De rol van framing rondom het beleidsproces van het Nederlandse wetsvoorstel ‘Toetsing in het primair onderwijs’. Masterscriptie Onderwijskunde Universiteit van Amsterdam A. Thijms 5930693 Begeleiding: Prof. Dr. S. Karsten Amsterdam, augustus 2013 Inhoudsopgave 1 Inleiding 2 2 Theoretisch kader 4 2.1 Beleid, beleidsmodellen en Kingdon’s stromenmodel 4 2.2 Framing 7 3 Onderzoeksopzet 9 4 Reconstructie beleidsproces wetsvoorstel 13 4.1 Context 13 4.2 Aanloop naar het ontwerpvoorstel 14 4.3 Aanloop naar indiening wetsvoorstel januari 2012 19 4.4 Aanloop naar behandeling van het wetsvoorstel op 21 maart 2013 22 4.5 Het Tweede Kamerdebat op 21 maart 2013 25 5 Framing en het beleidsproces van het wetsvoorstel 27 5.1 De frames 27 5.2 Framing tijdens het beleidsproces 33 5.2.1 Policy window: Val kabinet Balkenende IV 33 5.2.2 Policy window: Begrotingsbehandeling OCW 2011 39 5.2.3 Policy window: Begrotingsbehandeling OCW 2013 39 5.2.4 Policy window: Lekken vragen Cito-toets 40 5.2.5 Policy windows: WOB-verzoek RTL-Nieuws en Tweede Kamer debat maart 2013 40 6 Conclusie en discussie 43 6.1 Conclusie 43 6.2 Discussie 45 7 Literatuurlijst 47 8 Bijlagen 50 8.1 Afgenomen interviews 50 8.2 Interviewleidraad Kamerleden 50 8.3 Interviewleidraad onderwijsorganisaties 51 1 De rol van framing rondom het beleidsproces van het Nederlandse wetsvoorstel ‘Toetsing in het primair onderwijs’. Summary: The role of framing in the policy process of the Dutch bill ‘Examining at primary school’. This research paper looks at the role of framing during the policy process of the bill ‘Examining at primary school’. It looks at which particular frames where used by which actors involved. First, the policy process of the bill is reconstructed along the lines of Kingdon’s policy model. When policy windows open, policy entrepreneurs can offer solutions for certain problems. Second, several frames are defined with the help of De Bruijn’s theory of framing. In addition, these frames are analysed when used during the opening of the policy windows that were found in the reconstruction. It turns out that framing is often used and several frames are difficult to deal with, but framing has little consequences for the policy process of this bill. 1 Inleiding Taal speelt een belangrijke rol in het politieke proces. Voor de interpretatie van een politiek probleem is het van belang hoe je een probleem definieert. De definitie van een probleem zorgt ervoor hoe je naar een probleem kijkt, maar ook hoe je een probleem kan oplossen of wie binnen de politiek de verantwoordelijkheid voor dit probleem zal dragen. Framing maakt hier een belangrijk onderdeel vanuit. Politici proberen in een debat vaak een onderwerp op een specifieke manier te framen (De Bruijn, 2011). Het is dan ook niet verwonderlijk dat er steeds vaker naar framing wordt gekeken bij analyses van het beleidsproces. Framing komt dan ook veelvuldig voor. Een recent voorbeeld van een politiek probleem binnen het onderwijsveld is de Cito-toets. Afgelopen voorjaar werd, na een lange aanloop, eindelijk het wetsvoorstel ‘Toetsing in het primair onderwijs’ door de Tweede Kamer behandeld. Vooral de verplichtstelling van de centrale eindtoets – in de volksmond de Cito-toets – kreeg hierbij veel aandacht, van actoren binnen het onderwijsveld, van Kamerleden en ook in de media. Het is interessant om te kijken of en hoe framing hierin een rol heeft gespeeld. De commotie rondom de mogelijke verplichtstelling van de centrale eindtoets is met name gevoed door de jarenlange onzekerheid en vertraging rondom de invoering van het wetsvoorstel ‘Toetsing in het primair onderwijs’, waarin de details rondom de centrale eindtoets meerdere keren zijn veranderd. Verschillende politieke partijen en regeringen hebben de wens tot verplichtstelling van een centrale eindtoets geuit, maar Minister Van Bijsterveldt (CDA) is de eerste bewindspersoon geweest die daadwerkelijk een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer heeft ingediend (maart 2011) ten tijde van kabinet Rutte I (VVD en 2 CDA). Hierin kwam onder meer de verplichtstelling van een centrale eindtoets voor alle leerlingen in het primair onderwijs naar voren (OCW, 2011a). Wegens het vallen van dit kabinet in april 2012, is het uiteindelijk staatssecretaris Dekker (VVD) geweest die het wetsvoorstel ten slotte naar de Eerste Kamer heeft weten te loodsen. Hier ligt het nu in handen van de Kamercommissie die het in een schriftelijke voorbereiding heeft. Ter voorbereiding van het indienen van het wetsvoorstel heeft het Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap het concept voorgelegd aan verschillende actoren in het onderwijsbestel. Er is advies gevraagd aan de Onderwijsraad en er is een internetconsultatie binnen het onderwijsveld geweest. Daarnaast hebben verschillende