3 Kari Leinamo YHDEKSÄN HYVÄÄ JA KYMMENEN KAUNISTA Vuosina 2001–2009 toteutettujen maaseutu–kaupunki -kuntaliitosten tarkastelua Vaasan yliopisto Levón-instituutti 2010 4 5 ESIPUHE Kuntarakenteen muutos koskettaa yhä useampaa ihmistä niin maaseudulla kuin kaupungeissakin. Monella paikkakunnalla viime vuosina tehdyt päätök- set herättävät parhaillaan vilkasta keskustelua ja muutokset hämmentävät varsinkin kylien asukkaita. Alkuperäinen toive palvelujen säilymisestä ja kenties jopa paranemisesta on liitoksen jälkeen vaihtunut taisteluksi pal- velujen säilymisestä omalla paikkakunnalla. Voimakas murros edellyttää tutkimusta kuntien yhdistymisen seurauksista ja palvelurakenteen muutoksesta. Vaasan yliopisto on tässä työssä vahvasti mukana. Nyt valmistuneessa tutkimuksessa käydään läpi vuosien 2001–2009 yhdistymissopimuksia ja pohditaan niiden merkitystä maaseudun kannalta. Työ on tärkeä yhteenveto käynnissä olevasta kehityksestä ja antaa aihetta keskustelun jatkamiseen. Tutkimuksen rahoitti Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän esityksestä maa- ja metsätalousministeriö. Työn laati FM Kari Leinamo. Tutkimuk- sen kartat piirsi ja raportin taittamisesta huolehti toimistosihteeri Merja Kokko. Kiitos heille hyvästä työstä. Vaasassa syksyllä 2010 Jukka Peltoniemi Levón-instituutin johtaja 6 SISÄLTÖ Esipuhe.......................................................................................................................................................5 1... Johdanto......................................................................................................................................7 2... Tutkimuksen.tavoitteet.ja.menetelmät............................................................................9 3... Tutkimuksen.tausta...............................................................................................................11 4... Pienten.kaupunkien.liitokset.vuosina.2001–2005......................................................15 5... Suurten.kaupunkien.liitokset.vuosina.2001–2005.....................................................25 6... Pienten.kaupunkien.liitokset.vuosina.2006–2007......................................................37 7... Suurten.kaupunkien.liitokset.vuosina.2006–2007.....................................................49 8... Pienten.kaupunkien.yksittäisliitokset.vuonna.2009..................................................60 9... Keskisuurten.kaupunkien.yksittäisliitokset.vuonna.2009........................................69 10... Suurten.kaupunkien.yksittäisliitokset.vuonna.2009..................................................80 11... Pienten.kaupunkien.monikuntaliitokset.vuonna.2009............................................89 12... Suurten.kaupunkien.monikuntaliitokset.vuonna.2009......................................... 104 13... Pohdinta................................................................................................................................. 118 Lähteet.................................................................................................................................................. 121 7 1. JOHDANTO Kuntajaotus on monessa tapauksessa pitänyt maaseudun ja kaupungin pitkään hallinnollisesti erillään toisistaan. Huomattava osa maastamme on koostunut työssäkäyntialueista, joissa maaseutukunnat ovat ympäröineet alueen keskus- kaupunkia. Kuntarajojen ylittämiseksi monet toiminnot ja palvelut on järjestetty seudulliselta pohjalta, jolloin valta ja vastuu palvelujen järjestämisestä on säilynyt itsenäisillä kunnilla. Nyt tilanne on kymmenien kuntaliitosten takia olennaisesti muuttunut tai muuttumassa. Parhaillaan käynnissä olevan kunta- ja palvelurakenneuudistuksen eli Paras-hankkeen tavoitteeksi on asetettu ”elinvoimainen, toimintakykyinen ja eheä kuntarakenne”. Tämä tavoite halutaan varsinkin kaupungeissa toteuttaa luomalla koko seutukunnan yhteen kokoava uusi kunta. Alueen keskuskaupunki on kokenut joutuvansa kustantamaan osan seudullisista palveluista lähikuntien asukkaille ilmaiseksi. Kuntarajat on koettu joustamattomiksi ja hankaliksi. Koska kuntalaisten voi yhteistyöstä huolimatta olla nykyisin mahdotonta saada lähipal- veluja naapurikunnasta, pidetään yhtä kuntaa ratkaisuna ongelmiin. Toisaalta väkiluvultaan pienet ja taloudellisissa vaikeuksissa olevat kunnat hakeutuvat aktiivisesti toisen kunnan yhteyteen. Suuren väkimäärän uskotaan antavan vahvan tukijalan syrjäisenkin maaseutukunnan kehitykselle. Liittymällä toiseen kuntaan uskotaan palvelujen paranevan tai ainakin säilyvän entisel- lään. Kaikki kunnat eivät kuitenkaan liitoskaavailuista innostu. Kun osa seudun maaseutukunnista jatkaa itsenäisinä ja osa yhdistyy kaupungin kanssa, muuttuu aluerakenne aivan uudella tavalla. