Vermommingen van beleid Beleidstaal en symboliek van politiek en beleid A.F.A. Korsten 2010 (herdruk van tekst uit 2005) Inhoudsopgave A Inleiding 1 Inleiding B Algemeen overzicht 2 Het werk van Edelman over symboliek 3 Symboliek in de definitie van problemen: illustratie (1) 4 Symboliek en agendering: illustratie (2) 5 Retorische analyses 6 Hoe sijpelen nieuwe ideeën door in een organisatie? 7 Motievenvocabulaires 8 Doctrines: Hood & Jackson 9 Beginselen als motiveringen voor beleid 10 De beleidstheorie: reconstructie van veronderstellingen achter beleid 11 Framing met heuristieken: Korsten; Rein & Schön, Van Twist 12 Discourscoalitie 13 Metaforen 14 Beeldschema’s 15 Classificaties 16 Reframing en het zoeken naar consensus 17 Symboliek in organisaties C Uitwerking 18 Imago van de overheid 19 Overheidstaal versus taal uit dag- en opiniebladen 20 Taal in een politieke context (1): verbale politiek 21 Taal in een politieke context (2): verkiezingscampagnes als theater-stuk 22 Taal in een politieke context (3): politieke debatten 23 Taal in een politieke context (4): teksten van politieke partijen 24 Bestuurlijke en ambtelijke teksten (1): inspraakbrochures 25 Bestuurlijke en ambtelijke teksten (2): symboliek van wetgeving 26 Bestuurlijke en ambtelijke teksten (3): symboliek van verordeningen en beschikkingen 27 Bestuurlijke en ambtelijke teksten (4): het formulier 28 Bestuurlijke en ambtelijke teksten (5): advertenties van de overheid 29 Bestuurlijke en ambtelijke teksten (6): de televisiespot 30 Bestuurlijke en ambtelijke teksten (7): aanwijzingen 31 Directe communicatie tussen overheid en individuele burgers 32 Narratieve analyse D Balans 33 Balans: vermommingen van beleid 1 A Inleiding 1 Inleiding Taal met of zonder teken ‘Ik heb elf keer een Europese Raad - ook wel ‘top’ genoemd- verslagen. Dus weet ik zeker dat het om een spel met woorden, een verbale farce gaat. Ik weet ook zeker dat tijdens een top eigenlijk alleen maar de zogenaamde slotverklaring wordt besproken. Dat stuk is al in ontwerp klaar voordat de vergadering begint. De vraag is aleen maar wat erin blijft, wat eruit moet en wat wijziging behoeft. Wie het klaarspeelt er iets aan toe te voegen, is óf een groot staatsman óf toevallig kanselier óf president van een groot EU-land. Eendracht maakt in Europa zelden macht. Omvang en grootte des te meer. De top gaat dus van het begin af aan over zijn eigen afloop. En de slotconclusies vormen de agenda. De rest is doodsimpel. Is er sprake van een "diepgaand debat", dan wordt er met de blote vuist gevochten. Rept men van "constructief beraad", dan is er ruzie zonder handgemeen. Zijn de gesprekken "openhartig", dan wordt er gevloekt en gescholden. Heeft men het over "een goede sfeer", dan gaat het nergens over. Zijn er nog "punten van overleg", dan komt men er niet uit. Pas als er "open en vriendschappelijk" wordt gepraat, dan loopt het een beetje, maar zijn geen echte resultaten te verwachten. En heeft men het over een "historische gebeurtenis", dan wordt je belazerd of moet een van de leiders toevallig een verkiezing winnen. Zodat vrijwel iedere top een historische gebeurtenis is. Die daarna snel wordt vergeten. Wat iedere leider tot grote tevredenheid stemt. Daarom is een top uitsluitend taal zonder teken’. Dat een Europese top vooral een spel van woorden is rond conclusies die al getrokken zijn, is niet helemaal waar. ‘Een top is ook een zaak van gebaar en houding, bestemd voor achterbannen, kiesvee en partijgangers zonder welke de arrogantie van de macht niet goed kan gedijen. Voor een echt grote leider telt daarom vooral hoe hij op de top aankomt en - meer in het bijzonder - hoe hij uit zijn limousine stapt. Want dat is niet alleen het zichtbaarste moment van de hele gebeurtenis, het is ook het enige moment dat de leider niet met anderen hoeft te delen. Voor een leider is het vervolgens zaak de hollende lakei voor te blijven die het portier voor hem opent nog voordat de limousine stilstaat. Aankomen en uitstappen is het enige ware kenmerk van een leider. Het verleent hem glans en glorie. Bovendien zoemen de camera’s, kijkt iedereen toe en klinkt overal tromgeroffel en bazuingeschal. De leider werpt even een verre, plechtige blik over het dak van zijn voertuig en schrijdt dan naar de ingang. Hij doet of hij al die kouwe drukte niet merkt. En alsof hij slechts gebukt gaat onder de loodzware last van zijn staatsmanschap. Maar het is wel zijn grootste moment. Daar doet hij het allemaal voor. Wat niet telt is de manier waarop hij na afloop van de top weer vertrekt. Dat wordt, om de een of andere reden, 2 nooit vastgelegd. Grote leiders komen alleen maar om aan te komen. Ze komen nooit om weg te gaan. Aan vertrekken is geen eer te behalen. Ze stappen daarom altijd uit, maar zelden in, en het liefst nooit op’. Aldus de journalist-columnist Jo Wijnen, 13 en 14 juni 1997, enkele dagen voor de top in Amsterdam. Taal doet ertoe Jaren terug ontving de leidende hoogleraar van een universitaire vakgroep van een gemeente de opdracht om een groep gemeente-ambtenaren te trainen in omgaan met bezuinigingen. Wat te doen? Publicaties over lokale