Innst. 187 S (2013–2014) Innstilling til Stortinget fra kontroll- og konstitusjonskomiteen Dokument 12:31 (2011–2012) unntatt romertall IX Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen Utvalget ble gitt følgende mandat: om grunnlovsforslag fra Per-Kristian Foss, Mar- tin Kolberg, Marit Nybakk, Jette F. Christensen, «Stortingets presidentskap oppnevner et utvalg Hallgeir H. Langeland, Per Olaf Lundteigen, Geir som skal utrede og fremme forslag til en begrenset revisjon av Grunnloven med det mål å styrke men- Jørgen Bekkevold og Trine Skei Grande om neskerettighetenes stilling i nasjonal rett ved å gi sen- grunnlovfesting av økonomiske, sosiale og kultu- trale menneskerettigheter Grunnlovs rang. Utvalgets relle menneskerettigheter, med unntak av romer- arbeid inngår som en del av Stortingets forberedelser tall IX i anledning Grunnlovens 200-årsjubileum i 2014. Grunnloven regulerer enkelte grunnleggende menneskerettigheter. Dagens tradisjon med enkeltre- visjoner av bestemmelser gjør at både tema og inn- Til Stortinget fallsvinkel kan virke nokså tilfeldig. For behandling i kommende periode foreligger det flere grunnlovs- forslag blant annet om diskriminering, retten til bolig og rett til asyl. 1. Sammendrag Det er derfor nødvendig å se de ulike grunnlovs- bestemmelsene om menneskerettigheter i en sam- Ovennevnte forslag som er fremmet av represen- menheng med tanke på en opprydding i og tilpassing tantene Per-Kristian Foss, Martin Kolberg, Marit av Grunnloven til dagens forhold. Grunnloven § 110 Nybakk, Jette F. Christensen, Hallgeir H. Langeland, c lyder. 'Det paaligger Statens myndigheder at res- Per Olaf Lundteigen, Geir Jørgen Bekkevold og pektere og sikre menneskerettighederne. Nærmere bestemmelser om gjennomførelsen af Traktater he- Trine Skei Grande gjelder grunnlovfesting av økono- rom fastsættes ved lov.' miske, sosiale og kulturelle menneskerettigheter. Norge har inkorporert en rekke internasjonale Innstillingen gjelder de fremsatte forslagene med menneskerettskonvensjoner i sin lovgivning som i unntak av romertall IX. dag har forrang i forhold til annen lovgivning, hvis det er motsetning. Det er derfor viktig at det blir fore- Under henvisning til Stortingets grunnlovsvedtak tatt en prinsipiell og samlet vurdering av menneske- 6. mai 2014 fremmes forslagene i innstillingen både rettighetenes plass i Grunnloven, hvor også forholdet på bokmål og nynorsk. til menneskerettslovens forrangsregel og spørsmålet Forslagsstillerne fremmer forslag på bakgrunn av om rettighetene skal kunne påberopes for domstole- ne, trekkes inn. forslaget i Dokument 16 (2011–2012). Hensikten med gjennomgangen vil være å sikre Forslaget fremmes av en tverrpolitisk gruppe de allmenngyldige menneskerettsprinsippene i representanter for å gi Stortinget et bredest mulig Grunnloven, og ikke få en opplisting av enkeltrettig- vurderingsgrunnlag for behandlingen i neste periode. heter, som naturlig hører hjemme i ordinær lovgiv- ning. Det er gitt at ikke alle forslagsstillerne stiller seg bak Utvalget vurderer på dette grunnlag hvordan samtlige paragrafer og/eller alternativer. Grunnlovens vern av menneskerettighetene bør ut- Stortingets presidentskap besluttet den 18. juni formes. 2009 å nedsette et utvalg til å utrede og fremme forslag Det forutsettes at den politiske avtalen som ble inngått mellom de sju partiene på Stortinget 10. april til en begrenset revisjon av Grunnloven med det formål 2008 om staten og Den norske kirke (jf. Innst. S. nr. å styrke menneskerettighetenes stilling i nasjonal rett 287 (2007–2008)) ligger til grunn for utvalgets ar- ved å gi sentrale menneskerettigheter grunnlovs rang. beid. 2 Innst. 187 S – 2013–2014 Forslag til nye bestemmelser skal ta utgangs- Med tredje generasjons rettigheter har det gjerne punkt i norsk grunnlovstradisjon, og dagens grunnlov vært siktet til de kollektive rettighetene som omfatter skal være retningsgivende med hensyn til tekstens omfang, utforming, struktur og inndeling. Utvalget menneskeheten, som for eksempel retten til fred og kan foreslå nødvendige redigeringsmessige endrin- retten til et sunt miljø, jf. for eksempel Grunnloven ger som følge av de materielle endringer som fore- § 110 b. slås. Menneskerettighetsutvalget viser til at et særlig Utvalgets rapport avgis til Stortingets president- skap innen 1. januar 2012.» spørsmål er hvorvidt økonomiske, sosiale og kultu- relle rettigheter kan regnes blant de sentrale mennes- Som medlemmer i utvalget ble oppnevnt: kerettighetene. I NOU 1993:18 drøftet Menneskeret- tighetslovutvalget hvor egnet målsettingsbestemmel- – Inge Lønning (leder), professor emeritus i teologi ser som for eksempel ØSK artikkel 12 om retten til ved Universitetet i Oslo og tidligere president i høyest oppnåelig grad av fysisk og psykisk helse er