EL CONSEJO DE DEFENSA SURAMERICANO DELAUNASUR CRÓNICA DE SU GESTACIÓN
Ministerio de Defensa Nacional de Chile Grupo de Trabajo del Consejo de Defensa Suramericano Santiago de Chile Julio de 2009 EL CONSEJO DE DEFENSA SURAMERICANO DE LA UNASUR CRÓNICA DE SU GESTACIÓN
Primera Edición: Julio, 2009. Impreso en Alerce Talleres Gráficos S.A. Santiago de Chile. ÍNDICE
Dedicatoria
1.- Presentación 1.- Michelle BacheletJeria, Presidenta de la República de Chile 11 2.- Francisco Vidal Salinas, Ministro de Defensa de Chile 15
11.- Introducción 3.- NelsonJobim, Ministro de Defensa de Brasil 19 4.- Gonzalo García Pino, Subsecretario de Guerra de Chile 29 5.- Fredy Rivera Vélez, Viceministro de Gobierno de Ecuador 43
111.- Antecedentes Previos al CDS
6.- Reuniones bilaterales Chile - Brasil. 51 7.- Reunión de Ministros de Defensa de la Comunidad Sudamericana de Naciones en Colombia (2006). 53 8.- Iniciativa política de Brasil. Desarrollo del núcleo de asuntos estratégicos y promoción de una propuesta por NelsonJobim. 55
IV.- Decisión de la Creación del CDS
9.- Decisión de Brasilia del 23 de Mayo de 2008. 63 10.- Condiciones para organizar el trabajo por parte de Chile. 67
V.- Propuesta de Estatuto del CDS
11.- Las cuatro reumones de Santiago. Descripción de las principales deliberaciones. Avances por reunión. 69 12.- Aprobación del Estatuto en Costa do Sauipe, Salvador, 85 Brasil.
VI.- Funcionamiento del CDS
13.- Primera reunión de Viceministros de Defensa en Santiago. 87 Articulación de una propuesta de Plan de Acción. 14.- Primera Reunión de Ministros de Defensa (10 de Marzo de 95 2009). Declaración Final. VII.- Impacto del CDS 15.- Reacciones a través de la prensa. III 16.- Reacciones de Centros de Estudios y ONGs en diversos lugares. 129
VIII.- Anexos: Documentación Oficial
17.- Identificación de Jos equipos de trabajo de las delegaciones. 139
Español 18.- Tratado Constitutivo de la Unasur. 147 19.- Decisión de creación del CDS. 165 20.- Estatuto del Consejo de Defensa Suramericano. 167 21.- Plan de Acción del CDS 2009-2010. 173 22.- Matriz de ~jecución del Plan de Acción 2009-2010. 179 23.- Declaración de Santiago. 181
Inglés 24.- South American Union ofNations Constitutivo Treaty. 187 25.- Decision for the Establishment of the South American Defense Council. 203 26.- Statute ofthe South American Defense Council. 205 27.- Action Plan 2009-2010. 211 28.- Matriz de Ejecución. 217 29.- Declaración de Santiago. 219
Portugués 30.- Tratado Constitutivo da Uniáo de Nacóes Sul-Americanas. 225 31.- Decisáo para o cstabelecimento do Conselho de Defesa Sul- Americano. 241 32.- Estatuto do Conselho de Defesa Sul-Americano. 243 33.- Plano de A<;ao 2009-2010. 249 34.- Matriz de Execucáo do Plano de A<;ao 2009-2010. 255 35.- Declaración de Santiago. 257
Holandés 36.- Oprichtingsverdrag van de Unie van Zuidamerikaanse 263 Naties. 37.- Besluit tot Oprichting van de Zuidamerikaanse Raad van 281 Dcfensie. 38.- Statuut van de Zuidamerikaanse Raad van Defensie. 283 39.- Aktieplan 2009-2010. 289 40.- Uitvoeringsschema voor Aktieplan 2009 - 2010. 295 41.- Slotverklaring van Santiago. 299 DEDICATORIA
Este libro está dedicado a la memoria de Claudia Castañeda Navarrete (QEPD), funcionaria del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile.
Ella colaboró en forma entusiasta en la atención de los delegados extranjeros y en las largas labores del Grupo de Trabajo que estableció las bases del Consejo de Defensa Suramericano. t.. Presentación PRESENTACIÓN DE LA PRESIDENTA DE LA REPÚBLICA DE CHILE
A principios del siglo XXI el sistema internacional avanza hacia una nueva estructura, de carácter multipolar, que plantea a América Latina el desafío y la oportunidad de realizar un esfuerzo extraordinario de concertación política y de integración, para tener una sola voz en el debate mundial sobre el nuevo siglo que deseamos construir.
La región no se encuentra sometida a ninguna confrontación global. Y el mundo en desarrollo está comenzando a tener otro peso en la economía y en la seguridad internacional. No existe excusa alguna para no concertarnos. Todo depende de nuestra capacidad para entender que la integración y la concertación sólo se logran mediante la construcción de acuerdos y no por imposición.
Una vez que entre en vigencia el Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), suscrito en Brasilia el ~3 de mayo de 2008, América del Sur tendrá una nueva institucionalidad para avanzar en este camino de concertación política e integración.
El Tratado de la UNASUR consagra los principios rectores de la vida civilizada entre las naciones: el irrestricto respeto a la soberanía, la no injerencia en asuntos internos de las naciones, la integridad e inviolabilidad territorial de los estados, el imperio de la democracia y sus instituciones, y el irrenunciable respeto a los derechos humanos.
Uno de los ámbitos en los cuales podemos avanzar es el de la defensa, porque existe un gran espacio para el desarrollo de la seguridad cooperativa sudamericana.
Nuestra región ya posee una vasta experiencia en estas materias. América Latina, y dentro de ella, América del Sur, es una zona de paz, libre de armas de destrucción masiva. Nuestras Fuerzas Armadas participan activamente en operaciones de paz destinadas a promover la ayuda humanitaria y de sustento institucional en zonas afectadas por conflictos. Un ejemplo de este accionar es el compromiso que la mayoría de los países de nuestra región ha adquirido para ir en auxilio de Haití.
Por eso, del seno de la UNASUR surge ahora el Consejo de Defensa Suramericano (CDS). Este Consejo constituye un nuevo hito en nuestro proceso
11 Consejo de Defensa Suramericano
de integración. Debido a los grandes desafíos de seguridad y defensa que impone la agenda internacional, nuestros gobiernos han considerado necesario contar con un organismo de consulta, cooperación y coordinación.
Considerando todas estas experiencias, podemos señalar que el Consejo no surge de la nada. Por el contrario, sistematizará y coordinará los esfuerzos ya existentes.
Hablamos de construir medidas de confianza mutua, de coordinamos para potenciar nuestra capacidad de participar en operaciones de paz, de realizar emprendimientos para desarrollar nuestra industria de defensa, y de trabajar juntos para enfrentar los desastres naturales.
Hablamos de caminar hacia una etapa conceptualmente más avanzada de cooperación, de dar un salto desde la cooperación tradicional, hacia la asociación política en una perspectiva de integración.
y hablamos, por sobre todas las cosas, de crear un espacio institucional sudamericano de cooperación que debe contribuir significativamente a la paz y a la estabilidad regional. Por eso, entre los principios del Consejo de Defensa destacan la promoción de la paz y la solución pacífica de las controversias, así como el fortalecimiento del diálogo y el consenso en materias de defensa mediante el fomento de medidas de confianza mutua.
El Consejo nos permitirá tener una voz común en el concierto internacional, permítiendo desarrollar el necesario diálogo político y estratégico con organizaciones similares del resto del mundo.
El Consejo promoverá asimismo la reducción de las asimetrías existentes entre los sistemas de defensa de los Estados miembros de la UNASUR, con el propósito de fortalecer la seguridad cooperativa de la región en el campo de la defensa.
El Consejo actuará también basado en el principio de la gradualidad y la flexibilidad en el desarrollo institucional de la UNASUR. Queremos promover iniciativas de cooperación en el campo de la defensa reconociendo las diferentes realidades nacionales.
Con la creación de este Consejo damos un paso muy importante en un ámbito en el cual hasta ahora la integración no había avanzado con suficiente fuerza.
12 1 /.- Presentación
La creación del Consejo muestra también que la integración regional es un proceso de gran potencialidad, porque aún tenemos mucho camino que recorrer para llegar a contar con una política de defensa común en América del Sur, que entendemos además como parte de un proceso de integración sudamericano más amplio y ambicioso.
Hace 200 años nuestros padres de la Patria tuvieron la visión y la fuerza para iniciar este camino. Está en nuestras manos continuar la senda de la integración. Con la creación de este Consejo de Defensa Suramericano hemos dado un nuevo paso en este largo caminar, en el que Chile ha sido y continuará siendo un participante entusiasta y decidido.
MICHELLE BACHELETJERIA Presidenta de la República de Chile Presidenta Pro Tempore de la UNASUR 2008-2009 t.. Presentación
PRESENTACIÓN DEL MINISTRO DE DEFENSA DE CHILE
EllO de marzo de este año, en Santiago de Chile, los doce países integrantes de la UNASUR oficializaron la creación del Consejo de Defensa Suramericano.
Este logro inédito para la reglOn fue fruto de un trabajo intenso, participativo y consensuado de las naciones que la integran. En sólo diez meses logramos dar cuerpo a un Consejo que es expresión de la voluntad de nuestros países por avanzar hacia la construcción de grandes acuerdos que impulsen decididamente los intereses y objetivos que nos unen.
Un proceso de integración que esté a la altura de los desafíos del nuevo siglo no debe tener áreas grises, territorios excluidos o temas vedados. Por ello, la creación del Consejo de Defensa es un hito trascendental, pues satisface un antiguo anhelo regional por contar con un espacio de encuentro que proyecte una perspectiva común y orientada hacia el futuro sobre nuestros desafíos en materia de Defensa.
El propósito fundamental del Consejo expresa el espíritu y la vocación que lo inspira: constituirse en un referente de paz y cooperación para la región.
La cooperación es un instrumento indispensable para enfrentar los dilemas y problemas que nos desafian hoy. La evidencia es tajante en mostrarnos que en el mundo del siglo XXI, los Estados no pueden enfrentar aisladamente amenazas a la seguridad que, por su naturaleza, requieren el esfuerzo concertado de los países.
La cooperación, a la vez, es el mejor camino para generar una voz propia, que se escuche y atienda en el mundo, y que nos permita aprovechar las oportunidades de la diplomacia multilateral.
Así, contamos ahora con un órgano permanente de diálogo, coordinación y consulta, integrado por todos los Ministros y Ministras de Defensa de cada uno de los miembros de la UNASUR, que permite abordar las necesidades de nuestros países, fórtalecer las confianzas recíprocas y generar consensos, con miras a consolidar una identidad propiamente sudamericana de Defensa.
15 Consejo de Defensa Suramericano
Para avanzar en este camino, hemos acordado un Plan de Acción que impulsará acuerdos y generará colaboración en materias tan relevantes como la modernización de los Ministerios de Defensa, la transparencia sobre gastos e indicadores de Defensa, la identificación de riesgos y amenazas que puedan afectar la paz, la creación de un mecanismos para la generación de posturas comunes y el establecimiento de un mecanismo de acción inmediata ante situaciones de riesgo para la paz de nuestras naciones.
Del mismo modo, nos hemos propuesto colaborar recíprocamente en temas como las operaciones de paz y la acción ante catástrofes naturales, así como en la promoción de iniciativas de complementación y cooperación en materias de industria de la Defensa. Finalmente, fortaleceremos también el intercambio entre los países en materias de formación y capacitación.
Estos propósitos comunes, impensables hace algunos años, son posibles hoy gracias a la trayectoria de democratización de nuestras naciones, donde los grandes lineamientos de la Defensa emanan de la autoridad investida por los ciudadanos, la política de Defensa se entiende como una política de Estado y el poder civil convive en armonía con las Fuerzas Armadas.
Esta trayectoria de consolidación de nuestras democracias es la que nos ha permitido recoger la experiencia y las prácticas de cooperación que ya existían entre nuestros países, para llevarla a un rango institucional del más alto nivel y con un alcance regional. El Cunsejo de Defensa es, en consecuencia, no sólo una expresión del progreso de nuestro conocimiento en materias sectoriales, sino también un símbolo del grado de madurez y desarrollo que ha alcanzado la democracia en el continente. Así lo hemos reconocido en la declaración final de la Primera Reunión del Consejo de Defensa Suramericano, al reafirmar la vigencia de los sistemas democráticos de gobierno y nuestra voluntad de protegerlos.
En esta perspectiva, las tareas que nos hemos propuesto están cruzadas por el propósito compartido de aproximar la labor de la Defensa a la ciudadanía. En tanto política de Estado, la política de Defensa aspira a representar a todos los ciudadanos, no sólo porque la Defensa es un bien que sirve a la sociedad en su conjunto, sin excepciones, sino también porque el apoyo de nuestras sociedades es esencial para cumplir nuestras tareas y avanzar en este camino de integración. Así lo hemos entendido en el seno del Consejo de Defensa.
En el mes de agosto, Chile entregará la Secretaría pro tempore de la UNASUR y del Consejo de Defensa Suramericano. Ha sido para nuestro país
, !16 1.- Presentación un honor y una gran satisfacción poder aportar desde tan privilegiada posición a materializar este proyecto. Creemos firmemente que hemos dado un paso fundamental para proyectar a futuro la paz y estabilidad en nuestra región, para seguir construyendo el desarrollo de nuestros pueblos.
En esto no hay dos lecturas: todos hemos contribuido, y todos hemos ganado.
Francisco Vidal Salinas Ministro de Defensa Nacional de Chile
17; 1I.- Introducción
PRESENTACIÓN DEL MINISTRO DE DEFENSA DE BRASIL
Al analizar las actuales directrices de política exterior adoptadas por el gobierno brasileño, se observa que América del Sur está cada vez más presente como un área de interés nacional. La región ha pasado a ser una referencia para la búsqueda de acciones concretas, que gradualmente ganan espacio y relevancia en la agenda del país. Este posicionamiento regional está relacionado estrechamente con la necesidad de la construcción de una cohesión interna que haga factible el reconocimiento de los países suramericanos como miembros de una misma unidad y la percepción de dicha unión por parte de los actores extra regionales.
Dentro de este alcance, a comienzos de 2008, recibí del Presidente LUÍS INÁCIO LULA DA SILVA la tarea de iniciar negociaciones con autoridades gubernamentales de América del Sur, con el objeto de crear, en el ámbito de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), un foro que reuniera a los titulares de las carteras de defensa de todos los países de nuestra región.
La propuesta brasileña fue el resultado de las visitas que realicé personalmente a todos los Ministros de Defensa del subcontinente, de los cuales obtuve manifestaciones de simpatía y apoyo a la idea.
En ese momento, en la región ya estaban consolidadas ciertas áreas en que los procesos de cooperación se encontraban en una etapa avanzada de desarrollo, como es el caso de los diversos bloques relacionados con actividades económicas.
Se buscaba, entonces, extender al ámbito de la defensa los avances ya logrados en otros sectores, consiguiendo el apoyo para una propuesta para la creación de un modelo en que prevalecieran las iniciativas de cooperación en el campo de la defensa, y en que también se hicieran presentes acciones que contemplaran incentivos a la consolidación de una base industrial de defensa que satisficiera las necesidades de los países integrantes.
