Innst. 166 S (2010–2011) Innstilling til Stortinget fra kontroll- og konstitusjonskomiteen Dokument nr. 12:9 (2007–2008) Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen Forslagsstillerne viser til at alle prerogativene om grunnlovsforslag fra Anders Anundsen, Bård opprinnelig var kongens personlige og at det preger Hoksrud, Carl I. Hagen og Lodve Solholm om innretningen på dem. I dag skilles det mellom de oppheving av Grunnloven § 12 første ledd, § 12 resterende personlige prerogativene og prerogativene tredje ledd, § 18, § 19, § 20 første ledd, § 21, § 22, tillagt Kongen i statsråd. De personlige prerogativene § 25 første ledd og § 26 første ledd finnes i Grunnloven § 23 om tildeling av kongelig orden, § 24 om tilsetting og avsetting av det konge- lige hoff og § 36 om retten til å samtykke til arvebe- Til Stortinget rettiget prins eller prinsesses ekteskap. Kongens per- sonlige prerogativer omfattes ikke av grunnlovsfor- slaget. Sammendrag Prerogativene for øvrig er nedfelt i Grunnloven slik: Ovennevnte grunnlovsforslag som er fremsatt av Anders Anundsen, Bård Hoksrud, Carl I. Hagen og – § 12 første ledd første punktum (oppnevning av Lodve Solholm, gjelder oppheving av prerogativene. statsrådets medlemmer) som lyder: Forslagsstillerne viser til at instruksjonsretten og «Kongen vælger selv et Raad af stemmebe- grensen for instruksjonsretten har vært omstridt i rettigede norske Borgere.» juridiske og politiske kretser. Instruksjonsretten er etablert som konstitusjonell sedvane og har således – § 12 tredje ledd første punktum (opprettelse og grunnlovs rang. Det er stadig færre som argumenterer nedleggelse av departementer, samt saksfordelin- mot at instruksjonsretten er blitt konstitusjonell sed- gen mellom dem) som lyder: vanerett. «Kongen fordeler Forretningerne iblandt I tradisjonell juridisk teori har prerogativene vært Statsraadets Medlemmer saaledes, som han det ansett for å sette skranker for instruksjonsretten. Pre- for tjenligt eragter.» rogativ er en førsterett eller særrett til å styre eller fatte beslutning. Prerogativene i denne sammenheng – § 16 (om kirkelige anordninger) som lyder: er bestemmelser i Grunnloven som legger konkrete «Kongen anordner al offentlig Kirke- og og spesifiserte oppgaver inn under Kongen, og som Gudstjeneste, alle Møder og Forsamlinger om gir Kongen slik særrett eller førsterett til å fatte Religionssager, og paaser, at Religionens offent- beslutning. Det er lagt til grunn at Stortinget ikke kan lige Lærere følge de dem foreskrevne Normer.» fatte rettslig bindende vedtak på prerogativenes område. Forslagsstillerne viser til at prerogativenes – § 18 (retten til innkreving av skatter og avgifter stilling i norsk statsrett er sterkt svekket og at mange pålagt av Stortinget) som lyder: vil hevde at de i stor grad har mistet sin konstitusjo- «Kongen lader i Almindelighet indkræve de nelle kraft etter innføringen av parlamentarismen. Skatter, og Afgifter, som Storthinget paalægger.» 2 Innst. 166 S – 2010–2011 – § 19 (ansvar for forvaltning av statens eiendom- ning gjennom påtale og dom i riksrett. Et spørsmål er mer mv.) som lyder: om statsrådets medlemmer fritt kan se bort fra Stor- «Kongen vaager over, at Statens Eiendomme tingets vedtak på prerogativenes område, uten å og Regalier anvendes og bestyres paa den af pådra seg straffeansvar, eller om en kan tenke seg at Storthinget bestemte og for Almenvæsenet nyttig- instruksjonsretten på enkelte områder er så utviklet at ste Maade.» det kan sette eksisterende prerogativer til side. Et annet spørsmål er om en i det hele tatt er tjent med – § 20 (benådning av forbrytere) som lyder: denne typen ansvarsform i et parlamentarisk system, eller om hensikten med og bakgrunnen for prerogati- «Kongen har Ret til i Statsraadet at benaade vene og Grunnlovens beskyttelse av Kongens myn- Forbrydere, efterat Dom er falden. Forbryderen dighet er anakronismer som ikke hører til vår stats- har Valget om han vil modtage Kongens Naade, skikk i dag. eller underkaste sig den ham tildømte Straf. Forslagsstillerne viser til at formålet med grunn- I de Sager, som af Storthinget foranstaltes lovsforslaget er å bidra til en mulig opprydding i for- anlagte for Rigsretten, kan ingen anden Benaad- holdet til prerogativene på en slik måte at de preroga- ning, end Fritagelse for idømt Livsstraf, finde tivene Stortinget mener skal være bestemte skranker Sted, medmindre Storthinget har givet sit Sam- for egen instruksjon, bør opprettholdes, mens prero- tykke dertil.» gativer som tilhører fortiden og er erstattet av det par- lamentariske styringssystem, foreslås fjernet. En slik – § 21 første punktum (utnevning av embetsmenn) opprydding vil ha betydning for den fremtidige makt- som lyder: balansen mellom storting og regjering. «Kongen vælger og beskikker, efter at have Forslagsstillerne