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen valmistelun yhteydessä maaseudun ja kaupungin välisen vuorovaikutuksen mahdollisuudet ovat jääneet vähälle huo- miolle. Maaseutu tuottaa kaupunkilaisille esimerkiksi elintarvikkeita, energiaa, luonnonvaroja, asumis- ja vapaa-ajanviettomahdollisuuksia sekä elämänlaatua. Kaupunki tarjoaa maaseudun asukkaille työpaikkoja, kaupallisia ja julkisia palve- luja sekä markkinat maaseudun tuotteille. Liikkumisen helpottuminen on tuonut maaseudun ja kaupungin vuosi vuodelta lähemmäksi toisiaan. Maaseutukunnan ja kaupungin kuntaliitos-neuvotteluissa yhteistyön keinoja ei ole kuitenkaan välttämättä löydetty. Vaikka esimerkiksi uudentyyppinen mahdollisuus maaseu- tumaiseen asumiseen kaupungin alueella tuodaan poikkeuksetta esiin, tehdään toisaalla tavallisesti jo päätöksiä liitosalueen kyläkouluverkon harventamisesta tai kaikkien koulujen lakkauttamisesta. Laajat kuntaliitokset ovat muuttaneet tai muuttavat suuresti myös maamme päätöksentekoa. Kaupunkien ympärille toteutettavissa ratkaisuissa päätösvalta keskittyy tavallisesti keskukseen, mikä on haaste palvelujen järjestämiselle ja tasapainoisen aluekehityksen toteutumiselle maaseudulla. Yhä suuremmissa 8 kunnissa maaseudun väestöosuus on usein vähäinen koko kaupungin väki- lukuun verrattuna, mutta maaseudulla voi asua myös jopa yli puolet kaupungin asukkaista. Maaseutukylät ja -taajamat voivat olla keskuksen lähellä sijaitsevia hyvinvoivia pendelöintialueita tai syrjäisempiä ja taloudellisissa vaikeuksissa olevia väestökatoalueita. Koska keskusten ulkopuolisten alueiden kehittämiseen suhtaudutaan jopa maaseutukunnissa nihkeästi, ovat uudessa tilanteessa esiin nousevat pelot palvelujen keskittämisestä ja kokonaisten maaseutualueiden taantumisesta aiheellisia. 9 2. TUTKIMUKSEN TAVOITTEET JA MENETELMÄT Lähtökohta ja tavoitteet Tutkimuksen lähtökohtana on tarkastella maaseudun kehittämistä ja uudistu- vaa kuntarakennetta maaseutukuntien ja kaupunkien välillä vuosina 2001–2009 toteutuneiden kuntaliitosten kautta. Tavoitteena on selvittää ensisijaisesti maaseudun ja kaupungin vuorovaikutuksen näkökulmasta, miten maaseudun tehtävä ja merkitys tulee tämänkaltaisissa liitoksissa esiin. Yhdistymisselvityk- sissä korostetaan tavallisesti kaupungin laajenemisesta koituvaa imagohyötyä, palvelurakenteen tehostumista ja toimintatapojen muutosta: uutta suurkuntaa rakennetaan elinkeinopoliittisesti ja maakunnallisesti vahvaksi toimijaksi ja yhä laajemman alueen veturiksi. Tutkimuksessa etsittiin vastausta yleiseen pohdintaan kuntaliitoksen vaiku- tuksista maaseudun palveluihin. Uudehkojen liitosesimerkkien ja aineiston laajuu- den takia lähtökohtana ei ollut tapausten ja palvelujen yksityiskohtainen erittely, vaan työssä pyrittiin selvittämään sitä ilmapiiriä, mikä kussakin kaupungissa nykyisin vallitsee. Koska muutos on kaiken aikaa käynnissä, ei järjestelmällinen selvitystyö kaikkine yksityiskohtineen olisi ollut edes mahdollista. Sen sijaan tutkimuksen punaisena lankana käytetään yleisempiä kysymyksenasetteluja. Miten liitos on onnistunut? Otetaanko maaseutu huomioon? Ovatko kuntalaiset tyytyväisiä elämäänsä ja kunnan palveluihin? Millainen tulevaisuus maaseudulla on osana kaupunkia? Tutkimukseen ajanjaksoksi valittiin vuodet 2001–2009, jolloin tarkasteluun saatiin mukaan sekä useamman vuoden uutena kuntana toimineita yhdistymis- tapauksia kuin tuoreita liitostapauksiakin. Vaikka kuntajakolaki mahdollistaa kuntien yhdistymisen joko perinteisenä kunnan liittymisenä toiseen kuntaan tai vaihtoehtoisesti molempien kuntien toiminnan lakkaamisena ja uuden kunnan perustamisena, ei tässä tutkimuksessa käsitellä näitä vaihtoehtoja erikseen. Muu- toksesta käytetään puhekielistä ilmaisua liitos tai yhdistyminen riippumatta siitä, miten se lainsäädännöllisesti on toteutettu. Kuntia ei myöskään jaeta tai arvioida sen mukaan, onko yhdistymissopimuksen kesto määritetty viideksi vai kolmeksi vuodeksi. Ajatuksena on, että yhdistymissopimus kertoo seudun tahtotilan ja sen merkitys säilyy paikkakunnan kehittämisessä selvästi pidempään kuin tietyn vuosimäärän. Tutkimukseen valittiin ne kuntaliitokset, joiden toisena osapuolena oli kau- punki ja toisena osapuolena kunta. Paikkakuntien taajama-asteeseen tai elinkei- norakenteeseen ei tällä kertaa kiinnitetty huomiota, vaan valinta tehtiin suoraan hallinnollisten määrittelyjen perusteella. Näin saatiin mukaan ne paikkakunnat, 10 joissa kuntaliitos on toteutunut seudun keskuspaikkana itseään pitävän kaupungin ja sen läheisyydessä sijaitsevan yhden tai useamman kunnan välillä. Kahden tai useamman kaupungin välisiä liitoksia ei otettu mukaan tarkasteluun. Sen sijaan ne monikuntaliitokset, joissa mukana on useita kaupunkeja sekä vähintään yksi kunta, ovat tarkastelussa mukana. Näkökulma on näissä tapauksissa painottunut maaseutukunnan seuraamiseen. Aineisto, menetelmät ja raportin