Brytyjski Samorząd Lokalny Po 1945 Roku

Brytyiski samorzqd lokalny po 1945 roku

Recenzenci prof dr hab. Andrzej Zięba dr hab. Krzysztof Szczerski, prof. UJ

Projekt okładki Anna Sadowska

Książka fi nansowana przez Narodowe Centrum Nauki (UMO-2011/01/N/HS5/03672)

Niniejszy utwór ani żaden jego fragment nie może być reprodukowany, przetwarzany i rozpowszechniany w jakikolwiek sposób za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych oraz nie może być przechowywany w żadnym systemie informatycznym bez uprzedniej pisemnej zgody Wydawcy.

ISBN 978-83-233-3726-3

www.wuj.pl

Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego Redakcja: ul. Michałowskiego 9/2, 31-126 Kraków tel. 12-663-23-81, tel./fax 12-663-23-83 Dystrybucja: tel. 12-631-01-97, tel./fax 12-631-01-98 tel. kom. 506-006-674, e-mail: [email protected] Konto: PEKAO SA, nr 80 1240 4722 1111 0000 4856 3325 Książkę dedykuję Rodzicom

Spis treści

Wstęp ...... 9

Rozdział I Geneza i rozwój samorządu lokalnego w Wielkiej Brytanii do 1945 roku ...... 21 1. Władza lokalna na Wyspach Brytyjskich do końca XVIII wieku ...... 21 1.1. Organizacja anglosaskich wspólnot lokalnych (V–XI w.) ...... 21 1.2. Tendencje centralizacyjne w zarządzie lokalnym za panowania dynastii normandzkiej i Plantagenetów (XI–XV w.) ...... 25 1.3. Zmiany w strukturze władzy lokalnej od monarchii Tudorów do końca XVIII wieku ...... 31 2. Kształtowanie się systemu samorządu lokalnego w XIX wieku ...... 36 2.1. Społeczne i polityczne przyczyny zmian w samorządzie lokalnym ...... 36 2.2. Reformy władzy lokalnej ...... 41 2.3. Doktrynalne podstawy zreformowanego systemu samorządu lokalnego ..... 45 3. Brytyjska administracja lokalna w pierwszej połowie XX wieku ...... 50 3.1. Organizacja i funkcjonowanie samorządu lokalnego na początku XX wieku ...... 50 3.2. Wpływ koncepcji welfare state na władze lokalne ...... 53

Rozdział II Organizacja samorządu lokalnego w Anglii, Irlandii Północnej, Szkocji i Walii ...... 57 1. Normatywne ramy funkcjonowania brytyjskiego samorządu lokalnego ...... 57 1.1. Status samorządu lokalnego w ramach brytyjskiej konstytucji nieskodyfi kowanej ...... 57 1.2. Prawne podstawy działania samorządu lokalnego w Wielkiej Brytanii ...... 65 1.3. Wartości samorządu lokalnego...... 68 2. Struktura władzy lokalnej w Zjednoczonym Królestwie ...... 73 2.1. Jednostki samorządu lokalnego ...... 73 2.2. Organy władzy lokalnej, ich kompetencje i zasady wyboru ...... 79 2.3. Aparat administracyjny samorządów lokalnych ...... 92 3. Zadania samorządu lokalnego Anglii, Irlandii Północnej, Szkocji i Walii ...... 97 3.1. Zadania związane z bezpieczeństwem publicznym ...... 99 3.2. Zadania z zakresu polityki społecznej ...... 103

7 3.3. Zadania związane z zarządzaniem infrastrukturą komunalną ...... 106 3.4. Zadania związane z rozwojem ekonomicznym ...... 108

Rozdział III Funkcjonowanie samorządu lokalnego w Zjednoczonym Królestwie ...... 111 1. Społeczna pozycja władz lokalnych ...... 111 1.1. Partycypacja obywateli w procesie wyborczym ...... 111 1.2. Instytucje demokracji bezpośredniej i uczestniczącej ...... 117 1.3. Opinia publiczna wobec władz lokalnych ...... 122 2. Oddziaływanie władz centralnych na funkcjonowanie samorządu lokalnego ..... 125 2.1. Zasady fi nansowania ...... 125 2.2. Formy i środki kontroli ...... 133 2.3. Współpraca między władzami lokalnymi a centrum ...... 143 3. Współpraca władz lokalnych ...... 149 3.1. Współdziałanie organów samorządowych na poziomie ogólnokrajowym ...... 149 3.2. Współpraca na poziomie międzynarodowym ...... 154

Rozdział IV Samorząd lokalny wobec przeobrażeń brytyjskiego ustroju ...... 159 1. Wpływ procesu dewolucji na organizację i funkcjonowanie samorządu lokalnego ...... 159 1.1. Irlandia Północna ...... 161 1.2. Szkocja ...... 165 1.3. Walia ...... 169 2. Lokalizm i nowy lokalizm ...... 172

Konkluzje ...... 179

Bibliografi a ...... 183 Wstęp

Celem książki jest analiza pozycji ustrojowej oraz zasad organizacji i funkcjonowania brytyjskiego samorządu lokalnego po II wojnie światowej. Wy- znaczenie cezury czasowej na rok 1945 zostało podyktowane tym, że wów- czas rozpoczęto w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej1 realizację koncepcji państwa dobrobytu (welfare state), co miało decydujący wpływ na zmianę w sposobie postrzegania roli władz lokalnych, które stały się odtąd przede wszystkim organami odpowiedzialnymi za redys- trybucję dóbr oraz świadczenie wielu usług publicznych na rzecz obywateli. Przeświadczenie o zasadności i dużym znaczeniu nowej roli samorządu zde- terminowało sposób myślenia o brytyjskich instytucjach lokalnych na kilka dziesięcioleci i nadal, mimo przeprowadzonych w ostatnich latach reform, wydaje się dominować. Opracowanie ma charakter komparatystyczny, zmierza bowiem do zbadania procesu tworzenia się, działania i kierunku rozwoju samorządu lokalnego w każdej z czterech części Zjednoczonego Królestwa. W książce dąży się do wskazania przyczyn, które wpłynęły na przyjęcie określonych rozwiązań, oraz podejmuje się próbę udzielenia odpowiedzi na pytanie o to, w jakim zakresie są one do siebie podobne. Wyeksponowane w prezentowanej analizie cechy organizacji samorządu lokalnego w poszczególnych częściach Wielkiej Brytanii pozwolą stwierdzić, w jakim stopniu angielskie, północnoirlandzkie, szkockie i walijskie samorządy lokalne są do siebie podobne oraz czy owe po- dobieństwa stanowią podstawę do wyróżnienia wspólnego dla nich wszystkich sposobu organizacji władzy lokalnej. Główna hipoteza dysertacji zakłada

1 W dalszej części pracy występują głównie skrócone nazwy państwa, przy czym w rozdziale pierwszym termin „Wielka Brytania” ma niekiedy znaczenie geografi czne i odnosi się do największej z wysp archipelagu Wysp Brytyjskich. Ponadto, zgodnie z występującą w literaturze przedmiotu konwencją, terminy „Ulster” oraz „Irlandia Północna” są używane zamiennie, pomimo iż ta ostatnia obejmuje jedynie sześć z dziewięciu hrabstw tworzących irlandzką prowincję Ulster.

9 bowiem, że Zjednoczone Królestwo stanowi przykład państwa o charakterze unitarnym, w którym wykształciły się odmienne systemy władzy lokalnej. Z jednej strony jest ona rozwinięciem ugruntowanego w nauce przekonania o odmienności anglosaskiej tradycji administrowania sprawami pub- licznymi2, z drugiej zaś – próbą polemiki z obecnym w literaturze przedmiotu stanowiskiem, mówiącym, iż różnorodne systemy samorządu lokalnego mogą istnieć w ramach państwa federalnego, w państwie unitarnym natomiast zasadniczo funkcjonuje jeden system3. Naturalnie przez wzgląd na to- czący się proces dewolucji Wielką Brytanię trudno uznać za państwo typowo unitarne, wykształcenie się odmiennych systemów władz lokalnych znacznie jednak poprzedziło proces przekazania części uprawnień instytucjom pół- nocnoirlandzkim, szkockim oraz walijskim. Dewolucja pogłębiła jedynie ist- niejące wcześniej różnice. Weryfi kacja przyjętych założeń umożliwi ponadto odniesienie się do występującej w nauce konstrukcji modelu angielskiego sa- morządu lokalnego, obejmującego Anglię i Walię, a niekiedy jedynie Anglię4. Porównanie przyjętych rozwiązań pozwoli na rozważenie zasadności ewentualnego przekształcenia owego modelu w model brytyjski, charakteryzujący również Irlandię Północną i Szkocję. W książce znajdują się także nawiązania do typologii, które wyróżniają anglosaską formę samorządu lokalnego5. Na wybór Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej jako przedmiotu analizy wpłynęły czyniąca tę problematykę zajmującą wie- lowiekowa historia władzy lokalnej w Anglii, uważanej za kolebkę europejskiej i światowej samorządności6, oraz tradycja badań prowadzonych przez uczonych związanych ze Szkołą Nauk Politycznych Uniwersytetu Jagielloń- skiego, które z jednej strony zmierzały do rozpoznania pojęcia samorząd- ności, z drugiej natomiast obejmowały refl eksję nad ustrojami państwowy- mi krajów anglosaskich 7. Ostatni z wymienionych nurtów badawczych jest kontynuowany przez pracowników Katedry Konstytucjonalizmu i Ustrojów

2 K. Szczerski, Porządki biurokratyczne, Księgarnia Akademicka, Kraków 2004, s. 111. 3 L. Rajca, Modele samorządu terytorialnego [w:] eadem (red.), Samorząd terytorialny w Europie Zachodniej, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2010, s. 18. 4 K. Łokucijewski, Angielski model demokracji lokalnej i jego praktyczne uwarunkowania, „Samorząd Terytorialny” 1998, nr 3, s. 57–74. 5 E.C. Page, M.J. Goldsmith (eds.), Central and Local Government Relations: A Compara- tive Analysis of West European Unitary States, Sage Publications, London 1987, s. 156–163; cyt. za: L. Rajca, Modele…, op.cit., s. 15. 6 L. Rajca, Samorząd terytorialny w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii [w:] eadem (red.), Samorząd terytorialny…, op.cit., s. 323. 7 Zob. K. Grzybowski, Demokracja angielska, Wydawnictwo Czytelnik, Kraków 1946; M.Z. Jedlicki, Zagadnienia polityczno-ustrojowe Wielkiej Brytanii i dominiów, Nakładem Księ- garni Stefana Kamińskiego, Kraków 1947; J. Panejko, Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Wydawnictwo Przemiany, Warszawa 1990 (reprint książki opublikowanej po raz pierwszy w Wilnie w 1934 r.); idem, Samorząd porównawczy. Wykłady prof. dr. Panejki, Polska Szkoła

10 Państwowych, działającej w Instytucje Nauk Politycznych i Stosunków Mię- dzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego8. Nie bez znaczenia pozostaje również nieszablonowość omawianego państwa, które – choć formalnie unitarne przez wzgląd na swoją strukturę i wspomniany już proces dewolucji – wymyka się utrwalonym klasyfi kacjom. Istotna jest także wspólna tradycja polityczna i kulturowa Anglii, Irlandii Pół- nocnej, Szkocji i Walii, stanowiąca punkt wyjścia niniejszych rozważań, oraz jednoczesna specyfi ka każdego z wymienionych krajów. Studia nad brytyjską władzą lokalną stają się ponadto niezwykle interesujące w obliczu współczes- nych prób reformowania samorządu lokalnego w tym państwie. Zwolennicy zmian podkreślają ich nieuchronność spowodowaną skomplikowaniem rze- czywistości społeczno-politycznej, podczas gdy ich przeciwnicy wskazują na groźbę zatracenia brytyjskiego postrzegania samorządu na rzecz charaktery- stycznej dla państw Europy kontynentalnej centralizacji9. Uzasadnieniem wyboru tematu pracy jest również nieznaczna liczba publikacji poświęconych brytyjskiemu samorządowi lokalnemu w rodzimej literaturze przedmiotu. Wprawdzie w 2012 roku ukazały się dwa znaczące opracowania dotyczące tej problematyki10, niemniej rozważania w nich zawarte koncentrują się bądź na implementacji nowych koncepcji zarządzania publicznego, bądź na reformach przeprowadzonych przez rządy Partii Pracy w latach 1997–2010 i zasadniczo dotyczą jedynie samorządu angielskiego. W obu monografi ach ustrojowa pozycja władz lokalnych nie znajduje się w głównym nurcie narracji, a uwagi na ten temat mają charakter poboczny. Samorząd lokalny jest zjawiskiem złożonym, w związku z czym może być rozpatrywany wieloaspektowo. W kontekście nauk o polityce jest on przede wszystkim zagadnieniem ustrojowym, obejmującym kwestie decentralizacji systemu politycznego, a więc ułożenia struktury władz publicznych i modelu zarządzania państwem11. W prezentowanej książce przyjęto tę perspektywę,

Nauk Politycznych, Kraków 1928; W. Zakrzewski, Ustawa i delegacja ustawodawcza w Anglii, nakł. Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 1960. 8 Zob. A. Zięba, Parlament Wielkiej Brytanii, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1994; idem, Współczesne brytyjskie doktryny polityczne, Temida 2, Białystok 2001; idem, Współczes- ny konserwatyzm brytyjski, PWN, Warszawa 1990; T. Wieciech, Konwenanse konstytucyjne, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2011; idem, Ustroje federalne Stanów Zjednoczonych, Kanady i Australii, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2009. 9 P. Swianiewicz, Wartości podstawowe samorządu terytorialnego i demokracji lokalnej, Wydawnictwo Municipium, Warszawa 1997, s. 21. 10 Zob. K. Radzik-Maruszak, Samorząd terytorialny w Wielkiej Brytanii w latach 1979– 2010. Od nowego zarządzania publicznego do lokalnego współzarządzania, Wydawnictwo Uni- wersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2012; L. Rajca, Reformy samorządu terytorialnego w Anglii w latach 1997–2010, Europejskie Centrum Edukacyjne, Toruń 2012. 11 K. Szczerski, Pozycja samorządu terytorialnego w systemie politycznym – zagadnienia te- oretyczne i polska praktyka ustrojowa. Uwagi do badań politologicznych [w:] B. Szlachta (red.),

11 opierając strukturę pracy na metodologii badań instytucji prawno-ustrojowych zaproponowanej przez Jerzego Wróblewskiego, który wskazał trzy płaszczyzny analizy. Są nimi: kontekst genetyczny, obejmujący badania nad powstaniem i kształtowaniem się określonej instytucji, kontekst formalno- -strukturalny, poświęcony głównie ramom prawnym wyznaczającym zakres jej działania, oraz kontekst funkcjonalny, odnoszący się do wszelkich formal- nych i nieformalnych czynników wpływających na opisywany byt12. Metodo- logia pracy została więc oparta na ujęciu instytucjonalnym, podkreślającym wartość analizy systemowej13. Każda z wyszczególnionych płaszczyzn wymaga zastosowania zróżni- cowanych narzędzi badawczych. Tradycyjna perspektywa formalnoprawna została wykorzystana we fragmentach dotyczących regulacji statusu prawnego samorządu, a także w opisie struktury organów administracji lokalnej. W rozdziale pierwszym, poświęconym genezie i kształtowaniu się samorządu lokalnego, wykorzystano także analizę historyczną, przeprowadzoną na podstawie źródeł zastanych. Została ona oparta na regule „progu rozdrobnienia” autorstwa Georga Simmela, wykorzystanej również w koncepcji Reinharta Kosellecka14, którą Krzysztof Zamorski opisuje jako „rozsądną granicę po- zwalającą widzieć zdarzenie w kategoriach jedności sensu, poniżej którego zatraca ono swoje znaczenie”15. Jej dopełnieniem jest krytyczna analiza źró- deł i literatury. W celu prezentacji działania organów samorządu lokalnego posłużono się danymi liczbowymi dotyczącymi między innymi frekwencji wyborczej. Zostały również przytoczone uzyskane przez badaczy brytyjskich wyniki badań odnoszących się do społecznego obrazu władz lokalnych. Kluczowa rola w opracowaniu przypadnie ujęciu porównawczemu, stoso- wanemu w odniesieniu do wielu z omawianych kwestii. Podobieństwo bądź jego brak w przypadku badanych zmiennych pozwolą na zweryfi kowanie postawionej we wstępie hipotezy o możliwości wykształcenia się kilku syste- mów samorządu lokalnego w obrębie państwa unitarnego. Należy zaznaczyć, że nie chodzi tu o opracowanie konkretnego przypadku, co byłoby istotne dla

Myśl i Polityka. Księga pamiątkowa dedykowana profesorowi Jackowi Marii Majchrowskiemu, Ofi cyna Wydawnicza AFM, Kraków 2011, s. 439. Por. J. Stanyer, Understanding Local Govern- ment, Martin Robertson, London 1976, s. 16–28. 12 J. Wróblewski, Problemy metodologiczne badania instytucji prawnoustrojowych, „Proble- my Rad Narodowych” 1973, nr 25, s. 12. 13 Zob. V. Lowdnes, Instytucjonalizm [w:] D. Marsh, G. Stoker (red.), Teorie i metody w naukach politycznych, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2006, s. 89–107. 14 R. Koselleck, Przedstawienie, zdarzenie i struktura [w:] J. Kałążny (red.), Opowiadanie historii. W niemieckiej refl eksji teoretycznohistorycznej i literaturoznawczej od oświecenia do współczesności, Wydawnictwo Poznańskie, Poznań 2003, s. 293. 15 K. Zamorski, Dziwna rzeczywistość. Wprowadzenie do ontologii historii, Księgarnia Aka- demicka, Kraków 2008, s. 219.

12 analiz typu idiografi cznego, lecz o materiał, który zgodnie z zamierzeniami ma być podstawą formułowania hipotez ogólnych16. Rozdział pierwszy, traktujący o genezie i rozwoju struktur lokalnych w Wielkiej Brytanii do 1945 roku, ma charakter wprowadzający. Zawarte w nim rozważania przedstawiające historię samorządu lokalnego mają na celu nie tylko zapoznanie czytelnika z brytyjską tradycją samorządności, bez której nie sposób zrozumieć obecnie funkcjonujących rozwiązań, lecz tak- że wyjaśnienie pewnych pojęć, które chociaż zasadniczo jednoznaczne na gruncie kontynentalnej tradycji prawnej, w kulturze opartej na prawie po- wszechnym (common law) mogą budzić wątpliwości. Wprowadzający profi l rozdziału wymaga przyjęcia specyfi cznej struktury i metodologii. W rezultacie prowadzona narracja jest w znacznym stopniu anglocentryczna, a uwagi dotyczące pozostałych krajów Zjednoczonego Królestwa mają charakter jedynie uzupełniający. Wynika to zarówno z dominującego znaczenia Anglii w dziejach brytyjskich, jak i z celów niniejszej książki, zasadniczo poświęco- nej samorządności współczesnej. W rozdziale drugim, poświęconym organizacji samorządu lokalnego w Zjednoczonym Królestwie, ukazano normatywne podstawy jego funkcjonowania, odnosząc się także do katalogu wartości związanych z władztwem lokalnym. Rozdział zawiera również rozważania dotyczące konstytucyjnego umocowania samorządu lokalnego w ustroju brytyjskim. Przedstawiono ponadto strukturę angielskich, północnoirlandzkich, szkockich i walijskich władz lokalnych oraz scharakteryzowano ich organy. Opierając się na typologii zaproponowanej przez Petera Richardsa, w rozdziale omówiono także zadania samorządu lokalnego, grupując je w cztery zbiory dotyczące kolejno: zadań związanych z bezpieczeństwem publicznym, z polityką społeczną, dotyczących zarządzania infrastrukturą komunalną oraz zadań związanych z rozwojem ekonomicznym17. W trzecim rozdziale, traktującym o funkcjonowaniu władz lokalnych w Wielkiej Brytanii na podstawie analizy danych dotyczących frekwencji wyborczej oraz zaangażowania obywateli w różne formy demokracji partycypa- cyjnej, a także badań opinii publicznej, omówiono społeczną pozycję samo- rządu lokalnego. Przedstawiono również jego relacje wertykalne, w znacznej

16 Przez wzgląd na swój cel książka nie zawiera szczegółowej analizy regulacji dotyczących władz Londynu, ponieważ mają one unikatowy w skali Wielkiej Brytanii charakter i nie mogą być zakwalifi kowane jako typowe dla omawianych grup samorządów. Na temat struktury sa- morządowej stolicy Zjednoczonego Królestwa pisze M. Ochwat. Zob. eadem, Władza lokalna w Londynie [w:] S. Wróbel (red.), Samorząd miejski. Zadania, instytucje, formy, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Poznań–Chorzów 2008, s. 337–349. 17 P.G. Richards, Th e new local government system, George Allen & Unwin, London 1968, s. 32.

13 mierze warunkowane funkcjonującymi mechanizmami kontroli oraz sposobem fi nansowania władz lokalnych. Rozdział zawiera także charakterystykę współpracy podejmowanej przez brytyjskie jednostki samorządowe między sobą oraz ze swoimi odpowiednikami w innych państwach. W ostatnim rozdziale pracy omówiono zachodzące współcześnie w ustroju brytyjskim zmiany i ich wpływ na samorząd lokalny w poszczególnych częściach Zjednoczonego Królestwa. Analiza dotyczy kształtującego się od lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku, a zapoczątkowanego formalnie w 1998 roku, procesu dewolucji. W tym miejscu zostały również zaprezen- towane koncepcje lokalizmu, które determinują kształt współczesnej debaty publicznej w Wielkiej Brytanii w odniesieniu do samorządu lokalnego. Roz- działu tego, podobnie jak pozostałych, nie zamykają uwagi końcowe dotyczą- ce omawianych kwestii, ponieważ wnioski są formułowane na bieżąco, a ich podsumowanie znajduje się w kończących książkę konkluzjach. Pojęcie samorządu lokalnego nastręcza wielu trudności. W anglojęzycznej literaturze przedmiotu dla oznaczenia samorządu lokalnego używane są dwa terminy: local self-government, tłumaczony jako samozarząd lokalny, oraz local government, który powinno się tłumaczyć jako zarząd lokalny. Pierwszy z nich akcentuje prawo wspólnoty do decydowania o własnych sprawach, drugi oznacza jedynie, że dotyczące jej decyzje powinny zapadać na szczeblu lokalnym, bez wskazania odpowiedzialnego za nie podmiotu. Pojęcie samo- zarządu lokalnego rozpowszechnił dziewiętnastowieczny pisarz polityczny oraz prawnik Joshua Toulmin Smith, który użył go w książce zatytułowanej Local Self-Government Un-Mystifi ed, wydanej po raz pierwszy w Londynie w 1857 roku. Do dyskursu na poziomie międzynarodowym wprowadził je natomiast niemiecki badacz ustroju brytyjskiego Rudolf von Gneist18. Pod koniec XIX wieku termin ten zaczął stopniowo ustępować miejsca po- jęciu local government, które nie tylko zostało wykorzystane w ustawodawstwie dotyczącym władz lokalnych19, lecz także coraz częściej występowało w pub- likacjach naukowych związanych z tym tematem20. Być może stało się tak ze względu na proces demokratyzacji organów samorządowych, w wyniku któ- rego zarządzanie określoną wspólnotą powierzono jej mieszkańcom, co w rezultacie doprowadziło do utożsamienia omawianych terminów. Trafnie ujął

18 J. Panejko, Geneza…, op.cit., s. 15. 19 Przykładami takich ustaw są m.in. ustawy o zarządzie lokalnym uchwalane w latach 1888–1899: Local Government Act, 1888; Local Government Act, 1894; Local Government Act, 1899. 20 Zob. P. Ashley, English Local Government, Ballantyne Press, London 1905; G.C. Bro- drick, Local Government in England [w:] J.W. Probyn (ed.), Local Government and Taxation in the United Kingdom, Cassell Petter, Galpin and Co., London 1882; E. Jenks, An Outline of English Local Government, Methuen & Co., London 1894; W.B. Odgers, Local Government, Macmillan, London 1909.

14 to George Montagu Harris, który stwierdził, że „Anglik, mówiąc o zarządzie lokalnym, tak naprawdę myśli o samozarządzie lokalnym. Nigdy bowiem nie przyjdzie mu do głowy, że zarząd lokalny może oznaczać cokolwiek innego”21. Ten pogląd potwierdza fakt, iż większość anglojęzycznych badaczy w swoich pracach poświęconych brytyjskiemu władztwu lokalnemu albo posługuje się jedynie pojęciem local government, albo używa obu terminów zamiennie, bez wskazania różnic w ich znaczeniu22. Inni z kolei, uznając zasadność wyrażenia „zarząd lokalny”, argumentują, że samozarząd lokalny powinien je charakte- ryzować, co współcześnie oznacza, iż demokratycznie wybrane organy władzy lokalnej powinny mieć prawo do swobodnego kształtowania swoich funkcji i zadań w odpowiedzi na potrzeby i życzenia członków danej wspólnoty23. W reakcji na zmiany, jakie dokonały się w ostatnim trzydziestoleciu w brytyjskim systemie samorządu lokalnego, a szczególnie z powodu znacz- nego wzrostu liczby i zróżnicowania podmiotów wykonujących zadania dawniej zastrzeżone dla władz lokalnych, niektórzy badacze postulują za- stąpienie pojęcia local government terminem local governance24, co można przetłumaczyć jako zarządzanie lub współzarządzanie lokalne. Wydaje się jednak, że jakkolwiek należy się zgodzić z konstatacją o przekształcaniu samorządów z organów świadczących usługi na rzecz wspólnoty lokalnej w kierunku instytucji czuwających nad ich realizacją przez inne podmioty, porzucenie utrwalonego w świadomości społecznej i literaturze przedmiotu terminu jest nieuzasadnione. W prezentowanej dysertacji został przyjęty w tej kwestii pogląd wyrażany między innymi przez Jamesa A. Chandlera, który wskazuje, że wykonywanie funkcji tradycyjnie należących do władz lokalnych przez różnego rodzaju agencje i komitety, a niejednokrotnie także prywatne fi rmy, nie uprawnia do zrównania ich z demokratycznie wybieralnymi władzami lokalnymi25. Trudności terminologiczne występują również w języku polskim. Po- jęcie local government w odniesieniu do ustroju Zjednoczonego Królestwa tłumaczone jest jako zarząd lokalny, samorząd lokalny bądź samorząd terytorialny. Zwolennicy pierwszego z wymienionych przekładów wskazują na odmienny od kontynentalnego charakter brytyjskich władz lokalnych, które „nie są formą udziału obywateli w wykonywaniu zadań administracyjnych

21 G.M. Harris, Comparative Local Government, Th e Mayfl ower Press Ltd., London 1948, s. 19. 22 W. Hampton, Local Government and Urban Politics, Longman, London 1987; G. Stoker, D. Wilson (eds.), British Local Government into the 21st Century, Palgrave Macmillan, Bas- ingstoke 2004; J. Stewart, Th e Nature of British Local Government, Macmillan, London 2000. 23 D. Wilson, Ch. Game, Local Government in the United Kingdom, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2011, s. 31. 24 R.A. Rhodes, Control and Power in Central-Local Government Relations, Ashgate, Alder- shot 1999, s. xiii. 25 J.A. Chandler, Local government today, Manchester University Press, Manchester 2009, s. 1.

15 z woli władzy centralnej, (…) ale stanowią naturalną instytucję polityczną, swoisty odpowiednik idei parlamentaryzmu na szczeblu lokalnym”26. Wska- zuje się również, że ustrój brytyjski – w przeciwieństwie do francuskiego czy niemieckiego – nie miał jednoznacznych znamion zakładającej centralizację państwa monarchii absolutnej27. W rezultacie powstanie samorządu lokalnego w Wielkiej Brytanii było przejawem niecentralizacji (non-centralization), nie zaś wyrazem tendencji decentralizacyjnych. Paweł Sarnecki twierdzi natomiast, że użycie terminu „zarząd lokalny” w odniesieniu do brytyjskich władz lokalnych uzasadnia nie tylko ich geneza, lecz także specyfi czne cechy, takie jak katalog powierzanych im kompetencji czy brak terenowych orga- nów administracji rządowej28. Większość badaczy, mimo uznania zasadności przytoczonych argumen- tów, decyduje się jednak na tłumaczenie brytyjskiego local government jako „samorząd terytorialny”29 lub „samorząd lokalny”30. Stanowisko to uzasadnia przekonanie o potrzebie zastosowania zastanej siatki pojęciowej, która pozwoli na bardziej klarowne ujęcie tematu badań prowadzonych na gruncie odmiennej tradycji prawnej. Taka perspektywa została również przyjęta w prezentowanej dysertacji. Należy jednak zaznaczyć, że w pracy występuje rozróżnienie terminów „samorząd terytorialny” oraz „samorząd lokalny”, bę- dące rezultatem uznania szerszego zakresu pojęciowego pierwszego z nich i możliwości jego stosowania także w odniesieniu do władz regionalnych, które nie są przedmiotem podjętej analizy. Angielski zwrot local government będzie więc tłumaczony jako „samorząd lokalny”. Pomimo iż ustawodawstwo brytyjskie nie precyzuje terminu „samorząd lokalny”, a w literaturze przedmiotu jest on różnorodnie defi niowany, wydaje się, że istnieje pewien konsens co do zasadniczych elementów tworzących tę instytucję. Powszechnie przyjmuje się, że jest on formą geografi cznej i politycznej decentralizacji, w której bezpośrednio wybierane organy, cieszące się pewną dozą autonomii, świadczą na rzecz obywateli wiele usług fi nansowa-

26 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Liber, Warszawa 2004, s. 36. 27 L. Rajca, Modele…, op.cit., s. 20. Por. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 19. 28 P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Wolters Kluwer, Warszawa 2007, s. 67. 29 Zob. K. Radzik-Maruszak, Samorząd terytorialny w Wielkiej Brytanii w latach 1979– 2010. Od nowego zarządzania publicznego do lokalnego współzarządzania, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2012, passim; L. Rajca, Samorząd terytorialny w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii [w:] eadem (red.), Samorząd terytorialny…, op.cit., s. 282–319. 30 J. Supernat, W Anglii [w:] J. Jeżewski (red.), Gmina w wybranych państwach Europy Za- chodniej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1995, s. 17–73.

16 nych częściowo z podatków lokalnych31. Równie często w brytyjskich anali- zach dotyczących samorządu lokalnego występuje termin local authorities, odpowiadający polskiemu pojęciu organów administracji lokalnej, niemniej tłumaczony również jako władze lokalne bądź administracja lokalna. W tym wypadku ustawy również nie podają szczegółowego znaczenia tego terminu, co pozwala na przywołanie stanowiska prezentowanego w doktrynie, której przedstawiciele defi niują local authorities jako wyposażone w osobowość prawną organy lokalne, obejmujące zakresem swoich kompetencji określoną część terytorium państwa, których działalność musi być kontrolowana przez radnych wybranych w wyborach bezpośrednich32. Przedstawienie wykorzystanych w książce pozycji bibliografi cznych na- leży zacząć od materiałów źródłowych, których analiza w znacznej mierze stanowi podstawę rozważań zawartych w prezentowanej pracy. W ich obrębie znajdują się ustawy uchwalane przez Parlament brytyjski i krajowe legislatury Irlandii Północnej, Szkocji i Walii, a także wydawane na ich podstawie roz- porządzenia. W opracowaniu szeroko wykorzystano również raporty i sprawozdania sporządzane przez instytucje publiczne działające na terenie Zjed- noczonego Królestwa, takie jak Komisja Wyborcza (Electoral Commission) i Ombudsman do spraw samorządu lokalnego (Local Government Ombud- sman). Przywołano również programy oraz manifesty brytyjskich ugrupo- wań politycznych, a także wiele innych dokumentów i ekspertyz. Istotnym elementem towarzyszącej książce bibliografi i jest również literatura polskojęzyczna. Jak dotąd nie powstała w Polsce monografi a poświę- cona brytyjskiemu samorządowi lokalnemu w ujęciu ustrojowym. Temat ten wciąż jeszcze wydaje się niedoceniany przez polską naukę, o czym świadczy niewielka liczba poświęconych mu publikacji. Na początku ubiegłego stulecia zagadnienie to znajdowało się w kręgu zainteresowań rodzimych badaczy, czego dowodzą powstałe wówczas przekłady traktujących o nim książek brytyjskich oraz traktat poświęcony samorządowi miejskiemu w Londynie autorstwa Jana Stanisława Lewińskiego33. Zasadniczo jednak kompleksowe badania dotyczące tej kwestii podjęto dopiero w ostatnich latach. Prowadzą je Lucyna Rajca i Katarzyna Radzik-Maruszak, których prace zostały uwzględ-

31 D. Wilson, Ch. Game, op.cit., s. 37. Por. W. Hampton, Local Government and Urban Politics, Longman, London 1987, s. 2–3; D.M. Hill, Democratic Th eory and Local Government, George Allen & Unwin Ltd., Edinburgh 1974, s. 23; A. McConell, Scottish Local Government, Edinburgh University Press, Edinburgh 2010, s. 6. 32 Garner’s Administrative Law, Oxford–Edinburgh, s. 377 i n., cyt. za: J. Supernat, op.cit., s. 22. 33 P. Ashley, Zarząd centralny i lokalny w Anglii, Francyi, Prusiech i Stanach Zjednoczonych. Studyum porównawcze, tłum. J. Gościcki, nakładem Towarzystwa Wydawniczego, Warsza- wa E. Wende i s-ka, Lwów 1910; J.S. Lewiński, Samorząd miejski w Londynie, Wydawnictwo St. Kucharskiego, Warszawa 1905; W.B. Odgers, Angielski samorząd miejscowy, tłum. W. Szu- kiewicz, druk Józefa Sikorskiego, Warszawa 1905.

17 nione w bibliografi i. Cenna okazała się również analiza prawna angielskich władz lokalnych dokonana przez Jerzego Supernata34. Fragmentaryczne uwagi na temat samorządu lokalnego w Zjednoczonym Królestwie można również znaleźć w opracowaniach dotyczących historii ustrojów państwowych bądź historii administracji35. W ten sam sposób do zagadnienia odnosi się Paweł Sarnecki w publikacji poświęconej systemowi konstytucyjnemu Wielkiej Brytanii36. Charakter uzupełniający w stosunku do prowadzonych tutaj rozważań mają wydawnictwa traktujące o ustroju Zjed- noczonego Królestwa autorstwa Piotra Mikulego37 oraz Tomasza Wieciecha i Andrzeja Zięby, a także znacznie bardziej rozległa literatura poświęcona teorii samorządu terytorialnego. W książce reprezentują ją głównie opracowania Bogdana Dolnickiego, Huberta Izdebskiego oraz Wiesława Kisiela38. Dostępna w języku polskim literatura nie pozwoliłaby na pełną analizę tematu, dlatego w bibliografi i przeważają pozycje anglojęzyczne. W tym przypadku problemem, z jakim zmaga się badacz, nie jest niedobór materiałów, ale ich nadmiar. Ogromna liczba monografi i i opracowań dotyczących po- szczególnych aspektów działalności brytyjskich władz lokalnych uniemożli- wia odwołanie się do każdego z nich, wymuszając pewną selekcję. W następ- stwie szczegółowej analizy literatury przedmiotu w opracowaniu przywołano więc jedynie publikacje uznane za najbardziej istotne z punktu widzenia prowadzonych badań. Należą do nich przede wszystkim książki takich autorów, jak: J.A. Chandler, John Stewart czy Gerry Stoker39. Są one uzupełnione pub-

34 J. Supernat, op.cit. 35 J. Baszkiewicz, Powszechna historia ustrojów państwowych, Wydawnictwo Arche, Gdańsk 2007, s. 245–246; G. Górski, Historia administracji, LexisNexis, Warszawa 2002, s. 162–163; H. Izdebski, Historia administracji, Liber, Warszawa 2001, s. 34; T. Maciejewski, Historia administracji, Wydawnictwo H.C. Beck, Warszawa 2006, s. 159; D. Malec, J. Malec, Historia administracji nowożytnej, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 1996, s. 105–106. 36 P. Sarnecki, System konstytucyjny Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2009, s. 43–44; idem, Ustroje konstytucyjne…, op.cit., s. 66–67. 37 P. Mikuli, Wielka Brytania [w:] S. Bożyk, M. Grzybowski (red.), Systemy ustrojowe państw współczesnych, Temida 2, Białystok 2012; idem, Zasada podziału władz a ustrój brytyjski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2006. 38 B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Zakamycze, Kraków 2006; H. Izdebski, Samorząd terytorialny…, op.cit.; W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, LexisNexis, War- szawa 2003. 39 J.A. Chandler, Explaining local government, Manchester University Press, Manchester 2007; idem, Local government today, op.cit.; idem, Public Policy-making for Local Government, Croom Helm, London 1988; J Stewart, Local Government: Th e Conditions of Local Choice, George Allen & Unwin, London 1983; idem, Th e Nature of British Local Government, Mac- millan, London 2000, G. Stoker, Transforming Local Governance: From Th atcherism to New Labour, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2004.

18 likacjami Martina Loughlina oraz Tony’ego Traversa40. Klasyczną już pozycję w studiach nad brytyjskim samorządem lokalnym zajmuje także wznowiona po raz piąty publikacja Davida Wilsona oraz Chrisa Game’a zatytułowana Local Government in the United Kingdom41. W opracowaniu wykorzystano również wiele artykułów publikowanych zarówno w polsko-, jak i anglojęzycznych czasopismach naukowych. Do naj- ważniejszych krajowych tytułów należą: „Samorząd Terytorialny”, „Studia Regionalne i Lokalne” oraz „Państwo i Prawo”. W odniesieniu do publikacji zagranicznych najczęściej powoływano się natomiast na „Local Government Studies”, „Parliamentary Aff airs” oraz „Political Studies”. W książce znajdu- ją się także odniesienia do publikacji medialnych, zamieszczanych głównie w witrynach internetowych British Broadcasting Corporation, „Th e Guar- dian”, „Th e Independent” oraz „Th e Times”. Monografi a uwzględnia stan prawny i faktyczny na 10 czerwca 2013 roku.

*** Prezentowana książka jest zmienioną i poprawioną wersją rozprawy doktorskiej obronionej w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodo- wych Uniwersytetu Jagiellońskiego w listopadzie 2013 roku. W tym miejscu pragnę złożyć podziękowania osobom, bez których jej powstanie nie byłoby możliwe. W pierwszej kolejności dziękuję mojemu promotorowi Panu prof. dr. hab. Andrzejowi Ziębie za skierowanie moich zainteresowań ku niezwykle zajmującemu zagadnieniu, jakim jest brytyjski samorząd lokalny oraz za pomoc i wskazówki udzielane mi w trakcie pisania monografi i. Za cenne uwagi merytoryczne dziękuję również recenzentom rozprawy doktorskiej: Pani prof. dr hab. Marii Marczewskiej-Rytko i Panu dr. hab. Piotrowi Mikule- mu oraz recenzentowi książki Panu prof. dr. hab. Krzysztofowi Szczerskiemu. Słowa wdzięczności kieruję także do Pana dr. Tomasza Wieciecha, którego spostrzeżenia znacząco przyczyniły się do podniesienia jakości opracowania.

40 M. Loughlin, Th e Constitutional Status of Local Government [w:] L. Pratchett, D. Wil- son (eds.), Local Democracy and Local Government, Macmillan Press Ltd., Basingstoke 1996; M. Louglin, Th e Restructuring of Central-Local Government Relations [w:] J. Jowell, D. Oli- ver (eds.), Th e Changing Constitution, Clarendon Press, Oxford 1994; T. Travers, Th e Decline and Fall of Local Democracy a History of Local Government Finance, Policy Exchange, London 2003; idem, Th e Th reat to the Autonomy of Elected Local Government [w:] C. Crouch, D. Mar- quand (eds.), Th e New Centralism Britain out of Step in Europe?, Blackwell, Cambridge 1989. 41 D. Wilson, Ch. Game, op.cit.

Rozdział I Geneza i rozwój samorządu lokalnego w Wielkiej Brytanii do 1945 roku

Żadna angielska instytucja nie może zostać zrozu- miana w oderwaniu od swojej historii1. W.B. Odgers

1. Władza lokalna na Wyspach Brytyjskich do końca XVIII wieku

1.1. Organizacja anglosaskich wspólnot lokalnych (V–XI w.)

Instytucja zarządu lokalnego była pierwszą formą rządów na Wyspach Bry- tyjskich, funkcjonującą na długo przed powstaniem jednolitych struktur państwowych. Rozwijana stopniowo na przestrzeni kilkunastu wieków, zasadniczo do upadku systemu feudalnego stanowiła jedyny efektywny spo- sób władania wspólnotą2. Jej genezy należy upatrywać w okresie anglosaskim (V–X w.)3, kiedy to tworzyły się zręby państwowości angielskiej. Podbój wyspy dokonany przez Anglów, Jutów i Sasów, a także lata panowania królów z tych plemion wywarły decydujący wpływ nie tylko na język i kulturę, lecz także na życie polityczne i społeczne Albionu. Organizacja miast zakłada- nych w pierwszych wiekach po Chrystusie, gdy znaczna część wyspy była za- leżna od Imperium Rzymskiego, została wówczas niemal całkowicie zatarta4.

1 W.B. Odgers, Local Government, Macmillan, London 1909, s. 1. 2 A.S. MacNalty, Local Government, Menthuen & Co Ltd., London 1948, s. 1. 3 P.W. Jackson, Local Government, Butterworths, London 1970, s. 1; S. Humes, E.M. Martin, Th e Structure of Local Governments Th roughout the World, Martinus Nijhoff , Hague 1961, s. 206. 4 W okresie rzymskim (43–407 r. po Chrystusie) zakładano w Wielkiej Brytanii miasta w postaci kolonii lub municypiów, które stanowiły wynagrodzenie dla zasłużonych legioni-

21 Władzę nad poszczególnymi osadami przejmowali wodzowie, którzy siłą za- właszczali ziemię, podporządkowując zamieszkałą tam ludność. Z czasem najsilniejsze szczepy tworzyły większe jednostki polityczne za- rządzane przez królów. W VI wieku ich liczba spadła do siedmiu (tzw. hep- tarchia anglosaska), obejmując królestwa: Essex, Kent, Mercję, Nortumbrię, Sussex, Wschodnią Anglię oraz Wessex. Ich władcy, rywalizujący o zwierzch- nictwo nad całą Anglią, dążyli przede wszystkim do konsolidacji władzy w obrębie swoich królestw. Już na początku IX wieku terytorium Wessexu, głównie ze względów militarnych oraz sądowych5, zostało podzielone na hrabstwa (shire), a następnie na setnie (hundred)6. Wzrost znaczenia tego podmiotu oraz rozprzestrzenianie się jego wpływów skutkowały przyjęciem podobnych rozwiązań również w obrębie innych wspólnot. Podział ten jest istotny, ponieważ – jak zauważa Henryk Zins – przetrwał bez zasadniczych zmian najazd normandzki i stał się podstawą późniejszej ewolucji instytucji władzy lokalnej7. W okresie anglosaskim na czele hrabstw z nominacji króla stali przedstawiciele rodów dawnych władców plemiennych, posiadający rozległe ziemie oraz cieszący się znacznym autorytetem8. Głównym zadaniem nowych urzędników, zwanych eldormanami (ealdorman), była reprezentacja inte- resów królewskich przejawiająca się nie tylko w prawie poboru podatków, ale także w uprawnieniach wojskowych (zwoływanie pospolitego ruszenia) i sądowych. Czuwali oni również nad implementacją rozkazów monarchy na podległym sobie terytorium oraz przewodniczyli zwoływanym raz w miesią- cu zgromadzeniom hrabstwa (shire-moot). U schyłku XI wieku ich pozycja umocniła się do tego stopnia, że urząd stał się dziedziczny. Niejednokrotnie również skupiał jurysdykcję nad więcej niż jednym hrabstwem, co stanowiło groźbę osłabienia władzy królewskiej. Aby zrównoważyć wpływy, monarcha stów. Jednym z niewielu śladów obecności rzymskiej na wyspie są nazwy miast zawierające cząstkę chester lub cester (np. Gloucester, Manchester, Winchester) wywodzące się od łaciń- skiego wyrazu castrum oznaczającego obóz. H. Zins, Historia Anglii, Ossolineum, Wrocław 2001, s. 18. 5 R. Gneist, Th e History of the English Constitution, William Clowes and Sons, London 1886, s. 44. 6 Badacze nie są zgodni co do etymologii angielskiego słowa hundred oznaczającego setnię. Cześć z nich wskazuje na konotacje militarne, uważając, że wiąże się ono z obowiązkiem utworzenia oddziału złożonego ze stu mężczyzn, inni skłaniają się ku tezie wywodzącej wyraz od ziemi zamieszkanej przez sto rodzin. Por. P.W. Jackson, op.cit., s. 2.; A.S. MacNalty, op.cit., s. 3. 7 H. Zins, op.cit., s. 33. 8 Istotę ówczesnego hrabstwa oddaje defi nicja stworzona przez H.M. Cam, która opisuje je jako jednostkę opartą na sąsiedztwie, poczuciu wspólnoty, a ponad wszystko na wspólnych obyczajach i obowiązkach, cyt. za: J.P. Genet, Political Th eory and Local Communities in Later Medieval England [w:] J.R.L. Highfi eld, R. Jeff s (eds.), Th e Crown and Local Communities, Alan Sutton, Gloucester 1981, s. 19.

