Niet langer met de ruggen naar elkaar Een advies over verbinden Advies 37 Den Haag, oktober 2005 De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) is de adviesraad van het kabinet en de Staten-Generaal op het gebied van maatschappelijke participatie en stabiliteit. De RMO adviseert zowel gevraagd als ongevraagd over de hoofdlijnen van beleid. De RMO bestaat uit negen onafhankelijke kroonleden: de heer prof. dr. H.P.M. Adriaansens (voorzitter), de heer prof. mr. J.M. Barendrecht, mevrouw prof. dr. T.V. Blokland-Potters, mevrouw prof. dr. J. van Doorne-Huiskes, de heer prof. dr. P.H.A. Frissen, de heer mr. S. Harchaoui, mevrouw Y. Koster-Dreese, mevrouw drs. J.G. Manshanden MPA en de heer prof. dr. M. de Winter. De heer dr. K.W.H. van Beek is algemeen secretaris van de Raad. Niet langer met de ruggen naar elkaar Niet langer met de ruggen 2 RMO Parnassusplein 5 Postbus 16139 2500 BC Den Haag advies 37 Tel. 070 340 52 94 Fax 070 340 54 46 [email protected] www.adviesorgaan-rmo.nl Auteursrecht voorbehouden © Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Den Haag 2005 © Sdu Uitgevers, Den Haag 2005 © Fotograaf Joop Reyngoud, Rotterdam 2005 Niets in deze uitgave mag worden openbaar gemaakt of verveelvoudigd, opgeslagen in een dataverwerkend systeem of uitgezonden in enige vorm door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder toestemming van de RMO. Voorwoord In maart 2005 adviseerde de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling het kabinet over hoe hij sociale samenhang kan bevorderen in een samenleving met concentratietrends langs etnische lijnen. De RMO presenteerde met Eenheid, verscheidenheid en binding een nieuw model voor het integratiebeleid. Het kabinet stelt in zijn reactie onder andere dat het de uitwerking van het element 'binding' nog te algemeen van aard vindt om het te kunnen omzetten in concreet beleid. Om deze reden heeft de minister van Vreemdelingenzaken en Integratie de RMO gevraagd om een vervolgadvies te schrijven dat een nadere uitwerking biedt van dit derde element. In dit vervolgadvies werkt de RMO binding, nu gedefinieerd als verbinden, verder uit. Door verbinden conceptueel en praktisch te definiëren schetsen we een basis voor effectieve strategieën. Vervolgens werken we die uit zowel in concrete als in meer algemene ideeën en handvatten voor beleid. De gemeenschappelijke noemer is dat het zaak is om in te zetten op infrastructurele maatregelen die de kans op en gelegen- heid tot verbinden tussen autochtonen en allochtonen vergroten. Voorwoord Bij de uitwerking van het adviesthema heeft de RMO dankbaar gebruik gemaakt van de deskundigheid van verschillende mensen. Een overzicht van de deskundigen die we in dit adviestraject hebben gesproken is te vinden in bijlage 4. We zijn hen allen zeer erkentelijk voor het feit dat zij hun tijd en inzichten aan ons ter beschikking stelden. Verder hebben Erik Snel (Universiteit Twente) en Nanne Boonstra (Verwey Jonker 3 Instituut) een zeer nuttige inventarisatie en analyse gemaakt van bestaande initiatieven in vier grote steden om binding tussen etnische groepen te bevorderen. Hun eindrapport RMO is te vinden in bijlage 3. advies 37 De commissie die het advies heeft voorbereid, bestond uit: Mw. prof. dr. T. V. Blokland-Potters (raad) Dhr. drs. T. Schillemans (secretariaat) Dhr. dr. S.M. Verhagen (secretariaat) De verantwoordelijkheid voor het advies berust bij de raad. prof. dr. H.P.M. Adriaansens dr. K.W.H. van Beek voorzitter secretaris Niet langer met de ruggen naar elkaar 4 RMO advies 37 Inhoud Samenvatting 7 Inleiding 13 1 Van binding naar verbinden 15 1.1 Enkele ongemakkelijke feiten 15 1.2 Verbinden gedefinieerd 15 1.3 Vier typen verbindingen 17 1.4 Conclusie 19 2 Beleid 20 2.1 Beleidslijnen op macro-, meso- en microniveau 20 2.2 Vooronderstellingen nader beschouwd 25 2.3 Conclusie 35 3 Mogelijkheden voor verbinden op drie niveaus 37 Inhoud 3.1 Het blijvend belang van arbeidsmarkt en onderwijs 37 3.2 Ontmoetingsruimten 45 3.3 Verbinden langs andere lijnen 48 3.4 Conclusie 58 5 4 Een infrastructurele benadering van verbinden 60 4.1 Indirect verbinden door het bestrijden van achterstanden 61 RMO 4.2 Vanzelfsprekend verbinden in ontmoetingsruimten 62 4.3 Direct verbinden langs andere lijnen 63 advies 37 5 Epiloog: verbinden tussen eenheid en verscheidenheid 65 Literatuur 67 Bijlage 1: Adviesvraag 75 Bijlage 2: Reflecties over eenheid (en verscheidenheid) 79 Bijlage 3: De waarde van interetnisch contact. Een onderzoek 87 over intitatieven en beleidsprojecten om interetnisch contact te bevorderen. Erik Snel en Nanne Boonstra Bijlage 4: Lijst van deskundigen 171 Overzicht van uitgebrachte publicaties 174 Niet langer met de ruggen naar elkaar 6 RMO advies 37 Samenvatting Het schrikbeeld voor multi-etnische samenlevingen is