ULKOASIAINMINISTERIÖ LÄHETE HELM449-6 Oikeuspalvelu OIK-10 Anu Saarela 27.02.2012 Eduskunta Ulkoasiainvaliokunta Viite UTP 17/2011 vp - jatkokirjelmä 2. UM 27.02.2012 Asia Kansainväliset pakotteet; Jatkokirjelmä Valiokunnalle lähetetään oheisena otsikkoasiassa jatkokirjelmä kansain- välisten pakotteiden oikeusperustasta. Yksikön päällikkö Anu Saarela Postiosoite Laivastokatu 22 Vaihde Telefax PL 176 +358-(0)9-160 05 +358-(0)9-629 840 00023 VALTIONEUVOSTO Al-Qaida Sanctions List 17 October 2011 ULKOASIAINMINISTERIÖ MUISTIO UTP 17/2011 vp; jatkokirjelmä 24.2.2012 Kansainvälisten pakotteiden oikeusperustasta YK:n pakotteet Yhdistyneiden kansakuntien (YK) peruskirjan VII luvun mukaan turvallisuusneuvosto voi todettuaan ”rauhan rikkoutumisen uhan, rauhan rikkomisen tai hyökkäysteon olemassaolon” muun muassa ”päättää, mihin sellaisiin toimenpiteisiin, jotka eivät sisällä asevoiman käyttöä, on ryhdyttävä sen päätösten tehostamiseksi”, mukaan lukien ”taloudellisten suhteiden sekä rautatie-, meri-, ilma-, posti-, lennätin-, radio- ja muiden yhteyksien täydellinen tai osittainen keskeyttäminen sekä diplomaattisten suhteiden katkaiseminen”. YK:n peruskirja ja turvallisuusneuvoston peruskirjan VII luvun nojalla antamat päätöslauselmat sitovat kaikkia jäsenvaltioita. Turvallisuusneuvoston oikeus määrätä pakotteista, ja jäsenvaltioiden velvollisuus panna ne täytäntöön, perustuvat siten suoraan YK:n peruskirjan valtiosopimusoikeudelliseen sitovuuteen. Vastaavalla tavalla muilla kansainvälisillä järjestöillä voi oman perustamissopimuksensa nojalla olla oikeus määrätä jäseniinsä kohdistuvista pakotteista. EU:n pakotteiden oikeusperusta EU-oikeudessa EU voi määrätä pakotteista unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan puitteissa EU:n perussopimusten ja YK:n peruskirjan periaatteiden mukaisesti. Unionin ulkoisesta toiminnasta määrätään Euroopan unionista tehdyn sopimuksen V osaston 1 luvun 21 artiklassa. Artiklan mukaan [u]nionin toiminta kansainvälisellä tasolla perustuu sen perustamisen, kehittämisen ja laajentumisen johtoajatuksena oleviin periaatteisiin, joita unioni pyrkii edistämään muualla maailmassa: demokratia, oikeusvaltio, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien yleismaailmallisuus ja jakamattomuus, ihmisarvon kunnioittaminen, tasa-arvo ja yhteisvastuu sekä Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan periaatteiden ja kansainvälisen oikeuden noudattaminen. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 215 artiklan 1—2 kohdan mukaan 1. Jos Euroopan unionista tehdyn sopimuksen V osaston 2 luvun mukaisesti tehdyssä päätöksessä on päätetty kokonaan tai osittain keskeyttää talous- ja rahoitussuhteet yhden tai useamman kolmannen maan kanssa taikka vähentää niitä, neuvosto hyväksyy tarvittavat toimenpiteet määräenemmistöllä unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan ja komission yhteisestä ehdotuksesta. Neuvosto ilmoittaa asiasta Euroopan parlamentille. 