Además, dicho emprendimiento se concibió desde la perspectiva de que la seguridad de un país se ve afectada por el nivel de inestabilidad de la región en que el mismo está situado - en este caso, América del Sur. Por lo tanto, con el objeto de alcanzar un deseado grado de estabilidad regional, es deseable que exista: consenso, armonía política y convergencia de acciones entre los
19 Consejo de Defensa Suramericano países suramericanos. Éstas son las condiciones indispensables que favorecen e! desarrollo económico y social, y que, consecuentemente, harán que la región sea más cohesionada y más fuerte.
En esa oportunidad, ya se estimaba también que un Consejo de Defensa Suramericano (CDS) conllevaría e! beneficio adicional de contribuir a la formación de una entidad regional en el ámbito de la defensa, considerando las características locales (regiones platina, andina, amazónica, atlántica, caribeña y pacífica) y articulando una visión basada en valores y principios de interés de los Estados. Fomentar los aspectos e intereses comunes, sin, no obstante, dejar de respetar las diferentes regiones y características locales ha sido una preocupación para lograr la meta de fomento de la cooperación entre los países.
Esa visión particular en materia de defensa es de interés de los diversos gobiernos de la UNASUR, en el sentido de que la misma reforzará la confianza mutua, contribuyendo a impedir percepciones equívocas y aportando, al mismo tiempo, una mayor estabilidad y seguridad a la región, que, aunque sea considerada pacífica, todavía requiere medidas que mejoren y enfaticen estos dos aspectos. La discusión de temas relacionados con la defensa de uno o más Estados Miembros puede, además, contribuir al alivio de tensiones en América del Sur ya la resolución pacífica de eventuales controversias.
Cabe destacar que en ningún momento se consideró la constitución de una alianza militar de defensa suramericana, en el sentido clásico, de! tipo "üTAN del Sur", u otro tipo de modelo que pueda, a priori, articular acciones en e! plano operacional, como una "Fuerza Suramericana de Paz". Tampoco se ha pretendido crear un "Consejo de Seguridad Suramericano", una vez que las atribuciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en e! ámbito de la paz y de la seguridad internacionales, no se confunden con los mandatos de los organismos regionales y subregionales. Estas restricciones, por lo tanto, deben considerarse permanentemente, para que no se originen falsas impresiones o ilusiones sobre la organización.
De este modo, terminado mi periplo por los países suramericanos, pude percibir que las reacciones provenientes de los Ministerios de Defensa de la región habían sido positivas. Eso hizo posible que el Presidente LULA presentara, con ocasión de la Cumbre Extraordinaria de Jefas yJefes de Estado y de Gobierno de la UNASUR, realizada en mayo de 2008 en Brasilia, la propuesta para la creación del Consejo de Defensa Suramericano. Dicha moción respetó fielmente el objetivo estipulado en el Tratado Constitutivo de la UNASUR, suscrito
120 Il.- Introducción en dicha oportunidad, y que consiste en construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión entre sus pueblos.
Sin embargo, el Consejo no fue creado inmediatamente y, a sugerencia de la Presidenta de Chile, MICHELLE BACHELET, se firmó el consenso respecto de la creación de un Grupo de Trabajo para profundizar la idea y elaborar una propuesta de Estatuto para el CDS.
Dicha postergación no representó el fracaso de la iniciativa. Por el contrario, la celeridad con que se dio el proceso de creación y el perceptible apoyo dado a la idea por los presidentes de los diversos países miembros fueron prueba del deseo común de consolidar el proyecto.
Durante 2008, el Grupo de Trabajo se reunió en cuatro ocasiones en Santiago. Convocados por el Ministerio de Defensa de Chile, país que ejerce la Presidencia Pro Tempore de la UNASUR, dichos encuentros - que contaron con la activa participación de representantes de los Ministerios de Defensa y de Relaciones Exteriores de los doce países suramericanos - estuvieron marcados por intensos debates, estudios y negociaciones, bajo la premisa de armonizar los intereses de todos los participantes. De esas reuniones, la última de las cuales se realizó en diciembre de 2008, resultó un documento que contiene los principios, los objetivos generales y específicos y la estructura de funcionamiento del Consejo por crear. En suma, una propuesta consensuada de estatuto del CDS.
La propuesta del Grupo de Trabajo fue sometida a la aprobación de las Jefas yJefes de Estado y de Gobierno de los países miembros de la UNASUR el día 16 de diciembre de 2008, con ocasión de la nueva cumbre extraordinaria, esta vez realizada en Salvador, en Bahía. En esa oportunidad, y con la anuencia de los mandatarios, se estableció formalmente el CDS.
Las líneas generales de dicho documento, ratificado unánimemente, se refieren a tres grandes directrices que buscan fundamentar la actuación de los componentes del CDS:
- consolidar América del Sur como una zona de paz, base para la estabilidad democrática y el desarrollo integral de nuestros pueblos, y como aporte a la paz mundial;
- construir una identidad suramericana en materia de defensa, que tome en cuenta las características subregionales y nacionales y que contribuya al fortalecimiento de la unidad de América Latina y del Caribe, y
I 21 Consejo de Defensa Suramericano
- generar consensos para fortalecer la cooperación regional en materia de defensa.
El Consejo está integrado porlos Ministros de Defensa, o sus equivalentes, de los países miembros de la UNASUR, cuyas iniciativas y decisiones son sometidas a los]efes de Estado. La Presidencia del CDS, que, según el Estatuto, tiene la responsabilidad de coordinar las actividades en desarrollo, se le asigna al Ministro de Defensa del país que ocupe la Presidencia Pro Tempore de la UNASUR. Existe también una instancia ejecutiva, de Viceministros de Defensa o sus equivalentes, que se reúne cada semestre para supervisar el cumplimiento de las decisiones ministeriales. Cabe resaltar que, en el ejercicio de sus actividades regulares, figuran también las reuniones del CDS con delegaciones nacionales integradas por altos representantes de Relaciones Exteriores y de Defensa, y por asesores cuya eventual y episódica participación consideren necesaria los Estados Miembros.
El proceso de transición entre la génesis de este importante instrumento de integración suramericana y su madurez fue bastante corto: creado formalmente en diciembre de 2008, el CDS ya había realizado su primera reunión, de Viceministros de Defensa, los días 28 y 29 de enero de 2009, en Santiago de Chile. En dicho encuentro, se terminó la elaboración de una propuesta de Plan de Acción para el período 2009-2010. El objetivo del primer plan consiste en promover un conjunto de iniciativas factibles a corto y medio plazos, que posean la propiedad de otorgar legitimidad y visibilidad al Consejo. El documento presenta una agenda amplia para la construcción de una identidad suramericana en el área de defensa, que se expresará, de manera gradual y flexible, por medio de iniciativas divididas en cuatro áreas:
En la primera, y relativa a la política de defensa, están determinadas la creación de una red para intercambiar información sobre políticas de defensa, la realización de un seminario sobre modernización de los Ministerios de Defensa, el compartimiento y la promoción de mayor transparencia en 10 referente a informaciones sobre gastos e indicadores económicos de defensa, la definición de enfoques conceptuales, la identificación de factores de riesgo y amenazas que puedan afectar la paz regional y mundial, la creación de un mecanismo para contribuir a la articulación de posiciones de consenso de la región en foros multilaterales sobre defensa y la elaboración de una propuesta de establecimiento de un mecanismo de consulta, información y evaluación inmediata frente a situaciones de riesgo para la paz de nuestras naciones.
22 lI.- Introducción
En el área de cooperación militar, acciones humanitarias y operaciones de paz, se ejecutarán la planificación de un ejercicio conjunto de asistencia en el caso de catástrofe o desastres naturales, la organización de una conferencia sobre lecciones aprendidas en operaciones de paz, enfatizando tanto los aspectos relacionados con el ámbito interno como el multilateral, la elaboración de un inventario de las capacidades de defensa que los países pueden ofrecer para apoyar las acciones humanitarias y la promoción del intercambio de experiencias en dicho campo, a fin de establecer mecanismos de respuesta inmediata para la asignación de recursos frente a situaciones de desastres naturales.
En el área de industriay tecnología de defensa se contempló la elaboración de un diagnóstico de la industria de defensa de los países miembros, identificando capacidades y áreas de asociación estratégicas, con el fin de promover la complementariedad, la investigación y la transferencia tecnológica, así como también la promoción de iniciativas bilaterales y multilaterales de cooperación y producción relacionadas con la industria de defensa, en el marco de las naciones integrantes del CDS. Creo que, en un futuro próximo, podremos elaborar un catálogo de la industria de defensa de los países suramericanos.
Finalmente, en el área de formación y capacitación, están estipulados la elaboración de un catastro de academias y centros de estudio de defensa y de sus programas y la creación de una red suramericana destinada a la capacitación y a la formación en defensa, todo ello con el objeto de intercambiar experiencias y desarrollar programas conjuntos; a dichas medidas se asocian la elaboración de una propuesta de programas de intercambio docente y estudiantil. la homologación, la evaluación y la divulgación de estudios, el reconocimiento de títulos y el otorgamiento de becas a las instituciones existentes; en términos más concretos, cabe resaltar también la creación de un Centro Suramericano de Estudios Estratégicos de Defensa en Argentina y la promoción, durante el mes de noviembre de 2009, del Primer Encuentro Sudamericano de Estudios Estratégicos (I" ESEE), en la Escuela Superior de Guerra, en Rio deJaneiro.
Al poner en práctica dicho simposio, el Ministerio de Defensa espera dar cumplimiento a las metas contenidas en los objetivos del CDS. También constituye una finalidad del In SEE la creación de una oportunidad para que se discutan temas relacionados no sólo con la naturaleza de los problemas por enfrentar por los Gobiernos suramericanos en los próximos años, sino también respecto de las mejores decisiones por tomar para promover los respectivos intereses nacionales. En ese sentido, se trata de examinar una agenda de temas de interés de los Estados y de la sociedad suramericana, cuya naturaleza implica
23 Consejo de Defensa Suramericano
la necesidad de una articulación de saberes y de políticas por implementar en varias dimensiones de la vida nacional.
Los eventos previstos para el In ESEE tendrán un sesgo relevante en la expresión militar, sin abandonar, no obstante, la necesidad de estudiar y conocer a fondo las vertientes políticas, económicas, culturales, sociales y científico tecnológicas de América del Sur en el momento actual, en todas sus posibilidades de interacción.
De este modo, el encuentro que la Escuela Superior de Guerra organizará pretende ser una oportunidad para reunir a intelectuales y militares de los países de la UNASUR, que propiciará un debate productivo sobre temas claves que exigen una convergencia de esfuerzos para una mejor actuación de los países de América del Sur en un sistema internacional en constante mutación y aún pleno de crisis e incertidumbres.
También se realizarán paneles que abordarán la siguiente temática: el propio Consejo de Defensa de la UNASUR, la cooperación y las medidas de confianza mutua en el ámbito de la defensa, la industria de defensa y la relación económica y socio cultural, además de la cooperación académica.
Es mi opinión que, en América del Sur, las circunstancias históricas, sociales y políticas favorecen la proximidad entre los países que la conforman y conducen a intereses convergentes. La estabilidad resultante de los procesos de consolidación democrática y de integración regional, estoy cierto, favorecerá el aumento de la confianza recíproca, la resolución negociada de eventuales conflictos y el consiguiente acercamiento de los países de la región.
Con esa percepción, se han promovido reuniones de los diversos mecanismos regionales y subregionales que abordan la seguridad y la defensa, para deliberar sobre formas de cooperación y profundizar iniciativas orientadas hacia el fortalecimiento de la confianza. Al participar, efectivamente, de todos los foros regionales y subregionales en América del Sur, Brasil se presenta como el elemento inductor, al promover e incentivar la realización de reuniones en el ámbito de dichos organismos.
Brasil considera que tiene la responsabilidad de participar como elemento catalizador de las iniciativas de integración en América del Sur, buscando crear un ambiente de cooperación necesario para garantizar la estabilidad, la paz y una mayor seguridad para todos, en un clima de convivencia armoniosa con sus vecinos. Dicha participación le proporciona a Brasil la oportunidad única
24 Il.- Introducción de interactuar con intereses de todos los Estados suramericanos, lo que acaba facilitando su actuación integradora en conferencias de ámbito regional o hemisférico en el área de defensa.
Ese es el objetivo que motivó la propuesta de la creación del Consejo de Defensa Sudamericano, en el ámbito de la UNASUR: un foro cooperativo, equilibrado y democrático, donde las decisiones se toman por consenso; un foro que respete las diversidades, las aspiraciones, los valores y las tradiciones de cada nación y, sobre todo, que sea capaz de adaptarse a las nuevas situaciones.
Todos los doce países suramericanos integran el CDS. La incorporación de nuevos integrantes al Consejo de Defensa Sudamericano se efectuará según lo estipulado en el Tratado Constitutivo de la UNASUR, que establece la participación de los demás Estados de América Latina y del Caribe que soliciten su inclusión con el status de miembros asociados, mediante la aprobación del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno. A partir del quinto año de la entrada en vigencia del Tratado Constitutivo de la UNASUR y tomando en cuenta el propósito de fortalecer la unidad de América Latina y del Caribe, el Consejo deJefas y Jefes de Estado y de Gobierno podrá estudiar las solicitudes de adhesión como Estados Miembros por parte de los asociados que hayan mantenido esa condición durante cuatro años.
La importancia de conferencias y reuniones de dicha magnitud reside, sobre todo, en la oportunidad de reafirmar conceptos y consagrar principios de seguridad y de defensa. Complementariamente, los esfuerzos para promover la integración y el fortalecimiento de la industria de defensa regional pretenden abastecer, oportunamente, en todas las situaciones, productos estratégicos de defensa de calidad y costo aceptable para las Fuerzas Armadas suramericanas, reduciendo así la dependencia de fuentes de suministro extra regionales.
En un ambiente internacional que requiere una creciente cooperación entre los países, se cree que la actuación del Ministerio de Defensa de Brasil ha contribuido a la integración suramericana, por medio, igualmente, de una relación más estrecha entre las Fuerzas Armadas. Destaco, también, la fructífera relación existente, en el ámbito del CDS, entre los Ministerios de Defensa y de Relaciones Exteriores.
La creación del Consejo, por lo tanto, otorga sustancia al rumbo que ha venido siendo impuesto a la política exterior brasileña, que no sólo trasciende las referencias circunscritas al dominio de la retórica, sino que materializa bajo
25 Consejo de Defensa Suramericano el manto de un emprendimiento que, sin duda, redundará en realizaciones que igualarán el excelente resultado ya alcanzado por los exitosos y visibles ernprendimientos en marcha en la vertiente económica de la integración suramencana.
Se vislumbra que la existencia de una vision regional reforzará la confianza mutua e impedirá percepciones equivocadas por medio de un mayor entendimiento, aportando así una mayor previsión con relación a posibles situaciones de crisis. La concertación en el ámbito regional sobre temas políticos y estratégicos, de seguridad y defensa, podrá acelerar la formación de consensos que, al ser presentados en bloque, facilitarán la búsqueda de soluciones a problemas de interés común.
El adecuado aprovechamiento del favorable contexto político regional para incentivar las actividades de cooperación y, consecuentemente, generar un desarrollo económico y social en tiempos en que la incertidumbre y las presiones sociales se diseminan en el medio internacional puede significar la conquista de posiciunes privilegiadas en el futuro próximo.
