Desigualdades territoriales en Navarra www.unavarra.es/ciparaiis [email protected] Sagrario Anaut Miguel Laparra Ángel García Pamplona-Iruña, Mayo de 2014 1 Índice 1. Introducción ............................................................................................................... 3 2. Una población desigualmente distribuida y estructurada .................................. 5 3. Desigualdades territoriales en el nivel socioeducativo ...................................... 12 4. Desigualdades territoriales en materia de empleo ............................................ 16 5. Desigualdades territoriales en los niveles de ingresos ........................................ 21 6. Prestaciones sociales: ¿desigualdad insuficiente? ............................................. 25 7. Desigualdad en las condiciones de la vivienda y su entorno .......................... 28 8. El estado de salud: desigualdades en su percepción ....................................... 33 9. Conclusión: El reto de las desigualdades territoriales en Navarra ................... 36 Bibliografía .................................................................................................................... 39 Anexo: Municipios de las Zonas Navarra 2000 ........................................................ 40 2 1. Introducción Ubicar en el espacio físico acontecimientos, procesos, actividades económicas o sociales de toda índole, grupos específicos de población, etc., puede parecer una tarea sencilla si tan solo el territorio se entiende como un lugar físico o como un mero receptáculo en “el que pueden encontrarse, o colocarse, ser procurados y utilizados, los elementos, los recursos y/o las condiciones que requieren” las actividades (M. Delgado Cabeza, 2006). Este enfoque ha aportado, a través de mapas con indicadores diversos, la imagen de unos territorios con diferentes elementos y recursos humanos, materiales y económicos. Tales representaciones gráficas han servido, y sirven, para entender unos espacios cada vez más humanizados y complejos. Es así como un espacio resulta ser aquel en el que cada persona o cada sociedad, a lo largo del tiempo, ha vivido. Se entiende que el espacio físico, geográfico, territorial, es un espacio social, fruto de un conjunto de relaciones construidas por diversas poblaciones a lo largo de la historia. El espacio físico y el espacio social, de esta forma, mantienen una interacción intensa que retroalimenta su propio cambio. La dimensión espacial-territorial ha de entenderse, desde esta perspectiva, como un factor clave en el estudio de las desigualdades. Décadas atrás, la dimensión territorial de las realidades político-sociales encontró amplio eco en los estudios geográficos y económicos centrados en propuestas teóricas como la del subdesarrollo o de las relaciones centro-periferia1. Más reciente es el interés por profundizar en los desequilibrios regionales económicos, sociales y políticos, lo que ha permitido centrar la mirada en el estudio de las desigualdades2. La constatación cuantitativa de las desigualdades territoriales en todos los campos potenció la reflexión y la plasmación de estrategias coordinadas para combatir los desequilibrios. En este punto se ha de entender la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983. En ella, se especifica que la ordenación territorial es la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad. Una política que ha de conducir al desarrollo socioeconómico y equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestión responsable de los recursos naturales, la protección del medio ambiente y la utilización racional del territorio. La C.F. de Navarra, influida por estas propuestas de mayor alcance, también aplica una serie de políticas e instrumentos de planificación territorial encaminados a reducir las desigualdades entre los residentes. Se dispone de un Sistema de Planificación Territorial (2011), cuya responsabilidad es la de orientar las políticas sectoriales para la 1 Podrían citarse como ejemplos: Bairoch, P. (1973), El Tercer Mundo en la encrucijada, Alianza, Madrid; Lacoste, Y. (1971), Geografía del subdesarrollo, Ariel, Barcelona; Ruiz García, E. (1973), Subdesarrollo y liberación, Alianza, Madrid. 2 Existe abundante bibliografía sobre desigualdades territoriales por Estados, macro-áreas geográficas dentro de un mismo Estado, regiones, instituciones supra-nacionales, etc. Algunos ejemplos se pueden consultar en los Congresos de la Unión Geográfica Internacional de 1993, 2000 y 2004. 