Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 2014–2015 33 606 Parlementaire enquête Woningcorporaties Nr. 4 HOOFDRAPPORT INHOUDSOPGAVE VOORWOORD 5 1. HOOFDCONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 8 1.1 Wat ging er mis? 9 1.1.1 Falende corporatiebestuurders 9 1.1.2 Falend toezicht 10 1.1.3 Falende politiek 12 1.1.4 Fundamentele problemen in het stelsel 14 1.2 Hoe kon dat gebeuren? 15 1.2.1 Menselijk gedrag: varen op moreel kompas alleen onvoldoende 15 1.2.2 Gebrek aan duidelijke grenzen: overambitie en risicovol gedrag 16 1.2.3 Gebrekkige governance: onvoldoende tegenkrachten 18 1.2.4 Veel geld en weinig risicobesef: moreel gevaar 19 1.3 Wie zijn daarvoor verantwoordelijk? 20 1.3.1 Falende bestuurders en het ontbreken van tegen- kracht 20 1.3.2 Tekortschietende zelfregulering door de sector 22 1.3.3 Onvolwaardig publiek toezicht 24 1.3.4 Politiek onvermogen 25 1.4 Hoe kan het beter? 27 1.4.1 Alternatieven voor het huidige stelsel 27 1.4.2 Naar verbeteringen in het hybride stelsel 29 1.4.3 Aanbevelingen: een pakket samenhangende maatregelen 30 2. DE PARLEMENTAIRE ENQUÊTE WONINGCORPORATIES 40 2.1 Aanleiding enquête 40 2.2 Opzet enquête en leeswijzer rapport 41 2.3 Uitvoering enquête 43 2.3.1 Doelstelling en probleemstelling 43 2.3.2 Analyse van het corporatiestelsel 43 kst-33606-4 ISSN 0921 - 7371 ’s-Gravenhage Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 606, nr. 4 1 2.3.3 Aangrijpingspunten voor beoordeling en aanbevelin- gen 44 3. WAT GING ER MIS? 46 3.1 Vestia 46 3.1.1 Vestia 46 3.1.2 Accountants 49 3.1.3 Toezichthouders 50 3.1.4 Derivatenbanken 53 3.1.5 Intermediairs 54 3.1.6 Ministeriële verantwoordelijkheid 54 3.1.7 De Tweede Kamer 56 3.1.8 De gemeenten 57 3.2 Casussen 57 3.2.1 Wat er mis ging 57 3.2.2 Onverantwoordelijk gedrag van corporatiebestuur- ders 58 3.2.3 Tekortschietend intern toezicht bij corporaties 59 3.2.4 Te laat, gefragmenteerd en inconsistent ingrijpen bij problemen 60 3.2.5 Corporaties kunnen de rekening te veel op laten lopen 60 3.2.6 De politiek stond erbij en keek ernaar 61 3.2.7 Maatschappelijke gevolgen zijn groot 61 3.3 Politieke besluitvorming 61 3.3.1 De verwachtingen getest; bijsturing en taakuitbrei- ding (1993–1998) 62 3.3.2 Mislukte poging herstel primaat van de politiek, wel verdere taakuitbreiding en introductie nevenactivitei- ten (1998–2002) 62 3.3.3 Zelfregulering als beleidsparadigma, corporaties als onderhandelingspartner en krachtwijkenbeleid als katalysator van nevenactiviteiten (2003–2008) 65 3.3.4 De wal (incidenten) keert het schip (zelfregulering), maar brede taakinvulling blijft overeind (2008–2010) 66 3.3.5 De pendule: zelfregulering en politiek toezicht in de reprise (2010–2012) 69 3.4 Doeltreffendheid, doelmatigheid, controleerbaarheid en legitimiteit sector 70 3.4.1 Doeltreffendheid 72 3.4.2 Doelmatigheid 72 3.4.3 Controleerbaarheid 74 3.4.4 Legitimiteit 80 3.4.5 Conclusies 83 4. HOE KON DAT GEBEUREN? 84 4.1 Gedrag 84 4.2 Grenzen 88 4.2.1 Grenzen aan het taakveld 89 4.2.2 Grenzen aan de doelgroep 91 4.2.3 Grenzen aan het werkgebied 94 4.2.4 Grenzen aan de schaalgrootte 96 4.3 Governance 99 4.3.1 Interne checks-and-balances onvoldoende en uit balans 100 4.3.2 Onvoldragen zelfregulering 104 Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 606, nr. 4 2 4.3.3 Tekortschietend publiek toezicht 117 4.4 Geld 133 4.4.1 Vermogensovermaat 134 4.4.2 De zekerheidsstructuur: voordeel met valkuilen 141 4.4.3 Geld en incidenten 151 5. WIE ZIJN DAARVOOR VERANTWOORDELIJK? 