Finalmente, al considerar todos los aspectos presentados, se puede observar que la integración de América del Sur transformará esta región en una más estable y cuhesionada, dutada de un mayor poder en su interlocución con socios extra regionales, lo que, ciertamente, contribuirá a la paz y seguridad regionales.
NelsonJobirn Ministro de Defensa Nacional de la República Federativa de Brasil
26 l/.- Introducción
EL CONSEJO DE DEFENSA SURAMERICANO: CONTEXTO y PERSPECTIVAS
1.- El Contexto: Latinoescépticos o Latinófilos
En Mayo del 2008 el Ministerio de Defensa de Chile y, particularmente la Subsecretaria de Guerra, estaba abocado, esencialmente, a impulsar una de las principales transformaciones históricas de la institucionalidad de la defensa nacional. La reforma que establecía un nuevo régimen de participación de las Fuerzas Armadas de Chile en materia de operaciones de paz! ya estaba muy encaminada y promovía iniciativas tan novedosas como la modalidad legal que permite desplegar fuerzas con terceros países en el marco de operaciones de paz de Naciones Unidas. También estaba muy avanzada la legislación que incorporaba una cuarta planta profesional a las Fuerzas Armadas dedicada, específicamente, a la Tropa Profesional. 2 Con ello tendíamos a consolidar un cambio trascendental que era la disminución del número de soldados conscriptos que son llamados a realizar su conscripción, año tras año, fortaleciendo el cumplimiento consecutivo de la meta de tener al 100 % de los conscriptos voluntarios realizando el servicio militar.t Adicionalmente, el esfuerzo del sector estaba en la aprobación, por parte de la Cámara de Diputados, de la reforma completa del Ministerio de Defensa en su primer trámite constitucional.4
Vale la pena expresarlo en plenitud. Los jóvenes chilenos dirían que "estábamos en otra". Suele suceder. La agenda interna y en menor medida la dimensión bilateral copa el trabajo cotidiano de nuestros Ministerios." Éste era el
1 Ley 20.297 sobre normas de participación de las FF.AA. en operaciones de paz. 2 Ley 20.303 sobre Tropa Profesional agregando una nueva planta a las ya existentes de Oficiales, Cuadro Permanente y Gente de Mar y Empleados Civiles de las FF.AA. 3 Ley 20.045 que reformuló el servicio militar y que estableció el principio de llamados a voluntarios, en primer lugar, y sólo aplicación supletoria de la cláusula constitucional de obligatoriedad del servicio militar, siempre que no existan voluntarios. Adicionalmente, esta legislación estableció la obligación legal de crear Oficinas de Derechos de los Reclutas así como el establecimiento de un procedimiento de reclamación de aquellos que no podían realizar la conscripción. Se crearon Comisiones Especiales de Acreditación que, con participación de funcionarios públicos de diversas reparticiones, reconocía y aprobaba o desechaba la presentación de reclamaciones que verificaban las causales de exclusión de realización del servicio militar (socioeconómicas, éticas, médicas, etc.). Con ello cerrábamos un ciclo de iniciativas que apuntaron al creciente compromiso ciudadano y voluntario con sus Fuerzas Armadas reduciendo la idea de la conscripción como "carga pública". 4 No es del caso explicaren detalle el conjunto de otras iniciativas que consumían el tiempo de nuestro Ministerio. Entre ellas, la preparación de iniciativas importantes con Argentina como el impulso técnico, militar y político de la Fuerza de Paz Cruz del Sur o los preparativos de la celebración de los treinta años desde el conflicto que se evitó in extremis en la zona austral. 5 En el ámbito multilateral ya se habían sucedido reuniones preparatorias de la VI/a Cumbre de Ministros de Defensa de las Américas y la naturaleza de los planteamientos previos promovían ya una reunión que eludía puntos conflictivos lo que llevó a varios países a simplemente eludir la propia cumbre.
29 Consejo de Defensa Suramericano clima y las orientaciones de trabajo ministerial, cuando llegaron las noticias desde Brasilia de que Chile, a través de la Presidenta Michclle Bachelet, se hacía cargo de la Presidencia de la UNASUR.Junto con ello se le mandató para que, en un plazo de treinta días, se convocara a una reunión de trabajo que desembocara en el futuro Consejo de Defensa Suramericano.
La cantidad de energía que destinamos a la construcción de escenarios de confianza mutua en la región sigue siendo insuficiente. Por lo mismo, la actitud política desde la cual enfrentamos un escenario de avance en la arquitectura flexible de seguridad regional es fundamental. Todos estamos fuertemente condicionados por realidades históricas, por experiencias políticas pasadas y por el peso de tradiciones que enmarcan una manera de mirar la cooperación sudamericana. El dar la oportunidad para que nazca algo nuevo depende fuertemente de esta aproximación inicial. Por lo mismo, recurriré a dos preconcepciones para abordar el desafio político que nos sorprendió en mayo del 2008: o recurrimos a una modalidad latinoescéptica o, por el contrario, construimos desde un modelo latinófilo.
El escepticismo es una actitud prejuiciada que no importa la naturaleza del acuerdo, la voluntad política desplegada por los países e, incluso, las acciones que coordinen en pos de objetivos definidos comúnmente. Siempre será escéptico en el proceso de construcción de medidas de confianza mutua. Es la actitud de la indiferencia frente a la posibilidad de acordar una agenda común y es la ausencia de pasión en la búsqueda política de un espacio común de reflexión." Es evidente que la actitud escéptica está sostenida en un conjunto muy amplio de consideraciones que tienen por eje el contraste entre lo previsto y la realidad generando evidente decepción, desesperanza y en un ejercicio consistente en el tiempo, finalmente, desapego.'
Por el contrario, la actitud latinófila es la aproximación desde un componente político intencionado, de quien sabe que tiene un trecho que recorrer y que debe hacerlo en la dirección de procesos de coordinación, diálogo, cooperación e integración. Es una actitud de amistad entre los pueblos y de compartir una eultura común que nos ha permitido sellar un espacio geográfico con responsabilidades compartidas. Ésta es la actitud política teñida 6 La apatía, como ausencia de pasión, y la ataraxia, como imperturbabilidad son un componente del escepticismo práctico. Torre de Babel, Diccionario Helenístico, 2007. Voz "escepticismo". 7 El desafecto es una composíción de un conjunto de sentimientos tales como el desafecto, el descariño, la indiferencia, el desvío y finalmente, la decepción. José Antonio Marina y Marisa López Penas, Diccionario de los sentimientos, Anagrama, Barcelona, Segunda edición, diciembre de 1999, p. 171.
30 /l.- Introducción
de expectación, de esperanza y de que el futuro depende de la voluntad en el cumplimiento de promesas y proyectos con el sentido de la responsabilidad."
Este dilema no es un asunto meramente latinoamericano. También está en la base de la aproximación que los líderes europeos han tenido para la construcción de la Unión Europea o de la Organización del Tratado del Atlántico Norte. El euroescepticismo juega un papel fundamental en los avances y retrocesos de la mejor expresión de integración territorial que existe en el mundo.
Parece justo recordar este punto de partida puesto que la aproximación natural revela mucho de los resultados finales. El escepticismo, disfrazado de espíritu crítico, puede ser el ejercicio de una profecía autocumplida. Por la otra vereda, la latinofilia no es contraria al espíritu crítico ni al realismo de avanzar gradualmente en los procesos de construcción de confianza. La diferencia es la actitud cambiante de un espíritu crítico constructivo que está inserto en el escepticismo como duda metódica de aquella parte que es puramente carga tóxica innecesaria y dañosa en las relaciones políticas y personales. La actitud de aproximación es fundamental para insuflar fe y confianza de que efectivamente ésta puede ser la oportunidad de construir algo distinto.
Es evidente que la política no sólo tiene la dimensión del comportamiento como un eje explicativo. Es evidente que también existe un ámbito relativamente más objetivo que precave la búsqueda y satisfacción de intereses nacionales. Las planificaciones estratégicas, el posicionamiento de los países, la estructura de sus sistemas institucionales de gobierno así como la naturaleza de sus alianzas y de sus conflictos tienen un papel esencial en la construcción de una nueva institucionalidad para Sudamérica. Este ejercicio político colectivo de equilibrio entre intereses nacionales, compromisos regionales y proyección externa de la región sudamericana en asuntos de defensa estará siempre presente. De alguna manera, Ulrich Beck nos alerta acerca de las nuevas condiciones de una política cosmopolita en donde se debe integrar la mirada nacional en un contexto global. La percepción de los riesgos de la interdependencia global aumenta la presión por alcanzar soluciones cosmopolitas en asuntos como los derechos humanos o los estándares nuevos en medio ambiente. Los bienes o males ya no se definen nacionalmente. Hay un cambio de categorías conceptuales que precipitan las sociedades modernas a organizar sus funciones y sus instituciones en una perspectiva de interdependencia global. Y es así como el paradigma ya no es
8 Ibídem, p. 446
31 Consejo de Defensa Suramericano el esquema binario de "esto o lo otro" sino que opera la lógica inclusiva de "no sólo, sino también"."
Efectivamente la dinámica política internacional en el siglo XXI exige estar en lo nacional y en lo cosmopolita como parte de un mismo desafio. Y en esa perspectiva la defensa en la región será un asunto que, más allá de su formato institucional, siempre requerirá de un ejercicio consciente de diálogo y cooperación. Por lo demás, este desafio se inscribe en uno mucho mayor, cual es la descripción de una nueva etapa mundial con puntos de inflexión de la larga historia y que nos enfrenta a un ciclo de un "auge del resto", que lidera China, India y con perspectivas sugerentes de Brasil o Rusia pero que da espacios para un incremento de poder mundial de mercados emergentes y que reducen sustantivamente el papel y liderazgo de Estados Unidos. 10 Para otros, es el fenómeno que se denomina la "globalización de alta definición" que importa un ascenso de poder de las empresas del sur y un esquema de poder en donde no sólo aparecen transnacionales privadas sino que también empresas públicas, estatales o de fondos soberanos, que reflejan un esquema de uso del poder estratégico en el orden mundial.' \ Todo ello exige una posición más atenta a la naturaleza imbricada de las relaciones de poder, los intereses nacionales y la construcción política de la institucionalidad regional.
y aquello lo explicaremos de mejor manera en los apartados siguientes. Por ahora sólo queremos relevar la importancia de la actitud política con la cual se concurre a la formación del Consejo de Defensa Suramericano y cómo se leerá su evolución en el tiempo.
H.-Definiciones Positivas para la Región
La región sudamericana se destaca por un conjunto muy amplio de aspectos positivos que es necesario destacar, sobre todo, en cuestiones de seguridad y defensa. Si pudiéramos resumir diríamos que Sudamérica es una zona de paz en el mundo, libre de armas de destrucción masiva, con el menor gasto de defensa en el mundo, con una exportación no tradicional de seguridad internacional a otras regiones a través de la activa participación de nuestras Fuerzas Armadas en operaciones de paz y con un predominio democrático
esencial v¡ en donde las instituciones militares se encuentran subordinadas a
9 Ulrich Beck, La mirada cosmopolita o la guerra es la paz, Paidos, Barcelona, España, 2005, p. 13. 10 Fareed Zakaria, Ttie post-american wor/d, Norlon, New York, 2009, pp. 1 - 5. 11 Pedro da Motta Veiga y Sandra Polonia Ríos, "América Latína frente a los desafíos de la globalización: ¿ Todavía hay lugar para la integración regional?", en Fernando Henrique Cardoso y Alejandro Foxley, A medio cemino, Uqbar, 2008, Santíago, pp. 116-119.
32 u.. Introducción las autoridades democráticas legítimamente establecidas y se orientan en sus propósitos por las doctrinas emanadas de sus libros de la defensa.
La presencia de un largo tiempo de paz en Sudamérica es un elemento que contrasta claramente con cualquiera otra pretensión de otras regíones. Los conflictos bélicos han sido reducidos y sin tener ningunaintención de minusvalorar el impacto brutal que éstos generan, es evidente que la historia de la guerra por estos lados resulta acotada y distante como fenómeno. "En América del Sur la última guerra del siglo diecinueve -la Guerra del Pacífico (Chile versus Bolivia y Perú)- terminó en 1883. Desde entonces no estalló ninguna guerra en América del Sur hasta la década de 1930. Durante la segunda mitad del siglo diecinueve y el primer tercio del siglo veinte se desarrolló en América del Sur un sistema de "equilibrio de poder' asegurado por una exitosa disuasión. Su consolidación es una importante explicación de la escasa incidencia de la guerra entre los estados sudamericanos. Durante los últimos setenta años del siglo veinte solamente hubo cinco guerras en América del Sur. En la década de 1930 estallaron tres guerras. Bolivia y Paraguay combatieron por el Chaco; Perú y Colombia pelearon por Leticia; y Perú y Ecuador por la regíón Zarumilla. (...) Argentina y el Reino Unido entraron en guerra en 1982; y Ecuador y Perú otra vez en 1995. Sin embargo, en su mayor parte el sistema sudamericano de equilibrio de poder impidió la guerra desde la década de 1880"Y Incluso más, en el único conflicto bélico intrarregional, la actitud de los países garantes y la firme convicción de Perú y Ecuador permitieron construir un escenario particularmente plausible y armónico. 1)
La dilatada extensión de los tiempos de paz ha consolidado un manejo de conflictos que resulta sintomático. Si bien no hay guerras sí es posible advertir conflictos fronterizos que nuevamente son ampliamente inferiores al de otras regiones del planeta. No obstante, no es desdeñable el impacto que éstos generan al punto que la existencia del ataque colombiano en suelo ecuatoriano sobre el campamento de las FARC y la muerte de uno de sus líderes resultó ser un envión significativo para el avance y la aprobación de este Consejo de Defensa. Para ejemplificar, resulta claro que la "América del Sur, pese a la existencia de diferendos limítrofes entre algunos países, es una de las regiones del mundo en 12 Jorge Oominguez, "Conflíctos territoriales y limitrofes en América Latina y el Caribe", en Jorge Oominguez (Editor), Conflíctos territoriales y democracia en América Latina, Siglo Veintiuno Editores, Flacso-Chile, Universidad de Belgrano, Argentina, 2003, p. 21. 13 Para verificar, entre otros, el grado de cumplimiento de esos acuerdos ver a Galo Garcia Feraud, "Cumplímiento de los acuerdos de paz de 1998 entre Ecuador y Perú", en Javier Ponce Leiva (Coordinadorgeneral), Relaciones del Ecuadorcon sus paises vecinos (Colombia - Perú), Ministerio de Relaciones Exteriores, República de Ecuador, Planex 2020, p. 325 Y sgtes.
33 Consejo de Defensa Suramericano donde se presentan un menor número de conflictos fronterizos" .14 No obstante, hay que establecer la existencia de una tendencia inquietante que puede revertir un curso tan pacífico de las cosas. En el lapso de los últimos cinco años se ha incrementado la tensión política,jurídica y económica en Sudamérica existiendo cuestionamiento que van desde los mecanismos de integración económica hasta cuestiones fronterizas que han disipado las relaciones diplomáticas o congelados los compromisos de cooperación. Esta perspectiva está presente y habrá que hacerse cargo de ella.
