NORGES OFFENTLIGE UTREDNINGER NOU 1995:11 Statsbankene under endrede rammevilkår Utredning fra et utvalg oppnevnt av kongelig resolusjon 7. oktober 1994. Avgitt til Finans- og tolldepartemenet 29. mars 1995. STATENS FORVALTNINGSTJENESTE STATENS TRYKNING OSLO 1995 Til Finans- og tolldepartemenet Ved kongelig resolusjon av 7. oktober 1994 ble det oppnevnt et utvalg som på prin- sipielt grunnlag skulle vurdere statsbankenes rolle og funksjon. Utvalget legger med dette fram sin innstilling. Oslo, 29. mars 1995 Per Kleppe leder Berit Klemetsen Jørn Rattsø Anna Rønmo Ole Gabriel Ueland Knut Eeg sekretariatsleder Sigbjørn Atle Berg Thomas Ekeli Anita Nergård NOU 1995:11 Kapittel 1 Statsbankene under endrede rammevilkår 3 KAPITTEL 1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid 1.1 MANDAT OG SAMMENSETNING I forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 1994 ba Stortinget regjeringen om å sette ned et utvalg med oppgave å vurdere statsbankenes rolle og funksjon. I Kongelig resolusjon av 7. oktober 1994 nedsatte regjeringen utvalget, som fikk følgende mandat: «Utvalget skal på prinsipielt grunnlag vurdere statsbankenes rolle og funk- sjon. Postbanken regnes ikke som statsbank i denne sammenheng.» Utvalget skulle avlegge sin innstilling innen 1. april 1995. Utvalget fikk følgende sammensetning: Cand.oecon. Per Kleppe, Oslo, leder Cand.jur. Berit Klemetsen, Oslo Professor Jørn Rattsø, Trondheim Seksjonssjef Anna Rømo, Oslo Sivilagronom Ole Gabriel Ueland, Sola Sekretærer for utvalget har vært forskningssjef Sigbjørn Atle Berg, Norges Bank, rådgiver Knut Eeg, Norges Bank, førstekonsulent Thomas Ekeli, Finansde- partementet og konsulent Anita Nergård, Norges Bank fra 1. november 1994. Kon- torsjef Anders Svor deltok i sekretariatet fram til 1. desember 1994. Finansdepartementet oppnevnte en referansegruppe hvor representanter fra føl- gende organisasjoner/instanser ble invitert til å delta: Den norske Bankforening Kredittilsynet Landsorganisasjonen i Norge Norges Bank Næringslivets Hovedorganisasjon Sparebankforeningen i Norge Norske Boligbyggelags Landsforbund Kommunenes Sentralforbund Den Norske Stats Husbank Norges Kommunalbank Statens nærings- og distriktsutviklingsfond Statens Landbruksbank Statens Fiskarbank Statens lånekasse for utdanning Statens lånekasse for aviser 1.2 UTVALGETS ARBEID Det har i perioden oktober 1994 til mars 1995 vært avholdt åtte utvalgsmøter og to møter med referansegruppen. Det har vært avholdt separate møter med representan- ter fra statsbankene og de respektive departementer som de forskjellige statsbanker sorterer under, med sikte på å få et mest mulig korrekt bilde av de nåværende ord- ningene. Det har videre vært foretatt besøk hos representanter for svenske myndig- heter og svenske offentlige næringsfinansieringsinstitusjoner. NOU 1995:11 Kapittel 1 Statsbankene under endrede rammevilkår 4 Utvalget har på grunn av den knappe tidsfristen for utvalgets arbeid ikke hatt mulighet til å sette i gang utredningsoppgaver fra eksterne kilder. Utvalget har der- for i sitt arbeid basert seg på tidligere avlagte utredninger og forskningsrapporter. Utvalget vil takke statsbankene for den informasjon som disse har utarbeidet for utvalget. 1.3 PREMISSENE FOR ARBEIDET I samsvar med mandatet har utvalget konsentrert seg om å gjennomføre en prinsi- piell drøfting av statsbankenes rolle og funksjon. Siktemålet har dels vært å under- søke hvilke typer offentlige finansieringsordninger som det, ut fra hovedmålsetting- ene i den økonomiske politikken og eventuelt på andre politikkområder, er hensikts- messig å operere med. Det andre prinsipielle spørsmålet har vært å vurdere organi- seringen av slike offentlige finansierings ordninger. Utvalget har i sine vurderinger lagt stor vekt på rollefordelingen mellom statsbankene og private finansinstitusjo- ner, og på hvordan statsbanksystemet bør organiseres for at det skal kunne fungere effektivt som et offentlig styringsinstrument. Selv om hovedvekten av de prinsipi- elle drøftinger er konsentrert om statsbankenes funksjoner som formidlere av offentlig kapital, er det i vurderingene av de enkelte statsbanker også tatt hensyn til andre funksjoner som statsbankene utøver. På bakgrunn av mandatet for arbeidet har utvalget ikke funnet det naturlig å gå detaljert inn på de enkeltordninger som statsbankene i dag forvalter. I de tilfeller utvalget har funnet betydelige avvik mellom nivået av eksisterende ordninger og det utvalget mener er et fornuftig nivå, har imidlertid utvalget foreslått endringer. "Sammendrag av utredningen" i Kapittel 2 inneholder et sammendrag av rap- porten og av utvalgets vurderinger og tilrådinger. "Statsbankenes rolle i den økono- miske politikken" i Kapittel 3-6 er i hovedsak beskrivende. Vurderinger og konklu- sjoner følger i "Generelle