AUGUST 2015 NTP Godsanalyse DELRAPPORT 2: OFFENTLIGE GODSTERMINALER Struktur, eierskap, finansiering og drift Delrapport 2: Offentlige godsterminaler Struktur, eierskap, finansiering og drift Forord Denne rapporten dokumenterer deler av arbeidet i prosjektet «Bred samfunnsanalyse av godstransport». Prosjektet er initiert av Samferdselsdepartementet og er gjennomført av en prosjektgruppe ledet av Else-Marie Marskar. Øvrige deltakere i prosjektgruppen har vært Thorkel C. Askildsen (Kystverket), Gunnar Markussen (Jernbaneverket), Pia Farstad von Hall (Kommunenes Sentralforbund) og Toril Presttun (Statens vegvesen). Dette er den andre av tre delrapporter fra prosjektet, og omhandler spørsmål knyttet til nasjonal og regional struktur på offentlig eide godsterminaler, samt eierskaps-, finansierings- og driftsmessige forhold knyttet til disse. I tillegg til prosjektgruppen har følgende medarbeidere i transportetatene har bidratt til arbeidet med rapporten: Jernbaneverket: Raymond Siiri, Terje Sten Vegem og Kjell Ivar Maudal. Kystverket: Øyvind Sandbakk, Thor Vartdal og Lene Gjelsvik. Statens vegvesen: Olav Uldal. Stein Erik Grønland og Geir Berg, begge Sitma AS har vært konsulenter for rapporten. Toril Presttun og Thorkel C. Askildsen er ansvarlig for innholdet i denne rapporten. Ytterligere arbeid med en fremtidig terminalstruktur i Oslofjordregionen er videreført i en egen konseptvalgutredning, som skal foreligge senere på høsten 2015. Den første delrapporten, «Kartlegging og problemforståelse», ble publisert i februar 2015. Den tredje delrapporten omhandler transportpolitiske tiltak og effekter av disse og foreligger samtidig med terminalrapporten. Besvarelsen av oppdraget er publisert i «Hovedrapport. Bred samfunnsanalyse av godstransport», august 2015. Oslo. 31. august 2015 Sammendrag Havner og jernbaneterminaler fungerer som noder transportnettverkene og er en viktig del av infrastrukturen for godstransport. Hensikten med denne rapporten er å gi et kunnskapsgrunnlag for Statens politikk for hvordan havnestruktur og jernbaneterminaler bør utvikles. Rapporten er derfor ikke en strategi for fremtidig terminalstruktur, men tar sikte på å se sammenhengen mellom næringslivets behov og etterspørsel etter sjø og jernbanetransporter med fokus på terminalenes rolle. Det er også omtalt forslag til mulige tiltak og anbefalt utviklingsretning, men dette er på et overordnet nivå. Analyser og vurderinger er gjort ut fra målene om effektiv, miljøvennlig og sikker godstransport. Rapporten er satt sammen av flere analyser og innfallsvinkler til spørsmålene som er reist. Det er gjort en omfattende etterspørselsanalyse basert på forventede godsvolumer i 2040, det er gjort empiriske analyser knyttet til dagens situasjon og utvikling i havnestruktur i Norge og Europa og det er gjort vurderinger av samlokalisering mellom sjø og bane. Videre er det sett på betydningen av eierskaps-, finansierings- og driftsforhold knyttet til et eventuelt behov for endring i terminalstruktur. En underliggende hypotese i NTP og også i oppdraget, har vært at godskonsentrasjon og en mer effektiv terminalstruktur vil gi mer gods på sjø og bane. Dette har også vært et viktig tema i samfunnsdebatten omkring terminalutvikling, der det har vært etterspurt tiltak for å fremme få, men store terminaler. Store terminaler forventes å gi stordriftsfordeler og reduserte kostnader for næringslivet. En hovedproblemstilling for analysen av terminalstruktur har derfor vært å vurdere sentralisert versus desentralisert utvikling av havne- og jernbaneterminaler. Terminalstruktur, analyse av etterspørsel etter transport Oppdraget har vært rettet mot å vurdere terminalstrukturen nasjonalt, men med et særlig fokus på Oslofjorden. I utgangspunktet har vi vurdert at det ikke er aktuelt å øke antallet stamnetthavner. Vi har ansett dagens havnestruktur for å være desentralisert, og har derfor ikke laget scenarier for en ytterligere desentralisering. Det er i stedet sett på scenarier for å utvikle og effektivisere dagens havner, og sammenlignet disse scenariene er sammenlignet med effekter av en mer sentralisert struktur. Tilsvarende har vi vurdert dagens struktur på jernbanen å være relativt sentralisert, slik at for jernbanen har det vært mest interessant å se på effektene av å etablere flere terminaler, altså en mer desentralisert struktur. Hensikten med analysen har vært å få bredere bakgrunn for å forstå hvordan terminalstrukturen og terminalkostnader påvirker etterspørsel etter transport. I analysen er det derfor fokusert på transportbrukernes samlede logistikkostnader knyttet til transport. På grunnlag av dette er det beregnet endringer i næringslivets transportkostnader og transportmiddelfordeling med tilhørende endringer for ulykker og miljø som følge av endringer i