Ahora bien, no sólo se trata de tener antecedentes o historias comparativamente más pacíficas. La reducida existencia de conflictividad extrema ha permitido construir, con más parsimonia que sistematicidad, un orden jurídico que sustenta plenamente una mirada de cooperación en la seguridad internacional. Desde la complementariedad de las políticas nacionales la región sudamericana cuenta con una aproximación sustantiva sobre los regímenes de sistemas de armas prohibidos y los permitidos. Existe un amplio rechazo o positivamente una enorme suscripción de todos los tratados que impidan las armas de destrucción masiva. En el ámbito de armas químicas, biológícas y nucleares la región constituye un paradigma. En una lectura más amplia es evidente que la adscripción a mecanismos como el Tratado de Tlatelolco'" adelanta el juicio moral que tiene la región acerca del uso o amenaza de uso de la fuerza de las armas nucleares y que son válidas para el conjunto de las armas de destrucción masiva. jG Esta aproximación supondría un tipo de compromiso activo con la seguridad internacional desde la fortaleza de una tradición común válida para toda América Latina.
Efectivamente Sudamérica es la zona en donde se registran los menores niveles de gasto en defensa en el mundo. Si bien éstos han crecido en el último tiempo lejos se está de los parámetros mundiales. América Latina es la zona de
14 Wilhelm Hofmeister, Francisco Rojas y Luis Guillermo Salís, "Brasil: las visiones de sus vecinos y más allá", en de los mismos editores, La percepcíón de Brasil en el contexto internacional: Perspectivas y desafíos. Tomo 1: América Latina, Konrad Adenauer, Flacso, Río de Janeiro, Brasil, 2007, p. 7. También ver a Marco Aurelio Garcia, "Sudemétice y la agenda de seguridad hemisférica: Nuevos enfoques para nuevos desafíos", en la Va Conferencia del Forte Copacabana, Rlo de Janeiro, noviembre de 2008, Fondation Nationale des Sciences Polítiques, Paris, 2009, p. 44. 15 El Tratado de T1atelolco, firmado en 1967, y que tiene 33 países signatarios, prohíbe los ensayos nucleares y el almacenamiento y uso de armas nucleares. 16 Jeff MacMahan, "Guerra y paz", en Peter Singer (Editor), Compendio de Ética, Alianza Editorial, Madrid, 1995, pp. 521-536. "Dado que todas las políticas reales de disuasión han supuesto amenazas explicitas de destruir poblaciones civiles, y también el hecho de que en la comunidad estratégica no se ha desafiado de manera sólida la necesidad de estas amenazas, es razonable sacarla conclusión de que entre los estrategas hay un amplio consenso en que una disuasión viable y efectiva exige amenazas de uso del armamento nuclear de forma condenable por los requisitos del ius in bello (y, por ende, violando los requisitos de la fuerza mínima, la proporcionalidad y la discriminación)". (pp. 529 Y525).
34 Il.. Introducción menor gasto militar en el mundo. Tiene un gasto anual en defensa del l,32% del PIB, en comparación al 2,52 % del Producto Interno Bruto a nivel mundial (Military Balance, 2006). En términos absolutos, con la sola excepción de África subsahariana, gasta menos que nadie (US$ 26.900 millones anuales). No obstante, es evidente que hay que estar atento a la evolución de los datos y particularmente propender a una lectura común, transparente y clara de la evolución económica de los indicadores financieros de la defensa, cuestión que quedó ampliamente considerada en el Estatuto constitutivo del Consejo de Defensa Sudamericano y en el plan de acción para los años 2009 y 2010.
No obstante, las inversiones en defensa no deben ser entendidas como antecedentes estáticos sin una explicación que las justifique. La orientación de las Fuerzas Armadas a tareas policiales, la existencia de profundos conflictos internos, programas de cooperación y lucha antinarcóticos, el compromiso internacional de los países así como cuestiones de política interna puede estar en la base de esas inversiones. Esa sensibilidad no se mide únicamente con los datos sino que con una interpretación mucho más amplia de los mismos. Este dilema no es propio de la región sino que es un asunto que abarca los temas de defensa en todo el mundo. Por lo mismo, la iniciativa de The Economist en orden a establecer un Global Peace Index intenta establecer esa correlación que nuevamente vuelve a demostrar una condición comparativamente favorable de la región en el mundo aún cuando no del todo satisfactoria.
Las operaciones de paz han constituido un fenómeno aparte en la lectura positiva de la región. Si bien esta materia ha sido una aproximación preferente de un conjunto muy amplio de países destacando claramente Uruguay en este tópico como décimo país contribuyente en el mundo a las operaciones de paz. Sin embargo, hay un antes y un después desde la operación de paz de Minustah en Haití.'? Cooperamos en Haití convirtiendo ese escenario en la pieza maestra del cambio de las percepciones de defensa más amplio y profundo que ha tenido la región en décadas. Allí encontramos modelos de entrenamiento, dimensionamos la capacidad y empleabilidad de nuestras Fuerzas Armadas; y sobre todas las cosas, descubrimos diariamente un mecanismo de estabilización de la paz en un Estado mal llamado fallido y que se puede convertir en modelo para que Naciones Unidas adopte mecanismos de consolidación de la paz. La región ha tomado el desafio de hacerse cargo de los dilemas de seguridad de nuestra propia zona, ha liderado militar y conceptualmente esa operación de paz y ha llenado
17 Ver entre otros Margaret Daly Hayes, "Cooperación y colaboración en el hemisferio: lecciones aprendidas en operaciones de paz", y Johana Mendelson Forman, "Operaciones de Paz y Cooperación en América Latina: Haití", en Resda/, Atlas comparativo de la defensa en América Latina, Argentina, Edición 2008, pp. 100-04 Y 235 Y sgtes.
35 Consejo de Defensa Suramericano de optimismo la alternativa de viabilizar las operaciones de consolidación de la paz en una de las zonas más pobres del planeta. Ha existido crisis alimentaria y crisis financiera mundial y las perspectivas de seguridad en la zona siguen siendo alentadoras aunque no exentas de preocupación por la evidente necesidad de dar garantías de desarrollo permanente para la población, cuestión que supera ampliamente las capacidades de las naciones latinoamericanas allí presentes.
Finalmente, el desafio conceptual de implementar doctrinas político• estratégicas, a través de los libros de la defensa, que permitan dar garantías de transparencia en la región es un asunto en el cual el liderazgo de los países se ha acentuado." Con ello, ya no nos quedamos en la definición formal constitucional de instituciones militares dependientes del poderdemocrático sino que avanzamos en la orientación de políticas positivas definidas por el conjunto más amplio de los poderes constituidos y de la comunidad especializada de la defensa de cada uno de los países. Una de las demostraciones de esta transformación es la sucesión de reformas a los Ministerios de Defensa que han acontecido en casi todos los países sudamericanos ratificando una línea de compromiso institucional más complejo de la defensa."
Este conjunto pOSltIVO de cuestiones de defensa propiamente sudamericanos nos recuerda que ésta es una base sólida desde donde partir. Un autor americano nos sugiere algunos mecanismos en esa línea que Se corresponden con la orientación que se dio el propio Consejo de Defensa Suramericano. "No importa cuál sea el tema -derechos humanos, comercio, proliferación de armas la única manera de proteger el interés nacional de una nación y de mejorar su seguridad es trabajando junto a otras naciones de la región. Si insistimos en llevar adelante un cálculo de suma cero en las relaciones internacionales, tal colaboración aparece como contraintuitiva. Pero si aceptamos la idea de que todo poder es un juego de ganar-ganar, la única vía para maximizar la seguridad de cualquier nación es la colaboración con otras de la región.':"
18 Guillermo Pacheco Gaitán (Compilador), Politicas de defensa y elaboración de libros blancos, Ministerio de Defensa de Guatemala, Ciudad de Guatemala, agosto de 2003 19 Éste es un proceso que activamente han vivido o está aconteciendo en Argentina, Brasil, Perú, Ecuador, Uruguay, Paraguay y Chile, entre otros. 20 Joseph Tulchin, "Creando una comunidad de seguridad en el hemisferio", en Revista Nueva Sociedad, N° 198, Julio-Agosto 2005, Friedrich-Ebert-Stiftung, Caracas, Venezuela, pp. 102 116. Entre las sugerencias de politicas que realiza este autor se encuentra la necesidad de que la región adopte un papel más proactivo en materias de defensa, que sea protagonista de sus propias condiciones de seguridad regional, que se usen las conexiones subregionales para crear una comunidad de defensa, que se entienda la seguridad en su mu/tidimensionalidad y que se satisfagan los intereses nacionales sin o con Estados Unidos pero nunca en contra de éste. Il.. Introducción
El centrar la mirada en el capital positivo de la región no puede llevar a soslayar los riesgos de su uso inadecuado. Por lo mismo, es necesario plasmar algunas de las dificultades del contexto en el cual se desplegará el Consejo de Defensa Sudamericano.
111.- El Consenso en Torno a Ternas Excluidos
El Consejo de Defensa Suramericano se asienta sobre un conjunto amplio de consensos positivos y sobre algunas exclusiones que le permitan hacer efectivo el despliegue de sus capacidades para ser un foro político de diálogo sobre cuestiones de defensa.
En este sentido, tiene un conjunto de exclusiones, tales como, la definición de que se trata de un Consejo de Defensa y no de asuntos de seguridad. Asimismo, es un foro de encuentro político y no una alianza militar. Por lo mismo, es un espacio de diálogo que se construye a favor de un nuevo escenario y no va dirigido en contra de ningún país. Particularmente, no nace para oponerse a las políticas de defensa de Estados Unidos en la región.
Para nadie es un misterio que si el tono positivo se destaca para relevar las cuestiones de defensa, más bien debe resultar sombrío para explicar el alcance de la dimensión de seguridad interna en la región. América Latina es una de las zonas más inseguras del mundo y la ciudadanía refleja un creciente temor que afecta severamente las condiciones de vida de buena parte de Sudamérica, América Central y El Caribe. Esta dificultad ya alcanza a la propia gobernabilidad de los sistemas democráticos y complejiza las propias decisiones de los Estados en orden a resolver problemas de seguridad pública echando mano a las Fuerzas Armadas, particularmente en materia de lucha contra las drogas." Por lo mismo, resulta particularmente definidor que el Consejo de Defensa Sudamericano haya excluido de su conocimiento las cuestiones propias de la seguridad, no importando su denominación específica (seguridad pública, humana, ciudadana, orden público, etc.).
Sin embargo, esta exclusión no hace desaparecer el problema ni lo soluciona. Incluso más, la propia decisión de su ausencia es motivo de cuestionamiento por algunos22 y nos debe llevar a la conclusión contraria de cómo
21 Coletta A Youngers y Eileen Rosin (editoras), Drogas y democracia en América Latina. El impacto de la politica de Estados Unidos, Editorial Biblos, Wo/a, Buenos Aires, 2005. 22 Como lo manifestó el Ministro de Defensa de Bolivia Walker San Miguel recordando la naturaleza productora de drogas de buena parte de países del continente y sus efectos en las políticas internas e internacionales. En el mismo sentido crítico la senadora colombiana Marta Lucía Ramírez en la Va Conferencia del Forte Copaeabana, op. cit., p. 47 Y sgtes.
37 1 Consejo de Defensa Suramericano encontrar el mejor formato institucional dentro del cual podamos tener políticas de cooperación efectiva en la región al margen de las existentes o fortaleciendo las existentes. Este es un asunto que la propia UNASUR debe despejar rápidamente puesto que la no resolución de la misma puede terminar afectando el desarrollo natural del propio Consejo de Defensa Sudamericano, habida cuenta que son una minoría los países que han establecido nítidas fronteras entre defensa y seguridad.
Un segundo asunto excluido o definido por ausencia es que el Consejo de Defensa no constituye un mecanismo de seguridad colectiva en donde exista una cláusula de solidaridad institucional.2, El CDS se inscribe dentro de los mecanismos propios de la seguridad cooperativa. Por lo tanto, se aparta de la dimensión operativa que podía sugerir una alianza de naturaleza militar abarcadora de una política regional propiamente tal. Su doctrina, estrategia y despliegue se entiende en el marco de la colaboración y cooperación en defensa desarrollando todas las perspectivas que esta modalidad le ofrece. Ellas van desde la representación de intereses comunes de la región ante los foros multilaterales de defensa hasta la aproximación conceptual de cuestiones complementarias a las políticas de defensa de cada uno de los países.
Finalmente,porconsecuenciadel principio anterior, no se tratade articular perspectivas de construcción en contra de nadie. Una de las manifestaciones maduras de la reflexión regional es la perspectiva de situarlos intereses de la región en una perspectiva de diálogo pluralista con las diversas regiones y potencias del mundo. La mejor representación de nuestros intereses es la preservación activa de la idea sudamericana como zona de paz. En ese contexto, se ha tenido presente la trayectoria histórica que han tenido todos los países de la región en su relación con Estados U nidos por la aproximación evidente que se ha existido en el pasado. Pero aquí hay una coincidencia en las dos direcciones: hay espacio para una política sudamericana en clave latinoamericana y no hay prioridad norteamericana respecto de su agenda dominante de defensa." Y este espacio obliga a un mutuo respeto global, regional y bilateral con todos sin excepción. Siempre el pasado estuvo dominado por factores externos que provocaron que los latinoamericanos organizáramos la dimensión colectiva de la defensa, sea en 23 Para ver alguno de sus alcances se sugiere aAlejandro Deustua, "Seguridad colectiva interamericana: el proceso de su redefinición", en Enrique Obando (editor), El Perú en el entorno global, Instituto de Estudios Politicos y Estratégicos, Lima, diciembre de 2007, pp. 185-194. 24 Luis Bitencourl sostiene que "tenemos que reconocer que nosotros no formamos parle de una agenda negativa. Desgraciadamente la agenda dominante en la percepción norleamericana es la agenda negativa. marcada por los problemas de la seguridad mundial: el caso de Irán, de Irak, los problemas que una China poderosa podría acarrear." Luis Bitencourl, "Sudamérica y la agenda de seguridad hemisférica: nuevos enfoques para nuevos desafios", en la Va Conferencia del Forle Copacabana, op. cit., p. 49 Y sgtes.
38 Il.- Introducción el marco de las guerras mundiales o la Guerra Fría o de amenazas concretas. La naturaleza identitaria del Consejo de Defensa Sudamericano es que "por una vez no aparece porque exista una guerra, una amenaza concreta frente a la cual nuestros países deban tomar posición. Esto es muy importante porque es revelador de un momento nuevo, quizás de una madurez política de nuestros países. Es un dato esperanzador y prometedor de un proyecto que podría llegar . . "-)- a ser mteresante y operanvo. _J
Por lo tanto, las exclusiones manifiestan una nueva identidad positiva de la decisión política de abrir un espacio genuino al diálogo político en defensa.
IV.- Principios, Objetivos, Tópicos y Acciones del Consejo de Defensa Surarnericano
Sería extraordinariamente ambicioso explicar los alcances de todo y cada uno de los principios, objetivos, criterios generales y acciones sobre las cuales se establecieron el Estatuto del Consejo de Defensa Sudamericano y el Plan de Acción para los aI10S 2009 - 2010.
Sólo para efectos selectivos y sin que ello signifique otorgarle mayor o menor preponderancia a algunos aspectos del CDS puesto que es un acuerdo integral sobre todo, es evidente que hay asuntos que pueden tener una atención preferente.
Si bien el Estatuto del Consejo contiene un conjunto amplio de principios metodológicamente quiero partir analizando los principios generales que dan fundamento al CDS.
