STORTINGSSALEN SOM MARKEDSPLASS Analyse av statens grunnlagsinvesteringer 1840-1914 av Fritz Hodne Norges Handelshøyskole 1980 II INN H O LDS FOR T EGN E L·S E Side INTRODUKSJON 1 Formål og avgrensning 1 Kilder 2 Den økonomiske ramme 2 Igangsetting og fortsettelse 3 Den politiske tilpasning 4 En byttemodell 5 Et marked for kollektive goder 6 Grunnlagsinvesteringer og Økonomisk vekst 6 Sammenlignende forskning i Norden 8 KAPITTEL 1 GRUNNLAGSINVESTERINGER OG KOLLEKTIVE GODER 9 Termen Grunnlagsinvesteringer 9 Kollektive goder 13 Lindahl-modellen 19 Politiske byttetransaksjoner 23 Investering og forbruk - en grenseoppgang 28 Postering av statsutgiftene til investeringer 34 KAPITTEL 2 BEGREPSINNHOLDET I KOLLEKTIVE GODER pK 1800-TALLET 39 Innledning 39 Statens nytte av helsetiltak 40 "Statens Speculation" på kunnskapens område 43 Samfunnets "indirekte fordeler" av samferdselsmidler 48 Telegrafen er "eet System" 53 Monopol - aspektet 54 Den samfunnsmessige innsparing 56 Teknisk udelelighet 58 Laissez faire - prinsippets grenser 59 Sammendrag 62 III Side KAPITTEL 3 KILDENE FOR STATSFINANSENE 64 Innledning 64 Enhetlighet 65 Fullstendighet 66 Prisendringer 70 Deflateringsproblemet 1821-1842 71 De aktuelle valg 72 Nettoregnskapet 72 Bruttoregnskapet 73 Grunnlagsinvesteringene 75 KAPITTEL 4 GRUNNLAGSINVESTERINGENE I STATSFINANSIELL SAMMENHENG 78 Innledning 78 Et inntektsoversyn 1816-1910 78 Avhengighet av tollen 81 Statens utgifter 1815-1914. Gruppering av utgiftene 86 Vekst i grunnlagsinvesteringene 92 Grunnlagsinvesteringene - en salderingspost 94 Kommunene 95 Grunnlagsinvesteringenes stØrrelse i norsk Økonomi 96 Grunnlagsinvesteringene og Økonomisk vekst 99 KAPITTEL 5 HELSEPLEIE OG UNDERVISNING - EN OVERSIKT 106 Innledning 106 Helsetiltak 107 Et utviklingsmønster 115 Investering i utdanning 116 Grunnopplæring 117 Mellomtrinnet 120 Fagopplæring 121 Universitetsutdanning 125 Mest subsidiering av grunnopplæringen 126 IV Side I skandinavisk sammenheng 128 Kostnadsdelingen elimine~te gratispassasjerer 130 Kostnadenes omfang 132 Avslutning 133 KAPITTEL 6 TRANSPORT OG SAMFERDSEL 135 Innledning 135 Veier, dampskip og post 136 Telegraf og telefon 139 Jernbanen kommer 140 Flo og fjære i byggeaktiviteten 142 Svære dimensjoner 143 Eierform og styre 145 Avkastning på jernbanekapital 148 Sammendrag 151 KAPITTEL 7 AKTØRER OG FRONTLINJER I SKATTESPØRSMaL 1830-1860 154 Innledning 154 Opptakt 1815-1836 154 BØndene kommer 156 BØndenes tollpolitiske syn 1839-1860 160 Ny linje innledes 1842 161 Store tollinntekter i 1850-årene 165 Sammenfatning 1816-1860 172 KAPITTEL 8 BYENES SYN pK SKATTESYSTEMET 175 Innledning 175 GjeninnfØring av Land- og kjøpstadskatten 175 Leilighetslitteratur 179 Tollbelastningen på by og land 182 En stat - to kulturer 185 Sammenfatning 1836-1860 190 v Side KAPITTEL 9 AKTØRER I SKATTESPØRSMKL 1860-1900 191 Stagnasjon og tilspissing i 1860-årene 191 Skattesystemet slår sprekker 1865 194 Ny krise 1869 198 Sammenfatning av 1860-årene 200 BØndene skifter standpunkt 1878-1892 201 Repartisjon eller prosentsystemet 1878-1880 202 Skatt etter nytte eller evne 205 Direkte skatt avvises 1878-1880 206 Direkte skatt til staten i 1892 209 Sammenfatning om statskattene 