ønsker med forslaget å skape hørt sit Statsraad, alle civile, geistlige og mili- debatt om prerogativenes rolle i norsk forfatningsrett tære Embedsmænd.» i dag. Forslagsstillerne foretar en gjennomgang av de – § 22 første ledd første punktum (retten til avskje- ulike prerogativene og det blir henvist til aktuell lit- digelse av embetsmenn, statsråder og statssekre- teratur i begrunnelsene. tærer) som lyder: Det blir vist til at Grunnloven § 16 om kirkelige «Statsministeren og de øvrige Statsraadets anordninger som følge av det historiske kirkeforliket, medlemmer samt Statssekretærene kunne, uden er foreslått opphevet av Arbeiderpartiet, Fremskritts- foregaaende Dom, afskediges af Kongen, efterat partiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig han derom har hørt Statsraadets Betænkning. Folkeparti, Senterpartiet og Venstre. Det samme gjælder for de Embedsmænd, som ere Forslagsstillerne fremmer følgende forslag: ansatte ved Statsraadets Kontorer eller ved Diplomatiet eller Konsulatvæsenet, civile og «Grunnloven § 12 første ledd oppheves.» geistlige Overøvrigheds-Personer, Regimenters og andre militære Korpsers Chefer, Kommandan- «Grunnloven § 12 tredje ledd oppheves.» ter i Fæstninger og Høistbefalende paa Krigs- «Grunnloven § 18 oppheves.» skibe.» «Grunnloven § 19 oppheves.» – § 25 første ledd første punktum (beordringsretten over militære mannskaper) som lyder: «Grunnloven § 20 oppheves.» «Kongen har høieste Befaling over Rigets Land- og Sømagt.» «Grunnloven § 21 oppheves.» – § 26 første ledd (utenrikspolitikken) «Grunnloven § 22 oppheves.» «Kongen har Ret til at Sammenkalde Tropper, begynde Krig til Landets Forsvar og slutte Fred, «Grunnloven § 25 første punktum oppheves.» indgaa og ophæve Forbund, sende og motage «Grunnloven § 26 oppheves.» Gesandter.» Forslagsstillerne viser til at det er klart at Kongen i statsråd og statsrådets medlemmer er rettslig for- Komiteens merknader pliktet til å følge vedtak fattet av Stortinget. Det inne- Komiteen, medlemmene fra Arbei- bærer at regjeringens medlemmer som ikke følger derpartiet, Jette F. Christensen, Martin Stortingets vedtak, kan bli utsatt for rettslig forfølg- Kolberg og Marit Nybakk, fra Frem- Innst. 166 S – 2010–2011 3 skrittspartiet, lederen Anders Anund- endringsforslag som er fremmet vedrørende oppløs- sen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaks- ningsrett og investitur. dal, fra Høyre, Per-Kristian Foss, fra Komiteen vil peke på at prerogativene er Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H. bestemmelser i Grunnloven som gir Kongen (nor- Langeland, fra Senterpartiet, Ola Bor- malt Kongen i statsråd) spesifikke oppgaver og sær- ten Moe, fra Kristelig Folkeparti, Hans retter til å fatte beslutninger på nærmere bestemte Olav Syversen, og fra Venstre, Trine saksområder. På samme vis er det paragrafer i Grunn- S k e i G r a n d e , viser til at Grunnloven helt fra 1814 loven som viser de hovedoppgaver som tilligger har hatt bestemmelser som bidrar til å regulere Stortinget. ansvarsforholdet mellom statsmaktene. K o m i t e e n vil peke på at prerogativene stam- Komiteens flertall, alle unntatt medlem- mer fra før parlamentarismens tid og at de ga et vern mene fra Fremskrittspartiet, viser til at prerogativene mot at Stortinget kunne gripe inn og frata Kongen bidrar til ryddige styrings- og ansvarsforhold mellom makt gjennom instrukser til regjeringen. Tradisjonelt storting og regjering og gjør at Stortinget kan stille har prerogativene satt skranker for Stortingets statsråder og regjering til ansvar og prøve deres hand- instruksjonsrett, og det har vært bred enighet om at lemåter. Stortinget ikke kunne fatte vedtak på prerogativenes F l e r t a l l e t viser videre til at stortingsflertallet, områder som er rettslig forpliktende for regjeringen. Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti ved Dette har imidlertid ikke vært til hinder for at Stortin- behandlingen av Frøiland-utvalgets innstilling om get har gitt uttrykk for sin mening også i slike saker Stortingets kontrollfunksjoner ga uttrykk for ønske som hører inn under regjeringens myndighetsom- om å begrense bruken av instrukser fra Stortinget til råde. Stortinget har imidlertid her vært mer varsom regjeringen for å sikre ryddige styrings- og ansvars- med å gi instrukser. Det skal for eksempel mye til at forhold, jf. Innst. S. nr. 210 (2002–2003). Dette Stortinget blander seg inn i departementsopprettel- ønsket har vært fulgt opp i praksis også under min- ser/-nedleggelser og utnevnelse av statsråder. dretallsregjeringen fram til 2005. En opphevelse av prerogativene vil kunne oppfattes som signaler om Det foreliggende grunnlovsforslag innebærer en det motsatte. opphevelse av de paragrafer i Grunnloven som omhandler de kongelige prerogativene der Kongen i F l e r t a l l e t vil peke på