22 ustanowił zależnych od siebie szeryfów (shire-reeve, sheriff ), którzy odpowiadali za porządek w hrabstwie oraz wspierali eldormana w jego obowiązkach, zastępując go w razie potrzeby. Te stosunkowo szerokie kompetencje przedstawicieli królewskich w pewnym stopniu ograniczało powszechne przekonanie o konieczności zaanga- żowania wszystkich członków wspólnoty w jej funkcjonowanie. Wyrazem owego przeświadczenia był uświęcony tradycją obowiązek uczestnictwa w zgromadzeniach wolnych mieszkańców hrabstwa. Poszczególne setnie reprezentowało tam zwykle kilkuosobowe przedstawicielstwo złożone z za- rządcy, duchownego oraz zamożniejszych właścicieli ziemskich. W trakcie zebrań dyskutowano o najważniejszych dla danej wspólnoty sprawach, roz- wiązywano kwestie sporne oraz podejmowano decyzje o charakterze administracyjnym i sądowym. Setnie, określane również mianem wapentake (Yorkshire, Lincolnshire, Nottinghamshire, Desbyshire, Rutland oraz Leicestershire), a także wards (Nortumbria, Durham i Cumberland)9 miały strukturę podobną do hrabstw. Króla reprezentował zarządca (reeve), który czuwał nad implementacją okre- ślonych rozkazów oraz przewodniczył zwoływanym kilkanaście razy w roku zgromadzeniom setni (hundred-moot). Wchodzący w jego skład przedstawiciele sąsiadujących osad orzekali wówczas o pobieranych opłatach i prawach zwyczajowych, zajmując stanowisko w przedstawianych im konfl iktach. Omawiana instytucja stanowiła także instancję odwoławczą od decyzji pod- jętych przez władze poszczególnych wsi lub funkcjonujących w niektórych częściach Anglii jednostek pośrednich, takich jak trithing albo riding w York- shire, lathe w Kent czy rape w Sussex10. W osadach także najważniejsze decyzje podejmowano przy współudziale wszystkich wolnych mieszkańców. Początkowo miały one w większości profi l wiejski, jako że plemiona germańskie trudniły się głównie rolnictwem, a miasta zakładane przez Rzymian, jak już wspomniano, zostały niemal doszczętnie zniszczone. Zgromadzenia wiejskie (village-moot) lub miejskie (town-moot ) zwoływano w razie potrzeby przedyskutowania ważnych z perspektywy funkcjonowania wspólnoty spraw. Wraz z rozwojem gospodarczym i społecznym w późnym okresie anglosaskim wykształciło się rozróżnienie miast i dużych wsi. Pierwsze z nich, odznaczające się znaczną liczbą mieszkańców, a w rezultacie także bardziej intensywnymi stosunkami handlowymi, zaczęto określać terminem borough, oznaczającym miejsce ufortyfi kowane11.

9 P.W. Jackson, op.cit., s. 2. 10 A.S. MacNalty, op.cit., s. 3. 11 J.A. Chandler, Explaining local government, Manchester University Press, Manchester 2007, s. 1.

23 Po zjednoczeniu Anglii12 w wyniku umacniania się administracji koś- cielnej część zadań zgromadzeń wiejskich stopniowo przejmowały parafi e (parish, vestry). Rozpoczęcie tego procesu umożliwiły decyzje podjęte przez biskupów brytyjskich na synodzie w Whitby (664 r.)13, który doprowadził do uznania wyłączności obrządku rzymskiego na terenie Wielkiej Brytanii. W rezultacie uporządkowano i ujednolicono terytorialne struktury kościelne zwłaszcza na ziemiach północnych, które pozostając pod wpływem celtyckiej Szkocji, początkowo nie przyjęły systemu episkopalnego. Jego podstawową jednostkę stanowiła parafi a. Mianem tym określano ziemie pozostające pod religijną jurysdykcją biskupów lub księży, ustanowione jedynie w celach ewi- dencji kościelnej. Z czasem parafi e zmieniły swój charakter, niemniej stało się to wyraźnie widoczne dopiero po najeździe normandzkim. Organizacja wspólnot lokalnych na terenach Szkocji i Walii różniła się od angielskiej przede wszystkim stopniem zaawansowania. Ziemie te były zamieszkiwane przez plemiona celtyckie. W Szkocji rozwinął się charaktery- styczny dla tych ludów system klanowy, który ugruntował się do tego stopnia, że cechował społeczeństwo szkockie jeszcze w XVIII wieku. Podczas gdy w Anglii rozwinęła się instytucja zebrań wiejskich, świadcząca o odejściu od struktury rodowej, władzę w poszczególnych osadach szkockich sprawowali najważniejsi przedstawiciele rodów. Z kolei wpływy irlandzkie skutkowały oparciem struktury kościelnej na klasztorach, co ograniczyło proces powsta- wania parafi i. Niebagatelną przeszkodą dla rozwoju władztwa lokalnego były również walki prowadzone między poszczególnymi plemionami, uniemoż- liwiające zjednoczenie ziem szkockich do IX wieku, kiedy to król Szkotów Kenneth I objął swoim panowaniem także terytoria Piktów14, łącząc dominu- jące na północy Wielkiej Brytanii siły. Królestwa walijskie natomiast (gwald), ukształtowane po najeździe plemion germańskich, w których stopień organizacji władz był większy, w okresie anglosaskim dzieliły się na jednostki nazywane cantref, składające się z około stu osad, które można uznać za odpowiedniki angielskich hrabstw. Ze względów fi skalnych i sądowych każda taka jednostka dzieliła się ponadto na mniejsze, zwane cymydau15. Ich struktura wewnętrzna w znacznym stopniu przypominała rozwiązania angielskie, chociaż ciągła rywalizacja między poszczególnymi królestwami uniemożliwiała nawet szczątkową uniformiza- cję. Należy jednak zauważyć, że również w Walii główne decyzje dotyczące

12 Ziemie angielskie scalili w jedno państwo władcy Wessexu. Pierwszym monarchą okre- ślającym się mianem króla Anglików był Alfred Wielki (871–899). Zob. H. Zins, op.cit., s. 41–46. 13 S. Grzybowski, Historia Irlandii, Ossolineum, Wrocław 2003, s. 58. 14 S. Zabieglik, Historia Szkocji, Wydawnictwo DJ, Gdańsk 2000, s. 22. 15 P.W. Jackson, op.cit., s. 3.

24 wspólnoty podejmowały organy, w których prawo zasiadania mieli wszyscy wolni mieszkańcy danej jednostki. Zdaniem Arthura MacNalty’ego anglosaski system zarządu lokalnego był wolny i demokratyczny, a jego organizacja koresponduje z rozwiązaniami obowiązującymi współcześnie16. Badacz ten wskazuje na liczne podobień- stwa między rzeczonymi strukturami (m.in. odnosząc zgromadzenia hrabstw i wsi do funkcjonujących obecnie organów uchwałodawczych), podkreślając, że jedynym elementem różnicującym oba systemy są kompetencje z zakresu sądownictwa. Równie pozytywną ocenę organizacji wspólnot w okresie anglosaskim formułuje William Blake Odgers, twierdząc, iż „bez wątpienia przodkowie współczesnych Anglików w zgromadzeniach lokalnych nauczyli się szacunku do siebie, zmysłu samopomocy oraz ufania sobie samym, które uczyniły z narodu angielskiego to, czym jest obecnie”17.

1.2. Tendencje centralizacyjne w zarządzie lokalnym za panowania dynastii normandzkiej i Plantagenetów (XI–XV w.)

Najazd, a później panowanie normandzkie, przyniosły pewne zmiany w organizacji władzy lokalnej na wyspie, niemniej królowie z tej dynastii, jak również z rodu Plantagenetów, budowali swój aparat administracyjny na bazie instytucji stworzonych przez Anglosasów18. Przekształcenia były powodowane głów- nie polityką prowadzoną przez Wilhelma Zdobywcę (1066–1087) i jego na- stępców, opierającą się na konfi skacie ziemi angielskich możnych i nadawaniu jej normandzkim rycerzom. W rezultacie powstała grupa oddanych władcy baronów, których związek z monarchą opierał się na stosunkach feudalnych. Wprowadzony w ten sposób ustrój lenny przybrał formę odmienną od kontynentalnej. Chociaż Normanowie hojnie obdarowywali ziemią swoich sprzymierzeńców, nie pozwalali na jej kondensację w jednej części państwa, co uniemożliwiło powstanie alternatywnych ośrodków władzy19. Temu sa- memu celowi służył również obowiązek składania królowi przysięgi posłu- szeństwa również przez rycerzy, których nie łączył z nim związek lenny. Bez- pośredni wasale monarchy, zwani lordami (lords), zwyczajowo uczestniczyli w zarządzie lokalnym proporcjonalnie do zajmowanej pozycji, wyznaczanej przez wartość majątku. Zwycięzca spod Hastings (1066 r.) ograniczył jednak ich władzę, zapoczątkowując trend centralizacyjny, polegający na usprawnie-

16 A.S. MacNalty, op.cit., s 10. 17 W.B. Odgers, Local…, op.cit., s. 3. 18 A. Henney, Inside local government, Sinclair Browne, London 1984, s. 13. 19 K. Koranyi, Powszechna historia prawa, PWN, Warszawa 1976, s. 213.

25 niu swojej kontroli nad poszczególnymi ziemiami oraz przeniesieniu wielu spraw z poziomu wspólnot pod zarządzanie centralne. Hrabstwa oddawano pod zarząd lordom, którzy nosili dziedziczny ty- tuł hrabiów (earl)20. Zgodnie z praktyką anglosaską wraz z nimi dla każdej jednostki mianowano również szeryfa, formalnie pełniącego funkcję wice- hrabiego. Dzięki temu zaufana osoba monarchy uczestniczyła w działaniach wspólnot lokalnych w różnych częściach państwa. Szeryf stopniowo przej- mował kompetencje hrabiego, skupiając w swym ręku władzę skarbową, woj- skową i administracyjno-policyjną. Do jego najważniejszych obowiązków należało ogłaszanie ustaw i rozporządzeń królewskich, zarządzanie domena- mi monarchy, ściąganie podatków oraz przewodzenie obradom powoływa- nego sądu hrabstwa. W razie potrzeby zwoływał ponadto pospolite ruszenie i dowodził obroną grodów i zamków. Szeryf pobierał uposażenie pieniężne w formie części dochodów ściągnię- tych z podległego jego władzy terytorium. Przejmował również nieruchomo- ści po skazanych przestępcach. Ze względu na szerokie uprawnienia i związki z monarchią był dominującym elementem w strukturze hrabstwa. Regulację, zgodnie z którą nominację na to stanowisko mogła otrzymać jedynie osoba na stałe związana z powierzoną sobie wspólnotą, wprowadzono jednak dopiero w XVI wieku, gdy ośrodek rzeczywistej władzy zaczął się przesuwać w kierunku sądów oraz utworzonego przez Henryka VIII (1509–1547) urzę- du lorda namiestnika (Lord-Lieutenant)21. Kolejną zmianę w funkcjonowaniu hrabstw stanowiło przejęcie kompetencji zgromadzenia jego mieszkańców przez sądy dworskie (manor courts). Wraz z ugruntowaniem się ustroju feudalnego centrum administracyjno- -sądowym hrabstwa stał się dwór wasala królewskiego, który posiadał naj- większy majątek. Zamieszkali na jego ziemiach rycerze, a także mieszczanie (miasta często przechodziły bowiem pod kontrolę dworów) i chłopi podlegali sądom pańskim, którym w imieniu lorda przewodniczył zarządca (bailiff )22. Konfl ikty między właścicielem ziemi a zamieszkałą na niej ludnością były rozwiązywane w dwóch trybach: court baron w sprawach rolnych oraz zwią- zanych z nimi prawami bądź obowiązkami, i court leet w sprawach karnych. Każdy sąd corocznie mianował ponadto kilku mieszkańców do pełnienia określonych usług na rzecz wspólnoty, takich jak stanie na straży porządku publicznego czy opieka nad grodzeniami23.

20 M. Sczaniecki, Powszechna historia państwa i prawa, PWN, Warszawa 2000, s. 172. 21 J.A. Chandler, Explaining local government, op.cit., s. 2. 22 Tam gdzie występowało kilku zarządców, najważniejszego z nich określano mianem major bailiff , lub tylko major, co dało początek angielskiemu słowu mayor, czyli „burmistrz”. A. Henney, op.cit., s. 12. 23 R. Wood, Britain at the Crossroads, Th e Book Guild, Sussex 1997, s. 240.

26 Szansą na uniezależnienie się od jurysdykcji szeryfa lub sądu dworskie- go było uzyskanie przywilejów królewskich. Władcy, a za zgodą monarchów również możni i biskupi, począwszy od XII wieku nadawali miastom karty, które zapewniały im określone prawa24. Dzięki otrzymanym przywilejom obdarzone ośrodki stawały się podmiotami mogącymi wchodzić w relacje prawne. Treść tych aktów zależała zarówno od dysponenta, jak i od adresata dokumentu. Zwykle karty upoważniały do posiadania własności, regulowania kwestii handlowych oraz wyboru radnych. Ustalały również stałą wyso- kość podatku niezależnie od decyzji szeryfa. Przyznawane miastom uprawnienia sądowe, chociaż zwykle ograniczone do spraw cywilnych i drobnych spraw karnych, pozwalały określonej wspólnocie wyrokować o lokalnych konfl iktach oraz decydować o wykluczeniu członków łamiących przyjęte prawa i obyczaje. Niektórym tylko miastom powierzono sądownictwo w zakresie równym kompetencjom hrabstw, dzięki czemu wyłączano je spod ich jurysdykcji. Owe ośrodki zwano hrabstwami-miastami (county-borough)25. Otrzymanie karty królewskiej nie było konieczne do uzyskania statusu borough. Wiele wspólnot nabywało odpowiednie przywileje przez zwyczaj i praktykę. Ich organizacja, tak jak przysługujące im prawa, różniła się znacznie. Wieloma miastami zarządzała rada złożona z mniej więcej 20 członków, której przewodniczył burmistrz (mayor, port-reeve, bailiff , provost) wybierany przez radnych. Tych ostatnich natomiast początkowo wybierali mieszkań- cy opłacający podatki, z czasem jednak przyjęto zasadę kooptacji, co ozna- czało przekazanie władzy nad miastem wąskiej grupie wpływowych kupców i rzemieślników. Burmistrz zwyczajowo przewodniczył sądom, zwoływał ze- brania rady i znacząco wpływał na kreowanie oraz implementację polityki władz miejskich. Istotną osobą w mieście był także broniący praw wspólnoty prawnik (town clerk). Ubiegające się o określone przywileje wspólnoty z jednej strony dąży- ły do zapewnienia sobie warunków sprzyjających rozwojowi, z drugiej zaś zabezpieczały swoją niezależność. Rozwijająca się samorządność miast, chociaż ograniczała znaczenie umacniających swoje wpływy na prowincji możnych, z perspektywy monarchy oraz towarzyszącego mu dworu wyda- wała się zjawiskiem korzystnym. Poczynając od Henryka I (1100–1135), dążenia wspólnot lokalnych do uzyskania kart stanowiły źródło dochodów skarbowych. Ryszard I (1189–1199) dzięki nadaniom przywilejów municy-

24 Newcastle upon Tyne otrzymało kartę od Henryka II (1154–1189) w 1175 r., Kingston upon Hull podobny przywilej uzyskało w 1299 r. od króla Edwarda I (1272–1307), arcybiskup Th urstan natomiast nadał kartę miastu Beverly już w 1129 r. H. Elcock, Local government, Routledge, London 1994, s. 30. 25 K. Krasowski, Historia ustroju państwa, Ars boni et aequi, Poznań 2002, s. 110.

27 palnych mógł pokryć koszty krucjaty oraz wojen z Francją26. Jan bez Ziemi (1199–1216), wyrażając zgodę na wybór burmistrza Londynu w 1215 roku, zdołał z kolei uspokoić nastroje panujące w stolicy po przegranej bitwie pod Bouvines (1214)27. W XIV wieku na mocy otrzymanych kart miasta zyskały prawo wysyłania dwóch reprezentantów do Parlamentu. Podobne uprawnienie przysługiwało również hrabstwom. Przywilej ten, chociaż był związany z procesem decyzyjnym na poziomie ogólnopaństwowym, postrzegano głównie w kategoriach obowiązku. Wysokie koszty podróży do Londynu i związane z tym niebez- pieczeństwa zniechęcały mieszkańców miast do ubiegania się o mandat po- selski28. Ponadto królowie, chcąc zapewnić sobie przychylność Izby Gmin, niejednokrotnie obdarzali miasta określonymi uprawnieniami w zamian za możliwość uzyskania wpływu na nominacje poselskie, co w pewnym stopniu ograniczało niezależność takich wspólnot. Proces ustanawiania przywilejów dla miast był widoczny nie tylko na terenie Anglii. W Szkocji, która zasadniczo już od panowania Malkolma III (1058–1093) ulegała znacznym wpływom normandzkim, nadania na rzecz poszczególnych wspólnot miejskich, zwanych burgh29, zapoczątkował król Dawid I (1124–1153). Monarcha zapewnił niektórym ośrodkom monopol na handel krajowy i zagraniczny, przyczyniając się walnie do ich rozwoju30. Równocześnie rozwijały się także miasta, zakładane zazwyczaj w bliskim sąsiedztwie zamków lub klasztorów przez arystokratów oraz wyższych du- chownych, którzy potrafi li zapewnić im uzyskanie królewskich przywilejów. Wówczas również wprowadzono w Szkocji podział na hrabstwa. Wzorce angielskie szybciej i w znacznie szerszym zakresie przyjęto w Wa- lii. Po najeździe Normanów grupa możnych broniących angielskich granic przeniosła się do południowo-zachodniej części Wielkiej Brytanii. Budowane przez nich zamki i fortece wkrótce stały się centrami administracyjnymi. Tam, gdzie ziemia nadawała się do uprawy, przyjęto rozpowszechniony w Anglii system sądów dworskich z feudalnym wzorem zwyczajów. Podział terytorialny o charakterze administracyjnym pojawił się jednak dopiero w 1284 roku31,

26 H. Zins, op.cit., s. 81. 27 G.M. Trevelyan, Historia Anglii, PWN, Warszawa 1967, s. 215. 28 P.G. Richards, Th e new local government system, George Allen & Unwin, London 1968, s. 12. 29 Nazwa obecnej stolicy Szkocji – Edynburga – wywodzi się z połączenia imienia władcy Northumbrii Edwina, panującego w latach 617–633, z cząstką burgh. S. Zabieglik, op.cit., s. 18. 30 Scottish Offi ce Brief on Local Government in Scotland 1975, s. 1, dokument dostępny w czytelni głównej Biblioteki Uniwersytetu w Edynburgu. 31 Stało się to na mocy Statutu Rhuddlan kończącego wojny toczone od 1227 r. między królem angielskim Edwardem I Długonogim a księciem walijskim Llewelynem (1200–1240). Zob. H. Zins, op.cit., s. 89.

28 kiedy to Walia została przyłączona do Korony Angielskiej jako księstwo. Jej ziemie podzielono wówczas na hrabstwa, każde z własnym sądem, urzędni- kami i prawem. Rozwijające się miasta walijskie z czasem uzyskiwały karty królewskie gwarantujące im przywileje analogiczne do angielskich. Walia stopniowo ulegała więc wpływom angielskiego systemu prawnego32. Miasta i hrabstwa stały się w średniowieczu przedmiotem zainteresowania władz centralnych, o czym świadczą dokonywane przekształcenia. Admi- nistracja królewska nadzorowała również setnie, które stały się podstawowymi jednostkami podatkowymi. Wsie natomiast rozwijały się niemal zupełnie niezależnie od władzy królewskiej. Wzrost znaczenia hierarchii kościelnej oraz intensyfi kacja życia religijnego powodowały, że istotną rolę zaczęły odgrywać struktury parafi alne. Duchowni stopniowo zajmowali centralne miejsca w swoich społecznościach, a pobliskie świątynie regularnie skupiały członków danych wspólnot. Na zgromadzeniach parafi alnych spotykali się wszyscy mieszkańcy, dlatego w zakrystiach nie tylko dyskutowano na tema- ty dotyczące kultu religijnego, lecz także podnoszono kwestie niezwiązane z Kościołem. W konsekwencji na takich spotkaniach zapadały rozstrzygnię- cia w najważniejszych dla osady sprawach, a z czasem wykształciła się także praktyka elekcji osób odpowiedzialnych za wykonywanie określonych prac na rzecz wspólnoty. Urzędy sprawowano bezpłatnie, przez okres 12 miesięcy. Wyboru do- konywało całe zgromadzenie parafi alne bądź następcę wskazywała osoba piastująca daną funkcję w poprzednim roku. Do najważniejszych należały: zarządzający wspólną własnością kustosz parafi i (churchwarden), zajmujący się opieką nad ubogimi i żebrakami konstabl (constable), odpowiedzialny za utrzymanie dróg i mostów nadzorca (surveyor of highways) oraz administru- jący datkami na biednych kontroler (oversser of the poor)33. Parafi e mogły powierzać swoim urzędnikom również inne sprawy, jako że nie było ku temu żadnych przeciwskazań prawnych, a ich ustrój oprócz prawa kanonicznego normowały jedynie miejscowe zwyczaje. W przypadku elekcji każdy parafi anin musiał podjąć się wykonywania powierzonej mu funkcji34. Poczucie obowiązku i tradycja powodowane bli- skością tych struktur i ich znaczeniem w życiu jednostek, a często również autentyczna troska o wspólnotę, były jedynymi obowiązującymi regulato- rami życia społecznego. Chociaż parafi e funkcjonowały głównie na wsi, ich organy zarządzały również terenami miejskimi, jeśli te ostatnie nie otrzymały

32 H. Barnett, Britain Unwrapped Government and Constitution Explained, Penguin Group, London 2002, s. 232. 33 P.W. Jackson, op.cit., s. 3. 34 B. Webb, S. Webb, English Local Government from the Revolution to the Municipal Cor- porations Act, Longman Greens and Co., London 1906, s. 16.

29 praw borough. Z czasem w części wspólnot w zebraniach parafi alnych zaczęły uczestniczyć jedynie miejscowe elity płacące najwyższe podatki. Należy jednak podkreślić, że zróżnicowanie parafi i ze względu na możliwość partycy- pacji mieszkańców w procesie decyzyjnym nie wynikało z prostej dychotomii miasto–wieś, lecz było podyktowane przyjętym zwyczajem. Niezwykle istotne dla rozwoju zarządu lokalnego stało się ustanowienie urzędu sędziego pokoju (justice of the peace). Chociaż samym tytułem (custos pacis) posługiwano się już w 1264 roku w stosunku do królewskich wysłan- ników odpowiedzialnych za utrzymywanie porządku i przestrzeganie prawa w każdym hrabstwie, formalnie stanowisko powstało dopiero w 1361 roku na mocy zarządzenia wydanego przez Edwarda III (1327–1377). Decyzja królewska była rodzajem kompromisu między tendencją centralistyczną ce- chującą tradycję normandzką a „upartym prowincjonalizmem” typowym dla rozwiązań anglosaskich35. Uszczuplono więc kompetencje szeryfa, powie- rzając sędziom pokoju pieczę nad porządkiem publicznym. Od 1388 roku obradowali oni na sesjach kwartalnych (quarter session), a ich głównymi po- winnościami były wymierzanie kar osobom łamiącym prawo, a także sprawowanie nadzoru nad lokalnymi urzędnikami. Rozstrzyganie najistotniejszych kwestii wymagało zachowania odpowiedniego quorum. Formalnym wymogiem nominacji było posiadanie ziem na terytorium podległym ich jurysdykcji, a ponadto część z sędziów pokoju danego hrabstwa musiała legi- tymować się wykształceniem prawniczym. Joseph Redlich i Francis Wrigley Hirst wskazują, że wraz z ustanowieniem nowego urzędu ukonstytuowano trzy zasady charakteryzujące brytyjską ad- ministrację lokalną do XIX wieku. Pierwszą z nich było faktyczne ustanowienie hrabstw oraz miast posiadających status borough jedynymi jednostkami podziału terytorialnego królestwa w świetle prawa konstytucyjnego. Ozna- czało to, że „od tej pory każdą próbę podziału kraju w celach administracyjnych na inne jednostki (…) bez odniesienia do tej historycznej klasyfi kacji uznawano za atak na konstytucję”36. W ramach drugiej uznano posiadanie nieruchomości na terenie danego hrabstwa lub miasta za wymóg do peł- nienia jakichkolwiek lokalnych funkcji publicznych. Trzecią zasadą stał się sądowy charakter urzędników, którym powierzono kompetencje dotyczące zarządu lokalnego37. Mieli oni zapobiegać nadużyciom i samowoli, interpre- tując oraz egzekwując określone prawa. U schyłku wieków średnich zarząd lokalny w Anglii cechowało duże zróżnicowanie. Poszczególne wspólnoty, zwłaszcza na najniższym szczeblu,

35 J. Redlich, F.W. Hirst, Th e History of Local Government in England, Macmillan, London 1970, s. 13. 36 Ibidem, s. 15. 37 Ibidem.

30 kształtowały swój ustrój głównie na podstawie zwyczajów i tradycji. Cieszy- ły się również znacznym stopniem niezależności, chociaż musiały uiszczać opłaty na potrzeby dworu bądź to królewskiego bądź lordowskiego. Skłonno- ści monarchów do ograniczania swobody władztwa lokalnego na rzecz administracji centralnej, wyrażane poprzez ustanawianie kolejnych urzędników królewskich, częściowo równoważył proces emancypacji miast, chociaż naturalnie pozycji zarządu lokalnego z początku XV wieku nie sposób porównać do tej z okresu anglosaskiego.

1.3. Zmiany w strukturze władzy lokalnej od monarchii Tudorów do końca XVIII wieku

Instytucjonalizacja funkcjonującego od czasów anglosaskich podziału terytorialnego Anglii i Walii na hrabstwa rozpoczęła się u schyłku panowania dynastii Plantagenetów. Obecność urzędników królewskich wyposażo- nych w określone kompetencje uprawomocniła istnienie każdej z jednostek, utrudniając jednocześnie zmiany ich struktury czy granic. W odniesieniu do władztwa lokalnego występującego poniżej poziomu hrabstw proces ten za- początkowano dopiero w drugiej połowie XVI wieku. Chociaż parafi e w zasadzie od momentu swojego powstania pełniły funkcje publiczne, wykonując część zadań na rzecz wspólnoty, dopiero za panowania Tudorów formalnie przekazano im pewne uprawnienia władzy pań- stwowej. Parlament uchwalił wówczas szereg ustaw nakładających na parafi e obowiązek dbania o mosty i drogi (Th e Statute of Bridges z lat 1530 i 1531 oraz Th e Highway Act z lat 1555 i 1562)38, a także powierzających im opiekę nad ubogimi (Poor Law Act z lat 1572 i 1601). Te ostatnie uważa się za pierwszy istotny krok w procesie ujednolicania władztwa lokalnego na poziomie parafi i, mimo że nie przedsięwzięto go przez wzgląd na dążenie do ich unifi kacji. Głównej przyczyny wprowadzanych zmian należy upatrywać w decyzji Henryka VIII (1509–1547) o kasacji zakonów, będącej konsekwencją konfl iktu króla z papiestwem39. W rezultacie w całej Anglii zamknięto setki klasztorów, które oprócz praktyk religijnych zajmowały się także opieką nad ubogimi. Konfi skata majątków zakonnych na rzecz państwa uniemożliwiła konwentom wypełnianie ich dotychczasowych zadań, w związku z czym na

38 K.B. Smellie, A History of Local Government, George Allen & Unwin, London 1946, s. 11. 39 Król Henryk VIII, nie uzyskawszy papieskiej zgody na rozwód z królową Katarzy- ną Aragońską i poślubienie Anny Boleyn, zdecydował się na uniezależnienie od religijnego zwierzchnictwa Rzymu. W rezultacie w 1534 r. w Anglii utworzono Kościół narodowy, któ- rego głową został monarcha. Zob. J.Z. Kędzierski, Dzieje Anglii 1485–1939, t. 1, Ossolineum, Wrocław 1986, s. 36–75.

31 drogach i w miastach znacznie wzrosła liczba żebraków, ludzi chorych i nie- pełnosprawnych pozbawionych jakiejkolwiek opieki. Poszczególne wspólnoty próbowały zaradzić ubóstwu, organizując lub rozbudowując przytułki i sierocińce działające przy kościołach parafi alnych. Naturalnym sukcesorem zadań klasztorów wydawały się bowiem probostwa, które zwyczajowo zajmowały się osobami potrzebującymi. Lokalne inicjatywy nie przyniosły jednak oczekiwanych rezultatów, ponieważ skala problemu była zbyt duża. Dodatkowo nie wszyscy mieszkańcy danego miasta lub wsi an- gażowali się w pomoc ubogim w wystarczającym stopniu, w związku z czym brakowało środków na ten cel. Z każdym rokiem przybywało więc osób wy- magających wsparcia, co drastycznie pogarszało ich i tak trudne położenie. W reakcji na sygnały docierające z różnych części państwa władza w Lon- dynie wprowadziła regulacje dotyczące zwalczania ubóstwa. Zostały one zawarte we wspomnianych już ustawach uchwalonych przez Parlament w latach 1572–1601. Nakładały one na parafi e obowiązek dbania o biednych zamieszkałych na ich terenie, wprowadzając obligatoryjną opłatę na ich rzecz. Do uiszczenia owego podatku zobowiązano wszystkich właścicieli ziemskich, a do jego egzekucji wyznaczono specjalnych urzędników, którzy opierając się na prowadzonych kalkulacjach, szacowali potrzeby fi nansowe parafi i. Nowe ustawodawstwo przewidywało również zakładanie domów pracy dla ubogich. Wytwarzane w nich dobra miały być sprzedawane, a zyski zasilałyby fundusz na pomoc biednym. W praktyce jednak osoby kwalifi ku- jące się na mocy prawa do pracy w takich ośrodkach były zbyt stare lub chore, aby wykonywać przewidziane dla nich obowiązki. Elżbietańskie ustawy o ubogich podkreślały i instytucjonalizowały znaczenie parafi i jako jednostek administracji lokalnej. Działania wykony- wane na podstawie prawa zwyczajowego uzyskały w części umocowanie w uchwalonych przez Parlament aktach prawnych o charakterze generalnym. Wynika z tego, że ustawodawca akceptował obowiązujące na terenie Anglii i Walii rozwiązania, podkreślając ich znaczenie oraz tworząc mechanizmy umożliwiające w jego opinii bardziej skuteczne funkcjonowanie organów parafi alnych. Należy jednak zaznaczyć, że chociaż wspomniane przepisy wprowadziły jednolite regulacje dla całego królestwa i w pewnym stopniu zapoczątkowały proces zmierzający do utworzenia ogólnokrajowego systemu władz lokalnych, nie były one wyrazem tendencji centralistycznych. Główne- go celu nowych ustaw nie stanowiło podporządkowanie parafi i administracji królewskiej, ale jedynie próba rozwiązania problemu ubóstwa. Nad ich im- plementacją mieli czuwać sędziowie pokoju40.

40 Act for the Relief of the Poor, 1601, http://www.workhouses.org.uk/poorlaws/1601act. shtml [12.10.2012].

32 Ci ostatni za panowania Tudorów stali się zarządcami skupiającymi całość władzy administracyjnej w hrabstwach. Wywodząc się z lokalnej arystokracji, mieli dużą wiedzę na temat swoich wspólnot, co w połączeniu z wysokim statusem i znaczeniem zapewniało posłuszeństwo ludności oraz skuteczność podejmowanych przez nich działań. Z powodzeniem wdrażali wytyczne władców w zakresie polityki wewnętrznej oraz religijnej. W przeciwieństwie do szeryfów za pełnione funkcje nie pobierali wynagrodzenia, wobec czego monarchowie zamiast powoływać nowych urzędników, których musieliby opłacać, rozszerzali ich kompetencje. Formalnie sędziowie pokoju podlegali ścisłemu nadzorowi Tajnej Rady (Privy Council), w rzeczywistości jednak dysponowali rozległą władzą polityczną, ekonomiczną i administracyjną. Nie powierzono im jedynie kompetencji o charakterze czysto wojskowym, które początkowo spoczywały w rękach szeryfów, a od czasu panowania Henry- ka VIII wiązały się z ustanowionym przez niego urzędem lorda namiestnika, odpowiedzialnego za powoływane w okresach zagrożenia lokalne oddziały milicji. Pozycja sędziów pokoju umocniła się zwłaszcza po Chwalebnej Rewo- lucji (1688–1689)41, w następstwie której kontrola centrum nad hrabstwami znacznie osłabła. Wprawdzie ostatni królowie z dynastii Stuartów próbowali wpływać na obsadę stanowisk lokalnych, tak aby zapewnić swoim stronni- kom odpowiednie pozycje42, niemniej nie usiłowali ograniczać kompetencji poszczególnych organów. Sędziowie pokoju nie tylko odpowiadali za utrzymanie dróg i mostów czy regulację płac i cen, ale przede wszystkim zajmowali się sądownictwem. Ustanawiali precedensy i decydowali o sposobie implementacji prawa w danym hrabstwie. Kreowali stosunki gospodarcze na podległych sobie ziemiach zarówno w trakcie mających publiczny charakter postępowań sądowych, jak i podczas nieformalnych spotkań z przedstawicielami ziemiaństwa. Jak waż- ną zajmowali pozycję, dowodzi fakt, że w XVIII wieku prawie wszystkie po-

41 Mianem Chwalebnej Rewolucji (Glorious Revolution) określa się wydarzenia, które do- prowadziły do pozbawienia tronu króla Jakuba II oraz przekazania korony jego córce Marii oraz jej mężowi Wilhelmowi Orańskiemu. Skutkowały one również znacznym osłabieniem władzy królewskiej na rzecz Parlamentu. Ta ostatnia kwestia została uregulowana w lutym 1698 r. w Deklaracji Praw (Declaration of Rights), której ustawowym odzwierciedleniem stał się uchwalony w październiku tego samego roku Bill of Rights. Ustawa zawierała m.in. zniesienie części prerogatyw królewskich, takich jak prawo zawieszania czy uchylania ustaw. Nakładała ponadto na monarchę obowiązek uzyskania zgody Parlamentu na wprowadzenie obciążeń podatkowych lub mobilizację armii w czasie pokoju. W kontekście władzy lokalnej osłabienie pozycji króla skutkowało nie tylko zwiększeniem niezależności sędziów pokoju, lecz także wzrostem wpływu zasiadających w Izbie Gmin reprezentantów miast i hrabstw na ich nominację. 42 First General Report of the Commission appointed to inquire into the Municipal Corpora- tions in England and Wales [w:] W. Th ornhill (ed.), Th e Growth and Reform of English Local Government, Littlehampton Book Services, London 1971, s. 32.

33 siedzenia odbywały się w najbardziej reprezentacyjnych budynkach hrabstw. W gestii sędziów z czasem pozostawiono także nadzór nad parafi ami w takich sprawach, jak przyznawanie licencji tawernom, zlecanie urzędnikom poboru podatków ziemskich czy rozpatrywanie skarg chłopów. Mimo tego podporządkowania zarówno setnie, jak i parafi e cieszyły się jednak dużą nie- zależnością, a silne poczucie separacji spowodowało, że koncepcja systemu władzy lokalnej z mniejszymi i większymi jednostkami, których funkcjonowanie byłoby w jakimś stopniu powiązane, zyskała zwolenników dopiero w połowie XIX wieku43. W Szkocji sytuacja wyglądała odmiennie. Jakub VI (1567–1625) starał się umocnić swoją władzę w hrabstwach przez ustanowienie na wzór angielski urzędu sędziego pokoju jako przeciwwagi dla uprawnień dziedzicznego szeryfa. Szkocka szlachta zignorowała jednak nowe regulacje królewskie. Zmiany we władzach lokalnych skutecznie wprowadzono dopiero w 1747 roku (a więc 40 lat po zawarciu unii między Anglią a Szkocją), ustanawiając w każdym hrabstwie urząd zastępcy szeryfa (depute sheriff ). Nominację na to stanowisko mogli otrzymać jedynie prawnicy z co najmniej trzyletnim doświadczeniem zawo- dowym, co miało zagwarantować profesjonalizm prowadzonych postępowań. Stanowisko szeryfa stało się urzędem ceremonialnym, podczas gdy właściwe kompetencje sądowe przypadły jego zastępcy i podległym mu urzędnikom. W szkockich miastach z kolei od późnego średniowiecza dominującą pozycję zajmował odpowiadający angielskiemu burmistrzowi provost. Jako lider lokalnej wspólnoty nie tylko reprezentował on miasto w edynburskim parlamencie, lecz także zasiadał w Konwencji Miast Królewskich (Convention of the Royal Burghs) – organizacji stanowiącej forum do dyskusji nad takimi kwestiami, jak handel, fi nanse czy administracja44. Z czasem władze większych ośrodków miejskich zaczęły używać tytułu lorda provosta, formalnie ustanowionego dla Edynburga45 przez Karola II46 w 1667 roku. Nieco wcześniej, bo w XVII wieku, znaczącym wpływom angielskim za- częły ulegać prowincje Ulsteru. Wprawdzie już Elżbieta I Wielka (1558–1603) uznała, że organizacja irlandzkiego systemu rządów powinna być zbliżona do rozwiązań angielskich47, niemniej do faktycznych zmian w północnej części

43 P.G. Richards, op.cit., s. 11. 44 B. Keith-Lucas, P. Richards, A History of Local Government in the Twentieth Century, George Allen & Unwin, London 1978, s. 180. 45 Przykładowo władze Glasgow otrzymały prawo posługiwania się tym tytułem w 1715 r. w nagrodę za lojalność miasta wobec hanowerczyków podczas powstań jakobickich. I. Maver, Th e Scottish Provost Since 1800: Tradition, Continuity and Change in the Leadership of ‘Local Self-Government’ [w:] J. Garrard (ed.), Mayors, Provosts and Burgomasters since 1800, Ashgate, Aldershot 2007, s. 31. 46 Karol II był władcą Szkocji od 1651 r., Anglii zaś od 1661 r. Na tronie zasiadał do 1685 r. 47 H. Barnett, op.cit., s. 217.

34 Irlandii doszło, gdy na tronie angielskim zasiadł Jakub I Stuart (1603–1625). Do roku 1622 około 21 tysięcy angielskich, szkockich i walijskich osadników osiedliło się na tych terytoriach. W kolejnych latach królowie angielscy pro- wadzili działania zmierzające do umocnienia swojego władztwa, wprowadza- jąc szereg ustaw pozbawiających ziemi katolików, a w okresie powstań jakobickich także popleczników Jakuba II (1685–1701). W rezultacie w Ulsterze władza lokalna rozwijała się zgodnie ze zwyczajami angielskimi. Zawarcie unii angielsko-szkockiej w 1707 roku, a niemal wiek później (1800 r.) podobnego porozumienia brytyjsko-irlandzkiego, nie przyczyniło się znacznie do zbliżenia struktur władz lokalnych w poszczególnych częś- ciach Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii. W zdominowa- nych przez właścicieli ziemskich izbach Parlamentu w obawie przed utratą wpływów sprzeciwiano się ujednoliceniu całego systemu. Nie zdecydowano się więc na wprowadzenie aktu prawnego o zasięgu ogólnopaństwowym, który unifi kowałby istniejące organy i podejmowane przez nie działania. Nawet istotną z perspektywy władztwa lokalnego formę pomocy ubogim z 1795 roku – Speenhamland System, który wymógł na parafi ach dopłaty do najniższych wynagrodzeń, tak aby pozwoliły one utrzymać rodzinę, przyjęto decyzją sędziów z Berkshire, a obowiązywała ona na terenie niemal całego kraju jedynie dlatego, że inni sędziowie uznawali te postanowienia, opraco- wując podobne wytyczne dla swoich hrabstw. Nie zmienia to jednak faktu, że o relacjach między zarządem lokalnym, władzą centralną a obywatelami decydował Parlament. Wszystkie reformy lub inicjatywy w tej kwestii wymagały jego zgody, w związku z czym powsta- wały liczne ustawy o charakterze prywatnym, upoważniające poszczególne organy do podejmowania działań na różnych płaszczyznach48. Skompliko- wana i stosunkowo długotrwała procedura ich uchwalania, wymagająca pie- niędzy oraz odpowiednich wpływów politycznych, była dostępna głównie dla bogatej arystokracji czy kupców, nie zaś mieszkańców ubogich parafi i. To powodowało, że w XVIII wieku administracja lokalna nadal rozwijała się w indywidualny dla każdego ośrodka sposób. Jedne rady, jak na przykład ta w Liverpoolu, działały prężnie, dbając o rozwój miast oraz zabiegając o rozszerzenie powierzanych im funkcji, inne pozostawały bezczynne49. Powszechną praktyką stało się również ustanawianie komitetów i komisji zajmujących się ściśle określonymi sprawami. Ciała te znacznie się między sobą różniły zarówno sposobem powoływania, jak i kompetencjami. Niejed-

48 A. Henney, op.cit., s. 14. 49 D. Fraser, Introduction: Municipal reform in historical perspective [w:] idem (ed.), Mu- nicipal reform and the industrial city, Leicester University Press, Leicester 1982, s. 4.

