METSÄNHOITAJIEN MAA TUTKIMUS METSÄALAN KORPORATISMISTA Lauri Vaara Akateeminen väitöskirja Esitetään Helsingin yliopiston valtiotieteellisen tiedekunnan luvalla julkisesti tarkastettavaksi Helsingin yliopiston päärakennuksessa, Pieni juhlasali, Fabianinkatu 33, 4. krs. lauantaina 23. päivänä maaliskuuta 2013, klo 10.00. Helsinki 2013 Politiikan ja talouden tutkimuksen laitoksen julkaisuja 5 Yleinen valtio-oppi © Lauri Vaara Painettua julkaisua myy ja välittää: Unigrafian kirjamyynti http://kirjakauppa.unigrafia.fi/ [email protected] PL 4 (Vuorikatu 3 A) 00014 Helsingin yliopisto ISSN-L 2243-3635 ISSN 2243-3635 (Painettu) ISSN 2243-3643 (Verkkojulkaisu) ISBN 978-952-10-8650-2 (nid.) ISBN 978-952-10-8651-9 (PDF) Unigrafia, Helsinki 2013 2 Tiivistelmä Tämän väitöskirjatutkimuksen tieteellisenä tarkoituksena on analysoida valtio- opillisen hallinnon tutkimuksen näkökulmasta erästä tärkeää osaa maan elinkei- notoiminnasta. Kysymyksessä on metsätalouden yritystoiminnan ohjaus erityisesti siltä osin, kun ohjausta harjoittavat metsäalan eturyhmät, joilla on tutkimuksissa jo ennestään laajalti tarkasteltujen ”korporaatioiden” luonnetta. Tutkimuksen teo- reettisen taustan muodostaa valtio-opillisessa hallinnon tutkimuksessa jo ennestään käytetty teoreettinen ja empiirinen tutkimuskirjallisuus, joka koskee tässä työssä tarkasteltavaan verrattuna kyllin samantyyppisiä aiheita. Tutkimuksen aineistona ovat aihepiiriä sivuavat tutkimukset, säädökset, artikkelit, lehtikirjoitukset ja omat havainnot. Tutkimuksen taustaksi on tehty kaksi metsätalouden tilaa koskevaa tutkimusta, joista toisessa on tutkittu yksityismetsälakien soveltamista ja toisessa puuntuotannon tehokkuutta. Valtio alkoi järjestää yksityisten metsänomistajien harjoittaman metsätalou- den ohjausta 1800-1900 -vuosisatojen vaihteessa. Metsänhoitajakunnan edustajat vaikuttivat ratkaisevasti ohjauksen järjestämiseen, minkä tuloksena järjestäminen myötäili ammattikunnan kulttuurin asenteita. Kulttuurin asenteiksi metsähalli- tuksen virkamiehinä valtion metsissä olivat muotoutuneet maatalousvastaisuus, puutteellinen liiketaloudellinen osaaminen ja yhteiskunnallinen sokeus. Asenteet toivat jo ensimmäiseen metsätalouden ohjauksen laitokseen korporatismin idun, kun yksityisestä pääosalta metsänhoitajista koostuvasta yhdistyksestä Metsänhoi- toyhdistys Tapiosta vuonna 1908 tehtiin ylimääräinen keskusvirasto maanviljelys- seurojen harjoittamaa metsänomistajien neuvontaa varten. Metsätalouden ohjauksen järjestämisessä metsäala on eriytetty maatalousalasta lähes kaikilla alan sektoreilla, mikä on ristiriidassa Suomen elinkeino- ja luonnonolo- jen kanssa. Metsänomistajien ohjauksesta kumottiin vuonna 1928 valtion hallinto ja tilalle perustettiin korporatiivinen hallinto, metsänhoitolautakunnat (nyk. metsä- keskukset). Niille siirrettiin maanviljelysseuroilta myös metsänomistajien neuvonta ja työpalvelut, mikä eriytti metsätaloutta maatilan yritystaloudesta ja antoi lautakun- nille monopolin aseman metsänkäsittelyn asiantuntijana. Lautakunnille annettiin vuonna 1987 myös oikeus valtion tukien jakamiseen. Tehtävien yhdistelmä täyttää keskitetyn hallintovallan tunnusmerkit pakotevallan (metsälait), palkitsemisvallan (valtion tuet) ja asenteiden ohjausvallan (neuvonta) keskittämisestä yksiin käsiin. Myös metsänomistajien edunvalvonta alistettiin vuonna 1942 hallintovallan ohjaukseen. Kun MTK:n valtuuskunta vastusti lakia metsänhoitoyhdistyksistä, metsänhoitolautakunnat perustivat uuden metsänhoitoyhdistyksiin perustuvan metsänomistajien etujärjestön, metsävaltuuskunnan. MTK liitti sen omaan orga- nisaatioonsa, minkä tuloksena metsävaltuuskunnasta tuli metsänhoitolautakuntien 3 Tiivistelmä ja metsäyhtiöiden tavoitteita ajava ”viides kolonna” metsänomistajien etujärjestön sisälle. Myös metsänomistajien edunvalvonta käytännön toimintojen tasolla siir- rettiin MTK:n piirihallinnolta metsänhoitolautakuntien hallinnon elimille, met- sänhoitoyhdistyksille. Tuloksena on korporatiivinen ohjauksen järjestelmä, jossa metsänomistajia kes- kitetyillä valtaoikeuksilla ohjaavien laitosten toimenpiteille ei ole pidäkkeitä lähes lainkaan. Organisaatioiden rakenteiden ja valtaoikeuksien järjestelyillä metsätalou- den ohjauksesta on eliminoitu poliittinen valvonta, metsänomistajien edunvalvonta, oikeuslaitoksen ja tiedotusvälineiden harjoittama valvonta, kriittinen metsäntutki- mus ja työpalveluista markkinoiden ohjaus. Korporatismi on ulotettu myös metsätalouden tuotantotoimintaan. Metsätalo- uteen on muodostunut sosialistista kollektiivitaloutta muistuttava korporatiivisen kollektiivitalouden järjestelmä. Yrittäjiä ja kilpailua ei ole ja tuotannon tehokkuutta mitataan määrillä eikä kustannuksilla. Pääosan puunkasvatuksen ja puunkorjuun töistä teettävät metsäalan laitokset metsänomistajien kollektiivitaloutena ilman