actoren als de PO-Raad, VO-raad, verschillende besturenorganisaties en het AVS (Algemene Schoolleiders Vereniging) brieven gestuurd naar de Vaste Kamercommissie van de Tweede Kamer om de beleidsvorming te beïnvloeden. Het (concept)wetsvoorstel heeft vele punten van kritiek gekregen. Tegenstanders van de verplichtstelling van de centrale eindtoets ‘reframeden’ de invoering van het wetsvoorstel als leidend tot, onder meer, teaching to the test, tot rankingslijstjes van scholen, tot een afrekencultuur. Uiteindelijk heeft de Tweede Kamer het wetsvoorstel na een lang debat aangenomen, nadat er op verschillende inhoudelijke punten wijzigingen zijn aangebracht. Een interessante vraag en tevens de hoofdvraag van mijn onderzoek, hierbij is: welke frames hebben op welke wijze mogelijkerwijs een rol gespeeld in de ontwikkeling van het wetsvoorstel ‘Toetsing in het primair onderwijs’?. Doelstelling van dit onderzoek is tweeledig: eerst breng ik het beleidsproces rondom het wetsvoorstel ‘Toetsing in het primair onderwijs’ in kaart. Hierbij maak ik gebruik van het stromenmodel van Kingdon. Kingdon’s model (2003) is een voorbeeld van een beleidsmodel die beleidsvorming en –verandering probeert te verklaren. Kingdon (2003) beschrijft de totstandkoming of verandering van beleid als het op kritieke momenten samenkomen van verschillende stromen: de probleemstroom, de oplossingen- of beleidsstroom en de politieke stroom. Nadat ik het beleidsproces van het wetsvoorstel met behulp van Kingdon’s stromenmodel heb gereconstrueerd zal ik vervolgens kijken welke frames in dit proces zijn gebruikt en, indien mogelijk, welke rol deze frames in dit proces hebben gespeeld. Hierbij kijk ik naar de frames die tijdens deze kritieke momenten waarbij de drie stromen samenkomen, gebruikt zijn. Voordat het beleidsproces in kaart wordt gebracht en de frames worden geanalyseerd zal eerst de theorie van Kingdon’s model en van framing worden beschreven in het theoretisch kader. 3 2 Theoretisch kader In het theoretisch kader ga ik nader in op het begrip beleid. Ook zal ik meerdere beleidsmodellen beschrijven, waarbij het stromenmodel van Kingdon nader uitgewerkt zal worden. Ten slotte bespreek ik de begrippen frame en framing. 2.1 Beleid, beleidsmodellen en Kingdon’s stromenmodel. Van het begrip beleid is over het algemeen geen eenduidige definitie te geven. Bovens, ‘t Hart en Van Twist (2007) hanteren een brede definitie van beleid: “alle voornemens, keuzes en acties van een of meer bestuurlijke instanties gericht op de sturing van een bepaalde maatschappelijke ontwikkeling” (p. 99). Vaak wordt beleid gezien als handelen, soms als bewust handelen en sommigen breiden dit uit en nemen ook gedragingen en opvattingen mee (Hoogerwerf, 2008). Beleid heeft ook te maken met het antwoord geven op een probleem. Echter, een probleem wordt pas een beleidsprobleem als het op de overheidsagenda komt (Hoogerwerf, 2008). Maar hoe verloopt het beleidsproces van een probleem? Over het algemeen worden er verschillende fasen in het beleidsproces onderscheiden, de zogenaamde beleidscyclus: de agendavorming, beleidsvoorbereiding, beleidsvaststelling of -vorming, beleidsuitvoering of -implementatie en beleidsevaluatie (Bovens et al., 2007; Hoogerwerf, 2008). Dit onderzoek richt zich op de eerste fasen van de beleidscyclus: van agendavorming tot beleidsvorming. Om het beleidsproces te kunnen verklaren zijn er verschillende modellen ontstaan. Deze modellen zijn onder te verdelen binnen twee visies op beleid: de analytische en de politieke (Bovens et al., 2007) of zoals Stone (2001) ze noemt, de markt en de polis. Waar de analytische visie (de markt) uitgaat van beleid als een doelgericht en weloverwogen handelen door rationele actoren, gaat de politieke visie (de polis) uit van een beleid als gevolg van strijd en compromissen. De analytische visie op beleid negeert vaak het belang van taal (Stone, 2002). Aangezien dit onderzoek zich focust op taal in het algemeen en framing in het bijzonder, wordt het begrip beleid dan ook vanuit de politieke visie benaderd. Bij de agendavorming, beleidsvoorbereiding en -vorming moeten er vaak keuzes worden gemaakt. Waarom komt een bepaald probleem wel op de agenda en een andere niet? Waarom resulteert een bepaald probleem wel in beleid en een andere niet? Er zijn meerdere modellen die de totstandkoming van beleid trachten weer te geven. Over het 4 algemeen zijn er vier modellen te onderscheiden: het kloofmodel, het barrièremodel, het relatieve aandachtsmodel en het stromenmodel. Het kloofmodel richt zich met name op de ernst van het probleem. Beleid wordt gevormd voor problemen waarbij er een grote kloof wordt waargenomen tussen een bepaalde norm en de werkelijke situatie. Hierbij telt zowel een objectieve als subjectieve waarneming van de werkelijkheid. Volgens