35 nokrotnie przekraczały granice hrabstw, przejmując funkcje rad miejskich50. Różnorodność przywilejów i tradycji, a także powiązań z dworem królew- skim sprawiała, że poszczególnymi wspólnotami zarządzano, opierając się na odmiennych prawach, co utrudniało ich współdziałanie zwłaszcza w obliczu rodzącej się rewolucji przemysłowej. Ponadto większość organów miała charakter stanowy, gdyż w miastach o obsadzie organów zarządu lokalnego decydował stan mieszczański, w hrabstwach zaś ziemiaństwo. Wymienione czynniki przyczyniły się do powstania chaotycznej, skorumpowanej i mało efektywnej administracji. Zarząd dążących do zachowania niezależności wspólnot lokalnych musiał ulec przekształceniom, jeśli miał przetrwać roz- poczynający się proces zmian społeczno-politycznych, którego apogeum przypadło na wiek XIX.

2. Kształtowanie się systemu samorządu lokalnego w XIX wieku

2.1. Społeczne i polityczne przyczyny zmian w samorządzie lokalnym

Powstanie współczesnego samorządu lokalnego w Wielkiej Brytanii wiąże się przede wszystkim z rozpoczętym jeszcze w XVIII wieku procesem industrializacji. Rozwój różnych gałęzi gospodarki, usprawnienie transportu oraz wprowadzenie nowych technologii uczyniły Zjednoczone Królestwo najbardziej uprzemysłowionym państwem ówczesnego świata. Wpłynęło to nie tylko na podniesienie poziomu życia czy procesy migracyjne, lecz także na funkcjonowanie organów władzy publicznej. Oparte na anachronicznej strukturze zarządy lokalne stanęły przed zadaniami, którym nie były w stanie sprostać. Przeszkodę stanowił nie tylko brak odpowiednich środków do dzia- łania, ale także wspomniany chaos organizacyjny. Pierwszym problemem, z jakim musiały zmierzyć się władze lokalne, było przeludnienie związane z napływem ludności wiejskiej do miast. Zmiana charakteru gospodarki z rolnej na przemysłową wymusiła na ludności porzucenie nierzadko nierentownych gospodarstw rolnych i przeniesienie się do ośrodków miejskich, w których powstawały wielkie przedsiębiorstwa. Dawni rolnicy zatrudniali się w nowych fabrykach, aby zapewnić środki do życia rodzinie. Naturalnie ich stosunkowo niskie pensje przekładały się bezpośred- nio na poziom życia. Ludność ta osiedlała się w tanich, zwykle zniszczonych budynkach, z dala od miejskich centrów. W rezultacie w większych miastach

50 T. Travers, L. Esposito, Th e Decline and Fall of Local Democracy: A History of Local Gov- ernment Finance, Police Exchange, London 2003, s. 19.

36 szybko powstały dzielnice ubóstwa (slums), których mieszkańcy zmagali się nie tylko z biedą, lecz także z wysoką przestępczością i coraz powszechniej- szym alkoholizmem. Władze lokalne nie mogły pozostać obojętne wobec nowych mieszkań- ców. Chodziło nie tylko o moralny obowiązek zapewnienia nowo przyby- łym godnych warunków życia. Pomocy udzielano również ze względów sa- nitarnych i w obawie o bezpieczeństwo publiczne. Nowe dzielnice starano się obejmować opieką medyczną, zabiegano o środki na budowę mieszkań komunalnych oraz o zapewnienie ich mieszkańcom dostaw elektryczności i wody. Zadanie to utrudniały obowiązujące procedury, a niekiedy również zdominowanie organów lokalnych przez osoby niechętne robotnikom. Mimo to nie zdecydowano się na wprowadzenie odpowiednich zmian prawnych, umożliwiających władzom miast efektywne wykonywanie zadań w nowych warunkach społecznych. Aby je odciążyć, kwestie takie jak miesz- kalnictwo czy walka z ubóstwem powierzano tworzonym radom i komite- tom. Powoływane ad hoc jednostki miały usprawnić działanie administracji, jednak w wielu przypadkach wywoływały jedynie spory o kompetencje z radami miast i stojącymi na czele hrabstw sędziami pokoju. W rezultacie po- wstał niezwykle skomplikowany system władzy lokalnej z wieloma różnorod- nymi podmiotami, których funkcje niejednokrotnie się dublowały51. Z analiz współczesnych badaczy wynika, że „na początku XIX wieku angielski zarząd lokalny był nieskończonej różnorodności mozaiką, której w pełni nie mógł zrozumieć żaden współczesny”52. W rezultacie działania większości organów administracyjnych były nie- efektywne i nieadekwatne do potrzeb ludności. Oczywiście zdarzały się wy- jątki, którym zawiłe, partykularne regulacje prawne nie uniemożliwiły sku- tecznego działania. Joseph Chamberlain, burmistrz Birmingham w latach 1873–1876, nie tylko doprowadził do powstania miejskich przedsiębiorstw zajmujących się dystrybucją wody i elektryczności, lecz także rozwiązał problem slumsów. Zainicjował budowę jednej z głównych ulic przez robotnicze dzielnice, co przyczyniło się do odnowienia i ożywienia gospodarczego nowych części miasta. Dochody z podejmowanych przedsięwzięć przekazywał do miejskiej kasy, zapobiegając w ten sposób wzrostowi podatków53. Wydaje się jednak, że przeważająca część władz miejskich albo pozo- stawała bierna wobec podległych sobie wspólnot, albo nieudolnie starała się dostosować do zmieniającej się rzeczywistości. Postęp technologiczny i rozpowszechnienie nowych wynalazków oraz usług stopniowo powodowa-

51 T. Byrne, Local Government in Britain, Penguin Books, London 1986, s. 11. 52 D. Fraser, Power and Authority in the Victorian City, Basil Blackwell, Oxford 1979, s. 1. 53 H. Atkinson, S. Wilks-Heeg, Local Government from Th atcher to Blair: Th e Politics of Creative Autonomy, Polity Press, Cambridge 2000, s. 13.

37 ły podniesienie poziomu życia mieszkańców miast i wsi, w związku z czym powszechnie oczekiwano, że organy samorządowe zapewnią warunki sprzy- jające implementacji nowych rozwiązań technicznych. Większość jednostek nie dysponowała jednak wystarczającymi środkami, by założyć kanalizację, otworzyć nową drogę lub po prostu zbudować szkoły, zapewniając eduka- cję nawet na najbardziej podstawowym poziomie54. Rozwój społeczeństwa industrialnego wymagał więc przeprowadzania radykalnej restrukturyzacji systemu władzy lokalnej. Napływ ludności do miast i nowe technologie nie były jedynymi kon- sekwencjami industrializacji, które wpłynęły na kształt władzy lokalnej w XIX wieku. Za równie istotny czynnik należy uznać uformowanie się klasy przedsiębiorców i kupców, którzy wraz z rozwojem gospodarki kapitalistycznej zaczęli odgrywać istotną rolę w życiu społecznym miast. Ta grupa coraz częściej domagała się wpływu na zarząd wspólnot lokalnych, w którym od wieków dominowała arystokracja. Stało się to szczególnie widoczne w póź- niejszych dyskusjach na temat statusu administracyjnego dużych miast, któ- rych przedstawiciele żądali niezależności od pozostających w rękach zie- miaństwa władz hrabstw. Ujednolicenie systemu postulowano również ze względu na wciąż znaczne utrudnienia w handlu oraz miejscowe regulacje ograniczające rozwój przedsiębiorstw. Kolejnym czynnikiem przyczyniającym się do reformy władz lokalnych, oprócz industrializacji i jej bezpośrednich konsekwencji oraz nieadekwatno- ści obowiązujących rozwiązań prawnych, był wzrost nastrojów liberalnych, które spowodowały zmianę postaw elit politycznych, a w rezultacie dopro- wadziły do stworzenia projektów ustaw modyfi kujących brytyjski system wyborczy. Za sprawą reform przeprowadzanych przez rządy Charlesa Graya (1832), Benjamina Disraelego (1867) oraz Williama Gladstone’a (1884– 1885)55 złagodzono obowiązujące cenzusy, włączając w proces elekcji Izby Gmin coraz większe grupy obywateli. Liberalizacja prawa wyborczego niższej izby Parlamentu rozbudziła oczekiwania odnośnie do demokratyzacji władzy lokalnej. Argumentowano, że jednostki, których wpływ na życie obywateli jest największy, nie tylko powinny być odzwierciedleniem sił występujących w danej wspólnocie, ale przede wszystkim należy je poddać kontroli społecz- nej, której formą byłaby powszechna elekcja członków rad miejskich. To stanowisko było wspierane między innymi autorytetami Jeremy’ego Benthama (1748–1832) oraz Johna Stuarta Milla (1806–1873). Poglądy pierwszego z nich miały znaczny wpływ na kształtowanie się samorządu

54 J.A. Chandler, Public Policy-making for Local Government, Croom Helm, London 1988, s. 12. 55 J.Z. Kędzierski, Dzieje Anglii…, t. 2, op.cit., s. 222.

38 zwłaszcza w latach 1830–186056. Postulował on utworzenie lokalnych ciał uchwałodawczych, które z jednej strony reprezentowałyby określone wspól- noty, z drugiej zaś prowadziłyby politykę zgodnie z wolą Parlamentu i rządu. Struktura władzy wykonawczej w poszczególnych jednostkach odpowiadała- by organizacji brytyjskich ministerstw. Do jej zadań należałyby zarówno kwestie związane z edukacją czy służbą zdrowia, jak również sprawy pozostające obecnie poza katalogiem kompetencji samorządu (np. zbiórka funduszy na budowę fl oty)57. Jeremy Bentham proponował przynajmniej dwupoziomową organizację władztwa lokalnego, tak aby jeden ze szczebli był bezpośrednio związany z mieszkańcami danej wspólnoty czy parafi i. Lokalne zgromadzenia pod przewodnictwem wybieralnego przewodniczącego (headman) decy- dowałyby między innymi o infrastrukturze i opiece nad ubogimi, zajmując także stanowisko, jeżeli wystąpiłaby taka konieczność, w sprawach sporów rodzinnych. Należy zaznaczyć, że postulaty demokratyzacji władz lokalnych oraz ak- centowanie znaczenia organów przedstawicielskich na każdym z jej pozio- mów łączyły się w koncepcji J. Benthama ze stosunkowo silną centralizacją. Władze lokalne miały implementować wytyczne rządu, któremu przysługi- wało prawo kontroli oraz formułowania różnego rodzaju zaleceń. Jedność administracji publicznej nie mogła być podważana w imię partykularnych interesów pojedynczych wspólnot. Podobne poglądy wyznawali również uczniowie ojca utylitaryzmu – Joseph Parkes (1796–1865) oraz Edwin Chadwick (1800–1890). Ten ostatni był nie tylko kontynuatorem myśli J. Benthama, lecz także twórcą legislacji samorządowej. Jako członek Królewskiej Komisji do spraw Prawa o Ubogich argumentował, że administrację publiczną należy scentralizować, aby jej działań nie hamowały lokalne interesy i rozpowszech- niona na tym poziomie korupcja58. Te opinie krytykował adwokat i historyk J.T. Smith (1816–1869). Autor książek i pamfl etów wskazujących na wielowiekową tradycję samorządności i prawo wspólnot do autonomicznego zarządzania swoimi sprawami zdecydowanie sprzeciwiał się nawet ogólnonarodowemu ustawodawstwu normu- jącemu takie kwestie, jak edukacja czy opieka zdrowotna, a umożliwiającemu rządowi ingerencję w kompetencje organów lokalnych. W publikacji zatytuło- wanej Local Government and Centralisation argumentował, że parafi a powinna być jedyną jednostką samorządową, a centralizacja jest synonimem nie- odpowiedzialnej kontroli, niepotrzebnej ingerencji i arbitralnych podatków59.

56 A. Henney, op.cit., s. 17. 57 J.A. Chandler, Explaining…, op.cit., s. 35. 58 E.L. HasLuck, Local government in England, Cambridge University Press, Cambridge 1948, s. 18. 59 Ibidem.

39 Do dyskusji podjętej przez J. Benthama, a kontynuowanej przez jego ucz- niów i adwersarzy włączył się również wspomniany już J.S. Mill, potępiając nieregularność i niedemokratyczność systemu władzy lokalnej w Wielkiej Brytanii. Twierdząc, że podporządkowany ziemiaństwu urząd sędziego pokoju ma bardziej arystokratyczny charakter niż Izba Lordów60, opowiadał się za kompleksową reformą struktur samorządowych. Według niego instytucje lokalne, nieskrępowane polityką rządową i uniezależnione od jednej tylko warstwy społecznej stanowiły warunek konieczny istnienia wolnego pań- stwa. Były również swoistą zaporą przed despotyzmem ponieważ w opinii J.S. Milla „jeśli naród (…) sam potrafi się zorganizować, to nie da się podpo- rządkować i stłamsić żadnej jednostce ani grupie, która uchwyciłaby i ściąg- nęła cugle władzy centralnej”61. Autor eseju O wolności podkreślał, że wolny samorząd nie tylko przyczynia się do skutecznej realizacji zadań administracyjnych, ale przede wszystkim uczy obywateli myślenia w kategoriach wspólnotowych. Pozwala także na zdobycie wiedzy oraz doświadczenia politycznego niezbędnego do zaan- gażowania się w sprawy publiczne na poziomie ogólnopaństwowym, dlatego J.S. Mill opowiadał się za przekazaniem części uprawnień strukturom lokalnym, nawet jeśli w niektórych przypadkach oznaczałoby to mniej efektywne wykonywanie określonych zadań. „Państwo, które stawia rozwój duchowy i uszlachetnienie jednostek niżej od nieco lepszej administracji lub pozoru jej ulepszenia (…), nie może dokonać wielkich rzeczy”62 – pisał. Do tendencji centralizacyjnych J.S. Mill odnosił się z rezerwą mimo przekonania o przynależności instytucji lokalnych do władzy publicznej i wy- nikającego z tego obowiązku realizacji przez nie polityki rządu. Władztwa lokalnego nigdy nie przeciwstawiał centrum, podkreślając wspólnotę celów obu struktur. Doceniał wartość dobrze wyważonych relacji między tymi poziomami, choć wiedział, że zapewnienie krajowi możliwie najwięcej korzyści wypływających z centralizacji władzy i inteligencji bez przekazywania rzą- dowi zbyt wielkiej części ogólnej działalności jest jednym z najtrudniejszych i najbardziej zawiłych problemów sztuki rządzenia”63. Zaproponował jednak rozwiązanie, które w jego opinii pozwoliłoby na możliwie najlepsze osiągnięcie tego celu. Organizacja władz państwowych powinna opierać się na zasadzie największej decentralizacji władzy, jaką się da

60 J.S. Mill, Consideration on Representative Government, ch. xv, cyt. za: J.P. Dunbabin, British local government reform: Th e nineteenth century and aft er, „English Historical Review” 1977, vol. 92, no. 145, s. 777. 61 J.S. Mill, O wolności [w:] idem, Utylitaryzm. O wolności, tłum. M. Ossowska, A. Kur- landzka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 223. 62 Ibidem, s. 227. 63 Ibidem, s. 225.

40 pogodzić ze sprawnością wespół z możliwie największą centralizacją wiedzy. W praktyce oznaczało to ustanowienie w każdej jednostce lokalnej centralnego organu nadzorczego, ogniskującego doświadczenia wspólnot z całego kraju, tak aby w razie potrzeby instytucje lokalne mogły uzyskać niezbędne informacje. Władza takiego urzędu opierałaby się na autorytecie wynikającym z posiadanej wiedzy, a sprawowana kontrola miałaby jedynie charakter prawny. We wszystkich sprawach nieprzewidzianych przez przepisy ogólne urzędnicy gminni mogli postępować swobodnie, odpowiadając jednak przed wyborcami64. Propozycjom J. Benthama i J.S. Milla towarzyszyły inne, mniej popularne koncepcje. Większość z nich, uznając postulaty demokratyzacji, opierała się na założeniu, że wspólnoty lokalne muszą być zarządzane w sposób kolek- tywny, ale dobrowolny. Rząd powinien jedynie stwarzać warunki umożliwia- jące współpracę mieszkańców danej jednostki, a ludzie – świadomi swoich potrzeb – opracują najlepsze mechanizmy ich zaspokojenia. Taka organizacja poszczególnych wspólnot nie tylko gwarantowałaby efektywność, ale także przyczyniłaby się do rozwijania ducha obywatelskości65. W tym kontekście niejednokrotnie przywoływano rozwiązania typowe dla czasów anglosaskich, gdy główne decyzje zapadały na zgromadzeniach mieszkańców, a wła- dza urzędników Korony miała ograniczony charakter. Powszechne przekonanie o zdominowaniu samorządu przez arystokra- cję wespół z postępującym procesem industrializacji, a w konsekwencji rów- nież migracji i rozwoju technologicznego, przyczyniło się do opracowania projektów ustaw mających usprawnić władztwo lokalne w Wielkiej Brytanii. Nowe regulacje, tworzone głównie z inspiracji liberalnych myślicieli popiera- jących również demokratyzację prawa wyborczego do Izby Gmin, przyjmowano stopniowo, począwszy od lat trzydziestych XIX wieku. O ich kształcie w znacznym stopniu decydował kompromis zawarty pomiędzy właścicielami ziemskimi wywodzącymi się z arystokracji feudalnej a konstytuującą się kla- są kapitalistów – kupców i przedsiębiorców dążących do uzyskania wpływu na zarząd lokalny.

2.2. Reformy władzy lokalnej

Pierwsze zmiany dotyczące samorządu przyniosła ustawa reformująca prawo wyborcze do Izby Gmin z 1832 roku (Th e Representation of the People Act, 1832). Na mocy zawartych w niej przepisów niemal 50 miast pozbawiono

64 Ibidem, s. 226. 65 W. Magnusson, Th e New Neighbourhood Democracy: Anglo-American Experience in His- torical Perspective [w:] L.J. Sharpe (ed.), Decentralist trends in western democracies, Sage Pub- lications, London 1979, s. 122.

41 możliwości wyboru własnych reprezentantów do Parlamentu66, a liczbę po- słów wybieranych przez mniejsze ośrodki ograniczono do jednego. Ich man- daty miały zostać przydzielone szybko rozwijającym się okręgom o charakterze przemysłowym. Nowa regulacja, zmierzająca głównie do racjonalizacji systemu wyborczego, ukróciła również funkcjonujący od wieków proceder zawłaszczania instytucji lokalnych przez grupy dążące jedynie do uzyskania wpływów w Izbie Gmin. Odbierając prawo nominacji reprezentantów do ogólnopaństwowej legislatury, ustawa niejednokrotnie wyzwalała poszcze- gólne rady miast od dominacji możnych, którzy angażowali się w zarząd nie- raz odległych wspólnot jedynie przez wzgląd na możliwość zdobycia mandatu parlamentarnego dla swoich popleczników. Aktem prawnym, który bezpośrednio odnosił się do samorządu, była uchwalona dwa lata później ustawa nowelizująca prawo o ubogich (Poor Law Amendment Act, 1834). Zezwalała ona parafi om na tworzenie unii w celu prowadzenia domów pomocy społecznej. Każdy z nich miał być zarządzany przez powoływaną w tym celu w drodze wyborów (prawo głosu przysługi- wało mężczyznom płacącym podatek od nieruchomości) Radę Opiekunów (Board of Guardians), odpowiedzialną z kolei przed Centralną Komisją do spraw Ubogich67. Z perspektywy zarządu lokalnego istotny był nie tylko fakt ustanowienia wybieralnego ciała powołanego do pełnienia ściśle okre- ślonej funkcji na wyznaczonym terytorium, ale przede wszystkim zapewnienie możliwości zrzeszania się parafi i w unie w celu realizowania zadań przewidzianych przez prawo. Wydaje się, że omawiana ustawa formalnie zainicjowała proces współpracy między sąsiadującymi wspólnotami, który współcześnie jest jedną z najbardziej rozpowszechnionych form kooperacji jednostek samorządowych. Oba wspomniane akty prawne, jakkolwiek znaczące dla władztwa lokalnego, nie uwzględniały zasadniczych postulatów jego demokratyzacji. Kwe- stię tę w pewnej mierze unormowano dopiero w 1835 roku, uchwalając Usta- wę o władzach miejskich (Municipal Corporation Act, 1835)68. Jej podstawą był raport wieńczący prace komisji królewskiej ustanowionej przez rząd wi- cehrabiego Melbourne’a w celu oceny działań administracji lokalnej w Zjed- noczonym Królestwie69. Dokument wskazał liczne uchybienia w funkcjonowaniu organów lokalnych, zalecając kompleksową reformę funkcjonujących

66 Chodzi o tzw. zgniłe miasta (rotten boroughs), dysponujące prawem wyboru członków Parlamentu mimo upadku i wyludnienia. W takich okręgach często dochodziło do manipulacji wyborczych. 67 J. Baszkiewicz, Powszechna historia ustrojów państwowych, Wydawnictwo Arche, Gdańsk 2007, s. 246; J. Redlich, F.W. Hirst, op.cit., s. 112. 68 D. Fraser, Introduction…, op.cit., s. 3. 69 W. Hampton, Local Government and Urban Politics, Longman, London 1987, s. 16.

42 struktur. Znaczna część rekomendowanych rozwiązań znalazła odzwiercied- lenie w przyjętej ustawie. Naturalnie do najważniejszych należało wprowadzenie wyborów powszechnych do rad miejskich w Anglii i Walii. Prawo gło- su ograniczone trzyletnim domicylem otrzymali wszyscy mężczyźni płacący podatek od nieruchomości na rzecz danej wspólnoty. Jedynym ustępstwem w tej kwestii był kompromisowy w stosunku do Izby Lordów przepis gwaran- tujący urzędującej radzie elekcję 1/4 swoich członków (tzw. aldermanów)70. Nowe regulacje przewidywały także jawność zebrań rady miasta oraz roz- dzielenie kompetencji sądowych i administracyjnych w jednostkach samo- rządowych. Funkcje sądowe mieli odtąd sprawować jedynie mianowani przez Koronę sędziowie. Warto zauważyć, że ustawa nie ograniczała materii, którą zwyczajowo zajmowały się organy lokalne. Przeciwnie, od 1834 roku stopniowo poszerzano zakres spraw ustawowo przekazywanych samorzą- dom. Do tradycyjnej działalności charytatywnej czy zarządu drogami do- dano kształcenie, prowadzenie szpitali, dbanie o środowisko naturalne oraz ochronę własności. Wydaje się, że w tym kontekście zwyciężyło stanowisko prezentowane przez W.B. Odgersa, który uważał, iż ciała lokalne do pewnego stopnia powinny być uprawnione do – nawet lichego – prowadzenia swych własnych spraw, tylko bowiem w ten sposób mogą one zdobyć niezbędne doświadczenie71. Na tym tle spór wywołała jedynie ustawa Parlamentu z 1877 roku, na mocy której władzom lokalnym odebrano zarząd więzieniami, argumentując, że wspomoże to proces ujednolicenia nie tylko samego systemu więziennictwa, lecz także przesłanek, na których opierali się sędziowie wydający wyroki. Przeciwnicy nowej regulacji wskazywali na podobieństwo między przytuł- kami dla obłąkanych, zwyczajowo pozostającymi pod kontrolą organów lokalnych, i więzieniami, odbierając zmiany jako próby zawłaszczenia nowych kompetencji przez rząd. Ich opór był na tyle silny, że w późniejszych latach nie wprowadzano znaczących ograniczeń kompetencji władz lokalnych. Bezpośrednio po uchwaleniu Municipal Corporation Act, 1835 liberało- wie zaczęli optować na rzecz przyjęcia podobnych uregulowań w hrabstwach. Wprawdzie organy działające na ich terenie postrzegano jako mniej skorum- powane, a władztwo sędziów pokoju niejednokrotnie spotykało się z apro- batą ludności, ostatecznie jednak tendencje demokratyzacyjne okazały się zbyt silne, by uniknąć reform. Do przyjęcia Ustawy o samorządzie lokalnym (Local Government Act, 1888) doszło w 1888 roku. W rezultacie przyznano prawa wyborcze opłacającym podatek od nieruchomości rolnikom, którzy od tego momentu decydowali o składzie rady hrabstwa. Tej ostatniej przeka-

70 P.W. Jackson, op.cit., s. 8. 71 W.B. Odgers, Local…, op.cit., s. 142.

43 zano część kompetencji sędziów pokoju. Hrabstwa z nowymi wybieralnymi organami z niewielkimi wyjątkami zachowały historyczne granice. Ponadto w wyniku sprzeciwu skupionych w ośrodkach miejskich kupców na mocy ustawy, w miastach o populacji przekraczającej 50 tysięcy osób ustanowiono rady hrabstw miejskich (county borough councils)72, niezależne od rad hrabstw i oparte na istniejących radach miejskich, tym samym ustanawiając zróżnicowany system samorządu lokalnego z hrabstwami o charakterze miej- skim i wiejskim. Następnym z dziewiętnastowiecznych aktów prawnych reformujących władzę lokalną w Anglii i Walii była Ustawa o samorządzie lokalnym (Local Government Act, 1894) z 1894 roku. Ustanowiła ona w większych parafi ach wybieralną radę, a w mniejszych zgromadzenie parafi i głównym organem decyzyjnym danej wspólnoty73. Ponadto okręgi sanitarne utworzone w latach 1848–1875, których władze były odpowiedzialne między innymi za dostarczanie mieszkańcom czystej wody czy za utylizację ścieków, przekształcono w miejskie i wiejskie dystrykty (urban and rural districts), również z wybieralnymi organami uchwałodawczymi. Ostatni element restrukturyzacji systemu w Anglii i Walii – Ustawa o samorządzie lokalnym z 1899 roku (Local Government Act, 1899) – zreformował władze lokalne Londynu. Nowe regulacje przyjęto również dla Szkocji i Irlandii. W 1833 roku na mocy Ustawy o miastach królewskich (Th e Royal Burghs (Scotland) Act, 1833) w większości szkockich miast powołano wybieralne rady. Mniejsze ośrodki, których to ustawodawstwo nie objęło, mogły ubiegać się o nadanie odpowiednich praw, jeśli liczba zamieszkujących je osób przekroczyła dwa tysiące. W Szkocji nie wprowadzono podziału na dystrykty, niemniej w 1889 roku cztery największe miasta uzyskały status hrabstw-miast (counties of cities), będący ekwiwalentem angielskich country-borough74. Podstawą reorganizacji irlandzkiego samorządu była z kolei ustawa Local Government (Ireland) Act, 1898. Wprowadziła ona wybieralne rady hrabstw, miast i dystryktów na wzór angielski. Rady parafi alne nie zostały stworzone. Dzięki przyjętym ustawom u schyłku dziewiętnastego stulecia każda część Zjednoczonego Królestwa była zarządzana w sposób bardziej demokratyczny. Ponadto stworzono wówczas występujący także współcześnie ogólno- państwowy system samorządowy oparty na dwóch pionach władz lokalnych. Pierwszy z nich tworzyły hrabstwa miejskie, funkcjonujące w dużych ośrodkach o statusie borough, których rady skupiały wszystkie kompetencje (all-purpose) przysługujące organom lokalnym. Drugi natomiast składał się

72 Local Government Act, 1888. Teksty wszystkich powoływanych aktów prawnych, jeśli nie zaznaczono inaczej, pochodzą z witryny internetowej http://www.legislation.gov.uk. 73 Local Government Act, 1894. 74 W. Hampton, op.cit., s. 20.

44 z obejmujących swoimi granicami resztę kraju hrabstw, podzielonych na miejskie i wiejskie dystrykty, a niekiedy również na parafi e. W tym przypadku zadania o charakterze lokalnym były dzielone między organy poszczegól- nych szczebli samorządu. Należy jednak zaznaczyć, że między tymi poziomami nie występował stosunek podległości, w związku z czym rady hrabstw nie miały prawa ingerować w działania rad dystryktowych czy parafi alnych. Z perspektywy wertykalnej zreformowana struktura samorządu w Zjed- noczonym Królestwie składała się niejako z trzech poziomów, mimo że nie wszędzie funkcjonowały organy przynależne do każdego z nich. Najwyższy szczebel tworzyły hrabstwa, drugi dystrykty, trzeci utożsamiano z parafi a- mi. Między poszczególnymi jednostkami tego samego szczebla występowa- ły znaczne różnice pod względem wielkości terytorium czy liczby ludności. Niejednolite były również kompetencje rad miejskich, jako że część z nich nadal wywodzono z indywidualnie nadanych przywilejów lub ustaw prywatnych. Co więcej, w wielu miejscach nadal funkcjonowały powołane ad hoc ciała, które niejednokrotnie powielały działania organów lokalnych, a ich ju- rysdykcja przekraczała granice dystryktów bądź hrabstw. Te czynniki negatywnie wpływały na przejrzystość i efektywność nowego systemu. Nie zmienia to jednak zasadniczej oceny przeprowadzonych reform, które D. Wilson i Ch. Game nazywają „ustrojową minirewolucją”75.

2.3. Doktrynalne podstawy zreformowanego systemu samorządu lokalnego76

Zmiany w organizacji i funkcjonowaniu władz lokalnych zapoczątkowały okres intensywnych studiów nad tym zagadnieniem. Zaczęto analizować nie tylko określone konstrukcje prawne, lecz także historię i fi lozofi ę samorządu lokalnego. Zastanawiano się nad rolą, jaką odgrywa on w strukturach no- woczesnego, bo zmienionego rewolucją przemysłową, państwa. Wprawdzie omawiana kwestia nie znajdowała się wówczas w głównym nurcie badań nad ustrojem konstytucyjnym Wielkiej Brytanii, czego dowodzi jedynie wzmianka o niej zarówno w pracy Alberta V. Diceya, jak i u Waltera Bagehota77, nie-

75 D. Wilson, Ch. Game, Local Government in the United Kingdom, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2011, s. 58. 76 Ustalenia zawarte w niniejszym podrozdziale zostały przedstawione w referacie Obraz władzy lokalnej w brytyjskiej nauce prawa na przełomie XIX i XX w. wygłoszonym podczas zorganizowanej przez Katedrę Konstytucjonalizmu i Ustrojów Państwowych UJ konferencji naukowej Konstytucjonalizm w państwach anglosaskich, która odbyła się w Krakowie w dniach 24–25 maja 2012 r. 77 Albert V. Dicey wspomina o władzy lokalnej, wyjaśniając pojęcie prawa administracyjnego i jego niekompatybilności z angielskim systemem prawnym. Zob. idem, Introduction to

45 mniej samorządem lokalnym zajmowali się między innymi Percy Ashley, Edward Jenks, William Blake Odgers i Joseph Redlich78. Należy nadmienić, że zagadnienia te znajdowały się również w kręgu zainteresowań polskich badaczy79. Analiza publikacji poświęconych władzy lokalnej dowodzi występowa- nia stosunkowo szerokiego przekonania o doniosłej roli instytucji lokalnych w dziejach narodu80. Akcentowano ich znaczenie dla kształtowania ducha obywatelskości oraz zaradności Anglików. Wskazywano na samorządność jako nauczycielkę zarówno odpowiedzialności, jak i gospodarności. Zazna- czano również, że udział w zarządzie lokalnym rozwija przywiązanie do wolności i niezależności, które nadają siłę brytyjskiemu charakterowi. Pod- kreślano także, iż samorząd dostarcza obywatelom wiedzy i doświadczenia niezbędnych do zrozumienia zależności między podmiotami uczestniczą- cymi w życiu politycznym zarówno miasta czy hrabstwa, jak i na poziomie ogólnopaństwowym. the study of the law of the Constitution, Macmillan and Co., London 1885, s. 384. Walter Bage- hot odnosi się natomiast do samorządu lokalnego w kontekście kompetencji ministerstw, Zob. idem, Th e English Constitution, Little, Brown and Company, Boston 1873, s. 251. 78 P. Ashley, Local and central Government: A comparative study of England, France, Prus- sia and United States, London 1906; E. Jenks, An outline of English Local Government, London 1984; W.B. Odgers, Local…, op.cit.; J. Redlich, Local Government in England, Macmillan and Co., London 1903. 79 Już w 1905 r., zaledwie sześć lat od angielskiego wydania książki, Wojciech Szukiewicz przetłumaczył Angielski samorząd miejscowy W.B. Odgersa. W 1910 r. we Lwowie ukazało się polskie tłumaczenie (autorstwa Jerzego Gościckiego) wydanego w 1904 r. Porównawczego stu- dium samorządu Anglii, Francji, Prus i Stanów Zjednoczonych autorstwa P. Ashleya, a w 1938 r. ukazał się polski przekład Mieczysława Szerera Konstytucji angielskiej Amosa Deana, wydanej po raz pierwszy w 1930 r. Niektórzy badacze odwołują się również do oryginalnych badań nad samorządem angielskim prowadzonych przez Józefa Buzka, których wyniki zawierają wyda- ne w 1902 r. Podstawy organizacji angielskiego samorządu. Tę pozycję przywołuje Paweł Kac- przak w artykule Geneza, rozwój i nauka prawa administracyjnego w Polsce, „Studia Lubuskie” 2009, t. 5, s. 213, odwołując się również w tym kontekście do publikacji Marii Gromadzkiej- -Grzegorzewskiej, Narodziny polskich nauk administracyjnych, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 1985, s. 126. Wydaje się jednak, że książka, na którą powołuje się P. Kacprzak, wskazując ją jako rozprawę habilitacyjną J. Buzka, obronioną na Uniwersytecie we Lwowie w 1902 r., najpewniej nie istnieje, ponieważ nie wskazują jej ani współcześni Buz- kowi uczeni, którym przecież podobna pozycja musiałaby być znana, ani teraźniejsi badacze samorządu lokalnego. Z informacji uzyskanych na Uniwersytecie we Lwowie wynika ponadto, iż wspomniane kolokwium habilitacyjne dotyczyło zagadnień statystycznych. Istnienia książ- ki nie potwierdziła również gruntowna kwerenda przeprowadzona w bibliotekach w Polsce i poza jej granicami. 80 P. Ashley, English Local Government, T.C. & E.C. Jack, London 1905, s. 7; G.C. Brodrick, Local Government in England [w:] J.W. Probyn (ed.), Local Government and Taxation in the United Kingdom, Cassell Petter, Galpin and Co., London 1882, s. 80; A. Dean, Th e British Con- stitution, Lawyers’ Co-operative Publishing Company, Rochester N.Y. 1983, s. 40; W.B. Odgers, Local…, op.cit., s. 3.

46 Te przekonania wpłynęły na zdefi niowanie pojęcia samorządu lokalnego i wyposażenie go w określone cechy. Część badaczy wyjaśniała istotę samo- rządności, odwołując się do kompetencji i zadań rządu centralnego81. Szerszą defi nicję zarządu lokalnego przyjął natomiast między innymi P. Ashley. Mia- nem tym nazywa on wykonywanie przez mieszkańców określonej wspólnoty za pośrednictwem wybranych przedstawicieli, praw i obowiązków na terenie, który został im powierzony w drodze decyzji Parlamentu lub – rzadziej – prawa powszechnego82. Uwagę zwraca nie tylko nawiązanie do Parlamentu i common law jako źródeł jurysdykcji organów lokalnych, lecz przede wszystkim wzmianka o reprezentacji przedstawicielskiej jako elemencie niezbęd- nym do funkcjonowania samorządu. Tak rozumianą samorządność często przeciwstawiano osiemnastowiecznej praktyce, która władztwo lokalne, autonomiczne w stosunku do władz centralnych, niemal całkowicie oddawa- ła w ręce zamożnego ziemiaństwa83. Katalog spraw powierzonych organom samorządu lokalnego zasadniczo nie budził kontrowersji. Jak zauważył Albert Shaw, w przypadku brytyjskich instytucji prawdziwe jest twierdzenie, że były one analizowane raczej z perspektywy codziennego działania niż w czysto prawnym kontekście84. Nie koncentrowano się więc na stworzeniu prawnej defi nicji zakresu władztwa lokalnego, przyjęło się natomiast uważać, że organy lokalne mogą wykony- wać zadania powierzone im mocą ustawy85. Te ostatnie konstruowano z kolei w oparciu o tradycję oraz w mniejszym stopniu zasadę efektywności. Zwy- czajowo do zadań przekazywanych strukturom lokalnym należały między innymi stanie na straży porządku publicznego, opieka nad ubogimi, naprawa i utrzymanie dróg oraz dbałość o tereny zielone86. Wraz z rozwojem społecz- no-gospodarczym państwa zbiór ten uzupełniono o świadczenie usług na rzecz wspólnoty, takich jak dostarczanie energii, zapewnienie odpowiedniej opieki medycznej czy organizacja transportu publicznego. W toku dyskusji nad samorządem lokalnym w literaturze przedmiotu wy- kształciło się przekonanie o wyjątkowości brytyjskich rozwiązań ustrojowych w tym zakresie. Powszechnie wskazywano na pewne specyfi czne cechy, które

81 A. Dean, E.J. Rimmer, A Digest of the Law and Practice Relating to Local Government in England and Wales (Including London), Butterworth & Co., London 1914, s. 3; E. Jenks, op.cit., s. 7; W.B. Odgers, Local…, op.cit., s. 1. 82 P. Ashley, English…, op.cit., s. 7. 83 G.B. Adams, Constitutional History of England, Henry Colt and Company, New York 1929, s. 450. 84 A. Shaw, Municipal Government in Great Britain, Macmillan and Co., London 1904, s. 38. 85 J. Redlich, op.cit., s. 354. 86 R.S. Wright, H. Hobhouse, An Outline of Local Government and Local Taxation in Eng- land and Wales (Excluding London), Sweet & Maxwell, London 1914, s. 5.

47 w znacznej mierze do dziś przesądzają o charakterze brytyjskiego systemu władzy lokalnej. Po pierwsze, zwracano uwagę, że władza lokalna w Zjed- noczonym Królestwie ma tylko te kompetencje, jakie przyzna jej ustawa, co oznacza, że może się poruszać jedynie w obrębie ściśle wyszczególnionych praw87. Była to zasada ultra vires, która od połowy XIX wieku determinowała wszelkie przedsięwzięcia samorządowe. Naturalnie organy samorządu mo- gły ubiegać się o powierzenie im dodatkowych funkcji, wywierając naciski na posłów dysponujących prawem wniesienia do Parlamentu odpowiedniego projektu ustawy, same jednak działały wyłącznie w granicach enumera- tywnych uprawnień. Jest to przeciwieństwo modelu kontynentalnego z za- sadą domniemania kompetencji, rozumianą jako wolność władz lokalnych w działaniu na rzecz określonej wspólnoty, z wyjątkiem wykonywania zadań zastrzeżonych dla organów innych władz publicznych. Drugą zasadniczą cechą samorządu była kontrola jego działań dokonywana przez sądy powszechne88. Przy jej uzasadnieniu odwoływano się do zasady rule of law przywoływanej przez A.V. Diceya. Nie tylko wyłączała ona wszel- ką arbitralność i dyskrecjonalność władzy, lecz także podporządkowywała w równym stopniu wszystkie warstwy społeczne w kraju tym samym pra- wom, stosowanym przez sądy powszechne. Władza lokalna była odpowie- dzialna za popełnione błędy. Urzędnik zajmujący stanowisko w administracji lokalnej osobiście odpowiadał za swoje decyzje bez względu na obowiązu- jącą go podległość służbową oraz działanie w dobrej wierze. Nie widziano potrzeby tworzenia specjalnych sądów orzekających w sprawach związanych z funkcjonowaniem organów administracji. Wskazywano wręcz, że ich istnienie wprowadziłoby nierówność między obywatelami, uprzywilejowując osoby piastujące urzędy publiczne. Obywatel w Zjednoczonym Królestwie pokrzywdzony przez władze lokalne mógł dochodzić swoich praw, tak jakby był poszkodowany za sprawą innego obywatela. Ostatni często akcentowany element w kontekście brytyjskiej władzy lokalnej stanowi przewaga czynnika demokratycznego nad biurokracją89. Od końca XIX wieku administracja lokalna była sprawowana głównie przez wybieranych obywateli przy pomocy i radzie stałego sztabu urzędniczego. Radni stanowili element dominujący, dlatego działania podejmowane przez organy samorządu lokalnego były w dużym stopniu akceptowane społecznie. Urzędnicy byli podporządkowani obywatelom. Nie oznaczało to naturalnie zaprzeczenia potrzebie istnienia biurokracji rozumianej w kontekście webe-

87 F.J. Goodnow, Comparative Administrative Law An Analysis of the Administrative Sys- tems National and Local of Th e United States, England, France and Germany, G.P. Putam’s Sons, London 1893, s. 263. 88 P. Ashley, Local and central…, op.cit., s. 11. 89 Idem, English Local… op.cit., s. 13.

48 rowskiego typu idealnego, ujmującego ją w kategorii racjonalnej organizacji struktur państwa i przypisującego jej takie cechy, jak fachowość, apolitycz- ność czy działanie w oparciu o przepisy prawa. Wyraźnie wskazywano jednak na silny związek organów samorządowych z obywatelami. Sentyment do instytucji lokalnych oraz zasadniczo przychylne stanowisko w stosunku do modelu funkcjonującego w Wielkiej Brytanii nie oznaczały jednak, że nie dostrzegano braków obowiązujących rozwiązań. Wskazywano głównie na chaos w systemie władz lokalnych powodowany tworzeniem ciał ad hoc, a w rezultacie nakładaniem się kompetencji i dużym zróżnicowaniem organów lokalnych działających w poszczególnych częściach kraju90. Mówio- no wręcz o „uderzającym i natrętnym braku jednolitości”91. Podkreślano spadek poziomu przywiązania Brytyjczyków do samorządu, wynikający przede wszystkim z częstych migracji. Większe zainteresowanie kwestiami ogólno- państwowymi czy nawet międzynarodowymi ze szkodą dla spraw lokalnych było z kolei spowodowane, w opinii przedstawicieli doktryny, intensyfi kacją stosunków handlowych i rozwojem transportu, a w rezultacie przeniesieniem części aktywności obywateli z poziomu lokalnego na centralny92. Postulowane zmiany prawne miały na celu unifi kację i przede wszystkim uproszczenie istniejącego systemu władzy lokalnej, chociaż – jak wskazywał W.B. Odgers – Anglicy bardzo mało dbają o kształt i regularność, a użytecz- ność stawiają ponad symetrią93. Podkreślano także, iż efektywność działań w tej dziedzinie zależy bardziej od indywidualnych zachowań niż przepisów zawartych w ustawach. „W samorządzie typu angielskiego prawie wszystko zależy od charakteru i możliwości ludzi, którymi mogą kierować różne motywy”94 – pisał George Charles Brodrick. Widziano więc konieczność nie tylko większego zaangażowania jednostek w działalność instytucji lokalnych, lecz także rozwijania ducha obywatelskości, przejawiającego się w rzeczywistym dbaniu o interesy wspólnoty. Wskazywano, że należy wzmacniać samo- rząd, chroniąc go przed samolubnością ludzi i fi rm oraz biurokratyczną agre- sją urzędników. Większość badaczy postrzegała samorząd jako instytucję silnie zakorze- nioną w tradycji i historii. Związany bardziej ze społeczeństwem niż pań- stwem, był naturalną formą organizacji obywateli administrujących sprawami lokalnymi, co przejawiało się między innymi w przewadze czynnika demokratycznego nad aparatem urzędniczym. Działalność organów tak rozumianej władzy lokalnej opierała się ściśle na przepisach ustawowych i pod-

90 G.B. Adams, op.cit., s. 451; P. Ashley, English Local…, op.cit., s. 10. 91 G.C. Brodrick, op.cit., s. 4. 92 J. Redlich, Hirst F.W., op.cit., s. 264. 93 W.B. Odgers, Local…, op.cit., s. 5. 94 G.C. Brodrick, op.cit., s. 50.

