KP-2018-2.book Page 114 Monday, May 21, 2018 12:37 PM Helvete i Paradis – demokratisk kamp ved fortetting Lillin Cathrine Knudtzon Vitenskapelig vurdert (refereed) artikkel Lillin Cathrine Knudtzon: Democratic struggle under densification KART OG PLAN, Vol. 78, pp. 114–132, POB 7030, NO-5020 Bergen, ISSN 0047-3278 Much of today's urban development involves transformation of industrial areas to new use. Densifi- cation near hubs for public transport promotes environmentally sustainable land use, but the dem- ocratic anchoring of development decisions may be lost if qualities valued by the local population come into conflict with overarching concerns. Are Norwegian legislation and institutionalized prac- tices designed to adequately handle environmental and social dilemmas and to ensure democratic le- gitimacy? Here I outline a theoretical and typological framework drawing on theories of democracy (liberal, participatory, deliberative and radical) to examine public participation and democratic legit- imacy related to various phases of the planning process. I apply this framework to a case in Stavan- ger, a city in southwestern Norway. The analysis exposes how ideals for legitimacy are challenged in this particular decision-making process. Local protesters had some impact, since a new design was proposed. However, the decision-making process lacked democratic legitimacy when viewed through the analytic lens of the theories of the four democratic perspectives. Key words: Urban transformation, public participation, democratic legitimacy, activism Lillin Cathrine Knudtzon, Ph.D. candidate. Department of Urban and Regional Planning, Nor- wegian University of Life Sciences, P.O. Box 5003, NO-1432 Ås. E-mail:[email protected] 1. Innledning res teoretisk. Artikkelen møter behovet for Knutepunktfortetting er en omforent over- forskningsbasert empiridokumentasjon og et ordnet strategi for å styrke bærekraften utvidet typologisk repertoar gjennom en gjennom effektiv arealbruk og tilrettelegging analyse av en planprosess i Stavanger. for kollektiv transport, men innebærer også Hvorfor fører knutepunktfortetting til så utfordringer knyttet til kvaliteter i både mye frustrasjon og potensiell påfølgende av- boliger (Schmidt, 2015) og offentlige rom makt? Kan det være fordi prosessene og re- (Selvig, 2015; Sirowy, 2015). Strategien støt- sultatene ikke oppleves som demokratisk tes bredt på overordnet nivå, men tidvis eks- legitime? Mister de gode miljøhensiktene ploderer motstanden på lokalt nivå. I flere bak fortettingsstrategien demokratisk for- byer i Norge har det blitt opphetede debatter ankring og legitimitet når de skal anvendes i der lokalsamfunnsaktører motsetter seg for- praksis på konkrete arealer der kvaliteter tetting med høye bygninger, mens aktører for lokalbefolkningen kommer i konflikt med som planadministrasjon, politikere eller ut- overordnede bærekraftmål? Er vårt regel- byggere, forsvarer planene. Med de gode mu- verk og vår institusjonaliserte praksis godt lighetene sosiale medier gir for å finne me- nok utformet til å håndtere dilemmaer knyt- ningsfeller og organisere protester, vil trolig tet til miljø- og samfunnshensyn og sikre de- omfanget av opphetede plansaker øke i tiden mokratisk legitimitet for beslutningene? fremover. Vi kjenner slike saker fra oppslag i Inkludering av innbyggerne i planproses- pressen1, men det er mer sjeldent at de doku- ser, ofte omtalt som «medvirkning», skal gi menteres forskningsmessig og perspektive- bedre kunnskapsgrunnlag for beslutninger 1. Eksempler fra 2017 og 2018 er bl.a. fortetting på Grefsen, Smestad og Slemdal i Oslo. 114 KART OG PLAN 2–2018 KP-2018-2.book Page 115 Monday, May 21, 2018 12:37 PM Helvete i Paradis – demokratisk kamp ved fortetting og sikre demokratisk legitimitet ved at de kus på forholdet til overordnede planer og som berøres av en beslutning har en stemme. ulike idealer for sivilsamfunnsinvolvering. Men kanskje forstås «medvirkning» ulikt av kjerneaktørene – planleggere, forslagstille- re, politikere og innbyggere. Ulike forvent- 2. Teoretisk grunnlag – ulike forståelser ninger til prosessene kan bli et demokratisk av demokrati og inklusjon av og sosialt problem hvis det undergraver be- sivilsamfunnet folkningens tillit til systemet og deres villig- Hvorvidt en planprosess fremstår som demo- het til å delta i det offentlige ordskiftet. Vi kratisk legitim vil avhenge av hva man ser trenger derfor perspektiver som indikerer som essensielt i demokratiet. Demokrati er hvordan og hvorfor dette kan forstås ulikt, og omdiskutert og mangefasettert både som be- hvordan dette arter seg i en norsk kontekst. grep og som fenomen (Cunningham, 2002). Arealbruksbeslutninger er politiske pro- Nedenfor skisseres fire tilnærminger som er sesser hvor ulike interesser ofte