155 5.1 Bestuurders en commissarissen 155 5.1.1 Bestuurders 155 5.1.2 Commissarissen 157 5.2 De sector zelf 159 5.3 Financiële waarborgers 161 5.3.1 Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw 161 5.3.2 Accountants 162 5.3.3 Financiële instellingen 163 5.4 Toezichthouders 165 5.4.1 De Minister, de volkshuisvestelijk toezichthouder 165 5.4.2 Het CFV, de financieel toezichthouder 167 5.5 De politiek 170 5.5.1 Kabinetten 170 5.5.2 De Tweede Kamer 172 6. HOE KAN HET BETER? 176 6.1 Naar een andere cultuur 176 6.2 Grenzen stellen 177 6.3 Governance versterken 181 6.4 Geld beteugelen 192 6.5 Gedrag verbeteren 196 6.6 Experimenteer met alternatieven voor woningcorporaties 198 7. VERANTWOORDING 200 7.1 Onderzoeksaanpak 200 7.1.1 Inwerkprogramma 200 7.1.2 Dossieronderzoek 201 7.1.3 Besloten voorgesprekken 201 7.1.4 Openbare verhoren 202 7.1.5 Afronding onderzoek 203 7.1.6 Samenstelling staf 203 7.1.7 Extern onderzoek en advies 204 7.1.8 Kwaliteitsborging 204 7.1.9 Archief van de commissie 205 7.2 Informatieverstrekking 206 7.2.1 Algemeen 206 7.2.2 Informatieverstrekking door de Minister voor Wonen en Rijksdienst 206 7.2.3 Informatieverstrekking door het Waarborgfonds Sociale Woningbouw 207 7.2.4 Informatieverstrekking uit de ministerraad 208 7.2.5 Documenten betrokken bij kabinetsformaties 208 7.3 Werkafspraken over vertrouwelijke informatie 208 7.3.1 Algemeen 208 7.3.2 Werkafspraken met de Minister voor Wonen en Rijksdienst 209 7.3.3 Werkafspraken met de Minister van Veiligheid en Justitie 210 7.3.4 Werkafspraken met Vestia 210 Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 606, nr. 4 3 7.4 Ervaringen met de Wet op de parlementaire enquête 2008 211 7.4.1 Afschriften van documenten en schriftelijke inlichtingen 211 7.4.2 Adresgegevens van personen 211 7.4.3 Reikwijdte bewijsbeperking 212 7.4.4 Eenduidig gebruik van termen 212 7.4.5 Bijstandsverlening 212 7.4.6 Verschoningsgronden 212 7.4.7 Informatie uit de ministerraad 213 7.4.8 Informatieprotocol 213 7.4.9 Ondertekening van de verslagen 214 7.4.10 Europese dimensie 214 7.4.11 Buitenlandse personen 214 BIJLAGEN 215 1. Lijst van begrippen 215 2. Lijst van afkortingen 225 3. Inwerkprogramma (informatieve gesprekken en werkbezoeken) 227 4. Lijst van besloten voorgesprekken 230 5. Lijst van openbare verhoren 233 6. Lijst van instanties en personen bij wie informatie is gevorderd 235 7. Werkafspraken tussen de commissie en de Minister voor Wonen en Rijksdienst 236 8. Motie tot instelling parlementaire enquête 241 9. Bronnenlijst 242 Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 606, nr. 4 4 VOORWOORD Ongeveer één derde van alle Nederlanders woont in een huis van een woningcorporatie. Daarmee heeft Nederland relatief de grootste sociale huursector ter wereld. Woningcorporaties zijn «toegelaten instellingen» die publiekelijk voorgeschreven kerntaken moeten uitvoeren waarbij op hun vermogen een bestemmingsplicht rust. De belangrijkste taak is het huisvesten