ECHA PRZESZ£OCI X, 2009 PL ISSN 1509-9873 ARTYKU£Y I ROZPRAWY Marek Jab³onowski Instytut Dziennikarstwa Uniwersytet Warszawski Instytut Nauk Politycznych Uniwersytet Warmiñsko-Mazurski w Olsztynie KOMITET POLITYCZNY RADY MINISTRÓW W LATACH 19211926. ZARYS PROBLEMATYKI Pierwsze lata Drugiej Rzeczypospolitej to jeden z ciekawszych okresów w najnowszej historii Polski, zdaniem Tadeusza Jêdruszczaka przede wszyst- kim dlatego, i¿ spo³eczeñstwo polskie pokaza³o wówczas swe mo¿liwoci dzia³ania na rzecz ogó³u, w interesie najwy¿szych wartoci1. Pierwszy okres zmagañ na dyplomatycznych salonach i polach bitew o zachowanie niepodleg³oci pañstwa i wytyczenie jego granic zakoñczy³ siê wspania³ymi zwyciêstwami, co przyczyni³o siê do rozwoju wiadomoci naro- dowej i pañstwowej Polaków2. Nie oznacza³o to jednak, i¿ zrêby pañstwa zosta³y zbudowane, a jego bezpieczeñstwo zapewnione kraj musia³ stawiæ czo³a licznym i niezwykle skomplikowanym wyzwaniom. Miêdzy innymi na- le¿a³o wypracowaæ kszta³t ustrojowy pañstwa oraz zapewniæ bezpieczeñstwo, tak w wymiarze zewnêtrznym, jak i wewnêtrznym. Polska zosta³a ch³odno przyjêta przez swych europejskich s¹siadów, za szczególnie istotne uznaæ nale¿y zagro¿enia wynikaj¹ce z jej geopolitycznego po³o¿enia. Przed rz¹dem niepodleg³ej Rzeczypospolitej piêtrzy³y siê liczne problemy. Nakazem chwili sta³o siê sprawne i fachowe zarz¹dzanie pañstwem. wiadomoæ koniecznoci 1 Powstanie II Rzeczypospolitej. Wybór dokumentów 18661925, pod red. H. Janowskiej, T. Jêdruszczaka, Warszawa 1981, s. 20. 2 Tematowi pierwszych lat niepodleg³oci powiêcono wiele prac w polskiej historiografii. Wród podejmuj¹cych tê problematykê byli m.in.: Andrzej Ajnenkiel, Micha³ Bobrzyñski, Nor- man Davies, Marian Marek Drozdowski, Andrzej Garlicki, Henryk Jab³oñski, Tadeusz Jêdrusz- czak, W³adys³aw Konopczyñski, Jerzy Krasuski, Marian Kukiel, Stanis³aw Kutrzeba, Zbigniew Landau, Piotr £ossowski, Janusz Pajewski, W³adys³aw Pobóg-Malinowski, Adam Próchnik, Andrzej Roszkowski, Piotr Stawecki, Jerzy Tomaszewski, Jan Tomicki, Roman Wapiñski, Hen- ryk Zieliñski, Janusz ¯arnowski i wielu innych. 288 Marek Jab³onowski poszukiwania rozwi¹zañ zwiêkszaj¹cych efektywnoæ procesów wypracowy- wania i podejmowania decyzji by³a obecna w polskiej myli polityczno-ustro- jowej od pierwszych lat niepodleg³oci3. Obszarem takich poszukiwañ, podob- nie jak w innych pañstwach, w sposób naturalny by³a dzia³alnoæ w³adz wykonawczych, a zw³aszcza rz¹du4. Jedn¹ z instytucji maj¹cych kluczowe znaczenie w procesie wypracowy- wania decyzji w³adzy wykonawczej w dobie rz¹dów parlamentarnych by³ Komitet Polityczny Rady Ministrów. Powo³any w roku 1921 zakoñczy³ sw¹ aktywnoæ jesieni¹ 1926 r. i takie te¿ s¹ cezury prezentowanego materia³u. Zagadnienia powo³ania Komitetu, zmian jego struktury i sk³adu personalne- go, a przede wszystkim wk³adu w proces wypracowywania wielu decyzji przez rz¹d Rzeczypospolitej do tej pory pozostawa³y na uboczu zainteresowañ historyków i politologów5. *** Podstawy organizacyjne aparatu pañstwowego zaczê³y kszta³towaæ siê na ziemiach polskich ju¿ za czasów Rady Regencyjnej. W styczniu 1918 r. powo³a³a ona osiem ministerstw i dwa urzêdy, które w padzierniku zosta³y przekszta³cone