HET GEWILDE VERSCHIL

Een onderzoek naar de door de Rijksoverheid toegepaste manieren van framing van de verschillen die tussen en binnen gemeenten ontstaan als gevolg van decentralisatieoperaties zoals de 3D’s

Carline Anna Louis Hansen Studentnummer 6169430 Master Politicologie Begeleider: dr. I. Verhoeven Tweede lezer: dr. R. Pistorius Universiteit van Amsterdam 16 augustus 2015

2! !

“Ghi singet al eenen sanck, ghi slacht den coeckoek” Ioannes Servilius, 269

! 3!

! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

4! ! Voorwoord

'Toch nog een behoorlijke bevalling.' Zo zou ik de totstandkoming van deze masterscriptie willen omschrijven. Daar waar ik in februari van dit jaar nog vol goede moed aan dit afstudeertraject begon, verdween dit gevoel naarmate de maanden verstreken en de deadline naderde. De combinatie 'werk - studie - privé' heeft gedurende mijn hele zesjarige studietijd al regelmatig voor spanning en een schier onmogelijke planning gezorgd. Ditmaal – deze laatste zes maanden – spande evenwel de kroon. Een iets te optimistische inschatting van de hoeveelheid werk die een dergelijke masterscriptie behelst, gecombineerd met een druk leven naast mijn studie, resulteerde uiteindelijk in een stevige portie stress en nog meer tijdsdruk. Edoch, uiteindelijk na veel zwoegen en zweten kan ik zeggen: het is volbracht. Het is klaar en daar ben ik erg gelukkig mee. Edoch, het zou onterecht zijn mijn gelukzalige gevoel alleen maar toe te schrijven aan het feit dat er nu eindelijk een punt achter wordt gezet. Ik heb er namelijk ook veel plezier aan beleefd. Het onderwerp van mijn onderzoek – de framing door de Rijksoverheid van de verschillen zoals die ontstaan als gevolg van decentraliseren in het algemeen en de drie decentralisaties van dit jaar in het bijzonder – heb ik gedurende het onderzoek boeiend gevonden; vooral omdat ik telkens aangenaam verrast werd door de diversiteit die uit het materiaal naar boven kwamen drijven en de inzichten die dit opleverde. Dit is ook de plek om enkele mensen te bedanken: zonder de steun van enkele dierbaren had ik deze scriptie nooit kunnen afronden. Allereerst mijn ouders – Octave en Riet Hansen-Savelsbergh – die mij mijn hele leven al liefdevol en onvoorwaardelijk bijstaan. Daarnaast hebben verschillende mensen – tijdens de masterfase – regelmatig tijdelijk de zorg voor onze zoon op zich genomen zodat ik tijd aan studie besteden kon: voorop mijn schoonmoeder Truus Pinkster die evenals mijn ouders met enige regelmaat stad en land heeft afgereisd om als oppas te fungeren. Voor mijn zus Enid Hansen geldt als babysit hetzelfde laken een pak, evenals voor enkele dierbare vrienden – waaronder Ida Sabelis en Dieuw van t Spijker – die hele of halve dagen ons kind onder hun hoede hebben gehad. Een woord van dank ook voor mijn begeleider Imrat Verhoeven – voor zijn geduld, zijn bijzonder coulante opstelling, zijn suggesties, en – last but not least – de prettige samenwerking. En ten slotte wil ik mijn vrouw Hilde van Andel bedanken, voor... alles; voor je steun, je troost, je aandacht, je mening, je inzichten maar bovenal je geduld en incasseringsvermogen – twee aspecten die ik regelmatig op de proef heb gesteld. Je was gedurende m'n hele studietijd m'n corrector, m'n sparring-partner, m'n steun en toeverlaat en hebt deze functies tot het einde toe zo goed mogelijk weten vol te houden, ondanks dat ik in

! 5! toenemende mate het bloed onder je nagels vandaan haalde door m'n vlijt, m'n perfectionisme en m'n controledrang. Aan het einde was het zogezegd 'echt niet grappig meer.' Het trok te zeer een wig op ons en op ons gezin. Ik zou je willen bedanken op de groots mogelijk manier die ik verzinnen kan. Echter, ik weet dat geen enkel cadeau het zal winnen van dat ene gegeven waar jij nog meer dan ik reikhalzend naar uitkijkt: het einde van mijn studie, oftewel voor het eerst sinds ons samenzijn een gezamenlijk leven zonder. Vanaf heden aldus.

6! ! Inhoudsopgave

Inleiding 9 Introductie 9 Probleemstelling 9 Vraagstelling 10 Kader van het onderzoek 11 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie 12 Leeswijzer 12

Hoofdstuk 1 Decentralisatie in Nederland 14 1.1 Decentraliseren 14 1.2 Verschillen 15 1.3 Voor- en nadelen van decentralisatie 15 1.4 Geschiedenis van decentralisatie in Nederland 17 1.5 Decentralisatie als reactie op maatschappelijke veranderingen: 19 de 'stagnerende verzorgingsstaat' 1.6 Van meer gelijkheid naar meer verschil 22

Hoofdstuk 2 De 3D's 24 2.1 De 3D's in het algemeen 24 2.2 Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 24 2.3 Jeugdwet 25 2.4 Participatiewet 26 2.5 Implementatie van de 3D's 26 2.6 Kritiek op de 3D's 27

Hoofdstuk 3 Theoretisch Kader & Operationalisering 28 3.1 Theoretisch Kader 28 3.2 Operationalisering 31

Hoofdstuk 4 Dataverzameling & Methode van onderzoek 33 4.1 Dataverzameling 33 4.2 Methode van onderzoek 35

Hoofdstuk 5 ‘Framing Rules’ 36 5.1 Historische ‘framing rules’ 36 5.1.1. Decentralisaties zijn oude koek 36 5.1.2 Verschillen zijn oude koek 37

5.2 Pragmatische ‘framing rules’ 38 5.2.1 Verschillen tussen gemeenten en tussen burgers 39 5.2.2 Verschillen als ‘de keerzijde van’ 40 5.2.3 Verschillen tussen gemeenten zijn allang bekend 43 5.2.4 De hoeveelheid verschillen zal wel meevallen 43 5.2.5. De verschillen zullen niet zo groot zijn 44 5.2.6 Verschillen zijn (wettelijk) mogelijk 44 5.2.7 Verschillen zijn (wettelijk) onmogelijk 45 5.2.8 De inbreng van gemeenteraden en burgers 46

! 7! 5.3 Morele ‘framing rules’ 49 5.3.1 Verschillen zijn rechtmatig 50 5.3.2 Verschillen vitaliseren de lokale democratie 51 5.3.3 Verschillen zijn gewenst 52 5.3.4. Verschillen zijn beter dan het gelijkheidsstreven 57 5.3.5 Verschillen zijn rechtvaardiger dan het gelijkheidsstreven 62 5.3.6 Ongelijke behandeling is rechtvaardiger dan gelijke behandeling 63 5.3.7. Verschillen zijn een deugdelijke uitkomst van gelijke behandeling – voor de wet 65 Analyse 67

Hoofdstuk 6 ‘Feeling Rules’ 69 6.1 Trots 70 6.2 Blijdschap en gevoelens van optimisme 71 6.3 Vertrouwen 72 6.4 Acceptatie van verschillen 73 6.5 Verantwoordelijkheidsgevoelens 74 6.6 Boosheid en verontwaardiging 76 6.7 Angst 77 Analyse 78

Conclusie & Aanbevelingen 81

Literatuurlijst 89

Lijst van publicaties, rapporten en akkoorden 91

Websites 94

Samenvatting 97

Appendix 100 ! Bijlage 1 100

Bijlage 2 101

Bijlage 3 102

Bijlage 4 110

Bijlage 5 112

Bijlage 6 113

Bijlage 7 114

Bijlage 8 118

Bijlage 9 119

8! ! Inleiding

Introductie Sinds 1 januari 2015 is de grootste naoorlogse beleidsdecentralisatie in Nederland een feit: de verantwoordelijkheid voor de coördinatie en de uitvoering van de jeugdzorg, de extramurale langdurige zorg en de re-integratie van mensen met een beperking casu quo uitkering op de arbeidsmarkt zijn sindsdien overgeheveld van het Rijk naar de 393 gemeenten. 1 Gemeenten krijgen op deze drie terreinen veel ruimte om zelf beleid te verordenen en te bepalen op welke wijze zij de beschikbare financiële middelen inzetten. Als gevolg hiervan zal het in Nederland niet meer overal hetzelfde zijn met betrekking tot deze, voor velen belangrijke beleidsterreinen. Er zullen verschillen ontstaan; zowel tussen (naburige) gemeenten als binnen gemeenten in de mate waarin burgers in specifieke gevallen toegang tót, en kwaliteit ván zorg of de mogelijkheid tot arbeidsparticipatie ontvangen. Zij worden niet langer gelijk behandeld overeenkomstig een vergelijkbare behoefte; juist hun onderlinge verschillen zijn voortaan bepalend voor de mate waarin de overheid, oftewel de gemeente, hen tegenmoet komt. Het is de bedoeling dat er in toenemende mate ‘maatwerk’ wordt geleverd, niet toegesneden op ieders wensen maar juist op ieders privésituatie. 2 Een vergelijkbare vraag garandeert dus niet langer meer een vergelijkbare – een gelijke – behandeling. Voor Nederlandse begrippen betekent dit een enorme verandering: immers, de ontwikkeling van onze samenleving kenmerkt zich juist door een voortdurende ontplooiing, uitbreiding en bevestiging van het gegeven dat alle Nederlandse ingezetenen elkaars gelijke zijn en aldus gelijk behandeld moeten worden (Boogers et al., 2008: 30). In de loop der tijd hebben we één voor één alle ongelijkheden weggewerkt en opgeheven; van stemrecht voor iedereen via opleidingsmogelijkheden voor rijk en arm tot aan het homohuwelijk. Een pleidooi vóór ongelijkheid – vóór verschil – komt voor velen dan ook over als een koude douche – als iets on-Nederlands.

Probleemstelling Een bestuurlijke verandering behelst dikwijls een transitie en een transformatie. De transitie omvat de daadwerkelijke implementatie en institutionalisering van bepaalde hervormingen (Transitie Bureau Begeleiding in de Wmo, 2012: 8). De transformatie beoogt vervolgens een

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 1!Voor!het!aantal!en!de!namen!van!de!verschillende!gemeenten!in!Nederland,!zie!website!CBS:!http://www.cbs.nl/nlG NL/menu/methoden/classificaties/overzicht/gemeentelijkeGindeling/2015/default.htm.! 2!Maatwerk!betekent!dat!voorzieningen!(en/of!dienstverlening)!worden!afgestemd!op!'de!eigen!aard!van!het!voorliggende!geval!of! probleem',!zie:!F.!Fleurke!et!al.!(1997)!Decentraliseren+met+beleid!(Sdu!Uitgevers,!Den!Haag),!20.!!

! 9! daarbij behorende inhoudelijke herijking (Teeuwen et al., 2014: 13); een cultuuromslag die de hervormingen en de daarbij ontstane veranderingen van uitleg en inbedding voorziet (Trends en ontwikkelingen, 2014: 8). De veranderingen moeten zogezegd ‘verkocht’ worden: men moet er idealiter van overtuigd raken dat ze juist zijn. Een bepaalde visie op de verschillen – een bepaalde inhoudelijke betekenis – dient gecultiveerd te worden zodat de veranderingen niet als ‘vreemd’ of ‘vijandig’ worden gezien maar juist als ‘logisch’, ‘acceptabel’ en ‘goed’. In het kader van de 3D’s – de Drie Decentralisaties; de decentralisatie van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), de Jeugdwet en de Participatiewet – omvat de transitie de overheveling van de betreffende wettelijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden van het Rijk naar de gemeenten. Deze periode eindigde op 1 januari jongstleden. De verschillen die daarvan het gevolg zijn, nopen vervolgens tot een transformatie van gelijkheidsdenken naar verschildenken; een transformatie die niet eenvoudig is gezien het feit dat velen dergelijke verschillen als ongewenst want onrechtvaardig beschouwen (website Sociale Vraagstukken 1) (website Zorgvisie) (Teeuwen et al., 2014: 16, 97).3 Het verwezenlijken van deze cultuuromslag betekent een uitdaging van formaat. In eerste instantie lijkt deze klus op het bordje van de gemeenten te komen: zij moeten deze verschillen immers rechtstreeks aan de burgers uitleggen. Echter, het is interessant om te kijken naar de wijze waarop het Rijk dit pad in het verleden – zowel tijdens de totstandkoming van, als in aanloop naar de 3D’s – heeft gebaand. Het is tenslotte een cultuuromslag die landelijk zijn beslag moet gaan krijgen en omdat het Rijk de decentralisatieplannen geïnitieerd en ontwikkeld heeft, heeft zij als eerste en voortdurend de verschillen moeten toelichten; richting de gemeenten, richting de burgers, maar zeker ook richting het parlement dat immers als volksvertegenwoordiging deze burgers representeert en op de eerste rij zit om de betrokken bewindslieden aan de tand te voelen.

Vraagstelling Op welke manier heeft de Rijksoverheid – bij monde van de betrokken bewindspersonen – deze verschillen gepresenteerd? Hoe heeft het Rijk ze uitgelegd en gelegitimeerd ter bevordering van de beoogde transformatie? Welke visie(s) op verschillen werd(en) hierbij naar voren geschoven?

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 3!Het!is!belangrijk!te!vermelden!dat!dit!slechts!één!cultuuromslag!behelst!terwijl!er!tegelijkertijd!nog!een!aantal!andere!worden! beoogd,!bijvoorbeeld!een!cultuuromslag!met!betrekking!tot!‘affectief!burgerschap’,!zie!hiervoor:!T.!Kampen,!I.!Verhoeven!en!L.! Verplanke!(2013)!De+affectieve+burger;+hoe+de+overheid+verleidt+en+verplicht+tot+zorgzaamheid!(Van!Gennep,!Amsterdam).!

10! ! Legitimering kan men opvatten als een vorm van ‘framing’: door een onderwerp op een bepaalde manier te ‘framen’ – in een bepaald kader of perspectief te plaatsen – wordt het voorzien van een specifieke legitimatie. Framingtheorie is een uitgebreid onderzoeksveld dat vele varianten kent. Voor dit onderzoek zijn de theoretische concepten ‘framing rules‘ en ‘feeling rules’ van sociologe Arlie R. Hochschild uitgekozen. Daar waar 'framing rules' zogezegd een bepaalde betekenis duiden, duiden 'feeling rules' op gevoelens die geschikt worden bevonden. Met betrekking tot de beoogde transformatie van ‘gelijkheidsdenken’ in ‘verschildenken’ luidt de hoofdvraag van deze scriptie:

Welke ‘framing rules’ en ‘feeling rules’ heeft de Rijksoverheid tot op heden gehanteerd voor de legitimatie van de verschillen zoals die voortvloeien uit decentralisatieoperaties zoals de 3D's?

Kader van het onderzoek De kiem van de 3D’s werd gelegd in de Code Interbestuurlijke Verhoudingen uit 2004: een akkoord tussen het Rijk, het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de gemeenten zoals die vertegenwoordigd worden door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Hierin werd onder het motto ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’ de relatie tussen de verschillende bestuurslagen opnieuw gedefinieerd en en passant een decentralisatie-impuls afgegeven. Dit akkoord – een mijlpaal voor de bestuurlijke verhoudingen in Nederland volgens de betrokken partijen (Code Interbestuurlijke Verhoudingen, 2005: 5) – vormt het beginpunt van dit onderzoek. Uit alle drie de decentralisaties zullen verschillen voortvloeien, ‘decentraliseren impliceert immers differentiëren’ (TK 2008-2009 G: 14). Echter, de Wmo en de Jeugdwet enerzijds – die beide onder de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) vallen – en de wijze waarop decentralisatieprocessen door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) als coördinator en systeemverantwoordelijke uitgelegd worden anderzijds, zullen in dit onderzoek de overhand hebben. De redenen hiervoor zijn begrijpelijk: het feit dat er überhaupt verschillen kunnen en zullen ontstaan vormt het werkelijke pijnpunt, geheel los van het specifieke beleid dat gedecentraliseerd wordt. Kritiek op verschillen is dus in de eerste plaats kritiek aan het adres van BZK. Daarnaast genieten verschillen in de zorg – vooral wat betreft zorg voor ouderen en jongeren – maatschappelijk een hoge resonantie, hoogstwaarschijnlijk vanwege de kwetsbaarheid van de betrokkenen plus de ‘mediageniekheid’ van het onderwerp. Dilemma’s tussen gemeentelijke beleidsvrijheid en

! 11! mogelijke verschillen worden op het gebied van zorg het scherpst gevormd. Desalniettemin worden ook wat betreft de Participatiewet onbegrip en onbehagen verwacht (Centraal Plan Bureau, 2013: 36). De verschillenproblematiek speelt op dit beleidsterrein weliswaar een minder grote rol maar de betrokken bewindspersonen van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) zullen de mogelijke verschillen die zullen ontstaan als gevolg van deze nieuwe wet evenwel moeten uitleggen.

Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie De effecten van deze decentralisatieoperatie zijn aanzienlijk. De veranderingen treffen velen en de ontstane verschillen worden door velen – aanvankelijk en nog steeds – als onrechtvaardig bestempeld (website Sociale Vraagstukken 1). De cultuuromslag van ‘gelijkheidsdenken’ naar ‘verschildenken’ is bij lange na nog niet voltooid. De wijze waarop het Rijk hierin het voortouw heeft genomen, is van belang. Zij vormt immers het voorbeeld voor gemeenten – waarop zij verder borduren – en de toetssteen voor burgers. De wijze waarop het Rijk de verschillen presenteert zegt iets over de manier waarop zijzelf naar deze verschillen kijkt; over de relatie die zij onderhoudt en ambieert met de burgers, maar vooral over de wijze waarop zij burgers van het nut en/of de noodzaak van deze verschillen probeert te overhalen. Echter, 'overhalen' en 'omarmen' zijn twee verschillen dingen en een transformatie beoogt uiteindelijk het laatste. Deze studie zou mogelijkerwijs een bijdrage kunnen leveren aan de vraag in hoeverre de pogingen van het Rijk de verschillen ‘te slijten’ tot een succesvolle omarming kunnen leiden. Ook op academisch vlak is dit onderzoek relevant: op wetenschappelijk gebied ontbreekt er nog een studie die zich specifiek op deze situatie richt. Allereerst zijn de 3D’s vrij nieuw waardoor zij tot op heden logischerwijs nog niet veelvuldig van dichtbij bestudeerd zijn. Belangrijker is echter dat, ondanks dat er weliswaar veel onderzoek is uitgevoerd naar het ‘framen’ van beleid, de problematiek van deze verschillen – de wijze waarop zij aan de man gebracht worden – nog niet, zover ik weet, eerder onderwerp van onderzoek is geweest.

Leeswijzer Deze scriptie bestaat uit drie delen: een descriptief, een theoretisch/ methodologisch en een empirisch gedeelte. In het descriptieve deel (de hoofdstukken 1 en 2) worden decentralisatie in het algemeen en de 3D’s specifiek van uitleg en toelichting voorzien. Aansluitend komen in het theoretische/ methodologische onderdeel (hoofdstuk 3 en 4) de concepten ‘framing’, ‘framing rules’ en ‘feeling rules’, hun operationalisering en een uiteenzetting van het verzamelde datamateriaal alsook de methode die gebruikt is om deze data te genereren en

12! ! te verwerken, aan bod. Het laatste deel (hoofdstuk 5 en 6) van deze scriptie – de kern zogezegd – toont de resultaten van het empirische onderzoek dat met behulp van de bovengenoemde theoretische concepten en operationalisering is uitgevoerd. Hierin worden de verschillende ‘framing rules’ en ‘feeling rules’ zoals die door het Rijk zijn toegepast jegens de verschillen benoemd, uitgelegd en geanalyseerd aangaande hun betekenis en eventuele onderlinge verbanden. Het geheel wordt afgesloten met een conclusie en enkele aanbevelingen.4

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 4!Ter!aanvulling:!in!deze!scriptie!zal!in!alle!verwijzingen!zoveel!mogelijk!gebruik!gemaakt!worden!van!veel!gebruikte!afkortingen!om! de!leesbaarheid!te!bevorderen.!Bijvoorbeeld:!een!rapport!van!de!Raad!voor!het!Openbaar!Bestuur!zal!afgekort!worden!tot!ROB! rapport.!In!de!tekst!zelf!zullen!afkortingen!pas!verschijnen!nadat!het!onderwerp!eenmaal!voluit!geschreven!is.!

! 13! 1 Decentralisatie in Nederland

Dit hoofdstuk zal het verschijnsel 'decentraliseren' nader uit de doeken doen. Middels een explicatie van het begrip en de verschillen die hier mogelijkerwijs uit resulteren, een overzicht van voor- en nadelen, een geschiedenis en ten slotte een uiteenzetting van enkele maatschappelijke veranderingen waar decentralisatieoperaties in het algemeen – en de 3D's in het bijzonder – een veronderstelde reactie op of reflectie van zijn, wordt het fenomeen van de 3D's van een gedegen context voorzien.

1.1 Decentraliseren Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat met drie bestuurslagen: Rijk, provincies en gemeenten (Bestuursakkoord 2011 - 2015, 2011: 3). Elk van deze lagen heeft zijn eigen bevoegdheden om regels op te stellen. Tegelijkertijd vormen zij tezamen 'het gezicht' van de overheid naar de burger' (Raad van State, 2006: 9). De belangrijkste overweging bij decentralisatie is de vraag wie welke taak het beste kan uitvoeren (TK 2006-2007, F: 3). Het is zogezegd 'een brede beleidsinhoudelijke en bestuurlijke afweging over de vraag hoe en op welk bestuurlijk niveau een aantal maatschappelijke problemen het beste op te lossen is' (Bestuursakkoord Rijk en Gemeenten 2007, 2). Veelal – ook in de Code Interbestuurlijke Verhoudingen uit 2004 – wendt men uiteindelijk het subsidiariteitsbeginsel aan: 'decentraal wat kan, centraal wat moet' (ROB, 2010: 38). Immers, 'wanneer de baten vooral lokaal neerslaan moet het leveren van publieke diensten aan lokale overheden worden toebedeeld' (CPB, 2013: 7). Bovendien is de gemeente 'de eerste overheid' (Commissie Gemeentewet en Grondwet, 2007: 29), oftewel 'het eerste loket' (Bestuursakkoord 2011 - 2015, 2011: 3). ‘Zij staat het dichtste bij de burger en is het beste in staat om signalen uit de maatschappij op te vangen' (TK 2009-2010, J: 2). Binnen deze optiek betekent decentraliseren het overhevelen van bevoegdheden, verantwoordelijkheden en financiële middelen van het Rijk naar de lagere overheden – de provincies en de gemeenten (CPB, 2013: 5). 5 In plaats van een intensieve, vaak gedetailleerde sturing gaat de Rijksoverheid zich dan meer concentreren op globale kaderstelling (TK 2003-2004, B: 8). 'Ze laat meer ruimte aan medeoverheden ten aanzien van taken die naar aard en schaal tot de competentie van de lokale overheden behoren'

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 5!Dit!is!één!van!de!definities!die!aan!'decentraliseren'!opgehangen!kan!worden.!Voor!de!twee!andere!mogelijkheden,!zie:!M.!Boogerds,! L.!Schaap,!E.!D.!van!den!Munckhof!en!N.!Karsten!(2008)!Decentralisatie+als+opgave;+een+evaluatie+van+het+decentralisatiebeleid+van+de+ Rijksoverheid,+1993+?+2008!(Den!Haag),!12.!! !

14! ! (ibidem, 11). 'Hun uitvoeringsruimte wordt vergroot door af te zien van uitgebreide kwaliteitseisen en dichtgetimmerde regelingen' (Bestuursakkoord 2011 - 2015, 2011: 19).

1.2 Verschillen Een te verwachten gevolg van decentralisatie is differentiatie. 'De praktijk kan per gemeente verschillen. Het gras bij de buren kan groener zijn, of juist niet' (Andersson Elffers Felix, 2015: 17). Er kunnen verschillen ontstaan zowel in de manier waarop gemeenten hun gedecentraliseerde taken zullen oppakken als in de uitwerking daarvan' (Commissie Gemeentewet en Grondwet, 2007: 27). Daarnaast valt er nog een onderscheid te maken tussen twee verschillende type verschillen: enerzijds verschillen tussen gemeenten en anderzijds verschillen binnen gemeenten. De eerstgenoemden zijn het gevolg van verschillend beleid zoals dat door twee afzonderlijke gemeenten gevoerd wordt, en is derhalve een direct gevolg van de decentralisatie van overheidstaken. Gelijke gevallen kunnen hierdoor verschillend behandeld worden naargelang in welke gemeente men woont. Het tweede type verschil is het gevolg van slechts één beleid gehanteerd door één gemeente dat juist dergelijke verschillen voorstaat. Deze worden dan weliswaar mogelijk gemaakt door de decentralisatie – want daardoor kan een gemeente ervoor kiezen een beleid van ‘maatwerk’ te hanteren – maar vloeien hier niet automatisch uit voort.6

1.3 Voor- en nadelen van decentralisatie Decentralisatie wordt enkele belangrijke voordelen toegeschreven: allereerst kunnen gemeenten efficiënter – goedkoper – werken dan de Rijksoverheid. Immers, door de concentratie van uitvoeringstaken behalen zij een synergievoordeel; zij kunnen het aanbod van voorzieningen gerichter laten aansluiten bij de vraag (CPB, 2013: 2). Daarnaast zullen de kosten worden getemperd doordat de prikkels voor een doelmatige uitvoering zullen toenemen omdat gemeenten bij het decentraliseren van beleid risicodragend worden (ibidem). Ten tweede kunnen gemeenten ook effectiever opereren omdat ze zowel maatwerk als integraal beleid kunnen realiseren. Door middel van maatwerk wordt het specifieke probleem van een burger gericht onderzocht en aangepakt. Integraal beleid voorkomt bovendien verkokering in de uitvoering: in plaats van dat hulp- en zorgverleners vanuit hun !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 6 Wat!betreft!de!verschillen!tussen!gemeenten!valt!er!nog!een!onderscheid!te!maken,!namelijk!tussen!zogezegd!absolute!en!relatieve! verschillen.!Een!relatief!verschil!tussen!gemeenten!bestaat!bijvoorbeeld!wanneer!een!gemeente!een!bepaalde!zorgtaak!anders!(lees:! goedkoper)!inricht!dan!een!naburige!gemeente!zonder!dat!hierbij!de!kwaliteit!van!de!zorg!in!het!gedrang!komt.!Een!patiënt!kan!dan! bijvoorbeeld!vanaf!1!januari!2015!niet!meer!naar!een!bepaalde!‘dure’!dagbesteding!elders!maar!krijgt!een!goedkoper,!edoch! kwalitatief!vergelijkbaar!alternatief!in!de!buurt!aangeboden.!Ondanks!vergelijkbare!zorg!wordt!dit!verschil!door!patiënten!soms!als! onrechtvaardig!beschouwd.!Er!is!daarnaast!sprake!van!een!absoluut!verschil!wanneer!er!een!verschil!tussen!gemeenten!bestaat!dat! op!geen!enkele!wijze!gecompenseerd!wordt!en!dat!onherroepelijk!tot!een!verschil!in!mogelijkheden!of!zorg!resulteert.!Een!voorbeeld! hiervan!is!een!verschil!in!eigen!bijdrage!dat!patiënten!moeten!betalen.!In!sommige!gemeenten!liggen!deze!bedragen!hoger!dan!in! anderen,!zonder!dat!daar!iets!tegenover!staat.!+ !

! 15! eigen eilandje (beleidsterrein) opereren, kunnen de verschillende instanties en organisaties met elkaar samenwerken wat de slagvaardigheid ten goede komt. Ten derde verkleint het de afstand tussen burgers en overheid doordat decentralisatie laagdrempeligheid bevordert. Men kan nu met een probleem op het gemeentehuis om de hoek terecht in plaats van dat men zich dient te richten tot het verre Den Haag (Bestuursakkoord 2011 - 2015, 2011: 19). Ten vierde komt het de lokale democratie ten goede: burgers kunnen nu veel sterker hun stempel drukken op beleid dat voor hen persoonlijk belangrijk is en dit beleid geniet een sterkere legitimiteit doordat de lijntjes met diegene die de legitimiteit verschaft korter zijn (ROB, 2006: 14).7 Nadelen zijn er ook: het Centraal Plan Bureau (CPB) spreekt in dezen van een mogelijke race to the bottom als gevolg van beleidsconcurrentie: bij voorzieningen die strak omschreven noch makkelijk meetbaar zijn, is het twijfelachtig of in een dergelijk competitief veld nog een bepaalde maatschappelijk gewenste norm in de gaten wordt gehouden (CPB, 2013: 4). Daarnaast kunnen er ook mogelijke schaalnadelen ontstaan: doordat iedere gemeente zijn eigen beleid moet opstellen en uitvoeren zal ook elke gemeente zelf en eveneens voor de kosten die hiermee gemoeid zijn, moeten opdraaien. Bovendien is er ook nog sprake van het gevaar dat de kleinste gemeenten eigenlijk niet in staat zijn om een pluriform casu quo specialistisch genoeg voorzieningenpakket aan te bieden (ibidem). Het meest benadrukte nadeel van het decentraliseren van beleid – hetgene dat de kern van deze scriptie in het hart raakt – zijn echter de hierboven genoemde verschillen die kunnen ontstaan. Men voorziet problemen met de rechtsgelijkheid tussen burgers (Boogerds et al., 2008: 13) en is van mening dat deze verschillen botsen met het gelijheidsbeginsel. Dit beginsel is vastgelegd in Artikel 1 van de Nederlandse Grondwet en geeft aan de wetgever en aan het bestuur de opdracht om bij het opstellen van regels of het nemen van beslissingen gelijke gevallen op een gelijke manier te handelen (TK 2012-2013, F: 30-19- 74).8 Mensen met een vergelijkbare (zorg)behoefte zouden aan de hand van dit beginsel een gelijke behandeling verdienen; immers, een gebroken been levert iedereen toch dezelfde gezondheidsproblemen, en daardoor behoeften op? Dit kritiekpunt op decentralisatie genereert een grote hoeveelheid aandacht. 'Als gemeenten op verschillende manieren invulling geven aan landelijk beleid (...) is dat vaak aanleiding voor vette krantenkoppen en Kamervragen waarin een minister om opheldering wordt gevraagd’ (Boogerds et al., 2008: 31). 'Lokale verschillen worden snel onderwerp van

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 7!Voor!een!reeks!andere!opsommingen!van!voordelen!van!decentralisatie,!zie!o.a.:!F.!Fleurke!et!al.!(1997)!Decentraliseren+met+beleid! (Den!Haag),!9:!Commissie!Franssen!(1993)!Over+decentralisatie+is+nog+nooit+een+vers+geschreven!(Den!Haag),!10.! 8!Artikel!1!van!de!Grondwet!zegt:!'Allen!die!zich!in!Nederland!bevinden,!worden!in!gelijke!gevallen!gelijk!behandeld.!Discriminatie! wegens!godsdienst,!levensovertuiging,!politieke!gezindheid,!ras,!geslacht,!of!welke!grond!dan!ook,!is!niet!toegestaan',!zie:! http://www.art1.nl/artikel/1198Gartikel_1_van_de_grondwet.

16! ! een landelijke discussie' (ibidem), wat juist het oorspronkelijke idee van beleidsvrijheid voor gemeenten ondermijnt. 'Het is van belang dat bestuurslagen taken aan elkaar weten over te laten wanneer de aard van de problematiek daarom vraagt', aldus voormalig minister van BZK, de heer Remkes (TK 2006-2007, F: 3). 'Decentraliseren betekent loslaten', stelt het Bestuursakkoord 2011 - 2015 (Bestuursakkoord 2011 - 2015, 2011: 19 - 20). Dat betekent enerzijds dat nationale politici – diegenen die de verschillen maar moeilijk kunnen verdragen – deze toch langzamerhand moeten gaan accepteren (Commissie Gemeentewet en Grondwet, 2007: 12). Het betekent daarnaast ook dat bewindspersonen niet telkens inhoudelijk moeten toehappen op deze kritiek maar 'deze juist moeten doorverwijzen naar het lokale democratische platform, de gemeenteraad. Dat is de arena om hoge kosten of achterblijvende kwaliteit van een product of dienst te bespreken' (ROB, 2010: 39). 'Bestuurders moeten het lef hebben om te zeggen dat een ander verantwoordelijk is' (Code Interbestuurlijke Verhoudingen, 2005: 3). Daarnaast moet het telkens maar weer gladstrijken van de verschillen door centraal te interveniëren achterwege gelaten worden. 'De overheid moet de verleiding weerstaan om voortdurend in te grijpen en voorzieningen toch weer gelijkelijk toe te delen' (RMO, 2013: 13). Dergelijk ingrijpen zou contraproductief werken. Vooral het rapport Het einde van het blauwdrukdenken van de Raad voor het Openbare Bestuur (ROB) is hierover het meest uitgesproken: 'Wanneer politiek Den Haag de zelfbeheersing ontbreekt en op oneigenlijke gronden door het inroepen van de ministeriële systeemverantwoordelijkheid centraal blijft meesturen (...) is decentralisatie tot mislukken gedoemd' (ROB, 2010: 39).9

1.4 Geschiedenis van decentralisatie in Nederland Er is in Nederland constant discussie geweest over het al dan niet decentraliseren van beleid: welke beleidsterreinen lenen zich hiervoor en hoever kan men het doorvoeren? Verschil van opvattingen over binnenlands bestuur en over maatschappelijke veranderingen en de eisen die zij aan het openbaar bestuur stellen ligt hier aan ten grondslag (Boogerds et al., 2008: 7). Feit is dat er al een flink aantal beleidsterreinen in de loop der tijd op het bordje van de gemeenten is terechtgekomen: stadsvernieuwing en volkshuisvesting, (bijzondere) bijstand, sociale werkvoorziening, flankerend ouderenbeleid, leerlingenvervoer, voorzieningen voor gehandicapten et cetera (ROB, 2000: 14). In hoeverre al deze pogingen

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 9!Het!doemscenario!is!datgene!wat!met!de!Wet+voorzieningen+gehandicapten!(Wvg)!en!in!mindere!mate!met!de!Wet+maatschappelijke+ ondersteuning+(Wmo)!2007!gebeurde.!Omdat!er!vanuit!de!cliëntenorganisaties!kritiek!kwam!op!de!verschillen!die!zouden!ontstaan,! werd! er! voor! de! Wvg! in! 2002! een! landelijk! protocol! ingevoerd! die! de! beleidsvrijheid! van! gemeenten! weer! inperkte,! zie:! Wetenschappelijke!Raad!voor!het!Regeringsbeleid!(2006)!Leren+van+de+praktijk!(Den!Haag),!55;!EK!2005G2006!A:!33G1551.!In!het! geval!van!de!Wmo!was!aanvankelijk!niet!voorzien!in!een!compensatieplicht!voor!gemeenten.!Deze!werd!later!via!een!amendement! toegevoegd,!zie:!Leren+van+de+praktijk,!58.!

! 17! tot decentralisatie succesvol zijn geweest en/of de verwachte of gehoopte effecten gesorteerd hebben, is een ander punt van debat.10 Decentraliseren ging in Nederland in 1980 van start met de decentralisatienota, opgesteld binnen BZK. Voor het eerst verscheen er een concreet idee voor een rijksbreed decentralisatiebeleid (Fleurke et al., 1997: 9). Deze nota resulteerde uiteindelijk twee jaar later in het decentralisatieplan (Boogerds et al., 2008: 10). Op initiatief van het ministerie van BZK streefde men naar een grootscheepse overheveling van taken van het Rijk naar de lagere overheden (Commissie Franssen, 1993: 11). Echter, omdat het kabinet Van Agt III viel en omdat de verschillende vakdepartementen niet echt te porren waren voor het voorstel, viel het plan in duigen (ibidem). Decentraliseren bleef echter op de politieke agenda staan en in 1987 werden onder het toeziend oog van het kabinet Lubbers III de D'projecten ontwikkeld.11 Verschillende voorstellen van gemeenten en provincies om de verhoudingen tussen de bestuurslagen nieuwe invulling te geven, werden omgezet in experimenten – met wisselend resultaat uiteindelijk (Schrijver, 2013 :113). Begin jaren '90 volgde er wederom een aanzet tot decentralisatie: de decentralisatie-impuls waarbij de versterking van het lokale bestuur en de effectiviteit van het overheidsbeleid centraal stonden (Boogerds et al., 2008: 10). Financiën vormden echter ook een belangrijke overweging; de overheid wilde efficiënter gaan draaien (ibidem). Het uiteindelijke resultaat van deze impuls waren onder andere de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) en de Welzijnswet – allebei uit 1994 –, en de Algemene bijstandswet (Abw) uit 1996. Het duurde tot 2003 voordat een nieuwe decentralisatiewet van formaat werd aangenomen: de Wet werk en bijstand (WWB) – de opvolger van de Awb en de voorloper van de huidige Participatiewet – die ondersteuning bij arbeidsinschakeling en bijstand regelde voor mensen die weinig of geen inkomen of vermogen hadden. In 2007 werd ten slotte de Wet maatschappelijk ondersteuning (Wmo) van kracht die op haar beurt voortborduurde op de Welzijnswet en de Wvg. De Wmo was zogezegd de eerste stap op weg naar een nieuwe lokale sociale infrastructuur (Teeuwen et al,. 2014: 23). Het was een echte participatiewet; 'meedoen' was het credo. 'Mensen moeten in toenemende mate zelfredzaam zijn en kunnen deelnemen aan de samenleving. Als participatie niet vanzelf lukt – ook niet met hulp van het sociale netwerk – kan iemand maatschappelijke ondersteuning krijgen' (ibidem: 23 - 24). De invulling hiervan werd aan gemeenten overgelaten. Het was de eerste wet die duidelijk het idee van 'recht op ondersteuning of zorg' overboord zette. Daarvoor in de plaats kwam het compensatiebeginsel. Gemeenten werden verplicht om

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 10!Er!worden!verschillende!conclusies!gegeven!ten!aanzien!van!de!effecten!van!de!verschillende!decentralisatieoperaties!in!het! verleden,!zie!hiervoor:!Boogerds!et!al.!(2008)!Decentralisatie+als+opgave!(Den!Haag).! 11!De!'d'!staat!hier!trouwens!voor!'deregulering'!en!niet!voor!'decentralisatie'.!