Lagtinget. til lovfesting og håndheving av domstolene. Det ble – Carl I. Hagen, rådgiver og tidligere visepresident pekt på at slike bestemmelser åpner for et stort inn- i Stortinget. slag av skjønnsmessige overveielser. Hvilke «skritt» – Jan E. Helgesen, førsteamanuensis i rettsviten- som er nødvendige med sikte på for eksempel skap ved Universitetet i Oslo. bekjempelse av sykdommer, gir rom for vurderinger – Hilde Indreberg, høyesterettsdommer. av hvor betydelige ressurser staten bør stille til dispo- – Kari Nordheim-Larsen, fylkesmann i Telemark. sisjon for dette formål, sammenholdt med andre vik- – Pål W. Lorentzen, høyesterettsadvokat, Bergen. tige samfunnsoppgaver. Slike prioriteringsspørsmål – Janne Haaland Matlary, professor i statsviten- vil være av «politisk» karakter. skap ved Universitetet i Oslo. Menneskerettighetslovutvalget foreslo likevel å – Kari Nordheim-Larsen erstattet tidligere utvalgs- inkorporere også ØSK i menneskerettsloven, og man medlem Grete Faremo etter at Faremo ble pekte blant annet på at det hadde vært en utvikling i utnevnt til forsvarsminister høsten 2009. synet på de økonomiske, sosiale og kulturelle rettig- Utvalget avga 19. desember 2011 sin rapport til hetene. Stortingets presidentskap. Rapporten er trykt som I den videre drøftelsen pekte Menneskerettig- Dokument 16 (2011–2012). hetslovutvalget på at når det gjaldt de av konvensjo- nens bestemmelser som dreier seg om ressurser, viser Inndeling av rettigheter ØSK-komiteens praksis at folkerettsbrudd først og Menneskerettighetsutvalget har vurdert ulike fremst kan tenkes ved diskriminerende bruk av res- inndelinger av rettigheter. surser, eller hvis en stat ikke sikrer det minimumsni- Menneskerettighetene har i noen sammenhenger vå som den ut fra sine ressurser er forpliktet til. Når vært delt inn i det som gjerne er omtalt som første, det gjelder påstander om uriktig prioritering av res- andre og tredje generasjons rettigheter, der man kan surser, pekte utvalget på at norske domstoler tradisjo- tenke seg at første generasjons rettigheter er mer sen- nelt vil utvise tilbakeholdenhet, og at en inkorpore- trale enn øvrige rettigheter. Det har vært vanlig å ope- ring av ØSK ikke var ment å endre dette. rere med en slik inndeling som en forklaringsmodell Den internasjonale utviklingen Menneskerettig- for rettighetenes utvikling, men modellen er vanske- hetslovutvalget viste til, har fortsatt i årene etter at lig å forene med FNs forutsetning om at rettighetene dets utredning ble lagt frem. Tallet på generelle kom- i de ulike menneskerettighetskonvensjonene må for- mentarer fra ØSK-komiteen er steget fra 4 til 21, og stås i sammenheng. Utvalget viser derfor til at innde- det ble i 2008 vedtatt en individklageordning som – lingen er omstridt. Utvalget viser videre til at den når den trer i kraft – vil føre til ytterligere klargjøring norske grunnloven i dag inneholder bestemmelser av konvensjonens innhold. Menneskerettighetsutval- som kan henføres til samtlige av disse kategoriene. get viser til at økonomiske, sosiale og kulturelle ret- Med første generasjons rettigheter siktes det tigheter i stor grad er blitt rettighetsfestet i lovgivnin- gjerne til de klassiske sivile og politiske rettigheter. gen for øvrig. Endelig nevner utvalget at inkorpore- Til andre generasjons rettigheter har det vært ringen av ØSK ikke har ført til at domstolene i nev- vanlig å regne de økonomiske, sosiale og kulturelle neverdig grad er blitt stilt overfor spørsmål som kre- rettigheter. Dette er de rettighetene som sikrer indivi- ver at de tar stilling til ressursallokering. dene en rimelig levestandard, grunnleggende skole- Hvis ikke annet følger av motivene, vil domsto- gang, nødvendig helsehjelp mv. Enkelte grunnlovs- lene ventelig prøve saker der grunnlovsbestemmelser bestemmelser, som ekspropriasjonserstatningsvern i om økonomiske, sosiale eller kulturelle rettigheter er § 105, rett til utkomme fra arbeid i § 110 og samisk påberopt, ut fra de samme retningslinjer som er fast- språk og kultur i § 110 a, kan sies å falle i denne kate- satt i de generelle kommentarene fra ØSK-komiteen. gorien. Dette innebærer at domstolene vil tilstå lovgiver en Innst. 187 S – 2013–2014 3 vid skjønnsmargin for spørsmål om hvilke ordninger Verdenserklæringen og de rettigheter som fremkom- som må etableres for å oppfylle rettighetene, slik til- mer av denne. fellet også er i dag for anvendelsen av for eksempel Det er samtidig tatt hensyn til de verdier og ret- Grunnloven § 110 (rett til utkomme fra arbeid) og tigheter som har stått sentralt i Norge etter annen ver- § 110 a (samisk språk og kultur). Men domstolene vil denskrig, selv om ikke alle disse er grunnlovfestet i føre kontroll med at myndighetene lojalt har gjort det dag. Det er et nærliggende behov for å ajourføre som står