PUBBLICAZIONI DEGLI ARCHIVI DI STATO SAGGI 73 ÁRPAD VON KLIMÓ Tra Stato e società Le élites amministrative in Italia e Prussia (1860-1918) edizione italiana a cura di MAURO TOSTI-CROCE con un saggio introduttivo a cura di GUIDO MELIS MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITÀ CULTURALI DIREZIONE GENERALE PER GLI ARCHIVI 2002 DIREZIONE GENERALE PER GLI ARCHIVI SERVIZIO DOCUMENTAZIONE E PUBBLICAZIONI ARCHIVISTICHE Direttore generale per gli archivi: Salvatore Italia Direttore del Servizio: Antonio Dentoni-Litta Comitato per le pubblicazioni: il direttore generale per gli archivi Salvatore Italia, presi- dente, Paola Carucci, Antonio Dentoni-Litta, Ferruccio Ferruzzi, Cosimo Damiano Fonseca, Guido Melis, Claudio Pavone, Leopoldo Puncuh, Isabella Ricci, Antonio Romiti, Isidoro Soffietti, Giuseppe Talamo, Lucia Fauci Moro, segretaria. Cura redazionale: Mauro Tosti-Croce © 2002 Ministero per i beni e le attività culturali Direzione generale per gli archivi ISBN 88-7125-231-4 Vendita: Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato- Libreria dello Stato Piazza Verdi 10, 00198 Roma Finito di stampare nel mese di maggio 2002 a cura della Ediprint Service s.r.l. di Città di Castello (PG) con i tipi delle Grafiche PI.MA. SOMMARIO Prefazione di Guido Melis VII Premessa XV Abbreviazioni XVII Introduzione 1. Il tema e gli studi 1 2. Le metodologie 10 3. Il percorso della ricerca 16 4. Le fonti 20 I. Il quadro istituzionale e sociale: costituzione, amministrazione, élites e legittimazione statale nell’Italia liberale e nella Prussia conserva- trice (1848-1918/22) 23 1. Una problematica analoga: l’integrazione statale in Italia e in Prussia dal 1860 24 2. Soluzioni diverse: il modello statale prussiano e quello italiano 27 3. I sistemi politici nella realtà storica: liberalismo “autoritario” e conservatorismo “moderno” 60 4. Stati modello per l’Italia liberale: linee di un dibattito 67 II. La prima generazione delle élites statali: Bismarck e il Risorgimento (1861-1890) 75 1. Provenienza regionale e sociale 77 2. Carriere tra burocrazia e parlamento 90 3. Identità, legittimazione e riproduzione delle élites 133 III. La seconda generazione: Giolitti e l’età guglielmina (1890-1918/22) 154 1. Provenienza regionale e sociale 154 VI Sommario 2. Carriere tra burocrazia e parlamento 173 3. Identità, legittimazione e riproduzione delle élites statali 203 IV. Considerazioni finali e sguardo prospettico 206 1. Elites tra Stato e clientela. Risultati del confronto tra Italia e Prussia (1860-1918/22) 206 2. Dopo la svolta istituzionale: un breve sguardo 224 APPENDICE I. Fonti e bibliografia coeva: Prussia 243 Italia 243 250 II. Bibliografia successiva al 1945 257 INDICE DEI NOMI 283 PREFAZIONE 1. - In Europa una storiografia delle istituzioni amministrative in chiave comparata, che metta a confronto l’evoluzione dei sistemi nazionali nell’Otto- Novecento, ancora non esiste. Esistono, forse, quelli che potrebbero esserne considerati i pallidi pre-requisiti (soprattutto i tredici importanti volumi del «Jahrbuch für Europäische Verwaltungsgeschichte» pubblicati in più lingue da un gruppo di studiosi di vari paesi sotto l’impulso di Erk Volkmar Heyen; o, più modestamente, e per citare un libro italiano, gli atti del recente convegno del Centro studi storia del lavoro su “Il lavoro pubblico in Europa” ma nel complesso, anche rispetto a ciò che accade in altri settori della storiografia, si deve segnalare in questo campo un netto e preoccupante ritardo. Uno sguardo al settore delle traduzioni, attraverso i cataloghi delle principali case editrici europee, confermerebbe l’accentuata autoreferenzialità delle singole storiogra- fie nazionali. Persino il controllo delle citazioni darebbe esiti sconfortanti, tanto rari sono di solito i riferimenti bibliografici alle altre storiografie naziona- li. In Italia, esaurita la felice stagione che vide, per esempio, le Edizioni di Comunità riproporre alcuni classici della storiografia francese (Legendre) e inglese (Parris) e interrottasi la pionieristica apertura verso la storiografia costi- tuzionale tedesca (l’Isap, la Fisap, la “riscoperta” di Otto Hintze e di Otto Brunner), le traduzioni di opere sulla storia amministrativa degli ultimi due secoli si sono rarefatte, per non dire che sono totalmente scomparse dai catalo- ghi editoriali. Né sembrano più vivaci, a dire il vero, le politiche editoriali in altri paesi. Paradossalmente il processo dell’integrazione europea, che pure deve misurarsi ogni giorno con le diversità e con gli scarti dipendenti dalle dif- ferenti eredità storiche dei sistemi amministrativi nazionali, non produce in questo settore un impulso paragonabile a quello che va invece innescando nel campo degli studi giuridici o economici o politologici, per non dire di settori della stessa