Resumen Del Caso S/0490/13 Acuerdos Telefónica-Yoigo

Dirección de Competencia

RESUMEN DEL CASO S/0490/13 ACUERDOS TELEFÓNICA-YOIGO

Los servicios de comunicaciones electrónicas móviles se prestan en España utilizando redes desplegadas por toda nuestra geografía. El componente principal de estas redes es la estación base, que cuenta con antenas para conectarse con los teléfonos móviles en comunicaciones bidireccionales, y a través de la cual se canalizan las llamadas y los accesos a internet que demandan los consumidores finales desde sus teléfonos móviles. Actualmente, existen en España cuatro redes de comunicaciones móviles principales, propiedad de TELEFÓNICA, VODAFONE, ORANGE y YOIGO, que son a su vez titulares de licencias de uso exclusivo de espectro radioeléctrico en España en las distintas bandas de frecuencias asignadas a las comunicaciones móviles a nivel mundial. Estas bandas son utilizadas por los teléfonos móviles y las estaciones base para comunicarse entre sí. En la medida que el espectro radioeléctrico asignado a comunicaciones móviles es un recurso limitado, el número de titulares de licencias es necesariamente reducido, siendo los principales adjudicatarios los cuatro operadores con red propia. No todas las bandas de frecuencias de comunicaciones móviles son iguales. Las más elevadas (principalmente 1.800 y 2.100 MHz) tienen capacidad para transmitir mayor volumen de datos con una misma antena, pero la cobertura geográfica de las antenas y la capacidad de las ondas para penetrar en los edificios es comparativamente peor. En cambio, las bandas bajas (principalmente 800 y 900 MHz) son especialmente aptas para cubrir amplios territorios con una misma estación base, minimizando las pérdidas de calidad en el interior de los edificios. Los cuatro operadores de red (TELEFÓNICA, VODAFONE, ORANGE y YOIGO) no tienen asignadas las mismas frecuencias ni cuentan con las mismas tipologías de red. En particular, TELEFÓNICA, el antiguo monopolista, que cuenta con el mayor número de clientes, dispone de una red más densa que la del resto de operadores. Por su parte, YOIGO, el último operador de red en entrar en España (en 2006, mientras que el resto empezó a operar en los años 90 o antes), no tiene licencias de frecuencias en las bandas bajas y su red no tiene cobertura nacional. Sin embargo, dado que los clientes finales demandan disponer de una cobertura nacional, YOIGO completa la cobertura de su red propia utilizando la red de otro operador, que le presta los denominados servicios de itinerancia nacional. Estos servicios de itinerancia nacional estaban amparados en obligaciones regulatorias e inicialmente fueron prestados por VODAFONE, pasando TELEFÓNICA a ser su proveedor a partir de 2009. En las redes de comunicaciones móviles conviven múltiples tecnologías, que se han ido desarrollando paulatinamente, y las principales han sido denominadas coloquialmente como 2G, 3G y 4G.

Dirección de Competencia

Inicialmente, cada tecnología estaba vinculada a una determinada banda de espectro, pero con el desarrollo regulatorio posterior del principio de neutralidad tecnológica, se ha roto esta vinculación para las tecnologías más avanzadas. Adicionalmente, la principal diferencia entre cada tecnología está en su capacidad de transportar mayores volúmenes de datos a mayores velocidades, lo que permite mejorar la calidad de los servicios de acceso a internet con el móvil que se prestan. La tecnología 4G se introdujo en España en el verano de 2013, a pesar de que las frecuencias más aptas para prestar esta tecnología (en la banda de 800 MHz) solo iban a estar disponibles una vez iniciado el año de 2015. Esta implantación de la tecnología 4G fue liderada por VODAFONE, ORANGE y YOIGO, si bien la introdujeron de forma gradual en sus redes, empezando por los grandes núcleos urbanos. En cambio TELEFÓNICA había tomado inicialmente la decisión estratégica de retrasar el despliegue de la tecnología 4G, por lo que cuando VODAFONE, ORANGE y YOIGO anunciaron el lanzamiento comercial de esta tecnología en el verano de 2013, TELEFÓNICA se vio en la tesitura de que el lanzamiento del 4G en su red se iba a producir con un retraso significativo respecto al resto de sus competidores, lo que le iba a generar una desventaja comercial significativa. Para revertir esta desventaja comercial, TELEFÓNICA negoció un acuerdo con YOIGO, de tal manera que este operador pasó a prestarle servicios de itinerancia nacional de la tecnología 4G de su red, lo que permitió a TELEFÓNICA ofertar servicios 4G a sus clientes finales a la vez que YOIGO, y con muy poco retraso sobre VODAFONE y ORANGE. Junto a este acuerdo, TELEFÓNICA y YOIGO firmaron el 31 de julio de 2013 acuerdos adicionales para: - Revisar el acuerdo de prestación de servicios de itinerancia nacional de TELEFÓNICA a YOIGO, para modificar precios, incluir la tecnología 4G y extender su duración. - Compartir emplazamientos y conexiones de fibra para parte de sus estaciones base. - Permitir a YOIGO comercializar como agente los servicios de telefonía fija y banda ancha fija de TELEFÓNICA, empaquetados con servicios de comunicaciones móviles de YOIGO. Estos acuerdos fueron denunciados ante la CNMC por parte de VODAFONE y ORANGE, y la CNMC abrió una investigación en el expediente S/0490/13, a fin de determinar si dichos acuerdos podían restringir la competencia y ser contrarios a los artículos 1 de la Ley de Defensa de la Competencia y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. A la hora de valorar estos acuerdos, la CNMC no sólo estudió si los mismos podían restringir la competencia en los mercados afectados, sino también analizó si de estos acuerdos se derivaban eficiencias que beneficiasen a los