2. Jos Euroopan unionista tehdyn sopimuksen V osaston 2 luvun mukaisesti tehdyssä päätöksessä niin säädetään, neuvosto voi toteuttaa 1 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen luonnollisiin tai oikeushenkilöihin, ryhmiin tai muihin kuin valtiollisiin yhteisöihin kohdistuvia rajoittavia toimenpiteitä. Lisäksi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 75 artikla, sellaisena kuin se on muutettuna Lissabonin sopimuksella, antaa oikeusperustan ns. EU:n sisäisiin terroristeihin kohdistuville rajoittaville toimenpiteille (joskaan tätä koskevaa lainsäädäntöesitystä ei toistaiseksi ole annettu): Sikäli kuin on tarpeen 67 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamiseksi terrorismin ja siihen liittyvän toiminnan ennalta ehkäisemisen ja torjumisen osalta, Euroopan parlamentti ja neuvosto määrittelevät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen annetuilla Page 2 of 51 Al-Qaida Sanctions List 17 October 2011 asetuksilla puitteet pääomanliikkeitä ja maksuja koskeville hallinnollisille toimenpiteille, kuten luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön, ryhmän tai muun kuin valtiollisen yhteisön omistamien tai hallussaan pitämien varojen, muun rahoitusomaisuuden tai saadun taloudellisen hyödyn jäädyttämiselle. Pakotepäätösten mahdollisimman yhdenmukaisen täytäntöönpanon varmistamiseksi EU:ssa on omaksuttu lähestymistapa, jonka mukaan YK:n turvallisuusneuvoston pakotepäätöslauselmat pannaan täytäntöön EU:n neuvoston päätöksillä ja asetuksilla. Näiden pakotesäädösten kansainvälisoikeudellinen oikeusperusta nojautuu siis viime kädessä YK:n peruskirjaan. Lisäksi EU voi säätää omista autonomisista pakotteistaan. Pakotteiden käyttöä koskevissa perusperiaatteissa (dokumentti 10198/1/04, Rev 1. 7.6.2004) todetaan: Tarvittaessa neuvosto määrää yksipuolisia EU:n pakotteita tukeakseen pyrkimyksiä terrorismin ja joukkotuhoaseiden leviämisen torjumiseksi ja rajoittavana toimenpiteenä ihmisoikeuksien kunnioittamisen, demokratian, oikeusvaltion ja hyvän hallintotavan ylläpitämiseksi. Toimimme näin EU:sta tehdyn sopimuksen 11 artiklassa [nykyisin 21 artiklassa] määritellyn yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikkamme mukaisesti noudattamalla täysin kansainvälisestä oikeudesta meille koituvia velvoitteita. EU:n pakotteiden oikeusperusta kansainvälisessä oikeudessa Kansainvälisen oikeuden mukaan valtiot voivat itsenäisesti päättää suhteistaan toisiin valtioihin. Valinnan vapautta rajoittavat niiden valtiosopimuksissa hyväksymät ja sellaiset velvoitteet, joista on vakiintuneina tullut osa kansainvälistä tapaoikeutta. Ellei jokin kansainvälisen oikeuden määräys sitä nimenomaisesti estä, valtiot voivat päättää mm. omista taloudellisista suhteistaan toisiin valtioihin tai matkustusrajoituksista alueelleen. Valinnanvapaus koskee myös taloudellisten suhteiden osittaista tai kokonaista keskeyttämistä. Tässä mielessä pakotteiden kansainvälisoikeudellinen perusta nojaa valtion suvereniteetin periaatteeseen. Tämä pätee myös EU:n rajoittaviin toimenpiteisiin. Kansainvälisestä oikeudesta, erityisesti Maailman kauppajärjestön WTO:n alla hyväksytyistä sopimusvelvoitteista johtuu kuitenkin merkittäviä rajoituksia valtioiden vapaudelle yksipuolisesti päättää taloudellisten suhteiden rajoittamisesta ja esimerkiksi tiettyjen tuotteiden vienti- tai tuontikielloista. Samoin YK:n peruskirja ja valtioiden suvereniteetin periaatteet asettavat rajoituksia sille, missä määrin valtiot voivat käyttää yksipuolisia painostus- ja voimakeinoja toisiaan kohtaan. Kansainvälinen