18! ! burgers op vier zogenaamde 'prestatievelden' te compenseren voor hun beperkingen (SCP, 2010: 69). 'In plaats van het formeel toetsen van een zorgclaim wordt er voortaan gezocht naar manieren om met elkaar een antwoord te vinden op problemen (...) die het meedoen in de weg staan', aldus voormalig verantwoordelijk staatssecretaris van VWS, mevrouw Bussemaker (TK 2007-2008, P: 5). 'Vraaggericht' werken (denken in behoeften) werd vervangen door 'resultaatgericht werken' (SCP, 2013: 11). De aangereikte dienstverlening of voorziening kon voor iedereen anders uitpakken zolang het resultaat – participeren – maar hetzelfde was.

1.5. Decentraliseren als reactie op maatschappelijke veranderingen; 'de stagnerende verzorgingsstaat'12 De geschiedenis van decentralisatie in Nederland is sterk gelieerd aan die van onze verzorgingsstaat (Commissie Franssen, 1993: 11).13 Er bestaat zogezegd een omgekeerd evenredige relatie tussen beide fenomenen: de ontwikkeling van de één loopt parallel aan de achteruitgang van de ander. De eerste aanzetten tot onze verzorgingsstaat vonden plaats aan het einde van de 19e en het begin van de 20ste eeuw (RMO, 2013: 18). Het Kinderwetje van Van Houten uit 1874, de Arbeidswet van 1889 en de Woningwet van 1901 waren de eerste schreden op het gebied van sociale zekerheid (ibidem). Vooral na het einde van de Tweede Wereldoorlog – aangemoedigd door een economische hoogconjunctuur – nam deze ontwikkeling een hoge vlucht (SCP, 2012: 13). De jaren '60 waren in dit kader met name zeer productief: de Algemene Ouderdomswet (AOW), de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), de Algemene bijstandswet (Awb) en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) zagen in dit decennium het licht (De Boer en Van der Lans, 2014: 74). De 'Nachtwakersstaat' van de 19e eeuw was getransformeerd tot 'Vadertje staat' (SCP, 2012: 13) waarin de overheid alle burgers een redelijk bestaan garandeerde (Van Doorn, 1978: 18). De verzorgingsstaat was een groot succes (TK 2003-2004, B: 4); zo'n succes echter dat zij daaraan ook ten onder dreigde te gaan. Voor deze teloorgang worden drie in elkaar grijpende problemen als oorzaak aangewezen. Allereerst de financiële onhoudbaarheid. Voor de AWBZ geldt bijvoorbeeld dat

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 12!Deze!titel!is!van!het!boek!De+stagnerende+verzorgingsstaat!van!!J.A.A.!van!Doorn!en!C.J.M.!Schuyt,!zie:!!J.A.A.!van!Doorn!en!C.J.M.! Schuyt!(red.)(1978)!De+stagnerende+verzorgingsstaat!(Boom!Meppel,!Amsterdam).! 13!De!term!'verzorgingsstaat'!werd!in!1957!gemunt!door!de!sociologe!H.!VerweyGJonker.!Van!Doorn!geeft!er!vervolgens!de!volgende! definitie!aan:!'De!verzorgingsstaat!is!een!samenleving!die,!georganiseerd!als!nationale!staat,!alle!burgers!een!redelijk!bestaan! waarborgt!',!in:!J.!A.!A.!van!Doorn!(1978)!‘De!verzorgingsmaatschappij!in!de!praktijk’,!in:!De+stagnerende+verzorgingsstaat,!18.!

!

! 19! de kosten meer dan vertienvoudigd zijn: van 275 miljoen euro in 1968 tot ongeveer 27,9 miljard euro in 2012 (EK 2013-2014, O: 4). Daar waar bij invoering van de wet 55.000 mensen er gebruikt van maakten, steeg dit aantal tot meer dan 600.000 in 2010 (SCP, 2012: 147). Het was wat betreft voormalig minister van VWS, de heer Hoogervorst, en zijn staatssecretaris, mevrouw Ross Van Dorp, in het jaar 2004 al 'een kwestie van buigen of barsten' (TK 2003-2004, L: 6). 'De kosten worden, als er niets gebeurt, als gevolg van de huidige omvang van het AWBZ-pakket, de toenemende vraag en de manier waarop de uitvoering is geregeld, onbetaalbaar' (ibidem: 5). Als reden voor deze explosieve kostengroei worden verschillende argumenten aangedragen. Allereerst is er sprake van een toenemende vergrijzing: meer mensen worden langer oud (RMO, 2013: 21). Daarnaast is er volgens socioloog Van Doorn ook sprake van een, in zijn ogen onterechte en onwenselijke, toename van professionalisering in de zorg (Van Doorn, 1978: 21). Aanbod creëert vraag: een groeiende groep professionals in de zorg biedt steeds méér, en duurdere zorg aan. Een derde reden ten slotte richt een beschuldigende vinger op de ontvangers van die zorg: aanbod mag dan vraag creëren maar de vragende kant was de laatste decennia ook meer dan welwillend om deze zorg en ondersteuning te aanvaarden (RMO, 2013: 9). Deze overconsumptie (ibidem: 21) – oftewel het gebrek aan eigen verantwoordelijkheid van burgers – wordt vanuit verschillende hoeken stevig bekritiseerd. Burgers moeten zo langzamerhand zelf voor bepaalde zorg gaan betalen wanneer zij daar financieel daadkrachtig genoeg voor zijn (Teeuwen et al., 2013: 43). Dit wijst meteen in de richting van een tweede pijnpunt van de verzorgingsstaat: de vermeende morele superioriteit van het stelsel (RMO, 2013: 19). In toenemende mate worden er vraagtekens gezet bij de paternalistische attitude van de overheid jegens haar burgers – jegens alle burgers. Immers, 'wat is ontstaan – en bedoeld was – als aanvullende hulp voor de zwaksten in de samenleving, heeft zich ontwikkeld tot een pakket van voorzieningen ten dienste van het overgrote deel van de bevolking', aldus Van Doorn (Van Doorn, 1978: 18). Of zoals hij het probleem bondig formuleerde: het is een kwestie van het 'koesteren van te hoge verwachtingen van het systeem, en van te lage verwachtingen van de mensen' (ibidem: 40). Mensen zijn in toenemende mate afhankelijk geworden van de staat. Dit is niet wenselijk omdat het om ideologische – en dus niet louter pragmatisch, financiële – redenen goed zou zijn wanneer burgers meer hun eigen verantwoordelijk zouden nemen. Men spreekt in dezen van de 'morele crisis van een burger die zijn plaats in de samenleving niet meer zou kennen' (RMO, 2013: 23). Het roer moet om. 'Burgers moeten ook zelf hun eigen steentje bijdragen' (Teeuwen, 2014: 21). 'Mensen zijn primair zelf verantwoordelijk voor hun participatie in de samenleving' (BZK, 2013a: 7).

20! ! De andere kant van deze medaille is dat burgers dit zelf ook graag willen (website Rutte Kerdijklezing, 12 november 2014). Zij willen graag zelfredzaam zijn en de regie over hun eigen leven hebben. Mede als gevolg van het succes van de verzorgingsstaat 'ontwikkelde zich een door de bank genomen goed opgeleide, geïndividualiseerde, zelfbewuste en mondige burger die in staat is zelfstandige keuzes te maken (TK 2003-2004, B: 4). 'Deze burger is met zijn sterk verbeterde organiserend vermogen bijzonder gemotiveerd zich in te zetten voor zijn eigen leefomgeving' (TK 2012-2013, W: 2). En zijn wensen zijn anders dan die van zijn buren. 'De diversiteit onder burgers groeit alsmede de invloed daarvan op de verhouding tussen burger en politiek. Door processen van ontkerkelijking, ontzuiling, individualisering, emancipatie en informatisering is er een steeds grotere variëteit aan levensstijlen, voorkeuren en ambities ontstaan' (RMO, 2002: 14) (TK 2003-2004, B: 4). 'De familie doorsnee bestaat niet meer' (Wolfson, Timmerman en De Rijk, 2008: 10) en 'de geëmancipeerde burgers van vandaag lijken nauwelijks meer op hun voorgangers uit de jaren '50' (Code Interbestuurlijke Verhoudingen, 2005: 5). Het euvel is dat 'de verzorgingsstaat onvoldoende is meegegroeid met dergelijke ontwikkelingen' (TK 2003- 2004, B: 4). 'Zijn nadruk op centraal ingrijpen, grootschaligheid en uniformiteit past niet meer bij de veranderde maatschappelijke verhoudingen' (RMO, 2002: 53). De remedie is enerzijds dat er afstand wordt gedaan van het paternalisme waardoor de verhouding tussen overheid en burger gelijkwaardiger wordt (TK 2003-2004, B: 6). Immers 'politiek en bestuur hebben de kennis en ervaring van burgers nodig om maatschappelijke doelstellingen te bereiken en problemen op te lossen' (ROB, 2012: 70). Daarnaast dient er vanwege de toegenomen variëteit ook een gevarieerder aanbod te worden gerealiseerd ROB 2007, 9 - 11). Aangezien men verwacht dat gemeenten hiertoe beter in staat zijn, is decentralisatie het devies . Een derde probleem met het huidige stelsel ligt hier in het verlengde van: het klassieke model waarbij de overheid centraal opereert is zo langzamerhand totaal overbelast geraakt doordat de toegenomen diversiteit onder burgers om steeds fijnmazigere arrangementen vraagt; een conclusie overigens die Van Doorn eind jaren '70 al trok (Van Doorn, 1978: 28) (De Boer en Van der Lans, 2014: 74). 'De logische reactie – decentraliseren – wordt steeds noodzakelijker', zijns inziens (Van Doorn, 1978: 40). 'De omvang en complexiteit van wet- en regelgeving en ingewikkelde procedures maakt de verzorgingsstaat onbestuurbaar voor politici en bestuurders' (RMO, 2013: 21). De decentralisatienota van 1980 was volgens de commissie Franssen – die begin jaren '90 de decentralisatiepogingen onderzocht – een respons op het gegeven dat de Rijksoverheid destijds al de grenzen van haar mogelijkheden om te besturen had bereikt (Commissie Franssen, 1993: 10). Het programma 'Andere Overheid' was rond het jaar 2004 een vers

! 21! initiatief in dezen. 'Een terugtredende (Rijks)overheid beloofde meer ruimte te laten aan burgers, aan lokale overheden en hun onderlinge samenwerking' (Tollenaar, 2004: 30). De 3D's zijn een volgende – tot op heden de laatste – poging hiertoe.

1.6 Van meer gelijkheid naar meer verschil Dit alles sluit naadloos aan bij een verschuiving van gelijkheid naar verschil die eveneens de laatste decennia plaatsvond. Het streven naar gelijkheid heeft naar het schijnt zijn beste tijd gehad. 'Zowel maatschappelijk, politiek-filosofisch als politiek-bestuurlijk lijkt de dynamiek van het gelijkheidsideaal op zijn retour' (ROB, 2006: 12). De 20ste eeuw wordt veelal de 'eeuw van de gelijkheid' genoemd (Volkskrant, 9 november 2006). In lijn met de ontwikkeling en uitbreiding van de verzorgingsstaat constateert socioloog en voormalig directeur van het CPB Paul Schnabel dat in de vorige eeuw 'de gelijkheid in toegang tot de geneugten van een goed – een verzekerd – leven werkelijkheid is geworden' (Schnabel, 2004: 10). Juist door het sociale zekerheidsstelsel kregen burgers in toenemende mate gelijke kansen en gelijke middelen. Uiteindelijk ging deze massa – volgens Schnabel, precies door die gelijkheid, door de mogelijkheden die zij bood – steeds meer individualiseren, vooral richting het einde van die eeuw. 'Meer gelijkheid betekent meer ruimte voor nieuwe verschillen. Echter, nu niet meer in negatieve zin van achterstand of afwijking of in de verticale betekenis van rang en stand (zoals eerder het geval was red.), maar positief en horizontaal. Het gaat dan om ‘aardige’ verschillen die bekend staan als diversiteit, pluralisme, persoonlijk onderscheid en pluriformiteit' (ibidem: 13, 17). Het gelijkheidsideaal verdween op maatschappelijk vlak zo steeds meer naar de achtergrond. Hetzelfde gebeurde binnen de politieke theorie. Op het gebied van de rechtvaardigheidsleer bijvoorbeeld, die de verdeling van (schaarse) goederen en middelen bestudeert, werd het streven naar gelijkheid of een gelijke verdeling – zoals dat bijvoorbeeld door G. A. Cohen wordt gepredikt – vanaf de jaren '70 van de vorige eeuw in toenemende mate aangevallen: in eerste instantie nog bescheiden met John Rawls' difference principle maar later een stuk krachtiger door Robert Nozicks entitlement theory.14 Een gelijke verdeling was geen vanzelfsprekend streven meer. Enkel evenveel vrijheid voor iedereen was van belang, volgens Rawls. Een ongelijke verdeling van middelen was volgens hem rechtvaardig zolang de minstbedeelden er maar het meeste op vooruit gingen. Nozick positioneerde

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 14!Enkele!referenties:!G.!A.!Cohen!(1989)!‘On!the!Currency!of!Egalitarian!Justice’!in!Ethics+99/4,!906!–!944;!G.!A.!Cohen!(1995)!Self? Ownership,+Freedom+and+Equality!(Cambridge!University!Press);!J.!Rawls!(1971)!Theory+of+Justice!(Harvard!University!Press);!R.! Nozick!(1974)!Anarchy,+State+and+Utopia!(Harvard!University!Press).! !

22! ! vrijheid nog meer op de voorgrond: zolang iedereen instemde met een bepaalde verdeling van middelen was deze in zijn ogen rechtvaardig. Ook als dat betekende dat de schatrijke nog rijker werd terwijl de ander – de arme – er financieel op achteruitging. Zolang deze laatste daar vrijwillig voor had gekozen, voorzag Nozick geen problemen. Ook op filosofisch vlak – waarbij de vraag gesteld wordt of gelijkheid al dan niet een deugd, iets intrinsiek waardevols is – krijgt het streven naar gelijkheid aardig wat tegenwind. In eigen land laat bestuurskundige Paul Frissen in dezen van zich horen. Zijns inziens stimuleert het gelijkheidsstreven ten onrechte dat een meerderheid een norm instelt – een norm die bepaalt wat een mens is of zou moeten zijn – waaraan vervolgens iedereen moet voldoen. (website Sociale Vraagstukken 2). Het feit dat afwijkingen van die norm voorts geen ruimte krijgen, is in zijn ogen laakbaar (ibidem). Ook binnen bestuurlijke kring stuit het streven naar gelijkheid op steeds meer weerstand. Anders gezegd: hier pleit men voor een relativering van het gelijkheidsbeginsel ten faveure van een werkbaar openbaar bestuur. 'Hier gaat het – in tegenstelling tot Frissen (red.) – niet zozeer om gelijkheid als waarde (...) maar om de juridische uitwerking daarvan in het verkeer tussen burger en overheid' (Tollenaar, 2004: 428). Er is niets mis met het beginsel als fundament van de rechtsstaat (ROB, 2006: 21) maar wel met de manier waarop het wordt vertaald in het uitvoeringsbeleid (WRR, 2006a: 27). Het probleem schuilt hem daarin dat 'de overheid als overheid (red.) verplicht is om te handelen op basis van rechtsstatelijke gelijkheid terwijl deze juist in de loop der tijd verstrengeld is geraakt met allerlei verzorgingsstatelijke taken' (RMO, 2014: 34). 'De gesloten toetsing van direct onderscheid in de Algemene wet gelijke behandeling sluit zich af voor maatschappelijke dynamiek' (ROB, 2006: 32). Daarnaast is het gelijkheidsbeginsel niet het enige, noch per definitie het belangrijkste beginsel van onze rechtsstaat of de belangrijkste waarde of deugd in het algemeen. Vrijheid wordt door menigeen ook important gevonden – zie Nozick hierboven – maar past niet altijd met gelijkheid door dezelfde deur. 'Het gelijkheidsbeginsel dat gediend is met algemene regels die zonder aanziens des persoons worden toegepast, concurreert met andere, in de bestuurspraktijk eveneens relevante waarden zoals doeltreffendheid, effectiviteit en efficiëntie' (Tollenaar, 2004: 2).

! 23! 2 De 3D's

In dit hoofdstuk worden de drie decentralisaties nader toegelicht: in het algemeen maar ook meer specifiek per wet, hoe hun implementatie verliep en welke kritiekpunten deze wetten te verduren hebben (gehad).

2.1 De 3D's in het algemeen De 3D's – de Wmo 2015, de Jeugdwet en de Participatiewet – staan voor een volbloed decentralisatieoperatie waarbij 'maximale beleidsvrijheid voor gemeenten en minimale verantwoordingsverplichting richting het Rijk bewust worden nagestreefd' (Bestuursakkoord 2011 - 2015, 2011: 19). De operatie wijkt af van eerdere decentralisatiepogingen, voornamelijk vanwege zijn omvang. Er wordt een bedrag van ruim 10 miljard euro in het gemeentefonds gestort ten behoeve van de uitvoering van de 3D's. In totaal zullen ongeveer 1,1 miljoen mensen geraakt worden door de decentralisaties, verwacht het Sociaal Cultureel Planbureau (website GGZ Nieuws), zo'n 13% van de Nederlandse bevolking. Al met al dus een uiterst ambitieuze onderneming.

2.2 Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 2015 De Wmo is de zogeheten moederwet (EK 2013-2014, F: 38-8-19) – de grootste wet van de 3D's waarmee ook de grootste budgetverschuiving gemoeid is – zo'n 8,7 miljard euro (Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamerscommissies (NVRR), 2014: 33). De bedoeling van deze wet 'is een omslag te maken naar meer maatwerk, meer zorg in de buurt, (...) en ook naar houdbare financiële voorzieningen, zodat ook latere generaties er nog gebruik van kunnen maken', zo valt te lezen in het regeerakkoord Bruggen slaan van Rutte II uit 2012 (Regeerakkoord, 2012: 22). De invoering van deze wet op 1 januari 2015 betekende in feite allereerst de ontmanteling van de AWBZ. Deze werd in drie delen opgesplitst waarvan één deel – de extramurale begeleiding en ondersteuning – sindsdien is ondergebracht bij de Wmo.15 Het gevolg hiervan is dat mensen met een beperking die verder nog zelfstandig kunnen wonen sinds het begin van dit jaar voor bijvoorbeeld vervoer of dagbesteding moeten aankloppen bij hun gemeenten. Deze krijgen er aldus taken bij en zo bezien is de Wmo 2015 dan ook een uitbreiding van de 'oude' Wmo uit 2007.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 15!In!het!oorspronkelijke!wetsvoorstel!werd!ook!de!extramurale!verpleging!overgeheveld!naar!de!gemeenten!maar!dit!is!later!door! staatssecretaris!Van!Rijn!onder!druk!van!cliëntenorganisaties!teruggedraaid.!De!andere!twee!delen!G!persoonlijke!verzorging!en! extramurale!verpleging!enerzijds,!en!intramurale!zorg!en!verpleging!anderzijds!G!vallen!sinds!1!januari!respectievelijk!onder!de! Zorgverzekeringswet!en!de!nieuwe!collectieve!verzekeringswet,!de!Wet+langdurige+zorg!(Wlz),!zie:!NVVR!(2014),!26;!CPB!(2013),!2.!!

24! ! Echter, er zijn enkele verschillen tussen beide. Allereerst is de compensatieplicht – met de daarbij behorende prestatievelden – vervangen door het idee van maatwerk dat ruimer van opzet is. Er zijn geen vaste onderwerpen of thema's meer; gemeenten mogen zelf bepalen op welke terreinen binnen de kaders van begeleiding en ondersteuning zij hun burgers willen bijstaan. De wet geeft slechts aan dat een maatwerkvoorziening een bijdrage dient te zijn aan 'het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd huishouden' (NVRR, 2014: 27). Ook de mate waarin de gemeente tegemoet moet komen aan de wens van een burger is veranderd. In het leveren van maatwerk schuilt een minder vergaande opdracht dan bij de compensatieplicht het geval was (ibidem). Daar waar deze laatste gemeenten eerder verplichtte om gebreken van burgers te compenseren draait de nieuwe Wmo zich nog meer af van het oude adagium van 'recht op zorg' door in toenemende mate de nadruk te leggen op datgene wat burgers zelf nog kunnen – al dan niet met hulp van hun sociale netwerk (CPB, 2013: 21).

2.3 Jeugdwet 'Gemeenten worden verantwoordelijk voor de uitvoering van de gehele zorg voor kinderen, jongeren en hun opvoeders', aldus het Bestuursakkoord tussen het Rijk, de provincies en de gemeenten (Bestuursakkoord 2011 - 2015, 2011: 32). Dat betekent dat gemeenten vanaf 1 januari naast de reeds bestaande taken (zoals de Centra voor Jeugd en Gezin en de preventieve jeugdzorg) ook verantwoordelijk worden voor de gesloten jeugdzorg, de huidige provinciale jeugdzorg (voormalige Bureau's Jeugdzorg), de geestelijke gezondheidszorg voor de jeugd, de zorg voor verstandelijk gehandicapte jongeren, begeleiding en verzorging, de jeugdbescherming en de jeugdreclassering (CPB, 2013: 1).16 De invoering van deze Jeugdwet moet leiden tot een grote vereenvoudiging (NVRR, 2014: 18). 'Het nieuwe stelsel kent door één wettelijk kader en één integraal financiëringssysteem, speciaal voor de jeugdhulp, meer doelmatigheid' (Transitieplan Jeugd, 2013: 3). Hulp en ondersteuning kunnen zo laagdrempelig, vroegtijdig en integraal aangeboden worden (TK 2012-2013, BB: 3). Daarnaast is het streven te komen tot een werkwijze waarbij sprake is van 'één gezin, één plan, één regisseur' (ibidem). In plaats van vele verschillende hulpverleners die allemaal vanuit hun eigen expertise, organisatie en derhalve regels en financiële middelen – oftewel vanuit hun eigen koker – werken, moeten probleemgezinnen of -jongeren voortaan één aanspreekpunt hebben die vervolgens alle benodigde zorgverlening coördineert.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 16!Een!eerste!opzet!van!deze!wet!werd!geponeerd!in!de!nota!'Perspectief!voor!jeugd!en!gezin'!uit!2010!van!de!parlementaire! werkgroep!Toekomstverkenning+jeugdzorg.!Deze!werkgroep!G!onder!leiding!van!toenmalig!minister!Rouvoet!G!adviseerde! aanvankelijk!echter!de!jeugdGggz!buiten!deze!decentralisatie!te!houden!maar!uiteindelijk!werd!in!dezen!toch!anders!beslist.!

! 25! 2.4 Participatiewet De Participatiewet bundelt bestaande wet- en regelgeving voor mensen met een arbeidsbeperking. Met de invoering worden gemeenten verantwoordelijk voor zowel de uitkeringsverstrekking en re-integratie van niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikte jonggehandicapten als voor het verzorgen van een voorziening voor beschut werk voor wie geen regulier werk kan verrichten (CPB, 2013: 2).17 De Participatiewet vervangt aldus de oudere Wet sociale werkvoorziening (Wsw). De Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong) wordt daarnaast danig afgeslankt en blijft alleen nog toegankelijk voor jonggehandicapten die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn (NVRR, 2014: 6).

2.5 De implementatie van de 3D's Bij de introductie van deze decentralisatieoperatie werd er rijkelijk gestrooid met superlatieven. Het is 'een majeure operatie' (Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB), 2013: 10); 'een operatie zonder precedent' (ibidem), en 'de grootste verandering in het binnenlands bestuur sinds mensenheugenis' (Algemeen Dagblad, 13 oktober 2014). Vrees dat het allemaal in het honderd zou lopen rond de jaarwisseling zat er dan ook goed in (De Telegraaf, 20 maart 2014). Er was sprake van een 'gierende onzekerheid in het land' (Algemeen Dagblad, 13 oktober 2014) – ook omdat de operatie een bezuiniging van 2/3 van het originele budget betekende (Teeuwen et al., 2014: 8). 'Ze zijn er echt', concludeerde Hans Noten – voormalig PvdA senator en momenteel onder andere voorzitter van de Transitiecommissie 'Sociaal Domein'18 – , 'mensen die denken dat op 1 januari om twaalf uur 's nachts alles misloopt in de jeugd- en ouderenzorg' (NRC Handelsblad, 19 december 2014). Eén van deze 'angsthazen' was de Nationale Ombudsman – destijds de heer Brenninkmeijer – die immers een chaos voorzag (NRC Handelsblad, 5 juni 2013). 'Er komt geen millennium-moment', probeerde Plasterk (Algemeen Dagblad, 13 oktober 2014) echter eenieder gerust te stellen. Weliswaar verwachtte hij niet dat alles meteen vlekkeloos zou verlopen maar voor paniek was zijns inziens geen reden (website BNR Nieuwsradio, 3 november 2014). Immers, 'kabinet en gemeenten hebben een gezamenlijke doelstelling om van de decentralisaties in het sociale domein een succes te maken' (TK 2013-2014, JJJ: 2).

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 17!Gemeenten!zijn!nu!al!verantwoordelijk!voor!het!uitvoeren!van!de!bijstand!en!de!sociale!werkvoorziening.! 18!De!Transitiecommissie!'Sociaal!Domein'!is!ingesteld!door!BZK!en!beziet!of!gemeenten!'de!noodzakelijke!bestuurlijke,! organisatorische!en!financiële!maatregelen!hebben!getroffen!om!de!taken!in!het!sociale!domein!in!overeenstemming!met!de!wet!uit! te!kunnen!voeren',!zie:!TK!2014G2015,!L:!14.!Han!Noten!is!daarnaast!momenteel!ook!burgemeester!van!Dalfsen.

26! ! 2.6 Kritiek op de 3D's Er zijn mensen die het helemaal zien zitten met de 3D's: zij hebben vooral oog voor de kansen die – met name binnen het nieuwe zorgsysteem – tevoorschijn komen.19 Er wordt nu eindelijk serieus werk gemaakt van de mogelijkheid tot maatwerk. Echter, de kritiek klinkt luider. Allereerst wees de Raad van State – evenals de Nationale Ombudsman – in aanloop naar de implementatie van 3D's op de korte tijdsspanne waarin dit alles diende te gebeuren (NRC Handelsblad, 5 juni 2013). De Raad betwijfelde of deze ambities wel realistisch waren (De Kam, 2014: 77). Daarnaast bestaan er twijfels over de capaciteiten – zowel kwantitatief als kwalitatief – van de verschillende gemeenten. In hoeverre zijn zij in staat een dergelijke mega-operatie te doen slagen? (De Telegraaf, 20 maart 2014). Het is onduidelijk of kleine(re) gemeenten wel voldoende kennis en kunde in huis (kunnen) hebben om complexe zorgaanvragen te verwerken (CPB, 2013: 3). Daarnaast is het tevens maar de vraag of gemeenten nagedacht hebben over een eigen politieke visie wat betreft de verschillende beleidsonderwerpen (Teeuwen et al., 2014: 16, 51). Hebben ze wel een couleur locale ontwikkeld? (ibidem: 133). En in hoeverre bestaat er eigenlijk een fatsoenlijke lokale pers die een kritisch tegengeluid kan laten horen of op zijn minst een fly on the wall kan zijn (Trouw, 18 december 2013). Een laatste kritiekpunt richt zich op de verschillen die zullen ontstaan; een kritiekpunt dat we ook al in hoofdstuk 1 tegenkwamen. 20 Voor de Participatiewet vreest men dat bepaalde groepen arbeidslozen – diegene met een kortere afstand tot de arbeidsmarkt – een voorkeursbehandeling zullen krijgen. Gemeenten zullen geneigd zijn hen eerder aan een baan te helpen omdat dat nou eenmaal het efficiëntste – goedkoopste – is (EK 2013-2014, D: 35-9-13). Ook mogelijke verschillen in de manier waarop kinderen in Nederland toegang zullen hebben tot zorg, of uiteindelijk zorg zullen ontvangen, baart menigeen zorgen (TK 2011-2012, GG: 20). De verschillen die als gevolg van de Wmo zullen ontstaan, krijgen echter de meeste (media)aandacht. Sommigen spreken in deze van 'krankzinnige situaties' wanneer de ene gemeente de zorg straks heel anders gaat inrichten dan een buurgemeente (De Telegraaf, 21 februari 2014). Wanneer mensen in gemeente A in aanmerking komen voor huishoudelijke hulp, terwijl ze in gemeente B te horen krijgen zelf voor een oplossing te moeten zorgen. Of als variant: terwijl buurman X wel huishoudelijke hulp krijgt, krijgt mevrouw Y die niet, ook al hebben ze dezelfde aandoening en wonen ze bij elkaar om de hoek.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 19!Voor!voorstanders!van!de!3D's,!zie!onder!andere:!https://decorrespondent.nl/2275/VanafGmorgenGkanGdeGzorgGeindelijkG maatwerkGgaanGleveren/169093925Gfbcfec93;!Instituut!voor!publieke!waarden!(2013)!Van+3+decentralisaties+naar+3+dimensionaal.+ Een+pleidooi+voor+ruimte.!(IPW,!Den!Haag).! 20!Zie!hiervoor!hoofdstuk!1,!pagina!16.!

! 27! De respons op deze laatste kritiek ligt eigenlijk in het verlengde van de reacties zoals die eerder te lezen waren.21 Landelijke bewindspersonen moeten critici doorverwijzen naar de actoren op het lokale niveau. Dáár wordt deze keer het spel gespeeld. Maar lukt het het Rijk zich afzijdig te houden? Sommigen hebben er weinig vertrouwen in of zijn zelfs ronduit cynisch: 'Als de Tweede Kamer zich buigt over elke bejaarde die struikelt, zal dat het debat op lokaal niveau niet versterken' drukt een respondent van het rapport Leren van de praktijk van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid het weinig subtiel uit (WRR, 2006: 56.).

3 Theoretisch Kader & Operationalisering

3.1 Theoretisch kader ‘Framing’ is een bruikbaar theoretisch concept voor de analyse van de presentatie casu quo legitimering van de eerdergenoemde verschillen. Het betekent zoveel als betekenisgeving: men probeert een bepaald onderwerp te voorzien van een specifieke betekenis door het vanuit een strategisch uitgekozen ‘frame’ – kader – te presenteren. Dit frame komt door ‘selection and salience’ (Entman, 1993: 52), oftewel selecteren enerzijds en benadrukken anderzijds, tot stand. Van een bepaald onderwerp worden specifieke zaken onderbelicht, buiten beschouwing gelaten dan wel geaccentueerd waardoor er een uitgekiend beeld met betrekking tot dat onderwerp ontstaat. ‘Whatever is said of a thing, denies something else of it’ (Rein en Schön, 1977: 239). Het ‘framen’ van beleid – oftewel beleidsframing (Verhoeven, 2011: 81) houdt in dat politieke actoren proberen een – hun – specifieke draai te geven aan een politiek probleem waardoor de door hen aangedragen oplossing de juiste, de meest legitieme is. Voor een analyse van de legitimering van reeds bestaand beleid – beleid dat eventueel al geïmplementeerd is of in de pijplijn zit, echter wel nog ‘verkocht’ moet worden – is ‘framing’ eveneens een goed te gebruiken concept. De nadruk ligt dan vooral op ‘persuasion’ – op het verleidende, overtuigende, transformatieve aspect of doel dat in ‘framing’ besloten ligt (Snow 2004: 384). Het aspect dat ervoor zorgt dat men anderen voor zijn zaak weet te winnen. De ‘leap from what is to what ought to be’ (Rein en Schön, 1977: 240) is in het geval van bestaand beleid reeds genomen; edoch, de overtuiging dat dit beleid het juiste is moet nog worden gerealiseerd. Het vertrouwen van burgers in dat beleid moet zogezegd gefixeerd worden (Verhoeven, 2011: 82).

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 21!Zie!hoofdstuk!1,!!pagina!16!G!17.!

28! ! De methodiek van ‘framing’ kent meerdere varianten. Sommige auteurs leggen de nadruk op het zoeken naar bepaalde vooropgestelde ‘frames’ (Gray, 2003), anderen bestuderen retorische technieken om daaruit vervolgens ‘frames’ of vormen van ‘framing’ te destilleren (Rein en Schön, 1977). Voor dit onderzoek is gekozen voor een benadering die sociologe Arlie R. Hochschild aanvankelijk introduceerde, maar later onder andere door Evelien Tonkens verder is uitgewerkt, en waarbij gebruikt gemaakt wordt van de begrippen ‘framing rules’ en ‘feeling rules’. ‘Framing rules’ zijn zogezegd regels die men hanteert om definities en betekenissen aan situaties toe te dichten; het zijn regels die bepalen hoe we situaties zien (Tonkens, 2012: 6, vlg Hochschild, 2003: 99). Anders gezegd: ze bepalen wat we vinden dat we mogen verlangen of eisen, maar ook hoe we onze situatie beleven (Tonkens, Van den Broeke en Hoijtink, 2008: 14). Hochschild onderscheidt drie soorten ‘framing rules’, te weten historische, pragmatische en morele (Hochschild, 2003: 116). Historische ‘framing rules’ gebruikt men wanneer men een bepaalde situatie lieert aan een geschiedenis – aan die van jezelf of aan een collectief ervarene. ‘Vroeger was het beter geregeld, daarom doe ik het nu maar zelf’ is hier een voorbeeld van. Of in het geval van de 3D’s: ‘vroeger decentraliseerden we ook al’. Pragmatische ‘framing rules’ refereren vervolgens aan datgene wat mogelijk of beschikbaar is. Ze geven aan wat er met betrekking tot een bepaald onderwerp of situatie haalbaar is. ‘Ik neem meestal het taxibusje want met de scootmobiel is het te ver’, is een pragmatische regel die de mogelijkheden rondom een situatie of onderwerp weergeeft. In het kader van dit onderzoek wordt deze categorie verruimd met de beschrijving ‘logisch’. Hiermee wordt bedoeld in hoeverre een bepaald fenomeen 'begrijpelijk' of 'een vanzelfsprekende uitkomst' is – een logisch gevolg van iets anders. Exemplarisch hiervoor is bijvoorbeeld de regel ‘Ik begrijp best dat jij een taxibusje neemt want met de scootmobiel ben je een uur onderweg.’ Mogelijk en logisch gaat zogezegd hand in hand. Het is logisch dat een bepaalde mogelijkheid – bijvoorbeeld het ontstaan van bepaalde verschillen – zich voordoet. Juist omdat politici, wiens uitspraken binnen dit onderzoek onderzocht worden, het ontstaan en bestaan van verschillen proberen uit te leggen, is het gebruik van de descriptie ‘logisch’ logisch; het gaat er niet alleen om dat verschillen mogelijk zijn, hun aanwezigheid dient nader verklaard te worden. Morele ‘framing rules’ bepalen ten slotte wat – met betrekking tot een specifiek(e) situatie of onderwerp – moreel juist is. Ze hebben betrekking op wat je als plicht ziet (Tonkens et al., 2008: 14). De norm dat roken in het openbaar slecht is en je derhalve moet stoppen met roken in publieke ruimten, is een voorbeeld hiervan. Dat de lokale democratie gestimuleerd moet worden en dat intergemeentelijke verschillen juist zijn omdat ze dit proces

! 29! bevorderen, is een morele ‘framing rule’ zoals we die later in dit onderzoek zullen tegenkomen. ‘Feeling rules’ worden vervolgens afgeleid uit ‘framing rules’ en vormen regels die aangeven hoe men zich zou moeten of willen voelen met betrekking tot een bepaalde situatie. ‘Feeling rules’ geven zogezegd de toegestane bewegingsruimte van gevoelens weer. Hochschild duidt hen aan als de vloeren, plafonds en wanden waarin gevoelens worden ervaren: gevoelens erbinnen zijn goed, die erbuiten niet. ‘When we use feeling rules, we judge a feeling as appropriate or inappropriate’ (Tonkens, 2012: 5). De norm om je slecht te voelen wanneer je in het openbaar een sigaret opsteekt is een ‘feeling rule’. Een ander voorbeeld is het idee dat je openlijk verontwaardigd, of zelfs boos mag zijn wanneer je opgelicht wordt – althans in de Westerse wereld want in Azië hanteert men gehele andere ‘feeling rules’ met betrekking tot zo’n situatie.22 Dit geeft ook meteen aan dat ‘feeling rules’ – net als ‘framing rules’ overigens – niet alleen persoonlijk van aard zijn maar ook op grote sociale groepen (of maatschappijen) betrekking kunnen hebben en sterk gebonden zijn aan sociale en culturele context (Hochschild, 1979). Voor dit onderzoek is dit laatste aspect van belang: het probeert immers te achterhalen hoe het Rijk een bepaalde cultuuromslag – een transformatie – probeert te bewerkstelligen. Betekenissen die individuen geven en de gevoelens die ze daarbij voelen, worden vaak van bovenaf beïnvloed of bepaald (Tonkens et. al, 2008: 14). Het Rijk zet bepaalde referentiekaders neer waarbinnen de opvattingen en gevoelens van de burgers zouden moeten gaan passen. Welke kaders – welke regels – zijn dit in dezen? De concepten ‘framing rules’ en ‘feeling rules’ lenen zich goed voor dit onderzoek vanwege meerdere redenen. Allereerst verwijzen ze naar ‘grote lijnen’: hiermee wordt bedoeld dat ze niet sturen op een al te gedetailleerd of strak omlijnd resultaat maar juist ruimte bieden voor het zoeken naar verschillende manieren waarop een cultuuromslag gestimuleerd wordt. Ze hebben zogezegd oog voor het grote(re) verhaal waarmee een transformatie gerealiseerd kan worden. Daarnaast duiden ‘framing’ en ‘feeling rules’ op regels waarvan het de bedoeling is dat ze opgevolgd worden. Hierin schuilt een actief element. Daar waar ‘frames’ een perspectief aangeven, schetsen ‘rules’ een handleiding over hoe we iets zouden moeten zien of voelen. Ze hebben zogezegd definitiemacht. Een laatste reden is de nadruk op ‘gevoel’, juist vanwege het belang van gevoel voor het duurzaam bewerkstelligen van een cultuuromslag. ‘Gevoelens’ zijn zogezegd de dieselmotoren achter dergelijke veranderingen: het duurt een tijdje voordat ze op gang zijn maar eenmaal op stoom houden ze het veel langer vol. Zonder het aansporen en het !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 22!Hiermee!is!niet!gezegd!dat!men!in!Azië!oplichtingspraktijken!goedkeurt.!Het!gaat!erom!aan!te!geven!dat!reacties!op,!en!gedrag!of! gevoelens!jegens,!bepaalde!gebeurtenissen!cultureel!bepaald!zijn.!