1878-1895 214 KAPITTEL 10 GRUNNLAGSINVESTERINGENE AVSTEMMES TIL TOLLINNTEKTENE 216 Et marked for offentlige investeringer 216 Bytteregler 218 Telegrafinvesteringer 1854-1870 220 Fyrvesenet 224 Distriktsleger 225 Offentlige goders pris og fordeling 229 Sammendrag 231 KAPITTEL 11 BYTTETRANSAKSJONER OM JERNBANER 232 Innledning 232 Jernbaneinvesteringer og statslån 1851-1863 232 Private jernbaner 235 Statslån og jernbaner 1872-1880 238 Statslån til forbruk 1880 244 Statslånene 1892-1911 til jernbaner 246 Sammenfatning om investeringer 1850-1900 252 VI Side KAPITTEL 12 OPPSUMMERING AV UNDERSØKELSEN 255 VEDLEGG 1 266 TABELLER 268 KILDER OG LITTERATUR 282 - 1 - INTRODUKSJON PRESENTASJON AV UNDERSØKELSEN Formål og avgrensning Denne undersØkelse sØker å gi en oversikt over statens bevilgninger til helsepleie, undervisning og samferdsel i Norge i tiden 1840-1914. Nevnte bevilgnings oppgaver vil kalles grunnlagsinvesteringer. De er mye omtalt i økonomisk vekstlitteratur. Betegnelsen som nyttes i anglo-amerikanske miljøer er "social overhead capital". Iblant nyttes også betegnelsen infra- struktur. Omfanget av statens grunnlagsinvesteringer før og under indu- strialiseringen i Norge er ikke kartlagt. Der foreligger også hittil bare enkelte undersøkelser med sikte på å tallfeste deres stØrrelse i andre stater.1) på bakgrunn av at grunnlagsinvesteringene fremstilles som nØd- vendige betingelser for selvforsterkende Økonomisk vekst, har det inter- esse å fastslå om de skal koste 1% eller 80% av et lands sparing gjennom et lengre tidsrom. Et holdepunkt kan man få ved å etablere tall for ett tilfelle. En mer begrunnet mening kan man oppnå når tall fra flere staters historie foreligger. Dette tomrom er det alminnelige utgangspunkt for undersØkelsen. 1) Granskning av bibliografier og litteratur har brakt for dagen to undersØkelser for 1800-årene og en for 1900-årene som opererer med begreper og problemstillinger på linje med denne. De er J. Wysocki, Infrastruktur und wachsende Staatsausgaben. Das Fallbei- spiel østerreich 1868-1913, Wien 1975, Horst Claus Recktenwald, "Die Entwicklung der offentlichen Ausgaben in der Bundesrepublik Deutschland", Schriften des Vereins fur Sozialpolitik, N.F., Bd. 26, Berlin 1962, hvis tall også nyttes i Ho rst, Claus Recktenwald, "Entwicklung und Grenzen der Infrastruktur- ausgaben", i R. Jochimsen & U.E. Simonis, utg., Theorie und Praxis der Infrastrukturpolitik, Berlin 1970, og Rene L. Frey, "Probleme der statistischen Erfassung der Infrastruktur", Schweizerische Zeitschrift fur Volkwirtschaft und Statistik, 1967. Sistnevnte lar forsvarsutgiftene inngå i infrastrukturutgiftene. Ellers går begrepsbestemmelsen stort sett i samme spor som i nærværende under- sØkelse. - 2 - Analyse av nevnte omdder i norsk Økonomisk historie 1840-1914 tar da sikte på å gi et tallmessig uttrykk for hva staten satset på helsepleie, opplæring og samferdsel. For å dØmme om omfanget av disse investeringene, vil vi sammenligne dem med de samlede statsutgifter, bruttonasjonalproduk- tet og de samlede bruttoinvesteringer. Det vil gi en pekepinn også i inter- nasjonal sammenheng om hvor mye grunnlagsinvesteringer i en oppbyggingsfase utgjorde. Videre