49 legała kontroli sprawowanej przez sądy powszechne. Spierano się jedynie o szczegółowe rozwiązania, podkreślając zasadniczą rolę instytucji lokalnych w funkcjonowaniu państwa. Zapoczątkowana wówczas dyskusja nie tylko zwróciła uwagę na znaczenie samorządu lokalnego, lecz wpłynęła także na sposób jego postrzegania w następnych dziesięcioleciach.

3. Brytyjska administracja lokalna w pierwszej połowie XX wieku

3.1. Organizacja i funkcjonowanie samorządu lokalnego na początku XX wieku

Dziewiętnastowieczne reformy nie rozwiązały wszystkich problemów władz lokalnych, niemniej stworzyły podstawy jednolitego systemu, który miał umożliwić ich swobodne i skuteczne działanie. Dokonane przekształce- nia wpłynęły nie tylko na wzrost znaczenia samorządów wśród obywateli, ale także na politykę rządu, który chętniej powierzał im kolejne funkcje95. W 1902 roku do zakresu ich zadań włączono obowiązek utrzymywania szkół publicznych, trzy lata później zobligowano władze lokalne do zorganizowa- nia miejscowych biur pośrednictwa pracy, a od 1913 roku samorząd formalnie odpowiadał za opiekę nad osobami upośledzonymi umysłowo. Rozrost socjalnych funkcji państwa, wzmocniony I wojną światową skutkował konty- nuacją owej tendencji w kolejnych latach96. Najistotniejszą bodaj zmianą oka- zała się dokonana na mocy ustaw o samorządzie lokalnym z 1929 roku (Local Government Act, 1929 oraz Local Government Scotland Act, 1929) likwidacja stworzonych poza strukturą samorządową Rad Opiekunów, które miały za- pewnić opiekę ubogim. Ustawy przeniosły ich kompetencje na organy lokalne, eliminując jednostki powołane do wykonywania jednego tylko zadania. Wiele z funkcji powierzanych samorządom tradycyjnie wiązało się z dzia- łalnością władz lokalnych, dlatego w tym kontekście trafne wydaje się spo- strzeżenie Diane A. Dawson twierdzącej, że „parlamentarne pragnienie uniformizacji rozwiniętych przez władze lokalne usług publicznych jest najbardziej stałym motywem w historii brytyjskiej samorządności”97. Mimo że uchwalane ustawy niejednokrotnie tylko potwierdzały stan faktyczny, for-

95 T. Byrne, op.cit., s. 15. 96 N. Deakin, Change in Local Government [w:] R. Holme, M. Elliott (eds.), 1688–1988 Time for a New Constitution, Macmillan Press, London 1988, s. 43. 97 D.A. Dawson, Economic change and the changing role of local government, [w:] M. Lou- ghlin et al. (eds.), Half a century of municipal decline 1935–1985, Allen & Unwin, London 1985, s. 32.

50 malnie przekazując samorządom kompetencje w określonych kwestiach, dopiero od końca lat dwudziestych w Europie kontynentalnej zaczęto defi niować samorząd brytyjski przez pryzmat niezwykle szerokiego zakresu obowiązków98. Również współcześnie niektórzy badacze nazywają ten okres złotą erą samorządu99. Należy jednak zaznaczyć, że – jak zauważa P. Richards – rozszerzenie zakresu zadań władz lokalnych pociągnęło za sobą konieczność zwiększenia pomocy fi nansowej udzielanej przez rząd, co z kolei stworzyło możliwość szerszej kontroli100 ministerstw nad administracją lokalną101. Położenie władz lokalnych utrudniała także polityka prowadzona przez rządzących wówczas Zjednoczonym Królestwem konserwatystów. W 1928 roku ówczesny kanclerz skarbu Winston Churchill stwierdził, że „wyrwanie z rąk samorządu lokalnego wpływów z podatków związanych z przemysłem jest kwestią wagi państwowej”102. Stopniowo nacjonalizowano lokalne przedsiębiorstwa, po- zbawiając je kolejnych funkcji. Tendencja ta została wzmocniona przez im- plementację keynesizmu oraz kryzys gospodarczy lat trzydziestych. W rezultacie rząd wprowadził mechanizmy podporządkowujące funkcjonowanie władzy lokalnej komisjom centralnym. Bryan Keith-Lucas oraz Peter G. Richards wskazują, że istotnym czynnikiem wpływającym na zwiększenie zależności samorządów od centrum w pierwszej połowie XX wieku był również odpływ osób zaangażowanych w politykę państwową z instytucji lokalnych. Zgodnie z przytaczanymi przez nich danymi w 1899 roku 218 członków Parlamentu zasiadało w radach hrabstw, podczas gdy w 1940 roku ich liczba spadła do 105103. Politycy, re- zygnując z utrzymywania wpływów lokalnych, nie zajmowali się walką o nie- zależność instytucji samorządowych, gdyż przestała ona być dla nich istot- ną kwestią. Co więcej, zniknęły także więzi łączące parlamentarzystę z jego okręgiem wyborczym104.

98 R. Wood, op.cit., s. 257. 99 T. Byrne, op.cit., s. 17; D. Wilson, Ch. Game, op.cit., s. 59. 100 Wydaje się, że w anglojęzycznej literaturze przedmiotu nie dokonuje się wyraźnego rozróżnienia między nadzorem a kontrolą, tak jak ma to miejsce na gruncie polskiego prawa administracyjnego. Badacze brytyjskiego samorządu lokalnego zasadniczo posługują się terminem control, niemniej niekiedy wymiennie używają zwrotów supervision oraz oversight. Zob. J.A. Chandler, Local government today, Manchester University Press, Manchester 2009, passim; D. Wilson, Ch. Game, op.cit., passim. 101 P.G. Richards, op.cit., s. 27. 102 T. Travers, L. Esposito, op.cit., s. 30. 103 B. Keith-Lucas, P.G. Richards, A History of Local Government in the Twentieth Century, George Allen & Unwin, London 1978, s. 99. 104 J.A. Chandler, Public Policy-making…, op.cit., s. 17.

51 Ingerencja władz centralnych w funkcjonowanie samorządów zwiększy- ła się po wybuchu II wojny światowej. W celu usprawnienia działań mają- cych na celu ochronę ludności przed bombardowaniami jeszcze w 1939 roku uchwalono Ustawę o komisarzach regionalnych (Regional Commissioners Act, 1939), która podzieliła terytorium Anglii i Walii na 11 regionów z ko- misarzem odpowiadającym za koordynację obrony cywilnej na czele każde- go z nich. Szerokie uprawnienia nowego urzędu zapewniały mu dominujący wpływ nie tylko na sposób implementacji rozporządzeń ministerialnych, lecz także na działalność organów lokalnych. W związku z pozytywną oceną prac komisarzy105 rząd zlecił ówczesnemu radcy generalnemu Williamowi Jowit- towi przeprowadzenie konsultacji na temat ewentualnego utrzymania regio- nów także po zakończeniu wojny. Opracowany przez niego raport, chociaż zalecał rezygnację z koncepcji tworzenia powojennych struktur regionalnych na podstawie ustawy z 1939 roku, zawierał propozycję zmiany granic jednostek samorządowych, tak aby wysoką jakość administracji osiągnąć przy zachowaniu ich koherencji, później określaną mianem zasady jednolitości (unitary principle). Po zakończeniu II wojny światowej pozycja władz samorządowych skom- plikowała się jeszcze bardziej, jako że musiały one – tak jak inne instytucje publiczne – odnaleźć się w nowej rzeczywistości społeczno-politycznej. Z jednej strony ich położenie wyznaczał rozpoczęty jeszcze przed wojną, a zintensyfi kowany konfl iktem zbrojnym, proces stopniowego rozszerzania sfery bezpośredniej działalności państwowej, z drugiej zaś – zmiana struktury społecznej wspólnot lokalnych. Pierwszy z czynników wiązał się z rosną- cymi oczekiwaniami obywateli wobec roli, jaką powinno odgrywać państwo, wzmocnionymi przez bezpośrednie zagrożenie ich bezpieczeństwa w latach 1939–1945, drugi z ruchami migracyjnymi powodowanymi powrotem do kraju tysięcy żołnierzy poszukujących pracy. W rezultacie powstały znaczne różnice w liczbie ludności pomiędzy jednostkami znajdującymi się na tym samym poziomie samorządu. Co więcej, nierzadko rady małych miejsco- wości dysponowały większymi kompetencjami niż ich odpowiedniki w roz- rastających się miastach. Pojawiły się również duże dysproporcje pomiędzy środkami fi nansowymi pozostawionymi do dyspozycji władz poszczególnych jednostek a liczbą osób, które powinny zostać objęte usługami świadczonymi przez samorząd lokalny.

105 Działania prowadzone przez władze lokalne pod nadzorem odpowiednich komisarzy spotkały się m.in. z uznaniem Clementa Atlee, który w trakcie spotkania z liderami hrabstw w styczniu 1944 r. powiedział: „Gdyby Hitler miał tajną broń zdolną do zniszczenia Londynu, prowincjonalny samorząd lokalny umożliwiłby krajowi kontynuowanie walki bez przeszkód”. Cyt. za: K. Jeff erys (ed.), Labour and the Wartime Coalition: From the diary of James Chuter Ede, 1941–1945, Th e Historians’ Press, London 1987, s. 144.

52 Związek między ustrojem władz lokalnych a dynamiką warunków spo- łecznych był widoczny zwłaszcza w kontekście odbudowy powojennych zniszczeń. W maju 1945 roku najważniejszym zadaniem rad miejskich stało się zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych tysięcy ludzi, którzy stracili swoje domy w wyniku bombardowań. Większość władz lokalnych podjęła decyzję o budowie nowych lokali w oddaleniu od zniszczonych centralnych dzielnic, by usprawnić cały proces oraz móc jednocześnie rozpocząć ich odnawianie. Prowadzone działania były jednak utrudnione przez archaiczne regulacje do- tyczące samorządów. Miasta, których granice administracyjne wyznaczono na długo przed wybuchem wojny, nie dysponując odpowiednimi terenami, musiały zwracać się do rad sąsiednich dystryktów o udostępnienie ziemi pod zabudowę. Te ostatnie – pod presją farmerów martwiących się o swoje uprawy i hodowle, a także w obawie przed zmianą stosunków władzy w podle- głych im jednostkach – wydawały decyzje odmowne106. Powojenna rzeczywistość nie tylko nałożyła na organy lokalne nowe obo- wiązki, ale także wymusiła ponowną redefi nicję ich relacji z władzą centralną, która w latach 1939–1945 rozszerzyła kontrolę na tej płaszczyźnie. Te zmienne, chociaż istotne, nie miały jednak decydującego wpływu na ukształtowa- nie się pozycji ustrojowej samorządu. Czynnikiem, który o niej przesądził, była implementacja założeń koncepcji państwa dobrobytu (welfare state).

3.2. Wpływ koncepcji welfare state na władze lokalne

Sformułowana jeszcze pod koniec XIX wieku teoria zakładała kluczową rolę państwa w kwestii ochrony i promocji dobrobytu obywateli. Działając głów- nie w oparciu o zasadę równości szans, państwo miało dążyć do stworzenia im możliwie podobnych warunków rozwoju i czuwać nad sprawiedliwą redystrybucją dóbr. Zasada odpowiedzialności organów władzy publicznej za jednostki niezdolne do samodzielnego funkcjonowania powodowała, że pomoc osobom w potrzebie traktowano nie jako miłosierdzie czy fi lantropię, lecz obowiązek państwa gwarantujący obywatelom ich podstawowe prawa107. W konsekwencji nieodzownym elementem opisywanej koncepcji stało się nie tylko zapewnienie podstawowych świadczeń medycznych czy edukacyjnych, lecz także utworzenie powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych108.

106 Przyłączenie lub odłączenie ziem oznaczało ponadto pozyskanie lub utratę środków fi nansowych, jako że system lokalnych fi nansów zależał od podatków od nieruchomości. 107 S. Zawadzki, „Państwo dobrobytu”. Doktryna i praktyka, PWN, Warszawa 1970, s. 169. 108 N. Barr, Państwo dobrobytu jako skarbonka. Informacja, ryzyko, niepewność a rola pań- stwa, tłum. B. Więckowska, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Pedagogicznej w Warszawie, War- szawa 2012, s. 346.

53 Doktryna welfare state przewidywała również aktywną rolę władz publicznych w gospodarce109. Państwo, zmierzając do zmniejszenia bezrobocia oraz do stworzenia optymalnych wskaźników ekonomicznych, miało kształtować i regulować procesy gospodarcze. Utrzymując własność zakładów publicznych, gwarantowało obywatelom względnie stały dostęp do określonych dóbr oraz zmierzało do zrównania dochodów z tytułu pracy. Do rozwoju tej koncepcji w Wielkiej Brytanii przyczyniła się działalność Towarzystwa Fabiańskiego110, głoszącego program rozbudowy socjalnych funkcji państwa. Częściową realizację tych postulatów przyniosły reformy z lat 1906–1914, wprowadzające ubezpieczenia na wypadek choroby czy bezrobocia i określające płacę minimalną. O utrzymanie tej tendencji w latach trzydziestych zabiegał między innymi Richard H. Tawney, w latach czterdziestych zaś William Beveridge111. Ten ostatni w 1942 roku był jednym z głów- nych twórców tak zwanego raportu Beveridge’a (Report of the Inter-Departa- mental Committee on Social Insurance and Allied Services), który sugerował wiele reform społeczno-gospodarczych opartych na założeniach ekonomicznych Johna Keynesa. Dokument zawierał również propozycję wprowadzenia szerokiego ustawodawstwa społecznego, gwarantującego w razie potrzeby każdemu obywatelowi pomoc państwa. Owe świadczenia miały być fi nansowane z ustanowionego w tym celu równego dla wszystkich podatku112. Idea równości zdobyła poparcie na skutek powszechnego niedostatku i at- mosfery wspólnotowości powstałej w czasie wojny, w związku z czym inicjatywy zmierzające do zreformowania systemu służby zdrowia i świadczeń socjalnych, tak aby były one dostępne na równym poziomie w całym kraju, cieszyły się szerokim poparciem113. Obywatele oczekiwali ponadto od pań- stwa zapewnienia opieki „od kołyski aż po grób” (from the cradle to the grave) nawet kosztem większej kontroli dokonywanej przez instytucje państwowe oraz stosunkowo wysokich podatków114.

109 S. Zawadzki, op.cit., s. 169. 110 Założone w 1884 r. w Londynie Towarzystwo Fabiańskie (Th e Fabian Society) głosi- ło konieczność stopniowego reformowania gospodarki kapitalistycznej (tzw. gradualizm) w duchu socjalizmu zapewniającego sprawiedliwość społeczną. Postulowano wprowadzenie ustawodawstwa socjalnego oraz zwiększenie udziału państwa w kształtowaniu stosunków gospodarczych. Do grona założycieli towarzystwa należeli m.in. Beatrice i Sydney Webbowie – autorzy opracowań na temat historii brytyjskiego samorządu. Zob. B. Webb, S. Webb, op.cit.; D.M. Hill, Democratic Th eory and Local Government, George Allen & Unwin Ltd., Edinburgh 1974, s. 29–32. 111 A. Zięba, Współczesne brytyjskie doktryny polityczne, Temida 2, Białystok 2001, s. 123. 112 Social Insurance and Allied Services Report by Sir William Beveridge Presented to Par- liament by Command of His Majesty November 1942, http://www.fordham.edu/halsall/ mod/1942beveridge.html [20.11.2012]. 113 T. Byrne, op.cit., s. 21. 114 R. Leach, J. Percy-Smith, Local Governance in Britain, Palgrave, Basingstoke 2001, s. 56.

54 Za początek realizacji doktryny państwa dobrobytu w Zjednoczonym Królestwie można uznać ustawodawstwo lat czterdziestych wraz ze zobo- wiązaniami laburzystowskiego rządu Clementa Attlee dotyczącymi budowy mieszkań komunalnych oraz redukcji bezrobocia. Już w 1946 roku stworzono jedną z największych w Wielkiej Brytanii instytucji publicznych – Narodową Służbę Zdrowia (National Health Service). Opieka medyczna na podstawowym poziomie miała być dostępna bezpłatnie dla wszystkich obywateli. Na mocy uchwalonej w tym samym roku Ustawy o narodowym ubezpieczeniu (Th e National Insurance Act, 1946) wprowadzono natomiast obowiązek powszechnych ubezpieczeń pracowniczych, a także ustanowiono zasiłki oraz emerytury. Przyjęta dwa lata później Ustawa o narodowej pomocy (Th e National Assistance Act, 1948) objęła z kolei opieką bezdomnych, samotne matki oraz osoby niepełnosprawne. Wyrazem państwowej interwencji w go- spodarkę była nacjonalizacja między innymi kopalni węgla, hut i elektrowni, a w późniejszym okresie także fi rm odpowiadających za dostawy gazu. Wraz z rozrostem funkcji państwa zwiększał się również zakres zadań władz samorządowych. W rezultacie organy władzy lokalnej stały się odpowiedzialne za szkolnictwo ponadpodstawowe (Th e Education Act, 1944), planowanie przestrzenne (Th e Town and Country Planning Act, 1947) oraz opiekę nad dziećmi (Th e Children Act, 1948), co świadczy o tym, że samorząd miał być jednym z głównych narzędzi powojennej polityki socjalnej. Wła- dzom samorządowym powierzano także obowiązki z zakresu administracji świadczeń osobistych i mieszkalnictwa komunalnego115. Z drugiej strony implementacja doktryny welfare state spowodowała ograniczenie uprawnień samorządów. Nacjonalizacja gazu i usług elektrycznych doprowadziła do za- stąpienia lokalnych fi rm, będących własnością miast, państwowymi przed- siębiorstwami zarządzanymi przez pochodzące z nominacji rady116. Część badaczy wskazuje, że powojenne zmiany skutkowały przede wszystkim uzależnieniem samorządów od władz centralnych, co w opinii J.A. Chan- dlera pozwala przypuszczać, że organy lokalne traktowano w jakimś stopniu w kategorii użytecznych agencji zdolnych do zarządzania niektórymi usługa- mi, uznając ich rolę w rozwoju welfare state za drugoplanową117. Jak wskazuje T. Travers, poszerzenie zakresu działań samorządu oznaczało jednocześnie uszczuplenie jego autonomii, gdyż poszczególne organy nie mogły już decy- dować o świadczeniu bądź nieświadczeniu określonych usług118. Wydaje się

115 H. Elcock, op.cit., s. 32; R. Leach, J. Percy-Smith, op.cit., s. 56. 116 J.A. Chandler, Public Policy-making…, op.cit., s. 20. 117 Ibidem. 118 T. Travers, Th e Th reat to the Autonomy of Elected Local Government [w:] C. Crouch, D. Marquand (eds.), Th e New Centralism Britain out of Step in Europe?, Blackwell, Cambridge 1989, s. 4.

55 jednak, że poglądy te należy uzupełnić o inną perspektywę. Redystrybucja dóbr dokonywana na poziomie lokalnym oraz dążenie do jak najszybszego osiągnięcia wyznaczonych celów narzucały rządowi konieczność współpra- cy z władzami lokalnymi119, którą znacznie utrudniłaby wroga postawa centrum. Można więc przypuszczać, że stopień centralizacji systemu oraz sposób wykonywania pewnych usług był przynajmniej w pewnym stopniu wyrazem kompromisu. W 1945 roku w Wielkiej Brytanii rozpoczęto implementację koncepcji welfare state, co znacząco wpłynęło na sposób postrzegania roli samorzą- du lokalnego. Po zakończeniu II wojny światowej głównego zadania władzy lokalnej upatrywano w redystrybucji dóbr i świadczeń na rzecz obywateli. Samorządność pojmowana w kategoriach zarządzania sprawami określonej wspólnoty ustąpiła miejsca przekonaniu o obowiązku zapewnienia przez pań- stwo, za pośrednictwem organów samorządowych, nie tylko prostych usług, takich jak zbiórka odpadów czy zarząd cmentarzy, ale także znacznie bardziej skomplikowanych świadczeń, związanych z rozbudowanym systemem opieki medycznej i społecznej. Ten pogląd zasadniczo zdeterminował sposób my- ślenia o instytucjach lokalnych na kilka dziesięcioleci, a i obecnie wydaje się dominować. Nie zmieniły tego ani reformy lat osiemdziesiątych prowadzone w duchu nowego zarządzania publicznego (New Public Management)120, ani zmiany implementowane przez laburzystów pod koniec XX i na początku XXI wieku, zmierzające do stworzenia nowego modelu państwa dobrobytu, nie do jego likwidacji121.

119 R. Leach, J. Percy-Smith, op.cit., s. 57. 120 Zob. L. Rajca, Koncepcja New Public Management a reformy samorządu terytorialnego wybranych państw Europy Zachodniej, „Studia Regionalne i Lokalne” 2009, nr 2(36), s. 72–79. 121 A. Zięba, Współczesne…, op.cit., s. 126.

56 Rozdział II

Organizacja samorządu lokalnego w Anglii, Irlandii Północnej, Szkocji i Walii

Struktura prawna została stworzona nie tyle po to, aby określić zasady gry, ile raczej aby ustanowić ramy, w których obrębie te zasady będą mogły ewoluować1. M. Loughlin

1. Normatywne ramy funkcjonowania brytyjskiego samorządu lokalnego

1.1. Status samorządu lokalnego w ramach brytyjskiej konstytucji nieskodyfikowanej

Miejsce samorządu lokalnego w ustroju brytyjskim nie jest wyraźnie okre- ślone2. W znacznej mierze wynika to ze specyfi ki konstytucji brytyjskiej. Brak jednolitego aktu prawnego zawierającego najważniejsze zasady ustrojowe utrudnia precyzyjne określenie pozycji władz lokalnych w strukturze państwa. Skłania również do stawiania pytań o konstytucyjne umocowanie samorządu oraz ewentualne gwarancje jego istnienia. Jest to kwestia skom- plikowana, ponieważ jej rozważanie musi przebiegać w kontekście anglosaskiego sposobu myślenia o konstytucji, daleko innego niż to, które charakte-

1 M. Loughlin, Th e Restructuring of Central-Local Government Relations [w:] J. Jowell, D. Oliver (eds.), Th e Changing Constitution, Clarendon Press, Oxford 1994, s. 268. 2 H. Elcock, Local Government, Routledge, London 1994, s. 3.

57 ryzuje kontynentalną tradycję prawną. Wymaga to odwołania się nie tylko do prawa stanowionego (statute law), lecz także do norm prawa powszechnego (common law), konwenansów konstytucyjnych (constitutional conventions) oraz uznanych przez doktrynę traktatów na temat ustroju Wielkiej Brytanii (books of authority). Zwolennicy poglądu o braku konstytucyjnego umocowania władz lokalnych często uzasadniają swoje stanowisko, wskazując jedynie na formę konstytucji brytyjskiej3. To wytłumaczenie jest jednak niewystarczające, ponie- waż z faktu niewystępowania w Zjednoczonym Królestwie jednolitej ustawy zasadniczej nie można automatycznie wysnuć wniosku o braku zakorzenienia samorządu w konstytucji. Wydaje się, że prezentowaną tezę znacznie bardziej potwierdza brak przepisów dotyczących samorządu w dokumentach powszechnie uznawanych za źródła prawa konstytucyjnego, takich jak Usta- wa o prawach (Bill of Rights, 1689) czy Ustawa o następstwie tronu (Act of Settlement, 1701)4. Jak zauważa Michael Elliott, wyjątek na tym tle stanowi jedynie Ustawa o unii (Act of Union, 1707), z której prawnie można wywieść uznanie rozproszenia władzy za wartość konstytucyjną5. Polemika z tym uzasadnieniem zwykle opiera się na wskazaniu historycz- nego charakteru wymienionych aktów prawnych oraz podkreśleniu, że po- przedzały one o przynajmniej kilkanaście dziesięcioleci ukształtowanie się instytucji demokratycznego samorządu lokalnego. Co więcej, akcentuje się także różnice w poglądach dotyczących katalogu ustaw regulujących brytyj- ską materię konstytucyjną. Wąskie ujęcie zagadnienia rzeczywiście wyklucza z jego zakresu normy dotyczące samorządności. Szersze, którego zwolennikiem jest między innymi Andrzej Zięba, pozwala na zawarcie w nim przepisów traktujących o władztwie lokalnym6. Badacz ten do źródeł prawa konstytucyjnego w Zjednoczonym Królestwie zalicza bowiem Ustawę o sa- morządzie lokalnym z 1972 roku (Local Government Act, 1972). Należy jed-

3 K. Radzik-Maruszak, Samorząd terytorialny w Wielkiej Brytanii w latach 1979–2010. Od nowego zarządzania publicznego do lokalnego współzarządzania, Wydawnictwo Uniwersyte- tu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2012, s. 71; R. Scruton, Co znaczy konserwatyzm, Zysk i S-ka, Poznań 2002, s. 223; J. Stewart, Th e Nature of British Local Government, Macmillan, London 2000, s. 91. 4 Badacze zasadniczo są zgodni w sprawie katalogu ustaw historycznych, uznawanych za źródła prawa konstytucyjnego. Por. E. Gdulewicz, W. Kręcisz, Ustrój polityczny Wielkiej Bryta- nii [w:] W. Skrzydło (red.), Ustroje państw współczesnych, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2010, s. 17–19; P. Mikuli, Wielka Brytania [w:] S. Bożyk, M. Grzy- bowski (red.), Systemy ustrojowe państw współczesnych, Temida 2, Białystok 2012, s. 16; A. Zię- ba, Wielka Brytania [w:] A. Jamróz, Systemy polityczne rozwiniętych krajów kapitalistycznych, PWN, Warszawa 1989, s. 69. 5 M. Elliott, Constitutional Continuity and the Position of Local Government [w:] K. Young (ed.), National Interests and Local Government, Heinemann, London 1983, s. 41. 6 A. Zięba, Wielka Brytania…, op.cit., s. 69.

58 nak nadmienić, że z tego faktu nie wyprowadza on twierdzenia o istnieniu konstytucyjnej gwarancji zasady samorządności. Niektórzy autorzy7, dowodząc słuszności twierdzenia o braku konstytucyjnego zakorzenienia samorządów, odwołują się do reguły suwerenności Parlamentu8. Wynika z niej formalnie nieograniczone prawo legislatury do decydowania o kształcie, kompetencjach, a nawet istnieniu władz lokalnych. Jakkolwiek nie sposób kwestionować prawdziwości tego spostrzeżenia, nale- ży pamiętać, że tej samej regule podlegają wszystkie organy władzy publicznej, łącznie z rządem i królową. Per analogiam można by więc argumento- wać, że skoro Parlament ma prawo zniesienia monarchii, to ta ostatnia nie ma umocowania konstytucyjnego. Wydaje się zatem, że ewentualnego braku zakorzenienia samorządu w konstytucji nie powinno się uzasadniać jedynie przez odwołanie się do zasady suwerenności Parlamentu. Kolejne argumenty wiążą się z kluczowym dla ustroju Zjednoczonego Królestwa elementem konstytucji brytyjskiej, jakim są konwenanse konstytucyjne. Tomasz Wieciech defi niuje je jako przeważnie mające charakter nie- formalny pozaprawne normy ustrojowe, których egzekucja nie jest możliwa w postępowaniu sądowym9. Otóż, jak wskazuje J.A. Chandler, powołując się na raport komisji Widdicombe’a10, „przekonanie o występowaniu konwenan- sowej normy konstytucyjnej gwarantującej istnienie władztwa lokalnego, po- chodzącej od jakiegoś naturalnego prawa, jest błędem”11. Tę tezę wydaje się potwierdzać brak informacji na temat tego rodzaju konwenansu w literaturze przedmiotu, w związku z czym opinia dziewiętnastowiecznego znawcy te-

7 H. Elcock, op.cit., s. 4; J. Stankiewicz, Wybrane zagadnienia władzy lokalnej i fi nansów lokalnych Wielkiej Brytanii [w:] E. Ruśkowski (red.), Finanse komunalne w wybranych krajach europejskich, Temida 2, Białystok 1997, s. 62; A. Dunowska et al., Wielka Brytania [w:] L. Woj- tasiewicz (red.), Administracja państwowa i samorząd terytorialny w wybranych krajach, Wy- dawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 1996, s. 290. 8 W sensie formalnym mówi się o zasadzie suwerenności króla w Parlamencie. Zob. P. Mi- kuli, Zasada podziału władz a ustrój brytyjski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2006, s. 60–62; P. Biskup, Prawno-polityczna ewolucja brytyjskiej doktryny suwerenności, Dom Wy- dawniczy Elipsa, Warszawa 2007. 9 T. Wieciech, Konwenanse konstytucyjne, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2011, s. 20. 10 Powołana w 1986 r. parlamentarna komisja specjalna ds. samorządu lokalnego (Committee of Inquiry into the Conduct of Local Authority Business) pod przewodnictwem D. Widdicombe’a miała na celu opracowanie raportu na temat funkcjonowania samorządów w Anglii, Szkocji i Walii oraz wskazania ewentualnych kierunków zmian. W dokumencie wieńczącym jej prace zdefi niowano pojęcie władzy lokalnej, podkreślając, że fakt silnej legity- macji samorządu, będącej skutkiem powszechnych wyborów radnych, nie może prowadzić do jego umiejscowienia ponad prawem stanowionym przez Parlament. Zob. Report of the Com- mittee of Inquiry into the Conduct of Local Authority Business (Widdicombe Committee). 11 J.A. Chandler, Local government today, Manchester University Press, Manchester 2009, s. 2.

59 matu J.T. Smitha o samorządzie stanowiącym nieodzowną część brytyjskiej konstytucji pozostaje odosobniona12. Jak już wspominano w rozdziale I, żadne z monumentalnych dzieł opisu- jących ustrój Wielkiej Brytanii nie odnosi się w sposób zasadniczy do samo- rządności, co pozwala przypuszczać, że ich autorzy nie uznawali władztwa lokalnego za istotną część porządku konstytucyjnego. Według M. Elliot- ta niejednoznaczną postawę w tej kwestii prezentował jedynie A.V. Dicey, który mimo iż pominął opisywane zagadnienie w pracy An Introduction to the Study the Law of the Constitution (Wstęp do nauki prawa konstytucyjnego), opublikowanej w 1885 roku, wyraził gotowość do podpisania umowy ulsterskiej (Ulster Covenant)13, uznając w ten sposób konstytucyjną rolę sa- morządu14. Zasadność tego argumentu wydaje się jednak wątpliwa, ponieważ wspomniana umowa wyrażała jedynie sprzeciw wobec uznania samorządu Irlandii w kontekście zaostrzającego się konfl iktu politycznego między dą- żącymi do niepodległości Irlandczykami a sprzeciwiającymi się tym żąda- niom władzami w Londynie. Wnioskowanie na tej podstawie o ewentualnym potwierdzeniu przez A.V. Diceya konstytucyjnego znaczenia samorządności może więc być uznane za nadinterpretację. Jakkolwiek pogląd o braku umocowania samorządu w konstytucji wy- raźnie przeważa, niektórzy badacze, powołując się na historyczne znaczenie samorządności, są skłonni uznać, że nieskodyfi kowana konstytucja Zjedno- czonego Królestwa określa również miejsce tej instytucji15. J. Griffi th twierdzi, że brak konstytucji formalnej nie uprawnia rządu do podejmowania dowolnych działań zmierzających do pozbawienia wspólnot lokalnych ich historycznych uprawnień. „Nie ma wątpliwości” – pisze – „że państwo mo- głoby istnieć bez demokratycznej elekcji radnych, a lokalni urzędnicy mo-

12 A. Alexander, Local Government in Britain since Reorganization, George Allen & Unwin, London 1982, s. 147. 13 Umowa ulsterska była dokumentem podpisanym we wrześniu 1912 r. przez ponad pół miliona mieszkańców Ulsteru sprzeciwiających się postanowieniom projektu Ustawy o autonomii Irlandii (Th e Home Rule Act, 1914) wniesionego pod obrady Parlamentu brytyjskiego w tym samym roku. Ustawa przewidywała powołanie dwuizbowego parlamentu w Dublinie, który miałby prawo zajmować się większością kwestii związanych z irlandzką (z wyłączeniem Ulsteru) polityką wewnętrzną. Projekt uzyskał akceptację Izby Gmin, jednak został odrzucony w Izbie Lordów, co powtórzyło się jeszcze dwukrotnie. Ostatecznie sankcję królewską otrzy- mał w 1914 r. Wówczas jednak zdecydowano o przełożeniu implementacji ustawy ze względu na wybuch I wojny światowej. Ostatecznie z powodu konfl iktów politycznych nigdy nie weszła ona w życie, w 1920 r. zastąpiono ją bowiem Ustawą o ustroju Irlandii (Th e Government of Ireland Act, 1920), która dzieliła Irlandię na północną i południową, nadając obu częściom autonomię. Zob. S. Grzybowski, Historia Irlandii, Ossolineum, Wrocław 2003, s. 270. 14 M. Elliott, op.cit., s. 41. 15 G. Jones, J. Stewart, Th e Case for Local Government, George Allen & Unwin, London 1983, s. 5.

60 gliby zostać przekształceni w administracyjnych agentów rządu centralnego (…), ale wówczas charakter brytyjskiej demokracji parlamentarnej zostałby zmieniony”16. Podobne stanowisko zdają się zajmować G. Jones i T. Travers, argumentu- jąc, że w warunkach brytyjskich nie powinno istnieć przekonanie o zupełnej dowolności działania gabinetu, jeśli tylko dysponuje on poparciem legislatury. Nie uwzględnia ono bowiem znaczenia kluczowej dla konstytucjonalizmu zasady ograniczonego rządu17. Ten argument podąża śladem poglądów Johna Austina, który przekonuje, że ustawy Parlamentu radykalnie zmieniające ustrój lub narzucające prawo w opozycji do odczuć ogółu bądź przeważa- jącej części narodu mogą być nazwane niekonstytucyjnymi18. Wspomniani autorzy – jak się wydaje – twierdzą, że byłoby tak w przypadku mało realnej, aczkolwiek z prawnego punktu widzenia możliwej decyzji Parlamentu o cał- kowitej likwidacji organów samorządu lokalnego. Rola i znaczenie samorządu we współczesnych państwach, a także długa tradycja brytyjskiej samorządności skłaniają zarówno przekonanych o konstytucyjnym umocowaniu władzy lokalnej badaczy, jak i tych, którzy tego stanowiska nie podzielają, do podjęcia refl eksji nad sensem jednoznacznej konstytucjonalizacji samorządu. Obie grupy w większości dostrzegają tra- dycję samostanowienia brytyjskich wspólnot lokalnych oraz występowanie pewnych powszechnie akceptowanych założeń co do jej natury i wartości. Interesujący pogląd na ten temat prezentuje Vernon Bogdanor. Podkreślając istnienie pewnych historycznych wskaźników w odniesieniu do roli samo- rządu lokalnego, formułuje on sześć konstytucyjnych zasad, które powinny wiązać władze centralne19. Przytoczenie tych postulatów wydaje się uzasadnione przez wzgląd na ich częściową realizację przez kolejne rządy brytyjskie. Pierwsza z nich mówi o prawie demokratycznie wybieranych władz lokalnych do zapewniania usług publicznych leżących w interesie określo- nej wspólnoty20. Nie chodzi tu naturalnie o ustanowienie monopolu, któ- ry scedowałby na organy samorządu obowiązek wykonywania wszystkich świadczeń państwowych na terenie podlegającym ich jurysdykcji. Zasada ta nawołuje jedynie do respektowania prawa władz lokalnych do decydo-

16 J. Griffi th, Foreword [w:] M. Loughlin et al. (eds.), Half a Century of Municipal Decline 1935–1985, London 1985, s. xi. 17 G. Jones, T. Travers, Central Government Perceptions of Local Government [w:] L. Pratch- ett, D. Wilson (eds.), Local Democracy and Local Government, Macmillan Press Ltd., Basing- stoke 1996, s. 92. 18 J. Austin, Th e Province of Jurisprudence Determined, John Murray, Albemarle Street, London 1832, s. 275–276. 19 V. Bogdanor, Politics and the Constitution: Essays on British Government, Dartmouth Publishing Company Ltd., Aldershot 1996, s. 165. 20 Ibidem, s. 166.

61 wania o ich liczbie, jakości oraz formie. Nie muszą być one realizowane bezpośrednio przez organy samorządu. Verman Bogdanor wydaje się przynajmniej częściowo akceptować wprowadzenie do systemu władz lokalnych mechanizmów rynkowych, przewidujących między innymi kontraktowanie określonych świadczeń. Rady hrabstw, dystryktów i miast mają więc w tym kontekście przede wszystkim równoważyć konkretne usługi, dopasowując je do potrzeb wspólnoty. Druga zasada podkreśla, że władze lokalne powinny być reprezentantami wspólnoty21. Organy samorządowe przez ponad sto lat były (a w Anglii nadal są) jedynymi poza Parlamentem władzami publicznymi o charakterze przedstawicielskim. W Irlandii Północnej, Szkocji oraz Walii takimi instytucjami od niedawna są również Zgromadzenie Północnoirlandzkie, Parlament Szkocki oraz Narodowe Zgromadzenie dla Walii. Silna legitymacja wespół z wiedzą na temat lokalnych uwarunkowań, jaką mają wchodzące w ich skład osoby, predestynuje organy samorządu do działań na rzecz wspólnoty. Peł- nione przez nie funkcje powinny polegać nie tylko na dostarczaniu określo- nych usług i monitorowaniu dystrybucji dóbr, za którą odpowiedzialne są inne władze publiczne działające na terenie danej jednostki22, lecz także na wyrażaniu opinii i interesów członków wspólnoty, jaką przyszło im reprezen- tować. Bezpośredni wybór radnych pozwala ponadto w większym stopniu egzekwować od nich odpowiedzialność za podejmowane działania. W opinii V. Bogdanora władze lokalne powinny mieć możliwość przeprowadzania eksperymentów prawnych23. Zasadniczo jest to postulat zniesienia zasady ultra vires, nakazującej organom lokalnym podejmowanie jedynie takich przedsięwzięć, do których upoważnia je ustawa24. Ta reforma miała- by zarówno prawny, jak i psychologiczny charakter, pozwoliłaby bowiem na większą identyfi kację obywateli z organami samorządu, niejednokrotnie po- strzeganymi jako instytucje dostarczające określonych usług, a nie jako głos wspólnoty realizujący jej dezyderaty. Innym sposobem na implementację opisywanej reguły byłaby adaptacja rozwiązań skandynawskich25, polegają- cych na zwolnieniu części organów władzy lokalnej od podległości ustawom. Chociaż nadal obligatoryjnie wypełniają one pewne zasadnicze obowiązki wobec obywateli zamieszkujących daną jednostkę, nie muszą już stosować

21 Ibidem, s. 170. 22 Ibidem, s. 171. 23 Ibidem. 24 Zasada ultra vires została zniesiona w Anglii i Walii w 2011 r. na mocy Ustawy o lokalizmie (Localism Act, 2011). Zagadnienie to omówiono dokładniej w dalszej części monografi i, poświęconej zadaniom samorządów lokalnych w Wielkiej Brytanii. 25 Zob. H. Kitchin, A power of General Competence for Local Government? [w:] L. Pratchett, D. Wilson (eds.), Local Democracy and Local Government, Macmillan Press Ltd., Basingstoke 1996, s. 219–221.

62 się do przepisów, które wedle ich zdania w jakikolwiek sposób naruszają ich zdolność do reprezentowania wspólnoty i dbania o jej interesy. Żadne zmiany prawne nie zapewnią jednak odpowiedniej pozycji władz lokalnych w systemie politycznym Wielkiej Brytanii, jeśli organy samorzą- dowe nie będą dysponowały niezależnymi zasobami fi nansowymi. Czwar- ta z reguł mówi zatem o prawie władz lokalnych do posiadania własnych środków fi nansowych, przynajmniej w części pochodzących z podatków lokalnych. Wysokość tych ostatnich również powinna być określana lokalnie, z zastrzeżeniem, że to uprawnienie nie może naruszać narodowej polityki ekonomicznej26. Co istotne, V. Bogdanor nie neguje prawa rządu do ograniczania wydatków i stopnia zadłużenia organów lokalnych. Proponu- je jednak, aby cele te osiągnąć przez odejście od wprowadzonego w latach osiemdziesiątych XX wieku mechanizmu kontroli wydatków poszczególnych jednostek27 na rzecz kontroli całego systemu. Postuluje również zwiększenie udziału środków pochodzących z podatków lokalnych w wydatkach samo- rządowych (obecnie ich poziom waha się między 15 a 30% i jest zbyt niski, by zapewnić autonomię fi nansową), przypuszczając, że rady hrabstw, miast i dystryktów opłacające swoje działania z pieniędzy wyborców będą bardziej odpowiedzialnie podejmować poszczególne decyzje. Piąta zasada mówi o prawie władz lokalnych do wyrażania opinii w sprawach zmiany ich struktury, kompetencji czy regulacji dotyczących sposo- bów fi nansowania28. Wydaje się, że wynika ona z przekonania o obowiązku konsultowania przez władze publiczne planowanych reform z będącymi ich adresatem instytucjami bądź jednostkami. Nie oznacza to oczywiście, że rady tych podmiotów w jakimkolwiek stopniu determinują działania decydentów politycznych. Verman Bogdanor proponuje powołanie specjalnej komisji parlamentarnej, która zajmowałaby się kwestią relacji między władzą cen- tralną a lokalną, będąc forum wymiany opinii na temat ewentualnych zmian dotyczących funkcjonowania i organizacji organów samorządowych29. Ostatnia reguła nakazuje dostarczanie usług publicznych przez władze najbliższe obywatelom. Za wartość wynikającą z historii brytyjskiego samorzą- du, która również współcześnie powinna być respektowana, uznaje ją również Dawn Oliver, wskazując, że ze względu na różnorodność wspólnot defi niowanie potrzeb obywateli powinno następować na poziomie lokalnym30. Opisy- wany postulat wiąże się z zasadą subsydiarności, w której myśl jeśli tylko jest

26 V. Bogdanor, Politics and the Constitution…, op.cit., s. 175. 27 Ustawa o podatkach lokalnych z 1984 r. (Rates Act, 1984) upoważniła rząd do określania górnej granicy podatkowej dla poszczególnych jednostek lokalnych. 28 V. Bogdanor, Politics and the Constitution…, op.cit., s. 178. 29 Ibidem, s. 179. 30 D. Oliver, Constitutional Reform in the UK, Oxford University Press, Oxford 2003, s. 296.