30! ! uiteindelijk creëren van een positief gevoel jegens een bepaalde beleidsverandering zal deze nooit geaccepteerd of vanzelfsprekend gevonden worden, oftewel omarmd worden. Wanneer men niet ‘voelt’ dat het ongepast is om te roken in het openbaar, zal men eerder en langer geneigd blijven een sigaret op te steken.

3..2 Operationalisering Wat betreft operationalisering van de bovengenoemde concepten is voor de onderstaande indeling gekozen. De theorie van Hochschild geeft voor de ‘framing rules’ al duidelijke categorieën weer. De pragmatische variant is echter, zoals eerder vermeld, enigszins aangepast. Behalve dat pragmatische regels de mogelijkheid van verschillen proberen te duiden, zeggen zij ook iets over de vanzelfsprekendheid van verschillen – in hoeverre zij logisch zijn. Uiteindelijk ziet de operationalisering er zo uit:

Tabel 1: Operationalisering van ‘framing rules’: welke betekenis geeft men aan de verschillende verschillen? Categorie Omschrijving Historische framing rules Verschillen zijn historisch verklaarbaar Pragmatische framing rules Verschillen zijn logisch Verschillen zijn mogelijk Morele framing rules Verschillen zijn goed

Het gaat erom welke betekenis men aan de verschillende verschillen geeft in historische, pragmatische en morele zin. Voor het uiteindelijk achterhalen van de gebruikte ‘framing rules’ heb ik het datamateriaal bestudeerd aan de hand van de bovenstaande criteria: in hoeverre presenteert men de verschillen als ‘historisch (verklaarbaar)’, ‘logisch’, ‘mogelijk’ of ‘goed’? Belangrijk om te vermelden is dat wat betreft morele ‘framing rules’ er alleen sprake zal zijn van moreel positieve ‘framing rules’. Het Rijk juicht het ontstaan van de verschillende verschillen toe en wil ze graag van legitimatie voorzien. Ten aanzien van de verschillende verschillen zal zij geen negatieve regels opstellen. De verschillen zijn volgens het Rijk niet slecht. Voor de operationalisering van ‘feeling rules’ wordt in eerste instantie gebruikt gemaakt van de acht basisemoties zoals die door Robert Plutchik worden geponeerd, te weten: blijdschap, boosheid, angst, verrassing, afkeer, anticipatie, verdriet en acceptatie (TenHouten, 2007: 19). Hij deelt deze acht emoties op in vier contrasterende categorieën waarbij de verschillende emoties tegenover hun tegenpool gegroepeerd worden. Zijn schema ziet er als volgt uit:

! 31!

Figuur 1 Operationalisering van ‘feeling rules’: de acht emoties van Plutchik

‘Blijdschap’ is dus de tegenpool van ‘verdriet’, ‘acceptatie’ van ‘afkeer’ et cetera. Deze opsomming van emoties noch hun categorisering is echter zaligmakend: het is niet de intentie van dit onderzoek om alle acht emoties koste wat kost terug te vinden evenals het ook niet de bedoeling is andere, hier niet genoemde emoties, bij voorbaat buiten beschouwing te laten. Plutchiks lijst levert simpelweg enkele handige handvaten op om het datamateriaal mee te benaderen. Ten slotte is het raadzaam te verduidelijken naar welke gevoelens precies gezocht zal gaan worden binnen dit onderzoek: het is met klem niet de bedoeling om te achterhalen met welke emoties politici de verschillen omgeven. Anders gezegd: dit onderzoek richt zich niet op welke emoties men eventueel kan ontdekken in de manier waarop politici over verschillen spreken. Het streven is eerder te achterhalen aan welke gevoelens politici appelleren wanneer het gaat om de verschillen zoals die kunnen ontstaan als gevolg van decentraliseren. Het gaat er zogezegd om, om die gevoelens die politici graag bij andere partijen willen aanwakkeren, te detecteren. Juist deze gevoelens zijn toegestaan, of om met Hochschilld te spreken: deze gevoelens bevinden zich in een ruimte waarbij de ‘rules’ de grenzen – het plafond, de vloer en de muren – aangeven. Welke gevoelens mag men koesteren jegens verschillen? Daarnaast dient het in alle gevallen sowieso om ‘echte’ gevoelens te gaan; niet om karaktertrekken, visies of meningen die men ten aanzien van verschillen kan hanteren. Tevens draait het om gevoelens jegens de verschillen, niet zozeer om gevoelens jegens personen, jegens diegenen die respectievelijk gelijkheid of verschil nastreven.

32! ! 4 Dataverzameling & Methode van onderzoek

4.1 Dataverzameling Het datamateriaal van dit onderzoek bestaat voornamelijk uit parlementaire documenten. Deze vormen de kern van deze studie. Het vergaderjaar 2002 – 2003 geldt als startpunt; enerzijds omdat in deze periode de Code Interbestuurlijke Verhoudingen ontwikkeld werd en men aldus in toenemende mate nadacht over een nieuwe decentralisatieronde – uiteindelijk uitmondend in de 3D’s; anderzijds omdat in deze tijdsspanne de implementatie van de Wet werk en bijstand (WWB) – de voorloper van de huidige Participatiewet – werd voorbereid; een decentralisatiewet waar de huidige minister-president Rutte destijds als staatssecretaris van SZW verantwoordelijk voor was. Via de website Officiële Bekendmakingen van de Rijksoverheid is op vier verschillende manieren gezocht naar relevante kamerstukken. 23 Allereerst is van alle decentralisatiewetsvoorstellen (binnen VWS en SZW) vanaf het vergaderjaar 2002 – 2003 tot 2014 – 2015 het bijbehorende kamerdossiernummer achterhaald. Vervolgens is met behulp van een steekwoordenlijst zoals men die in bijlage 1 in de appendix kan terugvinden, gezocht naar relevante parlementaire stukken binnen elk dossier. Binnen al deze dossiernummers is vervolgens met dezelfde steekwoordenlijst gezocht naar relevante kamerstukken. Om het risico te verkleinen dat er een essentieel kamerdossier in deze dataverzameling zou ontbreken, is er ten slotte ook in de gehele verzameling van parlementaire documenten gespeurd met een (ietwat aangepaste) steekwoordenlijst (bijlage 2). Dit leverde een rijke verzameling aan materiaal op: (concept)wetsvoorstellen, Memories van Toelichting, Memories van Antwoord, integrale verslagen van Algemeen Overleg van betrokken kamercommissies, kamerbrieven, antwoorden van bewindspersonen op kamervragen, een bonte verzameling rapportages opgesteld door de betrokken ministeries zelf alsook door adviesorganen van de Rijksoverheid – veelal in opdracht van BZK, VWS of SWZ tot stand gekomen –, verhandelingen van plenaire debatten – zowel van de Tweede als de Eerste Kamer et cetera. Bijlage 3 voorziet in een uitgebreid chronologisch overzicht van al deze stukken. Binnen deze documenten is vervolgens met de steekwoordenlijst uit bijlage 1 gezocht naar passages waarin de verschillen worden behandeld. Vervolgens is er ook telkens nog 'in de buurt' van de bewuste passages – dat wil zeggen: een pagina ervóór en erná – gezocht naar eventuele bespreking van de verschillen. Vanuit de verschillende ministeries zijn ook verschillende publiciteitscampagnes opgezet om de decentralisatieoperaties onder de aandacht te brengen casu quo van uitleg te !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 23 Website!Officiële!Bekendmakingen:!https://zoek.officielebekendmakingen.nl

! 33! voorzien – zowel voor een algemeen publiek als ook voor beperkte doelgroepen, bijvoorbeeld lokale bestuurders en ambtenaren. Hiervoor zijn diverse websites en een arsenaal aan publiciteitsmateriaal zoals folders, brochures, promotiefilmpjes en andere audiovisuele bronnen ontwikkeld. Voor een overzicht van deze campagnes met bijbehorende websites, zie bijlage 4. Er heeft tevens ook een (enigszins beperkt) mediaonderzoek plaatsgevonden. Wat betreft radio en televisie zijn de archieven van een aantal specifieke (actualiteiten)programma's onder de loep genomen (bijlage 5) waarbij zowel op de naam van de bewindspersonen als op een beperkte steekwoordenlijst (bijlage 6) is gezocht. Een getranscribeerde versie van dit materiaal is lezen in bijlage 7. Ook via de internetzoekmachine 'Google' is gezocht naar relevante (audiovisuele) interviews met de betrokken bewindspersonen over de 3D's. Hierbij is gebruik gemaakt van dezelfde steekwoordenlijst als in bijlage 6. Bovendien zijn op een vergelijkbare manier – met behulp van de zoekmachine LexisNexis – nog enkele landelijke dagbladen, te weten De Volkskrant, Trouw, NRC Handelsblad, Het Algemeen Dagblad en De Telegraaf bestudeerd. Hiervoor is dezelfde lijst met bewindspersonen en steekwoorden als in bijlage 6 gebruikt. Ten slotte zijn ook enkele speeches van bewindspersonen geëxploreerd. Voor een lijst van deze toespraken, zie bijlage 8. In dit onderzoek passeert een rits bewindspersonen uiteindelijk de revue. Voor het coördinerende ministerie BZK geldt dat opeenvolgend als minister heeft gefunctioneerd de heer J. Remkes, de heer T. de Graaf24, mevrouw G. Ter Horst25, mevrouw L. Spies26 en de heer R. Plasterk. Voor VWS geldt dat de zittende staatssecretaris verantwoordelijk is voor de decentralisatiewetten – de Wmo 2007, Wmo 2015 en de Jeugdwet. Achtereenvolgens zijn dit mevrouw C. Ross Van Dorp, mevrouw J. Bussemaker, mevrouw M. Veldhuijzen Van Zanten en de heer M. Van Rijn geweest. De heer H. Hoogervorst is de enige minister van VWS die zich met het dossier van de te decentraliseren overheidstaken heeft bemoeid, althans zo blijkt uit het gevonden materiaal. Bij SZW geldt een vergelijkbaar verhaal: het decentraliseren van de re-integratiewetgeving ligt op het bordje van de staatssecretaris. In het vergaderjaar 2002 – 2003 was dit de heer M. Rutte voor de behandeling van de WWB. Vanaf 2007 waren de heer A. Aboutaleb, de heer. P. Krom en mevrouw. J. Klijnsma hiervoor de aangewezen personen.27 Bijlage 9 toont een schema van de verschillende kabinetten die sinds het begin

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 24!De!heer!T.!de!Graaf!werd!uiteindelijk!vervangen!door!de!heer!A.!Pechtold!maar!van!hem!zijn!geen!relevante!citaten!gevonden.! 25!In!het!kabinet!Balkenende!IV!nam!ook!de!heer!E.!Hirsch!Ballin!de!honneurs!waar!als!minister!van!BZK,!edoch!van!hem!zijn!geen! relevante!citaten!gevonden.! 26!In!het!kabinet!Rutte!I!was!ook!de!heer!P.!H.!Donner!een!periode!minister!van!BZK,!echter!ook!van!hem!zijn!geen!relevante!citaten! gevonden.! 27!Klijnsma!is!zelfs!twee!keer!staatssecretaris!voor!SWZ!geweest,!de!heer!De!Krom!heeft!haar!post!tijdelijk!overgenomen,!zie!bijlage! 9.!

34! ! van deze eeuw zitting hebben gehad alsmede een opsomming in chronologische volgorde van de betrokken bewindspersonen. Ondanks verwoede pogingen zo een compleet mogelijke dataverzameling te genereren is het mogelijk dat bepaalde (belangrijke) stukken ontbreken en derhalve niet in het onderzoek zijn meegenomen – een zogeheten sample selection bias. Edoch het alternatief – het volledig integraal bestuderen van alle mogelijk parlementaire stukken, mediabronnen en publiciteitsmateriaal – is onrealistisch. Doordat er met behulp van een brede aanpak – een groot net zogezegd – toch gepoogd is een wijd gebied te beslaan, verwacht ik dat dit risico tot een acceptabel niveau is beperkt.

4.2 Methode van onderzoek Voor het verwerken van het verzamelde datamateriaal is gekozen voor het softwareprogramma Atlas.Ti. Aanvankelijk heb ik een gesloten codering gebruikt op de codes 'historisch', ‘pragmatisch', 'moreel' en de acht emoties van Plutchik. Vanwege de vele nuances die in het materiaal gevonden werden, breidde het aantal codes al snel uit. Nadat al het materiaal ingevoerd en voor de eerste maal bestudeerd was, heeft er een proces van hercodering plaatsgevonden omdat deze eerste complete inventaris bepaalde patronen blootlegde. Deze laatste codering is grotendeels in de vorm van de verschillende 'framing' en 'feeling rules' uiteindelijk terug te vinden in het volgende hoofdstuk: de empirische onderzoeksresultaten. Een laatste opmerking van vrijwaring: dit onderzoek past geen 'turf-methode' toe, dat wil zeggen dat er niet gekeken wordt naar hoe vaak precies een bepaalde betekenis aan verschillen gegeven wordt. Het is namelijk niet gezegd dat de betekenis met de meeste vermeldingen automatisch ook de belangrijkste is. Bovendien is het voor een dergelijke aanpak cruciaal dat al het mogelijk relevante datamateriaal bestudeerd wordt. Zoals hierboven reeds vermeld, is er binnen dit onderzoek wel gestreefd naar een ruime dataverzameling maar wordt er niet gepretendeerd dat deze volledig is. De grens lag zoveel mogelijk op het punt waarop verzadiging – saturatie – plaatsvond: verzadiging in het vinden van verschillende 'framing' en 'feeling rules'. Dit onderzoek probeert een overzicht te geven van het palet van betekenissen die door het Rijk aan de verschillen gegeven worden. Hierover mogelijke uitspraken (of wellicht aanbevelingen) te doen, is het uiteindelijke streven.

! 35! 5 Framing Rules

In dit hoofdstuk wordt geprobeerd de 'framing rules' te achterhalen die het Rijk hanteert aangaande de verschillen. ‘Framing rules’ zijn zogezegd regels die men hanteert om definities en betekenissen aan situaties toe te dichten; het zijn regels die bepalen hoe we situaties zien (Tonkens, 2012: 6, vlg Hochschild, 2003: 99). Hochschild onderscheidt drie soorten ‘framing rules’, te weten historische, pragmatische en morele ‘framing rules’ (Hochschild, 2003: 116). Deze zullen in de komende paragrafen één voor één de revue passeren. Elke paragraaf begint met een korte uitleg van de betreffende ‘framing rule’ en een eerste indicatie van de gevonden uitkomsten. Daarna volgt een uitgebreide uiteenzetting van het resultaat van het empirische onderzoek – oftewel een weergave van de gevonden ‘framing rules’, ondersteund door citaten zoals die zijn gebruikt door diverse bewindspersonen voor het presenteren van de verschillende verschillen. Uiteindelijk wordt elke paragraaf gecompleteerd met een korte samenvatting. Aan het einde van het hoofdstuk volgt ten slotte een analyse waarin alle gevonden 'framing rules' onder de loep worden genomen.

5.1 Historische framing rules

Historische ‘framing rules’ refereren naar een bepaalde – al dan niet collectief gedeelde – geschiedenis, naar bepaalde ervaringen uit het verleden. Het zijn regels die aangeven dat een situatie al bekend is of dat we op een bepaalde situatie specifiek reageren omdat deze ons niet vreemd is. In het geval van de verschillende verschillen springen er twee in het oog: zowel decentraliseren an sich, als de verschillen die hiervan het gevolg zijn, zijn ‘oude koek’. Decentralisatieoperaties zijn in Nederland vanaf de jaren ’80 van de vorige eeuw een terugkerend fenomeen zoals hoofdstuk 1 aantoonde. Dit geldt voornamelijk voor de Participatiewet en in mindere mate voor de Wmo. De Jeugdwet is in dezen een beetje een vreemde eend in de bijt. Zij heeft geen direct preludium. Een zoektocht naar mogelijke historische ‘framing rules’ levert betreffende de Jeugdwet dan ook geen noemenswaardige resultaten op.

5.1.1 Decentralisaties zijn oude koek Het is vooral staatssecretaris Klijnsma van SZW die regelmatig naar de imposante decentralisatiegeschiedenis van de Participatiewet verwijst:

36! ! ‘De uitvoering van de Participatiewet is gedecentraliseerd naar de gemeenten en deze hebben de ruimte om eigen afwegingen te maken. Ook bij de Wet werk en bijstand is dat sinds 2004 het geval, zodat er in dat opzicht met de Participatiewet geen wijziging optreedt. (…) De Participatiewet continueert (…) de weg die met de Wet werk en bijstand is ingeslagen (EK 2013-2014, M: 26).

De Participatiewet steekt volgens haar daarom duidelijk af tegen de andere decentralisaties. ‘Anders dan bij de andere decentralisaties betreft het niet een nieuw of onbekend terrein voor gemeenten’ (EK 2013-2014, K: 77). Toch geldt voor de Wmo een enigszins vergelijkbaar verhaal volgens voormalig minister Hoogervorst en staatssecretaris Ross Van Dorp van VWS. Zij stellen bij de introductie van de Wmo 2007 dat ‘wat burgers en organisaties van hun gemeenten mogen verwachten natuurlijk niet helemaal nieuw is. Er is immers al een Wvg en een Welzijnswet waarvoor gemeenten verantwoordelijk zijn’ (TK 2003-2004 L,: 10). ‘Zo’n 90 procent van deze Wmo valt al onder de verantwoordelijkheid van de gemeenten’, aldus Ross Van Dorp (EK 2005-2006, B: 3).

5.1.2 Verschillen zijn oude koek Ook de verschillen die ontstaan als gevolg van decentraliseren zijn al bekend en ook hierin loopt de Participatiewet voorop. Zo concludeert bijvoorbeeld voormalig staatssecretaris De Krom van SZW wanneer hij de Wet Werken Naar Vermogen (WWNV) (een wetsvoorstel dat uiteindelijk strandt en wordt vervangen door de Participatiewet) van uitleg voorziet dat:

‘… het uitgangspunt van de WWNV is dat gemeenten beleidsruimte hebben om landelijke beleidskaders uit te werken in eigen gemeentelijk beleid. Dat betekent onvermijdelijk dat er toepassingsverschillen tussen gemeenten kunnen bestaan. (…) Dat is geen nieuw verschijnsel, gemeenten beschikken nu reeds over omvangrijke beleidsruimte op dit terrein’ (TK 2011-2012, Q: 35).

Veel van de verschillen die ontstaan als gevolg van decentralisatieoperaties worden mettertijd ook geaccepteerd. Dit gold volgens voormalig minister Remkes van BZK ook voor de WWB:

! 37! ‘Ervaringen met de WWB laten de andere kant van de medaille zien: door gemeentelijke zeggenschap over de bijstand worden zowel de verschillen tussen gemeenten zichtbaar (en aanvaard), alsook de verschillen tussen burgers binnen één gemeente zichtbaarder (en eveneens aanvaard)’ (TK 2006-2007, G: 25).

Samenvattend kan men concluderen dat historische ‘framing rules’ – dat decentraliseren enerzijds en de verschillen die daarbij horen anderzijds al bekend zijn – voornamelijk betrekking hebben op de Participatiewet. De Wmo volgt hierin op enige afstand en de Jeugdwet blijft in dezen buiten schot.

5.2 Pragmatische framing rules

Pragmatische ‘framing rules’ refereren naar datgene wat mogelijk of beschikbaar is. Voor dit onderzoek is dit theoretische kader verruimd met het concept 'logisch'; in hoeverre is een verschijnsel 'begrijpelijk' of 'naar verwachting' – oftewel een logisch gevolg van iets anders. Tijdens het onderzoek kwamen twee interessante contrasten bovendrijven: het contrast tussen ‘logisch’ en ‘onwaarschijnlijk’ en tussen ‘mogelijk’ en ‘onmogelijk’. De eerste tegenstelling lijkt wellicht niet meteen voor de hand liggend, immers: logica en onwaarschijnlijkheid zijn niet elkaars antoniemen. Toch vormen zij in deze context een opmerkelijke tandem: verschillen worden enerzijds als logisch gepresenteerd – als datgene dat men verwachten kan – terwijl zij (of bepaalde vormen ervan) tegelijkertijd juist worden voorgesteld als onwaarschijnlijk – het ontstaan van sommige verschillen ligt niet in de lijn der verwachting. Daarnaast is er de tegenstelling tussen ‘mogelijk’ en ‘onmogelijk’ waarbij de focus voornamelijk ligt op het ‘wettelijke’ gehalte van verschillen: in hoeverre zijn zij mogelijk of onmogelijk binnen de Nederlandse wet casu quo binnen het wettelijke kader van de verschillende decentralisaties specifiek. Bovendien wordt er in dezen ook op gewezen dat gemeenteraden en burgers de mogelijkheid hebben het ontstaan en het voortbestaan van verschillen te beïnvloeden.

5.2.1 Verschillen tussen gemeenten en tussen mensen Het ontstaan van verschillen wordt als logisch voorgeschoteld, allereerst omdat onze huidige samenleving pluriform van aard is: ‘De maatschappelijke werkelijkheid is te divers, om bij

38! ! voorbaat van gelijkheid uit te gaan’ (TK 2003-2004, H: 5-6) Er wordt zowel gewezen op verschillen tussen gemeenten als tussen mensen. Wat betreft gemeenten geldt: 'de ene gemeente is de andere niet' (website DeGemeente.nl), anders gezegd: 'de populatie in het centrum van Rotterdam is een andere dan die in Oost-Groningen' (TK 2012-2013, U: 14).28 Specifiek voor de Participatiewet stelt verantwoordelijk staatssecretaris Klijnsma dat:

'… de WWB-uitkeringsontvangers, Wsw-werknemers en Wajong- uitkeringsontvangers niet gelijk over het land verdeeld zijn. Daardoor is er een grote spreiding in de omvang van de doelgroep van de Participatiewet die verwacht wordt bij gemeenten' (EK 2013-2014, M: 8).

Mede als gevolg van deze demografische variëteit hebben gemeenten verschillende taken op hun bordje.29 Vooral de vergelijking tussen onze hoofdstad en de Waddeneilanden wordt hierbij snel gemaakt:

‘De taken van gemeenten liggen lang niet overal op hetzelfde niveau (...) Het takenpakket van de gemeente Terschelling is niet gelijk aan dat van de gemeente Amsterdam’ (EK 2007-2008, A: 24-1029).

En:

‘Amsterdam, de stad met de meeste inwoners – bijna 800.000 – en Schiermonnikoog – de kleinste gemeente met nog geen 1000 mensen – hebben beleidsmatig niet zo heel veel gemeenschappelijk’ (website toespraak Rutte VNG jubileumcongres, 5 juni 2012).

Gemeenten in Nederland zijn aldus onderling heel divers. Het maken van verschil is derhalve begrijpelijk. ‘Je hebt gebieden waar het vergrijst. Daar zal relatief minder geld naar jeugdzorg gaan en meer naar ouderen. Op zich zijn dat logische keuzes’, aldus minister Plasterk (Algemeen Dagblad, 13 oktober 2014). Betreffende de verschillen tussen mensen geldt een vergelijkbaar verhaal: ‘Mensen in Nederland zijn niet gelijk’ (TK 2013-2014, R: 18). 'De burger bestaat zogezegd niet’ (BZK,

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 28!Variant!hierop:!‘De!ene!stad!is!anders!dan!de!andere,!het!ene!dorp!is!verschillend!van!de!ander!en!ook!binnen!gemeenten!zijn! wijken!en!buurten!weer!anders’!(TK!2014G2015,!Z:!3).! 29!Verschillende!adviesrapporten!poneren!iets!van!dezelfde!strekking:!‘Verschillen!tussen!decentrale!overheden!van!dezelfde! bestuurslaag!zijn!een!gegeven,!zowel!waar!het!gaat!om!hun!bestuurlijke!vermogen!als!om!de!maatschappelijke!problemen!waarop!zij! een!antwoord!moeten!geven’,!zie:!Raad!voor!het!Openbaar!Bestuur!(2000)!De+kunst+van+het+overlaten!(Den!Haag)!17.!

! 39! 2014a: 68). ‘Iedereen heeft zijn eigen behoeften, noden en persoonlijke omstandigheden’ (TK 2013-2014, YY: 15). Verschil maken tussen burgers lijkt aldus een logische zet. Van Rijn:

‘Omdat mensen allemaal te kampen hebben met hun eigen specifieke problematiek en omstandigheden, zal de maatwerkvoorziening die wordt geboden, binnen gemeenten en voor mensen in verschillende gemeenten, kunnen verschillen’ (TK 2013-2014, RR: 59).

Even verderop zet hij in dezen het gelijkheidsbeginsel op zijn kop, juist omdat er zijns inziens geen gelijke gevallen zijn:

‘Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat personen in gelijke gevallen gelijk worden behandeld; dat impliceert ook dat personen die niet in gelijke situaties verkeren, niet gelijk behoeven te worden behandeld’ (ibidem).

5.2.2 Verschillen ‘als keerzijde van’ Naast het gegeven dat verschillen veelal het logische gevolg zijn van verschillen tussen gemeenten en tussen mensen worden zij ook frequent in relatie gebracht met andere begrippen; zij worden als de keerzijde gepresenteerd van 'decentralisatie, 'beleidsvrijheid', en ‘maatwerk’.

Decentralisatie ‘Decentralisatie betekent differentiatie' (TK 2008-2009, G: 14) is een veel gehoorde kreet. Het is vooral het ministerie van BZK dat zich in dezen laat horen: voormalig minister Ter Horst constateert dat 'een gevolg van decentralisatie is dat de decentrale overheden onderling verschillen in prioriteitstelling, sturing en verantwoording en in de voorzieningen die zij aan hun burgers aanbieden’ (TK 2008-2009, R: 4). Haar latere opvolger Plasterk schaart zich aan haar zijde wanneer hij voorspelt dat in de uitvoering van het beleid binnen het sociaal domein zich ‘als gevolg van de decentralisaties verschillen zullen voordoen per gemeente. Het kabinet beschouwt dat als een gegeven dat past bij het decentralisatiebeleid', aldus Plasterk (kamerbrief TK 2013-2014, HHH: 2). Op andere departementen klinken vergelijkbare geluiden. Staatssecretaris Van Rijn constateert dat er 'inherent aan de decentralisatie op gemeentelijk niveau verschillen zullen ontstaan' (TK 2011-2012, FF: 7). Het is ‘eigen aan decentralisatie dat op lokaal niveau

40! ! keuzes worden gemaakt die per gemeente kunnen verschillen’ (TK 2013-2014, BB: 6). Voor de Participatiewet is het niet anders volgens Klijnsma: ‘De uitvoering van de Participatiewet wordt neergelegd bij gemeenten. Dit kan ertoe leiden dat er verschillen tussen gemeenten ontstaan’ (EK 2013-2014, K: 77).

Beleidsvrijheid Evenals bij 'decentralisatie' worden verschillen ook als keerzijde van beleidsvrijheid gekarakteriseerd. Voormalig minister Spies van BZK verklaart in 2012 dat ‘er in de praktijk meer differentiatie tussen gemeenten zal ontstaan door andere keuzes in de beleidsuitvoering' (TK 2011-2012, L: 2).30 Enkele jaren eerder in aanloop naar de Wmo trok Ross Van Dorp een vergelijkbare conclusie:

'Gemeenten krijgen nu in de Wvg en straks in de Wmo de beleidsvrijheid om lokaal integraal beleid te kunnen voeren. (...) Een automatisch gevolg hiervan is dat er verschillen tussen gemeenten kunnen ontstaan’ (TK 2004-2005, G: 16).

Haar collega Van Rijn doet later een duit in hetzelfde zakje, met betrekking tot de eigen bijdrage:

‘De wijze waarop de gemeente aan deze beleidsruimte in geval van de bijdragen in de kosten vorm en inhoud geeft wordt vastgelegd in de door de gemeenteraad vastgestelde verordening. (...) Dat het beleid en daarmee de hoogte van de door de cliënt verschuldigde bijdrage per gemeente zal kunnen verschillen is daar een logisch gevolg van’ (TK 2013-2014, EEE: 20 - 21).

Voor SWZ liggen de zaken niet veel anders (TK 2014-2015, E: 2). Voormalig staatssecretaris Aboutaleb concludeerde in 2008 dat voor de WWNV geldt dat:

‘… de bevoegdheden die door het voorliggende wetsvoorstel aan gemeenten worden verleend, kunnen leiden tot verschillen tussen gemeenten onderling. Deze verschillen zijn aan te merken als toepassingsverschillen die een

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 30!Even!verderop!vervolgt!Spies:!'Wanneer!gemeenten!(...)!beleidsvrijheid!krijgen,!hebben!zij!de!mogelijkheid!eigen!afwegingen!te! maken! binnen! de! grenzen! van! de! gegeven! beleidsvrijheid.! Dit! kan! leiden! tot! verschillen! in! (de! uitvoering! van)! beleid! tussen! de! gemeenten!(TK!2011G2012,!L:!2).++

! 41! logisch gevolg zijn van de beoordelingsvrijheid die de decentrale regelgeving aan de gemeenten geeft’ (EK 2008-2009, B: 3).

Voor de Participatiewet zelf geldt ten slotte hetzelfde, volgens Klijnsma: ‘Gemeenten krijgen beleidsvrijheid om (…) beleidskeuzes te maken. In de uitvoering kunnen er (…) verschillen tussen gemeenten ontstaan' (EK 2013-2014, K: 77).31

Maatwerk Ook voor maatwerk geldt dat de verschillen die ontstaan veelal als een logisch gevolg hiervan worden gepresenteerd. ‘Lokaal maatwerk betekent per definitie dat er lokale verschillen zijn’, verklaart voormalig staatssecretaris Bussemaker bij de verdediging van de ‘oude’ Wmo uit 2007 (TK 2008-2009, E: 1406). Ross Van Dorp denkt daar niet anders over:

‘Eventuele verschillen ten aanzien van invulling en uitvoering van bepaalde prestatievelden tussen locaties in het land zijn eigen aan een systeem waarin wij (lokaal) maatwerk willen realiseren’ (TK 2004-2005, Q: 66 - 67).

En Van Rijn stelt dat voor de nieuwe Wmo…

‘… de opdracht voor gemeenten geldt om tot maatwerk voor de cliënt te komen. Een logisch gevolg hiervan is dat er gemeentelijke verschillen zijn; (...) verschillen in ondersteuningsarrangementen en verschillen in tarieven.’ (Website Binnenlands Bestuur 1).

Voor de Jeugdwet is het niet anders:

‘Natuurlijk kunnen zich tussen gemeenten maar ook binnen een gemeente per jeugdige verschillen voordoen bij de inzet van jeugdhulp. Dit kan het gevolg zijn van de maatwerkaanpak die de Jeugdwet mogelijk maakt’ (EK 2013-2014, G: 87).

Al met al horen verschillen er dus gewoon bij: ze zijn het logische gevolg van decentralisatie, van (meer) beleidsruimte, en van het toepassen van maatwerk.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 31!En!even!verderop:!'De!sociale!werkplaatsen!verschillen!qua!functioneren!en!efficiency,!dit!is!inherent!aan!de!beleidsvrijheid!die! gemeenten!wordt!geboden.!Gemeenten!kunnen!daarin!(…),!hun!eigen!afwegingen!maken',!zie:!EK!2013G2014,!K:!77.!

42! ! 5.2.3 Verschillen tussen gemeenten zijn allang bekend Verschillen zijn ook begrijpelijk omdat er al zoveel verschillen tussen gemeenten gemeengoed zijn.32 Er zijn al veel terreinen – onder andere de Onroerend Zaak Belasting (OZB), ruimtelijke ordening en vervoer, cultuur en recreatie, sociale volkshuisvesting – waarop gemeenten eigen beleid mogen bepalen (Centraal Plan Bureau, 2013: 6). Plasterk wijst in dit kader graag naar verschillen in parkeerbeleid: ‘In Amsterdam is het bijna niet te betalen om je auto te parkeren, terwijl je hem in een andere gemeente gratis op straat zet. (Algemeen Dagblad, 13 oktober 2014). En even verderop vervolgt hij met: ‘Nu staat in de ene gemeente een supermoderne school, terwijl de ander genoegen neemt met een oud gebouw’ (ibidem). Specifiek voor het terrein van de zorg wordt erop gewezen dat er nu ook al regionale en lokale verschillen bestaan die inherent zijn aan het Nederlandse zorgsysteem (TK 2013- 2014, BB: 6). Bepaalde zorg wordt sommige regio’s meer en gevarieerder aangeboden dan in andere contreien. ‘Het huidige systeem van landelijk vastgestelde aanspraken op zorg in de Zvw, AWBZ en Wjz sluit geenszins uit dat het feitelijke aanbod en gebruik van voorzieningen per gemeente verschilt. (…) Deze verschillen worden veelal verklaard door de aanwezigheid van specifieke voorzieningen‘ (EK 2013-2014, G: 87).

5.2.4 De hoeveelheid verschillen zal wel meevallen De hierboven omschreven ‘framing rules’ hebben betrekking op de logica van verschillen – zij expliceren waarom verschillen begrijpelijk zijn. Echter, verschillen worden tegelijkertijd als onwaarschijnlijk afgeschilderd. Men verwacht dat de soep niet zo heet zal worden gegeten als dat hij wordt opgediend. ‘Er zal af en toe een verschil zijn tussen gemeenten, maar dat is ook de bedoeling van decentralisatie’, aldus Remkes (TK 2004-2005, A: 25-1584). ‘De praktijk zal van gemeente tot gemeente enigszins verschillen maar niet echt structureel‘, vult collega Ter Horst aan (TK 2007-2008, C: 30-2358). ‘Er zal niet meer differentiatie worden toegestaan dan noodzakelijk is’ completeert Plasterk het BZK-rijtje (TK 2012-2013, U: 23). Aangaande de Wmo wordt vervolgens wel wat maar niet veel variatie verwacht: ‘Iedere gemeente in Nederland bepaalt zelf op welke manier zij de Wmo uitvoert. Hierdoor zijn er soms verschillen met buurgemeenten’ (TK 2012-2013, K: 6).33 Veldhuijzen Van Zanten merkt in dit kader op dat:

‘… mensen in hun gemeenten, afhankelijk van wat zij nodig hebben, worden

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 32!Dit!wijkt!af!van!de!historische!'framing!rule’!dat!verschillen!als!gevolg!van!decentralisatie!al!bekend!zijn.!Nu!gaat!het!om! verschillen!die!al!bekend!zijn!maar!die!niets!met!eerdere!decentralisaties!op!het!gebied!van!het!sociaal!domein!van!doen!hebben.! 33!Cursief!is!een!toevoeging!van!mijzelf.!

! 43! voorzien van de middelen die zij nodig hebben. Die zullen allemaal een beetje verschillend zijn ‘(TK 2011-2012, I: 73-11-43).34

5.2.5 Verschillen zullen niet zo groot zijn Vooral Van Rijn verwacht geen grote verschillen als gevolg van de decentralisatieoperatie. ‘De kostprijs voor een voorziening per gemeente zal kunnen verschillen, maar het ligt niet in de lijn der verwachting dat de verschillen tussen de gemeenten groot worden’ (TK 2013- 2014, EEE: 16), want: ‘De ervaring leert met eerdere grote decentralisaties dat gemeenten hun beleid op elkaar afstemmen, waardoor geen al te grote verschillen ontstaan’ (TK 2013- 2014, BB: 6). ‘Shopgedrag zal dan ook niet of slechts weinig voorkomen' (EK 2013-2014, C: 19-5-58). Massale verhuizingen liggen – ook wat betreft de jeugdzorg – niet in de lijn der verwachting: ‘Gegeven voornoemde landelijke waarborgen is het wetsvoorstel geen reden voor gezinnen om te verhuizen naar een andere gemeente om de juiste zorg voor hun kind te krijgen’ (EK 2013-2014, G: 99).

Ross Van Dorp was hier eerder ook niet bevreesd voor:

‘Ik verwacht dan ook niet dat veel mensen om deze redenen zullen verhuizen naar een andere “rijke” gemeente. Er spelen daarnaast tal van andere factoren een rol bij de afweging om te gaan verhuizen, zoals geboorteplaats, sociale contacten, lokale belastingtarieven, ligging van de gemeente, werkgelegenheid, onderwijsvoorzieningen, etc.’ (TK 2004-2005, F: 84).35

Resumerend worden verschillen dus enerzijds verwacht – omdat gemeenten en burgers nou eenmaal onderling verschillen, omdat ze de keerzijde zijn van bepaalde begrippen of omdat verschillen tussen gemeenten niet nieuw zijn. Anderzijds verwacht men geen substantiële impact van de verschillen: het zullen er niet veel zijn en ze zullen niet groot uitpakken.

5.2.6 Verschillen zijn (wettelijk) mogelijk Behalve het contrast tussen ‘logisch’ en ‘onwaarschijnlijk’ valt er qua pragmatische ‘framing rules’ ook een tegenstelling tussen ‘mogelijk’ en ‘onmogelijk’ te bespeuren. 'Differentiatie behoort nadrukkelijk tot de mogelijkheden' stelt BZK in haar rapport De toekomst van het decentrale bestuur uit 2006 (BZK, 2006b: 15). Het ontstaan van verschillen is mogelijk omdat !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 34!Cursief!is!een!toevoeging!van!mijzelf.! 35!De!aanhalingstekens!zitten!in!de!originele!tekst.!

44! ! de Nederlandse wet daar ruimte voor geeft. In de zogeheten 'decentralisatiebrief' stelt Ter Horst dat 'Artikel 109 van de Gemeentewet het kabinet de mogelijkheid biedt om te differentiëren bij de toekenning van taken en middelen aan gemeenten’ (TK 2008-2009, R: 4). Haar staatssecretaris Bijleveld Schouten onderstreept dit gegeven wanneer ze in een debat met de Eerste Kamer poneert dat dergelijke verschillen 'allemaal mogelijk zijn onder de huidige gemeentewet' (EK 2007-2008, A: 24-1029). Met andere woorden:

‘Met in achtneming van de huidige regels kunnen, binnen door de wet gestelde grenzen, verschillen in de uitvoering en gemeentelijke prestaties voorkomen’ (TK 2002-2003, G: 4).

Dat het maken van verschil uiteindelijk mogelijk is volgt ook uit de verschillende decentralisatiewetten afzonderlijk. Men spreekt in dezen vaak over de bandbreedte van de betreffende wetten – binnen deze bandbreedte is het eenvoudigweg mogelijk dat er verschillen ontstaan. ‘Natuurlijk zal dat (beleidsruimte red.) leiden tot verschillen tussen gemeenten, maar enkel binnen de wettelijk geregelde bandbreedte’ (TK 2014-2015, P: 14). De regering stelt zogezegd via deze wettelijke kaders ‘het speelveld vast’ waarna ‘lokaal het spel wordt gespeeld’ (TK 2004-2005, L: 5). Wanneer dat vervolgens volgens de wettelijke regels gebeurt, zullen deze verschillen probleemloos doorgang moeten vinden:

‘Er kan in ieder geval geen sprake van zijn dat de minister vanwege verschillen in beleid ingrijpt bij individuele gemeenten die de wet rechtmatig uitvoeren’ (EK 2003-2004, E: 3).