w Ministerstwo Spraw Zagranicznych i Ministerstwo Spraw Wojskowych. Po odzyskaniu niepodleg³oci liczba ministerstw uleg³a zwiêk- szeniu. Ustawa zasadnicza pozostawia³a do oddzielnego uregulowania liczbê, zakres dzia³alnoci i wzajemne stosunki poszczególnych resortów. W³adys³aw Komarnicki, omawiaj¹c ustrój pañstwowy Polski, akcentowa³, ¿e gabinet by³ powo³ywany i odwo³ywany przez Prezydenta, który w kwestii powo³ywania szefa rz¹du mia³ ca³kowit¹ formaln¹ swobodê, musia³ liczyæ siê natomiast z aktualnym uk³adem si³ w Sejmie, który zwyk³¹ wiêkszoci¹ g³osów móg³ za¿¹daæ ust¹pienia ministra lub ca³ego gabinetu. Oznacza³o to, ¿e Sejm jako instytucja odgrywa³ jedn¹ z czo³owych ról politycznych w zakresie kreowania kierunków realizowanej polityki6. 3 Patrz m.in. opracowanie F. Konecznego, Dzieje administracji w Polsce, Warszawa 1999 (wyd. 1 Warszawa 1924), a tak¿e rozwa¿ania na ten temat G. Rydlewskiego, Rz¹dowy system decyzyjny w Polsce. Studium politologiczne okresu transformacji, Warszawa 2002, s. 9 i n. 4 Na temat niezwykle z³o¿onych, rozleg³ych i zró¿nicowanych uk³adów wartoci, zasad, norm, instytucji, procedur dzia³ania w odniesieniu do w³adzy wykonawczej patrz m.in.: A. Ajnenkiel, Administracja w Polsce, Warszawa 1977; Administracja i polityka. Proces decyzyj- ny w administracji publicznej, pod red. L. Habudy, Wroc³aw 2000; F. Koneczny, op. cit.; J. Malec, D. Malec, Historia administracji i myli administracyjnej, Kraków 2000; G. Rydlew- ski, op. cit.; E. Zieliñski, Administracja rz¹dowa w Polsce, Warszawa 2001. 5 Szerzej na ten temat patrz: O Niepodleg³¹ i granice, t. 5: Protoko³y Komitetu Polityczne- go Rady Ministrów 19211926, wstêp, wybór, oprac. i przygot. M. Jab³onowski, W. Janowski, WarszawaPu³tusk 2004. 6 W. Komarnicki, Ustrój pañstwowy Polski wspó³czesnej. Geneza i system, Wilno 1937, s. 3738 oraz idem, Ustrój pañstwowy w latach 19181939, Londyn 1951 [na prawach rêkopisu], s. 1011. Jak zauwa¿aj¹ J. Bardach, B. Leniodorski, M. Pietrzak (Historia pañstwa i prawa polskiego, Warszawa 1987, s. 446): Rozdrobnienie polityczne sejmu utrudnia³o proces tworze- Komitet Polityczny Rady Ministrów w latach 19211926... 289 W ramach gabinetu dominuj¹ce stanowisko, co oczywiste, przypada³o Prezesowi Rady Ministrów, na wniosek którego ministrowie byli mianowani i odwo³ywani, i którego ust¹pienie powodowa³o odwo³anie ca³ego rz¹du. On by³ szefem gabinetu, przewodniczy³ posiedzeniom Rady i zapewnia³ jednoli- toæ prowadzonym pracom. Rada Ministrów spe³nia³a funkcje polityczne i administracyjne. Rz¹d podejmowa³ dzia³ania kolegialnie na forum Rady Ministrów, a poszczególni ministrowie podejmowali te¿ decyzje samodzielnie w ramach przys³uguj¹cych im kompetencji7. Prace gabinetu organizowa³ i prowadzi³ premier. Jak dowodzi Micha³ Pietrzak, dysponowa³ on istotn¹ swobod¹. Regulaminy obrad Rady Ministrów nie narzuca³y mu okrelonych ram postêpowania. Od osobowoci i si³y woli premiera zale¿a³o, czy uprawnienia swe potrafi wykorzystaæ do prowadzenia w³asnej polityki i narzucania Radzie Ministrów takiego a nie innego kierun- ku dzia³añ. Bez Prezesa Rady Ministrów ministrowie nie mogli podejmowaæ uchwa³. Do jego kompetencji nale¿a³o ustalanie trybu prowadzenia