3 buena gestión del territorio, y de una Estrategia Territorial (ETN) desde 2006 (OTN, 2013). Este último documento actúa de rector de la planificación territorial de Navarra, por lo que de él derivan las distintas políticas e instrumentos de ordenación territorial. De sus seis principios, tres tienen carácter territorial: policentrismo, accesibilidad a las infraestructuras y el conocimiento, y gestión del patrimonio natural y cultural. Sobre ellos se asienta el Modelo de Desarrollo Territorial de Navarra que recoge como principales áreas geográficas: Área Polinuclear Central, la Navarra del Eje del Ebro, la Navarra Atlántica, las Zonas Medias y la Navarra Pirenaica. Los otros tres principios de la ETN son de carácter general: competitividad, entendida como la capacidad para generar más riqueza en los mercados y aumentar la renta; cohesión social o eliminación de las desigualdades socio-económicas y detección de situaciones de vulnerabilidad; y, por último, sostenibilidad que implica no comprometer los recursos naturales, la calidad de vida y la cohesión social a las gene- raciones futuras (OTN, 2013). La reciente evaluación de la aplicación de la ETN (2013) apunta a que se ha avanzado mucho en una ordenación territorial que cumpla con los objetivos de la Estrategia Territorial Europea de 1999 sobre la materia. No obstante, quedan pendientes diversos retos que inciden sobre la cohesión social. El presente capítulo se adentra en la dimensión espacial- territorial como factor de referencia en el estudio de las desigualdades, en lo que “queda pendiente” de la ordenación del territorio. Concretando esta cuestión, se pretende analizar la doble dimensión socio-territorial del espacio como factores claves de las desigualdades sociales. Para ello se ha tomado como eje de la dimensión territorial la clasificación conocida como Zonificación Navarra 2000 (anexo). En ella se establecen siete zonas: Navarra Noroeste, Pirineo, Pamplona, Estella, Navarra Media Oriental, Ribera Alta y Tudela. Se han incluido otras zonificaciones y unidades territoriales como referencia para las diferentes políticas, como las diseñadas para el sistema público de servicios sociales (áreas y zonas), las zonas del sistema navarro de salud, las áreas y subáreas del Plan de Ordenación Territorial y las del Modelo de Desarrollo Territorial3. El eje social se centra en los diferentes sistemas de protección social: educación, sistema de pensiones, salud, servicios sociales, empleo y vivienda. En todos ellos, la población y sus principales variables actuarán de referente obligado. 3 El Modelo de Desarrollo Territorial Navarra establece cinco grandes ámbitos territoriales: Pirenaica, Navarra Atlántica, Área Urbana Central, Zonas Medias de Navarra y Eje del Ebro (Ley Foral 35/2002 de Ordenación del Territorio y Urbanismo). La Zonificación Navarra 2000 subdivide las Zonas Medias (Estella y Media Oriental) y el Eje del Ebro (Ribera Alta y Tudela). 4 2. Una población desigualmente distribuida y estructurada La distribución territorial de la población en Navarra reproduce el modelo de monocefalia que puede encontrarse en otras Comunidades Autónomas. El desequilibrio en la distribución poblacional es reconocido como un factor causal y, al mismo tiempo, resultado de las desigualdades territoriales que se registran en la actualidad. En cifras, tal afirmación se traduce en una concentración de la población en la Zona Pamplona (54,78% habitantes de la Comunidad Foral), seguida muy de lejos por la zona Tudela con un 13,77% y la Ribera Alta con un 9,14%. Solo la ciudad de Pamplona agrupa al 30,66% de la población total de Navarra, aunque convive con otros municipios muy pequeños y otros en expansión (Zizur Mayor o Barañain) en un entorno geográfico específico como es la Cuenca. Tudela se muestra muy alejada en cuanto a la concentración de habitantes (5,5%), aunque en un entorno con más municipios de tamaño medio. Gráfico 1. Distribución porcentual de la población de Navarra según zonificación Navarra 2000 (enero, 2012) Fuente: Elaboración propia a partir de la información facilitada por IEN. Esta primera imagen va acompañada de la que deja otra variable como es la densidad. A una desigual distribución se suma una limitada presión demográfica sobre el territorio. La densidad media, respecto al conjunto de España, es baja: 62,03 habitantes/Kmt2, y no se muestra homogénea. La Zona Pamplona alcanza una densidad de 453,93 habitantes/Kmt2, seguida por la de Tudela con 66,8 habitantes/Kmt2. En el extremo opuesto se halla la Zona Pirineos con tan solo 6,7 habitantes/Kmt2. En cuanto a la estructura de la población, puede afirmarse que en Navarra la distribución por sexos está muy equilibrada en términos generales: 49,87% de hombres y 50,13% de mujeres. Observando con más detenimiento las Zonas, seis de las siete 5 cuentan con mayoría masculina. Solo Pamplona registra un mayor porcentaje de mujeres. Las zonas Pirineo y Noroeste, por su parte, muestran un claro predominio masculino. Como