ricerca storica quali, per fare un solo esempio, quello della storia politica (il meritevole lavoro in chiave comparativa su scala europea avviato già da anni dal gruppo di storici diretto da Paolo Pombeni). VIII Tra Stato e Società Árpád von Klimó ha scritto un bel libro di storia comparata. Ha assunto come oggetto della sua ricerca due élites ottocentesche-primonovecentesche (quella prussiana e quella dell’Italia unita) e ne ha paragonato l’evoluzione nel corso di tutto il secolo XIX e poi nel primo ventennio del XX (con qualche prolungamento sino al 1930 per cogliere nel caso italiano gli effetti del fasci- smo). Ha usato, per questo suo lavoro di contrappunto, in parte gli strumenti e le metodologie tradizionali dello storico dell’amministrazione, in parte quelli dello studioso dei sistemi politici e dei gruppi sociali. Ha cioè impostato un’ampia ricerca archivistica sui dossier personali dei membri delle due élites; ha quindi interpretato questa massa di dati secondo una griglia che – come egli stesso avverte – misura la funzionalità dei due sistemi politici sulla base del modello elaborato oltre trent’anni fa da Niklas Luhmann e che così lo stesso Klimó riassume nelle prime pagine del volume: «secondo Luhmann un sistema politico rappresenta un sistema-parte della società. Esso si differenzia a sua volta in ulteriori sistemi con specifici ruoli (politici, funzionari) e funzioni (politica, amministrazione). Al tempo stesso si sviluppano categorie universali (valori e norme) che sono valide in entrambi i sistemi e che garantiscono che i singoli ruoli [...] continuino a combinare dal punto di vista cronologico, conte- nutistico e sociale». Alcune avvertenze potranno essere utili al lettore, prima di addentrarsi nel vivo di questa complessa e a tratti anche originale ricerca. La prima riguarda il campione considerato. Si tratta, per entrambi i paesi, del personale di vertice dei ministeri dell’Interno, della Giustizia e della Pubblica istruzione: 152 per- sone nel caso prussiano, 334 in Italia (i dati si riferiscono al periodo 1861- 1930). Va detto inoltre che nel concetto di élite, o per meglio dire di “élite sta- tale”, Klimó ricomprende non solo i funzionari ma anche il personale politico succedutosi alla guida dei tre ministeri nei due paesi: «personaggi incaricati di dirigere l’amministrazione centrale dello Stato e di prendere dunque decisioni a livello di raccordo tra parlamento e amministrazione». In concreto del cam- pione fanno parte i ministri, i sottosegretari, i segretari generali e i direttori generali, i direttori ministeriali. Di questo gruppo si ricostruiscono la prove- nienza sociale e regionale, il processo di formazione culturale, il reclutamento e la carriera, nonché la percezione che di sé stesse e del proprio ruolo istituzio- nale ebbero queste élites. Si distinguono infine, dal punto di vista temporale, due generazioni: la prima, comprensiva dell’età di Bismarck in Prussia e dell’e- poca risorgimentale e immediatamente postrisorgimentale in Italia, è quella protagonista dei trent’anni che vanno dal 1861 al 1890; la seconda, quella coeva di Giolitti e dell’età guglielmina, agisce tra il 1980 e il periodo del dopo- guerra mondiale (1918-1922). Prefazione IX 2. - Non è possibile riassumere in poche battute l’esito della comparazione tra i due casi indagati da Klimó e le molte suggestioni d’ordine più generale che ne derivano. Nelle conclusioni l’autore sostiene che «le élites al vertice dello Stato in Italia e in Prussia, a partire dalla metà dell’Ottocento, si differen- ziano nettamente l’una dall’altra»; ed in effetti il quadro complessivo, pur offrendo alcune significative coincidenze specie in partenza, sembra special- mente mettere in evidenza le profonde diversità dei due casi presi in considera- zione. Diversi sono, anzitutto, i due campioni dal punto di vista meramente quanti- tativo. Più numerosi e mutevoli percentualmente i membri dell’élite italiana, più ristretti e stabili quelli del gruppo di vertice prussiano, a significare in quel paese una maggiore continuità dell’élite e una lunga durata della sua composi- zione interna. Nei tre ministeri considerati si alternano tra il 1861 e il 1922 in Italia 91 ministri, contro i soli 33 della Prussia. I direttori generali sono 81 in Italia, 35 in Prussia. Sono anche differenti i modi di formazione dei due sistemi. In Italia prevale vistosamente l’influsso napoleonico, in Prussia no. In Italia la burocrazia assu- me ben presto il carattere di una formazione borghese (e, negli strati bassi, pic- colo-borghese), in Prussia permane a lungo (almeno sino al 1918 se non oltre) l’originaria impronta aristocratica. In Italia è assente quello che Klimó chiama “il doppio livello intermedio” (la “grande provincia” o il livello regionale), in Prussia si radica la Provinz retta