5.2.7 Verschillen zijn (wettelijk) onmogelijk Tegelijkertijd met deze wettelijke mogelijkheden voor verschil worden er ook duidelijk grenzen getrokken. Allereerst wordt er in dezen gewezen op de Algemene Wet Bestuursrecht (AWB) die bepaalt dat ingezetenen van een gemeente ten aanzien van de verordening die door de gemeente is opgesteld gelijk behandeld moeten worden (TK 2003- 2004, M: 4). Alle burgers van een specifieke gemeente moeten langs dezelfde meetlat worden gelegd. ‘Zodra de verordening is vastgesteld, zal de gemeente mensen in gelijke omstandigheden gelijk moeten behandelen’ (EK 2003-2004, B: 2-50). Bussemaker zegt hierover het volgende:

‘U zult begrijpen dat als de regels binnen een gemeente zijn vastgesteld,

! 45! deze voor alle inwoners op dezelfde manier moeten worden toegepast’ (TK 2008-2009, E: 1406).

Daarnaast wordt er binnen decentralisatieoperaties zelf – dus binnen de te decentraliseren beleidsgebieden – ook regelmatig een slag om de arm gehouden. Ter Horst verkondigt in diezelfde decentralisatiebrief dat ‘wanneer verschillen in voorzieningen, regels en procedures tussen gemeenten onacceptabel mochten uitpakken, het voor de hand zou liggen om dit centraal te regelen’ (TK 2008-2009, R: 6). Er kan een limiet gesteld worden aan de mogelijkheid tot het ontstaan van verschillen. ‘De beleidsvrijheid van gemeenten kan (…) in sommige gevallen begrensd worden' (TK 2013-2014, JJJ: 6). Daarbovenop sluit de wettelijke bandbreedte van de 3D’s sommige verschillen al uit (TK 2014-2015, P: 14). Het meest concreet geldt dit voor de Jeugdwet: de zwaardere, specialistische jeugdzorg is niet gedecentraliseerd. Hiervoor bestaat nog steeds een landelijke standaard. ‘Wij vinden het noodzakelijk voor bepaalde jeugdhulp extra waarborgen voor jeugdigen en hun ouders wettelijk te regelen’ laten de verantwoordelijke staatssecretarissen Teeven en Veldhuijzen Van Zanten in 2012 weten. ‘Naarmate de overheid sterker ingrijpt in de individuele vrijheden, vinden wij het belangrijker dat de rechtspositie bij wet eenduidig wordt vorm gegeven' (TK 2010-2011, U: 3). Verschillen tussen en binnen gemeenten zijn op dit vlak dus niet mogelijk. Los van het gegeven dat op specifieke terreinen geen verschillen zijn toegestaan, is staatssecretaris Klijnsma daarnaast de mening toegedaan dat de bovengenoemde wettelijke bandbreedte er tevens voor zorgt dat specifiek grote verschillen tussen gemeenten onmogelijk zijn. Het is in haar ogen dus niet zoals Van Rijn eerder concludeerde een kwestie van dat gemeenten elkaar automatisch in balans houden. Nee, juist de wet zorgt er haars inziens voor dat grote verschillen buiten de deur worden gehouden:

‘In de wetgeving, in de regelgeving staan natuurlijk wel kaders genoemd waarbinnen die gemeenten moeten opereren. En de wethouders heten niet voor niets wethouders, die moeten zich wel aan de wet houden. Dus het kan niet zo zijn dat er dus enorme grote verschillen optreden. Dat kan niet’ (website interview Klijnsma 1, 29 december 2014).

5.2.8 De inbreng van gemeenteraden en burgers Daarnaast hebben gemeenteraden en burgers ook nog een belangrijke vinger in de verschillenpap. De mogelijkheid of onmogelijkheid van het ontstaan van verschillen ligt ook in hun handen, volgens het Rijk.

46! ! ‘Het voorzieningenniveau in gemeenten zal meer van elkaar gaan verschillen. In de gemeenteraad zal, na goede samenspraak met alle betrokkenen, de inhoud, beschikbaarheid, reikwijdte en kosten van voorzieningen worden afgewogen’ (TK 2013-2014, MM: 4).

Samenwerking en samenspraak tussen gemeente en burgers staan hier volgens Ter Horst voorop: burgemeester en wethouders overleggen regelmatig met burgers over wat er gebeurt in een gemeente. Burgers zitten ook veelal in lokale Wmo-raden en worden op deze manier betrokken bij het lokale beleid. ‘Het gaat in de praktijk echt om participatie van mensen in beleidsvorming. Dat is belangrijk’ (TK 2007-2008, C: 30-2358). Wanneer een gemeente – dat willen zeggen een college van burgemeester en wethouders – haar taak echter niet tot de tevredenheid van de gemeenteraad volbrengt, kan de laatste ingrijpen.

‘Als gemeenten het niet goed genoeg doen, dan zitten er in alle gemeenten gemeenteraden die daarop kunnen toezien op een veel kleinschaliger niveau dan dat waarop wij ermee bezig zijn, ver van de mensen af’, aldus Veldhuijzen Van Zanten (TK 2011-2012, I: 73-11-53)

Dat gaat op landelijk niveau niet veel anders, voegt Klijnsma daar aan toe:

‘En mocht het nou zo zijn dat er een college zou zitten wat ergens te weinig aandacht aan besteedt (..) dan kan de gemeenteraad zeggen ‘luister eens even, wij controleren jullie en jullie doen het niet helemaal goed dus jullie krijgen nu een motie en jullie moeten dingen bijstellen, net zoals dat met mij gebeurt (…) als de Tweede Kamer niet tevreden is over wat het kabinet doet' (website interview Klijnsma 1, 29 december 2014).

Gemeenteraadsleden zijn prima benaderbaar. Burgers kunnen bij hen aan de bel trekken als iets hen niet bevalt.

‘In gemeenten lopen democratisch gekozen volksvertegenwoordigers en benoemde bestuurders gewoon los in het wild. Je kunt hen aanspreken en een probleem aan hen voorleggen, zodat zij in de komende raadsvergadering het beleid kunnen bijstellen’ (TK 2011-2012, H: 72-6-

! 47! 55).36

Burgers kunnen hun invloed ook laten gelden door middel van hun stem. Zij kunnen volgens Plasterk bij ‘een volgende gelegenheid op een andere politieke partij stemmen, die andere keuzes maakt’ (TK 2014-2015, P: 14). De politieke opvattingen die zij in het zadel helpen bepalen immers mede de verschillen die uiteindelijk zullen bestaan, aldus de minister (website toespraak Plasterk VNG congres, 4 juni 2013). Ook achteraf heeft de burger altijd nog de mogelijkheid om bepaalde verschillen te beïnvloeden. Mocht hij het niet eens zijn met een gemeentelijk besluit, dan is de weg naar de rechter volgens verschillende bewindspersonen van VWS altijd open. ‘Wanneer een burger het niet eens is met de beslissing van zijn gemeente kan hij altijd bezwaar aantekenen tegen deze beschikking’, aldus Bussemaker (TK 2008-2009, E: 1406). ‘Als iemand niet tevreden is met de beschikking, kan hij in beroep gaan’, volgens Ross Van Dorp (EK 2005-2006, B: 34- 1599). ‘De mogelijkheid van rechtsgang voor de burger blijft in de Wmo gehandhaafd’, vult Van Rijn aan (TK 2013-2014, LLL: 10).

Kort samengevat zijn er verschillende pragmatische ‘framing rules’ in het spel die de verschillende posities op de twee tegenstellingen tussen ‘logisch’ en ‘onwaarschijnlijk’ en ‘mogelijk’ en ‘onmogelijk’ vertegenwoordigen. Verschillen zijn in eerste instantie logisch omdat er nou eenmaal verschillen tussen gemeenten en burgers onderling bestaan. Daarnaast zijn zij ook de logische keerzijde van begrippen als ‘decentralisatie’, ‘beleidsvrijheid’ en ‘maatwerk’ en komen zij sowieso al veelvuldig voor op het niveau van de lokale overheid. Tegelijkertijd zijn verschillen, of sommigen varianten daarvan, volgens het Rijk ook onwaarschijnlijk. Er zullen niet significant veel, of grote verschillen optreden, zo is de verwachting. Burgers zullen er niet voor gaan verhuizen. In tweede instantie zijn verschillen mogelijk waarbij men voornamelijk in de richting van de wet wijst. Deze geeft immers gelegenheid tot differentiëren. Tegelijkertijd beperkt zij – net zoals de 3D's zelf – het ontstaan van verschillen. Met het oog op de gemeentelijke verordening is ongelijke behandeling niet toegestaan en sommige verschillen op specifieke terreinen – zoals de gespecialiseerde zware jeugdzorg – zijn wettelijk onmogelijk gemaakt. Voor de invloed van gemeenteraden en burgers is er ten slotte ook nog ruimte. Zij hebben de mogelijkheid (potentiële) verschillen te veranderen of ongedaan te maken middels inspraak of hun politieke stem.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 36!Deze!uitspraak!is!van!mevrouw!Venrooy!Van!Ark,!VVD!Tweede!Kamerlid.!Ze!maakt!weliswaar!geen!deel!uit!van!het!kabinet!maar! verdedigt!in!dit!debat!wel!het!standpunt!van!het!kabinet!en!haar!partij!als!regeringspartij.!

48! ! 5.3 Morele framing rules

Morele ‘framing rules’ bepalen wat – betreffende een specifieke situatie of onderwerp – moreel juist is. Zoals reeds in hoofdstuk 3 vermeld is er, met betrekking tot de morele ‘framing rules’ zoals het Rijk deze toepast aangaande de verschillen, enkel sprake van moreel positieve ‘framing rules’.37 Het Rijk probeert het ontstaan van deze verschillen te ‘slijten’. Ten aanzien van deze verschillen draagt de Rijksoverheid derhalve geen negatieve regels aan. Ze zijn volgens het Rijk niet verwerpelijk. Er vallen in dit kader zeven afzonderlijke regels te ontwaren. Allereerst de regel dat verschillen rechtmatig zijn. Zij zijn niet zozeer alleen een mogelijke uitkomst van een bepaalde wet (zoals bij de pragmatische ‘framing rules’ naar voren kwam). Neen, zij zijn ook een resultaat dat volgens het recht goedgekeurd is. Ten tweede leveren de verschillen een specifiek suis generis voordeel op: ze vitaliseren namelijk de lokale democratie. De gemeente krijgt meer armslag en voor de burgers valt er weer wat te kiezen. Een derde regel is dat verschillen gewenst zijn. Deze regel kent twee kanten: enerzijds zijn de verschillen gewenst door verschillende partijen, anderzijds worden zij juist als ‘gewenst’ voorgesteld. Regel vier tot en met zeven hebben ten slotte allen betrekking op de relatie tussen ‘verschillen’ en ‘het gelijkheidsstreven’. De eerste drie regels (regel vier, vijf en zes) gaan uit van een tegenstelling tussen deze twee concepten. De vierde regel luidt namelijk dat ‘in vergelijking met het gelijkheidsstreven verschil maken beter is’; ‘verschil maken’ levert betere uitkomsten op en sluit meer aan bij de hedendaagse realiteit. De vijfde regel verhoogt de inzet zogezegd door de uitkomsten van ‘verschil maken’ niet zozeer beter maar veeleer als rechtvaardiger te bestempelen. De zesde regel wijst vervolgens naar een contrast op een abstracter niveau, namelijk tussen het ‘gelijkheidsbeginsel’ en het ‘ongelijkheidsbeginsel’. De regel is dat verschillen – oftewel ongelijke behandeling – rechtvaardigere uitkomsten opleveren als gelijkheid – of gelijke behandeling. Sterker nog: ongelijke behandeling verschaft als enige rechtvaardige resultaten. De zevende regel breekt ten slotte met de bovenstaande tegenstelling door te veronderstellen dat ‘gelijke’ en ‘ongelijke behandeling’ juist helemaal niet elkaars tegenpolen zijn maar veeleer in elkaars verlengde liggen: in het kader van rechtsgelijkheid kunnen verschillen weldegelijk een deugdelijk resultaat van gelijke behandeling zijn; gelijke behandeling maar dan wel voor de wet. De rest van deze paragraaf is gewijd aan het nader expliceren van deze morele regels. Aan het einde volgt een korte samenvatting van deze paragraaf alsmede een analyse van dit gehele hoofdstuk.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 37!Zie!pagina!31.!!

! 49! 5.3.1 Verschillen zijn rechtmatig Verschillen zijn toegestaan bij wet. Dat betekent dat zij niet alleen een ‘mogelijkheid’ zijn (zoals de paragraaf 5.2.6 liet zien) maar ook legitiem zijn.38 Zij zijn niet alleen gewettigd, dat wil zeggen volgens de regels van de wet en derhalve een mogelijkheid; zij zijn ‘rechtmatig’, dat wil zeggen volgens de regels van het recht en dus voorzien van een goedkeuringsstempel. Het verschil met de pragmatische ‘framing rule’ is dat hier een waardeoordeel aan vastgeklonken zit; een waardeoordeel dat in het verleden tot stand gekomen is. Men heeft eerder over de mogelijkheid van deze verschillen nagedacht en destijds dit perspectief goedgekeurd. De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) typeert deze situatie het scherpst in haar rapport Verschil moet er zijn:

‘Wanneer weloverwogen en uitdrukkelijk is gekozen voor de mogelijkheid lokale beleidskeuzes te maken (..) zijn intergemeentelijke verschillen, binnen de bandbreedte die het hogere kader biedt, zonder meer legitiem, hoe groot die verschillen ook uitpakken’ (ROB, 2006: 36).

De rechtmatigheid van de verschillen wordt onderstreept door eerdere rechtelijke toetsingen:

‘Een gedecentraliseerde eenheidsstaat zoals de Nederlandse, brengt mee dat waar organen van decentrale overheden beleidsvrijheid hebben, zij onderling uiteenlopende handelswijzen kunnen volgen ten aanzien van dezelfde gevallen. Zowel de Centrale Raad van Beroep als de Hoge Raad hebben in jurisprudentie eerder vastgesteld dat deze verschillen niet in strijd zijn met Artikel 1 van de Grondwet’ (TK 2002-2003, F: 155).

Legitimatie wordt ook verkregen doordat Nederland geen hiërarchie van bestuur kent (Raad van State, 2006: 18). Alle drie de bestuurslagen zijn gelijkwaardig aan elkaar en gerechtigd om op nader gespecificeerde terreinen hun eigen beslissingen te nemen.39 Ook gemeenten hebben derhalve zogezegd ‘het recht op ongelijksoortigheid’ (BZK, 2006a: 151). De Raad van State concludeert echter dat dit nog te weinig erkend wordt: ‘Het probleem van het openbaar bestuur is niet zozeer een gebrek aan eenheid, maar onvoldoende erkenning van de legitimiteit van de verscheidenheid’ (Raad van State, 2006: 9). Ross Van Dorp is het hiermee eens:

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 38!Zie!pagina!44.! 39!Zie!hiervoor!de!uitleg!van!de!gedecentraliseerde!eenheidsstaat!in!hoofdstuk!1,!pagina!14.!

50! ! ‘In onze gedecentraliseerde eenheidsstaat is de gemeente zonder meer een volwaardige bestuurslaag (…). Dit uitgangspunt krijgt pas betekenis als gemeenten daadwerkelijk het recht hebben om verschil te maken’ (EK 2005-2006, B: 34-1590).

Ten slotte wordt er ook nog over een andere boeg legitimatie verkregen, namelijk vanuit het lokale democratische bestel. De verordening die de verschillen tussen buurgemeenten en burgers onderling mogelijk maakt is namelijk op lokaal niveau – door de gemeenteraadsleden die tenslotte volksvertegenwoordigers zijn – goedgekeurd (EK 2013- 2014, M: 35). ‘Verschillen zijn de legitieme uitkomst van een democratisch besluitvormingsproces’, zo concludeert Aboutaleb in 2008 bij de behandeling van de WWB (TK 2007-2008, I: 5).

5.3.2 Verschillen vitaliseren de lokale democratie Een specifiek voordeel van het ontstaan van verschillen is dat zij de lokale democratie van een enorme oppepper voorzien. Men spreekt in deze van een ‘revitalisering van de lokale democratie’ (TK 2001-2002, B: 2). 'De betekenis van het lokaal bestuur en de lokale politiek zal toenemen' (BZK, 2013a: 13). Het zal de betrokkenheid van burgers vergroten (ibidem). Voormalig minister Spies van BZK formuleerde het zo:

‘Wanneer gemeenten (…) beleidsvrijheid krijgen, hebben zij de mogelijkheid eigen afwegingen te maken. (…) Dit kan leiden tot verschillen in beleid tussen de gemeenten. Het kabinet vindt deze vorm van differentiatie essentieel, omdat die de eigenstandigheid van gemeenten en de betekenis van de lokale democratie bevestigt. (…) De vitaliteit van de lokale democratie is gebaat bij de ruimte voor lokale afweging’ (TK 2011- 2012, L: 2).

Plasterk verwacht dat ‘het soortelijke gewicht van de lokale democratie zal toenemen’ (website Plasterk VNG congres, 4 juni 2013). ‘Het geeft de lokale democratie duidelijker en krachtiger handen en voeten’, zijns inziens (TK 2014-2015, P: 5). Het zorgt ervoor dat 'inwoners van een gemeente bij gemeenteraadsverkiezingen ook weer iets te kiezen hebben’ (ibidem, 8).

! 51! 5.3.3 Verschillen zijn gewenst Het Rijk windt er zelf geen doekjes omheen: het is de bedoeling dat er verschillen ontstaan: ‘Verschillen tussen gemeenten ziet de regering als de wenselijke uitkomst van de invoering van de Wmo’, stelt Ross Van Dorp (EK 2005-2006, F: 44). ‘Zoals ik vaker heb gezegd, is de Wmo niet mislukt als er verschillen tussen gemeenten ontstaan, integendeel, de Wmo is mislukt als de verschillen ontbreken’, voegt zij daar nog aan toe (EK 2005-2006, B: 34-1590). Belangrijker nog is dat ook andere partijen die verschillen willen, bijvoorbeeld de gemeenten. Vooral Plasterk wijst hier nadrukkelijk op. ‘Vergeet niet dat het initiatief voor deze exercitie aanvankelijk bij de gemeenten lag’ (TK 2012-2013, U: 17). ‘De Vereniging van Nederlandse Gemeenten wenst deze decentralisaties. Het is niet zo dat wij deze dingen opdringen of over de schutting gooien en dat men ze het liefst weer teruggooit’ (TK 2012- 2013, B: 7-8-111). Ook burgers zien deze verschillen wel zitten, althans zo wordt het met name richting gemeenten voorgesteld. In de publicatie Trends en ontwikkelingen valt te lezen dat burgers een…

‘… persoonlijke invulling van wonen, welzijn, onderwijs en zorg willen. (…) Zij verwachten van gemeenten maatwerk en differentiatie in het aanbod van voorzieningen. (…) Een burger die gedurende zijn leven steeds meer keuzevrijheid en regie ervaart in allerlei aspecten van het leven verwacht hetzelfde in de samenwerking met de gemeente. Diversificatie en segmentatie zijn noodzakelijk om per wijk, groep of gezin ondersteuning te organiseren die aansluit bij de vragen van burgers’ (BZK, 2014a: 68).

En meer specifiek met betrekking tot de Wmo:

‘Ook de zorgsector wordt geconfronteerd met de differentiatie in de behoeften en wensen van de burger. Burgers hebben verschillende verwachtingen ten aanzien van toegankelijkheid van zorg en de manier waarop de overheid de zorg moet inrichten’ (ibidem).

Opvallend hierbij is het type verschil dat door burgers gewenst is. Denk hierbij aan Paul Schnabels eerdere onderscheid tussen ‘negatieve’ en ‘positieve’ verschillen – waarbij negatieve verschillen achterstand ('minder zorg' bijvoorbeeld), een afwijking of een lagere sociale status impliceren en waarbij positieve – 'aardige' – verschillen juist gunstig uitpakken,

52! ! waarbij de nadruk wordt gelegd op ‘eigenheid’ en ‘individuele ontplooiing’.40 De verschillen die door burgers hoegenaamd gewenst zijn hebben overduidelijk deze positieve connotatie. Het zijn verschillen die hen zogezegd goed uitkomen – waarin voor hen een verbetering schuilt. Het is voornamelijk staatssecretaris Van Rijn die regelmatig subtiel het accent verschuift van ‘negatief’ naar ‘positief’. Wanneer men hem aanspreekt over de (te verwachte) ‘negatieve’ verschillen die tussen gemeenten (zullen) ontstaan, draait hij de zaken handig om. In plaats van te praten over die vervelende verschillen tussen gemeenten wijst hij juist op de verschillende zorgbehoefte die er onder mensen bestaat en de mogelijkheid hen hierin te bedienen:

‘Het gaat ook niet om gemeentelijke verschillen, het gaat om verschillen tussen mensen. Zorg op maat kan het beste dichtbij mensen worden bepaald’ (website interview Van Rijn 1, 26 juni 2014).

In het televisieprogramma Pauw en Witteman beantwoordt hij de vraag ‘Hoe garandeer je dan dat per gemeente dezelfde zorg komt? Dat iemand in Tytsjerksteradiel dezelfde zorg krijgt dan in Rotterdam?’ als volgt:

‘Ik hoop dat er dus, als we de zorg dichter bij de mensen gaan brengen, moeten er ook verschillen gemaakt gaan worden. (… ) Dat betekent dat we veel meer rekening moeten gaan houden met de individuele wensen, hoe de individuele situatie is. (…) Mensen willen meer eigen keuze maken en meer onafhankelijk zijn’ (website interview Van Rijn 2, 17 april 2014).

Van Rijn loopt sowieso voorop in het presenteren van verschillen in een gunstig daglicht. Hij spreekt veeleer over ‘maatwerk(oplossing)’ (TK 2012-2013, I: 32-9-151), over ‘een op maat gesneden arrangement’ (TK 2011-2012, Y: 4), ‘individuele passendheid’ en ‘passende zorg' (website interview Martin van Rijn 3, 11 april 2014) dan over ‘verschil’.

'Gemeenten moeten een passende voorziening regelen. Dat kan voor mensen verschillen, zolang het individueel maar passend is' (De Volkskrant, 15 november 2014).41

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 40!Zie!hoofdstuk!1,!pagina!22.! 41!Cursief!is!van!mijn!hand.

! 53! En:

‘Juist die individuele passendheid geeft de zekerheid dat we de zorg afstemmen op de cliënt, waarbij wat passend is per gemeente en ook per persoon kan verschillen‘ (TK 2013-2014, H: 79-2-25).42

Ook het verwijt van ‘ongelijke behandeling’ wordt op deze wijze gepareerd:

‘Als gevolg van de beleidsruimte hebben gemeenten de mogelijkheid om cliënten maatwerk te bieden. Cliënten die in verschillende omstandigheden verkeren, kunnen ook verschillend worden behandeld. Dat is geen ongelijke behandeling, maar het leveren van passende ondersteuning’ (TK 2013-2014, RR: 8).43

Maatwerk is zogezegd een ‘goede’ vorm van verschil:

‘Er kunnen zich tussen gemeenten maar ook binnen een gemeente per jeugdige verschillen voordoen bij de inzet van jeugdhulp. Dit zijn geen ongewenste verschillen, maar is juist het gevolg van de maatwerkaanpak die de Jeugdwet mogelijk maakt’ (EK 2013-2014, G: 47).44

Maatwerk impliceert ook geen enorme grote discrepanties, zo valt te lezen in de brochure behorende bij de landelijke campagne De Zorg Verandert Mee:

‘Maatwerk. Dus voor iedereen net even anders’ (website Rijksoverheid ‘De zorg verandert’).45

Het woord mag dan wellicht last hebben van slechte publiciteit, het is toch uiteindelijk datgene wat iedereen voor zichzelf wenst, aldus Plasterk.

‘En dat is natuurlijk de basis voor die hele beweging (…) zodat we op maat – om dat rotwoord maar te gebruiken – op maat, kunnen zorgen dat mensen datgene krijgen wat ze nodig hebben. Dat zou je zelf ook willen als je in zo’n !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 42!Cursief!is!van!mijn!hand.! 43!Cursief!is!van!mijn!hand.! 44!Cursief!is!van!mijn!hand.! 45!Cursief!is!van!mijn!hand.!

54! ! situatie zit’ (website interview Plasterk 1, 13 september 2014).

Verschillen zijn op deze manier nooit vervelend maar hebben juist de potentie ideaal uit te pakken. Ze worden precies toegesneden op de situatie van specifieke burgers in plaats van dat eenzelfde aanbod van zorg ‘net niet past bij je eigen situatie’ (TK 2013-2014, H: 79-2-25). Vooral voor de Jeugdwet wordt een één-op-één-match voorspeld: ‘Er wordt een optimale aansluiting op de lokale situatie gerealiseerd’ (TK 2011-2012, FF: 21). Maar ook de Wmo laat zich in dezen niet onbetuigd, zo getuigt de brochure van de campagne De Zorg Verandert Mee:

‘Vanaf 1 januari 2015 regelt de gemeente begeleiding, dagbesteding, beschermd wonen en de ondersteuning van mantelzorgers. (…) De gemeente doet dit op een manier die past bij de vraag en de mogelijkheden van haar inwoners. Met maatwerk’ (website Rijksoverheid ‘De zorg verandert’).

‘Verschillen sluiten aan op datgene wat mensen willen’, poneert Van Rijn (website interview Van Rijn 4, 27 mei 2013). ‘Maatwerk doet recht aan de “echte” ondersteuningsvraag van de cliënt’ (TK 2013-2014 MM: 20).46 ‘De zorg wordt voortaan afgestemd op de cliënt waarbij de essentie is dat (…) samen met de cliënt wordt bekeken wat in zijn geval het beste is’ (TK 2013-2014, H: 79-2-24). Om het een en ander te ondersteunen dragen de verschillende bewindspersonen graag voorbeelden aan; voorbeelden die naadloos passen binnen dit positieve perspectief. Gemeenten kunnen er bijvoorbeeld voor kiezen om minder of geen extra kosten in rekening te brengen. Dit geldt dan voornamelijk voor de eigen bijdrage binnen de Wmo: ‘Gemeenten kunnen een eigen bijdrage heffen maar hoeven dit niet te doen’ (TK 2008-2009, E: 1406).47 ‘Het staat gemeenten vrij om een lagere eigen bijdrage te heffen’ (TK 2013-2014, EEE: 16).48 Daarnaast wordt er ook op gewezen dat men extra financiële middelen vrij kan maken:

‘De gemeente ontvangt een participatiebudget van Het Rijk, maar kan besluiten om ook eigen middelen daaraan toe te voegen om meer mensen te ondersteunen’ (EK 2013-2014, M: 27).

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 46!Aanhalingstekens!zitten!in!het!originele!document.! 47!Cursief!is!van!mijn!hand.! 48!Cursief!is!van!mijn!hand.!

! 55! Ze kunnen ook bepaalde groepen burgers extra beschermen tegen hogere kosten:

‘Gemeenten kunnen er bijvoorbeeld voor kiezen groepen ingezetenen in aanmerking te laten komen voor een korting op de bijdrage – denk bijvoorbeeld aan een kortingspas voor bepaalde maatschappelijke activiteiten of voorzieningen’ (TK 2013-2014, MM: 46).

Ook worden in voorbeelden vaak vergelijkingen gemaakt tussen twee opties die geen van beide negatief zijn. Voor wat betreft de WWB geldt bijvoorbeeld volgens voormalig staatssecretaris De Krom dat…

‘…er in ieder individueel geval gekeken wordt naar wat een individu nodig heeft om zo snel mogelijk weer op de arbeidsmarkt te komen. In het ene geval zal dat her- of bijscholing zijn. In een ander geval zal het gaan om sollicitatievaardigheden. In weer een ander geval zullen de taalvaardigheden vergroot moeten worden’ (TK 2011-2012, V: 17).

Het ultieme voorbeeld van deze positieve visie zijn zogenaamde ‘luxe-verschillen’ waar burgers simpelweg zelf voor gekozen zouden hebben. Vooral Plasterk haalt dergelijke voorbeelden aan:

‘Men moet accepteren dat je in de ene gemeente wel meer betaalt, maar je dan bijvoorbeeld ook een mooi zwembad hebt, dat je dat in een andere gemeente dan niet hebt’ (EK 2013-2014, F: 38-8-9 – 38-8-10).

Schaarsheid van middelen lijkt in deze opvatting niet te bestaan. Een fraai staaltje van wishfull thinking levert ten slotte Ross Van Dorp wanneer ze een opsomming geeft van mogelijke consequenties van de Wmo.

‘De merkbare effecten voor burgers zullen zeer divers zijn en onder meer betrekking kunnen hebben op toegankelijke voorzieningen voor mensen met beperkingen; toegankelijke voorzieningen voor mantelzorgers; heldere loketten; verminderde overlast in buurten waar dat nu wel het geval is; een pro-actievere benadering van zwakkeren in de lokale samenleving die zich niet gemakkelijk bij de loketten melden; minder eenzaamheid; meer

56! ! mogelijkheden om langer thuis te blijven wonen voor mensen met beperkingen; betere begeleiding en mogelijkheden voor bijvoorbeeld bijstandsmoeders die herintreden in het arbeidsproces et cetera. De regering heeft niet de pretentie alle creatieve mogelijkheden voor gemeenten en lokale partners hier op te kunnen sommen’ (TK 2005-2006, E: 12).

Resumerend zijn ‘gewenste’ verschillen aldus in de eerste plaats gewenst door verschillende partijen maar zijn zij vervolgens ook verschillen die men – doordat ze zo positief worden afgeschilderd – inderdaad wensen zou.

5.3.4 Verschil maken is beter dan het gelijkheidsstreven De resterende morele ‘framing rules’ hebben alle betrekking op de relatie tussen ‘verschil maken’ en ‘het gelijkheidsstreven’. Allereerst valt er een contrast tussen beide te ontwaren. Veelvuldig worden de consequenties van het maken van verschil afgezet tegen de gevolgen van het streven naar gelijkheid. Hieronder volgt een tabel met de contrasterende kenmerken:

Tabel 2: Contrasterende kenmerken gelijkheidsstreven versus verschil maken Gelijkheidsstreven Verschil maken (Te) duur Kostenbesparend Bureaucratie/ strakke regels Efficiënt/ uitzonderingen maken Klassiek Modern Schijnwereld Realiteit Afstandelijk Dichtbij Gestandaardiseerd/ aanbod gestuurd Individueel/ burger centraal ‘One size fits all’ ‘One size fits nobody’

Wanneer men spreekt over gelijkheid, het gelijkheidsideaal of het gelijkheidsstreven dan zijn de negatieve uitlatingen niet van de lucht: het zou ‘scheefgegroeid zijn’ (RMO, 2014: 33), er zou sprake zijn van ‘een misplaatst gelijkheidsdenken’ (ROB, 2007: 11) of een ‘radicaal opgevat’, zelfs een ‘verstikkend gelijkheidsideaal’ (TK 2001-2002, A: 2) (De Volkskrant, 9 november 2006). De oplossing lijkt voor de hand te liggen: men zou moeten ‘ontsnappen aan de gelijkheidsfuik’ (RMO, 2013: 39). Voormalig minister-president Balkenende verkondigde in 2003 dat ‘het gelijkheidsdeken dat nu nog over onze samenleving ligt, flink mag worden opgeschud’ (De Volkskrant, 9 november 2006). Huidig premier Rutte deed daar enkele jaren later nog een schepje boven op: zijns inziens moet Nederland deze deken gewoon afgooien (ibidem).

! 57! Allereerst is het te duur geworden. ‘Een stelsel waarin veelvuldig dezelfde oplossing wordt gekozen voor heel verschillende problemen wordt als vanzelf onbetaalbaar’, aldus Rutte (NRC Handelsblad, 13 november 2014). De kosten lopen de spuigaten uit, voegt Plasterk hier nog aan toe (TK 2013-2014, F: 50-4-14). Het wordt een onbetaalbaar stelsel, zegt hij, wanneer ‘eenieder aan zijn rechten en plichten vasthoudt op de manier waarop dat nu gebeurt’ (TK 2012-2013, U: 19 - 20). In zijn decentralisatiebrief poneert hij de oplossing hiervoor: door de mogelijkheid van het maken van verschillen worden de stijgende kosten in de zorg teruggedrongen (TK 2013-2014, JJJ: 2). ‘Maatwerk is noodzakelijk om de verzorgingsstaat van de toekomst duurzaam te ontwikkelen’, aldus de minister (TK 2013- 2014, GGG: 2). Daarnaast levert het gelijkheidsstreven ook een heleboel bureaucratie op. Er is sprake van een ‘potjesterreur’ (TK 2014-2015, P: 21); van ‘een lappendeken aan bekostigingswijzen’ (TK 2013-2014, BB: 6); van ‘een oneindige hoeveelheid voorschriften, die vanuit Den Haag bedacht worden en over ons land worden uitgestort’ (TK 2013-2014, G: 78-23-30)49 en van een ‘stopwatch-zorg die uitgaat van uurtje factuurtje’ (TK 2013-2014, F: 50-4-16).50 Zulk een gelijkheid willen we niet meer, aldus Hoogervorst en Ross Van Dorp:

‘Zo’n ‘verticaal’ systeem loopt vast in een woud van gedetailleerde voorschriften (…). Dat is niet de bedoeling, integendeel: iedereen is het eens over de noodzaak van minder regels en minder bureaucratie’ (TK 2003-2004, L: 13).51

De oplossing ligt in het maken van verschil: decentraliseren betekent ‘een minimum aan bureaucratie’, zo stellen de voormalige staatssecretarissen Teeven en Veldhuijzen Van Zanten wanneer zij de plannen voor de jeugdzorg in 2012 ontvouwen (TK 2011-2012, FF: 7). Ter Horst poneert dat ‘zowel decentralisatie als differentiatie instrumenten zijn die bijdragen aan de effectiviteit van de overheid als geheel’ (TK 2008-2009, R: 9). ‘Verschillen zorgen voor verbetering van de efficiency van de publieke sector’, voegt Van Rijn daar aan toe (TK 2013-2014, BB: 6). ‘Verschil maken betekent dat het allemaal efficiënter kan worden uitgevoerd’, aldus de staatsecretaris in het televisieprogramma Buitenhof (website interview Van Rijn 5, 16 maart 2014). Het impliceert ‘een snellere en doelmatigere aanpak’ (TK 2013- 2014, BB: 6) en ‘biedt de overheid de mogelijkheid om flexibel in te spelen op verschillende

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 49!Deze!uitspraak!is!van!de!heer!Otwin!van!Dijk,!PvdA!Tweede!Kamerlid.!Hij!maakt!weliswaar!geen!deel!uit!van!de!regering!maar! verkondigt!hier!wel!het!kabinetsstandpunt!en!dat!van!zijn!partij!die!zitting!heeft!in!dat!kabinet.! 50!Ibidem.! 51!Aanhalingstekens!zitten!in!de!originele!tekst.!

58! ! locale situaties’, verduidelijkt Ter Horst (TK 2008-2009, R: 8).52 Terwijl bij het streven naar gelijkheid ‘de ruimte om af te wijken van de gecreëerde categorieën minimaal is’ (RMO, 2014: 35) omdat men ‘zich baseert op de grootste gemene deler’ wil ‘verschil maken’ juist ‘afwijkingen daarvan (…) de ruimte geven’ (TK 2005-2006, E: 14). Voormalig staatssecretaris van SZW Aboutaleb verwoordde het in de aanloop naar de invoering van de WWNV zo:

‘Tot slot merkt de regering op dat de (…) mogelijkheid om rechtvaardiger over grensgevallen te kunnen beslissen vraagt om de beleidsruimte die dit wetsvoorstel de gemeenten biedt ‘(EK 2008-2009, B: 6).

Bureaucratie past ook niet meer bij onze moderne tijd. Voormalig minister De Graaf van Bestuurlijke Vernieuwing – destijds een apart onderdeel binnen BZK – concludeerde dit al in 2005:

‘Het feit is dat strakke en gedetailleerde regelgeving, in de klassieke visie noodzakelijk om het gelijkheidsbeginsel te waarborgen, op gespannen voet staat met onze eigentijdse kennissamenleving’ (TK 2003-2004, F: 11 ).

Een andere kloof wordt geopperd in verschillende rapporten die in opdracht van de overheid zijn verschenen. Daar wordt namelijk in eerste instantie gesproken van een ‘schijnwereld van regels’:

‘De gelijkheid en zekerheid die door regels wordt geschapen, is ten dele schijn. Gelijkheid bestaat tot het moment dat er uitzonderingen blijken te zijn of de situatie verandert en de regelgeving moet worden aangepast’ (Werkgroep vanuit BZK, Financiën, Economische Zaken en Justitie, 2006: 15). Deze wereld sluit vervolgens niet meer aan bij de dagelijkse diverse werkelijkheid van burgers: ‘Er is een discrepantie ontstaan tussen de beleidswereld van de regels en de leefwereld van de mensen’ (RMO, 2014: 35). ‘Verschil maken’ past beter bij deze laatste omdat er dan gekeken wordt naar wat iemand specifiek nodig heeft in plaats van naar een centraal aangestuurd aanbod. Dit idee kan duidelijk Ross Van Dorps goedkeuring wegdragen:

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 52!In!de!originele!tekst!staat!‘locale’!met!een!‘c’.!

! 59! ‘De gedachte dat mensen zekerheid moeten hebben over een oplossing voor hun probleem (…) in plaats van de schijnzekerheid van een aanbodgestuurd product, is mij altijd sympathiek geweest. (…) Hoe vaak horen we wel niet dat er een scootmobiel in de schuur staat weg te roesten omdat men eigenlijk iets anders wilde?’ (TK 2005-2006, J: 58).