oikeus lähtökohtaisesti kieltää puuttumasta toisen valtion sisäisiin asioihin ja poliittiseen päätöksentekoon. Kansainvälinen oikeuden mukaan on tilanteita, joissa valtioiden on sallittua turvautua keinoihin, jotka normaalioloissa olisivat laittomia pakottaakseen kansainvälisen oikeuden vastaisesti toimineen valtion kunnioittamaan omia velvoitteitaan. Kyse on ns. vastatoimista (countermeasures). Ollakseen laillisia, vastatoimien tulee kohdistua kansainvälistä oikeutta rikkovaan tahoon, niiden tulee olla suhteellisia rikkomuksen laajuuteen nähden ja niistä tulee luopua, kun perusteena oleva rikkomus korjataan. Kohdennettujen talouspakotteiden, eli yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen varojen jäädyttämisen, käyttöönotto kokonaisvaltaisten taloussaartojen sijasta herättää kysymyksen näiden toimien kansainvälisoikeudellisesta perustasta. Joissakin tapauksessa kohdennettujen talouspakotteiden oikeusperusta nojaa YK:n turvallisuusneuvoston valtuutukseen silloinkin, kun turvallisuusneuvosto ei itse ylläpidä luetteloa otteiden kohteeksi joutuvista henkilöistä. Esimerkiksi päätöslauselma 1373(2001) edellyttää, että jäsenvaltiot jäädyttävät kaikkien terrorismiin osallistuvien ja sitä tukevien henkilöiden ja yhteisöjen varat. Jäsenvaltioiden on siten itse nimettävä ne henkilöt, joiden varat tulee päätöslauselman täytäntöön Page 3 of 51 Al-Qaida Sanctions List 17 October 2011 panemiseksi jäädyttää. EU:ssa tämä on yhtenäisen toimeenpanon varmistamiseksi toteutettu EU-tason lainsäädäntöinstrumentein, mutta myös kansallisin mekanismein sikäli kuin EU ei ole käyttänyt toimivaltaansa. Turvallisuusneuvoston valtuutuksen puuttuessa pakotteiden kohteeksi joutuvan henkilön tai yhteisön varojen jäädyttäminen EU:n alueella perustuu yllä mainittuihin EU:n perussopimusten määräyksiin. Kansainvälisen oikeuden näkökulmasta EU:lla on tähän oikeus sen jäsenvaltioiden suvereniteetin nojalla – ilman nimenomaista kansainvälisestä oikeudesta johtuvaa kieltoa valtiot voivat säätää laeista omalla alueellaan. Lainsoveltamisteorioista alue- ja kansallisuusteoria ovat yleisesti hyväksyttyjä perusteita valtion toimivallan ulottuvuuden määrittelemiselle. Kolmannen pääteorian, niin sanotun vaikutusteorian mukaan ekstraterritoriaalista lainsäädäntöä ei pidetä välttämättä myöskään kansainvälisen oikeuden vastaisena, jos säänneltävällä toiminnalla voidaan osoittaa olevan selkeästi vaikutuksia siinä valtiossa, jonka lainsäädännöstä on kysymys (ks. tarkemmin esim. HE 244/1997 vp). Vaikka varojen jäädyttämisen kohteena olevat henkilöt ja yhteisöt oleskelisivat EU:n ulkopuolella, EU:lla on lähtökohtaisesti toimivalta säätää lakeja, jotka koskevat EU:n alueella sijaitsevaa omaisuutta. EU:n tuomioistuin on oikeuskäytännössään vahvistanut, että samalla on huolehdittava rajoittavien toimenpiteiden kohteeksi joutuvien tahojen perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta. Page 4 of 51 Al-Qaida Sanctions List 17 October 2011 ULKOASIAINMINISTERIÖ LÄHETE HELM449-2 Oikeuspalvelu OIK-10 Anu Saarela 08.02.2012 Eduskunta Ulkoasiainvaliokunta Viite UTP 17/2011 vp – jatkokirjelmä 1. UM 08.02.2012 Asia Kansainväliset pakotteet Valiokunnalle lähetetään oheisena otsikkoasiassa jatkokirjelmä kansainvälisten pakotteiden