Cuando acordamos "consolidar Suramérica como zona de paz, base para estabilidad democrática y desarrollo integral de nuestros pueblos, y como contribución a la paz mundial" había plena conciencia de que estábamos apelando al conjunto de consensos positivos que la región ha construido por décadas y particularmente los últimos veinte años. Sobre este punto vimos un conjunto de elementos positivos que dan cuenta de un verdadero programa histórico que debe llevar a la región a saber enfrentar los nuevos desafios que se le avecinan.
En este entendido, "construir identidad suramericana en defensa, que tome en cuenta características subregionales y nacionales y que contribuya 25 Rafael Grossi, "La nueva polítíca europea de segurídad y defensa y el Consejo de Oefensa Sudamericano", en ibidem, p. 85 Y sgtes.
39 Consejo de Defensa Suramericano al fortalecimiento de unidad de América Latina y Caribe" se inscribe en la trayectoria histórica de Sudamérica. No es una identidad cerrada puesto que apela abiertamente a la condición latinoamericana referida en el Estatuto como una perspectiva de integración futura de cualquier país de América Latina y El Caribe. Es una identidad que respeta las diversidades nacionales pero que apunta a aquellas características subregionales que pueden ser objeto de cooperación futura en el continente o que simplemente ya lo son. Uno de los mecanismos que más puede colaborar a esta perspectiva identitaria es el objetivo específico de "contribuir a articulación de posiciones conjuntas en foros multilaterales sobre defensa, dentro del artículo 14° del Tratado Constitutivo de la UNASUR." Se trata de que la región tenga una voz y que haga frente a la creciente pérdida de poder e influencia mundial y esa tarea es amplia sin descartar la relevancia de la defensa en esa dimensión.
En materia de objetivos específicos hay que claramente destacar el compromiso de "avanzar gradualmente en análisis y discusión de elementos comunes de visión conjunta en defensa." Si bien se pone énfasis en la expresión gradual de este objetivo resulta ser el más ambicioso de todos. La sola idea de contar con "elementos comunes de visión conjunta en defensa" importa transitar en plenitud las medidas de confianza mutua para alcanzar las medidas de integración en defensa. Por ahora, sólo hay aspectos indiciarios de estas medidas en la proyectada Fuerza Cruz del Sur entre Argentina y Chile o en la naturaleza de la coordinación militar y policial en Minustah - Haití.
El cuadro de tareas que ha significado el primer Plan de Acción da cuenta de una agrupación de objetivos y tareas en torno a cuatro ejes de cooperación: Política de Defensa; Cooperación Militar, Acciones Humanitarias y Operaciones de Paz; Industria y Tecnología de Defensa y Formación y Capacitación.
En asuntos propios de la política de defensa hay una tendencia a compartir esfuerzos desde la promoción e "intercambio de información y análisis sobre situación regional e internacional, para identificar factores de riesgos y amenazas que puedan afectar la paz regional y mundial" hasta las cuestiones de género que se han impuesto en materia de defensa en la región. Probablemente, buena parte de estas materias sean un asunto de reflexión nacional que periódicamente se expresa en documentos oficiales o en los libros de la defensa. Respecto de estos últimos vale la pena indicar que la fuerte iniciativa por su difusión y desarrollo se ha ralentizado en el último tiempo. Estos libros no son una fotografia estática de la defensa sino que deben reflejar una cierta evolución y diálogo. Entre las materias propias de política de defensa se destacan las reformas y modernización
40 Il.- Introducción de los Ministerios de Defensa así como la necesidad de contar con una red básica de información sobre las políticas. La ausencia de esta información, su fragmentación o su reserva conspiran contra el objetivo de garantizar seguridad en la región y su superación debe ser un objetivo permanente del CDS.
En cuestiones de cooperación militar y acciones humanitarias destaca la realidad de la cooperación en materia de desastres naturales, la planificación de ejercicios y el intercambio acerca de lecciones aprendidas debería ser una realidad en el mediano plazo. Tal perspectiva puede ampliarse en la medida que se perfecciona el diagnóstico y modo de enfrentar los desastres provenientes ya no sólo de la naturaleza sino que también del antropoceno'" y que se manifiestan en el tema del cambio climático. Esta línea de trabajo debería sumarse a aquella que ya constituye una creciente y fructífera tradición que son las operaciones de paz y de las cuales hemos tenido la oportunidad de debatir acerca de ellas.
En materia de industria militar, las asimetrías son gigantescas. Hay muy pocos países productores de sistemas de armas significativos y la gran mayoría tienen industrias de defensa como ampliación de sus almacenes de mantenimiento y recuperación de material. Son diferencias que dificultan pero que no impiden la cooperación. Por ahora, el CDS fue realista en la necesidad de verificar un "diagnóstico de industria de defensa de países miembros identificando capacidades y áreas de asociación estratégicas, para promover complementariedad, investigación y transferencia tecnológica." De ahí sólo quedan abiertos eventuales perspectivas bilaterales relativamente ampliables en el tiempo. No obstante, la dependencia de la región seguirá siendo sustancial en esta materia.
Finalmente, en asuntos de formación se pone hincapié en elaborar un catastro de los centros de formación en defensa, propender al establecimiento de programas de intercambio docente y estudiantil así como a diseñar las bases de una cooperación más amplia. Y se abre la región al compromiso de contar con un Centro de Estudios Estratégicos así como al desarrollo paulatino de seminarios de reflexión que acrecienten esta perspectiva.
El camino no es sencillo y existe un conjunto amplio de dificultades que hay que sortear: hay un conjunto heterogéneo de actores, una tendencia al juridicismo algo retórico, una dificultad en el establecimiento de jerarquías y prioridades y, probablemente, lo más complejo la falta de práctica de
26 Jeffrey Sachs, Economía para un planeta abarrotado, Debate, Editorial Sudamericana, 2008, Buenos Aires, p. 113.
41 Consejo de Defensa Suramericano institucionalidad de diálogo y cooperación en defensa." Hay otras lecturas más complejas en la región y que eran una fotografia previa a la creación del CDS. En un documento se expresa que "hay concepciones competitivas en las que se privilegia la desconfianza, el unilateralismo y el concepto de soberanía nacional". y que no encontramos fórmulas en las instituciones que tenemos ni las que tendremos y que asistimos a "una crisis de institucionalidad hemisférica bajo el marco de la ÜEA", o que la "UNASUR es un nuevo intento que demuestra el nivel de fractura y de poco compromiso que existe en la subregión." Y que todo ello nos lleva al reconocimiento "que las democracias no han concluido el ciclo de efectiva conducción civil democrática de la defensa". Lo que traería aparejado una "rernilitarización de Sudamérica y una creciente autonomía militar en roles policiales". ~8 Esta descripción compleja se realiza, en parte, por el mérito mismo de los asuntos que se tratan pero también por el escepticismo natural que alimenta los regímenes democráticos. No podemos dejar de estar conscientes que si en pleno siglo XX Winston Churchill señalaba a la democracia "como la peor de todas las formas de gobierno, a excepción de todas las demás", el verdadero desafio en el siglo XXI es cómo profundizar la herencia democrática entendida como el respaldo consistente del pueblo en sus decisiones legítimas."
Las dificultades están allí y no deberíamos volver a refugiarnos en nuestra agenda doméstica tal cual empezamos este trabajo. La dimensión regional es parte del desafio de la defensa desde hace décadas. Sólo que ahora hay un nuevo camino a recorrer.
Gonzalo García Pino Presidente Pro Tern.pore del Grupo de Trabajo de Constitución del Consejo de Defensa Surarn.ericano Subsecretario de Guerra Ministerio de Defensa N aciorial de Chile
27 Alguno de estos argumentos han sido adaptados de Alfredo Val/adao, Nécessité et difficultés d'une coopération de sécurite et de défense entre I'Europe et I'Amérique latine, Institut d'Etudes de Securité de I'Union européenne, Paris, noviembre de 2008, N° 73. 28 "Desafios y perspectivas para las medidas de fomento de la confianza en América del Sur", Policy Paper, W 19, Friedrich-Ebert-Stiftung, diciembre de 2007. 29 Eric Hobsbawm, Guerra y paz en el siglo XXI, Critica, Barcelona, 2007, p. 104.
42 1/.- Introducción
PROACTIVIDAD y NUEVAS INSTITUCIONES DE INTEGRACIÓN: EL ECUADOR FRENTE AL CONSEJO DE DEFENSA SURAMERICANO
Desde el nacimiento de nuestras Repúblicas hace casi dos siglos, las ideas integracionistas de los generales Bolívar y San Martín han atravesado por verdaderos momentos de clímax pero también de franca incredulidad. No ha existido, por lo menos en Suramérica, gobernante de turno que en determinado momento de su mandato, haya dejado de utilizar frases obtenidas del pensamiento de los padres fundadores de las patrias como recurso discursivo para enaltecer las bondades de una integración subregional. De forma curiosa, ningún presidente ha sido capaz de emplear las mismas reflexiones de los libertadores para criticar los varios intentos frustrados para una efectiva integración latinoamericana.
Historias llenas de fragmentaciones étnico culturales, separaciones geográficas y regionales, conflictos fronterizos que llegaron incluso a guerras fratricidas y una gama de políticas deficitarias en el plano bilateral y multilateral, constituyen hasta el día de hoy, realidades contundentes que no podemos negar al momento de pensar y tratar de poner en práctica las palabras integración y cooperación. Si bien los pesimistas podrán mencionar que esas nociones son parte del imaginario social, también se puede decir que los procesos de integración que se llevan a cabo actualmente no dejan por ello de ser menos válidos, viables y pertinentes para los países que con voluntades políticas sinceras, caminamos hacia una integración en distintas áreas de la economía, de la cultura y de las sociedades en general.
Para demostrar esa afirmación basta una muestra: el Consejo de Defensa Suramericano. En poco menos de un año, con intereses subregionales difíciles de consensuar debido a posiciones políticas coyunturales que frenaron en determinados momentos las negociaciones; con violaciones a la soberanía nacional como la ocurrida a mi país el 1ero de marzo de 2008 por parte de las fuerzas militares de Colombia; con la presencia de compromisos adquiridos por algunos países con la potencia hegemónica hemisférica e inclusive, con reparos y desconfianzas hacia los procedimientos previamente acordados; los países involucrados en este compromiso pudimos evacuar con mucha habilidad una serie de distancias conceptuales e interpretaciones ideológicas disímiles para dar paso a la concreción de este importante organismo de la UNASUR.
Si bien hasta hace poco tiempo, el tema de la integración suramericana en defensa estaba por lo general ausente en foros oficiales e incluso en los alternativos, los nuevos escenarios políticos han permitido pasar de las retóricas
43 Consejo de Defensa Suramericano y declaraciones a la concreción de un organismo que viabilizará instrumentos prácticos y efectivos para la cooperación en distintas áreas de la defensa.
Pongo énfasis en la consulta, en la cooperación y en la coordinación porque a más de ser principios fundacionales del CDS, constituyen también piezas claves en los programas y fundamentos de la política de Defensa del Ecuador que mantiene una actitud estratégica basada en conceptos defensivos y orientaciones proactivas. De hecho, parte de su doctrina consiste en la alerta temprana, en la prevención y como recurso extremo, el empleo de la fuerza militar como medida de disuasión y defensa del país ante cualquier tipo de agresión externa o acciones catalogadas como amenazas serias a su soberanía, paz, desarrollo e integridad territorial.
Basta con revisar la historia nacional y subregional de las últimas dos décadas para corroborar las palabras arriba mencionadas. En ese periplo, las FF.AA. ecuatorianas han tenido que superar dificiles pruebas impuestas por conflictos bilaterales no resueltos a su debido tiempo y nos han entregado óptimos resultados para construir procesos de paz y desarrollo a través de un adecuado desempeño que incluye modernizaciones técnicas y sujeciones al mando civil. Los constantes retos a su desempeño profesional, provenientes de un proceso auto reflexivo y crítico han sido también asociados a cambios constitucionales y democráticos que abonan a una transformación de instituciones poco partícipes de reformas estructurales y modificaciones conceptuales.
La eliminación de la conscripción obligatoria, el voto opcional de sus miembros en elecciones democráticas, la no deliberación política, la supresión de la facultad de ser garantes de la constitución ecuatoriana y la rectoría de las políticas de defensa bajo conducción civil de un Ministro o Ministra de Defensa Nacional que incluye al Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, son, entre otros, varios de los cambios substanciales con los cuales se presenta el Ecuador ante el Consejo de Defensa Suramericano.
En ese contexto, la vocación de colaboración con la comunidad mundial en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional en el marco de los convenios bilaterales y multilaterales, constituyen atributos que fortalecen la presenciade contingentes ecuatorianos en distintas misiones de paz. Estas acciones continúan vigentes y fueron ratificadas tanto en la VI Conferencia Hemisférica de Ministros de la Defensa celebrada en Quito en noviembre del 2004, como en la reciente organizada en BantT, Canadá, en el 2008, donde se reafirmó el respeto a los principios del derecho internacional, la solución de controversias
44 //.- Introducción por métodos jurídicos y pacíficos y se condenó el uso de la amenaza y la fuerza como mecanismos de solución de conflictos y controversias.
Retos del Consejo y Ternas de Interés Prioritarios para el Ecuador
Existen muchos temas de interés que están contenidos en el Plan de Acción 2009-20 l O que fue aprobado por todos los países en Santiago de Chile en este pasado marzo; sin embargo, bien vale la pena exponer los puntos primordiales para el Ecuador.
Sin lugar a dudas, el respeto irrestricto a la soberanía, integridad, inviolabilidad territorial de los Estados, la no intervención en asuntos internos y la autodeterminación de los pueblos, representan pilares fundamentales para la participación ecuatoriana en este Consejo. Recordemos que la violación a nuestra soberanía por parte del actual gobierno colombiano en marzo de 2008, evidenció un cambio no sólo en el plano militar estratégico a nivel subregional, sino que también demostró que una acción unilateral, apegada a concepciones hegemónicas - "preventivas" de los EE.UU., fueron condenadas enérgicamente por diversos países latinoamericanos. Se pensó erróneamente que el concepto de soberanía era un principio o una fórmula caduca del siglo XX y que no representaba un factor de unidad nacional e identidad con el Estado nación.
Este condenado acto sirvió de ejemplo para que varios países nos comprometamos y ratifiquemos el respeto a la soberanía nacional, independientemente de la tendencia ideológica de quien gobierna; de ahí que consideremos que se fortaleció la integración suramericana al evacuar en paralelo posiciones distorsionantes que propusieron vincular los temas de la defensa nacional con asuntos relacionados al narcotráfico.
En ese plano, no podemos negar que desde finales de los años noventa existen fuertes "recomendaciones" de los Estados Unidos de Norteamérica para policializar a las FF.AA. latinoamericanas y convertirlas en entidades "polivalentes" que en determinados momentos han confundido sus misiones tradicionales y han tensionado las relaciones con las policías nacionales por participar en los paquetes de ayuda y cooperación en el tema antidrogas. 1 1 Con raras excepciones podemos constatar que en los libros blancos de la Defensa Nacional existen claras referencias al peligro del narcotráfico como amenaza a la seguridad nacional. Con esto no deseo minimizar los vínculos nocívos que podría tener el narcotráfico para alterar la paz, economía y seguridad de los Estados; simplemente se observa la elevada discrecionalidad con la cual se ha introducido el problemas en las agendas de la defensa nacíonal, ya que pocos países han díseñado y desarrollado constitucíones y reglamentaciones que limitan tajantemente las áreas de competencia profesional de sus FF.AA. y Policías respecto al tema antidrogas y narcotráfico.