In het geval van deze ‘leefwereld van de mensen’ is er geen sprake van ‘het afwerken van een standaardvragenlijstje maar gaat het over het gewone leven’ (TK 2013-2014, G: 78-23- 35).53 Gelieerd hieraan is de veronderstelling dat het streven naar gelijkheid een abstracte, onpersoonlijke relatie tussen burger en overheid behelst waarbij de overheid op grote afstand van de burgers opereert. ‘Verschil maken’ daarentegen impliceert een intieme verhouding waarbij de overheid een stuk dichterbij burgers staat. Vooral Van Rijn laat wat dit onderwerp betreft vaak en vergelijkbaar van zich horen:

‘Wij komen van een situatie waarin wij op grote afstand een zorgplicht bij zorgkantoren hebben neergelegd voor de uitvoering van de AWBZ. (…) Dat is vaak in een situatie dat (..) het Centraal Indicatieorgaan een indicatie op afstand geeft waarbij de burger niet in de ogen is gekeken. Ik hoop dat wij erin slagen de zorg dichter bij de mensen te brengen’ (EK 2013-2014, E: 38- 2-10).54

En in het programma Buitenhof:

‘En als je dat doet, dan ben ik ervan overtuigd dat je dichter bij de mensen komt’ (website interview Van Rijn 5, 16 maart 2014).

Bij Pauw en Witteman:

‘De zorg moet naar de mensen toe en mensen moeten niet naar de zorg toe’ (website interview Van Rijn 2, 17 april 2014).

En op Radio 1:

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 53!Wederom!een!citaat!van!de!heer!Otwin!van!Dijk.! 54!Cursief!is!van!mijn!hand.!

60! ! ‘Het betekent dat we (…) gaan zeggen ‘zorg er nou voor dat er een overheid dichtbij is, de gemeente, die mensen in de ogen kan kijken’ (website interview Van Rijn 6, 17 september 2013).

Het streven naar gelijkheid heeft in dit kader afgedaan omdat daardoor de burgers mettertijd uit het oog zijn verloren:

‘De traditionele aanpak waarbij vooral gestandaardiseerd en vanuit een centraal punt wordt gewerkt, volstaat niet meer. Die aanpak heeft immers mede bijgedragen aan de institutionalisering van de zorg waarbij de persoon van de zorgbehoevende en zijn context op de achtergrond is komen te staan’ (TK 2014-2015, Z: 3-4).

Bij het maken van verschil staat de burger weer centraal. ‘Leidraad voor beleid en uitvoering is de menselijke maat’ viel al in het coalitieakkoord tussen CDA, PvdA en CU uit 2007 te lezen (Coalitieakkoord CDA, PvdA en ChristenUnie, 2007: 12). ‘Niet het aanbod van een organisatie staat nu centraal maar de burger’, expliceert Van Rijn (De Volkskrant, 15 november 2014). ‘Het draait om het welbevinden van de individuele cliënt’ (TK 2013-2014, RR: 8). Zijn voorloopster Veldhuijzen Van Zanten poneert kort en bondig: ‘Maatwerk, de cliënt centraal, daar gaat het om’ (TK 2011-2012, W: 4), en:

‘Landbouw staat in dienst van de veeteelt, leerde ik vroeger op school, bestuur staat in dienst van de burger. (..) Daar moet het om gaan’ (TK 2011- 2012, I: 73-11-40).

Eén blik op die burgers laat vervolgens zien dat uniformiteit – volgens Rutte ‘het harnas van de collectiviteit’ (Trouw, 9 oktober 2010) – zijn langste tijd heeft gehad. ‘‘Tot nu toe hadden we een stelsel waarin veelvuldig dezelfde oplossing werd gekozen voor heel verschillende problemen. Dat is een manier van werken die niet meer past bij deze tijd’, aldus de premier. (website Rutte Kerdijklezing, 12 november 2014). Eenzelfde aanbod van voorzieningen voor iedereen is zijns inziens hopeloos verouderd:

‘Als 'one size fits all' verandert in 'one size fits nobody', is het tijd om in te grijpen en meer ruimte te geven aan de praktijk. Aan de diversiteit, die nu eenmaal bestaat. Want mensen en situaties zijn verschillend’ (ibidem).

! 61! Deze frase is enkele jaren daarvoor al door Veldhuijzen Van Zanten gebruikt:

‘We komen uit een jarenlange traditie waarin een uniform aanbod als oplossing werd gezien. Maar nu weten we dat dat niet werkt: “one size fits nobody” ’ (TK 2011-2012, W: 4).55

Daar waar gelijkheid iedereen over één kam scheert doet verschil maken recht aan de verschillen die bestaan. Van Rijn wederom:

‘Kijk, als het gaat over participatie, ondersteuning en begeleiding, dan is het niet goed om iedereen dezelfde rechten toe te kennen want dat doet juist onrecht aan de verschillen die er tussen mensen zijn’ (website interview Van Rijn 6, 17 september 2013).

5.3.5 Verschillen zijn rechtvaardiger dan het gelijkheidsstreven De tegenstelling tussen ‘gelijkheidsstreven’ en ‘verschil maken’ houdt niet op bij het vergelijken van kenmerkende eigenschappen of waarneembare resultaten daaruit. Ook op een hoger – een ethisch – vlak gaat de tegenstelling door: verschillen zijn niet alleen beter omdat ze bepaalde uitkomsten teweegbrengen of meer passen bij bepaalde omstandigheden; neen, ze zijn ook beter omdat ze rechtvaardigere uitkomsten bieden. Het uitgangspunt is dat gelijke behandeling in plaats van rechtvaardige juist onrechtvaardige uitkomsten genereert. Allereerst ‘profiteren onverantwoordelijke burgers van collectieve voorzieningen die eigenlijk niet voor hen bedoeld zijn’, met als gevolg dat ‘hulpbehoevende burgers de dupe worden aangezien men genoodzaakt is – om het systeem betaalbaar te houden – voorzieningen generiek af te romen.’ Deze gedachtegang borduurt voort op het idee dat gelijkheidsdenken ‘te duur’ is (zoals we eerder zagen) maar voegt hier een rechtvaardigheidselement aan toe. Verschillende rapporten hebben in het verleden al gewezen op deze vermeende onrechtvaardigheden en hebben de regering aangespoord hier maatregelen tegen te nemen. In het rapport Verschil in de verzorgingsstaat uit 2004 van de Raad voor Maatschappelijke Ondersteuning (RMO) wordt het helder uitgelegd:

‘Wanneer een deel van de maatschappij de toegang tot basisvoorzieningen mist (…) dan is de logische reflex om het voorzieningenniveau op

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 55!Aanhalingstekens!zitten!in!de!originele!tekst.!

62! ! generieke wijze uit te breiden. Resultaat daarvan is echter dat niet alleen degenen die behoefte aan de voorziening hebben, ervan profiteren, maar ook de mensen die eigenlijk best zonder zouden kunnen. (…) Ontstaat overmatig gebruik door een generieke uitbreiding van het voorzieningenniveau, de huidige problemen voor de meest ‘behoeftigen’ zijn het gevolg van een generieke korting van het voorzieningenniveau. Het is voortdurend of de kaasschaafmethode wordt toegepast: van alles een beetje minder. (…) (Met als gevolg red.) dat er netto te weinig overblijft voor mensen voor wie voorzieningen van de verzorgingsstaat oorspronkelijk bedoeld waren: de allerkwetsbaarsten’ (RMO, 2004: 11 - 13).56

Publieke voorzieningen worden aldus niet meer aan mensen toebedeeld op basis van behoeften en vermogens maar op basis van rechten en aanspraken. Dit systeem is niet langer houdbaar meer, vindt ook de Rijksoverheid. Onder andere Van Rijn is van mening dat het roer om moet. In gesprek met Paul Witteman stelt de staatssecretaris voor dat sommige voorzieningen – zoals bijvoorbeeld huishoudelijke hulp – niet langer collectief verzekerd zouden moeten zijn.

Witteman: ‘Dus u en ik gaan het zelf betalen, daar komt het op neer.’

Van Rijn: ‘Ik denk dat dat heel redelijk is. Als we nu elk dubbeltje moeten omdraaien (…) en ik wil de zorg en dan met name de zware zorg voor kwetsbare mensen een beetje uit de wind houden, dan moeten we bij de lichtere vormen van zorg en ondersteuning ons afvragen ‘gaan we daar nou een recht voor iedereen van maken of gaan we kijken wat heb je echt nodig?’ (…) Laten het even duidelijk maken waar we het over hebben, over huishoudelijke hulp, je huis schoonhouden, dan is het toch niet zo gek dat als de gemeente kijkt van hoe kan ik je ondersteunen en wat je zelf kunt doen?’ (website interview Van Rijn 5, 16 maart 2014).

5.3.6 Ongelijke behandeling is rechtvaardiger dan gelijke behandeling Daar waar hierboven nog gekeken werd naar ‘uitkomsten’ – naar datgene wat ‘verschil maken’ en ‘het gelijkheidsstreven’ daadwerkelijk teweeg brengen – worden hun achterliggende principes – te weten ‘ongelijke’ en ‘gelijke behandeling’ – ook frequent met !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 56!Een!extra!bijkomend!probleem!is!dat!deze!voorzieningen!laag!afgeroomd!worden.!Hierdoor!wordt!de!scheidslijn!tussen!arm!en! rijk!nog!groter!want!de!rijke!burgers!zijn!namelijk!wel!in!staat!om!zorg!vervolgens!particulier!(lees:!duur)!in!te!kopen.!

! 63! elkaar vergeleken. Tegenover het adagium dat ‘gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden’ wordt het motto geplaatst dat ‘ongelijke gevallen ongelijk behandeld moeten worden naar de mate van hun ongelijkheid’ (ROB, 2006: 21), het zogenaamde ‘ongelijkheidsbeginsel’ (ROB, 2007: 32). 57 In het kader van de pragmatische regels constateerde Van Rijn eerder nog dat ongelijke behandeling een logisch gevolg was van een situatie van ongelijke gevallen.58 Hier gaat hij echter een stapje verder: het is tevens een eerlijk, een rechtvaardig gevolg.

‘Juist het recht op gelijke behandeling in gelijke gevallen dwingt er mijns inziens ook toe dat we mensen in verschillende situaties niet precies dezelfde voorziening moeten toekennen, maar dat dus ook juist rekening moet worden gehouden met verschillen tussen situaties waarin mensen verkeren‘ (EK 2013-2014, E: 38-2-6)

Gelijke en ongelijke behandeling lijken dus vergelijkbaar rechtvaardig: het is net zo ‘eerlijk’ om gelijke gevallen gelijk te behandelen als ongelijke gevallen een ongelijke behandeling te verschaffen. Echter, het gelijkheidsbeginsel wordt volgens de staatssecretaris zelfs ingehaald door zijn tegenpool omdat het simpelweg beter – liever gezegd als enige – aansluit bij de alledaagse realiteit.59

‘Ja, de overheid moet gelijke gevallen gelijk behandelen, maar mensen zijn niet gelijk. Mensen hebben verschillende behoeften. Rekening houden met die verschillen, doen gelijkheid en rechtvaardigheid toenemen’ (website toespraak Van Rijn RMO advies, 28 mei 2013).

Het ongelijkheidsbeginsel heeft dus een streepje voor omdat het rijmt met de praktijk. Het gelijkheidsbeginsel krijgt bovendien nog een extra veeg uit de pan van Van Rijn: zijns inziens ‘creëert het streven om iedereen hetzelfde te behandelen ongelijkheid’ (EK 2013-2014, C: 19-5-59). Immers, wanneer we iedereen altijd gelijk – en dus hetzelfde – behandelen past dat de één net iets beter dan de ander wat juist ongelijkheid veroorzaakt. Wederom Van Rijn:

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 57!In!de!literatuur!worden!deze!twee!variaties!ook!als!volgt!aangeduid:!het!hanteren!van!het!gelijkheidsbeginsel!is!een!vorm!van! formele!gelijke!behandeling,!terwijl!het!hanteren!van!het!ongelijkheidsbeginsel!juist!een!vorm!van!materiële!gelijke!behandeling!is,! zie:!M.!L.!M.!Hertogh!en!P.!J.!J.!Zoontjes!(red)!(2006)!Gelijke+behandeling:+principes+en+praktijken;+Evaluatieonderzoek+Algemene+wet+ gelijke+behandeling!(Nijmegen),!10G11.! 58!Zie!hoofdstuk!5.2.1,!pagina!39!G!40.!! 59!Hier!zien!we!een!relatie!met!de!eerdere!vergelijking!tussen!‘verschil!maken’!en!‘het!gelijkheidsstreven’!in!paragraaf!5.3.4!(pagina! 59!G!60)!waarbij!gewezen!werd!op!het!feit!dat!‘verschil!maken’!beter!aansluit!bij!de!dagelijkse!realiteit.

64! ! ‘Want nu doen we met z’n allen alsof er één verzekerd recht is voor iedereen en dan denken we dat iedereen gelijk behandeld wordt maar omdat mensen verschillend zijn (…) is het nou juist zo belangrijk, (…) uit een oogpunt van gelijkheid, om te kunnen rekening houden met die verschillen’ (website interview Van Rijn 4, 27 mei 2013).60

5.3.7 Verschillen zijn een deugdelijke uitkomst van gelijke behandeling – voor de wet Gelijke en ongelijke behandeling lijken elkaars tegenpolen, zoals de afgelopen drie morele regels presumeren. Echter, vanuit een ander perspectief zijn zij dit paradoxaal weer niet, integendeel zelfs. Ongelijke behandeling is vanuit deze invalshoek juist prima verenigbaar met gelijke behandeling – gelijke behandeling, maar dan voor de wet. Recapituleer in dezen het feit dat reeds bij de pragmatische ‘framing rules’ aan bod kwam, namelijk dat alle ingezetenen ten overstaan van een gemeentelijke verordening gelijk behandeld moeten worden.61 Alle burgers worden langs dezelfde meetlat gelegd. Echter, gelijke behandeling resulteert niet altijd in dezelfde uitkomsten. Gelijke behandeling wil niet per definitie zeggen dat iedereen hetzelfde – dezelfde materiële goederen of voorzieningen – krijgt. Gelijke behandeling kan er ook uit bestaan dat iedereen dezelfde individuele aandacht ontvangt: ieders probleem of situatie wordt in gelijke mate individueel bekeken. Dit is precies wat voormalig staatssecretaris De Krom bedoelt:

‘Wij leven in dit land met het gelijkheidsbeginsel. Gelijke gevallen worden gelijk behandeld. In ieder geval wordt er gekeken naar wat een individu nodig heeft om zo snel mogelijk weer op de arbeidsmarkt te komen’ (TK 2011-2012, V: 17).

De verschillen die ontstaan als gevolg van deze ongelijke behandeling tasten niet de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid van burgers aan. ‘De principes van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid zijn op lokaal niveau gewoon van toepassing’, aldus Ross Van Dorp (TK 2004-2005, F: 88). Deze vorm van ongelijke behandeling is namelijk niet onrechtvaardig omdat ze juist het resultaat is van een vorm van gelijke behandeling die daarvóór – dat wil zeggen toen de situatie van een cliënt in behandeling werd genomen – plaatsvond. De compensatieplicht uit de Wmo 2007 hanteert een vergelijkbaar principe. Deze…

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 60!Ander!voorbeeld,!wederom!van!Van!Rijn:’...!en!dat!is!ook!heel!goed!want!in!een!andere!gemeente!wonen!andere!mensen,!in!andere! wijken!met!een!hele!andere!situatie.!De!zorg!per!persoon!is!verschillend!en!een!van!de!grootste!operaties!die!we!nu!moeten!doen!is! dat!we!niet!van!een!soort!verondersteld!verzekerd!recht!uitgaan!waarin!iedereen!gelijke!zorg!krijgt,!waarin!we!de!facto!voor! iedereen!ongelijke!zorg!aan!het!leveren!zijn’!zie:!website!interview!Van!Rijn!7,!28!april!2013.! 61!Zie!pagina!45.!

! 65! ‘… kent de compensatieplicht op grond waarvan de gemeente haar burgers (…), compensatie moet bieden. Deze compensatieplicht (..) geldt ten volle voor elke gemeente. (…) De rechtsgelijkheid bestaat er dus uit dat burgers in elke gemeente in Nederland in voldoende mate gecompenseerd moeten worden. (…) Verschillen in de uitvoering tussen gemeenten kunnen ontstaan, maar dit mag niet leiden tussen verschillen in het voldoen aan de compensatieplicht’, zegt Veldhuijzen Van Zanten (TK 2011-2012, BB: 7-9).

Voor de Wmo 2015 postuleert Van Rijn iets vergelijkbaars. Er mogen volgens hem geen verschillen ontstaan in het recht op ondersteuning – op maatwerk. Immers,

‘… elke cliënt die ondersteuning behoeft en die dat niet zelf redt of met behulp van het sociale netwerk (…) heeft gewoon een afdwingbaar recht op ondersteuning met een maatwerkvoorziening, die bijdraagt aan de oplossing van zijn probleem. Misschien wel anders dan de Raad voor de rechtspraak meen ik nu juist dat er geen sprake is van rechtsongelijkheid. Alle cliënten hebben datzelfde recht op adequate ondersteuning’ (EK 2013-2014, E: 38-2- 6).

De materiële uitkomsten – de daadwerkelijk toegewezen voorzieningen – mogen dus verschillen maar burgers hebben binnen hun gemeente wel recht op gelijke behandeling van hun zaak, terwijl specifiek binnen de Wmo gelijke behandeling in de vorm van een recht op compensatie of maatwerk wordt gepresenteerd.

Puntsgewijs samengevat zijn in deze paragraaf opeenvolgend zeven morele ‘framing rules’ voorbij gekomen. Ten eerste zijn verschillen volgens de Rijksoverheid rechtmatig. Daarnaast leveren zij ook nog het voordeel van ‘de vitalisering van de lokale democratie’ op. Ten derde zijn ze ‘gewenst’ wat inhoudt dat enerzijds verschillende partijen naar deze verschillen verlangen en anderzijds zij zo worden gepresenteerd dat men ze gemakkelijk wensen zou: ze sluiten immers naadloos aan bij de verschillen die er nu eenmaal al zijn en impliceren voor iedereen een persoonlijk beste oplossing. Ten vierde troeven verschillen op diverse fronten – waaronder onder andere kosten, efficiency en bureaucratie – het gelijkheidsstreven af en lijken aldus ‘betere’ uitkomsten op te leveren. Daarnaast – ten vijfde – genereren verschillen ook rechtvaardigere uitkomsten omdat zij oog hebben voor de allerkwetsbaarsten in de samenleving. Ten zesde steken verschillen ook op het abstracte

66! ! niveau van ‘gelijke’ versus ‘ongelijke behandeling’ het gelijkheidsstreven de loef af. Ongelijke behandeling is niet alleen minstens even zo rechtvaardig als gelijke behandeling; het eerste is zelfs rechtvaardiger omdat het enerzijds beter bij de dagelijkse werkelijkheid aansluit – mensen zijn immers altijd verschillend – en anderzijds omdat gelijke behandeling juist een vorm van ongelijkheid veroorzaakt: dezelfde behandeling voor iedereen kan voor mensen verschillend – meer of minder gunstig – uitpakken. Ten zevende – en paradoxaal met de eerdere tegenstelling tussen ‘verschil maken’ en ‘gelijkheidsstreven’ – opereren gelijke en ongelijke behandeling tegelijkertijd als twee handen op één buik. Vanuit het perspectief van ‘gelijke behandeling voor de wet’ bijten de twee concepten elkander niet: met het oog op de gemeentelijke verordening kunnen voorzieningen deugdelijk ongelijk – verschillend – verdeeld worden terwijl men toch gelijk behandeld is. En specifiek voor de Wmo geldt dat de compensatieplicht plus het recht op maatwerk zoals Van Rijn dat veronderstelt evenzeer de burgers van een gelijke behandeling verzekeren.

Analyse De Rijksoverheid maakt met betrekking tot de verschillen zoals die ontstaan als gevolg van decentralisatieoperaties gebruik van alle drie de typen ‘framing rules’ – historische, pragmatische en morele – zoals Hochschild die in haar theorie heeft opgesteld. Echter, de historische variant – die verwijst naar een verleden van decentraliseren op een specifiek beleidsterrein en vooral betrekking heeft op verschillen tussen gemeenten – komt er maar een beetje bekaaid vanaf. Het zijn voornamelijk (voormalige) bewindspersonen van SZW die er gebruik van maken. Dit is enerzijds wel begrijpelijk: dit domein kent immers al een lange geschiedenis van decentraliseren. De Jeugdwet heeft bijvoorbeeld helemaal geen pedigree op dit gebied. Anderzijds, de Wmo wel. De Welzijnswet, de Wvg en de Wmo uit 2007 hebben het pad van de Wmo 2015 al gebaand. Het is opvallend hoe weinig er met betrekking tot deze laatste wet naar dit verleden verwezen wordt. Pragmatische ‘framing rules’ – die aangeven in hoeverre verschillen mogelijk of logisch zijn – zijn beduidend meer in trek en gevarieerder van aard. Opvallend is dat ze – evenals de historische regels – vooral betrekking hebben op verschillen tussen gemeenten.62 Hoewel pragmatische regels door alle betrokken departementen worden ingezet bij de presentatie van mogelijke verschillen is het tegelijkertijd begrijpelijk dat BZK hierbij voorop loopt. Als coördinator/ systeemverantwoordelijke van de verschillende decentralisatieoperaties ligt het aspect van decentraliseren – het overhevelen van taken naar de gemeenten waardoor er tussen hen logischerwijs en mogelijkerwijs verschillen kunnen !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 62!De!enige!duidelijke!pragmatische!‘framing!rule’!die!betrekking!heeft!op!‘verschillen!tussen!mensen’!is!diegene!die!refereert!naar!de! keerzijde!van!maatwerk,!zie!pagina!42.!

! 67! ontstaan – vooral op het bordje van dit ministerie. Pragmatische regels vallen voornamelijk uiteen in twee tegenstellingen, te weten ‘logisch’ versus ‘onwaarschijnlijk’ en ‘mogelijk’ versus ‘onmogelijk’. Opvallend bij beide contrasten is het feit dat de ene kant van de tegenstelling een soort fait accompli impliceert terwijl de andere kant juist een ‘geruststelling’ biedt. Van de ene kant wordt er gezegd ‘ja, verschillen zijn nu eenmaal logisch', of ‘ja, verschillen zijn nou eenmaal mogelijk’, terwijl men aan de andere kant poogt de bezorgdheid weg te nemen door de impact van verschillen te relativeren casu quo door te beklemtonen dat deze wettelijk begrensd zijn. Verschillen zijn aldus enerzijds onontkoombaar maar worden tegelijkertijd als draaglijk gepresenteerd. Men heeft ze maar te slikken maar diegene die uiteindelijk mogelijk zijn, zijn prima te verteren. Interessant hierbij is dat het idee dat verschillen onontkoombaar zijn in feite alle verschillen betreft terwijl men – wanneer men spreekt over dragelijke verschillen – een onderscheid maakt tussen acceptabele en onacceptabele verschillen. Alleen deze eerste variant ligt besloten in de veronderstelling dat verschillen dragelijk zijn. Daarnaast wijst het Rijk ook nog op de mogelijkheden die gemeenteraden en burgers zelf hebben om invloed uit te oefenen op de verschillen. Zij kunnen nog aan allerlei knoppen draaien om het beleid naar wens bij te stellen. Ook deze pragmatische regel ademt geruststelling: het ontstaan van verschillen is wellicht onherroepelijk maar welke dit precies zullen zijn kan door burgers zelf bepaald worden. BZK benadrukt hierbij de mogelijkheden vooraf – tijdens gemeenteraadsverkiezingen – terwijl VWS, met name wat betreft de Wmo, het accent legt op de mogelijkheid achteraf bezwaar in te dienen. Morele ‘framing rules’ zijn evenals pragmatische regels talrijk. Ze worden van alle ‘framing rules’ het breedst uitgemeten en lijken in meerdere opzichten een overtreffende trap te zijn van de pragmatische varianten. Hun onderlinge relatie komt op verschillende momenten naar voren: verschillen zijn enerzijds wettelijk mogelijk maar vanwege die wet juist ook rechtmatig; verschillen zijn niet alleen een logische uitkomst van verschillen tussen mensen maar ook een rechtvaardig gevolg et cetera. Daar waar pragmatische regels veelal verschillen proberen te verklaren is er bij de morele ‘framing rules’ veeleer sprake van verdedigen of legitimeren. Vooral bij de regels waarin het maken van verschil vergeleken wordt met het gelijkheidsstreven, is dit het geval. Soms gaat het er best heftig aan toe. Karakteristieken van elk worden tegenover elkaar gezet waarbij de effecten van het gelijkheidsstreven zodanig in diskrediet worden gebracht dat daardoor de uitkomsten van ‘verschil maken’ automatisch in een positief daglicht komen te staan. Anders gezegd: het veelvuldig benoemen van de nadelen of tekortkomingen van gelijkheidsstreven onderstreept de voordelen en het profijt van ‘verschil maken’.

68! ! Er is echter ook ruimte voor een ander geluid; anders van inhoud en anders van toon. Met name Van Rijns pleidooi voor maatwerk – voor ‘passende zorg en ondersteuning’ – klinkt een stuk vriendelijker. Verschil maken betekent hier vooral dat men kijkt naar de specifieke wensen en omstandigheden van de individuele burger. Persoonlijke aandacht voor deze laatste staat hierbij centraal. De regel dat verschillen gewenst zijn en positief kunnen uitpakken vormt zo een contrast met de harde, ietwat agressieve toon die spreekt uit de eerder genoemde tegenstelling tussen 'verschil maken' en het gelijkheidsstreven. Ten slotte, in tegenstelling tot de meeste historische en pragmatische regels die zich toeleggen op verschillen tussen gemeenten, gaan morele regels veel meer over verschillen tussen mensen; over de verhouding tussen personen, over ‘of de ander meer of minder ontvangt dan ik’. Het is dan ook niet zo vreemd dat in dit kader vooral VWS – en dan met name de Wmo – het voortouw neemt. Het gaat immers over zorg en voorzieningen die mensen individueel al dan niet krijgen toegewezen. Daar waar de historische regels hoofdzakelijk het domein zijn van SWZ en de pragmatische regels vooral door BZK worden toegepast, zwaait VWS op het gebied van de morele regels de scepter.

6 Feeling Rules

‘Feeling rules’ worden afgeleid uit ‘framing rules’ en vormen regels die aangeven hoe men zich zou moeten voelen met betrekking tot een bepaalde situatie. Ze geven de toegestane bewegingsruimte van gevoelens weer. Hochschild duidt hen aan als de vloeren, plafonds en wanden waarin gevoelens worden ervaren: gevoelens erbinnen zijn geschikt en worden derhalve benoemd, die erbuiten niet en worden derhalve buiten beschouwing gelaten. Nu is het de vraag welke gevoelens zich binnen deze ruimte bevinden: aan welke gevoelens appelleert het Rijk als het gaat om de verschillen die ontstaan als gevolg van decentralisatie? Het palet aan 'feeling rules' dat na bestudering van het datamateriaal tevoorschijn komt is minder rijk geschakeerd dan dat van de ‘framing rules’; er zitten apert minder nuances in en het zijn vooral enkele specifieke emoties die de nadruk krijgen. In lijn hiermee worden ook niet alle acht basisemoties van Plutchik teruggevonden in de manier waarop de Rijksoverheid de verschillen van uitleg voorziet. Echter, overeenkomstig met enkele pragmatische en morele ‘framing rules’ komt ook bij de zoektocht naar ‘feeling rules’ een onderscheid bovendrijven. Er wordt zowel van geschikte als van ongeschikte emoties gewag gemaakt. Zowel de gevoelens die zich in Hochschild’s bewegingsruimte bevinden – geschikte emoties als het gaat om verschillen, diegene waaraan men appelleert – alsmede

! 69! diegene die daar juist buiten vertoeven – ongeschikte emoties wat betreft verschillen, diegene die men ontraadt – worden genoemd. Er bestaan echter geen vaste koppels. Plutchiks indeling van consistente tegenovergestelde emoties (bijvoorbeeld ‘boosheid’ versus ‘angst’), komt aldus niet in de resultaten van dit onderzoek naar voren. Het schema van de bovengenoemde indelingen ziet er als volgt uit:

Tabel 3: Geschikte en ongeschikte gevoelens jegens verschillen Geschikt Ongeschikt Trots Boosheid*/ Verontwaardiging Blijdschap*/ Optimisme Angst* Vertrouwen Acceptatie* Verantwoordelijkheid * behorende tot de acht basisemoties van Plutchik

De rest van dit hoofdstuk zal aan de hand van verschillende voorbeelden dit schema verduidelijken. Het geheel wordt afgesloten met een korte samenvatting en een analyse.

6.1 Trots Slechts eenmaal wordt erop gewezen dat men trots mag zijn op de verschillen zoals die zullen ontstaan als gevolg van decentraliseren. Ross Van Dorp spreekt haar bewondering voor dit fenomeen uit in de aanloop naar de Wmo van 2007:

‘Als wij het lokale gebeuren het uitgangspunt maken van de kleur die kan worden gegeven aan het brede welzijnsspectrum, dan leidt dat tot verschillen tussen gemeenten. Wij moeten daar trots op zijn, want dat maakt dit land tot een levendige democratie’ (EK 2005-2006, C: 34-1638).63

6.2 Blijdschap en gevoelens van optimisme Er wordt door politici zelden in termen van ‘blijdschap’ over de verschillen gesproken. Enkel premier Rutte – in 2003 nog staatssecretaris van SZW en destijds verantwoordelijk voor de invoering van de WWB – liet zich indertijd hier onomwonden opgetogen over uit:

‘Wij willen bewerkstelligen dat die gemeenten daarbij andere gemeenten inspireren. Ik ben dan ook blij met zulke lokale verschillen in uitvoering,

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 63!Deze!‘feeling!rule’!verwijst!ook!naar!de!morele!regel!‘verschillen!vitaliseren!de!lokale!democratie’,!zie!pagina!51.!

70! ! omdat die andere stimuleren’ (TK 2002-2003, B: 85-4937 – 85-4938).

‘Optimisme’ – of ‘optimistische gevoelens’ – zijn daarentegen vaker te ontdekken. Verschillende bewindspersonen wijzen op de mogelijkheden voor voortuitgang en verbetering die de verschillen bieden.

‘Binnen die bandbreedte (…) kunnen ook andere politieke keuzes worden gemaakt, waardoor de zaken niet meer helemaal koekoek één zang zijn op alle plekken in Nederland. Dat vind ik op zichzelf een vooruitgang’, aldus Plasterk (TK 2014-2015, P: 14).

Volgens Hoogervorst en Ross Van Dorp zal 'beleidsvrijheid leiden tot verschillen tussen gemeenten. Die kunnen op zichzelf weer een aanleiding zijn voor verbetering en vernieuwing’ (TK 2003-2004, L:13). ‘Ik ben niet zo bang dat het er slechter op wordt; naar mijn idee wordt het er vooral beter op’, voegt de voormalige staatssecretaris hier nog aan toe (EK 2005-2006, B: 34-1591). Zoals reeds naar voren kwam in paragraaf 5.3.3 is het vooral Van Rijn die het begrip ‘verschillen’ ombuigt naar ‘passende zorg’.64 Over hun toepassing is hij vervolgens enthousiast:

‘Wat ik het mooie vind van de wet, is dat je juist door die passendheid op de persoon, met maatwerk, (…) naar mijn smaak rekening houdt met de persoonlijke omstandigheden. (…) Dat is echt een appreciatie’ (TK 2013- 2014, H: 79-2-25).

Hij spreekt ook zijn hoop uit dat deze ‘passende zorg’ tot goede resultaten zal leiden:

‘Het is mijn ideaalbeeld dat we een situatie krijgen waarin (…) we veel meer zorg op maat gaan leveren. En ik ben ervan overtuigd dat dat kwalitatief beter is, dat dat aansluit op wat mensen willen en in heel veel gevallen ook nog efficiënter en goedkoper is’ (website interview Van Rijn 4, 27 mei 2013).

De staatssecretaris toont begrip voor onzekere gevoelens die kunnen ontstaan omtrent de nieuwe Wmo maar wijst tegelijkertijd ook op de mogelijkheden die deze wet aanreikt:

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 64!Zie!pagina!52.!

! 71! ‘De heer Van Dijk onderstreepte heel terecht dat we bij de Wmo in termen van kansen en nieuwe initiatieven moeten denken. We moeten door de schaduw van die grote verandering heen, die natuurlijk onzekerheid en veel geregel en discussie met zich mee zal brengen, niet de enorme kansen vergeten die deze wet biedt’ (TK 2013-2014, I: 79-6-21).

6.3 Vertrouwen Wanneer verschillende politici appelleren aan ‘vertrouwen’ heeft dit niet zozeer direct betrekking op de mogelijke verschillen zelf maar refereert men veeleer naar de solide basis die de wet voor dergelijke verschillen verschaft. In plaats van zich rechtstreeks uit te laten over vertrouwen in verschillen probeert men juist vertrouwen te kweken in de mogelijkheid – de veilige inbedding – die de Rijksoverheid hen door middel van (in haar ogen) goede wetgeving biedt. Doordat men vertrouwen kan hebben in de juiste werking van de wet kan men ook vertrouwen hebben in de verschillen die binnen haar bandbreedte kunnen – mogen – ontstaan.65 ‘Ik ben ervan overtuigd dat de systematiek van de wet op zichzelf voldoende waarborgen biedt voor zover er verschillen in uitvoering zullen optreden’, beweert bijvoorbeeld Rutte (TK 2002-2003, B: 85-4938). In het verlengde hiervan spreekt men ook over vertrouwen in de lokale democratie; in het gegeven dat lokale bestuurders in staat zijn wijs en zorgvuldig om te gaan met de aan hen geschonken beleidsvrijheid (TK 2004-2005, A: 25-1584). ‘Het kabinet verwacht dat gemeenten deze beleidsvrijheid goed zullen gebruiken’ (TK 2002-2003, F: 6). Volgens Plasterk worden op het lokale niveau ‘verstandige beslissingen genomen’ (TK 2014-2015, P : 14). Ter Horst voorspelde op haar beurt dat situaties weliswaar per gemeente zullen gaan verschillen maar er is tegelijkertijd volgens haar ‘vertrouwen dat gemeenten hier verantwoord mee om zullen gaan’ (TK 2007-2008, G: 14). Meer specifiek heeft Ross Van Dorp vertrouwen in het functioneren van de gemeenteraad:

‘Gelet op de ervaringen van de gemeenten op het terrein van de Wvg en de Welzijnswet verwacht ik dat ze de nieuwe verantwoordelijkheden goed aankunnen. Ik heb er vertrouwen in dat de lokale democratie goed functioneert en dat de gemeenteraad een (incidentele) slechte uitvoering zal corrigeren’, aldus Ross Van Dorp (TK 2004-2005, F: 17).

Van Rijn past vertrouwen toe op zijn eigen stokpaardje: de ‘passende zorg’. Hij richt zich

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 65!Zie!hiervoor!ook!hoofdstuk!5.2.6,!pagina!44.

72! ! vooral op de leden van de Tweede Kamer wanneer hij stelt dat:

‘… bij dit loslaten (in het kader van decentraliseren red.) ook hoort dat wij burger en gemeente een beetje het vertrouwen geven om met elkaar afspraken te maken over passende ondersteuning in zijn of haar geval’ (EK 2013-2014, E: 38-2-9).

6.4 Acceptatie van verschillen De acceptatie van verschillen is noodzakelijk; immers, ‘decentralisatie veronderstelt de bereidheid (…) tot het aanvaarden van differentiatie in de taakuitoefening’, aldus voormalig minister Ter Horst (TK 2007-2008, E: 1). Een dergelijke mentaliteit is minder optioneel dan de eerder genoemde gevoelens, zo stelt de ROB:

‘Het wordt hoog tijd dat eenieder accepteert dat er gewoonweg verschillen zullen bestaan tussen gemeenten, provincies en hun inwoners, voortkomend uit de lokale belangenafweging en maatwerk’ (ROB, 2010: 15).

Verschillende bewindspersonen pikken deze zienswijze op en wijzen er herhaaldelijk, en in meer of minder dwingende mate op dat verschillen simpelweg geaccepteerd moeten worden – zowel door burgers maar ook door de verschillende overheden. Plasterk poneert deze opdracht bijvoorbeeld aanvankelijk enigszins voorzichtig.

‘Het is verstandig om het (de hervorming van het sociale domein red.) zo te doen, maar op microniveau kan dat soms leiden tot het afscheid nemen van iets waar men aan gewend was. Dat zullen we onder ogen moeten zien’ (TK 2012-2013, U: 14).

En:

‘Tot op zekere hoogte zullen we vanuit het Rijk ook moeten accepteren dat die invulling lokaal gebeurt’ (website interview Plasterk 2, 8 juni 2014).

Later brengt hij de boodschap een stuk krachtiger: ‘Dat zal iedereen toch echt moeten gaan accepteren, dat het om een volwaardige bestuurslaag gaat en dat er dus ook verschillen kunnen ontstaan’ (website toespraak Plasterk VNG congres, 4 juni 2013).

! 73! Voor de verschillende deelterreinen is het verhaal niet anders. Voor de Wmo 2007 verklaren Hoogervorst en Ross Van Dorp dat ‘het kabinet kiest voor lokale beleidsvrijheid van gemeenten wat betekent dat er ook verschillen tussen gemeenten moeten worden geaccepteerd’ (TK 2003-2004, L: 7). ‘Ik kan het niet mooier maken dan het is want die verschillen zijn er’, voegt Ross Van Dorp er nog aan toe (TK 2005-2006, C: 45-3009). Ook staatssecretaris Klijnsma loopt er uiteindelijk niet voor weg: verschillen horen nu eenmaal bij dergelijke hervormingsplannen bevestigt zij in BNR Nieuwsradio:

Interviewer: ‘Als je straks toch koppen krijgt als “ziek worden in de verkeerde gemeente” daar kun je als oppositie lekker op inspelen. (...) Dan kun je ook denken “als politicus moet ik m’n poot stijfhouden want er zullen verschillen komen, dan hoort bij hervormingen.”

Klijnsma: ‘Ja, dat beaam ik want zo is het.’

Interviewer: ‘Dertien en vijfendertig procent, dat zijn vrij grote verschillen. U zegt “daar valt wel over te praten” maar als die verschillen er niet kunnen zijn, dan geen hervorming.’

Klijnsma: ‘Nee, zo is het’ (website interview Kijnsma 1, 29 december 2014).

6.5 Verantwoordelijkheidsgevoelens Even noodzakelijk als het accepteren van verschillen is het koesteren van verantwoordelijkheidsgevoelens met betrekking tot die verschillen. ‘De verantwoordelijkheid ligt in eerste instantie bij de eerste bestuurslaag’, volgens Plasterk (website toespraak Plasterk VNG congres, 4 juni 2013); deze moet ‘een goed verhaal hebben’ (TK 2003-2004, M:4), immers:

‘… decentraliseren is legitimeren. Het lokaal bestuur zal zich moeten verantwoorden voor ongelijke behandeling; binnen de eigen gemeente, maar ook voor verschillen met bijvoorbeeld buurgemeenten’ (ROB, 2007: 45).