dat groepen volstrekt langs elkaar heen leven. Dit is in Nederland niet het geval. De integratie van de meeste allochtonen is gedeeltelijk of geheel geslaagd. Wel zijn er enkele ongunstige ontwikkelingen. Zo neemt het aantal interetnische contacten af, zijn achterstanden hardnekkig en ver- slechtert de beeldvorming tussen allochtonen en autochtonen. Dit roept de vraag op hoe de overheid kan bevorderen dat er meer verbindingen ontstaan tussen allochtonen en autochtonen. Verbinden is het duurzaam of herhaald bij elkaar brengen van mensen met andere mensen, groepen of instituties, zodat er gemengde sociale netwerken ontstaan. De overheid probeert dat op dit moment vooral te bevorderen door tijdelijke ontmoetings- projecten en (indirect) spreidingsbeleid. Verbinden wordt bovendien primair als een hoogstpersoonlijke keuze voorgesteld en zo onafhankelijk van de economische struc- tuur aan de orde gesteld. We werken dit in de volgende paragraaf kort uit. Samenvatting De RMO bepleit in dit rapport een infrastructurele benadering van verbinden. Dit betekent dat verbinden zich niet naast maar in de dagelijkse routines en netwerken van burgers dient af te spelen. Mensen zullen zich zelf moeten verbinden, de overheid kan de kans hierop vergroten. De overheid is als de operator in de vroege jaren van de telefonie. Zij voert het gesprek niet zelf, maar verbindt zender en ontvanger, verhindert ruis en bewaakt de kwaliteit van de kabels. Zij kan investeren in de bagage van personen 7 zodat zij gemakkelijker kiezen voor verbinden. Zij kan investeren in de inrichting, het onderhoud en de benutting van publieke domeinen zodat verbindingen eerder tot stand RMO komen. En zij kan de projecten (helpen) organiseren die de grootste kansen bieden op verbinden. Dit zijn duurzame en etniciteitoverstijgende projecten. We werken dit advies 37 in het tweede deel van de samenvatting verder uit. Drie vooronderstellingen van beleid Er zijn tal van overheidsmaatregelen die verbinden impliciet of expliciet willen bevor- deren. Het Breed initiatief maatschappelijke binding, dat het kabinet begin 2005 pre- senteerde, toont het brede palet aan ideeën en initiatieven. Het beleid stoelt op drie niet (geheel) juiste assumpties. De eerste assumptie is dat verbinden een vrije keuze van individuen is. Daarmee wordt gesuggereerd dat mensen die zich niet met anderen verbinden dat domweg niet willen. Op de wil van mensen kun je echter nauwelijks beleid voeren. De vraag of mensen zich met elkaar verbinden hangt sterk samen met zaken als opleidingsniveau, taalvaardigheid en beroepsniveau. Juist in de centrale infrastructuur van de samenleving - werk, taal en onderwijs - valt daarom winst te boeken voor verbinden. De tweede onterechte assumptie is dat spreiding vanzelf tot gemengde netwerken leidt. Deze aanname wordt vertaald in maatregelen voor spreiding van allochtonen over wijken en scholen. Onderzoek laat echter zien dat ruimtelijke menging niet vanzelf leidt tot gemengde sociale netwerken. Een cruciale bouwsteen is publieke familiariteit (herkenbaarheid). Herhaalde ontmoeting met anderen, op de plaatsen waar we veel komen, leidt tot de familiariteit waarop verbinden gedijt. Het is zaak te investeren in vanzelfsprekende manieren van verbinden in ontmoetingsruimten, zoals scholen, buurten, instellingen en parken. Niet langer met de ruggen naar elkaar Niet langer met de ruggen De derde onterechte assumptie is dat incidentele ontmoetingen tussen allochtonen en autochtonen vanzelf tot wederzijds begrip en sympathie leiden. Om die reden zijn er tal van lokale initiatieven waarin bevolkingsgroepen elkaar moeten ontmoeten. De initiatieven zijn vaak van tijdelijke aard en ze worden georganiseerd rondom etnische verschillen. Onderzoek laat echter zien dat incidentele ontmoetingen vooral vooroor- delen bevestigen. Het is daarom effectiever projecten op duurzame wijze en rond etniciteitoverstijgende thema's te organiseren. Een infrastructurele benadering van verbinden De RMO adviseert de overheid verbinden te bevorderen met infrastructurele maatre- gelen. Maatregelen zijn het meest effectief wanneer zij direct en continu zijn verweven met het dagelijks leven. Infrastructurele maatregelen zijn bovendien minder stigmati- serend, omdat ze etniciteit niet benaderen als een onlosmakelijk met de cultuur van de Ander verbonden gegeven. Er zijn drie aangrijpingspunten: sociaal-economische 8 achterstanden, de inrichting en werking van (openbare) ruimten en duurzame- en etniciteitoverstijgende projecten. RMO 1 Indirect verbinden door het bestrijden van achterstanden advies 37 Sociaal-economische positieverbetering van minderheden - hogere opleiding, meer werk, betere banen - gaat samen met meer interetnische verbindingen. Werk, onderwijs en taal zijn dus van groot belang voor verbinden.