vil det gjøres forsØk på å konkretisere den rolle statens grunnlagsinvesteringer spilte for den Økonomiske vekst Norge opplevde i tidsrommet. Den målemetode som nyttes er forholdsvis ny, og turde kunne anvendes også på andre land. Kilder Den statsfinansielle statistikken er forholdsvis grundig gjennomgått. Disse kilder er spredt på flere publikasjoner. Det foreligger således per i dag ikke noen samlet oversikt over stats finansene for tidsrommet 1816-1914, som er tilgjengelig på ett sted. Arbeidet på dette området har fØrt til enkelte rettelser i seriene over statens utgifter, det gjel- der spesielt i perioden 1825-1880. Statistikken omtales og analyseres i kapittel 3. Den Økonomiske ramme Ut over de oppgaver som hittil er nevnt, vil vi lete etter forklaringer på mønstre, takt og vekslinger i nevnte investeringer. I utgangspunktet bygger vi på andre norske historikeres resultater. Med grunnlag i Øko- nomisk teori vil imidlertid tilnærmingsmåten og forklaringsforsØkene bringe inn noe nytt i forhold til gjeldende oppfatninger og forskning på området. De synsmåter som her sØkes begrunnet kan selvsagt vurderes uavhengig av de tallmessige resultater som legges frem. I hovedsak vil vekslingene i grunnlagsinvesteringene søkes forklart som ekko av vekslinger i landets utenrikshandel, slik disse forplantet seg gjennom de politiske institusjoner og spilleregler som fantes. Det gir naturlig to nivåer for analysen. Den fØrste betraktningsmåte som disku- teres er fØlgende: Landets evne til å importere avhang av evnen til å eksportere varer og tjenester til utlandet. Ettersom statens vesentligste inntekter fØr FØrste verdenskrig basertes på tollinntekter, og en større del av investeringene, fØrst og fremst 88% av jernbanene inntil 1912, skjedde ved statslån opptatt utenlands, ble med andre ord utenrikshandelen - 3 - bestemmende for grunnlagsinvesteringene. De fikk karakter av salderings- poster, noe staten fikk r1d til n1r eksporten gikk bra, men noe man m1tte unnvære n1r tidene ble trange. For 1 kunne importere kapital fra utlandet, var det nemlig nØdvendig at Norge kunne eksportere tilstrekkelig til via tollen, dvs. importen, 1 gjØre staten i stand til 1 betale avdrag og renter p1 statsl1nene. I denne sammenheng gis ogs1 en oversikt over statens uten- landsl1n til 1912. Igangsetting og fortsettelse Synspunktet kan utpensles. Dels gjelder det spØrsm1let om igangsettings- mekanismer, dels gjelder det de feedback-mekanismer som opprettholdt sys- temet n1r det fØrst var skubbet igang. Igangsettingen betraktes som resultat av samspillet mellom faktorer i den indre Økonomi og utlandets etterspØrsel etter norske varer og tjenester. Etter en oppfatning, som er forholdsvis grundig diskutert tidligere,l) er det gode grunner til 1 mene at den vik- tigste igangsettingsimpuls stammet fra utlandet, fØrst og fremst de nye eksportvilk1r som frihandelen skapte for norsk eksport i 1840-1rene. Den utlØsende faktor til igangsetting blir hermed ekstern og veksten anses som et tilfelle av etterspØrselsledet vekst. Selvsagt gjelder hypotesen ikke enkeltindivider, den trer i funksjon kun fra et visst sammenfatnings- niv1. p1 det individuelle niv1 derimot er det rimelig 1 betrakte