Innst. 295 L (2012–2013) Innstilling til Stortinget fra finanskomiteen Prop. 96 L (2012–2013) Innstilling fra finanskomiteen om endringer i De såkalte Basel III-standardene er et nytt og finansieringsvirksomhetsloven og verdipapirhan- strengere regelverk for kapital og likviditet for ban- delloven (nye kapitalkrav mv.) ker. EU-kommisjonen la 20. juli 2011 frem sitt for- slag til direktiv og forordning for gjennomføring av Basel III-standardene i EU-området. Dette er den Til Stortinget tredje revisjonen av kapitalkravsdirektivene til EU, også kalt CRR/CRDIV-regelverket. Finansdeparte- mentet har orientert Stortinget om de nye reglene i 1. Sammendrag nasjonalbudsjettet 2013, nasjonalbudsjettet 2012 og i finansmarknadsmeldinga 2011. 1.1 Innledning Stortingets finanskomité behandlet departemen- Den internasjonale finanskrisen har vist hvor sår- tets orientering i finansmarknadsmeldinga 2011 i bare bankene er for forstyrrelser i penge- og kapital- Innst. 360 S for 2011–2012. Departementets oriente- markedene, at tillitssvikt i bankmarkedet kan spre ring i nasjonalbudsjettet 2012 og departementets seg raskt, og at problemer i banksektoren kan ha opplysninger om planlagt innføring i nasjonalbud- svært negative og dramatiske konsekvenser for eiere, sjettet 2013 ble behandlet av Stortingets finanskomi- kundene og staten. Også vår egen bankkrise tidlig på té i hhv. Innst. 2 S for 2011–2012 og Innst. 2 S for 1990-tallet tydeliggjorde hvor viktig egenkapital og 2012–2013. soliditet er, og hvor viktig det er å bygge opp kapital Finansdepartementet foreslår i proposisjonen i gode tider. De samfunnsøkonomiske kostnadene lovendringer som gjennomfører forventede EØS- ved bankkriser er store, og det er samfunnsøkono- regler som svarer til de forventede EU-reglene i det misk lønnsomt med banker med god egenkapital. såkalte CRR/CRDIV-regelverket om kapital og likvi- Norske myndigheter stiller i dag minstekrav til ditet for banker, andre kredittinstitusjoner og verdi- soliditet og likviditet i finansinstitusjonene. I lys av papirforetak i norsk rett. Lovforslaget stiller stren- erfaringene med finanskrisen i 2008/2009 er det bred gere krav til kapital og likviditet. Forslaget innehol- internasjonal enighet om at kapitalkrav og virksom- der også hjemler til å fastsette forskrifter som gjen- hetsregler for banker må skjerpes. Norske myndighe- nomfører de nærmere kravene som ventes å følge av ter har lenge støttet det internasjonale arbeidet for å de nye EU-reglene. stille strengere krav til bankenes kapital generelt. Forslaget er utformet som endringer i finan- Regelverket for kapitalkrav for banker er under sieringsvirksomhetsloven og verdipapirhandelloven. endring. Baselkomiteen introduserte en harmonisert Forslaget bygger blant annet på utkast utarbeidet internasjonal standard for kapitalkravsregler for ban- av Banklovkommisjonen i NOU 2011:8 om ny ker i 1988 (Basel-anbefalingene, senere kalt Basel I). finanslovgivning og utkast utarbeidet av Finanstilsy- Basel-anbefalingene er revidert to ganger (Basel II, net 10. oktober 2011. Forslaget til nye regler skal juni 2004 og Basel III desember 2010). EØS-regler gjelde for sparebanker, forretningsbanker, finan- som bygger på Basel II ble gjennomført i Norge sieringsforetak, kredittforetak, holdingselskaper i 1. januar 2007, samtidig med gjennomføringen av finanskonsern, verdipapirforetak og forvaltningssel- disse EU-reglene i resten av EØS-området. skap for verdipapirfond med tillatelse til å yte inves- 2 Innst. 295 L – 2012–2013 teringstjenesten aktiv forvaltning. Forsikringsselskap Forslag i tråd med dette fremmes også i proposisjo- og pensjonsforetak omfattes av begrepet finansinsti- nen. Det redegjøres nærmere for dette utkastet og tusjon. Det foreslås likevel at forsikringsselskap og høringen i avsnitt 4.4 i proposisjonen. pensjonsforetak inntil videre fortsatt skal følge gjel- dende regler om kapital og solvenskrav. 1.2.2 Departementets vurdering Bestemmelser om minstekrav til egenkapital, Finansielle markeder spiller en svært viktig rolle startkapital og ansvarlig kapital er en viktig del av i moderne økonomier. En velfungerende og solid lovgivningen for finansinstitusjoner. I proposisjo- finansnæring er avgjørende for stabiliteten og vekst- nens kapittel 2 redegjøres for selskapsrettslige regler evnen i norsk økonomi. Betalingssystemene må fun- om egenkapital, minstekrav til startkapital, minste- gere, sparepengene må være trygge i banken, og lån krav til ansvarlig kapital og likviditetskrav. må være tilgjengelig for de som trenger det og har økonomisk betjeningsevne. Historien har vist at øko- 1.2 Forslag om nye kapitalkrav mv. nomiske tilbakeslag kan ha rot i problemer i finan- 1.2.1 Innledning sielle markeder. Slike tilbakeslag gir ofte dype og Banklovkommisjonen har utarbeidet et utkast