Dirección de Competencia

consumidores finales y compensasen las posibles restricciones de competencia generadas. Respecto al acuerdo de itinerancia nacional de servicios 4G de YOIGO a TELEFÓNICA, la CNMC llegó a la conclusión de que este acuerdo era restrictivo de la competencia, entre otras razones, porque: - Le permitía a TELEFÓNICA compensar su error estratégico derivado de su decisión inicial de retrasar la introducción de la tecnología 4G en su red, lo que a su vez reducía las ventajas comerciales que podían obtener operadores como VODAFONE y ORANGE tras arriesgarse a invertir de forma acelerada en el despliegue de la tecnología 4G. Esto también minimiza los incentivos de los competidores de TELEFÓNICA para diferenciar sus redes en el futuro, lo que reduciría la competencia de cara a la introducción de futuras tecnologías móviles en España. - Daba una ventaja competitiva injustificada a TELEFÓNICA a la hora de introducir la tecnología 4G en su propia red, en la medida que podía compensar y optimizar este despliegue aprovechando la cobertura proporcionada por YOIGO. En particular, esto permitía a TELEFÓNICA ampliar su cobertura 4G de forma mucha más rápida y menos costosa que sus competidores. Asimismo, la CNMC consideró que este acuerdo no generaba eficiencias significativas que compensasen las restricciones de competencia, entre otras razones, porque TELEFÓNICA contaba con los medios propios necesarios para desplegar la tecnología 4G en su red sin contar con el apoyo de YOIGO, y puesto que los clientes de TELEFÓNICA podían acceder de forma inmediata a los servicios 4G cambiando de operador. En lo que se refiere al acuerdo de itinerancia nacional de TELEFÓNICA a YOIGO, la CNMC consideró que el mismo podía generar eficiencias que compensasen los efectos restrictivos de la competencia. En particular, la CNMC tuvo en cuenta, entre otros factores, que dada la escala, el espectro y el momento de entrada en el mercado de YOIGO, este operador no puede aspirar a desplegar una red de cobertura nacional de forma viable económicamente, por lo que el acuerdo de itinerancia nacional es imprescindible para evitar su exclusión del mercado. No obstante, la CNMC consideró que en este acuerdo de itinerancia nacional había determinados aspectos restrictivos de la competencia que iban más allá de lo necesario para la obtención de las eficiencias. Entre otros aspectos, cabe destacar el derecho de veto absoluto que TELEFÓNICA disponía sobre la capacidad de reventa de YOIGO de los servicios de itinerancia nacional. Como consecuencia de este derecho de veto, TELEFÓNICA podía excluir a YOIGO de forma injustificada del mercado mayorista de acceso y originación de comunicaciones móviles, impidiendo que YOIGO se convierta en un oferente efectivo en este mercado, dando servicio a Operadores Móviles Virtuales, pues sólo con la reventa de los servicios de itinerancia nacional (para completar los servicios mayoristas que da con su red

Dirección de Competencia

propia) puede YOIGO asegurar la cobertura nacional que demandan los Operadores Móviles Virtuales. De hecho, durante la tramitación del expediente, el ejercicio de este derecho de veto por parte de TELEFÓNICA llevó a que YOIGO perdiese como cliente a un Operador Móvil Virtual que había captado, PEPEPHONE, que precisamente acabó siendo cliente de la propia TELEFÓNICA tras el ejercicio del derecho de veto. En cuanto al acuerdo de compartición de emplazamientos y conexiones de fibra en las estaciones base, la CNMC concluyó que las eficiencias generadas por este acuerdo, de cara a la optimización de redes y minoración de costes, compensaban los posibles efectos restrictivos del mismo. Por lo que respecta al acuerdo de agencia para la comercialización por YOIGO de los servicios de telefonía fija y banda ancha fija de TELEFÓNICA, la CNMC concluyó que este acuerdo generaba eficiencias, en la medida en que permitía a YOIGO ofrecer a sus clientes finales un producto convergente fijo+móvil, cada vez más demandado por los clientes en España, algo que con sus propios medios YOIGO tenía muy difícil conseguir. No obstante, la CNMC consideró que en este acuerdo de agencia había determinados aspectos restrictivos de la competencia que iban más allá de lo necesario para la obtención de las eficiencias. Entre otros puntos, la CNMC concluyó que restringía innecesariamente la competencia las limitaciones para que YOIGO pudiese captar con el producto convergente clientes que ya tenían servicios de telefonía fija y banda ancha fija con TELEFÓNICA. Tras considerar acreditado que estos operadores habían adoptado acuerdos que contenían o generaban restricciones de la competencia injustificadas, mediante resolución de 16 de julio de 2015, la CNMC declaró nulos dichos acuerdos e impuso multas de 6 millones de euros a TELEFÓNICA y de 300.000 euros a YOIGO.