45 Consejo de Defensa Suramericano
La modernización de los Ministerios de Defensa constituye otra de las prioridades. Al reconocer que estos importantes organismos del Estado han sido depositarios de prácticas corporativizantes y clientelares, asociadas en algunos casos a lógicas tutelares sobre la democracia, se reconoce la necesidad de institucionalizar la conducción y rectoría de la política civil sobre la dinámica militar. En este campo hay interesantes experiencias de paises fraternos como Chile y Argentina que pueden ser compartidas y asumidas como ejemplos a ser seguidos, evaluando cada uno de los participantes las realidades específicas de su situación particular.
Asociado a este aspecto se encuentra la propuesta de crear un Centro Suramericano de Estudios Estratégicos y en el futuro inmediato desarrollar una Academia o Colegio Suramericano de Defensa. Estos temas nos convocan fuertemente porque el solo hecho de debatir sobre nuevas bases conceptuales y doctrinarias que configuren una identidad suramericana, constituye, de por si, un paso en firme para comprometernos en esa convocatoria y sacar adelante esa entidad qut' fue originalmente pensada en Buenos Aires y Quito a mediados del 2008. En este plano la conexión y relacionamientos que se tengan con los sectores académicos y de investigación científica serán cruciales para lograr la institucionalidad deseada.
Tomemos en cuenta que las apreciaciones sobre el concepto de seguridad nacional en las relaciones bilaterales y multilaterales son uno de los retos más álgidos que hay que superar. Por lo general, se parte del supuesto de que ya hemos salido doctrinariamente de la gut'rra fría, pero a la vez se siguen manteniendo cursos, estructuras docentes y de capacitación que continúan reproduciendo acríticamente esa escuela de pensamiento que ha sido dejada de lado en otros contextos regionales por ser violatorias de los derechos humanos.
Es por ello que las reformas institucionales y la cooperación académica se vuelve urgente porque lamentablemente perduran "mentalidades de larga duración", reacias a las reformas democráticas qut' establecen una conducción de la defensa desde otros parámetros conceptuales. Los nuevos escenarios geopolíticos y geoestratégicos requieren asumir ese reto como factor central de una nueva política de la defensa nacional a la par de plantearse el desarrollo de capacidades de previsión e inteligencia estratégica que produzca teoría y pensamiento propio en defensa.
Desde esa perspectiva entonces, la cooperaclOn, el intercambio de experiencias y saberes, así como la transparencia tecnológica y el desarrollo autónomo de una industria militar suramericana aparecen como tareas que deben
46 I/.- Introducción ser incorporadas en el desempeño profesional de civiles y militares vinculados al sector defensa.
El tema de las industrias militares y la homologación de metodologías para establecer transparencia en el gasto militar es otra de las convocatorias que nos hacemos eco. La construcción de una comunidad estratégíca suramericana que involucre a actores individuales e institucionales desde sus respectivas responsabilidades, será un factor que contribuya al desarrollo de las capacidades industriales de la defensa en nuestros países; de ahí que el Ecuador sea un activo partícipe de la idea de generar, no sólo un "club de compradores" para abaratar adquisiciones en los países de más alta tecnología, sino promover una cooperación sur-sur como ya viene sucediendo entre varios países de la UNASUR.
Desde esa perspectiva, los esfuerzos compartidos que se desplieguen para desarrollar una industria militar autónoma que pueda garantizar el suministro necesario en tiempos de crisis, será una oportunidad histórica para Suramérica, ya que ampliará sus márgenes de autonomía y construirá capacidades defensivas para la regíón en momentos donde los recursos naturales estratégícos están siendo analizados por las grandes potencias extra regíonales. En esa misma línea, las políticas comunitarias, los intercambios y la cooperación transparente serán ingredientes necesarios para llegar a los objetivos planteados.
No está por demás señalar que el desarrollo de una industria militar suramericana no es un tema meramente tecnológíco, pues requiere de una doctrina que determine qué tipo de sistemas de armas y sus componentes demanda una estrategía defensiva para nuestros países; no obstante, es necesario avanzar en mecanismos de confianza mutua para disonar metodologías comunes que permitan obtener una información más fiable del gasto militar real y que logre entre otros aspectos:"
Medir el gasto militar en valores monetarios equivalentes, de manera que se cuente con un mecanismo idóneo para convertir los gastos en defensa de diferentes países en valores comparables. Determinación temporal y específica de los precios de bienes y servicios militares, ya que por su característica particular no se aplica la misma lógíca que los demás precios de la economía. Analizar las cantidades importantes de recursos destinados al sector defensa que dejan de ser contabilizados dentro del presupuesto por varias razones como, por ejemplo: particularidad del comercio de armas, ayudas militares, producción interna de armamento. Lograr una definición común de qué se entiende por gasto militar ya que varía sustancialmente dependiendo de las fuentes y conceptos que se mcorporen. 2 Los rubros presentados en esta parte fueron discutidos con el colega Mario Ramos Lucero.
47 Consejo de Defensa Suramericano
En lo que respecta al Ecuador, las FF.AA. y su conducción política estratégica a cargo del Ministerio de Defensa Nacional, buscan perfeccionar sus capacidades profesionales, humanas y materiales de acuerdo a las nuevas realidades internacionales que constituyen retos para su desempeño ético como una de las instituciones de mayor legitimidad y credibilidad a nivel nacional, De ahí que el país en general, su actual gobierno que apoya directamente al sector Defensa en particular, se sienta totalmente comprometido en apoyar y participar en el Consejo de Defensa Suramericano.
Como podemos observar, el problema de la construccion de nuevas agendas de defensa subregional que den cuenta y estén adecuadas a las transformaciones que deseamos establecer es un reto muy serio que estamos asumiendo. Los temas planteados en este aporte y los que vayan a venir, requerirán de gobiernos fuertes y democráticos que ratifiquen la importancia de la conducción política estratégica del poder civil sobre la ejecución militar.
¡Hagamos realidad en este siglo XXI los deseos decimonónicos de los padres libertadores de nuestras patrias!
Fredy Rivera Vélez Subsecretario de Coordinación Política del Ministerio de Gobierno, Policía y Cultos República del Ecuador"
3 Se desempeñó entre 2008 y 2009 como asesor de Asuntos Internacionales del Gabinete Ministerial de Defensa del Ecuador. Coordinador académico desde el año 2001 del "Diploma Superior en Seguridad, Política y Democracia", desarrollado conjuntamente por el Instituto Nacional de Guerra INAGUE de las Fuerzas Armadas y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO, Sede Ecuador.
48 ll. - Introdu cción
Ill.- Antecedentes Previos al CDS
LAS REUNIONES BILATERALES CHILE-BRASIL
La necesidad de un diálogo político entre los Ministros de Defensa se hizo más evidente en Chile, cuando en agosto del 2005, la Conferencia de Comandantes en Jefe de los Ejércitos del MERCOSUR Ampliado, elaboró el documento de estatutos y lo presentó para la aprobación de los respectivos ministerios. El desarrollo de medidas de cooperación e integración en defensa, tanto como el logro de mayores niveles de interoperatividad en acciones que van desde las operaciones de paz, al envio de fuerzas de apoyo en caso de desastres,justificaban la necesidad de institucionalizar tales intercambios. 1
La propuesta de estatuto aparecía como la conclusión natural de un proceso que se venía desarrollando desde e1200 1, pero a la vez puso de manifiesto la ausencia de un espacio similar por parte de los Ministerios de Defensa. Más aún, validó la necesidad de buscar un mecanismo que permitiera ejercitar fórmulas de concertación y diálogo político entre los Ministerios de Defensa de la subregión. Esta idea adquiría mayor relevancia al considerar el alto grado de adhesión y consenso que se había alcanzado en torno al concepto de conducción político civil de la defensa, uno de los puntos fundamentales de la agenda de Williamsburg.
Por ello, en noviembre del 2005, cuando se reúne el Grupo de Trabajo Bilateral de Defensa Chile-Brasil, uno de los temas centrales de la agenda fue la propuesta formulada por el Ministro de Defensa de Chile, Jaime Ravinet." Se argumentó por parte de Chile, que pese a diversos intentos por establecer un mecanismo que reuniera regularmente a los Ministros de Defensa a nivel sub regional, hasta el momento no se había logrado establecer una institucionalidad multilateral en el ámbito de la defensa y la seguridad. Mientras, en la esfera policial, ya funcionaba regularmente la Reunión de Ministros del Interior del MERCOSUR, con una estructura relativamente consolidada.
Así fue como se le presentó al Ministro brasileí'ío,José Alencar, la idea de organizar un encuentro subregional de Ministros de Defensa, bajo la fórmula de
En Marzo del 2006 la Conferencia de Comandantes en Jefe de los Ejércitos del MERCOSUR Ampliado, se reunió en Chile y aprobó los estatutos de esta conferencia, los que rigen en la actualidad. En Septiembre del 2008 en Bariloche, se constituyó el Comité de Comandantes de Ejércitos de Paises del MERCOSUR. 2 En julio del año 2000 los ministros de Defensa de Chile y de Brasil acordaron en Brasilia, desarrollar relaciones bilaterales en el ámbito de la defensa, de la cooperación cientifica tecnológica y de la cooperación institucional de las Fuerzas Armadas de los dos paises. Para tales efectos crearon el Grupo de Trabajo Bilateral de Defensa (GTBD), que es presidido por los ministros, e integrado por los representantes institucionales y ministeriales. A la fecha se han realizado 4 versiones de esta instancia
51 ¡ Consejo de Defensa Suramericano
Mercosur Ampliado, es decir, incluyendo a Bolivia y Chile. La idea fue acogida y tomó fuerza en la propuesta específica del Ministro Alencar, que se comprometió a convocar el primer encuentro y a realizarlo en Brasilia. Otras dos iniciativas brasileñas, merecen también destacarse: la conveniencia de alcanzar un pacto regional para la cooperación e intercambio en asuntos de materiales militares, y la creación de una Escuela Suramericana de Defensa. Ambas sugerencias quedaron sobre la mesa, para su posterior evaluación.
La posibilidad de establecer reuniones periódicas de Ministros de Defensa a nivel subregional, fue nuevamente el tema principal de la agenda, en la reunión bilateral Chile-Brasil, en diciembre del 2007. El planteamiento, esta vez fue formulado por el ex Ministro de Defensa de Chile,josé Goñi, a su colega brasileño Nelsonjobim. La propuesta chilena argumentaba la necesidad de adoptar posiciones concertadas en la perspectiva de permitir un mayor protagonismo regional en temas de interés común. Esta reunión tuvo lugar a pocos meses de la designación de jobim en el cargo y delineó además, un programa de cooperación militar y biministerial, en materias de modernización de la defensa, formación militar e investigación científico tecnológica.
Cinco meses más tarde, el Ministro jobim venía a Chile, como parte de su gira suramericana para dar forma al Consejo de Defensa Suramericano. Este fue el tema único de la reunión bilateral que realizó con su par chileno, sólo un mes antes de la Primera Reunión del Grupo de Trabajo, que tuvo lugar en Santiago, sede de la Secretaría Pro Tempore de la UNASUR.
52 Consejo de Defensa Suramericano
Bolivia, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Surinam y Venezuela.' La reunión amazónica concitó gTan interés mediático, dad a la importancia que la protección de! espacio amazónico, tiene en la agenda subregional.
La Declaración de Bogotá contiene como referencia inmecliato la Conferencia de Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones, realizada en septiembre del 2005 en Brasilia, y en un marco temporal más amplio, la Declaración de Guayaquil de julio de! 2002, sobre la Zona Sudamericana de Paz. En sus principales postulados rescata la agenda de \Nilliamsburg, enfatizando el pleno respeto al principio democrático de control civilsobre las Fuerzas Armadas. La modernización de la defensa también queda instalada como objetivo compartido por la comunidad sudamericana, así como e! compromiso de participar en misiones de paz de las Naciones Unidas y e! compromiso en fomentar la cooperación militar y civil frente a desastres naturales y situaciones de catástrofe. Si bien la Conferencia de Bogotá no concluyó con un Plan de Acción, los principios y fundamentos son sin duda, la antesala de los acuerdos alcanzados por e! Consejo de Defensa Suramericano, de reciente formación.
La Primera reunión ministerial sobre defensa y seguridad integral de la Amazonia fue citada en el marco de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA), establecido en Bra silia el 03 de julio de 1978. llI.-Antecedentes Previos al CDS
INICIATIVA POLÍTICA DE BRASIL. DESARROLLO DEL NÚCLEO DE ASUNTOS ESTRATÉGICOS y PROMOCIÓN DE UNA PROPUESTA POR NELSONJOBIM
La evolución política de las relaciones internacionales en el hemisferio occidental durante los primeros años de la década de 2000 generó un ambiente propicio para un proceso de reevaluación de los mecanismos de integración vigentes hasta mediados de la década. Mientras se extendía una percepción generalizada sobre un estancamiento relativo de los avances de mecanismos multilaterales y la agudización de diferencias dentro de la región, instituciones de estudio y órganos estatales en diferentes países advirtieron sobre la vigencia del cuadro de amenazas a la seguridad en la región y la necesidad de respuestas concertadas entre los Estados.
En este contexto, Brasil inició un proceso de análisis prospectivo de amplio espectro, el cual estuvo inicialmente radicado en el Núcleo de Asuntos Estratégicos (NAE) de la Presidencia de Brasil, organismo coordinado por la Secretaría de Comunicaciones de Gobierno y Gestión Estratégico, y que en 2007 reemplazaría a la antigua Secretaría de Planeamiento de Largo Plazo.
En 2004, NAE presentó oficialmente el "Proyecto Brasil 3 Tiempos: 2007, 2015 y 2022", iniciativa destinada a definir objetivos estratégicos nacionales de largo plazo, proponer caminos para la consecución de esos objetivos y crear condiciones para la institucionalización de la gestión estratégica. Dos años más tarde, NAE presentó un avance de su trabajo, que consistió en una fundamentación metodológica y conceptual para el desarrollo de escenarios prospectivos, identificación de metas y elaboración de alternativas para el cumplimiento de los objetivos propuestos. A partir de esta matriz, NAE desarrolló un Sistema de Identificación de Propuestas de Futuro, que dio como resultado el enunciado de 50 temas estratégicos relevantes para los objetivos del Proyecto Brasil 3 Tiempos.'
Una de las materias relevantes definidas en este proceso fue la Defensa N acional. En el análisis específico de la materia, se definió como meta para el sector que "el perfeccionamiento de la política de defensa podrá hacer que Brasil fortalezca su capacidad de defensa, aisladamente o como parte de un sistema colectivo de defensa con los países vecinos, para enfrentar nuevas amenazas y desafíos, garantizar la protección de su territorio
Presidencia da República Federativa do Brasil, Núcleo de Assuntos Estratégicos, Projeto Brasil 3 Tempos, 50 Temas Estratégicos, Brasilia, 2008.
55 1 Consejo de Defensa Suramericano y respaldar negociaciones en el árnbito irrter-nacionaf'".
La Primera Reunión de Ministros de Defensa de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CASA), realizada el 14 de junio de 2006, convocó a once países --Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela-, los cuales plantearon un escenario propicio para la discusión de una nueva institucionalidad multilateral en defensa a nivel regional (ver sección III.5). En la Declaración de Bogotá del 14 de julio de 2006, los países asistentes estipularon que "es necesario fortalecer la cooperación entre los Ministerios de Defensa de los países miembros de la Comunidad Sudamericana de Naciones; las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Seguridad, de conformidad con los ordenamientos jurídicos internos para consolidar a Sudamérica como un área de paz y estabilidad, y desarrollar una lucha más efectiva contra las diversas amenazas que puedan enfrentar nuestros Estados y sociedades", y agregaron que "la cooperación y la solidaridad son pilares que permiten fortalecer y mejorar la efectividad de los mecanismos vigentes entre los sectores de defensa de los países sudamericanos".