vurderinger av statsbankenes funksjoner" i kapittel 7-11. De prinsipielle vurderinger om statsbanksystemet er å finne i "Generelle vurderin- ger av statsbankenes funksjoner" i kapittel 7. I de øvrige vurderingskapitler går utvalget mer konkret inn på de enkelte statsbankers rolle og funksjon. "Økonomiske og administrative konsekvenser" i Kapittel 12 omhandler økonomiske og adminis- trative konsekvenser av utvalgets tilrådinger. De enkelte statsbanker beskrives nærmere i "Norges Kommunalbank" i vedlegg 1-7 til utredningen. I "Tidligere utredninger om statsbankene" i vedlegg 8 gis en oversikt over uttalelser i offentlige utredninger om statsbankene. Vedleggene "Boligfinansieringsmodeller" i 9 og "Næringsfinansieringsmodeller" i 10 innehol- der en beskrivelse av offentlige finansieringsordninger for nærings- og boligformål i andre nordiske land. Utvalget har ikke tatt stilling til vedleggene, og innholdet i disse står derfor for sekretariatets regning. NOU 1995:11 Kapittel 2 Statsbankene under endrede rammevilkår 5 KAPITTEL 2 Sammendrag av utredningen 2.1 STATSBANKENES ROLLE SOM STYRINGSINSTRUMENT Statsbankene er primært opprettet for å tjene som instrumenter i statens økonomiske politikk, men har også visse funksjoner på andre politikkområder. Målsettingene for økonomisk politikk favner vidt, men de overordnede mål er i Langtidsprogrammet 1994-97 beskrevet slik: «Regjeringens hovedoppgave i programperioden er å legge et sikkert grunnlag for økt verdiskapning og sysselsetting. Dette er nødvendig for å kunne bevare og videreutvikle velferdsordningene.» For å nå målsettingene bruker regjeringen et bredt sett av virkemidler. Mange faller inn under de to hovedgruppene finanspolitikk og penge-, kreditt- og valutapolitikk, men også direkte reguleringer, offentlig produksjon og informasjonsvirksomhet inngår i settet av virkemidler. Statsbankene faller i hovedsak inn under kredittpoli- tikken, men de har også enkelte funksjoner som tradisjonelt hører inn under finans- politikken, og de driver dessuten utstrakt informasjonsvirksomhet. Statsbankenes virksomhet tar primært sikte på å påvirke fordelingen og omfan- get av investeringer i økonomien, ved å kanalisere kreditt til bestemte formål på vil- kår som vanligvis er gunstigere enn det private kredittinstitusjoner ville tilby. En rekke andre statlige virkemidler kan også brukes til å påvirke investeringsbeslutnin- gene. Det kan blant annet være tilskuddsordninger, utformingen av skattereglene eller realinvesteringer foretatt av staten. Statsbankene inngår således i et sett av vir- kemidler, og deres virksomhet må ses i sammenheng med den øvrige virkemiddel- bruken. Spesielt må det vurderes om statsbanker i hvert enkelt tilfelle er det best egnede virkemidlet, eller om andre virkemidler kunne ha samme funksjon til lavere kostnad. Statsbankene spiller i dag en viktig rolle i næringspolitikken, der målsettingen generelt er å legge forholdene til rette for økt verdiskaping, blant annet ved å stimu- lere til forsknings- og utviklingsarbeid i bedriftene, og ved å fungere som kompe- tansesentra. En enda mer sentral rolle har statsbankene i distriktspolitikken, som i hovedsak tar sikte på å opprettholde og skape lønnsomme arbeidsplasser i distrikter som har et svakt næringsgrunnlag. Det er nær sammenheng mellom nærings- og dis- triktspolitiske målsettinger, og de virkemidler som påvirker en av målsettingene vil vanligvis også påvirke den andre. Dette gjelder for statsbankenes kredittyting, og det gjelder også for de viktigste alternative virkemidler, slik som utformingen av skattesystemet og de tilskuddsordninger som forvaltes innenfor og utenfor stats- banksystemet. Innen boligpolitikken har tilgang på statlig kreditt vært et viktig virkemiddel i forhold til omfanget av boligbyggingen og sammensetningen av boligmassen. Gjennom rådgivningsvirksomhet og betingelser knyttet til boliglån har også utfor- mingen av de enkelte boliger blitt påvirket. Ellers har den måten skattesystemet har vært utformet på hatt store konsekvenser for boligbyggingen og boligmarkedet. For utdanningspolitikken har statlig kredittyting til studenter spilt en domine- rende rolle for å sikre lik adgang til høyere utdanning for alle, og sikre samfunnet tilstrekkelig tilgang på utdannet arbeidskraft. Tilskuddsordninger har også spilt en viss rolle, men kredittyting har vært klart viktigst. NOU 1995:11 Kapittel 2 Statsbankene under endrede rammevilkår 6 I miljøpolitikken har subsidierte lån fra staten vært et av virkemidlene for å redusere omfanget av forurensning fra bedrifter og husholdninger. For forurensning fra husholdningene har virkemidlet som regel vært lån til kommunale rensetiltak. Men ved siden av subsidierte lån har det også vært gitt tilskudd, og staten har dess- uten gitt direkte påbud om gjennomføring