står mot valgt fordi de representerer ulike ideer om hverandre. Normativ planteori problemati- hvem sivilsamfunnet er, når og hvordan de serer makt og innflytelse for ulike grupper, kan og bør involveres, og hva slags innflytel- og henter teoretisk inspirasjon fra demokra- se de bør ha i en reguleringsprosess. De fire titeori for å belyse innbyggerinvolvering. versjonene – liberalt, deltakerdemokratisk, Heller enn å bruke planteoretikeres synteser deliberativt og radikalt demokrati – er ideal- av demokratiteorier, kontrasterer denne ar- typiske for å tydeliggjøre ulike aspekter, og tikkelen ulike demokratiforståelser for å beskrives på et overordnet nivå uten å gå inn vise spekteret av tilnærminger og synliggjø- på ulike retninger og nyanser innenfor hver re motsatser og variasjoner. Analysen bely- type. Fremstilling er i tråd med gjengs typo- ser hvilke muligheter sivilsamfunnet har for logisering (som f.eks. i Cunningham, 2002; involvering og innflytelse i norsk planlovgiv- Held, 2006; Purcell, 2008), og er utdypet i ning, og hvilke utfordringer de ulike tilnær- plansammenheng (Knudtzon, 2018). mingene møter i denne konkrete prosessen. De ulike demokratimodellene knyttes til fa- Liberal2 demokratiforståelse sene i en planprosess for å belyse hvem som Den liberale demokratiforståelsen har en do- kan inkluderes, når dette skjer og hva delta- minerende plass i de fleste vestlige demokra- kelsen kan bestå av. Dette varierer avhengig tier og hviler på representativitet hvor politi- av om man anlegger et liberalt, deltakerde- kere velges med jevne mellomrom. De valgte mokratisk, deliberativt eller radikalt demo- representantene styrer på vegne av alle, og kratiperspektiv. I tillegg avhenger regule- velgerne har en perifer rolle mellom valgene. ringsplaners legitimitet av om føringer i Beskyttelse av individets frihet og rettighe- overordnede planer etterfølges. Gjennom et ter, og lik maktfordeling gjennom én stemme dybdestudium av en planprosess i Stavan- per velger er sentrale verdier. Modellen er ger, belyses hvilke betingelser lokalsam- opptatt av styringseffektivitet ved at velger- funnsaktørene virker under, og i hvilken ne i hovedsak ikke engasjerer seg i beslutnin- grad beslutningene som tas sikres demokra- ger ut over å velge sine representanter tisk legitimitet. (Schumpeter, 1942). Beslutninger får demo- I det følgende presenteres først det teore- kratisk legitimitet ved at de folkevalgte tar tiske rammeverket. Dernest følger en over- dem. I plansammenheng innebærer en slik ordnet fremstilling av planområdet og plan- demokratiforståelse at prosessene skal ha prosessen etterfulgt av en fyldigere gjennom- vekt på informasjon til juridiske naboer3 slik gang av prosessens faser. Sivilsamfunnets at de kan beskytte sine (eier)interesser. Vik- involvering og innflytelse beskrives og rela- tig er også uttalerett, f.eks. ved høringer, men teres til demokratiforståelse. Avslutningsvis beslutningsmyndighet skal ligge hos de valg- drøftes prosessens legitimitet med særlig fo- te representantene. Perspektivet kommer til uttrykk som det dominerende i den siste 2. Liberal da ikke i betydningen politisk progressiv. 3. De som eier naboeiendommene. KART OG PLAN 2–2018 115 KP-2018-2.book Page 116 Monday, May 21, 2018 12:37 PM Bedømt (refereed) artikkel Lillin Cathrine Knudtzon maktutredningen (NOU 2003:19), og sam- Deliberativ demokratiforståelse menfaller med en tradisjonell og teknokra- I en deliberativ demokratitilnærming er ut- tisk plantilnærming hvor det er profesjonelle veksling av kunnskap og utvikling av innsikt planaktørers rolle å ivareta den gode byut- bærende trekk (Dryzek & Niemeyer, 2010). vikling og samfunnets overordnede interes- Beslutningsprosesser skal sikre at alle rele- ser, mens berørte har en mer perifer rolle. vante argumenter kommer frem og brynes Både som demokrati- og planleggingstil- på motargumenter slik at man kan finne nærming oppfattes dette av mange som for frem til gode løsninger. Jürgen Habermas’ skrint fordi folket – demos – er lite inkludert. kommunikative handling (Habermas, 1984) Det finnes derfor flere alternative retninger i er et sentralt handlingsteoretisk utgangs- demokratiteori som vektlegger nødvendighe- punkt for retningen. Standpunkter skal ikke ten av å styrke forankringen i folket, hvorav være ferdigformulerte holdninger, men noe de tre mest kjente og i plansammenheng som dannes i gjensidig utveksling av infor- mest relevante demokratiidealer med tilhø- masjon, perspektiver, argumenter og vurde- rende plantilnærminger skal presenteres ringer. her. Også deliberativ demokratiforståelse hvi- ler på en bredere basis for beslutninger enn Deltakerdemokratisk den liberale. I spørsmål som angår mange, demokratiforståelse vil det imidlertid være umulig at alle berørte I en deltakerdemokratisk