til langvarige utslag. Å forebygge og unngå finanskriser ny lov om finansforetak og finanskonsern mv. har derfor stor betydning for arbeidsledigheten og (finansforetaksloven), jf. NOU 2011:8. Dette utkastet realøkonomien for øvrig, samt for å motvirke tap for gjennomfører også de forventede nye EØS-reglene bedrifter og kunder. som svarer til de nye EU-reglene i CRR/CRD IV om Det er internasjonal enighet om å heve minste- kapital og likviditet for banker, andre kredittinstitu- kravene til bankenes egenkapital. Norge har støttet sjoner og verdipapirforetak. Finanstilsynet utarbeidet dette arbeidet helt fra starten av. Mer egenkapital i 10. oktober 2011 et høringsnotat med utkast til end- bankene reduserer risikoen for bankkriser og gir der- ringer i eksisterende regler for finansinstitusjoner og med en samfunnsøkonomisk gevinst. verdipapirforetak for å gjennomføre det forventede Solide og gode banker vil være et konkurranse- CRR/CRD IV-regelverket. fortrinn både for den enkelte banken og for sam- CRR/CRD IV-regelverket er som nevnt foreløpig funnsøkonomien generelt. ikke endelig vedtatt i EU. Det ser imidlertid ut til å Departementet vil legge til rette for robust solidi- være stor grad av enighet mellom rådet og parlamen- tet på finansmarkedsområdet og foreslår derfor lov- tet om utforming av de nye kapital- og likviditetskra- regler som innebærer økte minstekrav til kapital i vene som gjennomfører Basel III-anbefalingene. finansinstitusjoner og verdipapirforetak og nye buf- Finansdepartementet ønsker som tidligere opplyst å ferkrav for banker, kredittforetak, morselskap i innføre slike nye krav i 2013. For å legge til rette for finanskonsern og verdipapirforetak. De foreslåtte dette foreslås det derfor nå nye lovregler som, lovreglene er i tråd med Basel III-anbefalingene og sammen med forskrifter, gjennomfører nye kapital- de forventede nye EØS-reglene som svarer til de og likviditetskrav som nevnt. kommende EU-reglene i CRR/CRD IV, jf. proposi- Omlegging av hele finanslovgivningen basert på sjonens avsnitt 3.3. utkastet fra Banklovkommisjonen er omfattende, og Systemet for nye kapitalkrav er gitt i det interna- berører også nye kapitalkrav for forsikringsselskaper sjonale regelverket. Departementet foreslår å innføre (Solvens II). Departementet vil komme tilbake med nye kapitalkrav noe tidligere enn det som følger av et slikt forslag. gjennomføringsfristen i det internasjonale regelver- Av hensyn til fremdrift i utviklingen av nye kapi- ket. Også enkelte andre land, deriblant Sverige, har talregler ser departementet behov for å gjennomføre valgt tidligere innføring. For banker, kredittforetak, lovregler som foreslått her. De lovregler som foreslås morselskap i finanskonsern som hovedsakelig består her vil senere bli innarbeidet i det nevnte fremtidige av bank- og verdipapirforetak innebærer den nye forslag til ny samlet finansforetakslov. Nedenfor kapitalkravstrukturen både skjerpede minstekrav og redegjøres det nærmere for Banklovkommisjonens fire nye bufferkapitalkrav. To av bufferkravene, og Finanstilsynets utkast til regler som gjennomfører bevaringsbuffer og systemrisikobuffer, er perma- kapital- og likviditetskravene i CRR/CRD IV. nente. Det tredje bufferkravet er et særskilt krav til Finansdepartementet nedsatte 15. september systemviktige institusjoner. Det fjerde bufferkravet, 2011 en arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å utrede kravet til motsyklisk kapitalbuffer, skal variere over organisering av og virkemidler for makroovervåking tid i takt med konjunkturutviklingen. av det finansielle systemet i Norge. Gruppen hadde Etter forslaget skal det nye minstekravet dekkes medlemmer fra Norges Bank, Finanstilsynet og med minst 4,5 pst. ren kjernekapital. Kravet om Finansdepartementet. Arbeidsgruppen leverte sin minst 8 pst. kapital videreføres, slik at det i tillegg rapport til Finansdepartementet 27. januar 2012. blir krav om minst 3,5 pst. annen ansvarlig kapital. I Rapporten inneholder utkast til enkelte lovregler. tillegg skal det være 2,5 pst. ren kjernekapital som Innst. 295 L – 2012–2013 3 bevaringsbuffer. Systemrisikobufferen skal oppfylles dette systemet innebærer at et eventuelt krav først med 3 pst. ren kjernekapital. I en overgangsfase skal kan gjelde fra 1. juli 2014. den likevel bare være 2 pst. Videre foreslås det at en For systemviktige banker blir det et samlet krav egen buffer for systemviktige institusjoner skal leg- på til sammen 11 pst. ren kjernekapital fra 1. juli ges på med 1 pst. pr 1. juli 2015 og 2 pst. pr 1. juli 2015 og 12 pst. ren kjernekapital fra 1. juli 2016. Et 2016. Økningen i systemrisikobuffer og det særskilte motsyklisk bufferkrav kommer som nevnt i tillegg. bufferkravet for systemviktige institusjoner vil kunne Financial Stability Board (FSB) og Baselkomi-