Trierer Beiträge zur Betriebs- und Volkswirtschaftslehre Nr. 3 Die Konsolidierung der kommunalen Verwaltung in Rheinland-Pfalz Marco Raphael November 2011 Titel: Die Konsolidierung der kommunalen Verwaltung in Rheinland-Pfalz (Magisterarbeit Universität Trier 2011) Verfasser: Marco Raphael (Betreuer: Prof. Dr. Sebastian Heilmann/Prof. Dr. Ludwig von Auer) Abstract: Die Landesregierung von Rheinland-Pfalz arbeitet seit einiger Zeit an einer Modernisierung der kommunalen Verwaltungsstrukturen zur Bewältigung des demographischen Wandels und der Haushaltskrise. Primäres Mittel hierbei ist eine Senkung der Kosten durch eine Vergrößerung der Verbandsgemeinden. Die vorlie- gende Arbeit versucht die Frage zu beantworten, inwieweit die Reform die von ihr postulierten Ziele erreichen kann. Dazu beschreibt sie zunächst die Schwierigkeiten und Probleme, die durch die Reform gelöst werden sollen. Ausgehend von den Ergebnissen einer umfassenden Untersuchung des Forschungsprojekts „Nachhal- tige Kommunalstrukturen in Rheinland-Pfalz“ wird ein Szenario entworfen, wie eine erfolgreiche Umsetzung der Reform aussehen könnte. Im zweiten Schritt wer- den dieser Struktur zwei Vergleichsmodelle gegenüber gestellt: das Konzept einer zusätzlichen Reform der Ortsgemeinden und die Möglichkeit der Umwandlung der Verbandsgemeinden in Einheitsgemeinden. Herausgeber: Prof. Dr. Axel Adam-Müller ([email protected]) Prof. Dr. Ludwig von Auer ([email protected]) Prof. Dr. Georg Müller-Fürstenberger ([email protected]) Adresse: Fachbereich IV Universität Trier Universitätsring 15 54295 Trier Diese Schriftenreihe ist im Internet in elektronischer Form unter wiwischriftenreihe.uni-trier.de erreichbar. Inhaltsverzeichnis Executive Summary .............................................................................................................................. IV Abbildungsverzeichnis ........................................................................................................................... V Tabellenverzeichnis ................................................................................................................................ V 1. Einleitung ........................................................................................................................................ 1 1.1. Problemstellung und Forschungsfrage .................................................................................... 1 1.2. Verlauf der Darstellung ........................................................................................................... 3 2. Analytische Grundlagen .................................................................................................................. 4 2.3. Marktversagenstheorie ............................................................................................................ 4 2.4. Dezentralisierungstheorem ...................................................................................................... 6 2.5. Prinzip der fiskalischen Äquivalenz ........................................................................................ 7 2.6. Skaleneffekte in der Verwaltung ............................................................................................. 8 2.6.1. Theoretische Grundlagen ................................................................................................. 8 2.6.2. Praktische Einwände und Erfahrungen............................................................................ 9 3. Die kommunale Ebene in Rheinland-Pfalz ................................................................................... 12 3.1. Aufgabentypen der Gemeinden ............................................................................................. 13 3.2. Territoriale Gliederung .......................................................................................................... 15 3.3. Einnahmen und Finanzen ...................................................................................................... 19 3.3.1. Steuern ........................................................................................................................... 19 3.3.2. Gebühren ....................................................................................................................... 20 3.3.3. Zuweisungen ................................................................................................................. 22 3.3.4. Umlagen ........................................................................................................................ 26 3.4. Organe der Gemeinde: Gemeinderat und Bürgermeister ...................................................... 27 3.5. Aufgaben der Verbandsgemeinde ......................................................................................... 29 3.6. Die Aufgaben der Ortsgemeinden ......................................................................................... 30 3.7. Das Verhältnis von Orts- und Verbandsgemeinde ................................................................ 34 4. Anstöße zur Reform der Gemeindestruktur................................................................................... 37 4.1. Kommunale Finanz- und Verschuldungskrise ...................................................................... 38 4.2. Hohe Kassenkreditschulden .................................................................................................. 42 4.2.1. Folge mangelnder Ausnutzung von Skalenerträgen? .................................................... 45 4.3. Der demographische Wandel ................................................................................................ 49 4.3.1. Auswirkungen auf die kommunalen Einnahmen ........................................................... 52 4.3.2. Wachsende Heterogenität .............................................................................................. 54 4.3.3. Sinkende Nachfrage und Kostenremanenzen ................................................................ 54 4.3.4. Veränderungen der Nachfragestruktur .......................................................................... 56 4.3.5. Mögliche Schwierigkeiten bei der Überwindung .......................................................... 56 5. Die Territorialreform der Verbandsgemeinden ............................................................................. 58 5.1. Fallstudie Bitburg-Prüm und Vulkaneifel ............................................................................. 59 5.2. Einsparungen einer optimalen Vergrößerung der Verbandsgemeinden ................................ 61 5.3. Auswirkungen auf die Bürgernähe, Identifikation und Ehrenamt ......................................... 68 5.3.1. Rolle der Ortsgemeinden ............................................................................................... 68 5.3.2. Rolle der Verbandsgemeinde für die Bürgernähe ......................................................... 71 5.4. Strategische Handlungsfähigkeit vergrößerter Verbandsgemeinden..................................... 75 5.4.1. Probleme bei der Bewältigung des demographischen Wandels .................................... 76 5.4.2. Probleme bei der Haushaltskonsolidierung ................................................................... 78 5.5. Fazit des Modells der vergrößerten Verbandsgemeinde ....................................................... 81 II 6. Konsolidierung der Ortsgemeinden ............................................................................................... 83 6.1. Erhöhtes Einsparpotenzial ..................................................................................................... 84 6.2. Auswirkungen auf Identifikation und Bürgernähe ................................................................ 85 6.3. Grenzen des Modells ............................................................................................................. 87 7. Umwandlung in eine Einheitsgemeinde ........................................................................................ 89 7.1. Neuverteilung von Kompetenzen .......................................................................................... 90 7.2. Finanzielle Vorteile ............................................................................................................... 91 7.3. Erhöhte Handlungsfähigkeit und Legitimation ..................................................................... 93 7.4. Auswirkung auf Bürgernähe, Identifikation und Ehrenamt .................................................. 95 8. Fazit ............................................................................................................................................... 97 Literaturverzeichnis ............................................................................................................................. 100 Quellen ............................................................................................................................................ 100 III Executive Summary Schon seit der letzten Legislaturperiode arbeitet die Landesregierung von Rheinland-Pfalz an einer Reform der Verwaltungsstrukturen auf kommunaler Ebene. Ziel ist hierbei die Anpassung an eine Veränderung der Bevölkerungsstrukturen insbesondere in weniger dicht besiedelten Räumen und die Bekämpfung der seit beinahe 20 Jahren anhaltenden Haushaltskrise der Kommunen des Landes. Primäres Mittel hierbei ist eine Senkung der Kosten durch eine Vergrößerung