La primera manifestación concreta respecto de la voluntad de Brasil de explorar la factibilidad de generar un mecanismo multilateral en los temas de Defensa estuvo dada por las declaraciones del Coronel Oswaldo Oliva Neto, a la sazón coordinador del NAE, quien planteó propuesta de creación de una fuerza militar conjunta para Sudarnérica. En la ocasión, el Coronel Oliva explicó que el plan de integración militar de los países sudamericanos constituía uno de los 50 temas estratégicos evaluados por el NAE, englobados en el proyecto Brasil 3 Tiempos bajo la temática "Sistema de Defensa Nacional". En los términos inicialmente planteados, "esa integración puede impedir en el futuro una aventura militar o una presión de algún país sobre la región o sobre alguna nación sudamericana", dijo en la ocasión el Coronel Oliva, quien consideró que "el proyecto debe quedar listo en 2007, cuando será presentado a los gobiernos de los países vecinos?".
A mediados de 2007, el connotado académico Roberto Mangabeira Unger asumió como Ministro Jefe de la Secretaría de Planeamiento de Largo Plazo y luego como Ministro Extraordinario de Asuntos Estratégicos a la cabeza del NAE, el que adquirió estatus de Ministerio enjunio de ese año. Ambos hechos se interpretaron como una señal de la importancia que los temas y propuestas surgidas del NAE significaban para el Gobierno de Brasil.
2 Ibíd, p. 7. 3 Agencia Periodística del MERCOSUR (APM), "Brasil propone una OTAN Sudamericana", 16 de noviembre de 2006.
56 IlI.- Antecedentes Previos al cns
A partir del 22 marzo de 2008, la iniciativa adquirió un nuevo impulso, cuando el Ministro de Defensa de Brasil, Nelson Jobim, entregó la propuesta de la creación del Consejo Suramericano de Defensa a laJunta Interamericana de Defensa GID), órgano dependiente de la Organización de los Estados Americanos (OEA), con sede en Washington, Estados Unidos. El Ministro Jobim se reunió también con el Secretario de Defensa, Robert Gates, y con la Secretaria de Estado de ese país, Condoleeza Rice. En la ocasión, expuso que el concepto delineado por su país estaría basado en la "no intervención, la soberanía y la territorialidad"," Asimismo, anunció que a partir de mediados de abril comenzaría una gira por los países de la región para presentar la iniciativa, la cual, aclaró, no contemplaba la creación de una alianza militar al estilo de la OTAN.
En una conferencia ofrecida en el Center for Strategic and International Studies de Washington, el Ministro explicó que "este consejo contribuiría a la creación de una identidad de defensa suramerícana. Es obvio que esta identidad suramericana tomará en cuenta naturalmente las tres áreas principales: la amazónica, la andina y la rioplatense y este concepto estaría fundamentado en tres principios, comunes: respeto a la soberanía, a la auto-determinación, la integridad territorial de los estados y la no intervención en los asuntos internos...".
Agregó que "este consejo podría tener - y la propuesta brasileña se mueve en esa onda - las siguientes atribuciones: articular medidas para aumentar la confianza de seguridad suramericana, incluyendo las políticas de defensa común; ...preparación y entrenamiento militar por todas las Américas; ejercicios militares - ejercicios militares conjuntos; participación conjunta en operaciones de custodia de la paz de la ONU; integración de las bases industriales de defensa; análisis conjunto de los aspectos de las situaciones nacional, regional y subregional en las áreas de seguridad y defensa así como la posibilidad de acciones coordinadas cuando tengamos que enfrentar riesgos y amenazas a la seguridad de los estados; y la articulación y coordinación de posiciones en los foros multilaterales sobre seguridad y defensa..."."
4 "Brasil exige a EU 'mantenerse al margen' de consejo sudamericano", 22 de marzo de 2008, Diario La Jornada, México, URL: http://www.jornada.unam.mxl2008/03/22/index.php?section=mundo&art icle=021n1mun. 5 Transcripción de la Conferencia "Brasil: a Defense overview", realizada en el Center for Strategic and International Studies (CS/S), Washington D.C., el 21 de marzo de 2008. Disponible en http:// www.csis.org/mediaicsis/events/080321_brazi(jobimpdf
57 Consejo de Defensa Suramericano
El Ministro aclaró en la ocasión que la estructuración de un sistema de seguridad continental sería la base de una alianza continental de seguridad, pero no comprendería la creación de unidades de combate.
Previamente, el MinistroJobim ya había discutido de manera preliminar la idea de un consejo responsable por la formulación de una estrategia regional de defensa con Chile, en diciembre de 2007, y presentada al gobierno argentino a finales de febrero, durante la visita del Presidente Luiz Inácio Lula da Silva a ese país. Del mismo modo, en conversaciones con sus pares de Bolivia y Ecuador el tema había sido expuesto de forma inicial.
A partir del 15 de abril de 2008,Jobim inició en Venezuela una gira por los países sudamericanos, en la que expuso las características de la propuesta brasileñay reunió el apoyo de los países de la región. Durantesu estadíaen Caracas, el secretario de Estado brasileño se reunió con el Presidente Hugo Chávez, quien se mostró receptivo a la iniciativa, a la vez que expuso públicamente que el nuevo organismo surgiría de la plataforma generada por la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR).
En su estadía en Venezuela, el MinistroJobim destacó que "la intención del Consejo no es formar una alianza militar clásica. No hay ninguna pretensión operacional, pero sí la posibilidad de integración en entrenamiento y el concepto integral de Defensa".
El 21 de abril, el Ministro efectuó un viaje oficial a Guyana, en el cual, además de firmar convenios de carácter bilateral, expuso los lineamientos de la propuesta brasileña para el Consejo de Defensa Sudamericano y se reunió con el Presidente Bharrat J agdeo, quien respaldó la iniciativa. Al dia siguiente, se trasladó hasta Surinam, donde se reunió con el Presidente Ronald Venetiaan, quien declaró su satisfacción con las aclaraciones entregadas por el Ministro Jobim respecto de la naturaleza del Consejo. "Con su visita, hay un impulso extra para que yo esté presente en el encuentro del 23 de mayo (de UNASUR)", señaló el Mandatario en la ocasión.
En la tercera etapa de su gira sudamericana, el Ministro de Defensa de Brasil visitó Colombia, el 28 de abril, ocasión en la que se entrevistó con el Presidente Álvaro Uribe, así como con los ministros de Defensa, Juan Manuel Santos, y de Relaciones Exteriores, Fernando Arauja. Tras la cita con el Mandatario colombiano, Jobim dijo que el Presidente Uribe se había comprometido a "hacer un examen" para tomar una decisión.
158 IV- Decisión de la Creación del CDS
Esa misma tarde, el Ministro Jobim emprendió viaje a Quito, Ecuador, donde se reunió con el Presidente Rafael Correa y con el Ministro de Defensa, Javier Ponce, en la sede de gobierno de Carondelet. Tras el encuentro, las autoridades ecuatorianas entregaron oficialmente su respaldo a la iniciativa. En la ocasión, el Ministro Ponce destacó que la región necesitaba superar los niveles "primarios de la defensa y seguridad y alcanzar un horizonte y perspectiva mucho más amplio".
El 5 de mayo, el Ministro Jobim comenzó la cuarta etapa de su gira sudamericana en el Perú, cuando presentó ante el Presidente Alan Carcía la propuesta de su país para conformar un Consejo Sudamericano de Defensa. Tras el encuentro, indicó que el Presidente Carcía consideró interesante la propuesta, e indicó que antes de dar su visto bueno, elJefe del Estado peruano la evaluaría a fondo. "Es algo que interesa a todos nosotros y no significa que sea algo contra alguien. La integración de América del Sur puede iniciarse con la integración de la Defensa", señaló Jobim en la ocasión. Durante la jornada también se reunió con su homólogo peruano, Ántero Flores-Aráoz, y con el Ministro de Relaciones Exteriores,José Antonio Carcía Belaúnde.
Dos días más tarde, el Ministro Jobim llegó hasta Asunción, Paraguay, donde se reunió con el Presidente electo de ese país, Fernando Lugo, a quien explicó que la implementación del consejo sería consecuencia de un grupo de trabajo "que va a terminar sus labores en septiembre, ya durante el período del presidente Lugo", quien asumió el 15 de agosto de 2008.
Jobim también resaltó que el organismo "no es operacional, eso no es una OTAN del Sur, más bien es algo en donde nosotros podamos discutir nuestras políticas de defensa, articular la posición de América del Sur, en las cuestiones de los encuentros multilaterales como la Junta Interamericana de Defensa, la Conferencia Americana de los ministros que este año va a ser en Canadá; o sea, tener una posición de Sudamérica en estas cuestiones".
La quinta ronda de visitas oficiales correspondió a los países del Cono Sur Sudamericano. El 13 de mayo llegó hasta Buenos Aires, donde el Ministro Jobim se reunió con la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner. En la audiencia, el Secretario de Estado brasileño explicó ampliamente la propuesta del Consejo y destacó que la idea brasileña era que la instancia fuera constituida bajo el armazón legal e institucional de la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR). Jobim se reunió también con la Ministra de Defensa, Nilda Garré, con quien repasó los detalles de la iniciativa.
59 Consejo de Defensa Suramericano
Al día siguiente, el Secretario de Estado llegó hasta Santiago de Chile, donde presentó en forma oficial la propuesta a la Presidenta Michelle Bachelet y al Ministro de Defensa,José Goñi. Según señaló en la oportunidad el Ministro J obim, las autoridades chilenas recibieron "con entusiasmo" la idea del Consejo de Defensa.
EL 16 de mayo, el rmrnstro brasileño llegó a Uruguay, donde se reunió con los ministros uruguayos de Defensa, José Bayardi, y de Relaciones Exteriores, Gonzalo Fernández. Ambos ministros señalaron tras el encuentro que trasladarían el planteo al Presidente Tabaré Vázquez, pero que en principio generó buena impresión y sería discutido por el gobierno.
Finalmente, el MinistroJobim llegó hasta La Paz, Bolivia, el 19 de mayo. Tras reunirse con su homólogo boliviano, Walter San Miguel, y luego con el Presidente Evo Morales en el Palacio Quemado, manifestó que el Gobierno boliviano había expresado su respaldo a la propuesta. "Sí, la manifestación fue positiva del presidente Evo Morales y el ministro (Walker) San Miguel", respondió el MinistroJobim luego de la audiencia con el Mandatario boliviano.
Al realizar el balance de su gira por once países, el Secretario de Estado Jobim destacó que, con matices, todos los países habían mostrado una posición favorable a la creación de la nueva institución y anticipó que "lo que haremos es (crear) un grupo de trabajo de dos personas por país para el diseño del Consejo". 61 1 Consejo de Defensa Suramericano IV.- Decisión de la Creación del CDS
CONSTITUCIÓN DE LA UNASUR EN BRASILIA EL 23 DE MAYO DEL 2008
En Brasilia, el23 de mayo del 2008, con motivo de la Reunión Constitutiva de la Unión Suramericana de Naciones (UNASUR), los doce países miembros del organismo acordaron crear un grupo de trabajo para definir los contenidos de un futuro Consejo de Defensa de la región, tarea para la que se dieron un plazo de 90 días.
La Cumbre de Brasilia concluyó con la firma, por parte de todos los mandatarios de los países de América del Sur, del Tratado Constitutivo de la UNASUR. El acuerdo suscrito por las Repúblicas de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Cuyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela, contempla un Preámbulo en el cual se definen los principios que informan al nuevo organismo.
Entre éstos se ratifican como principios de la integración el irrestricto respecto a la soberanía, la integridad e inviolabilidad territorial de los estados, la autodeterminación de los pueblos, la democracia, los derechos humanos universales, indivisibles e interdependientes, y la reducción de las asimetrías y armonía con la naturaleza para un desarrollo sostenible. Asimismo se afirma que se es consciente que el proceso de construcción de la integración es ambicioso en sus objetivos estratégicos, el que deberá ser flexible y gradual en su implementación, asegurando que cada Estado adquiera los compromisos según su realidad.
El Tratado también establece el objetivo general y los objetivos específicos de la nueva organización, la que está dotada de personalidadjurídica internacional. El objetivo principal de la UNASUR es construir, de manera participativay consensuada, un espacio de integración y unión en los más diversos planos (políticas sociales, educación, energía, infraestructura, financiamiento y medio ambiente) con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados.
En el plano de la seguridad y defensa se incluye la integración energética para el aprovechamiento integral, sostenible y solidario de los recursos de la región; el desarrollo de mecanismos concretos y efectivos para la superación de las asimetrías, logrando así una integración equitativa. También se busca la coordinación entre los organismos especializados de los Estados Miembros, para fortalecer la lucha contra el terrorismo, la corrupción, el problema mundial de
, 63, Consejo de Defensa Suramericano las drogas, la trata de personas, el tráfico de armas pequeñas y ligeras, el crimen organizado transnacional y otras amenazas, así como para el desarme, la no proliferación de armas nucleares y de destrucción masiva, y el desminado.
En el plano más específicamente de defensa, entre los objetivos específicos del Tratado Constitutivo de la UNASUR se encuentra el punto s)"el intercambio de información y de experiencia en materia de defensa".
Posteriormente se describen los organismos de la UNASUR, integrados por el Consejo de Jefas yJefes de Estado y de Gobierno; el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, y el Consejo de Delegadas y Delegados y la Secretaria General. Posteriormente en el Tratado se detalla el desarrollo de la institucionalidad; las atribuciones de las distintas instancias, incluyendo la Presidencia Pro Tempore.
Al respecto, en la reunión de Brasilia se nombró a la Presidenta de Chile, Michelle Bachelet como la primera Presidenta Pro Tempore del nuevo organismo regional. Según el Tratado de la UNASUR este cargo será ejercido por cada uno de los Estados Miembros, por períodos anuales. Las atribuciones son de preparar y presidir las reuniones de los organismos de la UNASUR; como el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores; representar en eventos internacionales al organismo y asumir compromisos en su nombre (previo consentimiento de los órganos correspondientes de la UNASUR).
Asimismo, se detallan las fuentes jurídicas de la organización, donde destaca el propio Tratado Constitutivo, y la modalidad de aprobación de la normativa: "toda la normativa de UNASUR se adoptará por consenso", y se podrán acordar estando presentes al menos tres cuartos (3/4) de los Estados Miembros. A continuación se aborda la adopción de políticas y creación de instituciones, organizaciones y programas.
Tambiénquedó establecido que otros paíseslatinoamericanosy del Caribe podrán participar de la UNASUR, inicialmente como miembros asociados. La UNASUR definirá en un plazo de cinco aIl.OS si pueden ser estados miembros.
En relación al diálogo político (Capítulo 14) se señala que los Estados Miembros reforzarán la práctica de construcción de consensos en lo que se refiere a los temas centrales de la agenda internacional y promoverán iniciativas que afirmen la identidad de la región como un factor dinámico en las relaciones internacionales.