63 to możliwe bez znacznej szkody dla efektywności, zadania władz publicznych powinny być przekazywane bądź instytucjom działającym najbliżej obywateli, bądź samym obywatelom. To z kolei wymaga przyjęcia pewnych elementów demokracji bezpośredniej, takich jak referendum lokalne czy weto ludowe. Verman Bogdanor proponuje więc, aby mieszkańcom wszystkich wspólnot lokalnych przyznano prawo żądania przeprowadzenia referendum w stosunku do każdej uchwały uchwalonej przez radę miejską, jeżeli za takim rozwią- zaniem opowiedziałoby się 5% uprawnionych do głosowania31. W ten sposób obywatele uzyskaliby większy wpływ na tworzone przepisy. Można także przy- puszczać, że radni ostrożniej podchodziliby do podejmowanych rozstrzygnięć. Część z powyższych postulatów została zawarta w trzech najszerzej dys- kutowanych w ostatnich latach projektach brytyjskiej konstytucji formalnej. W propozycji przedstawionej w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku przez Liberalnych Demokratów znalazł się postulat zwiększenia uprawnień władz lokalnych przez pełną realizację zasady subsydiarności rozumianej jako sprawowanie władzy możliwie najbliżej obywateli32. Jej implementacja oznaczałaby nie tylko przesunięcie pewnych kompetencji do poziomu parafi i oraz wspólnot, lecz także przekazanie odpowiedzialności za samorządy lokalne władzom północnoirlandzkim, szkockim czy walijskim, które w ca- łości miałyby odpowiadać za fi nansowanie i nadzór jednostek działających na terytorium podległym ich jurysdykcji. Tam, gdzie przez wzgląd na zbyt słabą tradycję samorządności rady parafi alne i wspólnotowe nie funkcjonują, należy dążyć do ich utworzenia, tak aby proces decentralizacji objął całe terytorium Zjednoczonego Królestwa. W projekcie autorstwa laburzystowskiego deputowanego Tony’ego Benna nie odwołano się z kolei bezpośrednio do zasady pomocniczości, niemniej wydaje się, że opisywana propozycja w znacznym stopniu odzwierciedla jej założenia. Władzom lokalnym przyznano w nim ogólną kompetencję do dzia- łania oraz szczegółowo określono warunki ich nadzoru, tak aby ograniczyć możliwości wpływu centrum na inicjatywy lokalne33. Uprawnienia urzędni- ków kontrolujących władze lokalne (district auditor) ograniczałyby się do rewizji wydatków samorządów zmierzającej do wyeliminowania ewentualnych nadużyć fi nansowych. Radni ponosiliby solidarną odpowiedzialność za dzia- łania niezgodne z prawem, indywidualnie natomiast odpowiadaliby jedynie za przestępstwa kryminalne. Podobną wizję władztwa lokalnego zawarto

31 V. Bogdanor, Politics and the Constitution…, s. 180. 32 J. Macdonald, A Draft Constitution for the United Kingdom [w:] „We the People...” – To- wards a Written Constitution, Appendix 2, Hebden Royal Publications Ltd., London 1990, s. 22. 33 Commonwealth of Britain Bill [w:] T. Benn, A. Hood, Common Sense: A New Constitu- tion for Britain, Hutchinson, London 1993, s. 141.

64 w propozycji Instytutu Badań Politycznych (Institute for Public Policy Rese- arch), podkreślając jednocześnie, że upodmiotowienie organów lokalnych, przyznanie im swobodnego prawa do nakładania podatków oraz uproszczenie systemu nie musi prowadzić do jego przymusowej unifi kacji34. W tym przypadku dążenie do uniformizacji systemu, obecne w niemal wszystkich propozycjach reform, ustąpiło miejsca postulatowi dostosowania charakteru oraz kompetencji organów lokalnych do potrzeb określonej wspólnoty. Ideę konstytucji formalnej ze względu na konstytucjonalizację zasady samorządności poparły również stowarzyszenia władz lokalnych działające w każdej z czterech części Zjednoczonego Królestwa35. Organizacje te prze- widują, że na wzór większości krajów europejskich oraz w zgodzie z ratyfi kowaną przez Wielką Brytanię Europejską Kartą Samorządu Lokalnego w brytyjskiej ustawie zasadniczej, jeśli kiedykolwiek dojdzie do jej przyjęcia, znajdzie się przepis gwarantujący istnienie i pewną niezależność organów sa- morządowych. Konwencja Szkockich Władz Lokalnych zapowiada, że będzie dążyć do wprowadzenia podobnych uregulowań w konstytucji Szkocji, jeże- li zaplanowane na wrzesień 2014 roku referendum przyniesie temu krajowi niepodległość36. Naturalnie postulaty wzmocnienia ustrojowej pozycji sa- morządów są formułowane również w odniesieniu do ustawodawstwa zwy- kłego. Najważniejszy z nich zakłada wyraźne określenie obowiązków władz lokalnych i mechanizmów kontroli dokonywanej przez rząd centralny, jakim mogą one podlegać37.

1.2. Prawne podstawy działania samorządu lokalnego w Wielkiej Brytanii

Bez względu na przyjmowaną perspektywę odnośnie do konstytucyjnego umocowania samorządu w Zjednoczonym Królestwie, pozycję władz lokalnych defi niuje się głównie przez pryzmat ustaw. Do końca XX wieku odpowiednie akty prawne dla całego terytorium Zjednoczonego Królestwa uchwa- lał Parlament. Jednak w wyniku rozpoczętego w 1998 roku procesu dewolucji

34 Zob. Th e Constitution of the United Kingdom [w:] J. Cornford (ed.), Th e Constitution of the United Kingdom, Institute for Public Policy Research, London 1991. 35 Mowa tu o działających na terytorium Anglii Stowarzyszeniu Samorządów Lokalnych (Local Government Association), Północnoirlandzkim Stowarzyszeniu Samorządów Lokal- nych (Northern Ireland Local Government Association), Konwencji Szkockich Władz Lokal- nych (Convention of Scottish Local Authorities) oraz Walijskim Stowarzyszeniu Samorządów Lokalnych (Welsh Local Government Association). 36 N. Sturgeon, Written constitution would enshrine council rights, http://news.stv.tv/ scotland/216916-nicola-sturgeon-written-constitution-would-enshrine-council-rights/ [20.03.2012]. 37 G. Allen, Independence from the Centre: Does Local Government’s Freedom Lie in a New Constitutional Settlement?, Local Government Association, London 2012, s. 3.

65 prawo do regulowania materii związanej z funkcjonowaniem samorządu lokalnego w Szkocji przekazano Parlamentowi Szkockiemu, natomiast w Irlan- dii Północnej i w Walii tamtejszym zgromadzeniom. Oczywiście ustawy po- wstające w stolicy Wielkiej Brytanii, a dotyczące nie tylko kwestii związanych z władztwem lokalnym nadal wpływają na organy samorządowe w poszcze- gólnych częściach państwa. Niemniej to normy ustanawiane w Zgromadze- niu Irlandii Północnej, Narodowym Zgromadzeniu dla Walii oraz Szkockim Parlamencie wraz z upływem czasu będą dominować nad ustawodawstwem westminsterskim, ponieważ szybko zmieniająca się rzeczywistość społeczna z pewnością będzie wymagać wprowadzenia nowych regulacji prawnych. Obecnie jednak to głównie ustawy uchwalane w Londynie regulują funkcjonowanie władz lokalnych. Większość z nich ma charakter ustaw publicznych (public acts) i dotyczy całego społeczeństwa. Pozostałe, nazywane ustawami prywatnymi (private acts), są uchwalane w nieco innym trybie i odnoszą się bądź do określonej grupy ludzi (personal act), bądź do osób prawnych, a tym samym również do organów jednostek samorządowych (local acts). Jak już wspomniano w rozdziale I, w poprzednich wiekach władze lokalne najczęściej nabywały uprawnienia właśnie w drodze ustawodawstwa prywat- nego. Współcześnie tego typu ustawy również służą uzyskiwaniu przez sa- morządy dodatkowych uprawnień, chociaż głównie w sprawach uważanych za mniej istotne, takich jak lokalny handel lub zarząd lokalnymi drogami38. W Zjednoczonym Królestwie obowiązuje kilkaset ustaw traktujących o samorządzie lokalnym, w związku z czym nie sposób odnieść się do każdej z nich. Wydaje się jednak, że w oparciu o kryteria zakresu normowanych za- gadnień i ich znaczenia dla funkcjonowania systemu władz lokalnych można wyróżnić zasadniczą grupę aktów prawnych. Tworzą ją ustawy opatrywane skróconym tytułem local government act. Normują one kluczowe kwestie związane z działaniem samorządów, określając ich strukturę, ustalając kompetencje czy też sposób fi nansowania. Naturalnie normy dotyczące władz lokalnych zawierają również ustawy traktujące o szerszych zagadnieniach, związanych z działalnością innych organów władzy publicznej. Ustawodawstwo ma również zasadnicze znaczenie dla umów i konwencji międzypaństwowych. Wszelkie rozstrzygnięcia dotyczące systemu władz lokalnych podejmowane na poziomie międzynarodowym są bowiem wiążące dla podmiotów brytyjskich, jeżeli zostaną potwierdzone przez odpowiednie ustawy Parlamentu39. Ta zasada dotyczy także prawa stanowionego przez

38 Przykładami takich ustaw są: Ustawa o radzie hrabstwa Kent dotycząca fi lmowania na autostradach – Kent County Council (Filming on Highways) Act, 2010, oraz Ustawa o władzach lokalnych Londynu (London Local Authority Act, 2012). 39 Sz. Ruman, Informacja prawna dotycząca procesu opiniowania zgodności z prawem UE prawa stanowionego przez parlament brytyjski oraz rozkładu odpowiedzialności za zapewnienie

66 instytucje Unii Europejskiej z zastrzeżeniem, że na mocy potwierdzającej przyjęcie przez Zjednoczone Królestwo zobowiązań traktatowych Ustawy o Wspólnotach Europejskich (European Communities Act, 1972) ustanowiono regułę skutkującą inkorporacją całości ówczesnego prawa unijnego do brytyjskiego porządku prawnego. Podkreślono również, iż przepisy wspól- notowe bezpośrednio stosowane i bezpośrednio skuteczne będą zaskarżane przed sądami brytyjskimi. Dodatkowo w 2011 roku sankcję królewską uzy- skała Ustawa o Unii Europejskiej (European Union Act, 2011), na mocy której ewentualne zmiany traktatów unijnych dotyczące przeniesienia kompetencji organów brytyjskich do instytucji unijnych muszą zostać zaakceptowane w ogólnonarodowym referendum40. W tym kontekście warto odnieść się do opinii dotyczących ratyfi kacji Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego41. Dokument opracowany w 1985 roku przez Stałą Konferencję Władz Lokalnych i Regionalnych (obecnie Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych) działającą w ramach Rady Eu- ropy zobowiązywał jego sygnatariuszy do uznania w ustawodawstwie, a jeśli to możliwe także w konstytucji, zasady samorządu lokalnego42. Kolejne rzą- dy konserwatystów odkładały zajęcie się tą kwestią, wskazując na jej drugo- rzędne znaczenie. Taką postawę krytykowały zwłaszcza Partia Pracy oraz stowarzyszenia władz lokalnych. Na podpisanie konwencji (1997 r.) oraz jej ratyfi kację (1998 r.) zdecydował się dopiero rząd Tony’ego Blaira, czym zyskał sobie przychylność opinii publicznej, a w szczególności kręgów bezpośrednio związanych z funkcjonowaniem organów samorządowych. Należy jednak zaznaczyć, że ze względu na opisane wyżej wymogi dotyczące inkorporacji traktatów międzynarodowych do brytyjskiego porządku prawnego działania laburzystów miały jedynie symboliczny charakter, gdyż ograniczyły się do ratyfi kowania dokumentu, wobec czego ich postawa nie różniła się znacznie od tej prezentowanej przez konserwatystów. Podstawę funkcjonowania władz lokalnych w Zjednoczonym Królestwie tworzą również akty prawne niższego rzędu tworzone w ramach ustawodawstwa delegowanego (delegated legislation). Większość z nich jest wydawana na mocy Ustawy o instrumentach prawnych (Statutory Instruments Act, 1946) w drodze rozporządzeń ministerialnych. Rządy krajowe w Irlandii Północnej, zgodności z prawem UE prawa wewnętrznego stanowionego w Zjednoczonym Królestwie, „Ze- szyty Prawnicze” 2012, nr 3(35), s. 179. 40 E. Popławska, Zmiany ustrojowe w związku z członkostwem we Wspólnotach Europejskich i Unii Europejskiej. Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej [w:] K. Kubuj, J. Wawrzyniak (red.), Europeizacja konstytucji państw Unii Europejskiej, Wydawnictwo Nauko- we Scholar, Warszawa 2011, s. 339. 41 Zob. T. Szewc, Charakterystyka Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, „Samorząd Terytorialny” 2003, nr 1–2, s. 132–139. 42 J. Stewart, Th e Nature of British…, op.cit., s. 91.

67 Szkocji i Walii również dysponują prawem ustanawiania tego rodzaju aktów prawnych na podstawie ustaw krajowych legislatur. We wszystkich przypadkach służą one przede wszystkim usprawnieniu procesu legislacyjnego. Ma- teria, jakiej dotyczą, jest niezwykle rozległa, gdyż jej zakres obejmuje kwestie takie jak podatki lokalne, usługi świadczone przez organy samorządowe czy organizacja wyborów lokalnych. Formą ustawodawstwa delegowanego są również uchwalane przez władze lokalne akty prawa miejscowego (by-laws). Służą one wprowadzaniu na okre- ślonym obszarze szczegółowych regulacji dotyczących kwestii związanych z korzystaniem z bibliotek czy miejskich terenów rekreacyjnych. Przed wej- ściem w życie Ustawy o samorządzie lokalnym i publicznej służbie zdrowia (Local Government and Public Involvment in Health Act, 2007) uchwały rad lokalnych musiały uzyskać akceptację ministerialną43, obecnie wymogiem formalnym ich obowiązywania jest jedynie zgodność z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przez wzgląd na mniejsze znaczenie ustawodawstwa delegowanego dla funkcjonowania systemu władz lokalnych uwagi na ten temat w dalszej części monografi i będą miały jedynie fragmentaryczny charakter.

1.3. Wartości samorządu lokalnego

Normy prawne powinny odzwierciedlać katalog wartości wyznawanych przez podporządkowaną im wspólnotę. W założeniu muszą wyrażać rozpowszechniony w społeczeństwie sposób myślenia o państwie, co nie tylko spełnia główny postulat demokracji przedstawicielskiej, lecz także przyczynia się do przestrzegania obowiązującego prawa. Od uzasadnienia istnienia samorządu44, które może się opierać między innymi na przekonaniu o spo- czywającym na nim obowiązku dostarczania obywatelom określonych usług w imieniu państwa bądź odzwierciedlać prawo do samostanowienia określo- nych wspólnot, zależy nie tylko ocena działań prowadzonych przez poszcze- gólne rządy, ale także pogląd na relacje między centrum a peryferiami. Warto więc postawić pytanie o brytyjską, nie ma bowiem na tym tle różnic między poszczególnymi częściami Zjednoczonego Królestwa, fi lozofi ę samorządu oraz o wyrażane przez nią wartości.

43 D. Wilson, Ch. Game, Local Government in the United Kingdom, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2011, s. 171. 44 Zob. J. Panejko, Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Wydawnictwo Przemia- ny, Warszawa 1990 (reprint książki wydanej po raz pierwszy w Wilnie w 1934 r.), s. 12–81; B. Szlachta, Samorząd terytorialny – modele uzasadnień [w:] G. Prawelska-Skrzypek (red.), Prawne i społeczne aspekty samorządności terytorialnej, Wydawnictwo Arynga, Kraków 1991, s. 10–16.

68 Jak wykazano w rozdziale pierwszym władztwo lokalne w Wielkiej Bryta- nii ma długą i bogatą tradycję, która obecnie wciąż jeszcze musi być odczy- tywana w kontekście przyjętej tam po II wojnie światowej doktryny welfare state. Faktu tego nie zmieniły reformy samorządu przeprowadzane w ostatnich trzydziestu latach w duchu nowego zarządzania publicznego (New Pub- lic Management) oraz lokalnego współzarządzania (Local Governance)45. Odpowiedzialni za ich implementację decydenci polityczni otwarcie dekla- rowali bowiem, że ich celem jest przekształcenie, a nie zniesienie brytyjskiego modelu państwa dobrobytu46. Naturalnie należy zgodzić się z Johnem Stewartem, który wskazuje na pewne zróżnicowanie wartości, założeń i przekonań co do istoty władztwa lokalnego występujące nawet wśród osób bezpośrednio zaangażowanych w działalność instytucji lokalnych47. Podobny pogląd prezentuje Laurence Jim Sharpe, twierdząc, że zasadniczo stanowisko nauki wyraża się w twier- dzeniu, że ta tematyka jest zbyt zróżnicowana, aby mówić o teorii samorządu lokalnego48 czy związanych z nim uniwersalnych wartościach. Podziela on opinię Alana Nortona piszącego, iż dowodem braku konsensu w tej sprawie zarówno wśród elit politycznych, jak i wśród elektoratu są wydarzenia z lat osiemdziesiątych49 ubiegłego wieku związane z reformami przeprowadzo- nymi przez rząd Margaret Th atcher50. Wydaje się jednak, że nawet w społe-

45 Więcej o zakładającej usprawnienie sektora publicznego poprzez wprowadzenie me- chanizmów rynkowych koncepcji nowego zarządzania publicznego oraz o będącym jej kon- sekwencją paradygmacie współzarządzania pisze K. Radzik-Maruszak. Zob. idem, Samorząd terytorialny w Wielkiej Brytanii w latach 1997–2010.Od nowego…, op.cit., s. 19–65. Por. J.F. No- wak, Modernizacja lokalnej administracji publicznej a rozwój lokalny, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 2006, s. 44–58. 46 A. Zięba, Współczesne brytyjskie doktryny polityczne, Temida 2, Białystok 2001, s. 125. 47 J. Stewart, Local Government: Th e Conditions of Local Choice, George Allen & Unwin, London 1983, s. 101. 48 L.J. Sharpe, Th eories and Values of Local Government, „Political Studies” 1970, vol. 18, no. 2, s. 154. 49 W latach 80. XX w. gabinety konserwatystów pod przewodnictwem M. Th atcher prze- forsowały wiele ustaw ograniczających swobodę funkcjonowania władz lokalnych. Do naj- ważniejszych zmian zalicza się ustawowe określenie celów, na jakie władze lokalne mogą wy- dawać środki fi nansowe (Local Government Finance Act, 1982), wprowadzenie górnej stawki podatku lokalnego (Th e Rates Act, 1984), likwidację rady Wielkiego Londynu oraz rad hrabstw metropolitalnych (Local Government Act, 1985), a także zastąpienie lokalnego podatku od nieruchomości podatkiem pogłównym (Local Government Finance Act, 1988). W literaturze przedmiotu działania te są z reguły oceniane negatywnie. Zob. H. Atkinson, S. Wilks-Heeg, Local Government from Th atcher to Blair, Polity Press, Cambridge 2000, passim; G. Stocker, Transforming Local Governance. From Th atcherism to New Labour, Palgrave Macmillan, Bas- ingstoke 2004, passim. 50 A. Norton, International Handbook of Local and Regional Government: A Comparative Analysis of Advanced Democracies, Edward Elgar Ltd., Aldershot 1994, s. 362.

69 czeństwie tak pragmatycznym i niechętnym abstrakcyjnym rozważaniom jak brytyjskie możliwe jest wyodrębnienie powszechnie akceptowanych wartości związanych z samorządem lokalnym. William James Mackenzie wskazuje, że istnienie władztwa lokalnego wynika z trzech czynników: z przywiązania Brytyjczyków do tej instytucji, z faktu że za sprawą samorządu usługi publiczne są świadczone w dogod- ny i efektywny sposób oraz z jego znaczenia w kształtowaniu społeczeństwa obywatelskiego51. Większość badaczy zajmuje podobne stanowisko, wymie- niając wśród wartości leżących u podstaw brytyjskiej samorządności party- cypację pojmowaną w kategoriach zaangażowania obywateli w sprawowanie władzy oraz efektywność52. W tym kontekście wymienia się dodatkowo takie wartości, jak uwydatnienie różnorodności, budowanie tożsamości lokalnej, polityczne edukowanie obywateli oraz sprzyjanie innowacyjności53. W raporcie opracowanym przez wspomnianą już komisję Widdicombe’a za im- manentne składniki samorządu lokalnego uznano pluralizm rozumiany jako rozproszenie władzy, uczestnictwo oraz wrażliwość na potrzeby wspólnoty łączoną z efektywnym ich zaspokajaniem54. Należy zaznaczyć, że efektywność w tym kontekście nie oznacza jedynie jak najlepszego świadczenia określonych usług jak najtańszym kosztem, ale wiąże się także z umiejętnością rozpoznawania potrzeb obywateli i reagowania na nie55. W tradycyjnym ujęciu nie ma ona charakteru nadrzędnego, gdyż – jak pisze Martin Loughlin – wydaje się, że zgoda na jej ograniczenie jest akceptowana jako część konstytucyjnego porozumienia, które zapewnia ochronę przed niepohamowaną władzą centrum56. Spostrzeżenie to potwierdza raport komisji Redcliff e’a-Mauda, z którego wynika, że:

51 W.J.M. Mackenzie, Th eories of Local Government „Greater London Papers”, 1961, no. 2, s. 7, cyt. za: D.M. Hill, Democratic Th eory and Local Government, George Allen & Unwin Ltd., Edinburgh 1974, s. 39. 52 G.M. Harris, Comparative Local Government, Th e Mayfl ower Press Ltd., London 1948, s. 19; D. King, Th e New Right, the New Left and Local Government [w:] J. Stewart, G. Sto- ker (eds.), Th e Future of Local Government, Macmillan, Basingstoke 1989, s. 189; F. Kjellberg, Th e Changing Values of Local Government, „Annals of the American Academy of Political and Social Science” 1995, vol. 540, s. 42–44; L.J. Sharpe, op.cit., s. 156–158; J. Stewart, R. Green- wood, Th e Purpose and Character of Local Government [w:] P. Swianiewicz (red.), Wartości podstawowe samorządu terytorialnego i demokracji lokalnej, Municipium SA, Warszawa 1997, s. 57; D. Watts, British Government and Politics. A Comparative Guide, Edinburgh University Press, Edinburgh 2012, s. 215. 53 D. Wilson, Ch. Game, op.cit., s. 43. 54 Report of the Committee of Inquiry…, op.cit. 55 H. Wolman, Local Government Institutions and Democratic Governance [w:] D. Judge, G. Stoker, H. Wolman, Th eories of Public Urban Politics, Sage Publications, London 1995, s. 141. 56 M. Loughlin, Th e Restructuring..., op.cit., s. 266.

70 (…) samorząd lokalny nie może być postrzegany jedynie przez pryzmat struktury dostarczającej określonych usług. Nie można bowiem zaprzeczyć, że niektóre z nich byłyby świadczone znacznie efektywnej przez inne podmioty. Znaczenie władztwa lokalnego wypływa z faktu, że stanowi ono narzędzie za pomocą, którego ludzie sami mogą wykonywać pewne zadania na własną rzecz57.

Wydaje się więc, że rację ma K. Radzik-Maruszak, stwierdzając, że współ- cześnie ideologicznymi podstawami samorządu lokalnego w Wielkiej Bry- tanii są reguły demokracji i efektywności58. Należy jednak zauważyć, że pod wpływem doktryny welfare state, a także reform przeprowadzanych przez powojenne rządy ostatnia z wymienionych wartości zaczęła dominować. Znaczenie bezpośredniego lub pośredniego udziału mieszkańców w zarzą- dzaniu własną wspólnotą wyraźnie ustąpiło miejsca wymogowi skutecznej i sprawiedliwej redystrybucji dóbr. Jak konstatuje D.M. Hill, implementacja koncepcji państwa dobrobytu sprawiła, że rząd kładł większy nacisk na ja- kość i ilość usług świadczonych lokalnie, pozostając obojętnym wobec pytania, który z podmiotów miałby za nie odpowiadać: demokratycznie wybrane rady czy specjalnie tworzone w tym celu agencje rządowe59. Tendencję tę po- głębiły reformy konserwatystów z lat osiemdziesiątych XX wieku oparte na programie obowiązkowego konkurencyjnego świadczenia usług (Compulso- ry Competitive Tendering), zmierzającego głównie do zwiększenia efektywno- ści organów samorządowych. Działania nakierowane na przywrócenie regułom demokracji należnego im statusu podjął dopiero gabinet Tony’ego Blaira. Labourzystowskiej koncepcji najlepszej jakości (best value), mającej na celu głównie podniesienie jakości usług dostarczanych przez władze lokalne, towarzyszyło hasło demo-

57 Report of Royal Commission on Local Government in England 1966–1969, vol. I–III, Cmnd. 4040, June 1969, http://www.offi cial-documents.gov.uk/document/hc9798/hc05/0524/0524. pdf [12.11.2012]; Królewska Komisja ds. Samorządu Lokalnego (Royal Commission on Lo- cal Government) pod przewodnictwem lorda Redcliff e’a-Mauda została utworzona w 1966 r. w celu zbadania prawidłowości struktury samorządu lokalnego w Anglii i Walii. Jej prace zwieńczył raport opublikowany w 1969 r. Zob. Report of Royal Commission… Analogiczne funkcje w latach 1966–1969 na terytorium Szkocji pełniła Królewska Komisja ds. Samorządu Lokalnego w Szkocji (Royal Commission on Local Government in Scotland), obradująca pod przewodnictwem lorda Wheatleya. Zob. H. Wolman, Local Government Institutions and Dem- ocratic Governance [w:] D. Judge, G. Stoker, H. Wolman, Th eories of Urban Politics, Sage Pub- lications, London 1995, s. 148–153; W. Hampton, Local Government and Urban Politics, Long- man, London 1987, s. 28–31; A. Norton, Britain: England and Wales [w:] D.C. Rowat (ed.), International Handbook on Local Government Reorganization, Aldwych Press, London 1980, s. 263–267; A. Williams, UK Government & Politics, Heinemann, Oxford 1998, s. 195–196. 58 K. Radzik-Maruszak, Samorząd terytorialny w Wielkiej Brytanii w latach 1997–2000. Od nowego…, op.cit., s. 68. 59 D.M. Hill, Democratic Th eory and Local Government, George Allen & Unwin Ltd., Edinburgh 1974, s. 38.

71 kratycznej odnowy (democratic renewal). Oznaczało ono zamiar przeprowadzenia wielu zmian w uregulowaniach dotyczących władztwa lokalnego, które miały zaowocować zwiększeniem udziału obywateli w funkcjonowaniu wspólnot lokalnych60. Chodziło przede wszystkim o zwiększenie frekwencji w lokalnych wyborach i referendach oraz o zachęcenie mieszkańców Zjed- noczonego Królestwa do włączenia się w politykę lokalną nie tylko przez ewentualne ubieganie się o mandat radnego, lecz także przez uczestnictwo w spotkaniach lokalnych rad czy konsultacje z ich członkami. Wydaje się, że podobne znaczenie miało porozumienie podpisanie w 2007 roku przez ówczesnego przewodniczącego Stowarzyszenia Samorzą- dów Lokalnych reprezentujących angielskie i walijskie władze lokalne oraz ministra do spraw wspólnot i samorządu lokalnego dotyczące współpracy po- między rządem a władzami samorządowymi (Central-Local Concordat). Rząd deklarował dążenie do usunięcia przeszkód utrudniających radom lokalnym wykonywanie ich zadań, a współdziałanie władz centralnych i lokalnych mia- ło zostać oparte na partnerstwie wynikającym ze wspólnoty celów61. Mimo że obie strony zobowiązały się do przestrzegania postanowień dokumentu, nie wpłynął on znacząco na ich wzajemne relacje. Zasady dotyczące współpracy zostały bowiem wyrażone niezwykle ogólnie, co stworzyło szerokie możliwo- ści interpretacyjne, a przy tym nie wymusiło podjęcia konkretnych reform62. Podobne porozumienie zawarł również rząd szkocki z reprezentującą tamtejsze władze lokalne Konwencją Szkockich Władz Lokalnych63.

60 Politykę laburzystów w stosunku do samorządu lokalnego szczegółowo omawiają: K. Radzik-Maruszak, Samorząd terytorialny w Wielkiej Brytanii w latach 1997–2010. Bilans funkcjonowania i perspektywy rozwoju [w:] F. Gołembski et al. (red.), Polityka brytyjska po wyborach parlamentarnych 2010, Ofi cyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2011, s. 251–269; L. Rajca, Ocena reform brytyjskiego samorządu lokalnego w okresie 1997–2010 [w:] eadem, F. Gołembski et al. (red.), Polityka brytyjska po wyborach parlamentarnych, s. 271–284; G. Sto- cker, Transforming Local Governance: From Th atcherism to New Labour, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2004, passim. 61 Central-Local Concordat, 12 December 2007, http://www.localis.org.uk/images/ Gough,%20R%20-&%20Willan,%20C;%20Two%20Cheers%20for%20the%20Concordat. PDF [14.11.2012]. 62 D. Wilson, Ch. Game, op.cit., s. 168. 63 Jej postanowienia szczegółowo omawia T. Rejment. Zob. idem, Współpraca rządu Szko- cji z władzami terytorialnymi w zakresie fi nansowania zadań lokalnych [w:] M. Kulesza, M. Sa- kowicz (red.), Współdziałanie administracji rządowej i samorządowej w Unii Europejskiej, Kra- jowa Szkoła Administracji Publicznej, Warszawa 2009, s. 79–80.

72 2. Struktura władzy lokalnej w Zjednoczonym Królestwie

2.1. Jednostki samorządu lokalnego

Współczesna struktura samorządu lokalnego w Anglii, Irlandii Północnej, Szkocji i Walii jest rezultatem reform zainicjowanych w latach siedemdzie- siątych ubiegłego wieku. Wówczas to rozpoczęto dyskusję nad optymalnym modelem podziału terytorium państwa oraz towarzyszącej mu organizacji samorządowej. Główna oś debaty w każdej z części Zjednoczonego Króle- stwa przebiegała wokół zagadnień związanych z liczbą poziomów władztwa lokalnego oraz z charakterem działających w ich obrębie instytucji. Zastana- wiano się także nad rozmiarem funkcjonujących jednostek samorządowych oraz nad celowością tworzenia wyspecjalizowanych rad lub komitetów wyko- nujących tylko jeden rodzaj usług tradycyjnie związanych z organami lokalnymi. Przedstawiano projekty reform instytucjonalnych dotyczące zarówno ordynacji wyborczej do rad hrabstw czy dystryktów, jak i skoncentrowane wokół elekcji lokalnych organów zarządzających. Część z wyrażanych postu- latów została zrealizowana, inne nadal są dyskutowane. Jak już wspomniano, najważniejszym zagadnieniem w debacie dotyczącej organizacji władz lokalnych była kwestia liczby poziomów samorządowych64. Wprowadzenie tylko jednego szczebla wiązało się z ustanowieniem stosunkowo dużych jednostek, co w praktyce najczęściej oznaczałoby likwidację dystryktów i przekazanie kompetencji hrabstwom, a w Szkocji regionom. Zwolennicy tego rozwiązania argumentowali, że sprzyja ono wyrównywaniu jakości usług. Podnoszono również, że niektóre świadczenia (np. szkolnictwo specjalne) są możliwe jedynie w większych ośrodkach, gdzie istnieją odpowiednio wysokie zapotrzebowanie i możliwości organizacyjne65. Przy- jęcie takiej struktury zalecano już we wspomnianym raporcie komisji lorda Redcliff e’a-Mauda66, dowodząc, że małe jednostki nie są w stanie sprostać zadaniom wyznaczanym organom lokalnym. Utworzenie jednopoziomowe- go samorządu miało skutkować uproszczeniem systemu oraz ograniczeniem liczby urzędników67, a także – wbrew obiegowym opiniom – rozwojem spo-

64 Angielską debatę dotyczącą tego zagadnienia szczegółowo opisuje C. Copus. Zob. idem, English Local Government: Neither Local Nor Government [w:] P. Swianiewicz (ed.), Territorial Consolidation Reforms in Europe, Open Society Institute, Budapest 2010, s. 111–119. 65 H. Atkinson, S. Wilks-Heeg, op.cit., s. 25. 66 Jeden z członków komisji, Derek Senior, zgłosił zdanie odrębne, opracowując własny raport sprzeciwiający się m.in. tworzeniu dużych jednostek lokalnych. 67 K. Lavery, Can big be local? [w:] T. Shakespeare (ed.), One Tire or Two?: A debate about the right scale for local government, Localis, London 2009, s. 15; R. Leach, J. Percy-Smith, Local Governance in Britain, Palgrave, Basingstoke 2001, s. 60.

73 łeczeństwa obywatelskiego. Twierdzono bowiem, że w dużych jednostkach funkcjonuje proporcjonalnie więcej organizacji pozarządowych działających na rzecz jakiegoś konkretnego dobra publicznego. Jednocześnie wskazywano, że mniejsze człony, typowe dla drugiego poziomu władz lokalnych, sprzyjają większej identyfi kacji mieszkańców z danym obszarem oraz podnoszą poziom odpowiedzialności decydentów68. Znacz- nie łatwiej pogodzić je z historycznymi granicami, a ich organy mają większe możliwości prawidłowego rozeznania potrzeb wspólnoty. Obecnie wskazuje się również, że na niektórych obszarach mniejsze jednostki mogą być bardziej ekonomiczne niż ich duże odpowiedniki, a przy tym mają większe możliwości związane z wprowadzaniem innowacyjnych rozwiązań. Co więcej, podkre- śla się, iż redukcja poziomu samorządu pociąga za sobą zmniejszenie liczby radnych, co z kolei oznacza, że każdy z nich reprezentuje interesy znacznie większej grupy wyborców. Kontestowane są również argumenty osób popie- rających ideę wprowadzenia władz lokalnych jednego szczebla odnoszące się do efektywności, zwłaszcza że nawet najzagorzalsi zwolennicy tego pomysłu wskazują, iż nie w każdym przypadku istnieje wyraźna korelacja między stopniem skuteczności a rozmiarem danej jednostki69. Dyskusja nie została jednoznacznie rozstrzygnięta, jednak kolejne rządy przeprowadzały reformy zmierzające do wprowadzenia jednego poziomu samo rządu w całym państwie. Na mocy Ustawy o samorządzie lokalnym w Irlandii Północnej z 1972 roku (Local Government Northern Ireland Act, 1972) opisywany system wprowadzono w Ulsterze, w latach dziewięćdzie- siątych natomiast objęto nim Szkocję, Walię i częściowo Anglię. W ostatniej dekadzie uchwalono ponadto kilka ustaw nadających taką formę kolejnym angielskim samorządom. W związku z tym obecnie na terytorium Zjedno- czonego Królestwa, z wyjątkiem części obszaru Anglii, gdzie funkcjonują dwa szczeble samorządu, występuje jednopoziomowa struktura władzy lokalnej, tworząca szkielet organizacyjny całego systemu. Działające na obu tych płaszczyznach jednostki samorządowe oraz reprezentujące je rady okre- śla się mianem podstawowych lub głównych (principal authorities), ponieważ stanowią one fundament systemu władztwa lokalnego, a ich organom mocą ustawy powierzono zasadnicze prawa i obowiązki związane z działalnością samorządową. W Anglii do tej grupy zalicza się hrabstwa (counties), wchodzące w ich skład dystrykty niemetropolitalne (non-metropolitan districts), dystrykty metropolitalne (metropolitan districts), jednostki o charakterze unitarnym

68 M. Groves, Government needs to be closer to residents [w:] T. Shakespeare (ed.), One Tire or Two?: A debate about the right scale for local government, Localis, London 2009 s. 5. 69 K. Newton, Is small really so beautiful? Is big really so ugly? Size, eff ectiveness and democracy in local government, „Political Studies” 1982, vol. 30, issue 2, s. 205.

74 (unitaries)70 oraz Londyn (Greater London) wraz z City (City of London Corporation) i poszczególnymi dzielnicami (London boroughs). Natomiast w Szkocji i Walii, gdzie występuje tylko jeden szczebel samorządu, każda z walijskich i szkockich jednostek unitarnych (nazywanych odpowiednio council areas oraz principal areas) ma status principal authority (zob. wykres na s. 79). Ze względu na ograniczone kompetencje północnoirlandzkich orga- nów samorządowych występujące tam dystrykty nie są formalnie zaliczane w poczet opisywanej grupy, mimo że stanowią zasadniczy element tamtejsze- go systemu władz lokalnych. Poszczególne samorządy w każdej części Wiel- kiej Brytanii mogą przyjmować różnorodne nazwy, stąd niejednokrotnie walijskie czy szkockie jednostki są nazywane hrabstwami lub miastami (city)71, co wpływa również na nazwę reprezentującej je rady. Pozostałe demokratyczne instytucje samorządowe działające na poziomie lokalnym w Zjednoczonym Królestwie są określane mianem jednostek pomocniczych (subprincipal authorities). Należą do nich angielskie parafi e (pa- rishes) oraz szkockie i walijskie wspólnoty (communities), często przyjmujące miano town72. W Irlandii Północnej, zapewne przez wzgląd na jej stosunkowo niewielkie terytorium, taka forma samozarządzania nie funkcjonuje. Istnienia tych jednostek nie wymuszają ustawy, jest ono raczej wyrazem lokalnego zwyczaju. Na obszarach, gdzie podobne instytucje działały nieefek- tywnie bądź tradycja dyskutowania istotnych dla wspólnoty spraw w trakcie zgromadzeń mieszkańców nie była kultywowana, parafi e i wspólnoty nie występują. Ustawodawca nie powierzył ich organom żadnych obowiązków, stworzył natomiast szerokie możliwości działania w ramach współpracy z jednostkami podstawowymi, głównie w takich kwestiach, jak utrzymanie parków miejskich, cmentarzy czy szlaków turystycznych. Pozycja szkockich wspólnot jest nieco słabsza niż analogicznych jednostek działających na terytorium Anglii oraz Walii, ponieważ ich radom nie powierza się realizacji

70 Takie tłumaczenie terminu unitary wydaje się właściwe nie tylko ze względów języko- wych, lecz także merytorycznych, sugeruje bowiem istnienie jednego szczebla samorządu. Ponadto jest utrwalone w literaturze przedmiotu. Wydaje się więc, że przyjęte przez E. Kę- dzierskiego tłumaczenie rzeczonego pojęcia jako ‘miasta’ należy uznać za błąd. Zob. idem, Współpraca administracji centralnej Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Pół- nocnej z administracją samorządową na przykładzie działalności Biura Prokuratora General- nego [w:] M. Kulesza, M. Sakowicz (red.), Współdziałanie administracji narodowej i samorzą- dowej w Unii Europejskiej, Krajowa Szkoła Administracji Publicznej, Warszawa 2009, s. 129. 71 W. Hampton, op.cit., s. 43. 72 Parafi e w Szkocji zostały zlikwidowane mocą Local Government (Scotland) Act, 1929, możliwość zaś tworzenia wspólnot przewidziano dopiero w analogicznej ustawie z 1973 r. W Walii z kolei parafi e zastąpiono wspólnotami na mocy Ustawy o samorządzie lokalnym z 1973 r. (Local Government, Wales Act, 1973).

75 zadań z zakresu dystrybucji dóbr i usług. Wyrażają one jedynie opinie miesz- kańców danej wspólnoty. Pierwszy szczebel (fi rst tire) angielskiego samorządu jest znacznie bardziej rozbudowany niż drugi. Tworzą go zróżnicowane pod względem nazewni- ctwa jednostki o równym statusie. Należą do nich hrabstwa określane mianem niemetropolitalnych (non-metropolitan counties), dystrykty metropolitalne (metropolitan district, ‘metropolitan borough’), jednostki nazywane unitarny- mi (unitaries) oraz władze stolicy (Greater London Authority). Drugi szczebel (second tire), który występuje jedynie na części terytorium angielskiego, two- rzą dystrykty niemetropolitalne (non-metropolitan district, ‘shire districts’) oraz dzielnice Londynu (London borough). Między dwoma poziomami samorządu nie ma podległości, a ich rady działają niezależnie. Podział funkcji powierzanych władzom lokalnym na różnych szczeblach nie jest przejrzysty, niemniej organy tworzące wyższy z nich zasadniczo zajmują się takimi kwestiami, jak edukacja, opieka społeczna, transport czy służby porządkowe. Działalność jednostek niższego szczebla koncentruje się natomiast wokół planowania przestrzennego, gospodarki mieszkaniowej, lokalnych dróg, ochrony środowiska, rekreacji, wywozu odpadów oraz pobierania podatków. Na płaszczyźnie administracyjnej funkcjonują również hrabstwa metropolitalne (metropolitan counites). Są one jedną z głównych jednostek podziału terytorialnego Anglii, jednak ich rola jako elementów systemu władzy lokalnej została zredukowana niemal do zera wraz z likwidacją ich organów uchwało- dawczych w 1985 roku73. Kompetencje usuniętych rad przesunięto wówczas do drugiego szczebla samorządowego. Obecnie wokół największych angielskich aglomeracji miejskich istnieje sześć hrabstw metropolitalnych (Greater Man- chester, Merseyside, South Yorkshire, Tyne and Wear, West Midlands, West Yorkshire) pełniących funkcje ceremonialne. Zasadniczo są one wykorzystywane jedynie w celach statystycznych oraz logistycznych – jako odniesienie podczas realizacji niektórych usług przez funkcjonujące na ich terenie rady lokalne. Hrabstwa niemetropolitalne są z kolei w pełni jednostkami samorządu lokalnego. Wiele z nich nosi historyczne nazwy z przyrostkiem shire (Derby- shire, Nottinghamshire, Oxfordshire). Część została utworzona na mocy Local Government Act, 1972, a kolejne powstawały w wyniku reform samorządo- wych przeprowadzanych w latach dziewięćdziesiątych XX wieku i w pierwszej dekadzie bieżącego stulecia. Jako jedyne jednostki wyższego szczebla dzielą się na dystrykty niemetropolitalne, a funkcje powierzane władzom lokalnym są w tym przypadku dzielone pomiędzy radę hrabstwa i rady wchodzących w jego skład dystryktów. Należy pamiętać, że z formalnego punktu widzenia

73 Rady hrabstw metropolitalnych zostały zlikwidowane razem z Radą Wielkiego Londy- nu na mocy Local Government Act, 1985.