dyskusji, decydowa³ on tak¿e o g³osowaniach b¹d o zdejmowaniu poszczególnych kwe- stii z porz¹dku obrad. W razie niemo¿noci uczestniczenia w obradach powie- rza³ przewodnictwo okrelonemu zastêpcy z grona cz³onków Rady Mini- strów8. W latach 19191922 gabinet obradowa³ z du¿¹ czêstotliwoci¹ (proces ten obrazuje tabela 1), potem liczba odbywanych posiedzeñ zmniejsza³a siê. Tabela 1. Posiedzenia Rady Ministrów RP w latach 19211925 Liczba posiedzeñ Rok Rady Ministrów 1919 128 1920 121 1921 151 1922 131 1923 88 1924 58 1925 57 ród³o: M. Pietrzak, Rz¹dy parlamentarne w Polsce w latach 19191926, Warszawa 1969, s. 216. nia rz¹dów. [...] Ugrupowania sejmowe cechowa³a niechêæ do kompromisów i ponoszenia odpowie- dzialnoci przed wyborcami za dzia³alnoæ gabinetu. Do przewrotu majowego tylko 5 rz¹dów opiera- ³o siê na koalicjach stronnictw sejmowych (3 gabinety W. Witosa, gabinet Leopolda Skulskiego i Aleksandra Skrzyñskiego). Pozosta³e 8 stanowi³y gabinety pozaparlamentarne [...]. Premier i ministrowie takich rz¹dów nie nale¿eli do ugrupowañ sejmowych. Realizacja funkcji wykonawczych przez gabinety pozaparlamentarne poddana zosta³a szczegó³owej reglamentacji przez sejm. Wykazy- wa³ on sk³onnoæ do przekszta³cania ich w swoj¹ komisjê wykonawcz¹ pozbawion¹ samodzielnoci funkcjonalnej. Na ten temat patrz tak¿e praca zbiorowa Konstytucje polskie. Studia monograficz- ne z dziejów polskiego konstytucjonalizmu, pod red. M. Kallasa, Warszawa 1990, t. 2, s. 8990. 7 W. Komarnicki, Ustrój pañstwowy Polski Na ten temat patrz tak¿e interesuj¹cy mate- ria³ M. G¹siorowskiego, W³adza wykonawcza (z zagadnieñ konstytucyjnych), Gazeta Admini- stracji i Policji Pañstwowej 1924, nr 34, cz. 1, s. 12; nr 39, cz. 2, s. 12. 8 M. Pietrzak, Rz¹dy parlamentarne w Polsce w latach 19191926, Warszawa 1969, s. 216. 290 Marek Jab³onowski W posiedzeniach Rady ministrowie winni byli uczestniczyæ osobicie. Kiedy minister nie móg³ byæ obecny, reprezentowa³ go jeden z podsekretarzy stanu lub dyrektor departamentu. Ponadto w posiedzeniach mogli braæ udzia³ prezesi urzêdów centralnych i osoby zaproszone przez premiera na probê cz³onków gabinetu, a tak¿e urzêdnicy ni¿szych szczebli referuj¹cy konkretne zagadnienia9. Decyzje w formie uchwa³ Rada Ministrów podejmo- wa³a wiêkszoci¹ g³osów. Przy ich równej liczbie decydowa³ g³os premiera lub przewodnicz¹cego obrad. Z posiedzeñ Rady sporz¹dzano syntetyczny protokó³ podpisywany przez premiera i sekretarza. Od pierwszych miesiêcy niepodleg³oci zastanawiano siê, jak usprawniæ i nadaæ wiêksz¹ dynamikê obradom Rady Ministrów. Celem przyspieszenia i usprawnienia prowadzonych prac w sierpniu 1919 r. powo³ano Komitet Ekonomiczny. Do powierzonych mu zadañ nale¿a³o opracowywanie jednoli- tych wytycznych dla polityki ekonomicznej rz¹du. Spodziewano siê równie¿, ¿e bêdzie on zapobiegaæ prowadzeniu przez poszczególnych ministrów od- rêbnej polityki w tym zakresie10. Rok póniej powo³ano biura: Propagandy Zagranicznej i Propagandy Wewnêtrznej dla konkretnych i okrelonych w czasie zadañ zwi¹zanych z prowadzonymi dzia³aniami wojennymi z Rosj¹ bolszewick¹11. Organizuj¹cym i planuj¹cym kolejne posiedzenia Rady Ministrów nieob- ca te¿ by³a myl o usprawnieniu prac i podniesieniu