terminalstruktur og terminalkostnader. I tillegg til transportkostnadene er det beregnet endringer i antall tonn som forventes i den enkelte terminal. Videre er det beregnet konsekvenser av spesialisering av terminaler, stenging av havneterminaler samt etablering av nye jernbaneterminaler. Alle beregninger er gjort på basis av prognose for 2040. I tillegg er det analysert data fra andre kilder for å forstå utvikling av havnestrukturen i Europa og Norge. Det er sett på statistikk for utvikling i antall havner, godsomslag i havner, samt priser og kostnader for transporter i dagens marked. Beregningene er gjort ved hjelp av Nasjonal godstransportmodell. SSB’s prognose for vekst i folketall og Finansdepartementets prognoser for utvikling av de enkelte næringer er lagt til grunn. Referansealternativet viser en forventet vekst i tonnkm for vegtransport mellom soner på 80%, jernbanetransport på 30% og sjøtransport i underkant av 40% fra 2012 til 20401. Korte transporter forventes å gi større bidrag til veksten på veg enn lange transporter. Havner og sjøtransport Hovedkonklusjonene er entydige. Desentraliserte terminalstruktur gir bedre tilbud til næringslivet og bidrar til redusert vegtransport og reduserte utslipp. Dette kommer av at stordriftsfordelene ved å samle godset i færre og større terminaler er mindre enn økningene i transportkostnader ved at distribusjonsavstandene blir lenger. Effektivisering av noen større terminaler vil bidra positivt for måloppnåelse, men å stenge dagens stamnetthavner for hele eller deler av tilbudet vil bidra negativt til måloppnåelse. For sjøtransporten viser analysene at besparelsene ved 20% mer effektiv havnedrift og mulighet for større skip er mindre enn økningen i transportkostnader ved lengre tilførselsveier som følger av sentralisering og godskonsentrasjon. Konklusjonene er relatert til transportkjeder og volumer som er relevante for Norge. Resultatet gjelder også i Oslofjorden, selv om havnene her ligger tett. Færre havner i Oslofjorden gir økt etterspørsel på de øvrige havnene, men en del av godset flytter til veg og transportkostnadene for næringslivet øker. Modellberegningene (prognose for 2040) viser derfor at sentralisering av havner vil gi økte transportkostnader for næringslivet og mer godstransport på veg, samt økte utslipp og flere ulykker. Dette støttes av de øvrige analysene vi har gjort med hensyn til priser og kostnader for henholdsvis skipsstørrelser, terminaldrift og distribusjon. Det er også beregnet effekter av spesialisering mellom havner gjennom effektivisering av ulike typer lasthåndtering i ulike havner. Dette viser nytte og økt godsomslag for de havnene som effektiviseres, men de tar ikke hele markedet til de øvrige havnene, heller ikke for containere. Når vi forsterker dette ved å stenge havner som ikke effektiviseres, øker vegtransporten. Vi har testet dette også med 50% lavere kostnader for containere, men resultatet viser fortsatt økning i vegtransporten. Retningsbalansen for sjøverts containertransport i Oslofjorden er også slik at importgodset i stor grad er stykkgods til de innerste havnene i fjorden, mens eksporten er tyngre industrigods lenger ut i fjorden. I dag har containerskipene vanligvis flere anløp i fjorden slik at dette oppveier en del av kostnaden som retningsskjevheten gir. Dagens kostnader ved å håndtere en container gjennom en havn er ca 1550 kroner, inklusive tidskostnadene til de involverte transportmidlene (skip og lastebil). I analysene er terminalkostnadene redusert med 20%, som et estimat på en effektiviseringsgevinst. Denne gevinsten ville i dag utgjøre (1550 x 0,2) = 310 kroner, noe som ikke er tilstrekkelig til å oppveie for de økte transportkostnadene som følger av at de gjenværende terminalene i en sentralisert struktur må betjene et større omland. Resultatet er at færre stamnetthavner gir mindre sjøtransport. Noen havner ligger delvis i hverandres omland, og der er det ikke urimelig å vente 1 Analysene bygger på grunnprognoser for godstransport utarbeidet i 2011 (Hovi et al 2011). I 2015 kom det nye grunnprognoser som viser lavere vekst. positive effekter av samarbeid. Også havner som ligger lenger fra hverandre kan få positive effekter av samarbeid og utvikling av fellesfunksjoner. Transportmarkedet er imidlertid dynamisk, og vi argumenterer ikke for at den terminalstrukturen markedet i dag foretrekker også vil bli den foretrukne i fremtiden, men vi oppfatter det slik at markedsløsningene ivaretar transportbrukernes behov samlet sett på en bedre måte enn hva sentraldirigerte design for havnestruktur ville gjøre. Så vel empirisk grunnlag som modellresultater underbygger dette. Jernbaneterminaler og banetransport Når det gjelder jernbane går resultatene i samme retning. Flere jernbaneterminaler gir reduserte transportkostnader for