76 hrabstwami niemetropolitalnymi są również działające na terenie Anglii jednostki unitarne. Niemniej przez wzgląd na ich odrębną strukturę oraz charakter ustawodawca, a także badacze wyodrębniają je jako oddzielną grupę. W pozostałych częściach Zjednoczonego Królestwa występuje jeden szczebel władztwa lokalnego. W Szkocji obowiązujące uregulowania wprowadzono na mocy uchwalonej w 1994 roku Local Government (Scotland) Act, 1994. Ustanowiono wówczas 32 jednostki samorządowe (councils areas), które zastąpiły funkcjonujące wcześniej regiony i dystrykty. Mimo że nowe granice w znacznym stopniu odeszły od historycznych podziałów, nie zapo- biegło to ich dużemu zróżnicowaniu terytorialnemu i demografi cznemu. Na- leżący do największych miast Edynburg (ponad 486 tys. mieszkańców) jest pod tym względem równy jednostkom takim jak liczące niemal 90 tysięcy mieszkańców Stirling czy zamieszkiwane jedynie przez 22 tysiące osób Szet- landy. W każdej z nich działa wybierana przez ogół mieszkańców rada, która na terenie podległym jej jurysdykcji może powołać rady wspólnotowe. Ich istnienie nie jest jednak regulowane ustawowo, co sprawia, że ich status różni się od analogicznych jednostek w innych częściach Wielkiej Brytanii. Z kolei podstawą obecnej struktury samorządu lokalnego w Walii jest uchwalona w 1996 roku Local Government (Wales) Act, 1996. Na mocy tej ustawy dwuszczeblowy samorząd lokalny składający się z hrabstw i dystryk- tów zastąpiono 22 jednostkami (principal areas) o charakterze unitarnym, z których połowę określa się mianem hrabstw (county), a połowę hrabstw- -miast (country-borough). Dodatkowo trzy jednostki przynależne do pierwszej z wymienionych grup otrzymały status miasta (city), który ma jedynie ceremonialny charakter i może być nadany również wspólnotom będącym odpowiednikiem angielskich parafi i. Różnice w liczbie ludności między podstawowymi jednostkami walijskimi, podobnie jak w przypadku Anglii i Szkocji, są znaczne. Najmniejszą z nich, Merthyr Tydfi l, zamieszkuje bowiem niespełna 59 tysięcy osób, największa natomiast – Cardiff – liczy ponad 345 tysięcy mieszkańców74. W Irlandii Północnej organizacja samorządu lokalnego musiała uwzględ- niać, że terytorium tej części Zjednoczonego Królestwa jest stosunkowo niewielkie, a wśród jego mieszkańców (niewiele ponad 1 750 tys. osób) wystę- pują silne podziały religijne i narodowe75. Obecna struktura władz lokalnych jest wynikiem reformy przeprowadzonej w 1972 roku. Na mocy uchwalonej wówczas przez parlament północnoirlandzki Th e Local Government Northern Ireland Act, 1972 6 ówczesnych hrabstw zastąpiono 26 dystryktami. Miesz-

74 2011 Census: Key Statistics for Wales, March 2011, http://www.ons.gov.uk/ons/dcp171- 778_2902.pdf [22.03.2013]. 75 Zob. H. Atkinson, S. Wilks-Heeg, op.cit., s. 32; M. Connolly, Central-Local Government Relation in Northern Ireland, „Local Government Studies” 1986, vol. 12, no. 5, s. 19 i n.

77 kańcy każdego z nich wybierają reprezentujących ich radnych, którzy następ- nie spośród swojego grona wskazują przewodniczącego i wiceprzewodniczą- cego. Ustawa w znacznej części realizowała postulaty raportu76 opracowanego w 1970 roku przez powołaną na wzór angielski i szkocki komisję złożoną z sześciu osób (trzech katolików i trzech protestantów) obradującą pod przewodnictwem Patricka Macrory’ego, a zmierzającą do opracowania planu reformy samorządu lokalnego w Irlandii Północnej77. Dokument przewidywał zmianę systemu wyborczego z większościowego na proporcjonalny oraz po- dział kompetencji przyznawanych w innych częściach państwa samorządom między mające charakter przedstawicielstwa regionalnego władze w Belfaście i rady dystryktów. Jego implementacja miała zapobiec zawłaszczaniu orga- nów lokalnych przez przedstawicieli jednej z rywalizujących z sobą wspólnot i nie dopuścić do wynikających z tego nadużyć78. Na skutek zaostrzenia sytuacji politycznej w 1972 roku bezpośrednie rzą- dy nad Ulsterem przejął rząd w Londynie, a północnoirlandzki parlament został zlikwidowany, w związku z czym jego kompetencje przypisane w ustawie szczeblowi regionalnemu przejęły brytyjskie władze centralne. Zasadni- czo Urząd do spraw Irlandii Północnej sprawował te funkcje do 2007 roku, jako że działalność przywróconych na mocy porozumienia wielkopiątkowe- go79 władz w Belfaście w latach 2002–2007 była zawieszona. Obecnie kompetencje związane z działalnością organów lokalnych na podstawie Ustawy o Irlandii Północnej (Northern Ireland Act, 1998) przynależą Zgromadzeniu Irlandii Północnej (Stormont) oraz powoływanemu przez nie Komitetowi Wykonawczemu (Northern Ireland Executive) pełniącemu funkcję rządu. Za prowadzenie polityki względem wspólnot lokalnych odpowiada północno- irlandzki minister środowiska.

76 Pełna nazwa dokumentu brzmi: Report of the Review Body of Local Government in Northern Ireland. 77 W kwietniu 2015 r. ostatecznie wejdzie w życie ustawa reformująca strukturę północno- irlandzkich władz lokalnych. Przewiduje ona zmniejszenie liczby dystryktów do 11 oraz rozszerzenie ich funkcji w zakresie planowania przestrzennego oraz gospodarki mieszkaniowej. 78 Nadużycia zdarzały się często, a ich sprawcami byli zarówno protestanccy, jak i katoliccy radni. Jednym z głośnych incydentów, które wywołały protesty społeczne, było odmówienie zgody na zajęcie domu przez wielodzietną katolicką rodzinę i przekazanie go samotnej pro- testantce, sekretarce jednego z unionistycznych działaczy. Zob. S. Grzybowski, op.cit., s. 299. 79 Porozumienie wielkopiątkowe (Good Friday Agreement) przyjęte przez władze brytyjskie i irlandzkie 10 kwietnia 1998 r. miało na celu ustabilizowanie sytuacji politycznej w Ir- landii Północnej. Przewidywało m.in. powołanie Zgromadzenia Północnoirlandzkiego, wy- łonienie rządu spośród ugrupowań, które zdobędą miejsca w legislaturze zgodnie z metodą d’Hondta, oraz przeprowadzenie referendum w sprawie ewentualnego zjednoczenia Ulsteru z Republiką Irlandii.

78 2.2. Organy władzy lokalnej, ich kompetencje i zasady wyboru

Do końca XX wieku w Wielkiej Brytanii nie było precyzyjnego rozróżnienia między lokalnymi organami uchwałodawczymi i zarządzającymi80, ponie- waż wszystkie kompetencje związane z władztwem lokalnym przysługiwa- ły radzie danej jednostki. Zmiana nastąpiła dopiero w wyniku uchwalenia w 2000 roku Ustawy o samorządzie lokalnym, która powierzyła funkcje z zakresu zarządzania wybieranym bezpośrednio przez obywateli burmistrzom. Uprawnieniami uchwałodawczymi i kontrolnymi nadal miała dysponować rada, w związku z czym obecnie również na Wyspach Brytyjskich wyróżnia się organy lokalne o charakterze uchwałodawczym i zarządzającym. Nale- ży ponadto zaznaczyć, że brytyjskie organy lokalne posiadają osobowość prawną, która w ustawodawstwie polskim przynależy określonej wspólnocie samo rządowej (tj. gminie, powiatowi lub województwu)81. W każdej podstawowej brytyjskiej jednostce samorządu lokalnego funkcjonuje wybierany w wyborach powszechnych organ stanowiący. W Wielkiej Brytanii rada, w zależności od wielkości obszaru podległego jej jurysdykcji i liczby zamieszkującej go ludności, zwykle liczy od blisko 30 do nawet ponad 80 radnych82. Ustawodawca nie określił jednoznacznych proporcji między wielkością populacji przebywającej na terenie danej jednostki a liczbą repre- zentujących ją osób, pozostawiając pewną dowolność podmiotom odpowiedzialnym za lokalną geografi ę wyborczą. Niemniej konstatacja, jakoby w An- glii zasada proporcjonalności ludności nie determinowała liczby radnych83, nie jest do końca prawdziwa, ponieważ zarówno Komisja do spraw Granic Samorządów Lokalnych dla Anglii (Local Government Boundary Commis- sion for England), jak i odpowiadające jej instytucje działające w pozostałych częściach Zjednoczonego Królestwa otwarcie deklarują, że wahania w liczbie ludności wywołane bądź czynnikami naturalnymi, bądź migracją są głów- ną przesłanką zmian ustaleń dotyczących liczby okręgów wyborczych oraz mandatów w poszczególnych jednostkach. Właśnie z tego powodu między

80 W literaturze przedmiotu nazewnictwo organów lokalnych nie ma jednolitego charakteru. W rezultacie organy uchwałodawcze są często nazywane stanowiącymi, a organy zarządza- jące wykonawczymi. Por. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Zakamycze, Kraków 2006; H. Iz- debski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, LexisNexis, Warszawa 2011; W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, LexisNexis, Warszawa 2003. 81 L. Rajca, Samorząd terytorialny w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii [w:] eadem (red.), Samorząd terytorialny w Europie Zachodniej, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2010, s. 285. 82 D. Wilson, Ch. Game, op.cit., s. 103. 83 R. Klimek, System władzy lokalnej na przykładzie Anglii [w:] S. Wróbel (red.), Samorząd miejski. Zadania, instytucje, formy, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Handlowej w Poznaniu, Poznań 2008, s. 188.

79 jednostkami znajdującymi się na tym samym szczeblu samorządu występują znaczne dysproporcje, jako że Zjednoczone Królestwo jest państwem zalud- nionym bardzo nierównomiernie84. Wybory do brytyjskich rad lokalnych85 zwyczajowo odbywają się w pierwszy czwartek maja, elekcji uzupełniającej należy natomiast dokonać w cią- gu 42 dni od dnia powiadomienia o wystąpieniu wakatu. Lata, w jakich są przeprowadzane, zależą od charakteru danej instytucji oraz przyjętego systemu elekcji. Odmienności występują nie tylko w przypadku każdej z czterech części Zjednoczonego Królestwa. W Anglii w poszczególnych jednostkach wybory odbywają się w latach parzystych bądź nieparzystych86. Poza tym na podstawie uregulowań przyjętych w dystryktach metropolitalnych jedną trzecią składu tamtejszych rad wybiera się corocznie, poza latami, w których odbywają się wybory do rad hrabstw. W pozostałych jednostkach zasadniczo przeważa system wyboru całej rady, mimo że władze dystryktów niemetropolitalnych i angielskich jednostek unitarnych mogą stosować preferowany rodzaj elekcji. W Irlandii Północnej, Szkocji i Walii odbywa się ona raz na cztery lata i każdorazowo wybiera się cały skład rady87. Prawne wymogi dotyczące możliwości głosowania i startu w wyborach w Anglii, Irlandii Północnej, Szkocji oraz Walii są takie same. Czynne prawo wyborcze przysługuje Brytyjczykom, a także obywatelom innych krajów na- leżących do Wspólnoty Narodów lub do Unii Europejskiej, którzy najpóźniej w dniu wyborów ukończyli 18. rok życia. Co istotne, prawo głosu w wybo-

84 Obecnie Anglię (130 tys. km²) zamieszkują 53 mln ludzi, Irlandia Północna (14 tys. km²) liczy 1,8 mln mieszkańców, liczba ludności Szkocji (79 tys. km²) oscyluje wokół 5,2 mln, natomiast Walii (21 tys. km²) wokół 3,1 mln. Zob. http://www.statistics.gov.uk/hub/population/ population-change/population-estimates/index.html [12.03.2013]. 85 Nieaktualne regulacje dotyczące tej kwestii przywołuje P. Sarnecki, pisząc o kooptacji 1/3 rady hrabstwa (tzw. aldermanów) (Zob. idem, System Konstytucyjny Zjednoczonego Kró- lestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2009, s. 43). Obecnie wszyscy członkowie rady hrabstw są wybierani w drodze wyborów bezpośrednich, a stanowisko aldermana zostało zlikwidowane w latach 70. ubiegłego wieku na mocy Local Government Act 1972. Współcześnie tytułem tym obdarzani są niekiedy zasłużeni dla danej wspólnoty działacze, należy jednak podkreślić, że godność ma charakter honorowy. 86 Wybory do poszczególnych rad samorządowych odbyły się lub odbędą w następujących latach: angielskie hrabstwa: 2009, 2013; dzielnice Londynu: 2010, 2014; jednostki szkockie: 2007, 2012, 2017; jednostki walijskie: 2008, 2012; dystrykty północnoirlandzkie: 2005, 2011. D. Wilson, Ch. Game, op.cit., s. 244. 87 Ze względu na liczne błędy, jakie popełnili wyborcy w 2007 r., gdy wybory do rad lokalnych przeprowadzano łącznie z wyborami do Szkockiego Parlamentu, przy czym w obu stosowano odmienne systemy wyborcze, szkockie władze na mocy Scottish Local Government (Election) Act, 2009 zdecydowały, że wybory lokalne będą się odbywać dwa lata po wyborach parlamentarnych. W związku z tym radnym wybranym w 2007 oraz w 2012 r. przedłużono kadencję o rok. Następne wybory do organów lokalnych odbędą się więc w 2017 r., a kadencja wybranych w ich trakcie radnych będzie wynosić cztery lata.

80 rach lokalnych mają również pozbawieni możliwości udziału w elekcji Par- lamentu członkowie Izby Lordów. Z grupy osób uprawnionych do oddania głosu na kandydatów do pełnienia mandatu radnego wyłączeni są przestępcy odsiadujący wyroki w zakładach karnych oraz osoby uznane za niepoczytal- ne88. Istotnym warunkiem formalnym uczestnictwa w elekcji jest wpisanie się do rejestru wyborców prowadzonego przez powoływanych w tym celu lokalnych urzędników. Potwierdza się w ten sposób zamieszkanie obywateli na terenie określonej jednostki, które uprawnia ich do udziału w przeprowadzanych tam wyborach. Rejestracji w Anglii, Szkocji i Walii dokonuje się corocznie. Odpowiedni formularz wypełnia tam osoba fi gurująca jako głowa gospodarstwa domo- wego, uwzględniając w nim wszystkich jego dorosłych mieszkańców. Zareje- strować można także młodzież powyżej 16. roku życia, pomimo iż nie przy- sługuje jej prawo uczestnictwa w wyborach. Rejestr zwykle jest prowadzony na podstawie stałych adresów zamieszkania, jednak osoby czasowo przeby- wające pod jurysdykcją innej jednostki (np. studenci) mogą uczestniczyć w wyborach na jej terenie, przedstawiając adres aktualnego miejsca pobytu. Wpisu do rejestru można także dokonać, przedstawiając deklarację ukazują- cą związek wyborcy z danym miejscem, wynikający na przykład z charakteru pracy. Deklaracja stanowi również podstawę rejestracji osób bezdomnych lub stałych pacjentów szpitali psychiatrycznych. Ustawodawca w uzasadnionych przypadkach przewidział również możliwość rejestracji anonimowej89. W Irlandii Północnej obowiązują w tym zakresie odmienne rozwiązania. Wprowadzono je w 2002 roku na mocy Ustawy o oszustwach wyborczych w Irlandii Północnej (Electoral Fraud, Northern Ireland Act, 2002) w celu za- pobiegania oszustwom wyborczym, które mogłyby zaognić konfl ikt między opowiadającymi się za przyłączeniem do Republiki Irlandzkiej katolikami a protestantami będącymi zwolennikami utrzymania unii ze Zjednoczonym Królestwem. Obywatele państw należących do Wspólnoty Narodów oraz Unii Europejskiej innych niż Wielka Brytania i Irlandia są uprawnieni do rejestracji, jeśli przynajmniej od trzech miesięcy mieszkają na terytorium Ulsteru. Od Brytyjczyków i Irlandczyków nie oczekuje się podania nawet adresu zamieszkania, jeżeli zadeklarują trwały związek z jednym z dystryk- tów. Każdy wyborca wypełnia osobiście odpowiedni formularz90, który od 2006 roku nie wymaga corocznego odnowienia. Ponownej rejestracji należy dokonać jedynie w przypadku zmiany danych osobowych. Te zasady obowiązują do połowy 2014 roku, wówczas bowiem wchodzą w życie postanowienia uchwalonej w styczniu 2013 roku Ustawy o rejestra-

88 Representation of the People Act, 1983. 89 Electoral Administration Act, 2006. 90 Electoral Fraud (Northern Ireland) Act, 2002.

81 cji i administracji wyborczej (Electoral Registration and Administration Act, 2013), wprowadzającej na całym terytorium Zjednoczonego Królestwa jednolite uregulowania odnośnie do rejestracji wyborców91. Zmian dokonano po to, aby ograniczyć liczbę oszustw i nadużyć związanych z rejestracją, możliwych dzięki wyjątkowo liberalnemu procesowi pozyskiwania danych wyborców. Podstawę wpisu do rejestru stanowi bowiem jedynie podpisany formularz, zawierający imię i nazwisko, datę urodzenia oraz adres. Wypeł- niony dokument wysyła się pocztą do odpowiedniego urzędu. Na mocy ustawy w Anglii, Szkocji i Walii, analogicznie do rozwiązań północno irlandzkich, zacznie funkcjonować indywidualny system rejestracji wyborców (Individual Electoral Registration). Wpis do rejestru będzie ponadto wymagał podania szczegółowych danych osobowych, takich jak numer ubezpieczenia zdrowot- nego, co ma zapobiec nadużyciom. Brak rejestracji mimo dwukrotnego we- zwania będzie karany niewielką grzywną. Obecnie takie działanie jest uzna- wane za przestępstwo podlegające karze w wysokości tysiąca funtów. Ubiegać się o mandat w wyborach lokalnych na terenie Zjednoczonego Królestwa mogą Brytyjczycy lub obywatele innych państw Wspólnoty Na- rodów i Unii Europejskiej, którzy ukończyli 18. rok życia. Kandydat musi fi gurować w lokalnym rejestrze wyborców albo pracować, mieszkać lub być właścicielem nieruchomości na terenie podlegającym jurysdykcji określonej rady przynajmniej przez 12 miesięcy poprzedzających wybory. Wymóg ten uniemożliwia partiom politycznym zgłaszanie kandydatów niezwiązanych z daną wspólnotą, tak jak ma to miejsce w wyborach parlamentarnych, podczas których ten mechanizm jest szeroko stosowany92. Wyłączenia obejmują osoby zatrudnione na stanowiskach opłacanych przez władze lokalne, ban- krutów oraz tych, którzy w ciągu pięciu lat poprzedzających wybory zostali skazani na karę pozbawienia wolności nie krótszą niż trzy miesiące. O mandat radnego lub burmistrza nie mogą ubiegać się również osoby winne korupcji lub skazane za inne przestępstwo przeciwko wyborom93. Zgłoszoną kandydaturę musi poprzeć co najmniej 10 wyborców z danego okręgu. Od kandydatów nie wymaga się wpłacania kaucji obowiązującej przy wyborach do Izby Gmin. Dotyczy ich jedynie limit wydatków na prowadzenie kampanii. Jego wysokość określono na 600 funtów oraz 5 pensów na każdego zarejestrowanego wyborcę. Prawo zezwala na zasiadanie w więcej niż jednej radzie, wobec czego kandydaci mogą się ubiegać jednocześnie na przykład o mandat radnego hrabstwa i dystryktu. Osobą formalnie odpowie-

91 Electoral Registration and Administration Act, 2013. 92 J.A. Chandler, Local government…, op.cit., s. 89. 93 M. Ochwat, Władza lokalna w Londynie [w:] S. Wróbel (red.), Samorząd miejski. Za- dania, instytucje, formy, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Handlowej w Poznaniu, Poznań 2008, s. 340.

82 dzialną za prawidłowy przebieg wyborów jest mianowany przez określoną radę komisarz wyborczy (returning offi cer)94. Wybory odbywają się w jedno- i wielomandatowych okręgach zwanych divisions (hrabstwa) i wards (dystrykty i jednostki unitarne). W każdym okręgu wybiera się od jednego do trzech radnych na czteroletnią kadencję. Granice angielskich okręgów są ustalane przez Komisję do spraw Gra- nic Samorządów Lokalnych dla Anglii95. Określa ona również liczbę radnych wybieranych w każdym z okręgów i opracowuje ekspertyzy dotyczące zmiany granic jednostek samorządu lokalnego. Wydaje także opinie na temat wprowadzania jednolitych jednostek samorządowych. Proces przygotowania rekomendacji polega nie tylko na badaniu wskaźników ludnościowych, ale obejmuje również konsultacje społeczne. Może zostać wszczęty w każdym terminie zarówno przez samą komisję, jak i na wniosek władz centralnych lub samorządowych. Rekomendacje komisji mogą zostać implementowane na drodze ustawodawstwa delegowanego, a projekt odpowiedniego rozpo- rządzenia musi zostać przedstawiony Parlamentowi96. Analogiczne komisje działają w Szkocji i Walii (w Ulsterze tą kwestią zajmuje się komisarz do spraw granic samorządu lokalnego), z tym że akceptacji rekomendacji dokonuje Zgromadzenie Narodowe dla Walii oraz rząd szkocki. W Anglii i Walii obowiązuje system większości zwykłej (fi rst past the post). Mandat zdobywa kandydat, który uzyskał największą liczbę ważnie oddanych głosów. W Szkocji i w Irlandii Północnej radnych wybiera się natomiast w oparciu o system pojedynczego głosu przechodniego (single transfer- able vote). Wyborcy szeregują kandydatów zgodnie ze swoimi preferencjami, a proces zliczania głosów przebiega w kilku fazach. Początkowo bierze się pod uwagę jedynie pierwszy wybór obywateli. Każdy, kto wówczas przekroczy określony wcześniej próg wyborczy, uzyskuje mandat. Jeśli niewystarcza- jąca liczba osób zdobędzie miejsce w radzie, następuje eliminacja kandydata dysponującego najniższym poparciem, a jego głosy zostają przekazane osobie wskazanej jako druga na karcie wyborczej. Należy zaznaczyć, że jeżeli liczba mandatów przewyższa liczbę osób startujących w wyborach, radni obsadzają wakujące miejsca w drodze kooptacji. W literaturze przedmiotu oraz w wystąpieniach polityków przytacza się wiele argumentów popierających lub deprecjonujących oba systemy wyborcze. Wskazuje się, że system większości zwykłej faworyzuje silne ugrupowania polityczne, deformując w ten sposób preferencje wyrażane przez obywateli. Jak jednak zauważa J.A. Chandler, w wyborach do rad samorządo- wych zwyciężają zwykle osoby najbardziej rozpoznawalne w okręgu, którymi

94 Representation of the People Act, 1983. 95 Local Democracy, Economic Development and Construction Act, 2009. 96 Ibidem.

83 w wielu przypadkach są kandydaci niezależni lub związani z lokalnymi ugrupowaniami politycznymi97. Badania dowiodły ponadto, że wyborcy często nie korzystają w pełni z możliwości rankingowania kandydatów, zaznaczając tylko jedno nazwisko, i to zazwyczaj kandydata, który znajduje się najwyżej na liście98. Podkreśla się również, że wprowadzenie systemu pojedynczego głosu przechodniego w Szkocji spowodowało znaczące zmiany w funkcjonowaniu władz lokalnych, ponieważ rezultaty wyborów wymogły na radnych zawieranie koalicji, co z perspektywy niegdyś dominującej w szkockich sa- morządach Partii Pracy było zjawiskiem negatywnym99. Rady lokalne w jednostkach podstawowych brytyjskiego samorządu są zasadniczo organami stanowiącymi i kontrolnymi. Do ich kompetencji na- leży tworzenie prawa miejscowego, akceptowanie budżetu oraz kontrolowa- nie działań organów zarządzających. W ich skład wchodzą wybierani co roku przewodniczący i wiceprzewodniczący oraz radni. Osoby piastujące wymienione stanowiska powinny reprezentować interesy obywateli, przedstawiając radzie lokalnie istotne problemy oraz występować jako mediator w konfl iktach między różnymi grupami interesu. Ich obowiązkiem jest uczestnictwo w pracach organów władzy lokalnej, do których zostały wybrane, oraz angażo- wanie się w działania na rzecz wspólnoty. Decyzje podczas posiedzeń zapadają zwykłą większością głosów przy zachowaniu odpowiedniego quorum, które w przypadku rad hrabstw, dystryktów i jednostek unitarnych wynosi 1/4 skła- du rady. Szczegółowe kwestie związane z procedurą obradowania normują zarządzenia wewnętrzne oraz regulaminy uchwalane przez poszczególne rady. Charakterystyczną cechę brytyjskiego samorządu przez wiele dziesięciole- ci stanowił brak odrębnego pionu organów o charakterze zarządzającym. Jak już wspomniano, ciałem skupiającym pełnię uprawnień związanych z funkcjonowaniem samorządu lokalnego była rada. Zasadniczo od końca XIX wieku pracowała ona w systemie komisji100. Rady poszczególnych hrabstw za- równo w celu zwiększenia efektywności swoich działań, jak i zapobieżenia przekazaniu znacznych kompetencji urzędnikom, którzy nie zostali wybrani przez obywateli, powoływały komisje, powierzając im uprawnienia dotyczące ściśle określonych kwestii. Opracowywały one szczegółowe rozwiązania bie- żących problemów i przedstawiały je radzie do akceptacji. Z wyjątkiem na-

97 J.A. Chandler, Local government…, op.cit., s. 90. 98 R. Webber, C. Rallings, G. Borisyuk, M. Th rasher, Ballot Order Positional Eff ects in Brit- ish Local Elections 1973–2011, „Parliamentary Aff airs”, 2012, s. 2, http://pa.oxfordjournals.org/ content-/early/2012/06/23/pa.gss033.abstract [20.11.2012]. 99 F. McManus, Local Government [w:] E. Shutherland et al. (eds.), Law Making and the Scottish Parliament: Th e Early Years, Edinburg University Press, Edinburgh 2011, s. 137. 100 S. Snape, Liberated or Lost Souls: Is Th ere a Role for Non-Executive Councillors? [w:] G. Stoker, D. Wilson (eds.), British Local Government into the 21st Century, Palgrave Mac- millan, Basingstoke 2004, s. 61.

84 kładania podatków oraz zaciągania zobowiązań fi nansowych mogły również wykonywać delegowane przez radę funkcje. W komisjach radnym często to- warzyszyli urzędnicy, których opinie miały charakter doradczy. Ustawodawca wymagał jedynie powołania komisji do spraw edukacji oraz do spraw socjalnych, istnienie pozostałych było uzależnione od decyzji radnych. Jerzy Supernat wyróżnia kilka podziałów komisji funkcjonujących jako organy pomocnicze rad. Pisze między innymi o komisjach stałych, powo- ływanych na całą kadencję rady, oraz o komisjach specjalnych, tworzonych ad hoc w celu zbadania określonej kwestii101. Wymienia także komisje resor- towe związane z konkretnymi zadaniami oraz komisje funkcjonalne, które defi niuje jako organy zajmujące się pewnym aspektem wszystkich działań (np. fi nansami). Wskazuje również na komisje wykonawcze, dysponujące prawem podejmowania decyzji, oraz komisje o charakterze jedynie dorad- czym102. Każdy radny należał przeważnie do kilku komisji. Z czasem, jak za- uważa L. Rajca, powszechną tendencją stało się powoływanie coraz większej liczby tego typu podmiotów103, co skutkowało fragmentaryzacją procesu decyzyjnego. Postulaty reformy tego systemu formułowano już od końca lat sześćdzie- siątych ubiegłego wieku, wskazując na jego nieefektywność. W kolejnych dziesięcioleciach podkreślano, że istnienie wielu komisji, a także podkomi- sji wydłuża prace organów lokalnych i prowadzi do dublowania funkcji104. Argumentowano również, że obowiązujący system utrudnia radzie wdraża- nie spójnej strategii działania, a brak wyraźnego rozdziału między organami kreującymi politykę danej jednostki, a tymi które winny je kontrolować, możne prowadzić do nadużyć. Podkreślano też, że taki mechanizm pracy radnych uniemożliwia wskazanie osób odpowiedzialnych za konkretne de- cyzje105. Mimo podnoszenia tych zastrzeżeń przez kolejne komisje zajmujące się strukturą władz lokalnych konkretne zmiany przedsięwzięto stosunkowo niedawno. Reformy zapoczątkowano w 2000 roku uchwaleniem Ustawy o samorzą- dzie lokalnym przyznającej poszczególnym jednostkom funkcjonującym na terenie Anglii i Walii prawo wyboru formy organu wykonawczego106. Ich rady zobowiązano do przyjęcia jednego z trzech proponowanych modeli. Pierw- szy opierał się na pochodzącym z wyborów bezpośrednich burmistrzu oraz powoływanym przez niego gabinecie. Drugi tworzyły wybierany przez or-

101 J. Supernat, op.cit., s. 44. 102 Ibidem, s. 45. 103 L. Rajca, Samorząd terytorialny…, op.cit., s. 305. 104 A. Dunowska et al., op.cit., s. 284. 105 D. Oliver, op.cit., s. 303. 106 Local Government Act, 2000.

85 gan uchwałodawczy lider oraz gabinet formowany bądź przez niego samego, bądź przez radnych. Trzeci model wskazany w ustawie przewidywał natomiast bezpośrednią elekcję burmistrza, wyznaczającego główne kierunki polityki, oraz pośredni wybór menedżera odpowiedzialnego za bieżące decyzje organów lokalnych107. Gabinet mógł liczyć od 2 do 10 członków (włączając burmistrza), a zwiększenie liczby jego członków wymagało zgody odpowiedniego ministra. Zgodnie z ustawą decydenci mniejszych dystryktów niemetropolitalnych (tj. z liczbą mieszkańców nieprzekraczającą 85 tysięcy) mogli postanowić o utrzymaniu tradycyjnego systemu komisji, jeśli tylko ich decyzja uzyskała poparcie obywateli i zmierzała do podniesienia efektywności i transparen- tności działań samorządów. Podejmując taką decyzję, musieli jednak zgodnie z wolą ustawodawcy powołać oddzielną komisję zajmującą się kontrolą dzia- łań prowadzonych przez radę108. Implementowane zmiany musiały uzyskać akceptację ministerialną, niemniej zwykle była to jedynie formalność. Usta- wodawca zastrzegł, że wprowadzenie opcji przewidującej powszechne wybory burmistrza wymagało zgody mieszkańców danej jednostki wyrażonej w referendum. Przeprowadzano je zarówno z inicjatywy rady, jak i na wniosek przynajmniej 5% wyborców lub na podstawie odpowiedniej instrukcji ministra, jeśli uznał on, że rada, wybierając model z liderem, nie uwzględnia opinii obywateli. Możliwość ingerencji ministerialnej wydawała się uzasadniona, ponie- waż radni w większości sprzeciwiali się implementacji trzeciego z opisanych wyżej modeli, obawiając się ograniczenia swoich kompetencji i wpływów109. Jeśli wyborcy opowiedzieliby się przeciwko instytucji burmistrza, kolejne referendum mogło być przeprowadzone dopiero po upływie pięciu lat110. Zasadniczym celem wprowadzonej zmiany było wyraźne oddzielenie organów zarządzających od uchwałodawczych oraz zwiększenie odpowie- dzialności polityków za podejmowane decyzje. Rada miała tworzyć prawo miejscowe oraz monitorować działania lokalnych organów wykonawczych, które z kolei nakreślały główne kierunki polityki. W rezultacie wprowadzono wyraźne rozróżnienie między radnymi będącymi członkami gabinetu (zwykle były to jedynie osoby wywodzące się z ugrupowania, które zdobyło naj- większą liczbę miejsc w radzie) a tymi, którzy pozostali poza jego strukturą.

107 Ten model implementowała jedynie rada miasta Stoke-on-Trent, gdzie funkcjonował do 2007 r., kiedy to na mocy Local Government and Public Involvment in Health Act, 2007 zdecydowano o jego wycofaniu. 108 J.A. Chandler, Local government…, op.cit., s. 93. 109 C. Copus, Directly Elected Mayors: A Tonic for Local Governance or Old Wine in New Bottles?, „Local Government Studies” 2004, vol. 30, no. 4, s. 578–581. 110 C. Rallings, M. Th rasher, D. Cowling, Mayoral Referendums and Elections, „Local Gov- ernment Studies” 2002, vol. 28, no. 4, s. 70.

86 Ci ostatni, działając w przekształconych komisjach, stali się odpowiedzialni za kontrolę organów zarządzających, wyznaczających priorytety w zadaniach władz lokalnych w poszczególnych obszarach111. Radni zasiadający w gabinecie nie mogli być członkami komisji monitorujących jego działanie. Mieli oni opracowywać opinie i rekomendacje dotyczące planowanych celów politycznych, które następnie byłyby przedkładane radzie. Nowy system krytykowano głównie za to, że radni opozycyjni niebiorący bezpośredniego udziału w procesie podejmowania decyzji mają mniejszy do- stęp do informacji. Zasadniczo nie odnoszono się do uprawnień poszczegól- nych organów, bo żadna z opcji nie wiązała się z rozszerzeniem kompetencji przyznanych samorządom. Jedynie akcenty w każdym z modeli rozkładały się nieco inaczej. Pozycja lidera jest bowiem słabsza niż burmistrza, ponieważ w przeciwieństwie do tego ostatniego nie ma on możliwości uzyskania bezpo- średniego poparcia obywateli dla prezentowanego programu. W rezultacie jego realna władza jest mniejsza112. Nie oznacza to jednak, że model nieprzewidują- cy powszechnych wyborów burmistrza jest mniej rewolucyjny w stosunku do tradycyjnego systemu komisji. Przeciwnie, jak podkreślają R. Hambelton oraz D. Sweeting, on również oddziela organy zarządzające od uchwałodawczych oraz umożliwia radnym branie odpowiedzialności za poszczególne sprawy113. Szkockie władze114 także podjęły próbę zmiany obowiązujących uregulo- wań. Zdecydowano, że samorządy lokalne mogą dowolnie kształtować swoją strukturę, przyjmując jeden z modeli angielskich, proponując nowe rozwią- zanie instytucjonalne lub pozostając przy uregulowaniach charakterystycz- nych dla systemu komisji. W rezultacie żadna z 32 istniejących jednostek nie zdecydowała się na wprowadzenie bezpośrednich wyborów burmistrza (con- venor), a jedynie 5 rad opowiedziało się za opcją lider/gabinet. W Irlandii Północnej z kolei rady dystryktów pracują, opierając się na systemie komisji, a stanowisko burmistrza jako organu zarządzającego obsadzanego w wyborach bezpośrednich nie występuje. Część funkcji, które w Anglii są przypisane temu urzędowi, w Ulsterze sprawuje przewodniczący rady dystryktu. Stanowisko burmistrza (mayor, lord mayor) ma zaś charakter ceremonialny, a prawo posługiwania się tym tytułem przysługuje jedynie przewodniczącym rad w kilku miastach.

111 P. John, Strengthening Political Leadership? More Th an Mayors [w:] G. Stoker, D. Wilson (eds.), British Local Government into the 21st Century, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2004, s. 55. 112 S. Leach, Introducing Cabinets Into British Local Government, „Parliamentary Aff airs” 1999, vol. 52, no. 1, s. 83. 113 R. Hambelton, D. Sweeting, U.S. – Style Leadership for English Local Government?, „Public Administration Review” 2004, vol. 64, no. 4., s. 478. 114 W ramach procesu dewolucji sprawy związane z samorządem lokalnym w Szkocji zostały przekazane tamtejszemu parlamentowi. Dokładniej opisano to zagadnienie w rozdziale IV.

87 Mimo nacisków z Londynu wszystkie rady walijskie i większość angielskich odrzuciła powszechną elekcję organu wykonawczego. W latach 2000– 2001 przeprowadzano w tej sprawie jedynie 30 referendów i tylko w 11 z nich obywatele zaakceptowali proponowane rozwiązanie115. Być może przyczyniła się do tego zdecydowanie negatywna postawa większości radnych116 oba- wiających się koncentracji władzy w rękach burmistrzów. W prowadzonej debacie wskazują oni, że nowa procedura umożliwia uzyskanie istotnego stanowiska osobom niewykwalifi kowanym, które nie są przygotowane do reprezentowania swojej wspólnoty117. Podkreślają również, że część rady zostanie wyłączona z procesu decyzyjnego, który będzie się skupiał wyłącznie wokół członków gabinetu118. Zwracają ponadto uwagę na ewentualne trud- ności we współpracy między organem zarządzającym a stanowiącym, jeśli burmistrzem zostałaby osoba nieciesząca się zaufaniem większości radnych. Wydaje się, że ta argumentacja, wsparta tradycyjną brytyjską niechęcią do zmian, zdołała przekonać wyborców. Można przypuszczać, że przytaczane opinie w pewnym stopniu są wynikiem dążenia radnych do zachowania wpływów i utrzymania dominującej pozycji w strukturze władz samorządowych. Kwestionując słuszność powierzenia obywatelom elekcji burmistrza, podważają oni jednak podstawę demokracji, jaką bez wątpienia jest zasada wolnych wyborów. Mieszkańcy poszczególnych wspólnot zgodnie z wartościami, na których opiera się brytyjska samorządność, sami powinni decydować o tym, kto ma pełnić funkcję lokalnego lidera. Strona rządowa, podzielając powyższe stanowisko, wska- zywała również, że bezpośrednie wybory burmistrzów, skutkujące powoła- niem silnego przywódcy, umożliwią władzom samorządowym odgrywanie większej roli w życiu swoich wspólnot119. W rezultacie w 2007 roku przyjęto Ustawę o samorządzie lokalnym i publicznej służbie zdrowia (Local Govern- ment and Public Involvement in Health Act, 2007). Likwidowała ona model burmistrz/menedżer i wzmacniała pozycję lidera, przyznając mu wyłączne prawo wyboru członków gabinetu. Pozwalała również radom na ustanowie-

115 C. Copus, Directly Elected..., op.cit., s. 583. 116 S. Leach, Political Parties at the Local Level [w:] G. Stoker, D. Wilson (eds.), British Local Government into the 21st Century, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2004, s. 84. 117 W dyskusjach podawano przykład Clinta Estwooda, który w latach 1986–1988 sprawo- wał funkcję burmistrza miasta Carmel-by-the-Sea w Kalifornii. Odwoływano się również do wygranej w brytyjskim Hartlepool Stuarta Drummonda, który agitował przebrany za małpkę o imieniu Angus (H’Angus the Monkey) – maskotkę lokalnej drużyny piłkarskiej, obiecując m.in. regularne dostawy bananów do szkół. Zob. K. Orr, If Mayors are the Answer then What was the Question?, „Local Government Studies” 2004, vol. 30, no. 3, s. 340. 118 S. Snape, op.cit., s. 67. 119 Strong and Prosperous Communities: Th e Local Government White Paper, Department for Communities and Local Government, London 2006, s. 20.

88 nie bezpośrednich wyborów burmistrza bez konieczności uzyskania zgody obywateli w referendum120. Aby zaktywizować władze lokalne, konserwatyści w dokumencie opublikowanym w lutym 2009 roku zobowiązali się do przeprowadzenia referen- dów w sprawie powszechnej elekcji burmistrza w 12 największych miastach Anglii121. Rady Leicester i Liverpoolu same postanowiły o inkorporacji modelu burmistrz/gabinet, w Bristolu natomiast zdecydowali o tym obywatele. W pozostałych dziewięciu ośrodkach większość mieszkańców opowiedziała się przeciwko proponowanym zmianom. Stosunkowo niska frekwencja za- równo w referendach, jak i w będących ich następstwem wyborach lokalnych wskazuje na niewielki stopień zainteresowania obywateli kształtem struktury samorządowej, co z kolei świadczy o tym, że prezentowane przez rząd tezy, wskazujące na zdynamizowanie demokracji lokalnej przez silnych liderów, nie znalazły potwierdzenia122. Trudno się również zgodzić z opinią, że w jednostkach, które zdecydowały się na implementację modelu burmistrz/gabinet, nastąpiła wyraźna aktywizacja mieszkańców czy wzrost ich zaangażowa- nia w działania organów lokalnych. Mimo iż koalicyjny gabinet Davida Camerona popiera ideę bezpośred- niego wyboru burmistrzów, w 2011 roku na mocy Localism Act, 2011 umoż- liwiono wszystkim podstawowym jednostkom samorządowym powrót do systemu komisji. Ustawa przywróciła jednak również prawo ministra do nałożenia na radę obowiązku przeprowadzenia referendum, z tym że koszty związane z jego organizacją będą pokrywane z budżetu państwa123. Z dostęp- nych danych wynika, że aż 81% angielskich wspólnot lokalnych oparło swoją strukturę na modelu lider/gabinet, a dalszych 15% skorzystało z prawa pozostania przy systemie komisji124. Niektóre jednostki odeszły także od wcześniej przyjętych regulacji, na mocy których burmistrza wyłaniano w wyborach powszechnych. Jak dotąd na taki krok zdecydowały się rady miasta Stoke-on- -Trent oraz Hartlepool. Obecnie jedynie w 15 jednostkach (poza Londynem) burmistrzów wybierają obywatele. Burmistrza wybieranego w drodze wyborów bezpośrednich (executive mayor) nie należy mylić z występującym niemal w każdej jednostce tradycyj-

120 Local Government and Public Involvement in Health Act, 2007. 121 Chodziło o Birmingham, Leeds, Sheffi eld, Bradford, Manchester, Liverpool, Bristol, Wakefi eld, Coventry, Leicester, Nottingham, Newsastle upon Tyne. Zob. Control Shift . Return- ing Power to Local Communities, http://www.conservatives.com/~/media/Files/Download- able%20Files/Returning%20Pow-er%20Local%20Communitie-.ashx [20.01.2013]. 122 M. Sandford, Elected Mayors I: Political Innovation, Electoral Systems and Revitalising Democracy, „Local Government Studies” 2004, vol. 30, no.1, s. 17. 123 Localism Act 2011. 124 Control Shift . Returning…, op.cit.

89 nym urzędem burmistrza (civic mayor, provost)125. Poszczególne rady (włą- czając organy parafi alne) mogą ubiegać się o przyznanie im prawa ustanowienia tego stanowiska. O jego obsadzeniu corocznie decydują radni w drodze głosowania. Do zwycięstwa niezbędna jest jedynie zwykła większość głosów obecnych na posiedzeniu radnych126. Burmistrz przewodniczy posiedzeniom rady, ale sam nie ma żadnej władzy decyzyjnej. W uznaniu zasług i tradycji miasta monarcha może przyznać jego burmistrzowi prawo posługiwania się honorowym tytułem lorda burmistrza (lord mayor, lord provost w Szkocji)127, który ma znaczenie wyłącznie ceremonialne. Szerszymi kompetencjami dysponuje jedynie osoba sprawująca tę funkcję w Londynie. Na mocy Ustawy o samorządzie lokalnym z 2000 roku wybory burmistrza odbywają się raz na cztery lata, razem z wyborami radnych. Regulacje doty- czące czynnego i biernego prawa wyborczego w obu przypadkach są tożsa- me. Głosowanie przeprowadza się w oparciu o system głosu uzupełniającego (supplementary vote). Wyborcy wskazują kandydata pierwszego i drugiego wyboru, a proces ustalania wyniku, podobnie jak w systemie pojedynczego głosu przechodniego, przebiega fazowo. Początkowo pod uwagę brane są jedynie pierwsze preferencje obywateli. Jeśli któryś z kandydatów uzyska ponad 50% ważnie oddanych głosów, wygrywa, a procedura dobiega końca. Jeśli natomiast nikt nie osiągnie takiej większości, głosy liczy się ponownie. W tym przypadku uwzględniani są jedynie dwaj czołowi kandydaci. Do ich wyników dodaje się drugą preferencję obywateli, którzy w pierwszej wskazali odrzu- conego już kandydata. Zwycięża osoba, która otrzyma większą liczbę głosów. Kompetencje burmistrza i wybieranego przez radnych lidera są tożsame. Kwestią różnicującą oba stanowiska jest procedura odwołania z urzędu. Bur- mistrz może zostać odwołany wyłącznie w drodze referendum, lider natomiast zostanie zmuszony do odejścia ze stanowiska także w przypadku utraty zaufania większości rady. Zarówno burmistrz, jak i lider decydują o składzie gabinetu i wespół z nim odpowiadają za zarządzanie daną jednostką lokalną. Gabinet przedstawia corocznie (zazwyczaj w lutym albo w marcu) plan dzia- łań oraz projekt budżetu, który musi uzyskać akceptację rady. Opracowuje również strategie postępowania w takich sprawach, jak opieka nad dziećmi czy zwalczanie przestępczości. Mniej znaczące problemy może rozstrzygać

125 Na temat ewolucji urzędu burmistrza w Anglii, Irlandii Północnej, Szkocji i Walii zob. J. Garrard (ed.), Heads of the Local State: Mayors, Provosts and Burgomasters since 1800, Ashgate, Aldershot 2007. 126 L. Rajca, Pozycja ustrojowa burmistrza (przewodniczącego organu wykonawczego) w wybranych krajach, „Samorząd Terytorialny” 2002, nr 10, s. 19. 127 Miastom angielskim prawo posługiwania się tytułem lorda burmistrza przyznawano już od XIV w., chociaż apogeum tego procesu przypadło na XIX i pierwszą połowę XX w. Naj- krócej tą zaszczytną godnością posługuje się burmistrz północnoirlandzkiego miasta Armagh, któremu to prawo nadała królowa Elżbieta II w czerwcu 2012 r.