bezuinigingsoperaties waren er nog nauwelijks. Het was nog niet bekend welke aanpakken in de lokale praktijken voorkwamen, laat staan wat de voor- en nadelen waren. De professor bestuurskunde kon met zijn hoofdmedewerker, zijn rechterhand, de groep niet tegemoet treden met een uitgebreid kennisfonds. De vraag liep vooruit op resultaten van verricht substantieel onderzoek. Reflectie onder ‘de kerstboom’ was gewenst. De opdracht was niet eenvoudig. De gemeentebegroting en -rekening nader analyseren op bezuinigingsmogelijkheden? Daartoe was de hoogleraar zeker bekwaam, maar dat zou betekenen dat hij het werk voor de ambtenaren ging opknappen. Dat was niet de bedoeling, want wat zouden de ambtenaren daarvan leren? Verdere bezinning leidde tot de stap om de ambtenaren een sprookje voor te leggen en ze te laten nadenken en praten over wat dat sprookje voor hun praktijk betekende. De aanpak werkte. Er werd geanimeerd gediscussieerd. Of deze gemeente uiteindelijk beter kon omgaan met bezuinigen, weten we niet. Waar het hier om gaat, is dat ‘taal’ blijkbaar iets kan bewerkstelligen, iets kan losmaken. Taal doet ertoe. Niet alleen in de manier waarop de hoogleraar ambtenaren iets wil leren. Politiek is een zaak van macht en gezag, maar ook een kwestie van symboliek en symbolische macht in taal uitgedrukt. Men kan de speeches van Saddam Hussein van Irak erop nalezen. Achtergrond Prins Claus schrijft als inspecteur voor de ontwikkelingssamenwerking in het voorwoord van de bundel ‘Cultuur en ontwikkeling’: ‘Nationale hobbyismen vieren nog steeds hoogtij. Wij zijn de fase van steeds maar blijven experimenteren nog niet ontgroeid. Voor oude vraagstukken bedenken wij nieuwe begrippen en noemen het nieuw beleid’. Hier gaan we in op beleidstaal en symboliek van politiek en beleid. De volgende vragen nemen we tot oriëntatiepunt zonder deze letterlijk in deze volgorde te beantwoorden. - Wat is het verband tussen beleidstaal en symboliek? - Welke denk- en opvattingenpatronen liggen achter de taaluitingen van actores met betrekking tot beleid? Waarom moeten we die kennen? Zijn die belangrijk of onbelangrijk voor actores in het openbaar bestuur? - Welke taal spreken actores in het openbaar bestuur, zoals premiers, en politieke voormannen, in welke arena spreken ze die en hoe spreken ze in debatten met elkaar? 3 - Welke taaluitingen komen we met betrekking tot politiek en beleid zoal tegen (het maken van nota’s, wetten, circulaires) en wat leert dat ons? - Wat is narratieve analyse volgens auteurs als Van Eeten, Dicke? Kan een narratieve analyse van betekenis zijn voor het begrijpen van debatten, voor het verder brengen van debatten, en voor de rol van procesmanager? In het navolgende verduidelijken we eerst nog enkele begrippen en stellen we de relevantie aan de orde. Taal: retoriek en argumentatieve beleidsanalyse Politieke strijd wordt gevoerd over beleid, over het bereiken van doelen en middelen, en daarmee is ook beleid aan taal gerelateerd. Wie taal zegt, denkt aan retorica en argumentatieve beleidsanalyse. Retoriek is wel de taal van de macht genoemd en retorica de wetenschap van de demystificatie, van onthulling van impliciete en beïnvloedende boodschappen. Retorica is ‘de ontmaskering van de macht’ (Van der Veen, 1991). De argumentatieve beleidsanalyse richt zich onder meer op de redeneringen en argumentaties in taaluitingen van de overheid, en op het verbeteren daarvan, en daarom is een vak als argumentatieve beleidsanalyse of argumentatieleer een vak binnen opleidingen bestuurskunde. Inzichten uit de retorica en uit de argumentatieve beleidsanalyse zijn hier van belang en komen ook aan de orde. Retorica kan ontmaskeren maar moet daartoe niet beperkt blijven (Van der Veen, 1991: 303). Ontmaskeren is niet opbouwen. Retorische analyse zou de communicatie in het openbaar bestuur moeten bevorderen. Dat is ook een opdracht voor beleidsanalisten op het vlak van de recent sterk in ontwikkeling zijnde argumentatieve beleidsanalyse, die te hulp gevraagd kunnen worden om voorstellen op de agenda te krijgen en om beleid te ontwerpen en te onderbouwen. Beleid onderbouwen is niet slechts een kwestie van kosten en baten op een rij zetten. Giandomenico Majone, in 1989 hoogleraar beleidsanalyse in het openbaar bestuur en werkzaam op het European University Institute in Florence, verwoordt waarom hij gegrepen werd door het onderwerp ‘argumenteren’ en ‘overtuigen’ en kwam tot de opzet van een boek ‘Evidence, argument and persuasion in the policy process’: ‘I started working on the ideas that eventually led to this book more than a decade ago (rond 1980 dus). At that time the notion that the retoric, the ancient art of persuasive discourse, had anything to do with professional policy analysis seemed to many collegues to be not far-fetched but also dangerous. These collegues feared that to question the image of analysts as technicians supplying data for the preexisting preferences of policymakers would threaten the position of policy analysis as an academic discipline and undermine efforts to introduce rationality and efficiency in the confused world of policy-making.