Deze verantwoordelijkheid aan gemeenten wordt verpakt als een opdracht. ‘In beginsel vind ik het aan de lokale democratie om te toetsen of het lokale beleid (en dus ook de kwaliteit daarvan) past bij de lokale situatie’, aldus Ross Van Dorp (TK 2004-2005, Q: 67). Anders

74! ! gezegd: ‘Een belangrijk uitgangspunt bij decentraliseren is de eigen verantwoordelijkheid van gemeenten om een bij de betreffende gemeente passende oplossing te vinden’ (TK 2004- 2005, G: 15). En op een meer ethisch vlak: ‘Het is in de eerste plaats aan de gemeentelijke politiek om uit te maken in hoeverre toepassingsverschillen met andere gemeenten gerechtvaardigd zijn’ (EK 2008-2009, B: 3). Deze laatste komen idealiter niet voor; hier ziet men een taak – een verantwoordelijkheid – weggelegd voor de gemeenteraad. ‘Het kabinet verwacht dat een on rechtvaardig onderscheid in behandeling zal worden voorkomen door optreden van de gemeenteraad’ (TK 2002-2003, F: 10). Wanneer een gemeenteraad ‘faalt’ – zogezegd de ‘verkeerde keuze’ maakt – dan kan zij daarvoor gestraft worden. ‘Als het fout gaat zullen de verantwoordelijke politieke partijen daarop worden afgerekend in de gemeenteraad’, volgens Plasterk (De Telegraaf, 20 februari 2013). Deze ‘afrekening’ impliceert derhalve ook een verantwoordelijkheid voor burgers omdat zij hun gemeenteraad ter verantwoording moeten roepen wanneer er in hun ogen ongewenste verschillen ontstaan. ‘Burgers (..) die een andere opstelling van de gemeenten op een bepaald punt wensen, zullen zich ook allereerst tot hun eigen lokale overheid dienen te wenden’ (EK 2005-2006, A: 33-1569).66 ‘Helpen buurgemeenten mensen met beperkingen beter, dan is dat een reden om het eigen gemeentebestuur aan te sporen het op zijn beurt beter te doen dan de buurgemeenten’, aldus Hoogervorst en Ross Van Dorp (TK 2003-2004, L: 12). Klijnsma verduidelijkt:

‘Dus als er in de ene gemeente prioriteit wordt gegeven aan bepaalde onderdelen in de zorg die in een andere gemeente minder prioriteit krijgen, ja dan is het zaak om bij de gemeenteraad flink aan te kloppen’ (website interview Kijnsma 1, 29 december 2014).

De gemeenteraadsverkiezingen zijn een uitgelezen moment voor de burger om zijn verantwoordelijkheid te nemen. Vooral Plasterk is hier uitgesproken in: de bewindsman wijst op de verantwoordelijkheid van de kiezer in de lokale democratie. Die moet op het lokale niveau zijn ongenoegen laten blijken, mocht hij het ergens niet mee eens zijn. ‘Als je het niet goed vindt, moet je de volgende keer op een andere partij stemmen’, aldus de minister (Algemeen Dagblad, 13 oktober 2014).

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 66!Deze!uitspraak!is!van!mevour!Nap!Borger,!destijds!CDA!Tweede!Kamerlid.!Als!zodanig!maakte!zij!geen!deel!uit!van!de!regering! maar!zij!verkondigde!hier!wel!het!kabinetsstandpunt!en!het!standpunt!van!haar!eigen!partij!–!het!CDA!–!dat!destijds!zitting!had!in! het!kabinet.!

! 75! 6.6 Boosheid en verontwaardiging Boos zijn op de verschillen zoals die zullen ontstaan als gevolg van decentraliseren wordt door het Rijk afgewezen. Toorn jegens verschillen bevindt zich buiten de bewegingsruimte van ‘feeling rules’. Han Noten – voormalig PvdA senator en momenteel voorzitter van de Transitiecommissie 'Sociaal Domein' – laat hierover geen onduidelijkheid bestaan:

‘Het is juist de bedoeling dat verschillen ontstaan. Maatwerk is juist niet dat iedereen hetzelfde krijgt. Alleen die bureaucratische gelijkheidsgedachte zit diep in ons, daar zijn we mee opgevoed. Als gemeente A nu een scootmobiel vergoedt en B niet, zijn we kwaad. Maar ik zeg ook: een oudere in Amsterdam heeft een andere mobiliteitsbehoefte dan een oudere in Groningen. Dat snapt iedereen. Het gaat niet om rechten die je hebt, maar om de voorzieningen. Die verschillen moet je niet problematiseren’ (De Volkskrant, 19 december 2014).

Binnen de verschillende kabinetten is het vervolgens vooral Plasterk die in dit kader van zich laat horen. Echter, in plaats van ‘boosheid’ spreekt hij veeleer kritisch over gevoelens van ‘verontwaardiging’ die bij tegenstanders van verschil zouden bestaan. De minister kan voor dergelijke gevoelens jegens verschillen – ook niet wanneer deze niet meteen het gevolg zijn van de huidige 3D's – weinig waardering opbrengen: ‘Dat zie je nu al bij de verontwaardiging die elke keer ontstaat als er bij de reinigingsrechten, de leges voor paspoorten of wat dan ook grote verschillen ontstaan tussen gemeenten’ (TK 2012-2013, U: 22). Dergelijke gevoelens zijn volgens Plasterk niet langer meer toelaatbaar:

‘Ik zie elk jaar de verontwaardigde overzichtjes in sommige weekbladen over de verschillen in tarieven tussen verschillende gemeenten in Nederland. Die verontwaardiging zou dan wel moeten verdwijnen’ (EK 2013-2014, F: 38-8-9)

Een passender reactie zou volgens Plasterk zijn wanneer men deze verschillen – ook diegene die voortkomen uit de 3D's – zou zien als een gegeven dat onlosmakelijk hoort bij het Nederlandse democratische bestel.

‘Dat gaat leiden tot lokale verschillen – en we zijn toch een land van gelijkheid, ik zie het eerste kaartje in Elseviers weekblad al staan, met de verontwaardigde ondertoon waarschijnlijk waaruit blijkt dat je op dit terrein of op dat terrein beter af bent in die gemeente of in die gemeente. En dan

76! ! moeten we niet schrikken en zeggen ‘goh, er is iets van de rails gelopen’, nee, dan moeten we zeggen ‘dat is het gevolg van de lokale democratie’ (website toespraak Plasterk VNG congres, 4 juni 2013).

6.7 Angst Het oordeel over angstgevoelens jegens verschillen is helder: deze zijn ongeschikt. Verschillende adviesorganen hebben in verschillende rapporten hierover gerapporteerd. Opvallend hierbij is dat ‘angst’ regelmatig tegenover ‘moed’ en ‘durf’ wordt gezet. Zowel gemeenten als de Tweede Kamer dienen hun angstgevoelens opzij te zetten en meer lef te tonen. Zo dringt de RMO er op aan dat ‘bestuurders en politici niet in de reflex moeten schieten om met meer maatregelen te komen om het onbehagen weg te nemen.’ Neen, ‘het is juist beter om onbehagen te zien als een beginpunt van een debat’ (TK 2012-2013, V: 2). De ROB beweert vervolgens dat…

‘… gemeenten zelf soms ook verkrampt omgaan met groeperen, categoriseren, onderscheid maken, scheidslijnen trekken, kortom differentiëren. De Raad voor het Openbaar Bestuur signaleert – ook bij het lokale bestuur – een angstvallig gelijkheidsdenken en roept op tot meer bestuurlijke durf. Durf om verschil te maken, indien nodig maatschappelijke druk te trotseren, en daarover verantwoording af te leggen’ (ROB 2007: 33).

Diegene die dit advies het meeste ter harte neemt is premier Rutte. Vrees voor verschillen – voor ongelijkheid – keurt hij af. Angst verhindert dat men noodzakelijke hervormingen doorvoert die ten aanzien van de verzorgingsstaat juist nodig zijn, zijns inziens.

‘Er zit in ons systeem een soort ingebakken angst voor ongelijkheid. Dat is zo gegroeid. Iedereen krijgt hetzelfde, graag of niet. En de vraag is of dat nog past bij het beeld van de participatiesamenleving dat ik net schetste, waarin mensen bij voorkeur zelf over hun eigen leven beslissen. Ik geloof dus van niet’ (website Rutte Kerdijklezing, 12 november 2014).

Naast deze angstgevoelens worden regelmatig schuld- en verantwoordelijkheidsgevoelens geplaatst, let wel: schuld- en verantwoordelijkheidsgevoelens die betrekking hebben op het gelijkheidsstreven. Het idee is dat mensen die angstig zijn voor verschillen en die gelijkheid

! 77! prediken daardoor verantwoordelijkheid dragen voor allerlei mogelijk onheil. De vergelijking tussen het gelijkheidsstreven en ‘verschil maken’ komt hierbij om de hoek kijken. In het kader dat gelijkheid meer bureaucratie oplevert dan ‘verschil maken’ suggereert Plasterk bijvoorbeeld dat wanneer je geen verschil toestaat, je in feite schuldig bent aan bureaucratisch leed dat mensen wellicht ondervinden. Het gelijkheidsstreven betekent in zijn ogen dat ‘mensen juist op de zwakste momenten in hun leven, wanneer ze behoefte hebben aan ondersteuning, oplopen tegen bureaucratie en bestuurlijke afstemming’ (TK 2013-2014, JJJ: 1 - 2). Wat betreft de voortzetting van de verzorgingsstaat op een fatsoenlijk niveau geldt een vergelijkbaar verhaal. Ook hier worden schuld- en verantwoordelijkheidsgevoelens aangesproken. Zo stellen Hoogervorst en Ross Van Dorp in de aanloop naar de Wmo van 2007 dat ‘het niet verantwoord is noodzakelijke keuzes verder uit te stellen. De maatregelen voor de korte termijn moeten het stelsel op de lange termijn beter maken’ (TK 2003-2004, L: 3). Enkele jaren later verwoordt Van Rijn het iets anders maar de strekking is gelijk:

‘Ik denk als we (…) een karikatuur maken van de discussie en niet bereid zijn om meer rekening te houden met maatwerk en verschillen, dan komen we er helemaal niet uit. Mijn oproep is om dat wel te doen. Juist in het belang van het behoud van indirecte solidariteit, die de samenleving heel hard nodig heeft’ (website Van Rijn RMO advies, 28 mei 2013).

En:

‘We kunnen ook tegen elkaar zeggen: we veranderen niets, we gaan gewoon zo door en we zien wel waar het schip strandt. Waar het schip strandt, is dat mensen die straks zorg nodig hebben dat niet meer kunnen betalen, en dat wil ik gewoon niet’ (TK 2013-2014, MMM: 71)

Analyse Het palet aan ‘feeling rules’ is beduidend minder kleurrijk dan dat van ‘framing rules’ – er worden aanmerkelijk minder regels toegepast, oftewel het aantal emoties waaraan het Rijk refereert is bescheiden. Daar tegenover staat dat deze emoties niet in één maar in twee categorieën worden onderverdeeld: de verschillende bewindspersonen benoemen zowel geschikte als ongeschikte gevoelens ten aanzien van verschillen. Enerzijds appelleert men aan gevoelens van ‘trots’, ‘blijdschap’, ‘optimisme’, ‘vertrouwen’, ‘acceptatie’ en ‘verantwoordelijkheid’ terwijl men emoties als ‘boosheid, ‘verontwaardiging’ en ‘angst’ afwijst

78! ! – deze vallen aldus buiten de bewegingsruimte van gevoelens zoals Hochschild die in haar theorie omschreef. 'Framing rules' en 'feeling rules' kunnen onderling aan elkaar gerelateerd zijn waarbij deze laatste de eerste van een emotionele inbedding voorzien. In dit geval sluiten de gevoelens ‘trots’, ‘blijdschap’ en ‘optimisme’ aan bij twee specifieke morele regels, te weten diegene die stelt dat verschillen de lokale democratie vitaliseren en diegene die verschillen als een vorm van maatwerk omschrijft. Men mag er tenslotte enerzijds trots op en blij om zijn dat de lokale democratie gevitaliseerd wordt terwijl anderzijds de mogelijkheid tot het leveren van maatwerk door optimistische gevoelens wordt omgeven. 'Acceptatie' en 'vertrouwen' passen daarentegen veel beter bij enkele pragmatische regels. Omdat verschillen logisch en mogelijk zijn wordt het langzamerhand tijd dat eenieder die verschillen gaat accepteren. En omdat verschillen onmogelijk kunnen worden gemaakt of omdat sommige dat al zijn, is vertrouwen in de instituties en procedures die dat bewerkstelligen wel op zijn plaats. Het gaat erom vertrouwen te hebben in de manier waarin zowel de wet als ook de spelers op het lokale niveau erin slagen verschillen te beteugelen of te veranderen wanneer daaraan behoefte is. De ongeschikte gevoelens ‘boosheid’, ‘verontwaardiging’ en ‘angst’ zijn ook terug te voeren tot enkele ‘framing rules’, vooral de morele varianten die in het spel zijn bij de vergelijking tussen het gelijkheidsstreven en ‘verschil maken’. Diegenen die gelijkheid nastreven en het principe van gelijke behandeling niet willen loslaten, koesteren veelal de bovenstaande gevoelens jegens verschillen. Het ‘stoppen met het gelijkheidsdenken’ (TK 2011-2012, H: 72-6-81) en het omarmen van (de mogelijkheden van) verschillen impliceert dat men de bovenstaande emoties overboord moet gooien.67 'Feeling rules' hebben zowel betrekking op verschillen tussen gemeenten als verschillen binnen gemeenten. Logisch enerzijds, omdat de regels ook relaties onderhouden met verschillende 'framing rules' die elk óf op het eerste óf op het tweede type verschil betrekking hebben. Daarnaast beperken gevoelens zich zogezegd niet per se tot een bepaald type verschil. Het is de bedoeling dat men verantwoordelijkheid neemt voor allebei varianten. Men kan daarnaast boos zijn over verschillen tussen en binnen gemeenten, of vertrouwen er in hebben dat beide typen door de democratische instituties en haar spelers goed worden opgevangen. Ook voor de acceptatie van verschillen geldt dat men idealiter beide typen uiteindelijk aanvaart en het zou mooi zijn wanneer men blij zou zijn om de kansen die zowel verschillen tussen gemeenten – namelijk vitalisering van de lokale democratie – als de verschillen tussen mensen – namelijk maatwerk – kunnen genereren.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 67!Wederom!een!uitspraak!van!mevrouw!Venrooy!Van!Ark!van!de!VVD.!

! 79! Alleen het ongeschikte gevoel ‘angst’ lijkt zich specifiek te richten op één type verschil – namelijk op verschillen tussen mensen. Een mogelijke reden hiervoor is dat ‘angst’ voor verschillen in een abstractere context opereert – de context zoals die hoort bij de theoretisch/ filosofische discussie tussen het gelijkheidsstreven en ‘verschil maken’.

80! ! Conclusie & Aanbevelingen

De verschillen tussen gemeenten en tussen burgers zoals die als gevolg van decentralisatieoperaties kunnen ontstaan, zijn de afgelopen jaren vanuit de Rijksoverheid – en dan met name vanuit de betrokken ministeries van BZK, VWS en SZW – op velerlei manieren geframed. Framen is het geven van een uitgekiende betekenis aan een bepaalde situatie of – in dit geval – aan bepaald beleid. In het kader van deze studie is gekozen voor Arlie Hochschilds framingstheorie van ‘framing rules’ en ‘feeling rules’ – regels die aangeven hoe we een bepaalde situatie zouden moeten bezien en/ of welke gevoelens daarbij geschikt zijn om te koesteren. Een zoektocht naar deze regels – welke door de verschillende betrokken bewindspersonen de afgelopen jaren in aanloop naar de 3D's zijn gehanteerd – vormde de kern van dit onderzoek. Hochschild categoriseert drie soorten ‘framing rules’, te weten historische, pragmatische en morele ‘framing rules’. Alle drie komen bij dit onderzoek bovendrijven, hoewel de historische variant duidelijk ondervertegenwoordigd is. Regels van de laatstgenoemde signatuur worden vooral door bewindspersonen van SZW gehanteerd en veronderstellen eigenlijk dat decentraliseren oude koek is. Decentralisatieprocessen – met name binnen het domein van de re-integratie op de arbeidsmarkt – zijn al langer bekend wil men maar zeggen en ook met het bijltje van de bijkomstige verschillen heeft men al eerder gehakt. De lijst van pragmatische regels is beduidend langer en worden door alle drie de betrokken ministeries – met BZK voorop – ingezet. Ze hebben vooral betrekking op verschillen tussen gemeenten en vallen uiteen in twee tegenstellingen: logisch versus onwaarschijnlijk, en mogelijk versus onmogelijk. In de eerste plaats zijn verschillen logisch omdat gemeenten en mensen nou eenmaal van elkaar verschillen. Het is begrijpelijk om daar het beleid op aan te passen. Daarnaast zijn zij eveneens logisch omdat zij fungeren als de keerzijde van begrippen als ‘decentralisatie’, ‘beleidsvrijheid’ en ‘maatwerk’ evenals dat verschillen tussen gemeenten op andere beleidsterreinen al langer bekend zijn, bijvoorbeeld op het gebied van ruimtelijke ordening. Hier lijnrecht tegenover staat de regel dat verschillen onwaarschijnlijk zijn. Er zullen niet significant veel, of grote verschillen optreden; de soep zal niet zo heet gegeten worden als dat hij wordt opgediend, verwacht men. Een volgende set pragmatische regels betreft diegene die de mogelijkheid en onmogelijkheid van verschillen beschrijft: verschillen zijn mogelijk omdat dat nou eenmaal wettelijk – volgens de gemeentewet – een mogelijkheid is. Tegelijkertijd zijn sommige verschillen juist onmogelijk omdat ze door diezelfde wet of door de verschillende decentralisatiewetten in toom worden gehouden. Binnen de Jeugdwet is bijvoorbeeld geregeld dat de zware specialistische

! 81! jeugdzorg niet gedecentraliseerd is; daarvoor gelden nog steeds landelijke (kwaliteits)kaders. De laatste pragmatische regel wijst op de mogelijkheden van gemeenteraden en burgers zelf: zij hebben in feite zelf de (mate van) verschillen in de hand. Door middel van de bestuurlijke positie van de gemeenteraad als controleur van het college van burgemeester en wethouders, door hun beider bijdrage aan de totstandkoming van het beleid en met behulp van de individuele stem van de burgers tijdens de gemeentelijke verkiezingen, hebben zij de mogelijkheid zelf invloed uit te oefenen op het lokale beleid en dus ook op de verschillen die daar mogelijk ontstaan. De morele ‘framing rules’ zijn nog talrijker dan de pragmatische. Zij leggen de nadruk op het feit dat verschillen goed, voordelig of rechtvaardig zijn. Verschillen zijn allereerst rechtmatig, wat zoveel betekent dat ze niet alleen wettelijk mogelijk zijn maar ook binnen rechterlijke kaders goedgekeurd zijn. Daarnaast zorgen verschillen voor de vitalisering van de lokale democratie. De gemeentelijke politiek doet er weer toe zogezegd; gemeenten krijgen meer armslag en de kiezer heeft ook echt iets te kiezen tijdens lokale verkiezingen. Een derde morele regel stelt dat verschillen simpelweg gewenst zijn – gewenst door verschillende partijen zoals gemeenten en burgers. Daarnaast worden verschillen regelmatig ook als wenselijk gepresenteerd: men legt dan geheel de nadruk op datgene wat iemand specifiek nodig heeft; maatwerk – op maat gesneden zorg, wat het beste bij diegene past. Een vierde regel zet verschillen af tegenover het gelijkheidsstreven waarbij de eerste als glorieuze winnaar tevoorschijn komt; ‘verschil maken’ levert betere resultaten op, het levert rechtvaardigere resultaten op – de vijfde regel – en ook op een abstracter, ethisch vlak steekt het maken van verschil het streven naar gelijkheid de loef af. De zesde regel heeft namelijk betrekking op de vergelijking tussen het ‘gelijkheidsbeginsel’ en het ‘ongelijkheidsbeginsel’ en veronderstelt dat het ongelijk behandelen van ongelijke gevallen naar mate ze verschillen niet alleen even rechtvaardig is als het gelijk behandelen van gelijke gevallen; neen, het sluit als enige daadwerkelijk aan bij de dagelijkse realiteit. Mensen zijn nou eenmaal niet gelijk; persoonlijke omstandigheden zijn bij iedereen anders. Daarbovenop zorgt gelijke behandeling eigenlijk ook voor een eigen vorm van ongelijkheid casu quo onrechtvaardigheid: immers, wanneer iedereen hetzelfde behandeld wordt, pakt dit altijd voor de één gunstiger uit dan voor de ander. Het ongelijkheidsbeginsel heeft al met al zo een sterker bestaansrecht dan het alom gelauwerde gelijkheidsbeginsel. Echter, de laatste regel pareert op zijn beurt weer dit contrast doordat gesuggereerd wordt dat ongelijke en gelijke behandeling twee handen op dezelfde buik zijn. Immers, vanuit het perspectief van ‘gelijke behandeling voor de wet’ bijten de twee concepten elkander niet: gelijke behandeling kan probleemloos resulteren in rechtvaardige, edoch verschillende uitkomsten. Deze verschillen

82! ! zijn deugdelijk omdat ze óf tot stand zijn gekomen nadat ‘gelijke behandeling met het oog op de gemeentelijke verordening’ heeft plaatsgevonden, óf omdat het recht op compensatie of maatwerk (binnen de Wmo) doorgang heeft gevonden. Rechtsgelijkheid blijft voor de burgers gehandhaafd, aldus deze laatste – zevende – morele regel. ‘Feeling rules’ worden afgeleid uit ‘framing rules’; sommige historische, pragmatische of morele regels worden volgens de theorie van Hochschild vergezeld van een bepaald gevoel; een gevoel dat deze regels kleur geeft en ondersteuning biedt. De ‘feeling rules’ waarvan het Rijk gebruikt maakt vallen uiteindelijk uiteen in twee categorieën, te weten regels die enerzijds geschikte en anderzijds (en in aanvulling op Hochschilds theorie) ongeschikte gevoelens jegens verschillen duiden. Allereerst is het goed wanneer men trots is op, blij is mee, of optimistisch is over verschillen. Verschillen kunnen immers kansen, verbetering en vooruitgang bieden. Daarnaast is het ook goed wanneer men een bepaald vertrouwen koestert – vertrouwen in zowel het lokale bestuur, in hun samenwerking met burgers als ook in de werking van de wet als het gaat om de uitwerking en toepassing van verschillen. Bovendien wordt ook het accepteren van verschillen gepromoot; het wordt zo langzamerhand tijd dat iedereen deze gaat aanvaarden. Ook aan het nemen van verantwoordelijkheid jegens verschillen wordt ten slotte geappelleerd: zowel gemeenteraden als burgers moeten de handschoen die wet en regelgeving hen biedt ook daadwerkelijk oppakken. Ronduit ongeschikt zijn ‘boosheid’, ‘verontwaardiging’ en ‘angst’. Volgens de Rijksoverheid is het niet goed wanneer men woede ervaart wanneer er verschillen ontstaan. Ook verontwaardigingsgevoelens – dat men het maar niet wil begrijpen dat deze verschillen er (zullen) zijn – worden door het Rijk afgewezen. Angst is ten slotte ook een slechte raadgever. Vrees voor verschillen is niet meer van deze tijd; dergelijke gevoelens zou men overboord moeten gooien.

De bovengenoemde opsomming van gevonden 'framing' en 'feeling rules' leidt tot een viertal conclusies. Allereerst is het opvallend hoe complex en gevarieerd dit stelsel van ‘framing’ en ‘feeling rules’ is. Het kent vele verschillende gezichten. Vooral de verzameling historische, pragmatische en morele regels lijkt haast wel een onneembare vesting. Er worden zeer veel verschillende betekenissen aan de verschillen gegeven; betekenissen die elkaar soms tegenspreken, elkaar dan juist weer aanvullen of ondersteunen en allemaal tezamen het idee geven dat het Rijk op elk mogelijk weerwoord een antwoord heeft, linksom of rechtsom. Verschillen worden aan alle kanten gedekt; ze zijn logisch, mogelijk, onwaarschijnlijk, onmogelijk, goed, rechtmatig, beter dan, rechtvaardiger dan, rechtvaardig

! 83! suis generis als ook nog tegenstander én medestander van het gelijkheidsbeginsel – en dat allemaal probleemloos tegelijkertijd. Ze functioneren daarnaast tevens als een soort kameleon: wanneer de ene kleur – lees: betekenis – deze keer niet past of naar tevredenheid verklaart of legitimeert, wordt er zonder problemen geschakeld naar een andere kleur – naar een andere invulling. Een tweede bevinding heeft betrekking op de rol die de Rijksoverheid voor zichzelf ziet weggelegd. Deze is namelijk tweeledig. Enerzijds stelt het Rijk zich bescheiden op, immers: wanneer men de pragmatische regels van 'logisch' en 'mogelijk' hanteert, presenteert men verschillen als een fait accompli – als een gegeven waar men zich maar bij heeft neer te leggen.68 Dit veronderstelt dat de Rijksoverheid er (ook) niks aan kan doen. De betrokken bewindspersonen staan zogezegd machteloos: verschillen horen er nu eenmaal bij of zijn nu eenmaal wettelijk mogelijk. Tegelijkertijd meet het Rijk zich op andere momenten juist een actieve houding aan. Men verdedigt de verschillen met verve: verschillen zijn goed casu quo juist want ze zijn rechtmatig en rechtvaardig, of – in vergelijking met het gelijkheidsstreven – beter en rechtvaardiger. Bovendien grijpt het Rijk actief in. Door middel van strakke wet- en regelgeving worden sommige – in haar ogen apert slechte, onacceptabele – verschillen resoluut buiten de deur gehouden. Het bekendste voorbeeld is de zware specialistische jeugdzorg. De betrokken bewindspersonen laten niet na te vermelden hoe belangrijk het is dat dit deel van de jeugdzorg nationaal georganiseerd is en blijft, en dat dit het resultaat is van (verstandige) besluitvorming – ingrijpen – door het Rijk. Een derde punt wijst op de relatie tussen overheid en burger – op de wijze waarop de Rijksoverheid zichzelf positioneert ten opzichte van de burgers in den lande. Ook dit gebeurt op twee manieren. Aan de ene kant schept het Rijk duidelijk een afstand tussen beiden. Dit gebeurt enerzijds doordat men beschuldigingen aflevert aan het adres van burgers – zij hebben immers lange tijd op onrechtvaardige wijze gebruik gemaakt van collectief verzekerde zorg. Het feit dat de overheid nu zo moet ingrijpen hebben burgers voor een groot deel aan zichzelf te danken. Anderzijds echter wijst men ook op het feit dat, terwijl het Rijk haar verantwoordelijkheden al heeft genomen – immers, ronduit slechte, onacceptabele verschillen kunnen niet voorkomen want deze zijn wettelijk verboden –, de burgers nu zelf aan zet zijn. Zij moeten de handschoen oppakken en zelf verantwoordelijkheid dragen voor toekomstige verschillen; zowel met behulp van het stembiljet als via inspraakmogelijkheden op het lokale niveau. Aan de andere kant echter plaatst de Rijksoverheid zich ook naast de burger, vooral wanneer men de Wmo te berde brengt. De burger staat zogezegd weer centraal en het is de

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 68!Deze!constatering!viel!ook!al!in!de!analyse!van!de!‘framing!rules’!te!lezen,!zie!hoofdstuk!5,!pagina!67.!

84! ! taak van de Rijksoverheid deze bij te staan. Daarnaast: maatwerk veronderstelt dat overheid en burger voortaan gezamelijk werken aan een oplossing die past bij de (zorg)behoefte van deze laatste. Hier wordt niet het beeld geschetst van een overheid die de burger aan zijn lot overlaat. In tegendeel, hier neemt het Rijk de burger bij de hand. Aan de keukentafel – door middel van het keukentafelgesprek – wordt in goed overleg samen gezocht naar een passende voorziening. Hoewel deze visie en aanpak niet nieuw is voor de 3D’s, is het wel opvallend hoeveel nadruk erop wordt gelegd – vooral door staatssecretaris Van Rijn van VWS. Een laatste gevolgtrekking heeft betrekking op de toon die het Rijk aanslaat aangaande de verschillen. Ook hier is sprake van twee manieren – liever gezegd: twee geluiden. Enerzijds – aansluitend bij het vorige punt wat betreft het leveren van maatwerk – is deze optimistisch. Het Rijk ziet kansen: kansen op verbetering en vooruitgang, kansen op efficiency-winst en kansen op de juiste zorg of dienstverlening voor iedereen. Aan de andere kant is er ook sprake van een pessimistischer geluid. Vooral qua ‘feeling rules’ is het opmerkelijk dat er enkele zogezegd geschikte emoties voorbij komen die juist een negatieve sfeer oproepen. Burgers erop wijzen dat het zo langzamerhand wel tijd wordt dat ze enerzijds de verschillen gaan accepteren, en anderzijds hun verantwoordelijkheid jegens deze verschillen moeten gaan nemen, klinkt immers eerder vermanend dan vrolijk. Doordat men daarnaast ook enkele specifiek ongeschikte gevoelens benoemt – gevoelens van 'boosheid' en 'angst' – wordt het palet van gevoelens dat het Rijk gebruikt ten aanzien van de verschillen alsmaar donkerder van tint. Immers, ook al geeft men duidelijk aan dat 'angst' geen goede, geen geschikte emotie is om te koesteren jegens verschillen; door het zo (vaak) te benoemen worden verschillen toch met de negatieve toon die die emotie in zich draagt, 'besmet'.

Deze studie doet geen uitspraken over de mate waarin de door het Rijk gehanteerde 'framing' en 'feeling rules' mogelijkerwijs succesvol (zouden kunnen) zijn. Evenmin wordt er gepresumeerd dat het Rijk de eerder opgesomde regels resoluut terzijde moet schuiven. Dergelijke ferme uitlatingen zijn onderdeel noch doel van dit onderzoek (geweest). Echter, desalniettemin kan zij enkele inzichten opleveren waarmee het Rijk wellicht haar voordeel kan doen. Inzichten die niet zozeer een directe kritiek vormen op de door het Rijk gevoerde framingsmethode maar veeleer enkele vraagtekens plaatsen bij, en mogelijke aanknopingspunten bieden voor een verdere ontwikkeling van, de door het Rijk gebruikte ‘framing’ van – oftewel betekenisgeving aan – verschillen. Het uiteindelijke doel is, zoals reeds in de inleiding werd vermeld, een transformatie – een cultuuromslag – te realiseren;

! 85! welke mogelijke overwegingen verdienen aandacht in dezen en welke aanpassingen zijn in kader aan te bevelen?

Drie zaken springen hierbij in het oog, voortvloeiend uit de hierboven geschetste conclusies. Allereerst: een complex stelsel van betekenissen kan ervoor zorgen dat men door de bomen het bos niet meer ziet. Bovendien, doordat de betekenissen elkaar soms tegenspreken en het lijkt alsof het Rijk altijd gelijk heeft (of kan hebben), wekt deze bonte verzameling wellicht ook argwaan op. Zulk een ‘onneembaar fort van betekenissen’ zou ervoor kunnen zorgen dat burgers het idee krijgen dat het Rijk een listig spelletje speelt of hen op z’n minst in de maling neemt. Daarnaast zijn een antagonistische houding jegens burgers en een pessimistische toon aangaande de verschillen ook waarschijnlijk niet bijzonder bevorderend voor het verwezenlijken van de beoogde transformatie. De laatste twee punten zijn voor de hand liggend: immers, wanneer men een ander wil overtuigen – wanneer men wil bewerkstelligen dat burgers de verschillen gaan omarmen – zal het niet helpen hen van een afstand vermanend of waarschuwend toe te spreken of de verschillen te voorzien van een negatieve klank en connotatie. Een positie nabij de burger, vergezeld van een optimistische attitude, zal in dezen naar alle waarschijnlijkheid een beter resultaat sorteren. Een mogelijke oplossing voor het eerste punt – het complexe stelsel van betekenissen – is vervolgens de keuze voor één specifieke betekenis; een die de verschillen eenduidig typeert waardoor verwarring en ambiguïteit worden vermeden. De morele regel die de mogelijkheid tot het leveren van maatwerk als de belangrijkste betekenis van verschil aanwijst, lijkt een goede kandidaat. Hier kleven evenwel enkele nadelen aan. Ten eerste schept het een onrealistische verwachting: niet iedereen zal bediend worden van een ideale – een ‘passende’ – voorziening. Er is nou eenmaal schaarste van middelen – door de bezuinigingen al helemaal – waardoor het aannemelijk is dat er compromissen gezocht moeten worden en mensen derhalve teleurgesteld moeten worden (en zullen zijn). Belangrijker is echter nog dat maatwerk niet direct volgt uit decentraliseren. Hoewel het wel het streven is van de Rijksoverheid, en gemeenten ook gestimuleerd worden een beleid van maatwerk te voeren, is dit niet een vanzelfsprekend uitvloeisel van het decentraliseren van overheidstaken naar een lager niveau. Gemeenten kunnen in hun beleidsvrijheid er ook voor kiezen om geen maatwerkbeleid te hanteren maar al hun ingezetenen dezelfde zorg of ondersteuning te bieden. Maatwerk presenteren als een zeker en spontaan gevolg van decentraliseren – oftewel dat de verschillen die ontstaan als gevolg van decentraliseren automatisch tot passende zorg en ondersteuning leiden – is dus een onjuiste voorstelling van zaken. Maatwerk is weliswaar de bedoeling maar het is niet één

86! ! op één hetzelfde als de verschillen waar het hier om gaat. Dit laatste geldt wel voor de regel dat verschillen de lokale democratie vitaliseren: de lokale politiek gaat er weer meer toe doen en voor burgers valt er een specifiek voordeel te behalen dat – in tegenstelling tot maatwerk – wel gelieerd is aan de verschillen als gevolg van de keuze om te decentraliseren. Een uitspraak van voormalig minister Ter Horst verduidelijkt dit. In haar decentralisatiebrief poneert zij dat…

'... een gevolg van decentralisatie is dat de decentrale overheden onderling verschillen in prioriteitstelling, sturing en verantwoording en in de voorzieningen die zij aan hun burgers aanbieden. Daarmee sluiten zij aan op de verschillen in wensen en belangen die tussen de inwoners van verschillende decentrale overheden bestaan' (TK 2008-2009, R: 4).

Waar het hier om draait is de zinsnede 'wensen en belangen' van burgers in een gemeente. Verschillen als gevolg van decentralisatie zijn niet zozeer een automatische afspiegeling van de gemeente an sich – omdat gemeenten verschillen zouden er verschillen ontstaan – noch het resultaat van het gegeven dat de ene gemeente bijvoorbeeld rijker is dan de ander (hoewel dit element weldegelijk van invloed is). Want ook in deze laatste situatie zit er altijd nog een stap tussen: verschillen tussen gemeenten en tussen burgers binnen een gemeente als gevolg van het decentraliseren van beleid zijn altijd het gevolg van verschillende lokale politieke keuzes. In elke gemeente worden er andere politieke keuzes gemaakt over waar het beschikbare geld aan wordt uitgegeven.69 In het verlengde hiervan ligt het besef van een kans; een kans voor burgers om invloed uit te oefenen op het beleid en daardoor iets anders te kiezen dan de buren hebben gekozen of iets anders dan ‘voor iedereen hetzelfde’. Bovendien kan dit nu directer dan binnen de landelijke context tot nu toe ooit mogelijk was. Doordat het beleid gedecentraliseerd is, zitten burgers automatisch dichter op het vuur; hun stem – zowel tijdens lokale verkiezingen als tijdens de totstandkoming van het beleid – heeft de potentie zwaarder te wegen en luider te zijn. In plaats van één van de 16 miljoen is een burger nu één van 5.000, 50.000 of 500.000 inwoners die bepalen hoe het gemeentelijke beleidskader ingevuld gaat worden. Ook wat betreft het aanspreken of ter verantwoording roepen van bestuurders, al dan niet buiten de verkiezingen om, zijn de lijntjes een stuk korter. Lokale bestuurders – ook in grote steden – zijn, naar men mag aannemen, makkelijker benaderbaar dan bewindspersonen in Den Haag. Toegegeven, het Rijk wijst weldegelijk op de mogelijk van burgers invloed uit te !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 69!Ook!al!is!er!weinig!geld!voor!handen,!dan!nog!kan!men!beslissen!om!met!deze!beperkte!financiële!middelen!alle!ouderen!van! huishoudelijke!hulp!te!voorzien,!net!als!de!(rijkere)!buurgemeente!dat!bijvoorbeeld!doet.!!