64 IV.- Decisión de la Creación del CDS
Finalmente, se hace referencia tanto a la conformación de un Parlamento Suramericano con sede en la ciudad de Cochabamba, Bolivia, que será materia de un Protocolo Adicional; como a la celebración de un Acuerdo de Sede con la República del Ecuador, donde se establecerán los privilegios e inmunidades específicas.
Es en este marco en el que se acordó estudiar la propuesta efectuada por la delegación brasileña de crear un Consejo de Defensa Suramericano. Como se ha visto en un capítulo anterior, Brasil propuso este Consejo con la finalidad de crear un mecanismo de integración que permita discutir las realidades y necesidades de la defensa de los países suramericanos, reduciendo los conflictos y desconfianzas, y sentando las bases par la futura formulación de una política común en esta área. Se trata entonces de una instancia creada en el marco de la UNASUR para formar e identificar una política de defensa sudamericana, y no de una alianza operativa del tipo de la Alianza Atlántica (OTAN) ni un Ejército conjunto del sur.
El anuncio realizado porla Presidente Michelle Bachelet, como Presidenta Pro Ternpore de la UNASUR, considera las preocupaciones y las diferencias de énfasis que incorporan cada país. El grupo tenía por misión revisar la propuesta recogiendo las sugerencias y dudas de los diferentes países en un plazo de 90 días, luego del cual debía presentar una propuesta definitiva.
La única excepción al acuerdo de Brasilia fue la negativa de Colombia a ser parte del futuro Consejo de Defensa, aunque tampoco se opuso a la creación del grupo de trabajo. El Presidente de Colombia Álvaro Uribe pidió comprensión y solidaridad de sus colegas suramericanos por no unirse al Consejo de Defensa regional propuesto por Brasil, decisión que justificó por la situación que vive su país. "Estamos pidiendo que se entienda que estamos luchando para defender nuestra democracia", dijo Uribe tras señalar que él conoce las diferencias de criterio sobre el tema en la región. Sobre las opiniones de que se debe reconocer beligerancia política a los grupos guerrilleros, Uribe dijo que el caso de Colombia es diferente al de otros países donde, por ejemplo, hubo grupos armados que combatieron dictaduras. En Colombia, esos grupos que en algún momento pudieron tener un contenido ideológico están desvirtuados y hoy "son mercenarios".
65 Consejo de Defensa Surarnericano IV.- Decisión de la Creación del CDS
CONDICIONES PARA ORGANIZAR EL TRABAJO POR PARTE DE CHILE
Apenas conocida la decisión de las Jefas y los Jefes de Estado y de Gobierno de UNASUR, de crear un grupo de trabajo para definir los términos de funcionamiento de un Consejo de Defensa a nivel sudamericano, el Gobierno de Chile se dio a la tarea de organizar el trabajo.
Para este fin se estableció una Presidencia Pro Tempore del Grupo de Trabajo, que recayó en la persona del abogado y profesor de derecho Gonzalo García Pino, Subsecretario de Guerra del Ministerio de Defensa Nacional.
El Presidente Pro Tempore estableció las coordinaciones necesarias con Ángel Flisfisch,jefe de la Dirección de Planificación del Ministerio de Relaciones Exteriores y delegado presidencial a la UNASUR, y Juan Eduardo Eguiguren, director de Seguridad Internacional de la Cancillería -en 2009 fue reemplazado por el embajador Alfredo Labbé-, para establecer un sólido equipo de trabajo para enfrentar el desafio.
De esta forma, surgió un equipo de trabajo multidisciplinario compuesto por personal profesional de la Subsecretaría de Guerra y del gabinete del Ministro de Defensa, y perteneciente al Ministerio de Relaciones Exteriores (las mencionadas Direcciones de Planificación y Seguridad Internacional más la Dirección de Protocolo).
Este personal tuvo en sus manos la planificación, la organización y el desarrollo de las cuatro sesiones del Grupo de Trabajo del cns, y de las reuniones de Viceministros y Ministros que se efectuaron en Santiago de Chile entre los meses de junio de 2008 a marzo de 2009. La mayoría de las sesiones de trabajo tuvieron lugar en la Sala Cardenal Samoré de la Cancillería chilena, ubicada en el edificio Carrera, en Santiago, a pocos metros del Palacio Presidencial de La Moneda.
Este esfuerzo movilizó a un sinnúmero de colaboradores de ambos Ministerios, incluyendo personal de protocolo, secretarias, traductores, periodistas, fotógrafos, etc.
Es necesario aquí hacer un especial recuerdo y homenaje a Claudia Castañeda Navarrete, funcionaria perteneciente a la Dirección de Protocolo de
67 la Cancillería, qu ien colaboró en fo rm a entusiasta cil la atenció n de los delegados extranjeros y en las a veces largas sesiones de trabajo. Lamentablemente ella sufrió un trágico acc idente deportivo qu e le costó la vida. v.- Propuesta de Estatuto del cns LAS CUATRO REUNIONES DE SANTIAGO EL CAMINO DE LOS ACUERDOS
La primera reunión constitutiva del Grupo de Trabajo se realizó los días 23 y 24 de junio de 2008 en el edificio Carrera, de la Cancillería chilena. El principal logro fue la redacción consensuada de diez principios básicos. Resaltaron allí los acuerdos sobre principios centrales como la cooperación regional, la construcción de una identidad suramericana en defensa y el combate a las asimetrías entre los países miembros.
Escasamente un mes después tuvo lugar la segunda reunión del Grupo de Trabajo, que se realizó los días 22 y 23 de julio de 2008. Colombia presentó una declaración del Presidente Uribe, informando que su país ingresará al CSD si se reconocen las fuerzas institucionales contenidas en las constituciones de los países y se manifiesta un rechazo a los grupos violentos extra constitucionales en la declaración de principios de! Consejo. Aunque existió consenso en felicitar a Colombia por su incorporación, esta declaración fue e! epicentro de los debates de todas las sesiones. Finalmente, en la cuarta reunión se logró acuerdo pleno esta materia.
La tercera reunión de! Grupo de Trabajo se realizó e! día 26 de agosto de 2008.
En el intertanto, y aprovechando la asistencia a la Cumbre de Ministros de Defensa de las Américas, representantes de la mayoría de los países participaron en una reunión informal para intercambiar opiniones sobre el desarrollo del trabajo alcanzado por el Grupo de Trabajo. Esta cita se llevó a efecto el día 4 de septiembre en Banff, Canadá. En esa ocasión se mandató al Presidente del Grupo de Trabajo para hacer todos los esfuerzos destinados a cerrar e! documento fina!.
El 30 de octubre de 2008, e! Presidente del Grupo de Trabajo envió vía electrónica a todas las delegaciones una propuesta de documento final. En contrapartida y por iniciativa de Venezuela, se convocó a una cuarta y definitiva reunión del Grupo de Trabajo. Ésta se realizó los días 10 y II de diciembre de 2008 en Santiago. En esa ocasión, todas las delegaciones asistentes concordaron finalmente en un documento definitivo para la creación de! CDS.
69 Consejo de Defensa Suramericano
La Primera Reunión de Santiago
El Ministro de Relaciones Exteriores de Chile, Alejandro Foxley Rioseco, inauguró la Primera Reunión del Grupo de Trabajo sobre el Consejo Defensa Suramericano de la UNASUR. En su intervención, el Canciller Foxley manifestó estar optimista respecto del futuro de los trabajos de la Presidencia Pro T émpore de la UNASUR y orgulloso de lo que ello significa para Chile. Además, señaló que este Consejo "debe jugar un rol importante entendiendo, al mismo tiempo, que no se intenta la creación de una alianza militar ni la formulación de políticas de defensa comunes, ni producir duplicaciones con instancias del sistema interamericano ya existente".
Dentro de los principales puntos a tratar destacó el establecimiento de un mecanismo de consultas entre Ministerios de Defensa de los Estados Miembros; programas de intercambio entre los profesionales de las Fuerzas Armadas de cada país; la posible realización de ejercicios militares conjuntos; medidas de fomento de la confianza entre las naciones; participación en operaciones de paz de la ONU; y, eventualmente, la cooperación en el ámbito de los desastres naturales.
La sesión se inició con la elección de la Presidencia del Grupo de Trabajo. El Delegado de Brasil propuso a Chile como Presidente del Grupo, moción apoyada por los Delegados de Argentina y Bolivia. En forma consensuada se eligió a Gonzalo Garcia Pino, Subsecretario de Guerra del Ministerio de Defensa de Chile, como Presidente del Grupo de Trabajo sobre el Consejo de Defensa Suramericano (CDS) de la UNASUR.
Posteriormente, se aprobó la agenda de Trabajo. El primer punto fue debatir e intercambiar visiones de los países de la UNASUR sobre los principios del CDS.
El Presidente del Grupo de Trabajo de CDS, le pidió a Brasil hacer una exposición sobre su propuesta. A continuación, la delegación de Brasil presentó el documento "Consejo Suramericano de Defensa. Marco Político-Estratégico", resaltando los siguientes puntos:
El CDS contribuirá a la formación de una identidad suramericana en el campo de la defensa, tomando en cuenta las características subregionales (vertientes andina, amazónica, platina, atlántica, caribeña y pacífica). v.- Propuesta de Estatuto del cns
El CDS busca articular una vision regional fundada en valores y principios comunes, tales como la subordinación de los militares al poder democráticamente constituido, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, la solución pacífica de controversias, el respeto a la soberanía, a la autodeterminación, a la integridad territorial y a la igualdad de los Estados y a la no intervención en asuntos internos.
Las competencias del CDS podrían incluir la articulación de medidas de fomento de confianza, de transparencia y de seguridad en América del Sur, incluyendo el cambio de experiencias sobre la elaboración de documentos de doctrina y políticas nacionales de defensa ("libros blancos").
La propuesta brasileña establece que el CDS también se sumaría a los esquemas subregionales de defensa existentes en América Latina y el Caribe: la Conferencia de las Fuerzas Armadas Centroamericanas (CFAC), el Sistema de Seguridad Regional del Caribe (RSS) y las Reuniones de Comandantes Militares del Caribe.
Se deja en claro que no se ha pensado en ninguna alianza militar en el sentido clásico, del tipo "ÜTAN del Sur", tampoco en un tipo de arreglo que pudiese, a priori, articular acciones en el plan operacional, como una "fuerza suramericana de paz".
Por último, las decisiones del CDS tendrán carácter declaratorio, por tanto, jurídicamente no vinculantes.
Tras la intervención de los delegados de Brasil, el Presidente del Grupo de Trabajo del CDS, presentó una síntesis de los posibles principios del CDS.
Los Delegados saludaron la iniciativa de la Presidencia del Grupo de Trabajo de abrir en su etapa constitutiva un proceso de discusión sobre los principios y coincidieron en que debe ser un proceso inclusivo y flexible.
Coincidieron, también, en la importancia de seguir por el camino de la gradualidad, indicando que es necesario identificar dónde hay consenso y disenso para seguir avanzando en forma concertada sobre mínimos comunes. A fin de avanzar en forma ágil, se propuso, en términos metodológi.cos, hacer un esfuerzo por armonizar el lenguaje con el Tratado constitutivo de la UNASUR.
71 Consejo de Defensa Suramericano
En este contexto, los Delegados concordaron destacar que existe un conjunto de principios ordenadores en el Tratado de la UNASUR que deben ser tomados en cuenta para la definición de los principios constitutivos del CDS. En este sentido, coincidieron en ser graduales en el cumplimiento de las metas para canalizar las sinergias ya existentes y trabajar en las convergencias posibles. Los Delegados reafirmaron que se debe respetar de manera irrestricta el principio de la autonomía en la elaboración que cada país haga de sus políticas de defensa.
Por último, el Presidente del Grupo de Trabajo del CDS enfatizó la importancia de armonizar los principios ya existentes en el Tratado de la UNASUR y los debatidos durante la primera sesión del Grupo de Trabajo del CDS. En este sentido, la Presidencia del Grupo de Trabajo del CDS recalcó el hecho de haber alcanzado un amplio consenso en la mayoría de los principios debatidos.
El cierre de la sesión de trabajo de la mañana estuvo a cargo del Sr.José Coñi Carrasco, Ministro de Defensa de Chile. En su presentación el Ministro Coñi indicó que el CDS representa el eslabón que faltaba en el proceso de integración regional sudamericano.
El Ministro de Defensa señaló que el CDS se construirá sobre la base de la experiencia de años de esfuerzos parciales y sectoriales que han buscado promover la cooperación y confianza mutua a niveles bilaterales o subrcgionalcs.
Finalmente, el Ministro Coñi recalcó que se trata de un mecanismo de concertación en el área de la defensa que buscará recoger las convergencias existentes con el fin de concordar estrategias y posiciones comunes.
En relación a los objetivos y arquitectura del CDS, las Delegaciones realizaron un amplio intercambio sobre los elementos que deberían incluirse.
Durante la jornada, las delegaciones de Brasil y Venezuela presentaron sus propuestas sobre el CDS. Se indicó que en esta etapa era necesario un debate amplio, por lo tanto, las propuestas presentadas acerca de la estructura del CDS se constituyeron en insumo base y punto de referencia para delinear objetivos y la arquitectura del futuro CDS.
Distintas Delegaciones expresaron la necesidad de tener en cuenta la heterogeneidad de los doce países miembros de la UNASUR y la necesidad de que las diferentes estructuras y mecanismos de integración subregionales existentes fueran consideradas.
72 v.. Propuesta de Estatuto del CDS
Una de las intenciones del CDS sería definir mecanismos de concertación en el área de la defensa maximizando y potenciando las convergencias existentes. El propósito era tener una posición común en determinadas materias ante la comunidad internacional, dejando de manifiesto que no se constituirá en una alianza militar.
En general, se recalcó la necesidad de avanzar hacia un sistema de defensa subregional sobre la base de un mínimo común denominador de criterios y visiones. Con el objetivo de fortalecer la identidad regional centrada en la paz y e! desarrollo. Adicionalmente, se habló de una falta de espacio de diálogo, en particular civiles y de autoridades políticas en e! ámbito de la defensa.
Asimismo, los Delegados manifestaron la intención de explorar nuevas posibilidades de cooperación de las industrias militares nacionales y mejorar las estrategias de cooperación en la protección de recursos naturales.
Por último, se realizó un amplio debate sobre las dicotomías entre los temas de defensa y seguridad. En este sentido, se destacó la necesidad de trabajar con las convergencias entre los países, reconociendo, sin embargo, las diferentes aproximaciones existentes sobre la materia.
La Presidencia del Grupo de Trabajo del CDS se comprometió a compartir las recomendaciones, sugerencias y comentarios sobre los objetivos generales y específicos por escrito a través de! correo electrónico, con el fin de dar a conocer las apreciaciones de los países con respecto a los temas discutidos durante la Primera Reunión, lo que no reemplazaría, en forma alguna, la discusión en el plenario.
La Presidencia del Grupo de Trabajo del CDS concluyó expresando interés por dar continuidad a este proceso mediante un adecuado intercambio de información sobre el proceso de negociación que se continuaría desarrollando en e! intervalo antes de la próxima reunión.
La Segunda Reunión de Santiago
El Subsecretariode Guerrade Chile, Gonzalo García, inauguróla Segunda Reunión del Grupo de Trabajo sobre e! Consejo de Defensa Sudamericano de la UNASUR. En su intervención, el Subsecretario García presentó los documentos de trabajo para esta reunión, explicó la agenda y presentó las modificaciones a ésta, al tiempo que extendió una invitación a un desayuno ofrecido por el Ministro
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