90 samodzielnie, co stanowi jeden z najważniejszych elementów różnicujących nowe rozwiązania od systemu komisji. Wcześniej bowiem wszystkie decyzje kolektywnie podejmowała rada. Możliwość rozstrzygania pewnych kwestii jedynie przez organ zarządza- jący (a niekiedy tylko przez jednego z jego członków) jest krytykowana ze względu na to, że powoduje, iż duża grupa radnych nie bierze udziału w usta- nawianiu i implementowaniu polityki, nadzorując jedynie działania gabinetu. Przyjęcie przez część jednostek nowych modeli organizacji organów lokalnych skutkowało zmianą roli członków rad. Na tradycyjny podział: polityczni liderzy (frontbenchers) – szeregowi radni (backbenchers)128 nałożono zróżnicowanie na radnych wchodzących w skład gabinetu (executive councillors) i tych, którzy znajdują się poza jego strukturą (non-executive councillors). Pierwsza z wymienionych grup odpowiada za wyznaczanie priorytetów polityki lokalnej, druga natomiast za kontrolę nad ich realizacją. Zgodnie z ustawą radni niebędący członkami organu zarządzającego tworzą komisje kontroli i analizy (overview and scrutiny committees), któ- rych skład powinien odzwierciedlać układ sił politycznych w radzie. Muszą one rozpatrzyć każdą sprawę, którą zajął się gabinet. Zasadniczo regulacje dotyczące ich funkcjonowania w znacznym stopniu zależą od postanowień organu uchwałodawczego, który może podzielić ich zadania, powołując kilka ciał o podobnym charakterze. Komisjom tym przysługuje prawo wzywania członków gabinetu w celu uzyskania informacji na temat prowadzonej polityki. Mogą one ponadto rekomendować pewne rozwiązania i proponować poprawki do projektów przedstawianych przez organ zarządzający. Mogą również konsultować swoje propozycje z pełniącymi funkcję ekspertów urzędnikami oraz różnorodnymi organizacjami obywatelskimi. W praktyce jednak ich stosunkowo szerokie kompetencje ogranicza lojalność partyjna, która zniechęca członków komisji do otwartej krytyki członków gabinetu na- leżących do tego samego ugrupowania129. Poza omówionymi organami lokalnymi działającymi w jednostkach podstawowych brytyjskiego samorządu lokalnego należy się również odnieść do wspomnianych już jednostek o charakterze pomocniczym. W angielskich parafi ach oraz będących ich odpowiednikiem walijskich wspólnotach organami władzy lokalnej są rady i zgromadzenia. W Szkocji organami wspólnoty są jedynie rady. Sąsiadujące jednostki mogą również zdecydować o utworzeniu wspólnego organu uchwałodawczego. Organy uchwałodawcze nie funkcjonu- ją we wszystkich tego typu jednostkach. W celu ich powołania mieszkańcy

128 Podział ten odzwierciedla tradycyjne rozróżnienie posłów w Izbie Gmin na szerego- wych deputowanych (backbenchers) oraz tych, których pozycja jest silniejsza (frontbenchers). Zob. A Zięba, Parlament Wielkiej Brytanii, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1994, s. 17. 129 L. Rajca, Samorząd terytorialny…, op.cit., s. 298.

91 muszą złożyć petycję do rad dystryktów (Anglia) bądź jednostek unitarnych (Szkocja i Walia). Na ciałach tych spoczywa obowiązek wyznaczenia terminu wyborów do rad parafi alnych i wspólnotowych. Elekcja odbywa się zwykle łącznie z wyborami radnych dystryktów i jednostek unitarnych. Wybór nastę- puje w oparciu o system większościowy w okręgach wielomandatowych (block vote). Wyborcy mają możliwość wskazania tylu kandydatów, ile jest mandatów w danym okręgu. Wygrywają osoby, które otrzymają największą liczbę głosów. Jeśli więcej niż połowa miejsc w radzie nie zostanie obsadzona, ulega ona rozwiązaniu, a organy uchwałodawcze odpowiednich jednostek wyższego szczebla wyznaczają kolejny termin wyborów. Rada parafi i bądź wspólnoty, licząca zwykle do kilkunastu radnych, może ponadto być rozwiązana, jeśli liczba jej członków spadnie poniżej określonego wcześniej minimum. Nie- kiedy w jej posiedzeniach, bez prawa udziału w głosowaniach, biorą udział występujący w roli ekspertów urzędnicy lub przedsiębiorcy, a status radnych ex offi cio może przysługiwać również lokalnym deputowanym. Rada wybiera ze swojego grona przewodniczącego, który często posługuje się tytułem burmistrza, oraz wiceprzewodniczącego. Częstotliwość oraz tryb posiedzeń określają statuty poszczególnych jednostek. Jeśli wspólnota lub parafi a liczy mniej niż 200 osób, funkcje organu uchwałodawczego pełni zwykle zgromadzenie. Prawem udziału w głosowaniach przeprowadzanych w jego trakcie dysponują wszyscy dorośli mieszkańcy danej wspólnoty. Głównym obowiązkiem rad i zgromadzeń jest reprezentowanie swoich wspólnot w relacjach z innymi podmiotami oraz rozwiązywanie lokalnych konfl iktów i nieporozumień. Jest to o tyle istotna funkcja, że w przeciwień- stwie do różnorodnych organizacji obywatelskich działających na rzecz jakie- goś dobra publicznego głos rad bądź zebrań musi zostać wysłuchany przez decydentów politycznych działających w innych instytucjach publicznych. Jak zaznaczono wcześniej, uprawnienia szkockich wspólnot są nieco mniejsze od tych, którymi dysponują angielskie parafi e i walijskie wspólnoty. Te ostatnie mają bowiem prawo ustanawiania stawki naddatku doliczanego do wysokości podatku lokalnego pobieranego przez radę jednostki tworzącej wyższy szczebel samorządu oraz uczestniczą w redystrybucji dóbr i usług.

2.3. Aparat administracyjny samorządów lokalnych

Brytyjskie władze lokalne wykonują swoje zadania przy pomocy aparatu pomocniczego tworzonego przez odpowiedni zespół urzędników mających zapewnić realizację ich postanowień. Jego wielkość w znacznym stopniu za- leży od statusu danych władz oraz funkcji, jakie pełnią. Najbardziej rozbudo- wane są aparaty administracyjne działające przy radach hrabstw, dystryktów

92 metropolitalnych oraz jednostek unitarnych. Organizacja poszczególnych urzędów nie jest jednolita, ponieważ ustawodawca pozostawił radom w tym zakresie spory zakres swobody. Prawo nakazuje utworzenie kilkunastu stanowisk, spośród których jedynie kilka może mieć duże znaczenie dla działania organów samorządu lokalnego. Pierwszy z nich to urząd szefa kadr (head of paid service). W większości przypadków jego funkcje pełni dyrektor wykonawczy (chief executive), odpowiedzialny za pracę całej jednostki administracyjnej130. Jest mianowany przez lidera rady bądź przez bezpośrednio wybieranego burmistrza za radą gabinetu. Formalnie podlegają mu wszyscy pracownicy zatrudniani przez władze samorządowe z wyjątkiem osób pracujących w lokalnych jednostkach policji i straży pożarnej. Do jego głównych zadań należy koordynowanie pracy wydziałów oraz – za zgodą radnych – dokonywanie ewentualnych zmian w organizacji aparatu administracyjnego. Przewodniczy on zebraniom naj- ważniejszych urzędników oraz czuwa nad współpracą pomiędzy organami samorządu a na przykład lokalnymi oddziałami narodowej służby zdrowia. Decyduje o przesunięciach kadrowych oraz odpowiada za efektywną pracę podległych mu struktur. Na polecenie radnych przygotowuje raporty i ekspertyzy, jest obecny na wszystkich posiedzeniach rady. W każdej podstawowej jednostce samorządu muszą również funkcjono- wać kierownik do spraw fi nansowych (chief fi nancial offi cer) oraz urzędnik do spraw nadzoru (monitoring offi cer). Pierwsze z wymienionych stanowisk może piastować jedynie wykwalifi kowany księgowy, gdyż wiąże się ono z od- powiedzialnością za całościową obsługę fi nansową danej jednostki. Dostar- cza on niezbędnych informacji radnym oraz gwarantuje funkcjonowanie odpowiednich mechanizmów kontroli przepływu i wykorzystania środków pieniężnych. Do obowiązków drugiego urzędnika należy z kolei opracowywanie raportów dotyczących działalności radnych, która w jego mniemaniu może być uznana za nielegalną bądź szkodliwą, oraz czuwanie nad przestrzeganiem statutu opracowanego przez lokalną radę. Na mocy Local Govern- ment Act, 2000 uczyniono go również odpowiedzialnym za utrzymanie i pro- mocję wysokiego standardu pracy radnych i urzędników131. Ci ostatni są zorganizowani w wydziały (departments). Tradycyjnie władze lokalne działają, opierając się na pracy takich jednostek, jak wydział oświaty, budownictwa i spraw mieszkaniowych, opieki społecznej czy służby zdrowia. W ostatnich jednak latach liczba wydziałów znacząco spadła, co skutkowa-

130 Różnicę między stanowiskiem dyrektora wykonawczego w sektorze publicznym i prywatnym na przykładzie szkockich jednostek unitarnych szczegółowo omawia S. Black w: idem, What Do Councils Chiefs Do? Th e Chief Executive Role in Scottish Local Government, „Scottish Aff airs” 1993, no. 5. 131 Local Government Act, 2000.

93 ło połączeniem ich funkcji. W rezultacie powstały nowe jednostki, takie jak wdział środowiska i transportu, który zajmuje się między innymi drogami publicznymi, zarządzaniem odpadami, ochroną środowiska naturalnego oraz zapobieganiem epidemiom132. Redukcja wydziałów spowodowała, że stały się one niejednolite; odpowiadają za świadczenia z różnych dziedzin ży- cia społecznego. Nie zapobiegło to jednak tarciom między nimi wynikającym przede wszystkim z rywalizacji o środki fi nansowe oraz z tradycyjnie hierar- chicznego układu stosunków w samorządzie lokalnym, którego przykładem jest wyraźnie silniejsza pozycja wydziałów oświaty, będąca rezultatem długiej tradycji ich funkcjonowania (niegdyś stanowiły one odrębne władze lokalne). Na czele wydziałów stoją naczelnicy będący zazwyczaj osobami, które przeszły określoną ścieżkę zawodową, mającą gwarantować ich fachowość i profesjonalizm. Są oni zwykle członkami ogólnokrajowych organizacji odpowiedzialnych za utrzymanie określonych standardów zawodowych, takich jak Instytut Finansów Publicznych i Rachunkowości (Chartered In- stitute of Public Finance and Accountancy) lub Instytut Gospodarowania Odpadami (Chartered Institution of Waste Management)133. Jak zauważa J.A. Chandler, pod tym względem samorząd lokalny przeczy etosowi obo- wiązującemu w służbie cywilnej (civil service), mówiącemu, że kompetencje z zakresu administracji są istotniejsze niż specjalistyczna wiedza134. Wydaje się jednak, że ta sytuacja stopniowo ulega zmianie na skutek implementacji do systemu władz lokalnych koncepcji nowego zarządzania publicznego oraz współ zarządzania. Obecnie od osoby zajmującej stanowisko dyrektora wykonawczego, niegdyś piastowanego wyłącznie przez prawników, oczekuje się zwłaszcza zdolności z zakresu zarządzania. Głównym obowiązkiem kadry urzędniczej jest realizacja postanowień rady i burmistrza oraz, o ile organy samorządu tak zdecydują, wydawanie decyzji administracyjnych. Taki podział kompetencji może sugerować, że urzędnicy są podporządkowani decydentom politycznym i nie mają wpływu na dokonywane przez nich rozstrzygnięcia. W literaturze przedmiotu wskazuje się jednak na inne, zdaniem niektórych badaczy bardziej realistyczne, modele relacji między urzędnikami a politykami135. Granica pomiędzy sferą tworzenia i implementacji założeń politycznych nie jest wyraźna, w związku z czym w rzeczywistości naczelnicy wydziałów mają wpływ zarówno na ich realizację, jak i ustalanie136.

132 D. Wilson, Ch. Game, op.cit., s. 105. 133 J. Supernat, op.cit., s. 39. 134 J.A. Chandler, Local government…, op.cit., s. 120. 135 F. Gains, Th e Local Bureaucrat: A Block to Reform or a Key to Unlocking Change? [w:] G. Stoker, D. Wilson (eds.), British Local Government into the 21st Century, Palgrave Mac- millan, Basingstoke 2004, s. 93. 136 J. Stewart, Th e nature of British…, op.cit., s. 59.

94 Co więcej, dysponująca specjalistyczną wiedzą kadra urzędnicza może nawet zdominować proces decyzyjny, dostarczając politykom raporty i ekspertyzy proponujące określone rozwiązania. Ich silna pozycja nie wynika bowiem z de- legowanych uprawnień, ale z możliwości kształtowania opinii radnych. Prawdopodobne jest jednak także zrównoważenie wpływów obu środo- wisk i nawiązanie kooperacji gwarantującej wspólne podejmowanie kluczo- wych rozstrzygnięć. Wydaje się, że współcześnie dominuje właśnie ta for- muła wzajemnych relacji. Obie grupy są świadome swojego celu, jakim jest dobro określonej wspólnoty, które w najwyższym stopniu może być osiąg- nięte w ramach współpracy polityków i kadry urzędniczej. Coraz rzadziej również dochodzi do otwartej konfrontacji między tymi środowiskami. Być może częściowo jest to spowodowane tym, że radni mający wpływ na wybór urzędników popierają osoby o zbliżonych poglądach politycznych137. Poza tym ich orientacja nawet w specjalistycznych kwestiach dotyczących funkcjonowania określonej wspólnoty jest coraz lepsza, w związku z czym rzadziej dochodzi do konfl iktów na tym tle. Silna pozycja głównych urzędników jest więc w pewnym stopniu równoważona. Taki wzór relacji prowadzi do wytworzenia się lokalnych elit złożonych z wyższych urzędników samorzą- dowych i dominującej części radnych (bądź członków gabinetu)138 oraz do jednoczesnej marginalizacji osób pozostających poza tą grupą. Do jego powstania w jednostkach, w których zdecydowano się na odejście od systemu komisji i przyjęcie jednego z proponowanych modeli organizacji struktur lokalnych, przyczyniła się reforma wprowadzająca wyraźny podział organów samorządowych na zarządzające i uchwałodawcze. Urzędnicy, któ- rzy mieli współpracować z całą radą zgodnie z zasadą neutralności politycznej, zaczęli się bowiem koncentrować na współdziałaniu z członkami gabinetu. W rezultacie, jak zauważa L. Rajca, nastąpiło przesunięcie w relacjach między politykami a kadrą urzędniczą oraz upodobnienie ich do stosunków panujących na poziomie centralnym, ponieważ obecnie urzędnicy są odpowiedzialni nie tyle przed radą, ile przed lokalnym organem zarządzającym139. Należy zaznaczyć, że władze lokalne występują w roli pracodawcy nie tylko w stosunku do osób zatrudnionych w miejscowej administracji, lecz także w odniesieniu do nauczycieli oraz personelu technicznego. W ostatnich latach liczba osób związanych zawodowo z działalnością podejmowaną przez organy lokalne znacznie spadła. Głównych przyczyn takiego stanu rzeczy upatruje się przede wszystkim w zmianie roli samorządu. Z ciała dostarczają- cego określone usługi w znacznej mierze stał się instytucją umożliwiającą ich świadczenie przez inne podmioty. Nie bez znaczenia pozostaje również stop-

137 J.A. Chandler, Local government…, op.cit., s. 132. 138 D. Wilson, Ch. Game, op.cit., s. 335. 139 L. Rajca, Samorząd terytorialny…, op.cit., s. 313.

95 niowe ograniczanie dotacji centralnych na działalność samorządową. Zmia- ny wymuszają także przekształcenia organizacji władz lokalnych w kierunku struktury jednoszczeblowej. Kwestie etyczne związane z działalnością urzędników i radnych w An- glii, Irlandii Północnej, Szkocji i Walii są ujęte w podobny sposób, mimo iż każda z części Zjednoczonego Królestwa normuje je oddzielnie. Na jednostki angielskie obowiązek promowania i utrzymywania wysokich standardów postępowania nałożyła Ustawa o lokalizmie z 2011 roku, umożliwiając im swobodne kształtowanie regulacji w tym zakresie w ramach uchwalanych lokalnie kodeksów etyki. Modelowe dokumenty zawierające tego typu normy zostały opracowane przez Stowarzyszenie Samorządów Lokalnych oraz Narodowe Stowarzyszenie Rad Lokalnych (Th e National Asossiation of Lo- cal Councils). Nie mają one charakteru formalnego, są jednak traktowane jako element wzorcowy przez rady lokalne, na których spoczywa obowiązek uchwalenia podobnych przepisów. W Irlandii Północnej nie ma takiej powinności. Opracowany w 2003 roku przez tamtejsze ministerstwo środowiska Północnoirlandzki Kodeks Postę- powania Samorządu Lokalnego (Th e Northern Ireland Code of Local Govern- ment Conduct) jest jedynie rekomendacją140, której radni dystryktów nie mu- szą brać pod uwagę. W Szkocji i Walii członkowie rad lokalnych są z kolei zobligowani do przestrzegania ogólnokrajowych norm opracowanych przez władze w Edynburgu i Cardiff , w rezultacie czego są zwolnieni z obowiązku uchwalania lokalnych kodeksów etycznych. W Szkocji od 2003 roku obowią- zuje Kodeks Postępowania Radnych (Councillors of Conduct), natomiast walijski kodeks postępowania wydano w 2008 roku w drodze rozporządzenia ministra do spraw samorządu lokalnego i spraw rządowych141. Wszystkie wymienione dokumenty są oparte na siedmiu zasadach życia publicznego zdefi niowanych przez Komisję do spraw Standardów w życiu publicznym (Committee on Standards in Public Life’s). Uchwalane lokalnie angielskie kodeksy postępowania także muszą je uwzględniać. Należą do nich: bezinteresowność, prawość, obiektywizm, odpowiedzialność, otwartość, uczciwość i przywództwo. Każdy z nich traktuje o obowiązkach radnych, wśród których najważniejsze są troska o dobro wspólnoty oraz reprezentacja obywateli. Mówią też o zasadach korzystania z mienia będącego własnością wspólnoty lokalnej, a także rodzajach działalności poza samorządem, które muszą być zgłoszone odpowiednim urzędnikom, tak aby uniknąć ewentualnego konfl iktu interesów. Odnoszą się również do relacji radnych z urzędni- kami oraz innymi pracownikami samorządowymi.

140 Obecnie trwają prace nad zmianą charakteru omawianego dokumentu, tak aby jego postanowienia były wiążące dla wszystkich rad lokalnych działających na terytorium Ulsteru. 141 Zob. Th e Local Authorities (Model Code of Conduct) (Wales) Order, 2008.

96 3. Zadania samorządu lokalnego Anglii, Irlandii Północnej, Szkocji i Walii

W Wielkiej Brytanii nie istnieje jeden akt prawny określający zadania samo- rządów lokalnych. Są one zawarte w różnych ustawach, z których część ma charakter ustaw prywatnych, wobec czego odnosi się tylko do jednej bądź do kilku jednostek samorządowych. Przepisy innych, mimo że obowiązują na terytorium całego Zjednoczonego Królestwa, mają zróżnicowany charakter. Nie- które z norm wyraźnie wskazują na funkcje władz lokalnych, inne dopuszcza- ją jedynie możliwość ich podjęcia142. Wszelką generalizację utrudnia również przyznana angielskim i walijskim organom lokalnym ogólna kompetencja do działania, która zniosła obowiązującą od połowy XIX wieku zasadę ultra vires. Zniesienie owej reguły, mówiącej, że organy władzy lokalnej mogą po- dejmować jedynie działania powierzone im w ustawach, postulowały już raporty komisji Redcliff e’a-Mauda i Wheatleya143, jednak pierwsze kroki w tym kierunku podjęto dopiero w 2000 roku. Wówczas to abrogowano przepisy, na mocy których radnych głosujących za uchwałą przesądzającą o podjęciu działań uznanych przez sąd za wykraczające poza uprawnienie ustawowe (a więc za nielegalne) obciążano kosztami, jakie poniosła określona jednostka w wyniku ich implementacji. Ponieważ przeważnie większość członków rad nie była w stanie spłacić należności, ogłaszano ich bankrutami, a w rezultacie pozbawiano prawa sprawowania swoich funkcji144. W tym samym roku, również na mocy Local Government Act, 2000, przyznano organom samorządowym w Anglii i Walii dyskrecjonalne kompetencje w zakresie działania na rzecz dobrobytu swoich wspólnot (power of well-being), umożliwiające im podejmowanie przedsięwzięć służących ekonomicznej, politycznej i społecznej pomyślności obywateli145. Nowe przepisy były stosunkowo niewielkim odstępstwem od reguły ultra vires, ponieważ działa- nia rad musiały odbywać się pod kierownictwem rządowym i nie mogły się wiązać z dodatkowym opodatkowaniem. Ustawodawca zastrzegł ponadto, że wszelkie tego typu inicjatywy muszą się realnie przyczyniać do polepszenia sytuacji życiowej przynajmniej części mieszkańców danej jednostki. Szkocki samorząd otrzymał podobne kompetencje (power of advanced well-being) na

142 R.M. Punnett, British Government and Politics, 6th ed., Dartmouth, Aldershot 1994, s. 403. 143 J.A. Chandler, Local government…, op.cit., s. 2. 144 Na początku lat 70. XX w. na radnych miasta Clay Cross została nałożona kara pie- niężna w wyniku uznania przez sąd za działanie ultra vires odmowy podniesienia czynszów w mieszkaniach komunalnych zgodnie z uchwaloną przez Parlament ustawą. Zob. H. Elcock, op.cit., s. 4. 145 Local Government Act, 2000.

97 mocy Ustawy o samorządzie lokalnym w Szkocji (Local Government in Scot- land Act, 2003), uchwalonej przez tamtejszą legislaturę w 2003 roku. W Irlan- dii Północnej zaś nadal toczy się dyskusja nad ewentualnym wprowadzeniem analogicznych regulacji146. Te uprawnienia zostały zastąpione ogólną kompetencją do działania (general power of competence) przyznaną angielskim i walijskim organom samo- rządowym w 2011 roku na mocy Ustawy o lokalizmie. Na podstawie nowych przepisów, które weszły w życie w kwietniu 2012 roku, władze lokalne uzy- skały możliwość działania na zasadach zbliżonych do praw przysługujących jednostkom147. Zaznaczono jednak, że wprowadzone zmiany w żaden sposób nie wpływają na obowiązujące zgodnie z wcześniejszymi ustawami szczegó- łowe ograniczenia dotyczące funkcjonowania samorządów. Nie uprawniają ich również do pobierania nowych opłat za usługi, których obowiązek dostarczania wynika z regulacji prawnych. Dodatkowe obciążenia fi nansowe mogą być nakładane na jednostki jedynie w celu pokrycia kosztów nowych świadczeń na ich rzecz. Odpowiedni minister ma ponadto prawo ograniczania inicjatyw samorządowych podejmowanych na podstawie ogólnej kompetencji do działania, określając warunki, w jakich dane przedsięwzięcie może być realizowane148. Zważywszy, że od czasu wprowadzenia nowych uregulowań upłynęło zaledwie kilkanaście miesięcy, formułowanie jakichkolwiek ocen wydaje się niemożliwe. W tym kontekście warto przytoczyć jedynie uwagę dotyczącą zasady ultra vires, która wpływała na relacje między rządem a władzami lokalnymi przez ponad 150 lat funkcjonowania brytyjskiego samorządu lokalnego. Otóż regułę tę ograniczała ukształtowana w orzecznictwie sądowym zasada incidental rule, zgodnie z którą sądy nie mogły uznać za działanie nielegalne przedsięwzięć wynikających z kompetencji nadanych władzom lokalnym w ustawach. Wydaje się więc, że restrykcje dotyczące działalności organów lokalnych wiążące się z zasadą ultra vires miały mniejszy zakres, niż wynikało to z przepisów ustawy. Należy także przypuszczać, że nadanie ogól- nej kompetencji do działania nie wywoła znaczących zmian w brytyjskim systemie samorządu, jeśli nie zostanie ono zespolone z reformą pozostałych mechanizmów kontroli władz lokalnych149.

146 Zob. Community Planing: How can communities get the most from the Power of Well- -being? Th e discussion paper following the Community Foundation for Northern Ireland Ob- servatory seminar, November 2011, http://www.communityfoundationni.org/download/fi les/ CFNIObs%20DP%20Commu-nityPlanningPowerofWell-being%2011-2011.pdf [20.12.2012]. 147 Localism Act, 2011. 148 Ibidem. 149 E.C. Page, Localism and Centralism in Europe: Th e Political and Legal Bases of Local Self- -Government, Oxford University Press, Oxford 1991, s. 25.

98 W Wielkiej Brytanii nie występuje podział zadań na własne i zlecone, w związku z czym badanie funkcji samorządu lokalnego musi przebiegać według innego kryterium. Większość badaczy wskazuje, że obecnie główną funkcją samorządu – poza immanentnie związanym z jego istotą reprezen- towaniem mieszkańców danej jednostki – jest świadczenie różnorodnych usług na rzecz wspólnoty. Do lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku miało ono charakter bezpośredni, to jest organy samorządu były pierwotnym do- starczycielem dóbr i usług. Współcześnie w wyniku implementacji paradyg- matów nowego zarządzana publicznego oraz lokalnego współzarządzania są one raczej ogniwem pośredniczącym. W niniejszym opracowaniu zadania władz lokalnych zostaną omówione zgodnie z typologią zaproponowaną przez P. Richardsa dzielącego usługi świadczone przez samorząd na cztery grupy: związane z bezpieczeństwem publicznym (protective), z zakresu polityki społecznej (personal), dotyczące zarządzania infrastrukturą komunalną (communal) oraz związane ze wzrostem gospodarczym (trading)150. W tym miejscu – gwoli wyjaśnienia – należy zaznaczyć, że mnogość regulacji oraz odmienności występujące pomiędzy poszczególnymi jednostkami na tej płaszczyźnie wymuszają wyższy niż w pozostałych częściach monografi i stopień generalizacji. Inne ujęcie zagadnienia skutkowałoby bowiem jego nadmiernym rozdrobnieniem, uniemożliwiającym przeprowadzenie analizy porównawczej. Przedstawione zadania ukazują więc obszary działania władz lokalnych, nie wyczerpując listy nałożonych nań powinności. Koncentru- ją się na wspólnym dla czterech części Zjednoczonego Królestwa katalogu spraw powierzanych samorządom, wskazując na ewentualne różnice, jedynie jeśli są one cechą charakteryzującą wszystkie jednostki lokalne działające na terytorium Anglii, Irlandii Północnej, Szkocji lub Walii.

3.1. Zadania związane z bezpieczeństwem publicznym

Powierzenie władzom lokalnym zadań z zakresu bezpieczeństwa publicznego służy przede wszystkim ochronie jednostek przed różnego rodzaju zagroże- niami. Należą do nich zarówno klęski żywiołowe, takie jak pożary czy epide- mie, jak i zakłócenia porządku publicznego w postaci kradzieży i rozbojów. W tym kontekście główną funkcją instytucji lokalnych jest utrzymanie służb zapobiegających i zwalczających te zjawiska. W tej kategorii zadań mieści się również troska o standardy moralne, która przejawia się w uprawnieniu or- ganów lokalnych do nadawania licencji kinom i teatrom oraz do wydawania zgody na organizację koncertów lub manifestacji. Należy jednak zaznaczyć, że zasadnicze obowiązki związane z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli

150 P. Richards, op.cit., s. 32. Por. D. Wilson, Ch. Game, op.cit., s. 132.

99 oraz staniem na straży porządku publicznego w znacznym stopniu nie są wykonywanie bezpośrednio przez organy samorządu lokalnego151. Do 2012 roku funkcje te w Anglii i Walii były realizowane przez pocho- dzące z nominacji lokalne władze policyjne (police authorities) tworzone przez radnych, sędziów oraz przedstawicieli ministerstwa spraw wewnętrz- nych152. Obecnie pełni je komisarz do spraw policji i przestępczości (police and crime commissioner). Urząd został powołany na mocy Ustawy o reformie policji i odpowiedzialności społecznej uchwalonej w 2011 roku (Police Reform and Social Responsibility Act, 2011), która jednocześnie likwidowała funkcjonujące wcześniej lokalne władze policyjne. Stanowisko komisarza jest obsadzane w drodze wyborów powszechnych na czteroletnią kadencję w każ- dym z angielskich i walijskich rejonów policyjnych (police area)153, obejmu- jących zwykle sąsiadujące z sobą hrabstwa oraz jednostki unitarne. Pierw- sza tego typu elekcja odbyła się w listopadzie 2012 roku. Wybrano wówczas 37 komisarzy dla rejonów angielskich oraz 4 dla rejonów walijskich. Wybory odbywają się w systemie głosu uzupełniającego (supplementary vote system), jeśli natomiast o stanowisko ubiega się jedynie dwóch kandydatów, obowią- zuje system większości zwykłej. Do głównych funkcji komisarza należy czuwanie nad bezpieczeństwem wspólnoty oraz zapobieganie przestępczości154, a także podejmowanie inicjatyw zmierzających do podniesienia efektywności działań lokalnej policji. Obowiązek komisarza stanowi również opracowywanie rocznych planów określających główne cele lokalnych jednostek policji i sposoby ich realizacji wraz z propozycjami ich fi nansowania. Dokumenty są podstawą przedsię- wzięć inicjowanych w danym roku. Komisarz powołuje szefa lokalnych jednostek policji (chief constable) oraz zarządza budżetem, z którego fi nansowane są miejscowe jednostki policji. Środki pieniężne będące podstawą ich funkcjonowania pochodzą z grantów ministerialnych oraz – w mniejszym stopniu – z podatków lokalnych. Działania komisarzy nadzorują złożone głównie z lokalnych radnych zespoły do spraw przestępczości i policji, które

151 W. Hampton, op.cit., s. 70. 152 W odniesieniu do służb pożarniczych w Anglii i Walii działają tzw. fi re authority bądź fi re and rescue authoriy, których funkcje mogą sprawować określone rady samorządów lokalnych lub – jeżeli istnieje taka potrzeba – specjalne organy złożone z radnych sąsiadujących jednostek lokalnych. Do ich głównych zadań należy m.in. prowadzenie kampanii informacyjnych na temat przepisów przeciwpożarowych. Zob. Fire and Rescue Service Act, 2004. 153 Wyjątek stanowi Londyn, gdzie funkcję tę odnośnie do metropolitalnych jednostek policji z mocy prawa sprawuje burmistrz miasta, natomiast w stosunku do policji miejskiej, która obejmuje swoją jurysdykcją londyńskie City, analogiczne kompetencje powierzono władzom lokalnym tej jednostki (Mayor and Commonalty and Citizens of the City of London). 154 Police Reform and Social Responsibility Act, 2011.

100 opracowują rekomendacje dotyczące ich pracy. Co istotne, przysługuje im prawo zawieszenia komisarza w czynnościach. Frekwencja w przeprowadzonych w listopadzie 2012 roku wyborach komisarzy w poszczególnych rejonach wahała się od 10 do 20%155. Na tym tle słabną więc argumenty zwolenników reformy twierdzących, że urząd zajmu- jący się tak ważną sprawą jak bezpieczeństwo publiczne musi mieć silną legi- tymację. Stanowisko komisarza do spraw policji i przestępczości istnieje zbyt krótko, by formułować ocenę nowych rozwiązań weryfi kującą twierdzenia o uczynieniu systemu bardziej przejrzystym czy efektywnym. Tym samym nie sposób również przesądzać o trafności argumentów wysuwanych przez przeciwników zmian, podnoszących, że w wyniku reformy w rękach jednej osoby skupiono zbyt dużo uprawnień, co może zwiększyć liczbę nadużyć i sprzyja korupcji. Dotychczas najbardziej dyskutowanymi przez opinię pub- liczną tematami dotyczącymi urzędu komisarza do spraw policji i przestęp- czości były informacje prasowe o niewłaściwym zachowaniu osób zajmują- cych to stanowisko156. W Szkocji nie zdecydowano się na utworzenie jednoosobowych organów odpowiedzialnych za funkcjonowanie lokalnych jednostek policji, niemniej przeprowadzono równie rewolucyjne reformy w tym zakresie. Na mocy uchwalonej w 2012 roku przez Parlament Szkocki Ustawy o reformie policji i straży pożarnej (Police and Fire Reform, Scotland, Act, 2012) zlikwido- wano osiem rejonów policyjnych zarządzanych bądź przez radę unitarnej jednostki samorządowej właściwej dla danego obszaru, bądź przez tworzone przez radnych pochodzących z kilku jednostek połączone rady (joint boards). 1 kwietnia 2013 roku funkcje tych ciał przejęła Policja Szkocka (Scottish Po- lice Authority)157. Za zadania związane z bezpieczeństwem publicznym obecnie odpowiada instytucja działająca na poziomie krajowym, chociaż władze utworzonej jednostki zastrzegają, że współpraca z organami lokalnymi stanowi jeden z jej priorytetów. Formą jego realizacji jest imienne przypisanie określonego członka rady Scottish Police Authority do jednostek samorządo- wych, co ma usprawnić proces konsultacji158. Ustawa nałożyła ponadto na dowódcę lokalnych jednostek policji (chief constable) obowiązek współpracy z właściwą radą samorządową odnośnie do

155 PCC Election Results 2012: what’s happened in the police and crime commissioner votes, http://www.guardian.co.uk/news/datablog/2012/nov/16/pcc-election-results-police-crime- commissioners [22.11.2012]. 156 Zob. Limo-scandal police commissioner wants his own spin doctors, http://www.thetimes.co.uk-/tto/law/article3747950.ece [22.11.2012]. 157 Podobny schemat przyjęto dla służb pożarniczych. Zob. Police and Fire Reform (Scot- land) Act, 2012. 158 Working with local authorities and communities, http://www.spa.police.uk/about-us/ partnership-and-engagement/134573/ [12.03.2013].

101 ustalania planów działania policji oraz ich ewentualnych zmian159. Zazwyczaj w szkockich radach lokalnych funkcjonuje również komisja zajmująca się analizą działań lokalnych jednostek policji, która może formułować opinie i rekomendacje. To obecnie jedyna dostępna szkockim władzom lokalnym formalna procedura umożliwiająca kształtowanie zagadnień związanych z funkcjami o charakterze policyjnym. Ocena jej przydatności oraz zasadno- ści wprowadzonych zmian będzie jednak możliwa dopiero z odpowiedniej perspektywy czasowej. W Irlandii Północnej kierownictwo nad lokalnymi jednostkami policji sprawuje dzięwiętnastoosobowa północnoirlandzka Rada do spraw Policji (Northern Ireland Policing Board)160. W jej skład wchodzą członkowie Zgro- madzenia Północnoirlandzkiego i osoby nominowane do tej funkcji przez ulsterskiego ministra sprawiedliwości. Głównym celem rady, podobnie jak w przypadku angielskich i walijskich komisarzy do spraw policji i przestęp- czości, jest zwiększenie skuteczności i odpowiedzialności działających na terenie Ulsteru lokalnych jednostek policji oraz przeciwdziałanie wykrocze- niom przeciwko bezpieczeństwu obywateli. Jej członkowie powołują komisarza i starszych ofi cerów policji, mają również prawo ich dyscyplinowania161. Prowadzą także konsultacje z mieszkańcami poszczególnych okręgów oraz ustalają policyjne priorytety działań. Pomimo że funkcjonowanie rady ma w pewnym sensie charakter lokalny, a jej uprawnienia w znacznym stopniu pokrywają się z prawami analogicznych instytucji w pozostałych częściach Zjednoczonego Królestwa, jest ona podmiotem personalnie i organizacyjnie niezwiązanym z władztwem lokalnym, pozostającym poza strukturą samo- rządową. Powyższa analiza wydaje się prowadzić do wniosku o postępującym stopniowo w Wielkiej Brytanii procesie ograniczania funkcji organów lokalnych w zakresie ochrony i bezpieczeństwa obywateli. W Anglii i Walii przebiega on przez ustanowienie niezależnych od władz samorządowych, wybieranych w wyborach powszechnych komisarzy do spraw policji i przestępczo- ści, w pozostałych natomiast częściach Zjednoczonego Królestwa zjawisko to następuje w drodze procesu centralizacji. Wpływ radnych na kwestie związane z bezpieczeństwem publicznym został ograniczony do konsultacji i rekomendacji określonych rozwiązań. Zasadniczo jedyną przysługującą im kompetencją związaną z porządkiem publicznym jest pozostające w gestii rad lokalnych prawo wydawania pozwolenia na organizację wydarzeń ma- sowych oraz możliwość licencjonowania działalności instytucji użyteczności

159 Police and Fire…, op.cit. 160 Analogiczną instytucją odnoszącą się do służb pożarniczych jest Północnoirlandzka Służba Pożarniczo-Ratunkowa (Northern Ireland Fire & Rescue Service). 161 Police (Northern Ireland Act), 2000.

102 publicznej. Opinia J.A. Chandlera mówiąca o tym, że lokalna kontrola policji jest jednym z największych mitów brytyjskiego systemu politycznego, wydaje się uzasadniona162.

3.2. Zadania z zakresu polityki społecznej

Zadania z obszaru polityki społecznej stanowią obecnie najważniejszą i najbardziej rozbudowaną grupę funkcji powierzanych samorządom. Obejmują one usługi z zakresu opieki socjalnej, gospodarki mieszkaniowej oraz edukacji. Na ogół nie są skierowane do całej wspólnoty, lecz do określonych grup obywateli. Najpełniej odzwierciedlają realizację brytyjskiej koncepcji państwa dobrobytu na poziomie samorządowym, stanowiąc jednocześnie najdroższy element działalności władz lokalnych. Liczba osób korzystających z tego rodzaju świadczeń stale wzrasta163, w związku z czym należy przypuszczać, że w przyszłości ta grupa zadań uzyska jeszcze większe znaczenie. Funkcje dotyczące opieki społecznej zaczęły przeważać nad innymi zadaniami powierzanymi samorządom lokalnym po II wojnie światowej. W latach sześćdziesiątych nałożono na rady hrabstw obowiązek powołania departamentów do spraw społecznych, zarządzanych przez pracowników socjalnych, mimo że w każdej podstawowej jednostce lokalnej zazwyczaj istniał już wydział o takim charakterze. Do lat osiemdziesiątych odpowiednie usługi były świadczone przez podmioty komunalne, lecz na skutek implementacji przez rządy konserwatystów koncepcji nowego zarządzania publicznego rady lokalne zaczęły zawierać kontrakty dotyczące realizacji świadczeń z zakresu opieki społecznej z fi rmami i instytucjami zewnętrznymi. W rezultacie w ca- łym Zjednoczonym Królestwie powstawały prywatne ośrodki zajmujące się grupami społecznymi wymagającymi opieki, takimi jak osoby w podeszłym wieku, dzieci z rodzin patologicznych czy osoby uzależnione. Organy lokalne mają prawo kontrolowania sposobu realizacji tych świad- czeń, ale nie mogą nimi bezpośrednio zarządzać. Prawdopodobnie ten kieru- nek rozwoju świadczenia usług społecznych będzie kontynuowany, zwłaszcza że zatrudnieni w wydziałach do spraw społecznych pracownicy socjalni stale współdziałają z organizacjami charytatywnymi i prywatnymi placówkami. Co więcej, takie rozwiązanie wydaje się konieczne w obliczu wprowadzanej przez władze centralne strategii zmierzającej do zastąpienia funkcjonujących obecnie domów opieki społecznej pomocą doraźną, tak aby osoby wyma- gające pomocy mogły pozostać w swoich domach. Wobec kolejnych skan-

162 J.A. Chandler, Local government…, op.cit., s. 42. 163 P. Richards, op.cit., s. 33.

103 dali z udziałem samorządowych pracowników socjalnych164 coraz częściej pojawiają się również postulaty przekazania części zadań z zakresu polityki społecznej innym podmiotom lub ewentualnej zmiany obowiązujących uregulowań dotyczących tego zagadnienia. Obecne regulacje są bowiem powszechnie postrzegane jako wadliwe. Zarzuca się im zbytnie zbiurokratyzo- wanie usług oraz ich nadmierną unifi kację165. Mimo że władze lokalne odpowiadają za kwestie dotyczące opieki spo- łecznej większość spraw związanych z administracją ubezpieczeniami socjalnymi jest wykonywana przez odpowiednie ministerstwa. Organy lokalne odpowiadają jedynie za wprowadzenie limitu korzyści, które tygodniowo mogą osiągnąć osoby między 14. a 64. rokiem życia w związku z ulgami czy różnego rodzaju dodatkami166. Chodzi przede wszystkim o wyeliminowanie możliwości ciągłego utrzymywania się ze świadczeń państwowych, takich jak ulga na dzieci, dodatki dla opiekunów osób niepełnosprawnych czy zwolnie- nia z opłaty czynszu osób pozostających bez pracy. Samorządowe zadania dotyczące polityki społecznej obejmują też sprawy związane z gospodarką mieszkaniową. Władze lokalne administrują mieszkaniami komunalnymi oraz określają kryteria ich przydziału167. Sporządzają również raporty na temat liczby domów i mieszkań, a także ich jakości, okre- ślając w ten sposób stopień zapotrzebowania na pomoc w tym zakresie. Do- towane przez samorządy budynki przyczyniają się nie tylko do ograniczenia problemu bezdomności. Niejednokrotnie są wykorzystywane również w charakterze domów opieki, a nawet akademików studenckich. Rady lokalne po konsultacjach ze spółdzielniami, fi rmami budowlanymi oraz organizacjami obywatelskimi opracowują strategie dotyczące gospodarki mieszkaniowej

164 W 2000 r. w Londynie ośmioletnia Victoria Climbie została brutalnie zamordowana przez swoich opiekunów. Lokalni pracownicy socjalni, mimo że byli informowani o licznych nadużyciach, nie podjęli żadnych działań mogących zapobiec tragedii. W rezultacie tego wydarzenia działająca w Parlamencie komisja zdrowia opracowała raport rekomendujący zmiany prawne w zakresie opieki nad dziećmi. W 2004 r. uchwalono Ustawę o dzieciach (Children Act, 2004) uwzględniającą owe rekomendacje. Na jej mocy organy lokalne zostały zobowiązane do powołania odrębnych wydziałów ds. opieki nad dziećmi oraz do ustanowienia lokalnych rad ds. opieki nad dziećmi (Local Safeguarding Children Boards) w celu koordynacji działań instytucji lokalnych, których funkcje wiążą się z ochroną dzieci. Powołane ciała nie zdołały jednak zapobiec kolejnej tragedii. W 2007 r. w tej samej dzielnicy Londynu opiekunowie zamordowali niespełna półtorarocznego Petera Connelly’ego. W tym przypadku pracownicy socjalni rów- nież zignorowali zgłoszenia o znęcaniu się nad chłopcem. 165 K. Clarke, S. Harrison, Governing Health and Social Care [w:] G. Stoker, D. Wilson (eds.), British Local Government into the 21st Century, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2004, s. 126. 166 Limity zostały określone przez wszystkie rady lokalne między 15 lipca a 30 września 2013 r. Zob. Benefi t Cap, https://www.gov.uk/benefi t-cap [9.01.2013]. 167 Północnoirlandzkim dystryktom nie przyznano uprawnień w tym zakresie.