! 87! oefenen op het beleid. Echter, deze pogingen mogen wellicht wel iets enthousiaster gebracht worden. In plaats van het sec wijzen op deze mogelijkheid mag deze mogelijkheid wat vetter worden aangezet waarin de betekenis van deze kans voor burgers duidelijker naar voren komt. Want deze verschillen gaan er echt toe doen; ze gaan echt het verschil maken. De plek waar je woont gaat steeds meer van invloed zijn op de wijze waarop bepaalde zaken, die voor iedereen belangrijk zijn of zullen worden, gaan uitpakken. Puur wegens verschillend parkeerbeleid zal zelden een burger de afgelopen decennia verhuisd zijn. De taken zoals die vallen onder de Jeugdwet, de Wmo en de Participatiewet zouden hier wel eens – ondanks tegenspraak van de verschillende bewindspersonen – verandering in kunnen brengen. Het alternatief is dus een meer optimistische insteek waarbij de Rijksoverheid burgers probeert te enthousiasmeren voor de mogelijkheden die het maken van verschillen hen te bieden hebben. Het pleit voor een betekenisgeving aan verschillen die zich voornamelijk concentreert rondom één aspect, namelijk de kans die burgers hebben het lokale – voor hen relevante – beleid te beïnvloeden. Dat is heel wat anders dan de door Van Rijn voorgeschotelde kans op 'passende zorg'. Deze is enerzijds onrealistisch en anderzijds niet direct gerelateerd aan het proces van decentraliseren, zo bleek eerder. Daar bovenop veronderstelt het ook een beetje een passieve burger die maar afwacht tot, en hoopt op het moment waarop men de door hem gewenste voorziening in zijn schoot werpt. In contrast hiermee zal deze betekenis van verschillen burgers mogelijkerwijs aansporen tot een meer pro-actieve houding. Het gaat dan niet zozeer om 'verantwoordelijkheid nemen’ maar veel meer om 'het heft in eigen hand nemen.' Natuurlijk, om een dergelijke situatie te creëren dient aan enkele randvoorwaarden te worden voldaan, zoals een sterkere lokale pers en ook een meer gepolitiseerde, wellicht gepolariseerde lokale politieke arena waarin partijen een duidelijke eigen mening vormen en vervolgens stelling nemen op dergelijke onderwerpen.70 Daarnaast stemt de afnemende interesse van burgers voor politiek in het algemeen ook niet bijzonder vrolijk. Het zal nog een heel karwei worden hen goed te bereiken, te informeren en – inderdaad – te enthousiasmeren. Echter, wanneer burgers merken dat hun belang dichter bij huis wordt gediend, dat belangrijke zaken vlak onder hun neus worden besloten en zij daar zelf hun stempel op kunnen drukken – veel meer dan de laatste decennia mogelijk was –, wellicht dat burgers dan hun weerzin weten opzij te zetten en zich weer actiever zullen roeren in het (lokale) politieke debat. Wie weet. !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 70!Dat!burgers!iets!te!kiezen!hebben!vloeit!niet!direct!automatisch!uit!de!keuze!om!te!decentraliseren.!In!het!meest!extreme!scenario! kan!beleid!gedecentraliseerd!worden!zonder!dat!er!verschillen!ontstaan!doordat!alle!lokale!politieke!partijen!hetzelfde!beleid! voorstaan,!er!lokaal!dus!geen!keuzemogelijkheid!is!waardoor!uiteindelijk!overal!hetzelfde!beleid!wordt!geïmplementeerd.!

88! ! Literatuurlijst

Benford, R. D. en D. A. Snow (2000) ‘Framing Processes and Social Movements; An Overview and Assesment’ in Annual Review of Sociology (26), 611 - 640.

Boer, N. de en J. van der Lans (2014, te verschijnen) ‘Burger dwingt lokale politiek tot deliberatie’, BenM, 41, te vinden op: http://www.boomlemmatijdschriften.nl/tijdschrift/benm/2014/1/benm_1389-0069_2014_041_001_012

Bryman, A. (2012) Social Research Methods – 4th Edition (Oxford University Press).

Bowen, G. A. (2009) ‘Document Analysis as a Qualitative Research Method’ in Qualitative Research Journal 9:2, 27 – 40.

Doorn, J.A.A. van (1978) ‘De verzorgingsmaatschappij in de praktijk’, in. J.A.A. van Doorn en C.J.M. Schuyt (red.) De stagnerende verzorgingsstaat (Boom Meppel, Amsterdam).

Druckman, J. N. (2004) ‘Political Preference Formation; Competition, Deliberation, and the (Ir)Relevance of Framing Effects’ in American Political Science Review, 98 (4), 671 - 686.

Entman, R. M. (1993) ‘Framing: Towards Clarification of a Fractured Paradigm’ in Journal of Communication 43(4), 51 – 58.

Fleurke, F., J. R. van Hulst en P. J. de Vries (1997) Decentraliseren met beleid (Sdu uitgevers, Den Haag).

Gray, B. (2003) ‘Framing of Environmental Disputes’ in Making Sense of Intractable Environmental Conflicts (R. J. Lewicki, B. Gray en M. Elliott ed.) (Island Press), 11 - 34.

Hochschild, A. R. (1979) ‘Emotion Work, Feeling Rules, and Social Structure’ in American Journal of Sociology 85:3, 551 – 575.

Hochschild, A. R. (2003) The Commercialization of Intimate Life; notes from home and work (University of California Press).

Hulst, M. van, en D. Yanow (2014) ‘From Policy “Frames” to “Framing”: Theorizing a More Dynamic, Political Approach’ in The American Review of Public Administration (online versie 30 mei), 1 - 21.

Kam. F. de, (2014) 'Een hachelijk avontuur' in Socialisme en Democratie 71:5, 74 - 84.

Kampen T., I. Verhoeven en L. Verplanke (2013) De affectieve burger; hoe de overheid verleidt en verplicht tot zorgzaamheid (Van Gennep, Amsterdam).

Rein, M. en D.A. Schön (1977) ‘Problem Setting in Policy Research’ in Using Social Research in Public Policy Making (C.H. Weiss ed.) (Lexington Books), 235 - 251.

Rein, M. en D.A. Schön (2003) ‘Reframing Policy Discourse’ in The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning (Fr. Fischer en J. Forester ed.) (Duke University Press), 145 - 166.

Schnabel, P. (2004) Een eeuw van verschil (Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag).

Schrijver, J. (2013) ‘Dossier Interbestuurlijke betrekkingen, Decentralisatie’ blz. 103-118 in Wachten op het omslagpunt. Verkenning van het governancedenken in het bestuursbeleid bij het ministerie van Binnenlandse Zaken, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Snow, D.A. (2004) ‘Framing processes, ideology, and discursive fields’ in The Blackwell companion to social movements (D. A. Snow, S.A. Soule en H. Kriesi) (Malden: Blackwell)

Teeuwen, N., M. van den Wijngaart en H. Moors (2014) Blijven we een fatsoenlijk land? (Boom Lemma Uitgeverij: Den Haag).

TenHouten, W. D. (2007) A General Theory of Emotions and Social Life (Routeledge).

Tollenaar, A. (2004) 'Het problematische gelijkheidsbeginsel' in Bestuurswetenschappen, 58:5, 428 - 438.

! 89! Tonkens, E., J. van den Broeke en M. Hoijtink (2008) Op zoek naar weerkaatst plezier: Samenwerking tussen mantelzorgers, vrijwilligers, professionals en cliënten in de multiculturele stad (Amsterdam Institute for Social Science Research: Amsterdam)

Tonkens, E. (2012) ‘Working with Arlie Hochschild: connecting feelings to social change’ in Social Politics 0(0), 1- 25.

Verhoeven, I. (2011) Burgers tegen beleid; een analyse van dynamiek in politieke betrokkenheid (Aksant: Amsterdam).

Verhoeven, I en E. Tonkens (2013) ‘Talking Active Citizenship: Framing Welfare State Reform in England and the Netherlands’ in Social Policy and Society (april), 1 - 12.

90! ! Publicaties

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2014a) Trends en ontwikkelingen voor de gemeenten van de toekomst (Den Haag).

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2013) Decentralisaties in uitvoering; 1000 ambtenaren bespreken onderling de voortgang (Den Haag).

Rapporten

Andersson Elffers Felix (2015) Het verschil maken; een verkenning naar de effecten van de decentralisaties op de interactie tussen overheid en burger (Utrecht).

Boogerds M., L. Schaap, E. D. van den Munckhof en N. Karsten (2008) Decentralisatie als opgave; een evaluatie van het decentralisatiebeleid van de Rijksoverheid, 1993 - 2008 (Universiteit van Tilburg: Tilburg).

Centraal Plan Bureau (2012) Een beroep op de burger; minder verzorginsstaat, meer eigen verantwoordelijkheid? (Den Haag).

Centraal Plan Bureau (2013) Decentralisaties in het sociaal domein; CPN notitie, uitgevoerd op verzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Financiën en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (Den Haag).

Commissie doorlichting interbestuurlijke toezichtsarragementen (2007) Van specifiek naar generiek; doorlichting en beoordeling van interbestuurlijke toezichtsarragementen (Den Haag).

Commissie Gemeentewet en Grondwet (2007) De Eerste Overheid (Den Haag).

Commissie Franssen (1993) Over decentralisatie is nog nooit een vers geschreven (Den Haag).

Commissie Toekomst Lokaal (2006) Wil tot verschil (Den Haag).

Hertogh, M. L. M., en P. J. J. Zoontjes (red) (2006) Gelijke behandeling: principes en praktijken; Evaluatieonderzoek Algemene wet gelijke behandeling (Nijmegen).

Instituut voor publieke waarden (2013) Van 3 decentralisaties naar 3 dimensionaal. Een pleidooi voor ruimte…, (IPW: Den Haag).

Interbestuurlijke Taakgroep Gemeenten (2008) Vertrouwen en verantwoorden; voorstellen voor decentralisatie en bestuurskracht (Den Haag).

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2006a) De staat van onze democratie (Den Haag).

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2006b) De toekomst van het decentrale bestuur; een verkenning van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Den Haag).

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2013a) Bestuur in samenhang; de bestuurlijke organisatie in Nederland (Den Haag).

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2013b) Kenniskamer; modernisering van de bestuurlijke inrichting (Den Haag).

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2014b) De staat van het bestuur (Den Haag).

Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSoB) Denktank (2013) Omgaan met het onbekende; een reflectie op de voorbereiding op de drie decentralisaties; te vinden op: http://www.nsob.nl/wp-content/uploads/NSOB_Omgaan-met-het-onbekende-1.pdf

Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamerscommissies (2014) Informatiedocument 3D's; grip op decentralisaties in het sociale domein (Amersfoort).

Raad van State (2006) Spelregels Interbestuurlijke Verhoudingen; Eerste periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen (Den Haag).

! 91! Raad voor Maatschappelijke Ondersteuning (2002) Bevrijdende kaders: sturen op verantwoordelijkheid (Den Haag).

Raad voor Maatschappelijke Ondersteuning (2004) Verschil in de verzorgingsstaat; over schaarste in de publieke sector (Den Haag).

Raad voor Maatschappelijke Ondersteuning (2013) Terugtreden is vooruitzien; maatschappelijke veerkracht in het publieke domein (Den Haag).

Raad voor Maatschappelijke Ondersteuning (2014) Leren innoveren in het sociaal domein (Den Haag).

Raad voor het Openbaar Bestuur (2000) De kunst van het overlaten; maatwerk in decentralisatie (Den Haag).

Raad voor het Openbaar Bestuur (2006) Verschil moet er zijn; bestuur tussen discriminatie en differentiatie (Den Haag).

Raad voor het Openbaar Bestuur (2012) Loslaten in vertrouwen; naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt én samenleving (Den Haag).

Raad voor het Openbaar Bestuur (2007) De gedifferentiëerde eenheidsstaat; advies over uniformiteit en pluriformiteit in het openbaar bestuur (Den Haag).

Raad voor Openbaar Bestuur (2010) Het einde van het blauwdrukdenken; naar een nieuwe inrichting van het openbaar bestuur (Den Haag).

Sociaal en Cultureel Planbureau (2010) Op weg met de Wmo; evaluatie van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2007 - 2009 (Den Haag).

Sociaal en Cultureel Planbureau (2012) Een beroep op de burger; minder verzorgingsstaat, meer eigen verantwoordelijkheid? (Den Haag).

Sociaal en Cultureel Planbureau (2013), De weg naar maatschappelijke ondersteuning; een onderzoek naar de kanteling in tien gemeenten (Den Haag).

Sociaal en Cultureel Planbureau (2014) De Wmo in beweging; evaluatie Wet maatschappelijke ondersteuning 2010 -2012 (Den Haag).

Transitie Bureau Begeleiding in de Wmo (2012) Decentralisatie betekent transitie en transformatie; Nieuwe verantwoordelijkheden, rollen en opgaven in maatschappelijke ondersteuning (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Den Haag).

Transitie Bureau Begeleiding in de Wmo (2013) Bondgenoten in de decentralisaties; invulling geven aan het transformatieproces en de coalitieaanpak (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Den Haag).

Transitie Bureau Begeleiding in de Wmo (2014) Handreiking gemeentelijk maatwerk; voor personen met een chronische ziekte en/ of beperking (Ministerie van Volskgezondheid, Welzijn en Sport, Den Haag).

Transitieplan Jeugd; gezamelijk plan van Rijk, VNG en IPO (2013); te vinden op: http://www.eerstekamer.nl/overig/20130513/transitieplan_jeugd_gezamenlijk/meta.

Werkgroep vanuit het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Financiën, Economische Zaken en Justitie (2006)In regels gevangen; een verkenning van mogelijke oorzaken van regeldruk (Den Haag).

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2006a) Leren van de praktijk; gebruik van lokale kennis en ervaring voor beleid (Amsterdam University Press: Amsterdam).

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2006b) De verzorgingsstaat heroverwogen; over verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden (Amsterdam University Press: Amsterdam).

Wolfson, D. J., L. Timmerman en L.M. de Rijk (2008) Gelijkheid in een pluriforme samenleving; een sociaalwetenschappelijk perspectief (Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen: Amsterdam).

92! ! Akkoorden

Code Interbestuurlijke Verhoudingen (2005) (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Interprovinciaal overleg, Verenging van Nederlandse Gemeenten: Den Haag).

Bestuursakkoord Rijk en Gemeenten (2007) Samen aan de slag (Den Haag).

Coalitieakkoord CDA, PvdA en ChristenUnie (2007).

Bestuursakkoord 2011 - 2015 (2011) (Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Interprovinciaal Overleg, Unie van Waterschappen en Rijk: Den Haag).

! 93! Websites (allen voor het laatst gezien op 12 augustus 2015)

Artikel 1 van de Nederlandse grondwet: http://www.art1.nl/artikel/1198-artikel_1_van_de_grondwet

Binnenlands Bestuur 1 http://www.binnenlandsbestuur.nl/sociaal/nieuws/van-rijn-pakt-tariefverschillen-wmo-niet-aan.9471536.lynkx`

BNR Nieuwsradio http://www.bnr.nl/nieuws/politiek/778030-1411/plasterk-verwacht-rommelige-overgangsfase-bij-decentralisatie- zorg

CBS http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/methoden/classificaties/overzicht/gemeentelijke-indeling/2015/default.htm

De Correspondent https://decorrespondent.nl/2275/Vanaf-morgen-kan-de-zorg-eindelijk-maatwerk-gaan-leveren/169093925- fbcfec93

DeGemeente http://degemeente.nl

GGZ Nieuws http://www.ggznieuws.nl/home/vier-decentralisaties-raken-11-miljoen-mensen

Rijksoverheid ‘De zorg verandert’ http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/brochures/2014/10/20/de-zorg-verandert.html

Sociale Vraagstukken 1 http://www.socialevraagstukken.nl/site/2015/01/21/veel-burgers-nog-niet-gewonnen-voor-grotere-gemeentelijke- bevoegdheid/

Sociale Vraagstukken 2 http://www.socialevraagstukken.nl/site/2014/12/22/weg-met-de-gelijkheid-leve-het-verschil/

Officiële Bekendmakingen https://zoek.officielebekendmakingen.nl

Zorgvisie http://www.zorgvisie.nl/Kwaliteit/Nieuws/2014/3/Hou-de-eigen-bijdragen-voor-de-Wmo-in-de-gaten-1481110W/

Websites interviews

Rutte Kerdijklezing, 12 november 2014 http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/toespraken/2014/11/12/kerdijklezing-van-minister- president-rutte.html

Interview Van Rijn 1, 26 juni 2014 http://hervorminglangdurigezorg.nl/praktijk/interviews/van-rijn-hoe-gaan-we-om-met-een-veranderende-zorgvraag

Interview Van Rijn 2, 17 april 2014 http://pauwenwitteman.vara.nl/media/313169

Interview Van Rijn 3, 11 april 2014 https://www.youtube.com/embed/ks6Zo-OcQZY

Interview Van Rijn 4, 27 mei 2013 https://www.youtube.com/watch?v=VUh3Xw2HknA

Interview Van Rijn 5, 16 maart 2014 http://programma.vpro.nl/buitenhof/afleveringen/buitenhof-16-maart-langdurige-zorg---willem-drees.html

94! ! Interview Van Rijn 6, 17 september 2013 http://www.radio1.nl/item/156804-Martin-van-Rijn-(PvdA)-over-de-langdurige-zorg.html

Interview Van Rijn 7, 28 april 2013 http://programma.vpro.nl/buitenhof/afleveringen/buitenhof-28-april-de-nieuwe-zorg---de-commissarissen-van-de- koningin.html

Interview Van Rijn 8, 14 mei 2014 http://hervorminglangdurigezorg.nl/praktijk/video/staatssecretaris-van-rijn-van-vws-over-de-wmo

Interview van Rijn 9, 23 juni 2014 http://hervorminglangdurigezorg.nl/praktijk/interviews/maatwerk-past-iedereen-het-beste-interview-met- staatssecretaris-van-rijn

Interview Plasterk 1, 13 september 2014 http://www.radio1.nl/item/215747-PvdA minister%20Ronald%20Plasterk%20(Binnenlandse%20Zaken)%20en%20Europarlementariër%20Sophie%20in% 20’t%20Veld%20(D66).html

Interview Plasterk 2, 8 juni 2014 http://www.npogezond.nl/tv-uitzending/g24_1781/Kabinet-zet-overheveling-zorgtaken-door

Interview Kijnsma 1, 29 december 2014 http://www.bnr.nl/radio/bnr-paul-van-liempt/827009-1409/uitzending-29-september-jetta-klijnsma-brandweer-en- sharia4belgium

Websites toespraken

Rutte

Rutte, Jubileumcongres 100 jaar VNG, 5 juni 2012 http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/toespraken/2012/06/05/toespraak-rutte-op- jubileumcongres-100-jaar-vereniging-nederlandse-gemeenten.html

Rutte, H.J. Schoo-lezing , 2 september 2013 http://www.rijksoverheid.nl/regering/bewindspersonen/mark-rutte/toespraken/2013/09/02/h-j-schoolezing-van- minister-president-mark-rutte-amsterdam.html

Rutte, Dresslezing, 14 oktober 2013 http://www.rijksoverheid.nl/regering/bewindspersonen/mark-rutte/toespraken/2013/10/14/sterke-mensen-sterk- land-over-het-bezielend-verband-in-de-samenleving.html

Rutte Jaarcongres (KING), 16 januari 2014 http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/toespraken/2014/01/16/toespraak-rutte-op-het- jaarcongres-2014-van-het-kwaliteitsinstituut-nederlandse-gemeenten-king.html

Rutte, Kerdijklezing , 12 november 2014 http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/toespraken/2014/11/12/kerdijklezing-van-minister- president-rutte.html

Van Rijn

Van Rijn, Sterkere mensen, sterkere gemeenschappen , 13 februari 2013 http://www.rijksoverheid.nl/regering/bewindspersonen/martin-van-rijn/toespraken/2013/02/13/sterkere-mensen- sterkere-gemeenschappen.html

Van Rijn, Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (RVZ), 12 maart 2013 http://www.rijksoverheid.nl/regering/bewindspersonen/martin-van-rijn/toespraken/2013/03/12/wederkerigheid-een- mooi-begrip.html

Van Rijn, Innovatie in de zorg , 13 maart 2013 http://www.rijksoverheid.nl/regering/bewindspersonen/martin-van-rijn/toespraken/2013/03/13/van-rijn-houdt-

! 95! pleidooi-voor-innovatie.html

Van Rijn, RMO advies, 28 mei 2013 http://www.adviesorgaan-rmo.nl/publicaties/adviezen/rondje_voor_de_publieke_zaak_mei_2013

Van Rijn, Hannie van Leeuwenlezing, 26 november 2013 https://www.youtube.com/watch?v=TYQT_gbPzUk

Van Rijn, Iedereen moet de kans krijgen om mee te doen, 23 januari 2014 http://www.rijksoverheid.nl/regering/bewindspersonen/martin-van-rijn/toespraken/2014/01/23/iedereen-moet-de- kans-krijgen-om-mee-te-doen.html

Van Rijn, Galjaardlezing, 24 april 2015 http://www.rijksoverheid.nl/regering/bewindspersonen/martin-van-rijn/toespraken/2015/04/24/galjaardlezing-2015- handen-in-je-zakken.html

Plasterk

Plasterk VNG congres 2013, 5 juni 2013 https://www.youtube.com/watch?v=55pDL4xe7rQ

96! ! Samenvatting

Sinds 1 januari 2015 is de grootste naoorlogse beleidsdecentralisatie – de 3D's – in Nederland een feit: de gehele jeugdzorg, de extramurale langdurige zorg en de re-integratie van mensen met een beperking of uitkering op de arbeidsmarkt zijn sindsdien overgeheveld van het Rijk naar de 393 gemeenten. Gemeenten krijgen op deze drie terreinen veel ruimte om zelf beleid te bepalen. Het gevolg hiervan is dat er verschillen tussen gemeenten en tussen burgers binnen gemeenten zullen ontstaan. Voor Nederlandse begrippen betekent dit een enorme verandering: immers, de ontwikkeling van onze samenleving kenmerkt zich juist door een voortdurende uitbreiding en bevestiging van het gegeven dat alle Nederlandse ingezetenen elkaars gelijke zijn en aldus gelijk behandeld moeten worden. Het ontstaan van verschillen zal dus moeten worden uitgelegd en de vraag is op welke wijze de Rijksoverheid in aanloop naar deze 3D's deze mogelijke verschillen geframed heeft, oftewel van een betekenis heeft voorzien. In welk(e) kader(s) heeft het Rijk deze verschillen geplaatst? Voor dit onderzoek is gebruikt gemaakt van Arlie Hochschilds' framingsconcepten ''framing rules' en 'feeling rules' - regels die aangeven hoe we een bepaalde situatie zouden moeten bezien en/ of welke gevoelens daarbij geschikt zijn om te koesteren. Deze studie toont aan dat het palet aan regels dat de Rijksoverheid gebruikt om de verschillen te presenteren uitermate rijk geschakeerd is. Qua 'framing rules' worden er zowel historische, pragmatische als morele varianten ingezet. Verschillen zijn zowel oude koek als nou eenmaal het logische gevolg van 'decentralisatie', 'beleidsvrijheid' en 'maatwerk'. Tevens zijn zij ook gewoon een wettelijke mogelijkheid – de gemeentewet geeft hier ruimte voor. Daarnaast zullen sommige (grote) verschillen hoogstwaarschijnlijk niet voor komen - de soep zal niet zo heet gegeten worden als hij wordt opgediend - en bovendien zijn sommige verschillen eenvoudigweg bij wet verboden. Ook hebben gemeenteraden en burgers zelf mogelijkheden om invloed uit te oefenen op beleid en derhalve op het al dan niet ontstaan van verschillen. Verschillen worden ook als 'goed' of 'juist' gepresenteerd: ze zijn rechtmatig, ze leveren speciale voordelen op zoals 'vitalisering van de lokale democratie' en 'maatwerk', oftewel 'passende zorg'. Daarnaast levert het maken van verschil betere en rechtvaardigere resultaten op dan het gelijkheidsstreven. Bovendien is het ongelijk behandelen van ongelijke gevallen in wezen net zo rechtvaardig als het gelijk behandelen van gelijke gevallen maar aangezien er eigenlijk nooit sprake is van exact gelijke gevallen – mensen zijn nooit precies gelijk – heeft alleen ongelijke behandeling recht van spreken. Sterker nog: gelijke behandeling van in wezen altijd ongelijke gevallen levert een onrechtvaardige ongelijkheid op: de één zal deze behandeling beter passen dan de ander. Tegelijkertijd bijten de twee

! 97! concepten gelijke en ongelijke behandeling elkaar ook weer niet. Immers, gelijke behandeling voor de wet - voor de gemeentelijke verordening - kan probleemloos een ongelijke behandeling opleveren die op zijn beurt weer kan leiden tot rechtvaardige verschillende uitkomsten. Gelijke behandeling voor de wet impliceert immers gelijke individuele aandacht of gelijke toegang tot het compensatiebeginsel (Wmo 2007) of de maatwerkverplichting van de gemeente (Wmo 2015). 'Feeling rules' voorzien 'framing rules' van een inbedding en in dit onderzoek komen zowel geschikte als ongeschikte gevoelens naar voren. 'Blijdschap', 'trots', 'vertrouwen', 'acceptatie' en 'verantwoordelijkheid' schaart de Rijksoverheid onder het kopje geschikte gevoelens. Men zou zich blij en trots mogen voelen; vertrouwen mogen hebben in de verschillen of in de instituties die hen creëren; men zou de verschillen moeten gaan accepteren en ten slotte ook ieders eigen verantwoordelijkheid jegens hen moeten nemen. Daar tegenover staan emoties als 'boosheid', 'verontwaardiging' en 'angst' als ongeschikte gevoelens. Alle worden door het Rijk ontraden wat betreft de verschillen; men zou ze beter niet moeten koesteren. Een nadere inventaris van deze onderzoeksresultaten levert nog enkele interessante conclusies op: allereerst is het opvallend hoe complex het stelsel van 'framing' en 'feeling rules' is dat de Rijksoverheid hanteert. De vele betekenissen zijn erg met elkaar verstrengeld, spreken elkaar soms ronduit tegen en hun kwantiteit en variëteit wekken de indruk dat het Rijk op elke situatie een antwoord heeft, linksom of rechtsom. Ten tweede meet het Rijk zich tijdens de betekenisgeving aan verschillen ook twee verschillende rollen aan: een passieve en een actieve rol. Wanneer men de verschillen als ‘logisch’ en ‘mogelijk’ presenteert, neemt men een afwachtende houding aan. Men staat zogezegd buitenspel: ook de Rijksoverheid kan geen invloed uitoefenen op het ontstaan van verschillen. Daar tegenover staat een veel actievere attitude wanneer het Rijk de verschillen met verve verdedigt, of aangeeft dat men slechte, onacceptabele verschillen juist buiten de deur heeft weten te houden. In beide gevallen zit de Rijksoverheid niet stil. Ten derde is de positie die het Rijk inneemt ten opzichte van burgers bij de presentatie van de verschillen opvallend. Aan de ene kant schaart het Rijk zich aan de zijde van de burgers: ‘de burger staat weer centraal’ en door middel van het leveren van maatwerk probeert ze gezamelijk tot een oplossing – een passende voorziening – te komen. Echter, aan de andere kant positioneert het Rijk zich ook lijnrecht tegenover de burgers. Enerzijds door hen er expliciet op te wijzen dat ze lange tijd onrechtmatig gebruik hebben gemaakt van collectief verzekerde voorzieningen (bijvoorbeeld binnen de AWBZ). Anderzijds doordat het Rijk tevens duidelijk laat weten dat zij zelf wel verantwoordelijk handelt of gehandeld heeft.

98! ! Immers, onacceptabele verschillen worden door middel van de wet buiten de deur gehouden. Het wordt langzamerhand wel eens tijd dat burgers hun eigen verantwoordelijkheid gaan nemen. Een laatste punt refereert naar de toon die het Rijk aangaande de verschillen aanslaat. De mogelijkheid tot het leveren van maatwerk wordt met optimisme omgeven: bewindslieden zien hier kansen: kansen op verbetering, vooruitgang en – natuurlijk – op passende zorg. Echter, tegelijkertijd klinkt er ook een heel ander geluid – een stuk pessimistischer van aard. De gevoelens die aan verschillen gekoppeld worden – sowieso de ongeschikte gevoelens maar ook enkele geschikte varianten – zijn niet allemaal onverdeeld optimistisch, integendeel. Zij ademen eerder een negatieve sfeer: vermanend en berispend, waarbij plichtsgevoelens worden aangesproken. Daar een transformatie van ‘gelijkheidsdenken’ naar ‘verschil maken’ beoogd wordt, is het interessant na te denken over een mogelijke betekenisgeving aan verschillen die een dergelijke cultuursomslag bevordert. Deze studie stelt voor als mogelijk alternatief hiervoor de betekenis - de 'framing rule' - dat verschillen burgers een kans geven; een kans op invloed op het lokale beleid en derhalve op het maken van (het) verschil. Verschillen tussen gemeenten en tussen burgers zijn immers het resultaat van verschillende lokale politieke keuzes. Burgers kunnen in een gedecentraliseerd stelsel iets anders kiezen dan de buren of iets anders dan voor iedereen hetzelfde. Daarnaast kunnen ze – veel meer dan op landelijk niveau mogelijk is – hun stempel drukken op het beleid. En aangezien de onderwerpen van dit beleid er echt toe doen is het een poging waard burgers hiervoor serieus te interesseren en te enthousiasmeren. Verschillen zijn kansen en daar mogen we blij mee zijn!

! 99! Appendix

Bijlage 1

Steekwoordenlijst 171

• decentralisatie/ decentraliseren72 • (onderlinge) (lokale) (regionale) verschillen (tussen gemeenten/ burgers) • differentiatie/ differentiëren • verscheidenheid • uniformiteit • pluriformiteit • generiek • specifiek • nivelleren • (on)gelijke behandeling • (on)gelijkheid • (on)gelijke gevallen • gelijkheidsbeginsel • beleidsvrijheid • maatwerk • rechtsgelijkheid • dezelfde zorg • willekeur

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 71!Deze!basislijst!is!tot!stand!gekomen!aan!de!hand!van!het!verloop!van!het!onderzoek.! 72!Deze!steekwoorden!zijn!alleen!gebruikt!wanneer!vaststond!dat!de!tekst!niet!'decentralisatie'!als!hoofdthema!had.!

100!! Appendix

Bijlage 2

Steekwoordenlijst 2

• decentralisatie/ decentraliseren • (onderlinge) (lokale) (regionale) verschillen (tussen gemeenten/ burgers) • differentiatie/ differentiëren • (on)gelijke behandeling • (on)gelijkheid • (on)gelijke gevallen • gelijkheidsbeginsel • beleidsvrijheid • maatwerk

! 101! Appendix

Bijlage 3

Parlementaire documenten

Ministerie van BZK

dossiernummers: 21472 Staatkundige, bestuurlijke ren rechtsstatelijke vernieuwing 22236 Decentralisatie 29297 Rechtsstaat en rechtsorde 27751 Wet dualisering gemeentebestuur 28481 Evaluatie Algemene wet gelijke behandeling 28750 Gemeentelijke herindeling 29362 Modernisering van de overheid 32749 Bestuursakkoord 2011 - 2015 31570 Herziening grondwet 33400 B Vaststelling van de begrotingsstaat van het gemeentefonds 29800-VII Vaststelling van de begrotingsstaten van BZK 2005 30800-VII Vaststelling van de begrotingsstaten van BZK 2007 31200-VII Vaststelling van de begrotingsstaten van BZK 2008 31700-VII Vaststelling van de begrotingsstaten van BZK 2009 32500-VII Vaststelling van de begrotingsstaten van BZK 2011 33000-VII Vaststelling van de begrotingsstaten van BZK 2012 33400-VII Vaststelling van de begrotingsstaten van BZK 2013 33750-VII Vaststelling van de begrotingsstaten van BZK 2014 34000-VII Vaststelling van de begrotingsstaten van BZK 2015

Ministerie van VWS

dossiernummers: 31839 Jeugdzorg 33684 Jeugdwet 23955 Gelijke behandeling voor mensen met een handicap of een chronische ziekte 29538 Zorg en maatschappelijke ondersteuning Wet maatschappelijke ondersteuning 2007 30131 Nieuwe regels Wet maatschappelijke ondersteuning 30597 Toekomst AWBZ 33127 Wijzingen Wet maatschappelijke ondersteuning 33841 Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 34104 Langdurige zorg

Ministerie van SZW

dossiernummers: 28870 Wet werk en bijstand 31441 Wijziging Wet werk en bijstand 33161 Wijziging Wet werk en bijstand in Wet werken naar vermogen/ Participatiewet

102!! (Vergaderjaar 1994-1995)

h-tk-19951996-91-6046-6052 TK 1994-1995 A kst-21427-107 TK 1994-1995 B kst-21427-111 TK 1994-1995 C kst-21427-124 TK 1994-1995 D kst-21427-125 TK 1994-1995 E kst-21427-145 TK 1994-1995 F kst-21427-148 TK 1994-1995 G

(Vergaderjaar 2000 - 2001)

kst-22236-33 TK 2000-2001 A kst-22236-45 TK 2000-2001 B kst-22236-47 TK 2000-2001 C kst-22236-48 TK 2000-2001 D kst-22236-49 TK 2000-2001 E kst-22236-51 TK 2000-2001 F kst-22236-57 TK 2000-2001 G

(Vergaderjaar 2001- 2002 )

h-ek-20012002-1022-1074 EK 2001-2002 A kst-20012002-27751-10a TK 2001-2002 A kst-20012002-27751-10b TK 2001-2002 B

(Vergaderjaar 2002 -2003)

h-tk-20022003-4852-4920 TK 2002-2003 A h-tk-20022003-4932-4972 TK 2002-2003 B h-tk-20022003-5029-5080 TK 2002-2003 C h-ek-20022003-618-646 EK-2002-2003 A kst-28870-3 TK 2002-2003 D kst-28870-7 TK 2002-2003 E kst-28870-13 TK 2002-2003 F kst-28870-A EK 2002-2003 B kst-20022003-28870-A EK 2002-2003 C kst-20022003-28870-B EK 2002-2003 D kst-28600-XV-19 TK 2002-2003 G

(Vergaderjaar 2003 - 2004)

h-tk-20032004-3539-3546 TK 2003-2004 A h-ek-20032004-13-42 EK 2003-2004 A h-ek-20032004-43-89 EK 2003-2004 B kst-29362-1 TK 2003-2004 B kst-29362-14 TK 2003-2004 C kst-29362-18 TK 2003-2004 D kst-29362-31 TK 2003-2004 E kst-29362-31-b1 TK 2003-2004 F kst-29362-36-3 TK 2003-2004 G kst-29279-9 TK 2003-2004 H kst-28870-105 TK 2003-2004 I kst-28870-112 TK 2003-2004 J kst-20032004-28870-D EK 2003-2004 C kst-20032004-28870-E EK 2003-2004 D kst-29355-1 TK 2003-2004 K kst-29538-1 TK 2003-2004 L kst-29538-1-b2 TK 2003-2004 M kst-20032004-28870-B EK 2003-2004 E

! 103! (Vergaderjaar 2004 - 2005)

h-tk-20042005-1577-1597 TK 2004-2005 A h-tk-20042005-1633-1642 TK 2004-2005 B h-ek-20042005-136-162 EK 2004-2005 A h-tk-20042005-5736-5740 TK 2004-2005 C kst-29800-VII-2 TK 2004-2005 D kst-29800-VII-15 TK 2004-2005 E kst-29538-4 TK 2004-2005 F kst-29538-8 TK 2004-2005 G kst-29538-10 TK 2004-2005 H kst-29538-12-b1 TK 2004-2005 I kst-29538-19 TK 2004-2005 J kst-29538-22 TK 2004-2005 K kst-29538-28 TK 2004-2005 L kst-30131-3 TK 2004-2005 M kst-30131-4 TK 2004-2005 N kst-30131-5 TK 2004-2005 O kst-30131-27 TK 2004-2005 P kst-29800-XVI-11 TK 2004-2005 Q

(Vergaderjaar 2005 - 2006)

h-tk-20052006-6073-6074 TK 2005-2006 A h-ek-20052006-1550-1573 EK 2005-2006 A h-ek-20052006-1589-1615 EK 2005-2006 B h-ek-20052006-1635-1654 EK 2005-2006 C h-tk-20052006-2768-2801 TK 2005-2006 B h-tk-20052006-2993-3013 TK 2005-2006 C h-tk-20052006-3243-3244 TK 2005-2006 D kst-20052006-30131-A EK 2005-2006 D kst-20052006-30131-B EK 2005-2006 E kst-20052006-30131-C EK 2005-2006 F kst-20052006-30131-D EK 2005-2006 G kst-20052006-30131-E EK 2005-2006 H kst-30131-29 TK 2005-2006 E kst-30131-32 TK 2005-2006 F kst-30131-33 TK 2005-2006 G kst-30131-35 TK 2005-2006 H kst-30131-65 TK 2005-2006 I kst-30131-98 TK 2005-2006 J kst-30131-102 TK 2005-2006 K kst-30131-108 TK 2005-2006 L

(Vergaderjaar 2006 - 2007)

h-tk-20062007-3645-3650 TK 2006-2007 A h-tk-20062007-5100-5101-2 TK 2006-2007 B h-tk-20062007-1408-1412 TK 2006-2007 C kst-30800-B-17-b1 TK 2006-2007 D kst-30800-VII-8-b1 TK 2006-2007 E kst-30800-VII-22 TK 2006-2007 F kst-30800-VII-22-b1 TK 2006-2007 G kst-30800-VII-22-b2 TK 2006-2007 H kst-20062007-30131-G EK 2006-2007 A kst-20062007-30131-I EK 2006-2007 B kst-20062007-30131-J EK 2006-2007 C kst-29538-39 TK 2006-2007 I kst-30131-111 TK 2006-2007 J kst-30131-122 TK 2006-2007 K kst-30131-H TK 2006-2007 L

104!!

