N° 17 SENAT SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012 Enregistré à la Présidence du Sénat le 12 octobre 2011 RAPPORT D´INFORMATION FAIT au nom de la commission des finances (1) sur l’évaluation de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne, Par M. François TRUCY, Sénateur. (1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung. - 3 - SOMMAIRE SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS ............................................................................................. 11 INTRODUCTION ......................................................................................................................... 19 PREMIÈRE PARTIE : UN BILAN DU MARCHÉ DES JEUX EN LIGNE DEPUIS L’OUVERTURE............................................................................................................................ 21 I. UN PARI RÉUSSI AUX PLANS INSTITUTIONNEL ET JURIDIQUE................................ 22 A. UN CADRE JURIDIQUE TRÈS RAPIDEMENT OPÉRATIONNEL......................................... 22 1. Un « calendrier impossible » qui a finalement été tenu........................................................... 22 2. Un taux d’application inhabituellement élevé ......................................................................... 23 a) Des modalités d’application rapidement fixées, à quelques exceptions près........................ 23 b) Des conventions avec les opérateurs historiques qui n’ont toujours pas été signées............ 24 3. L’installation du CCJ : un retard inacceptable ....................................................................... 25 B. UN CADRE « EURO-COMPATIBLE » MAIS ENCORE SOUMIS À DES ALÉAS ................. 26 1. La loi a permis d’ouvrir un dialogue plus constructif avec la Commission européenne .......... 26 2. De nouvelles incertitudes sur les paris hippiques.................................................................... 27 a) Au niveau européen : un dispositif national débattu............................................................ 28 b) Au niveau national : l’avis de l’Autorité de la concurrence et la réponse du PMU.............. 30 C. UN MODE DE RÉGULATION ORIGINAL ET PRESCRIPTEUR EN EUROPE ...................... 32 1. L’aspiration croissante à une plus grande harmonisation européenne.................................... 32 a) La Commission européenne a dû préciser sa stratégie......................................................... 32 b) Le Livre vert de mars 2011 doit être suivi de vraies avancées ............................................ 33 2. Un nouveau cycle de régulation en Union européenne............................................................ 34 3. Les Etats-Unis sur la voie de l’ouverture ? ............................................................................. 43 a) Une dialectique non résolue entre légalisation et interdiction ............................................. 43 b) Le « Black Friday » et ses prolongements en Europe.......................................................... 44 II. LE NOUVEL ENVIRONNEMENT CONCURRENTIEL : UN SUCCÈS AU PRIX FORT ?..................................................................................................................................... 46 A. UNE NOUVELLE OFFRE LÉGALE DIVERSIFIÉE ET COMPLÉMENTAIRE ....................... 46 1. Des conditions strictes d’agrément par l’ARJEL..................................................................... 46 a) Un vaste éventail d’exigences légales, réglementaires et techniques................................... 46 b) La double certification du respect des obligations des opérateurs ....................................... 48 2. Plus de cinquante agréments délivrés dans les trois secteurs.................................................. 48 3. Des positionnements différenciés ............................................................................................ 51 4. De nombreuses disciplines et compétitions ouvertes aux paris................................................ 54 a) En droit, une ouverture assez large ..................................................................................... 54 b) En pratique, une concentration assez forte des paris sur quelques disciplines ..................... 59 B. UN MARCHÉ GLOBALEMENT CONFORME AUX PRÉVISIONS MAIS QUI COMPORTE DE GRANDES DISPARITÉS.............................................................................. 59 1. Un potentiel difficile à évaluer avant l’ouverture.................................................................... 59 2. Un volume d’activité étoffé mais dont la dynamique est décevante.......................................... 60 a) Un démarrage assez satisfaisant en 2010 ............................................................................ 61 b) Des paris sportifs en berne et une activité dominée par le poker au premier semestre de 2011 ................................................................................................................ 62 - 4 - 3. Un marché qui ne s’est pas développé au détriment du réseau physique................................. 64 a) Deux offres manifestement complémentaires...................................................................... 64 b) Le PMU, grand gagnant de l’ouverture............................................................................... 65 4. L’essor de la pratique de l’affiliation...................................................................................... 67 a) L’appropriation d’une pratique commerciale très répandue sur Internet.............................. 67 b) Les mises en garde adressées par l’ARJEL ......................................................................... 68 5. Le profil-type du joueur en ligne : un homme plutôt jeune, qui mise des montants raisonnables ........................................................................................................................... 68 C. DES OPÉRATEURS ENCORE FRAGILES DANS UN MARCHÉ À TENDANCE OLIGOPOLISTIQUE ................................................................................................................ 69 1. Une activité très déficitaire en 2010, année atypique.............................................................. 69 2. Un modèle structurellement déséquilibré ? ............................................................................. 70 a) Des pertes d’exploitation en 2010 et 2011 présentées comme structurelles......................... 70 b) Un constat préoccupant mais qui peut être relativisé .......................................................... 71 3. Une intensité concurrentielle variable mais une concentration inéluctable............................. 73 4. Une ouverture de façade ? ...................................................................................................... 74 D. UN RÉGIME DE PRÉLÈVEMENTS CRITIQUÉ ...................................................................... 75 1. Une démarche louable de simplification de la fiscalité ........................................................... 75 2. Des recettes fiscales plutôt moindres qu’escompté.................................................................. 76 3. Des filières préservées ............................................................................................................ 78 4. Des prélèvements sociaux destinés, pour partie, à la prévention de l’addiction ...................... 81 a) Un important réaménagement des prélèvements sociaux sur les jeux en « dur » et en ligne............................................................................................................................... 81 b) Une affectation des nouveaux prélèvements sur les jeux à l’INPES et à l’assurance maladie............................................................................................................................... 83 5. Une fiscalité jugée contre-productive par les nouveaux opérateurs ........................................ 86 III. L’ARJEL : UN RÉGULATEUR CRÉDIBLE ....................................................................... 87 A. DES MISSIONS ÉTENDUES .................................................................................................... 87 1. Des pouvoirs considérables en matière d’agrément et de contrôle.......................................... 87 2. Les pouvoirs de mise en demeure et de sanction ..................................................................... 89 B. UNE ORGANISATION STABILISÉE ....................................................................................... 90 1. Une structure complexe..........................................................................................................