van mensen die daar zelfstandig niet toe in staat zijn. Sinds de stelselherziening van woningcorporaties, begin jaren negentig van de twintigste eeuw, deden zich vele incidenten voor. We zien een stoomschip van een kwart miljard euro, een Maserati als dienstwagen, kolossale grondposities zonder bouwbestemming, aanleg van een tunnelbak, koffers met contanten, in het kader van de leefbaarheid lenen aan een uitvaartcentrum, adoptie van een aap, een olifantenbeelden- parade, ontwikkeling van koopwoningen in Wallonië, een architect met een honorarium van 14 miljoen euro en een derivatenportefeuille van 23 miljard euro. Woningcorporaties raakten ver van huis. Begin 2012 komt het schandaal Vestia naar buiten. De grootste corporatie van Nederland heeft behalve 90.000 sociale huurwoningen ook voor miljarden aan derivatencontracten met banken afgesloten. Contracten die – behalve voor de banken – voor niemand te begrijpen waren en renterisico’s zouden moeten afdekken tot sint-juttemis. Medio 2012 zijn deze contracten grotendeels afgekocht voor een slordige twee miljard euro. Ondanks het feit dat de totale schade nog hoger uitpakt, staat Vestia daarmee in één klap in de mondiale top van financiële schandalen met illustere namen als Enron, Parmalat, Société Générale en Barings Bank, die allemaal (bijna) omvielen door eigen schuld. Deze keer is het geen bedrijf, maar nota bene een semipublieke instelling, en moeten de Nederlandse sociale huurders opdraaien voor het miljardenverlies. En dan is de maat vol, ook voor de Tweede Kamer: per unaniem aange- nomen motie besluit de Kamer tot een parlementaire enquête naar het stelsel van woningcorporaties en de misstanden die daarbinnen konden gebeuren. Het zwaarste onderzoeksmiddel van het parlement. De zes Kamerleden die hier op 16 april 2013 aan beginnen, staan onbevooroordeeld tegenover de sector en zijn in staat om met een frisse blik het grote corporatiestelsel te onderzoeken. Het belang en de reikwijdte van een parlementaire enquête kunnen niet genoeg benadrukt worden. Het betekent nogal wat wanneer je bijna onbegrensde vorderingsmogelijkheden hebt en je daarnaast mensen openbaar onder ede kunt verhoren. Deze vergaande bevoegdheden zijn echter noodzakelijk voor een breed, diep en samenhangend onderzoek naar een stelsel met een dergelijke omvang. Onze commissie is zich daar steeds terdege van bewust geweest. Indien nodig hebben we doorgepakt en ten volle gebruik gemaakt van onze bevoegdheden. Zo hebben wij via de rechter aanlevering van gevorderde stukken afgedwongen en zijn bij het oproepen van getuigen voor de openbare verhoren op geen enkele wijze concessies gedaan om te verschijnen voor de commissie. Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 606, nr. 4 5 Ons mandaat van de Tweede Kamer is om te onderzoeken of de vele incidenten voortvloeien uit structurele tekortkomingen in het stelsel. En als dat zo is, hoe kan het dan beter? In het rapport kunt u lezen dat ons antwoord bevestigend is: de incidenten hangen samen met het stelsel. Daarom doet de enquêtecommissie ook aanbevelingen om het stelsel robuuster te maken, waarmee de kans op incidenten aanzienlijk kleiner wordt. Dit alles in het belang van de vele huurders en woningzoekenden.