(Vergaderjaar 2007 - 2008)

h-ek-20072008-990-1037 EK 2007-2008 A h-tk-20072008-2253-2261 TK 2007-2008 A h-tk-20072008-2262-2270 TK 2007-2008 B h-tk-20072008-2353-2387 TK 2007-2008 C h-tk-20072008-1641-1644 TK 2007-2008 D kst-31200-VII-8 TK 2007-2008 E kst-31200-VII-8-b1 TK 2007-2008 F kst-31200-VII-10 TK 2007-2008 G kst-31200-VII-61 TK 2007-2008 H kst-31441-7 TK 2007-2008 I kst-29538-58 TK 2007-2008 J kst-29538-58-b1 TK 2007-2008 K kst-29538-77 TK 2007-2008 L kst-29538-79 TK 2007-2008 O kst-29538-82 TK 2007-2008 P kst-29538-86 TK 2007-2008 Q kst-29538-89-b1 TK 2007-2008 R

(Vergaderjaar 2008 - 2009)

h-tk-20082009-2337-2368 TK 2008-2009 A h-tk-20082009-2560-2568-2 TK 2008-2009 B h-tk-20082009-2560-2568-3 TK 2008-2009 C h-tk-20082009-2560-2568-4 TK 2008-2009 D ah-tk-20082009-669 TK 2008-2009 E h-tk-20082009-5622-5662 TK 2008-2009 F kst-31700-VII-2 TK 2008-2009 G kst-31700-VII-8 TK 2008-2009 H kst-31700-VII-15 TK 2008-2009 I kst-31700-VII-22 TK 2008-2009 J kst-31700-VII-40 TK 2008-2009 K kst-31700-VII-42 TK 2008-2009 L kst-31700-VII-44-b1 TK 2008-2009 M kst-31700-VII-44-b2 TK 2008-2009 N kst-31700-VII-44-b3 TK 2008-2009 O kst-31700-VII-68 TK 2008-2009 P kst-31700-VII-94 TK 2008-2009 Q kst-31700-VII-100 TK 2008-2009 R kst-20082009-31441-B EK 2008-2009 A kst-20082009-31441-C EK 2008-2009 B

(Vergaderjaar 2009 - 2010)

blg-76041 TK 2009-2010 A kst-29538-110 TK 2009-2010 B kst-28481-1 TK 2009-2010 C kst-28481-2 TK 2009-2010 E kst-28481-4-b1 TK 2009-2010 F kst-28481-5 TK 2009-2010 G kst-28481-6 TK 2009-2010 H kst-31570-16 TK 2009-2010 I 2009-0000392606 TK 2009-2010 J

(Vergaderjaar 2010 - 2011)

h-tk-20102011-80-17 TK 2010-2011 A h-tk-20102011-80-53 TK 2010-2011 B h-tk-20102011-106-7 TK 2010-2011 C

! 105! h-tk-20112012-15-2 TK 2010-2011 D h-tk-20102011-80-17 TK 2010-2011 E h-tk-20102011-106-7 TK 2010-2011 F blg-110123 TK 2010-2011 G blg-74319 TK 2010-2011 H kst-32500-VII-5 TK 2010-2011 I kst-32500-VII-11 TK 2010-2011 J kst-32500-VII-64 TK 2010-2011 K kst-28750-36 TK 2010-2011 L kst-28750-42 TK 2010-2011 M kst-28750-45 TK 2010-2011 N kst-28750-55 TK 2010-2011 O kst-32749-1 TK 2010-2011 P kst-32749-2 TK 2010-2011 Q kst-32749-4 TK 2010-2011 R kst-32749-5 TK 2010-2011 S kst-29355-48 TK 2010-2011 T DJ/PS-3096338 TK 2010-2011 U

(Vergaderjaar 2011 - 2012)

h-tk-20112012-25-14 TK 2011-2012 A h-tk-20122013-37-11 TK 2011-2012 B h-tk-20112012-15-2 TK 2011-2012 C h-tk-20112012-78-3 TK 2011-2012 D h-tk-20112012-78-5 TK 2011-2012 E h-tk-20112012-79-12 TK 2011-2012 F h-tk-20112012-79-14 TK 2011-2012 G h-tk-20112012-72-6 TK 2011-2012 H h-tk-20112012-73-11 TK 2011-2012 I kst-28750-36 TK 2011-2012 J kst-28750-42 TK 2011-2012 K kst-28750-45 TK 2011-2012 L kst-28750-55 TK 2011-2012 M kst-33161-2 TK 2011-2012 N kst-33161-3 TK 2011-2012 O kst-33161-8 TK 2011-2012 P kst-33161-9 TK 2011-2012 Q kst-33161-11 TK 2011-2012 R kst-33161-39 TK 2011-2012 S kst-33161-102 TK 2011-2012 T kst-33161-103 TK 2011-2012 U kst-33161-105 TK 2011-2012 V kst-30597-206 TK 2011-2012 W kst-30597-261 TK 2011-2012 X kst-33127-3 TK 2011-2012 Y kst-33127-4 TK 2011-2012 Z kst-33127-8 TK 2011-2012 AA kst-33127-9 TK 2011-2012 BB kst-33127-26 TK 2011-2012 CC kst-33127-60 TK 2011-2012 DD kst-33127-65 TK 2011-2012 EE kst-31839-205 TK 2011-2012 FF kst-31839-140 TK 2011-2012 GG kst-30597-296 TK 2011-2012 HH kst-30597-354 TK 2011-2012 II kst-30597-365 TK 2011-2012 JJ kst-30597-422 TK 2011-2012 KK kst-30597-451 TK 2011-2012 LL`

106!! (Vergaderjaar 2012 - 2013)

h-ek-20122013-31-11 EK 2012-2013 A h-tk-20122013-36-25 TK 2012-2013 A h-tk-20122013-37-8-2 TK 2012-2013 B h-tk-20122013-37-11 TK 2012-2013 C h-tk-20122013-104-43 TK 2012-2013 D h-tk-20122013-95-11 TK 2012-2013 E h-tk-20122013-30-19 TK 2012-2013 F h-tk-20122013-32-2 TK 2012-2013 G h-tk-20122013-32-5 TK 2012-2013 H h-tk-20122013-32-9 TK 2012-2013 I h-tk-20122013-68-10 TK 2012-2013 J blg-225861-3 TK 2012-2013 K blg-226901 TK 2012-2013 L blg-240486 TK 2012-2013 M kst-33400-VII-54 TK 2012-2013 N kst-33400-VII-57 TK 2012-2013 O kst-33400-VII-59 TK 2012-2013 P kst-33400-VII-61 TK 2012-2013 Q kst-33400-VII-63 TK 2012-2013 R kst-33400-VII-67 TK 2012-2013 S kst-33400-VII-70 TK 2012-2013 T kst-33400-VII-73 TK 2012-2013 U kst-33400-VII-74 TK 2012-2013 V kst-33400-VII-79 TK 2012-2013 W kst-33400-VII-80 TK 2012-2013 X kst-33400-B-22 TK 2012-2013 Y kst-31839-310 TK 2012-2013 Z kst-31839-313 TK 2012-2013 AA kst-33684-3 TK 2012-2013 BB kst-33684-4 TK 2012-2013 CC kst-30597-296 TK 2012-2013 DD kst-30597-354 TK 2012-2013 EE kst-30597-365 TK 2012-2013 FF kst-30597-422 TK 2012-2013 GG kst-30597-451 TK 2012-2013 HH kst-33127-67 TK 2012-2013 II kst-33127-68 TK 2012-2013 JJ kst-33127-69 TK 2012-2013 KK 2012-0000032295 TK 2012-2013 LL

(Vergaderjaar 2013 - 2014)

h-ek-20132014-12-15 EK 2013-2014 A h-ek-20132014-12-18 EK 2013-2014 B h-tk-20132014-101-10 TK 2013-2014 A h-tk-20132014-102-36 TK 2013-2014 B h-ek-20132014-19-5 EK 2013-2014 C h-tk-20132014-13-16 TK 2013-2014 C h-ek-20132014-35-9 EK 2013-2014 D h-tk-20132014-56-8 TK 2013-2014 D h-tk-20132014-27-7 TK 2013-2014 E h-ek-20132014-38-2 EK 2013-2014 E h-ek-20132014-38-8 EK 2013-2014 F h-tk-20132014-50-4 TK 2013-2014 F h-tk-20132014-78-23 TK 2013-2014 G h-tk-20132014-79-2 TK 2013-2014 H h-tk-20132014-79-6 TK 2013-2014 I blg-347958 TK 2013-2014 J blg-354738 TK 2013-2014 K blg-319549 TK 2013-2014 L kst-33750-VII-1 TK 2013-2014 M

! 107! kst-33750-VII-2 TK 2013-2014 N kst-33750-VII-8 TK 2013-2014 O kst-33750-VII-12 TK 2013-2014 P kst-33750-VII-13 TK 2013-2014 Q kst-33750-VII-14 TK 2013-2014 R kst-33750-VII-34 TK 2013-2014 S kst-33750-VII-53 TK 2013-2014 T kst-33750-VII-60 TK 2013-2014 U kst-33750-VII-64 TK 2013-2014 V kst-33750-VII-65 TK 2013-2014 W kst-33750-VII-67 TK 2013-2014 X kst-31839-316 TK 2013-2014 Y kst-31839-357 TK 2013-2014 Z kst-31839-378 TK 2013-2014 AA kst-33684-10 TK 2013-2014 BB kst-33684-45 TK 2013-2014 CC kst-33684-78 TK 2013-2014 DD kst-33684-D EK 2013-2014 G kst-33684-F EK 2013-2014 H kst-33161-108 TK 2013-2014 EE kst-33161-110 TK 2013-2014 FF kst-33161-112 TK 2013-2014 GG kst-33161-116 TK 2013-2014 HH kst-33161-117 TK 2013-2014 II kst-33161-B EK 2013-2014 I kst-33161-C EK 2013-2014 J kst-33161-E EK 2013-2014 K kst-33161-F EK 2013-2014 L kst-33161-G EK 2013-2014 M kst-29538-152 TK 2013-2014 JJ kst-33841-1 TK 2013-2014 KK kst-33841-2 TK 2013-2014 LL kst-33841-3 TK 2013-2014 MM kst-33841-4 TK 2013-2014 NN kst-33841-6 TK 2013-2014 OO kst-33841-15 TK 2013-2014 PP kst-33841-21 TK 2013-2014 QQ kst-33841-34 TK 2013-2014 RR kst-33841-39 TK 2013-2014 SS kst-33841-42 TK 2013-2014 TT kst-33841-44 TK 2013-2014 UU kst-33841-49 TK 2013-2014 VV kst-33841-54 TK 2013-2014 WW kst-33841-62 TK 2013-2014 XX kst-33841-64 TK 2013-2014 YY kst-33841-67 TK 2013-2014 ZZ kst-33841-89 TK 2013-2014 AAA kst-33841-108 TK 2013-2014 BBB kst-33841-164 TK 2013-2014 CCC kst-33841-165-n1 TK 2013-2014 DDD kst-33841-167 TK 2013-2014 EEE kst-33841-168 TK 2013-2014 FFF kst-33841-A EK 2013-2014 N kst-33841-B EK 2013-2014 O kst-33841-F EK 2013-2014 P kst-33841-G EK 2013-2014 Q kst-33841-H EK 2013-2014 R kst-33841-I EK 2013-2014 S kst-33841-J EK 2013-2014 T kst-33841-T EK 2013-2014 U 2013-0000545974 TK 2013-2014 GGG 2013-0000532994 TK 2013-2014 HHH 2013-000057546 TK 2013-2014 III 2013-0000108917 TK 2013-2014 JJJ

108!! 2013-0000299799 TK 2013-2014 KKK blg-224333 TK 2013-2014 LLL kst-30597-422 TK 2013-2014 MMM

(Vergaderjaar 2014 - 2015)

h-tk-20122013-37-8 TK 2014-2015 A h-tk-20142015-21-13 TK 2014-2015 B h-tk-20142015-38-7 TK 2014-2015 C h-tk-20142015-51-8 TK 2014-2015 D ah-tk-20142015-1792 TK 2014-2015 E h-tk-20142015-15-13 TK 2014-2015 F ah-tk-20142015-1997 TK 2014-2015 G blg-443718 TK 2014-2015 I blg-445058 TK 2014-2015 J kst-34000-VII-1 TK 2014-2015 K kst-34000-VII-2 TK 2014-2015 L kst-34000-VII-7 TK 2014-2015 M kst-34000-VII-28 TK 2014-2015 N kst-34000-VII-35 TK 2014-2015 O kst-34000-VII-39 TK 2014-2015 P kst-31839-130 TK 2014-2015 Q kst-31839-140 TK 2014-2015 R kst-29538-157 TK 2014-2015 S kst-34104-1 TK 2014-2015 T kst-34104-3 TK 2014-2015 U kst-34104-4-2 TK 2014-2015 V kst-34104-17 TK 2014-2015 W kst-34104-18 TK 2014-2015 X 2014-0000350022 TK 2014-2015 Y 2014-0000667963 TK 2014-2015 Z 2014-0000580586 TK 2014-2015 AA

! 109! Appendix

Bijlage 4

Websites Rijksoverheid

• Rijksoverheid ‘Wmo 2015’ http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/zorg-en-ondersteuning-thuis/wmo-2015

• Rijksoverheid ‘Jeugdwet’ http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/jeugdhulp/jeugdhulp-bij-gemeenten

• Rijksoverheid ‘Participatiewet’ http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/participatiewet

Publiciteitscampagnes BZK

• Programma: Gemeenten van deToekomst Website: http://gemeentenvandetoekomst.nl

Brochure: Sturing en bekostiging in het sociaal domein; een verkenning van praktijk en theorie (2014)

• Congres: Decentralisaties in Uitvoering Website: http://www.decentralisatiesinuitvoering.nl

Brochure: Decentralisaties in uitvoering; 1000 ambtenaren bespreken onderling de voortgang (2014)

• Congres: De Decentralisatie Dag Website: http://www.dedecentralisatiesdag.nl

Brochure: De Decentralisatie Dag (2014)

• Congressen: De 3D Communicatie Dagen Website: http://www.3dcommunicatiedagen.nl

Publiciteitscampagnes VWS

• Programma: In Voor Zorg Website: http://www.invoorzorg.nl

• Programma: Invoering Wmo/ Transitiebureau Wmo Websites:!http://www.invoeringwmo.nl

Brochure: Bondgenoten in de decentralisaties; invulling geven aan het transformatieproces en de coalitieaanpak (2013)

Brochure: Handreiking Verantwoording Wmo/ Jeugd (2014)

Brochure: Decentralisaties betekent transitie en transformatie; nieuwe verantwoordelijkheden, rollen en opgaven in maatschappelijke ondersteuning (2012)

Brochure: Handreiking gemeentelijk maatwerk; voor personen met een chronische ziekte of beperking (2014)

• Programma: Welzijn Nieuwe Stijl

110!!

Brochure: Welzijn Nieuwe Stijl (2010)

• Programma: Hervorming Langdurige Zorg Website: http://hervorminglangdurigezorg.nl

• Programma: De Zorg Verandert Mee Website: http://www.dezorgverandertmee.nl

Folder: De Zorg Verandert (2014)

• Programma: Hoe Verandert Mijn Zorg? Website: https://www.hoeverandertmijnzorg.nl

• Programma: Voor De Jeugd/ Transitiebureau Jeugdwet Website: https://www.voordejeugd.nl/ondersteuning/ondersteuning/transitiebureau

Brochure: Factsheet Stelselwijziging Jeugd (2013)

Videomateriaal

• Explanimation Van Rijn VWS https://www.youtube.com/watch?v=82c3WTrK99k

• Openingsvideo Plasterk website gemeenten van de toekomst; openingsvideo met Plasterk http://gemeentenvandetoekomst.nl/openingsvideo

! 111! Appendix

Bijlage 5

Radioprogramma's NPO Radio 1 Website: http://www.radio1.nl

Tros Kamerbreed Website: http://www.radio1.nl/kamerbreed

Televisieprogramma's EenVandaag Website: http://www.eenvandaag.nl

Nieuwsuur Website: http://nos.nl/nieuwsuur/

Brandpunt Website: http://brandpunt.kro.nl

Netwerk Website: http://www.npo.nl/netwerk-eo ncrv/POMS_S_NCRV_090550

Knevel & Van den Brink Website: http://www.npo.nl/knevel-van-den-brink/POMS_S_EO_097517

Pauw & Witteman Website: http://pauwenwitteman.vara.nl

Buitenhof Website: http://programma.vpro.nl/buitenhof

Zembla Website: http://zembla.vara.nl

De Wereld Draait Door Website:!http://dewerelddraaitdoor.vara.nl

112!! Appendix

Bijlage 6

Lijst van bewindspersonen

• R. Plasterk • M. van Rijn • J. Klijnsma

Steekwoordenlijst 3

• decentralisaties/ decentraliseren • Wet maatschappelijke ondersteuning/ Wmo • Participatiewet • Jeugdwet • (onderlinge) (lokale) (regionale) verschillen (tussen gemeenten/ burgers) • (on)gelijke behandeling • (on)gelijkheid • (on)gelijke gevallen • gelijkheidsbeginsel • beleidsvrijheid • maatwerk

! 113! Appendix

Bijlage 7

! Televisieoptredens

Pauw & Witteman (17-04-2014) Interview Van Rijn http://pauwenwitteman.vara.nl/media/313169 vanaf 03.39

Van Rijn versus Bernard Muller (ALS patiënt) “Het is niet zo dat gemeenten de taken gaan doen die het Rijk ook eerst deed. De kern is nou juist dat gemeenten veel integraler kunnen kijken, waarom? Omdat wanneer mensen in hun eigen omgeving oud willen worden, je ook naar die omgeving moet kijken.” “Hoe garandeer je dan dat per gemeente dezelfde zorg komt? Dat iemand in Tiettskerstradeel dezelfde zorg krijgt dan in Rotterdam ?” “Ik hoop dat er dus, als we de zorg dichter bij de mensen gaan brengen, moeten er ook verschillen gemaakt gaan worden. Als je in je eigen omgeving woont, dan maakt het uit hoe je woont, of je wel of niet een sociale omgeving hebt, of je wel of geen kinderen hebt, dat het uitmaakt wat je precies mankeert. En dat betekent dat we veel meer rekening moeten gaan houden met de individuele wensen, hoe de individuele situatie is. De moeilijkheid van nu is dat we wel een mooi systeem hebben van ouderenzorg, maar dat je zegt je kan dagbesteding krijgen met 4,9 uur of je kan naar een instelling, en mensen willen meer eigen keuze maken, meer onafhankelijk zijn, de zorg moet naar de mensen toe en mensen moeten niet naar de zorg toe.” “Maar u zegt zelf dat u het aan de gemeenten overlaat, dus d’r komt een potje voor, dus gemeenten mogen dat zelf bepalen en dus kan de ene gemeente meer aan zorg besteden dan een andere gemeente.” “Maar wij gaan dat natuurlijk. Dat geld wordt over de gemeenten verdeeld naar behoefte, veel te technisch om dat uit te leggen maar er wordt gekeken van ‘hoeveel kwetsbare mensen heb je nou in je gemeente?’ en het is natuurlijk ook zo dat de gemeente veel meer rekening kan houden met hoe mensen in hun gemeente leven en wonen.”

VPRO Buitenhof (16-03-2014) Interview Van Rijn http://programma.vpro.nl/buitenhof/afleveringen/buitenhof-16-maart-langdurige-zorg-willem-drees.html vanaf 2.20

“… dat je meer rekening kunt houden met de individuele mogelijkheden en wensen van mensen, en dat het dan ook veel passender is om die zorg te verlenen. En het is inderdaad zo, we gaan naar een systeem toe waarin het niet zo voor iedereen met een indicatieformulier op een centraal niveau uitgebracht wordt ‘je hebt recht op 2,9 uur huishoudelijke hulp of begeleiding’ maar waarin we van de gemeente vragen ‘kijk nou eens wat er echt nodig is’ en daar zullen verschillen in zitten; mensen die meer nodig hebben en mensen die minder nodig hebben. En als je dat doet, dan ben ik ervan overtuigd dat je niet alleen dichter bij de mensen komt maar dat je er ook voor kunt zorgen dat het ook efficiënter kan worden uitgevoerd.” “Gaan we nu voor iedereen zeggen iedereen krijgt 40% minder of gaan we regelen dat voor u en ik (Witteman en Van Rijn) ‘die huishoudelijke hulp, dat schoonmaken in huis, dat moet u zelf regelen of zelf betalen’ zodat niet iedereen dezelfde rechten krijgt, maar dat we gaan kijken ‘waar is het wel nodig en waar is het minder nodig en moet je misschien zelf meer…’ “Dus u en ik gaan het zelf betalen, daar komt het op neer” “Ik denk dat dat heel redelijk is. Als we nu elk dubbeltje moeten omdraaien, Nederland vergrijst, we krijgen meer ouderen mensen, en ik wil de zorg en dan met name de zware zorg voor kwetsbare mensen een beetje uit de wind houden, dan moeten we bij de lichtere vormen van zorg en ondersteuning ons afvragen ‘gaan we daar nou een recht voor iedereen maken of gaan we kijken wat heb je echt nodig?’ en ik ben ervan overtuigd dat als we dat doen we en in staat zijn de zorg naar de toekomst toe haalbaar te maken en te houden, en aan de andere kant een groter beroep doen op de zelfredzaamheid van mensen als dat kan.” “Ik vind het niet zo gek als het gaat om lichte vormen van ondersteuning … (…). Zou het dan niet goed zijn om ook de discussie te voeren over de vraag van als we meer mensen krijgen die kwetsbaar zijn en die ouder worden en we moeten elk dubbeltje omdraaien om de zware zorg uit de wind te houden, dat we dan voor de lichte vormen van ondersteuning, of voor de huishoudelijke hulp moeten we nou een soort recht creëren dat iedereen recht heeft op het schoonmaken van je huis? Of willen we de zware zorg heel goed geborgd hebben in Nederland.”

114!! “Misschien allebei?” “Jazeker, maar als we dan die keuze moeten maken en elk dubbeltje moeten omdraaien, dan kies ik ervoor om te zorgen dat we die zware zorg voor kwetsbare mensen overeind houden en zo goed mogelijk uit de wind houden, en dat we de vraag stellen aan mensen ‘daar waar je het zelf kan regelen, zou het dan niet verstandiger zijn om te kijken waar kan het wel en waar kan het niet. En ik ben me er zeer van bewust dat dat in sommige gevallen heel goed mogelijk is en in andere gevallen niet.” “Je kunt een ander niet verplichten zie u net…” “Nee, en dat wil ik ook niet.” “… en dat is een belangrijke opmerking want als mijn kinderen dat voor mij gaan regelen straks, maar bij de buren de kinderen de buren niet helpen dan krijg je een raar soort ongelijkheid want bij de buren is er dan recht op zorg die betaald wordt door de gemeente in dit geval en bij mij betalen de kinderen het zelf.” “Maar laten het even duidelijk maken waar we het over hebben, over huishoudelijke hulp, je huis schoonhouden, dan is het toch niet zo gek dat als de gemeente kijkt van hoe kan ik je ondersteunen en wat je zelf kunt doen.” Vraag: mag een gemeente de OZB verdubbelen? “Er is gemeentelijke vrijheid om naar inkomsten en uitgaven te kijken, daar zijn grnezen bij, je niet de OZB tot het oneindige verhogen, daar zijn ook regels voor. Maar dat er dus afwegingen zijn, ook op lokaal niveau – hoeveel geven we voor x uit en hoeveel inkomsten hebben we, ja dat is onderdeel van de lokale democratie.” “Maar mag een wethouder de OZB aanslag verdubbelen?” “Nou, dat zal niet nodig zijn maar in essentie is dat nu ook al zo en dat zal in de toekomst ook zo zijn dat ook een gemeente zal kijken naar wat zijn mijn inkomsten en mijn uitgaven, wat wil ik doen? En daar moet je dus gemeenteraadsverkiezingen en gemeenteraadsdebatten over hebben. Dat is geen verschil met nu.”

VPRO Buitenhof (08-06-2014) Interview Plasterk http://programma.vpro.nl/buitenhof/afleveringen/buitenhof-8-juni-de-nationale-ombudsman--ronald- plasterk---energie0.html vanaf 3.15

Over kind wat geen mantelzorg wil verstrekken aan ouder. Witteman “Nou geeft diegene niet thuis, en die zegt ‘nee, laat dat maar over een de professionele zorg over’. Gaat u dan dwingen of blijft het bij dat morele appel dat geen resultaat heeft opgeleverd?’ “Nou, dat is precies het punt, je kunt het op allebei de manieren doen. Ik denk dat gemeenten dat soms verschillend zullen doen. Tot op zekere hoogte zullen we vanuit het Rijk ook moeten accepteren dat die invulling – daarom hebben we het ook gedecentraliseerd – dat die invulling lokaal gebeurd. Ik kan me ook voorstellen dat verschillende politieke partijen daar verschillende opvattingen over hebben.”

VPRO Buitenhof (12-05-2013) Interview Plasterk http://programma.vpro.nl/buitenhof/afleveringen/buitenhof-12-mei-ronald-plasterk--de-pvv---de-brixit.html

“Het is niet zo gek als je eerst eens nadenkt van ‘wat kan ik zelf oplossen? Wat kan er met steun van de gemeente?’ die we overigens veel meer mogelijkheden gaan geven om dat dan te doen. En als het echt niet langer gaat, moet je ervoor zorgen dat er verzekerde zorg in Nederland blijft. En het is niet zo gek dat de dingen die misschien vroeger normaal waren – zo van: kun je eens wat voor elkaar doen? Kun je een beetje beter naar elkaar omzien? – dat we dat niet allemaal een verzekerd recht van maken waarin we ongelofelijk veel kosten met elkaar maken terwijl het er juist om gaat om de wat zwaardere langdurige zorg echt gegarandeerd overeind te houden. En daarom moeten we dit soort keuzes maken maar eigenlijk ook wat heel vroeger heel normaal was.” “U zegt elke gemeente kan dan straks efficiënter gaan inrichten, elke gemeente zal die zorg ook op zijn eigen manier gaan vormgeven. Het voorbeeld dat u graag gebruikt (..) is dat van de traplift. Kan het zo zijn dat straks de ene gemeente wel een traplift vergoed en de andere niet ?” “Weet u waar ik op hoop ? Dat die zorg voor ieder mens anders zal zijn. Dus ja, er zullen verschillen zijn per gemeente maar de zorg, en de langdurige zorgvraag is per mens verschillend. Als wij erin slagen dat gemeenten er rekeningen mee kunnen houden met die individuele verschillen – dat moet ook – dan ben ik ervan overtuigd dat we beter zorg in Nederland kunnen krijgen.” “Dar het maatwerk moet worden daar zijn we het allemaal over eens maar de vraag is of men in de ene gemeente wel een traplift krijgt terwijl iemand in een andere gemeente met precies dezelfde behoeften die traplift niet krijgt.” “Omdat er misschien een hele andere gemeentelijk voorziening is, of omdat de zorg anders is….” “Precies, dat is dus mogelijk.” “… en dat is ook heel goed want in een andere gemeente wonen andere mensen, in andere wijken met een hele andere situatie. De zorg per persoon is verschillend en een van de grootste operaties die we nu moeten doen is dat we niet van een soort verondersteld verzekerd recht waarin iedereen gelijke zorg krijgt, waarin de facto voor iedereen ongelijke zorg aan het leveren zijn.

! 115!

Radio-optredens

BNR Nieuwsradio (29-12-2014) Interview Klijnsma http://www.bnr.nl/nieuws/314588-1409/klijnsma-verschillen-tussen-zorgaanbod- gemeenten-horen-erbij vanaf 1.50

“Als we kijken naar het artikel in de Volkskrant. Daar staat: ‘gehandicapte in de ene gemeente beter af dan in de andere door verschillen in bezuinigingen. Groot verschil zorg per gemeente.’ (…) Wat vindt u daar van ?” “Ja nou kijk, als je taken, als je uitvoering naar de gemeente overhevelt als het ware, dan is het natuurlijk zo dat de gemeente in kwestie daar zelf ook beleid op kan maken. Want wij kiezen een keer in de vier jaar onze gemeenteraden. En ja, eh, je zou dus kunnen zeggen het beleid daar is ook goed democratisch verankerd. Dus als er in de ene gemeente prioriteit wordt gegeven aan bepaalde onderdelen in de zorg die in een andere gemeente minder prioriteit krijgen, ja dan is het zaak om bij de gemeenteraad flink aan te kloppen, net zoals dat landelijk gaat bij de tweede kamer zou je kunnen zeggen, om ervoor te zorgen dat de gemeenteraad het college van B&W bijstuurt want de gemeenteraad is wel diegene die B&W in de gaten moet houden.” “Is dat nou echt waar? Bijsturen? Je hoort vaak politici beginnen met ‘we gaan hervormingen inzetten’ en dat blijkt dat inderdaad vaak voor de een wat minder goed uit te pakken dan voor de ander, en dan zou je kunnen zeggen ‘ja, dat is nou eenmaal zo, dat is jammer (…), dat kan niet anders met hervormingen, dan is het soms misschien niet eerlijk of dan pakt het anders uit maar wat geeft dat ? dat hoort erbij. ’” “Ja nou zo simpel ligt het niet. Want mensen willen zo graag participeren, zo graag meedoen. En dan is het natuurlijk heel belangrijk dat het college van burgemeester en wethouders er ook voor zorgt dat dat mogelijk gemaakt wordt. En mocht het nou zo zijn dat er een college zou zitten wat daar te weinig aandacht aan besteed, of te weinig geld voor inzet, dan kan de gemeenteraad zeggen ‘luister eens even, wij controleren jullie en jullie doen het niet helemaal goed dus jullie krijgen nu een motie of een amendement, en jullie moeten dingen bijstellen, net zoals dat met mij gebeurt zal ik maar zeggen als de Tweede Kamer niet tevreden is over wat het kabinet doet, dan kan de Tweede Kamer ook met een motie of een amendement zeggen ‘wij willen het net een slag anders’. (….) “Ja, maar dat is de ene kant, maar nu de andere kant, nog even terug naar de Volkskrant, dat voorbeeld van dat hersenletsel. Utrecht bezuinigt op de gespecialiseerde hulp maximaal 35%. Gooische gemeente slechts 13%. En dan krijg je meteen woordvoeder die gaan roepen ‘het is niet eerlijk dat ik straks minder zorg krijg dan iemand met hersenletsel in het Gooi’. ‘Voor iemand als ik’ zegt zo’n mevrouw ‘is verhuizen lastig anders zou ik het zeker overwegen.’ Moet je tegen zo’n mensen dan ook eerlijk zeggen ‘dat kan nu eenmaal niet anders, dat heb je met hervormingen?’ “Nou eh. Kijk het is. Ik vind wel dat je eerlijk moet zeggen dat het in de ene gemeente soms anders kan worden opgepakt dan in de ander, want dat is ook zo. Want we leggen nu ook het voortouw neer bij de gemeenten. En dit gaat bij uitstek natuurlijk over de zorg en ik vind dat je daar wel eerlijk over moet zijn maar in de wetgeving, in de regelgeving staan natuurlijk wel kaders genoemd waarbinnen die gemeenten ook moeten opereren. En de wethouders heten niet voor niets wethouders, die moeten zich wel aan de wet houden. Dus het kan niet zo zijn dat er dus enorme grote verschillen optreden. Dat kan niet.” “Dat begrijp ik maar als je straks toch koppen krijgt als ‘ziek worden in de verkeerde gemeente’ daar kun je als oppositie lekker op inspelen, daar kun je in de media flink mee kabaal maken (…) Dan kun je ook denken als politicus moet ik mijn poot stijfhouden want er zullen verschillen komen, dan hoort bij hervormingen.” “Ja, dat beaam ik want zo is het.” “13 en 35 procent dat zijn vrij grote verschillen. U zegt ‘daar valt wel over te praten’ maar als die verschillen er niet kunnen zijn, dan geen hervorming.” “Nee, zo is het.”

NPO Radio 1 Tros Kamerbreed (13-09-2014) Interview Plasterk http://www.radio1.nl/item/215747-PvdA minister%20Ronald%20Plasterk%20(Binnenlandse%20Zaken)%20en%20Europarlementariër%20Sophi e%20in%20’t%20Veld%20(D66).html vanaf 21.20

“… als je nou het budget in één hand geeft, doe nou wat voor betrokkenen het beste is, dan ben je vaak ook nog goedkoper uit dan wanneer je dat allemaal via afzonderlijke instanties doet. En dat is natuurlijk de basis voor die hele beweging, zeggen laat die verantwoordelijkheid en het budget bij het lokaal bestuur, die zitten het dichts bij de mensen, hebben ze één pot geld zonder schotten daartussen zodat ze op maat – dat rotwoord maar gebruiken

116!! - op maat, dat ze kunnen zorgen dat mensen datgene krijgen dat wat voor ze nodig is. Dat zou je zelf ook willen als je in zo’n situatie zit.”

NPO Radio 1 Journaal (16-10-2014) Interview Van Rijn http://www.radio1.nl/item/228362- Van%20Rijn:%20in%202015%20zal%20nog%20niet%20gek%20veel%20veranderen.html vanaf 07.00

“Nu lees ik in uw campagne die vandaag van start gaat die ook maar weer heet ‘Nederland verandert en de zorg verandert mee’, dat het vooral ook duidelijkheid moet scheppen. Wordt het in zijn algemeenheid wel duidelijker want nu heb je dus 400 verschillende manieren van aanpak?” “Nou ik denk dat voor de ondersteuning in de thuissituatie het heel belangrijk is dat die thuissituatie ook bekend is bij diegene die ondersteuning moet gaan regelen en dat verschilt echt van mens tot mens, het maakt uit hoed je woont, of je kinderen hebt, of je een trap hebt of niet, welke mantelzorg er is, dus dat moet hele persoonlijk en op maat zorg en ondersteuning zijn.” “Daar wordt nu te weinig naar gekeken?” “Nou er is een centrale indicatie waarin iedereen over één kam werd geschoren en straks gaan we veel meer rekening houden met persoonlijke omstandigheden. Ik snap best dat dat vragen oproept maar ik ben ervan overtuigd dat als we erin slagen om die zorg beter op maat te regelen, dat mensen er dan ook veel meer aan hebben.” “is er dan ook niet het gevaar van willekeur, dat je in de ene gemeente toch anders wordt behandeld dan in de ander?” “in de wet staat dat gemeenten een passende voorziening moeten geven en die passendheid is voor iedereen anders maar wel meer op maat toegesneden. En ja, als mensen daar dan niet tevreden over zijn kunnen ze daarover ook in bezwaar en beroep maar de kunst is nou juist om eindelijk de zorg dicht bij de mensen te gaan organiseren, rekening houden met persoonlijke omstandigheden en dan ben ik ervan overtuigd dat mensen er ook veel meer aan hebben.”

NPO Radio 1 Journaal (17-09-2013) Interview Van Rijn http://www.radio1.nl/item/156804-Martin-van-Rijn-(PvdA)-over-de-langdurige-zorg.html vanaf 0.20

“Kijk, we moeten de komende periode natuurlijk hele moeilijke keuzes maken om de zorg ook houdbaar en betaalbaar te maken voor onze toekomst, voor onze kinderen, voor onze ouders. En dan moet je keuzes maken en wat we nu zeggen is ja die lichte vormen van ondersteuning zou het niet goed zijn om te kijken naar wat we zelf zouden kunnen oppakken om die zwaarder vorm van zorg zo veel mogelijk overeind te houden.” “ik snap best natuurlijk dat er onzekerheid is maar een van de belangrijkste uitgangspunten is dat we veel meer naar de persoonlijke omstandigheden gaan kijken. Kijk als het gaat over participatie, ondersteuning en begeleiding, dan is het niet goed om iedereen dezelfde rechten toe te kennen want dat doet juist onrecht aan de verschillen die er tussen mensen zijn. Dat betekent dat we vooral op dat terrein gaan zeggen ‘zorg er nou voor dat er een overheid dichtbij is, de gemeente, die mensen in de ogen kan kijken en veel beter kan kijken wat is nodig en wat is niet nodig, wat kun je zelf en waar moet je steun voor hebben. Dus daar maken we meer maatwerk voor mogelijk zodat we rekening houden met passende zorg voor iedereen.” “Ik denk dat het heel goed zou kunnen zijn om veel meer rekening te kunnen houden met persoonlijke omstandigheden. Dan pas kun je passende zorg geven en niet een zogenaamd recht voor iedereen die niet passend is voor het individu.”

! 117! Appendix

Bijlage 8

Lijst van toespraken

Rutte

Jubileumcongres 100 jaar Vereniging Nederlandse Gemeenten 05-06-2012 http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/toespraken/2012/06/05/toespraak-rutte-op- jubileumcongres-100-jaar-vereniging-nederlandse-gemeenten.html

H.J. Schoo-lezing 02-09-2013 http://www.rijksoverheid.nl/regering/bewindspersonen/mark-rutte/toespraken/2013/09/02/h-j-schoolezing-van- minister-president-mark-rutte-amsterdam.html

Dreeslezing 14-10-2013 http://www.rijksoverheid.nl/regering/bewindspersonen/mark-rutte/toespraken/2013/10/14/sterke-mensen-sterk- land-over-het-bezielend-verband-in-de-samenleving.html

Jaarcongres 2014 van het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING) 16-01-2014 http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/toespraken/2014/01/16/toespraak-rutte-op-het- jaarcongres-2014-van-het-kwaliteitsinstituut-nederlandse-gemeenten-king.html

Kerdijklezing 12-11-2014 http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/toespraken/2014/11/12/kerdijklezing-van-minister- president-rutte.html

Van Rijn

Sterkere mensen, sterkere gemeenschappen 13-02-2013 http://www.rijksoverheid.nl/regering/bewindspersonen/martin-van-rijn/toespraken/2013/02/13/sterkere-mensen- sterkere-gemeenschappen.html

Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (RVZ) 12-03-2013 http://www.rijksoverheid.nl/regering/bewindspersonen/martin-van-rijn/toespraken/2013/03/12/wederkerigheid-een- mooi-begrip.html

Innovatie in de zorg 13-03-2013 http://www.rijksoverheid.nl/regering/bewindspersonen/martin-van-rijn/toespraken/2013/03/13/van-rijn-houdt- pleidooi-voor-innovatie.html

Hannie van Leeuwenlezing 26-11-2013 https://www.youtube.com/watch?v=TYQT_gbPzUk

Iedereen moet de kans krijgen om mee te doen 23-01-2014 http://www.rijksoverheid.nl/regering/bewindspersonen/martin-van-rijn/toespraken/2014/01/23/iedereen-moet-de- kans-krijgen-om-mee-te-doen.html

Galjaardlezing 2015: Handen in je zakken 24-04-2015 http://www.rijksoverheid.nl/regering/bewindspersonen/martin-van-rijn/toespraken/2015/04/24/galjaardlezing-2015- handen-in-je-zakken.html

Plasterk

VNG congres 2013 05-06-2013 https://www.youtube.com/watch?v=55pDL4xe7rQ

118!! Appendix

Bijlage 9

Overzicht kabinetten en de relevante bewindspersonen van BZK, VWS en SZW:

2003 – 2006 (juni) Balkenende II CDA VVD D66 BZ: Johan Remkes (min) Bestuurlijke Vernieuwing plus Koninkrijkrelaties: Thom de Graaff, Alexander Pechtold (min) VWS: Hans Hogenvorst (min) Clemence Ross-Van Dorp (st) SZW: Aart de Geus (min) Mark Rutte, Henk van Hoof (st)

2006 – 2007 (feb) Balkenende III CDA VVD BZK: Johan Remkes (min) VWS: Hans Hoogervorst (min) Clemence Ross-Van Dorp (st) SZW: Aart de Geus (min) Henk van Hoof (st)

2007 – 2010 (okt) Balkenende IV CDA PvdA CU BZK: Guusje Ter Horst, Ernst Hirsch Ballin (min) Ank Bijleveld (st) VWS: Ab Klink (min) Jet Bussemaker (st) SZW: Piet Hein Donner (min) Ahmed Aboutaleb, Jetta Klijnsma (st)

2010 – 2012 (nov) Rutte I VVD CDA (PVV) BZK: Piet Hein Donner, Liesbeth Spies (min) VWS: Edith Schippers (min) Marlies Veldhuijzen van Zanten (st) SZW: Henk Kamp (min) Paul de Krom (st)

2012 – heden Rutte II VVD PvdA BZK: Ronald Plasterk (min) VWS: Edith Schippers (min) Martin van Rijn (st) SZW: Lodewijk Asscher (min) Jetta Klijnsma (st)

! 119!

!

! !

120!!