maksajan vastuuta. Järjestelmä eroaa sosialistisesta kollektiivitaloudesta siinä, että metsänomistajien yhteistaloutta johtavat ulkopuoliset laitokset ja yhteistalouden maksamat työpalkat maksetaan laitosten toimihenkilöille ja työntekijöille. Sosi- alistista yhteistaloutta sen sijaan johtaa työntekijöiden yhteisö ja yhteistalouden tulot jaetaan työntekijöille. Kun metsäalalla korporatismi ulottuu sekä hallintoon että tuotantotoimintaan, kyseessä on totalitaarinen korporatismi. Se on tehnyt metsäalasta tavallaan valtion valtiossa. ”Valtiossa” hallinto ja talousjärjestelmä muistuttavat keskitetyn valtion- hallinnon ja keskitetyn suunnitelmatalouden muodostamaa kokonaisuutta. Vas- taavia esimerkkejä ovat sosialistiset valtiot. Metsätalouden vinoutumat kätketään massiivisella tiedotuksella. Puunkorjuun tehokkuutta mainostetaan teknisesti te- hokkaan korjuukoneen työnäytöksillä. Hallinnon luottamusmiehet mainostavat metsäalan ”demokraattista” päätöksentekoa. Avainsanat: korporatismi, metsäkeskus, metsäklusteri, metsänhoitaja, metsänhoi- tajien ammattikulttuuri, metsänhoitolautakunta, metsänomistajien edunvalvonta, metsätalouden hallinto, metsätalouden ohjaus, metsäyhtiö. 4 SisällYSLUettelo Tiivistelmä ......................................................................................................3 Saatteeksi ......................................................................................................13 1 Johdanto ..................................................................................................16 1.1 Tutkimusongelma...............................................................................16 1.2 Tutkimustehtävä, tutkimuksen aineisto, tyyppi ja rakenne .............. 17 1.3 Aikaisemmat tutkimukset ..................................................................19 1.4 Miksi metsätalouden tuotantotoimintaa ohjataan? ......................... 20 1.5 Ohjauksen ongelmat lainsäädännössä ...............................................22 1.6 Metsätalouden tila .............................................................................24 1.6.1 Puuntuotannon peruskäsitteet ja niiden hämärtyminen .......24 1.6.2 Metsätalouden vinoutuminen ................................................25 1.6.3 Metsänomistajien ohjaamisen käytäntö ................................ 28 1.6.4 Ohjauksen tulos ...................................................................... 30 1.6.4.1 Metsäkoneiden hallitsema metsätalous .................... 30 1.6.4.2 Onko suhteellisuudentaju hämärtynyt metsäalalla? ... 31 1.6.5 Metsätalouden vinoutumat .....................................................32 1.7 Käsitteiden määrittelyä ......................................................................34 2 Tutkimuksen teoreettiset viitekehykset ..........................................37 2.1 Tutkimuksen ulottuvuudet.................................................................37 2.2 Kulttuurin käsite ............................................................................... 38 2.3 Paradigma, normaalitiede, koulukunnat ...........................................42 2.4 Vallan ja ohjauksen käsitteet .............................................................45 2.4.1 Valta ja riippuvuus ..................................................................45 2.4.2 Vallan lähteet, muodot, välineet ja valtaresurssit ..................46 2.4.3 Organisaatio vallan lähteenä .................................................. 48 2.4.4 Vallan harha ............................................................................ 51 2.4.5 Vallan dialektiikka ja valtatasapaino ......................................52 2.5 Julkisen hallinnon käsite .....................................................................54 2.6 Ohjausjärjestelmä- ja sidosryhmäajattelu .........................................56 5 Sisällysluettelo 2.7 Toimintayksikön ohjaus .......................................................................59 2.8 Hallinnon tehokkuus............................................................................61 2.9 Korporatismi ......................................................................................64 2.9.1 Metsätalouden hallinnon korporatiivinen luonne..................64 2.9.2 Varhaiskorporatismi ...............................................................65 2.9.3 Nykykorporatismin historiaa ..................................................66 2.9.4 Korporatiivisen tradition perusajatukset ja niiden sovellutuksia ............................................................................69 2.9.4.1 Teoreettiset lähtöajatukset .........................................69 2.9.4.2 Korporatiiviset organisaatiot ......................................70 2.9.4.3 Taloudelliset suhteet ..................................................