104 (housing strategy), wskazując podstawowe braki na tej płaszczyźnie. Należy zaznaczyć, że po wyraźnym spadku liczby mieszkań komunalnych w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, wywołanym postanowieniami Ustawy o gospodarce mieszkaniowej (Housing Act, 1980), które umożliwiły osobom przebywającym w mieszkaniach komunalnych ich wykup, w zależności od długości najmu, nawet za cenę o 70% niższą od pierwotnej, obecnie ponownie odnotowuje się wzrost ich liczby. Być może jest to spowodowane coraz większą liczbą imigrantów, których sytuacja fi nansowa nie pozwala na wyna- jęcie bądź zakup lokum na wolnym rynku. W odniesieniu do służby zdrowia samorząd lokalny jest odpowiedzialny jedynie za wspomniane już w kontekście zadań w zakresie bezpieczeń- stwa publicznego przeciwdziałanie epidemiom oraz za politykę informacyj- ną związaną z promocją zdrowego trybu życia. Na tym polu organy lokalne współpracują z miejscowymi oddziałami Narodowej Służby Zdrowia, opra- cowując wspólne programy informacyjne i kampanie społeczne. Uczestniczą także w różnorodnych przedsięwzięciach ministerialnych związanych z ba- daniami profi laktycznymi. Przekazanie obowiązku utrzymywania szpitali władzom centralnym skutkowało znacznym odciążeniem lokalnych fi nan- sów, dzięki czemu ich część mogła zostać przeznaczona na inne cele. Obecnie władze samorządowe nie tylko prowadzą kampanie informacyjne, lecz także utrzymują lokalne inspektoraty zdrowia, opracowujące plany ratunkowe na wypadek różnego rodzaju nieszczęśliwych zdarzeń, klęsk żywiołowych czy epidemii. W większym stopniu niż w mającą charakter ogólnonarodowy służbę zdrowia angielskie, szkockie i walijskie władze lokalne angażują się w reali- zację zadań z zakresu edukacji. Początkowo ich funkcje związane z tą dzie- dziną były niezwykle szerokie, obejmowały bowiem zarówno obowiązek budowy szkół, zatrudnienia nauczycieli, opracowywania planów edukacyjnych, jak i zarządzania poszczególnymi placówkami. Samorządy odpowiadały za szkolnictwo podstawowe i średnie. Z czasem te uprawnienia zostały ograniczone na rzecz rządu. Obecnie w ramach struktury samorządowej w Anglii, Szkocji i Walii działają lokalne władze edukacyjne (local education authority), które odpowiadają za świadczone lokalnie usługi w zakresie kształcenia podstawowego. Do ich obowiązków należy głównie monitorowanie polityki fi nansowej szkół. Nadal w pewnym stopniu wpływają na zatrudnianie i zwal- nianie nauczycieli i czuwają nad zarządzaniem poszczególnymi placówkami, jednak zasadniczo te kwestie przejęły działające w szkołach rady. W Irlandii Północnej takie kompetencje przyznano pięciu radom do spraw edukacji i bibliotek (Education and Library Boards). Wydaje się, że w przyszłości może dojść do dalszego ograniczenia zadań samorządów lokalnych w zakresie edukacji. Badania przeprowadzane w ostat-

105 nich latach dowiodły bowiem, iż brytyjscy uczniowie są gorzej przygotowani do podjęcia edukacji na poziomie szkolnictwa średniego i wyższego niż uczniowie kanadyjscy, norwescy czy polscy168. Jak zauważa Kevin Donnelly, podniesienie jakości kształcenia stało się priorytetem politycznym na poziomie krajowym169. Rząd walijski przygotowuje obecnie projekt ustawy zmierzający do pozbawienia władz lokalnych części kompetencji związanych z edukacją. Przewiduje on między innymi bezpośrednie fi nansowanie szkół przez ministerstwo do spraw edukacji, opracowanie krajowego systemu podnoszenia jakości kształcenia oraz wprowadzenie nowego systemu kontroli szkół.

3.3. Zadania związane z zarządzaniem infrastrukturą komunalną

Zarządzanie infrastrukturą komunalną należy do jednej z podstawowych funkcji samorządu lokalnego, jaką jest stwarzanie przyjaznych warunków życiowych dla mieszkańców danej jednostki. Wiąże się ono przede wszystkim z takimi zadaniami, jak planowanie przestrzenne, utrzymywanie dróg lokalnych, transport publiczny, dbałość o tereny zielone lub wywóz śmie- ci170. Szczegółowe regulacje tych kwestii zależą od ustaleń konkretnej rady lokalnej, niemniej ich ogólne założenia są podobne we wszystkich częściach Zjednoczonego Królestwa. Wyjątek na tym tle stanowią jedynie północno- irlandzkie dystrykty, którym zasadniczo nie powierzono zadań z zakresu planowania przestrzennego, pomimo że zapewne z punktu widzenia obywateli te działania są najważniejsze. Pozostałe rady lokalne mają obowiązek opracowania dla swoich jednostek planów zagospodarowania przestrzennego171. Władze jednostek unitarnych i dystryktów muszą je konstruować, opierając się na koncepcji zrównoważonego rozwoju, zakładającej utrzymanie harmo- nijnych relacji między rozwojem gospodarczym, poziomem życia a ochro- ną środowiska. Odpowiednie regulacje prawne dotyczące tego problemu są opracowywane przez władze angielskie, szkockie i walijskie. Na podstawie lokalnych planów zagospodarowania przestrzennego organy samorządowe bądź upoważnieni przez nie urzędnicy wydają zgody na budowę, zburzenie lub przebudowę obiektów znajdujących się na terenie podlegającym ich jurysdykcji. Każdy nowy budynek musi uzyskać akceptację władz lokalnych w zakresie bezpieczeństwa oraz wpływu konstrukcji na śro-

168 S. Coughlan, UK schools fall in global ranking, http://www.bbc.co.uk/news/education-11929277 [10.01.2013]. 169 K. Donnelly, Education: No Longer a Role for Local Government? [w:] G. Stoker, D. Wil- son (eds.), op.cit., s. 108. 170 P. Richards, op.cit., s. 32. 171 D. Wilson, Ch. Game, op.cit., s. 145.

106 dowisko naturalne. Od decyzji wydanej przez władze lokalne przysługuje od- wołanie do mianowanego przez odpowiedniego ministra inspektora budow- lanego. Jak podkreśla J.A. Chandler, przedsięwzięcia kontrowersyjne, takie jak budowa elektrowni atomowych bądź autostrad prowadzonych przez tereny chronione również muszą uzyskać akceptację organów samorządowych mimo że dotyczące ich rozstrzygnięcia zapadają na szczeblu rządowym172. W planach zagospodarowania przestrzennego powinny być uwzględ- nione projektowane szlaki komunikacyjne. Rozwój sieci dróg doprowadził do ustanowienia przez ministerstwo transportu ich klasyfi kacji. Zgodnie z przyjętymi ustaleniami autostrady i drogi szybkiego ruchu są zarządzane centralnie, za drogi lokalne natomiast nadal odpowiadają władze samorzą- dowe. Oznacza to, że spoczywa na nich obowiązek utrzymania istniejących oraz tworzenia nowych dróg zgodnie z zapotrzebowaniem danej wspólnoty. W tym celu angielskie, północnoirlandzkie, szkockie i walijskie władze loka- le opracowują odpowiednie plany działania. Uwzględniają one ewentualne koszty budowy dróg lokalnych łącznie z prognozami poziomu bezpieczeń- stwa tych inwestycji, ich wpływu na środowisko naturalne oraz stopnia wykorzystania. W każdej jednostce lokalnej powstają również kilkuletnie programy dotyczące transportu. Regulują one ustalenia związane z parkingami, strefami wyłączonymi z ruchu czy mandatami. Władze lokalne mają ponadto prawo wprowadzania opłat związanych z ruchem drogowym. Podejmują również działania zmierzające do zmniejszenia korków ulicznych173 oraz zwiększenia bezpieczeństwa na drogach. In- teresujące regulacje wprowadzono w związku z tym problemem w Bristolu, gdzie rada miasta zdecydowała o redukcji prędkości w wyznaczonych stre- fach w centrum miasta do 32 km/h, tak aby nie tylko zmniejszyć liczbę wy- padków, lecz przede wszystkich zniechęcić kierowców do korzystania z włas- nych aut. W rezultacie zanotowano średnio kilkuprocentowy wzrost liczby osób poruszających się pieszo (wartości wahały się w zależności od strefy miasta oraz dnia tygodnia), a także kilkunastoprocentowy wzrost liczby osób jeżdżących rowerami174. Zwiększył sią też odsetek obywateli popierających takie rozwiązania. Inne ośrodki miejskie walczą z zagrożeniami związanymi ze zbyt dużym ruchem samochodowym, montując słupki uliczne, wprowa- dzając zakazy wjazdu do centrów lub podnosząc opłaty za korzystanie z par- kingów. Należy zaznaczyć, że w większości jednostek lokalnych formą walki z kor- kami ulicznymi jest również rozbudowany system transportu publicznego. Obecnie na mocy Ustawy o transporcie (Transport Act, 1985) samorządo-

172 J.A. Chandler, Local government…, op.cit., s. 66 173 Road Traffi c Regulation Act, 1984. 174 20 mph Limit Pilot Area. Monitoring Report, Bristol County Council, Bristol 2012, s. 18.

107 we fi rmy transportowe nie mogą być dotowane z podatków lokalnych175, w związku z czym konkurują na tym polu na równych prawach z prywatnymi przedsiębiorstwami. Wyjątek stanowią jedynie działające na terenie sześciu angielskich hrabstw metropolitalnych oraz w szkockim Strathclyde zarządy transportu pasażerskiego (passanger transport executives), którym przyznano prawo subsydiowania komunikacji miejskiej176. Do zadań związanych z zarządzaniem infrastrukturą komunalną zalicza się także dbanie o miejscowe tereny zielone oraz utrzymywanie obiektów służących rekreacji. Rady lokalne administrują stadionami miejskimi, par- tycypują w kosztach budowy boisk i pływalni oraz wspierają inicjatywy obywatelskie związane z propagowaniem zdrowego trybu życia. Współdziałają również z różnymi instytucjami kulturalnymi, angażując się w organizację wystaw i wernisaży. Część uzyskanych dochodów przekazują na fi nansowe wsparcie teatrów, festiwali i bibliotek działających na terenie podległym ich jurysdykcji. Zajmują się również promocją turystyczną swojego regionu, pro- wadząc kampanie reklamowe i informacyjne. Ich współpraca z ministerstwami polega głównie na udziale w realizacji narodowych programów edukacyjnych mających na celu na przykład zwiększenie czytelnictwa.

3.4. Zadania związane z rozwojem ekonomicznym

Zadania związane z rozwojem ekonomicznym stanowią stosunkowo nową grupę funkcji samorządowych. Na mocy Ustawy o samorządzie lokalnym z 2000 roku angielskim i walijskim władzom lokalnym przyznano uprawnienia do promowania ekonomicznego dobrobytu swoich wspólnot. Szkockie rady lokalne otrzymały takie same uprawnienia w 2003 roku. Postanowienia dotyczące tego zagadnienia w odniesieniu do rad funkcjonujących na terytorium Anglii i Walii rozwinięto w Ustawie o rozwoju ekonomicznym i budownictwie (Economic Development and Construction Act, 2009), obligując funkcjonujące na wyższym szczeblu samorządowym rady do sporządzania raportów dotyczących lokalnych uwarunkowań gospodarczych177. Doku- menty te przez wskazanie słabych i silnych stron danej jednostki oraz zdefi - niowanie problemów hamujących rozwój gospodarki lokalnej mają ułatwić sformułowanie konkretnych propozycji działań, które z kolei przyczynią się do wzrostu ekonomicznego. Samorządy lokalne mają również obowiązek rozwijania partnerstwa mię- dzy sektorem prywatnym a władzami lokalnymi. Tworzenie dogodnych wa-

175 Transport Act, 1985. 176 J.A. Chandler, Local government…, op.cit., s. 44. 177 Economic Development and Construction Act, 2009.

108 runków biznesowych przez wprowadzenie szeregu ulg dla nowych przedsię- biorstw, a także ustanawianie specjalnych stref ekonomicznych w założeniu powinno skutkować rozwojem gospodarczym, a w rezultacie także spadkiem bezrobocia178. Takie działania przyczynią się również do wzrostu konkuren- cji na lokalnych rynkach, co z kolei może spowodować spadek cen. Orga- ny lokalne mogą na tej płaszczyźnie podejmować współpracę z rządowymi i pozarządowymi organizacjami działającymi na rzecz rozwoju gospodarczego. W tym celu władze centralne uruchomiły wiele programów przewidują- cych wsparcie fi nansowe dla samorządów, które zaangażują się w inicjatywy zmierzające do ułatwienia mieszkańcom podejmowania różnego rodzaju przedsięwzięć biznesowych. Raport przygotowany na zlecenie Ministerstwa do spraw Wspólnot i Samo rządu Lokalnego w 2008 roku ujawnił, że organy lokalne w bardzo ograniczonym zakresie korzystały z uprawnień przyznanych im na podstawie Ustawy o samorządzie lokalnym z 2000 roku179, obawiając się, że ich dys- krecjonalny charakter przy wciąż jeszcze obowiązującej wówczas zasadzie ultra vires może doprowadzić do kosztownych konfl iktów prawnych. Należy przypuszczać, że teraz, gdy reguła ta nie ma zastosowania w Anglii i Walii, działające na ich terytoriach rady lokalne znacznie częściej będą korzystać z uzyskanych kompetencji.

178 W. Hampton, op.cit., s. 78. 179 Evaluation of the take-up and use of the well-being power. Research summary, cyt. za: L. Radzik, Reformy samorządu terytorialnego w Anglii w latach 1997–2010, Europejskie Cen- trum Edukacyjne, Toruń 2012, s. 89.

109

Rozdział III

Funkcjonowanie samorządu lokalnego w Zjednoczonym Królestwie

Samorząd to (…) część politycznego wychowania wolnych ludzi, która wyrywa ich z ciasnego kręgu osobistego i rodzinnego egoizmu, usposabiając ich do zrozumienia wspólnych interesów1. J.S. Mill

1. Społeczna pozycja władz lokalnych

1.1. Partycypacja obywateli w procesie wyborczym

O pozycji instytucji publicznej w systemie politycznym oprócz uregulowań prawnych decyduje również jej społeczny odbiór, a także stopień zaangażo- wania obywateli w podejmowane przez nią działania. W przypadku organów samorządowych zmienne te można analizować między inymi na podstawie badań opinii publicznej dotyczących różnych płaszczyzn funkcjonowania władz lokalnych. Wydaje się jednak, że jednym z najistotniejszych czynni- ków, które należy rozpatrzyć w związku z tym zagadnieniem, jest poziom frekwencji wyborczej, a także liczba kandydatów ubiegających się o mandat radnego lub burmistrza. W większości brytyjskich podstawowych jednostek lokalnych istnieją struktury partyjne organizujące działania swoich członków na danym tere-

1 J.S. Mill, O wolności [w:] idem, Utylitaryzm. O wolności, tłum. M. Ossowska, A. Kur- landzka, PWN, Warszawa 2006, s. 220.

111 nie. Naturalnie są one bardziej rozwinięte w dużych ośrodkach miejskich, na prowincji natomiast mają dość skromny wymiar nawet w przypadku największych partii politycznych. W Anglii ich głównymi podmiotami są przedstawicielstwa trzech największych brytyjskich ugrupowań: Partii Kon- serwatywnej, Partii Pracy oraz Partii Liberalnych Demokratów. W Walii oraz Szkocji, oprócz wymienionych, funkcjonują również ugrupowania o charakterze narodowym, między innymi Szkocka Partia Narodowa2 oraz Partia Walii. W Irlandii Północnej z kolei, ze względu na jej specyfi czną sytuację społeczno-polityczną, na poziomie lokalnym dominują reprezentujące zwo- lenników pozostania Ulsteru w Zjednoczonym Królestwie: Demokratyczna Partia Unionistyczna oraz Partia Ulsterskich Unionistów. a także postulujące włączenie prowincji do Republiki Irlandii: Sinn Fein (My Sami) oraz Socjal- demokratyczna Partia Pracy. Wysoki stopień upartyjnienia brytyjskiej polityki lokalnej nie oznacza jednak zupełnego braku zaangażowania politycznego ze strony lokalnych ugrupowań czy osób nienależących do żadnej z partii. Jak wskazują D. Wil- son i Ch. Game, w niemal 10% jednostek, głównie o niemetropolitalnym charakterze, dominują partie lokalne bądź radni określani mianem nieza- leżnych3. Taka sytuacja ma miejsce między innymi na szkockich Orkanach i Szetlandach. W tego typu jednostkach czynnikiem przesądzającym o przegranej kandydatów głównych partii politycznych jest niewielka liczebność wspólnoty oraz stosunkowo silne więzi występujące między jej członkami, predestynujące lokalnych liderów. Pozycja tych ostatnich jest ponadto niekiedy wzmacniana krytyczną oceną działań podejmowanych przez przedstawicieli dużych ugrupowań politycznych na poziomie krajowym, co skutkuje odpływem głosów od kandydatów z tą samą afi liacją partyjną także na poziomie lokalnym. W wyborach do rad lokalnych przeprowadzonych 5 maja 2011 roku w Ir- landii Północnej kandydaci niezależni uzyskali 27 spośród 582 mandatów4. W elekcji radnych natomiast, w pozostałych częściach Zjednoczonego Króle- stwa, która odbyła się 3 maja 2012 roku, te proporcje kształtowały się następu- jąco: w Anglii przy ogólnej liczbie 2413 miejsc w radach lokalnych wszystkie z nich zajęły osoby należące do partii politycznych5, przy czym należy zazna-

2 Zob. K. Sobolewska-Myślik, Partie i systemy partyjne na poziomie regionu. Przykład Szko- cji i Katalonii, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Pedagogicznego, Kraków 2012, passim. 3 D. Wilson, Ch, Game, Local Government in the United Kingdom, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2011, s. 312. 4 Northern Ireland Council Elections, http://www.bbc.co.uk/news/special/election2011/ council/html-/northern-_ireland.stm [28.04.2013]. 5 Local elections and referendums in England 2012. Report on the administration of the elections and referendums held on 3 May 2012, http://www.electoralcommission.org.uk/__data/assets/pdf_fi le/0004-/149422-/2012-English-locals-election-report-web.pdf [28.04.2012].

112 czyć, że w przypadku 21 radnych były to ugrupowania lokalne. W Szkocji z 1223 mandatów 201 przypadło kandydatom bez afi liacji partyjnej6, w Walii zaś spośród 1224 wybranych radnych 293 deklarowało niezależność od ugru- powań politycznych7. W skali państwa jedynie 9,6% osób piastujących urząd radnego deklaruje bezpartyjność. Być może te wskaźniki wpłynęły na opinię Rogera Scrutona, który stwierdził, że

(…) establishment w Anglii nie powstaje na poziomie lokalnym, ale zostaje nadany z góry. Gdyby w Wielkiej Brytanii miał powstać autentyczny samorząd lokalny, to pierwszym tego warunkiem byłoby zakazanie partiom ogólnokrajowym udziału w nim8.

Przyczyn takiego rozłożenia głosów należy upatrywać przede wszystkim w zdominowaniu brytyjskiego życia politycznego przez partie oraz w przekonaniu znacznej liczby obywateli o trwałości tego stanu. Brytyjczycy w wyborach lokalnych są w większości bardziej skłonni poprzeć kandydata ugrupowania politycznego, na które oddali głos w wyborach do Izby Gmin, niż przenieść swoje sympatie na osobę bez zaplecza politycznego. Ten pogląd potwierdza fakt występowania na poziomie lokalnym analogicznego do szczebla ogólnokrajowego podziału na okręgi stałe i okręgi marginalne. Niektórzy badacze wskazują także, iż przewaga dużych partii politycznych w wyborach lokalnych jest skutkiem odejścia w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku od powojennego konsensu, co znacznie zaostrzyło rywalizację partyjną, prze- nosząc ją na poziom lokalny9. Skoncentrowane na działalności parlamentarnej ugrupowania polityczne z większym zaangażowaniem zaczęły zabiegać o poparcie w wyborach samorządowych, co utrudniło elekcję kandydatów niezależnych oraz należących do lokalnych stronnictw. Taka postawa wyborców skutkuje zdecydowaną przewagą kandydatów partyjnych nad niezależnymi. W związku z tym naturalne staje się dążenie do uzyskania poparcia jednej z partii przez obywateli chcących ubiegać się o mandat radnego. Pomimo iż 87% spośród osób, które zdecydowały się kan- dydować do organów samorządowych, podkreśla, że głównym motywem ich działań jest chęć służenia wspólnocie, wydaje się że nie bez znaczenia

6 Scottish council elections 2012. Report on the administration of the elections held on 3 May 2012, http://www.electoralcommission.org.uk/__data/assets/pdf_fi le/0019/150517/Scotland- elections-report-May2012-pdf [28.04.2012]. 7 Local elections in Wales 2012. Report on the administration of the elections held on 3 May 2012, http://www.electoralcommission.org.uk/__data/assets/pdf_fi le/0009/149634/Local-elections-in-Wales-2012.pdf [28.04.2013]. 8 R. Scruton, Co znaczy konserwatyzm, Zysk i S-ka, Poznań 2002, s. 225. 9 A. Williams, UK Government & Politics, Heinemann, Oxford 1998, s. 194.

113 pozostają również ich ambicje polityczne10. Afi liacja partyjna nie tylko sta- tystycznie zwiększa szanse na wygraną, ale stwarza również możliwość ka- riery politycznej na poziomie centralnym. Kandydaci partyjni są ponadto wspierani, zarówno pod względem fi nansowym, jak i merytorycznym, przez swoje ugrupowania, co znacznie ułatwia prowadzenie kampanii wyborczej. Ich program w dużej mierze jest formułowany przez struktury partyjne, a za jego realizację odpowiedzialność ponoszą również inni przedstawiciele danego ugrupowania politycznego w radzie. Co więcej, zarówno uwaga mediów ogólnopaństwowych, jak i lokalnych koncentruje się głównie na kandyda- tach najważniejszych partii, co przy braku poważnych kryzysów politycznych działa na ich korzyść. Każda z centrali partyjnych ustala własne reguły rekrutacji kandydatów. Osoby chcące się ubiegać o mandat radnego z ramienia danego ugrupowania politycznego muszą spełnić określone warunki i uzyskać akceptację lokalnego komitetu wyborczego. Z reguły następuje to po dyskusji, w której trakcie ewentualni kandydaci ustosunkowują się do najważniejszych problemów lokalnych oraz do polityki prowadzonej przez ugrupowanie zarówno na poziomie lokalnym, jak i centralnym. W większych ośrodkach decyzja zapada w oparciu o przeprowadzone w tej sprawie głosowanie, w mniejszych jest podejmowana przez najważniejszych polityków w okręgu11. W rzeczywisto- ści sformułowane przez gremia kierownicze zasady rekrutacji funkcjonują jedynie w części jednostek. Partie polityczne bowiem coraz częściej mają trudności ze znalezieniem osób, które chciałyby startować w wyborach z ich ramienia. Jest to szczególnie widoczne w okręgach tradycyjnie popierających inne ugrupowanie polityczne12. Statystyczny brytyjski radny to biały mężczyzna w średnim wieku, w związku z czym w literaturze przedmiotu wskazuje się na problem niedo- statecznej reprezentacji kobiet oraz mniejszości etnicznych13. Badania przeprowadzone przez Colin Rallings dowiodły, że ten wzór osobowy powielają

10 J.A. Chandler, Local government today, Manchester University Press, Manchester 2009, s. 115. 11 Szerzej różnice między poszczególnymi ugrupowaniami na poziomie lokalnym opisu- ją Ch. Game i S. Leach. Zob. iidem, Political Parties and Local Democracy [w:] L. Pratchett, D. Wilson, Local Democracy and Local Government, Macmillan Press Ltd., Basingstoke 1996, s. 127–149. 12 Partie polityczne dążą do wystawienia swojego kandydata w wyborach lokalnych nawet w okręgach tradycyjnie popierających ich przeciwników politycznych. „Papierowi kandydaci” (paper candidates) mają jedynie zmusić dominującą w radzie partię do przekazania pewnych środków fi nansowych na kampanię wyborczą w danym okręgu. C. Copus, Party politics and local government, Manchester University Press, Manchester 2004, s. 63. 13 K. Radzik, Liderzy, partnerzy czy politycy? Pozycja i rola radnych w samorządzie angielskim po 1997 r. [w:] E. Nowak, D. Litwin-Lewandowska (red.), Władza i przywództwo polityczne w demokracji, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2010, s. 109.

114 kandydaci ubiegający się o mandat radnego, co świadczy o mniejszym zain- teresowaniu wymienionych grup społecznych aktywnym udziałem w lokalnej polityce14. W związku z tym można przypuszczać, że ewentualne zmiany w prawie zmierzające do ustawowego zagwarantowania kobietom miejsc w radach lokalnych nie przyniosłyby oczekiwanych skutków. Wydaje się, że większy rezultat odniosłyby działania oddolne, nakierowane na zachęcenie przedstawicieli słabo reprezentowanych w organach samorządowych grup społecznych do startu w wyborach. Być może takie kampanie przyczyniłyby się do zmniejszenia liczby jednostek lokalnych, w których nie dochodzi do wyborów z powodu braku kandydatów na radnych15. Największym problemem brytyjskiego samorządu nie jest jednak stosunkowo niewielki odsetek obywateli decydujących się na start w wyborach, ale równie niska frekwencja wyborcza, która znacznie osłabia pozycję władz lokalnych, jak bowiem zaznaczał Maurycy Jaroszyński. „jak najpełniejsze uwzględnienie czynnika obywatelskiego zarówno w organizacji prawnej, jak i w działaniu wynika z założeń ideowych samorządu”16. Jeśli tego elementu brakuje, działania podejmowane przez organy samorządu lokalnego mogą być łatwiej kwestionowane. Mowa tu nie tylko o wprowadzaniu komplekso- wych reform w obszarach wrażliwych społecznie, lecz także o relacjach władz lokalnych z rządem. Słaba legitymacja odbiera siłę koronnemu argumentowi przedstawicieli samorządów wskazujących w dyskusjach dotyczących zwięk- szenia kompetencji organów lokalnych na konieczność wykonywania pewnych zadań przez osoby cieszące się poparciem danej wspólnoty. Niska frekwencja w brytyjskich wyborach lokalnych nie jest zjawiskiem nowym. Odnotowano je już w połowie lat siedemdziesiątych, odkąd obser- wuje się nieznaczne wahania tego wskaźnika. Jedynie w 1990 roku liczba osób uczestniczących w głosowaniu w porównaniu z poprzednimi wyborami wyraźnie wzrosła, w wielu regionach kraju przekraczając 50%. Było to spowodowane wysokim niezadowoleniem społecznym związanym z wprowadzeniem podatku pogłównego i chęcią odsunięcia od władzy odpowiedzialnych za to konserwatystów. W wyborach przeprowadzonych w 2012 roku w Anglii frekwencja wyniosła 31,1%, w Szkocji 39,7%, a w Walii 39%17. Od-

14 C. Rallings et al., Parties, Recruitment and Modernisation: Evidence from Local Election Candidates, „Local Government Studies” 2010, no. 36, vol. 3, s. 376. 15 W 2012 r. w Walii z powodu braku kandydatów 98 miejsc w radach lokalnych obsadzo- no w drodze kooptacji, bez przeprowadzenia głosowania powszechnego. Zob. Local elections in Wales…, op.cit. 16 M. Jaroszyński, Rozważania ideologiczne i programowe na temat samorządu, Wydawni- ctwo Przemiany, Warszawa 1990 (reprint książki opublikowanej po raz pierwszy w Warszawie w 1936 r.), s. 15. 17 Local elections and referendums…, op.cit.; Local elections in Wales…, op.cit., Scottish council…, op.cit.

115 setek głosujących jest nieco wyższy wówczas, gdy wybory lokalne odbywa- ją się łącznie z wyborami do legislatur krajowych albo do Parlamentu brytyjskiego. W elekcji rad północnoirlandzkich dystryktów przeprowadzonej w 2011 roku wzięło udział 54,5% uprawnionych do głosowania obywateli, co stanowiło wyraźną poprawę w stosunku do poprzednich lat. Wzrost był zapewne spowodowany faktem, że tego samego dnia odbywały się wybory do Zgromadzenia Północnoirlandzkiego. W badaniach ankietowych dotyczących motywów głosowania oraz ab- sencji w angielskich wyborach lokalnych, przeprowadzonych przez Komi- sję Wyborczą (Electoral Commission), 24% respondentów stwierdziło, że są zbyt zajęci, aby głosować, 11% zapomniało o wyborach, a 7% spędzało dzień poza miejscem zamieszkania. W Szkocji i Walii najwięcej osób stwierdziło, że przed uczestnictwem w elekcji radnych powstrzymały ich okoliczności ży- ciowe18. Co interesujące, zdecydowana większość z tej grupy badanych nie głosowała również w poprzednich wyborach. Inne badania wskazują, że 7 na 10 osób nie głosuje, ponieważ nie zna kandydatów ubiegających się o miejsce w radzie19. Osoby, które oddały swój głos, uzasadniały zaś takie zachowanie obowiązkiem obywatelskim (66%) bądź utrwalonym wzorem zachowania powielanym przez wzgląd na przyzwyczajenie albo tradycję (21%). Jako główne przyczyny apatii wyborczej w Zjednoczonym Królestwie wskazuje się przekonanie większości Brytyjczyków o stosunkowo niewiel- kich możliwościach wpływu na organy samorządowe z powodu utrwalonych sympatii politycznych elektoratu zamieszkującego daną jednostkę lokalną20. Jak już wspomniano, w tak zwanych okręgach pewnych od lat w wyborach zwyciężają przedstawiciele tego samego ugrupowania politycznego21. Ta tendencja jest w pewnym stopniu wzmacniana angielskimi i walijskimi regulacja- mi przewidującymi zastosowanie większościowego systemu wyborczego. Być może zniechęcenie obywateli wiąże się także z występującym w Anglii, Szkocji i Walii corocznym obowiązkiem rejestracji, warunkującym udział w wyborach, a także z dużą różnorodnością i skomplikowaniem systemu samorządu lokalnego. W rezultacie istotne odmienności w procedurze wyborczej doty- czące daty wyborów czy ich trybu występują nawet w sąsiadujących z sobą jednostkach. Przy dużym stopniu migracji ludności, jaki charakteryzuje Wiel- ką Brytanię, fakt ten może negatywnie wpływać na frekwencję wyborczą.

18 Scottish council…, op.cit. 19 G. Stoker, Transforming Local Governance. From Th atcherism to New Labour, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2004, s. 113. 20 D. Wilson, Ch. Game, op.cit., s. 256. 21 L. Rajca, Demokracja bezpośrednia w brytyjskim samorządzie lokalnym [w:] M. Mar- czewska-Rytko, S. Michałowski (red.), Demokracja bezpośrednia w samorządzie terytorialnym, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2012, s. 181.

116 Poszczególne rządy podejmują działania zmierzające do zmiany tej sytuacji. W całym państwie wprowadzono możliwość głosowania przez po- średnika lub drogą pocztową. Niektóre rady lokalne uruchomiają ponadto programy pilotażowe umożliwiające głosowanie telefoniczne bądź za po- średnictwem internetu, chociaż rezultaty podobnych eksperymentów przeprowadzanych w przeszłości były dalekie od oczekiwanych22. Ministerstwa odpowiedzialne za samorząd lokalny organizują kampanie społeczne mają- ce na celu zachęcenie obywateli do oddania głosu. Pojawiają się również postulaty uproszczenia obowiązujących regulacji wyborczych, co według prze- widywań przełoży się na zwiększenie udziału mieszkańców Zjednoczonego Królestwa w elekcji radnych. W tym miejscu należy zaznaczyć, że – paradok- salnie – wpływ na frekwencję mają również funkcjonujące w danej jednostce lokalnej struktury partyjne. Tam, gdzie są one silniejsze, a przedstawiciele poszczególnych ugrupowań bardziej aktywni, odsetek osób uczestniczących w wyborach jest wyższy23.

1.2. Instytucje demokracji bezpośredniej i uczestniczącej

Współczesny samorząd lokalny opiera się głównie na zasadzie reprezentacji. Jedynie w niektórych brytyjskich parafi ach i wspólnotach mieszkańcy osobiście decydują o ważnych dla danej społeczności kwestiach, uczestni- cząc w lokalnych zgromadzeniach. W większości jednostek samorządowych wpływ obywateli na bieg spraw publicznych przybiera jednak inne formy. Pozostawiając bieżący zarząd wspólnotą właściwym organom, angażują się oni w lokalny proces decyzyjny między innymi przez kierowanie do władz samorządowych petycji, obecność na posiedzeniach rad lokalnych czy za- kładanie stowarzyszeń i organizacji lobbujących na rzecz określonej sprawy. Władze lokalne natomiast stosunkowo rzadko odwołują się bezpośrednio do opinii obywateli. W Wielkiej Brytanii zarówno na ogólnopaństwowym, jak i lokalnym poziomie nie ma silnych tradycji referendalnych. Chociaż domniemane prawo odwołania się do tej instytucji istnieje kilka dziesięcioleci24, władze publiczne zasadniczo rozstrzygały istotne sprawy na posiedzeniach lub zgromadzeniach. Ustawa o samorządzie lokalnym z 1972 roku przyznała parafi om

22 J.A. Chandler, Local government…, op.cit., s. 89. 23 C. Rallings, M. Temple, M. Th rasher, Participation in Local Elections [w:] L. Pratchett, D. Wilson (eds.) Local Democracy and Local Government, Macmillan Press Ltd., Basingstoke 1996, s. 66. 24 M. Qvortrup, Localism and Direct Democracy: Comparative Perspective from West Eu- ropean Representative Democracies, House of Lords, www.consoc.org.uk/.../Localism-and- Direct-Democracy/.pdf [28.04.2013].

117 prawo organizacji referendum konsultatywnego (parish poll), jeśli z takim wnioskiem w trakcie zgromadzenia wystąpi przynajmniej 10 mieszkańców lub jedna trzecia obecnych osób25. Może ono dotyczyć niemal każdej sprawy. Angielskie i walijskie samorządowe jednostki podstawowe uzyskały podobne uprawnienia na mocy Local Government Act z 2003 roku. Ich rady mogą zor- ganizować referendum konsultatywne (advisory referendum) w jakiejkolwiek sprawie związanej z wykonywanymi funkcjami26. Z tych uprawnień skorzy- stano między innymi w 2008 roku w Manchesterze. Władze lokalne poddały pod referendum propozycje zmian w transporcie publicznym, które zmierza- ły do zmniejszenia ruchu w centrum miasta przy jednoczesnym zwiększeniu wysokości opłat za komunikację miejską bądź parkowanie27. W Irlandii Pół- nocnej i Szkocji podobne ogólnokrajowe uregulowania nie istnieją. Największa liczba przeprowadzonych w ostatnich latach referendów do- tyczyła zmiany struktury organów lokalnych i była związana z wejściem w życie Ustawy o samorządzie lokalnym z 2000 roku wprowadzającej bez- pośrednie wybory burmistrzów. Jak już wspomniano, nałożyła ona na rady lokalne obowiązek przeprowadzenia referendum w trzech przypadkach: gdy sama rada sformułuje propozycję utworzenia urzędu pochodzącego z wyborów powszechnych burmistrza, gdy wpłynie do niej petycja pod- pisana przez co najmniej 5% mieszkańców danej jednostki lokalnej wnio- skującej o referendum w tej sprawie, oraz gdy z wnioskiem w tej kwestii wystąpi minister do spraw wspólnot i samorządu lokalnego. Mimo że na mocy Ustawy o samorządzie lokalnym i publicznej służbie zdrowia uchwalonej w 2007 roku organizacja referendum w pierwszym z wymienionych przypadków stała się jedynie fakultatywna większość rad i tak decydowała się na jego przeprowadzenie. Z propozycją przyznania mieszkańcom Zjednoczonego Królestwa prawa do organizowania referendum w każdej dotyczącej ich sprawie wystąpili konserwatyści w opublikowanym w 2009 roku dokumencie programowym Control shift : Returning power to local communities. Zaznaczono w nim, że rady lokalne miałyby obowiązek organizacji referendum konsultatywnego,

25 W 2007 r. w angielskim East Stoke J. Barns, zwolennik Partii Niepodległości Zjednoczo- nego Królestwa, powołując się na przepisy tej ustawy, zainicjował referendum dotyczące ewentualnego ogólnokrajowego referendum w sprawie przyjęcia przez Wielką Brytanię traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy. Spośród 333 osób uprawnionych do udziału w głoso- waniu swoją opinię wyraziło jedynie 80. 72 mieszkańców poparło proponowane rozwiązanie, 8 było przeciwnych. Zob. http://news.bbc.co.uk-/2/hi/uk_-news/england/dorset/7005571.stm [28.04.2013]. 26 Local Government Act, 2003. 27 78% głosujących sprzeciwiło się proponowanym zmianom. Zob. J. Sturcke, Manchester says no to congestion charging, http://www.guardian.co.uk/politics/2008/dec/12/congestioncharging-transport [29.04.2013].

118 jeżeli wniosek zostałby poparty przez 5% mieszkańców jednostki w okresie nieprzekraczającym sześciu miesięcy od momentu jego zgłoszenia28. Ten postulat zawarto również w przedstawionym Izbie Gmin projekcie Ustawy o lokalizmie, podkreślając, że rada lokalna musiałaby przeprowadzić referendum również jeżeli domaga się tego większość radnych albo uchwalono w tej sprawie odpowiednią uchwałę. Te przepisy nie spotkały się jednak z akcep- tacją większości deputowanych i członków Izby Lordów, w związku z czym usunięto je z tekstu ustawy29. Localism Act, 2011 zawiera jednak inne regulacje dotyczące referendów lokalnych. Są one związane z podatkami oraz planowaniem przestrzennym. Otóż każda rada lokalna, która będzie chciała podnieść podatek o ponad 2% w stosunku do jego dotychczasowej wysokości, musi przeprowadzić w tej sprawie referendum. Określony próg procentowy nie jest stały, gdyż ustawa przyznaje ministrowi do spraw wspólnot i samorządu lokalnego prawo do jego zmiany. Rady parafi i są ponadto zobowiązane do przeprowadzenia referendum w sprawie lokalnych planów zagospodarowania przestrzennego (neighbourhood plan). Projekty takich dokumentów są sporządzane w oparciu o konsultacje społeczne, a następnie weryfi kowane przez niezależnych kontrolerów między innymi pod względem zgodności z ramami wyznacza- nymi przez założenia ogólnokrajowej polityki dotyczącej planowania. Jeśli plan zostanie pozytywnie oceniony, władze lokalne są zobowiązane do przeprowadzenia referendum i przyjęcia projektu, o ile opowie się za nim przynajmniej połowa głosujących. Poza referendami obywatele wpływają na działania władz lokalnych także przez kierowane do nich petycje. Ustawa o demokracji lokalnej, rozwoju gospodarczym i budownictwie z 2009 roku uregulowała obowiązki angielskich i walijskich rad lokalnych związane z petycjami formułowanymi przez obywateli. Ich autorami mogą być osoby, które mieszkają, uczą się bądź pracują na terenie podległym jurysdykcji danej rady30. Zgodnie z postanowieniami

28 Control shift : Returning power to local communities, Conservative Party, s. 21, http:// www.con-servatives.com/~/media/Files/Downloadable%20Files/Returning%20Power%20 Local%20Communities.ashx [29.04.2013]. 29 W debacie dotyczącej tej kwestii jej przeciwnicy podkreślali, że niewielka grupa obywateli będzie w stanie wymóc organizację referendum w każdej kwestii, co może skutkować chaosem oraz multiplikacją kosztów. Wskazywano również, że owe referenda miałyby jedynie konsultatywny charakter, wobec czego radni nie byliby zobowiązani do brania ich wyników pod uwagę. Podnoszono również, że zgodnie z obowiązującymi przepisami członkowie rad samorządowych dysponują prawem organizacji referendum w niemal każdej sprawie, obywatele natomiast mogą kierować do władz lokalnych petycje, do których muszą się one usto- sunkować. Zob. http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201011/ldhansr-d/text/111010- 0003.htm#1110118000027 [29.04.2013]. 30 Local Democracy, Economic Development and Construction Act, 2009.

119 ustawy rady lokalne jednostek podstawowych mają obowiązek odpowadać na skierowane do nich petycje, powiadamiając ich autora w określonym terminie o przedsięwziętych krokach lub ich ewentualnym braku. Jeśli dokument zostanie podpisany przez odpowiednią liczbę osób (limit corocznie określają organy jednostek samorządowych, przy czym nie może być on większy niż 5% populacji lokalnej), rada ma obowiązek podjęcia nad nim debaty. Podob- ne uregulowania obowiązują również w Irlandii Północnej i Szkocji. Część angielskich rad lokalnych zdecydowała się także na realizację bu- dżetu partycypacyjnego (participatory budgeting), będącego elementem demokracji uczestniczącej. Polega on na bezpośrednim zaangażowaniu obywateli w pewną część procesu ustalania priorytetów budżetowych między innymi przez włączenie ich w prowadzone na ten temat dyskusje oraz w po- stępowanie kontrolne dotyczące wydatkowanych środków fi nansowych31. Formalnie określone decyzje podejmowane są przez radę lokalną, co do zasady powinny one jednak uprawomocniać rozwiązania poparte przez obywateli. Jeśli z jakichś przyczyn radni opowiedzą się przeciwko proponowanym rozstrzygnięciom, powinni uzasadnić swoje stanowisko. Sposób włączenia obywateli w proces decyzyjny nie jest ściśle określony, w związku z czym władze samorządowe mają w tym zakresie dużą swobodę. Konsultacje czę- sto dotyczą jedynie części polityki fi nansowej danej jednostki, a spotkania poświęcone kwestiom szczegółowym mogą się odbywać jedynie w miejscu, z którym dane zagadnienie jest bezpośrednio związane. Do zalet budżetu partycypacyjnego zalicza się przede wszystkim zwięk- szenie wiedzy obywateli na temat fi nansów jednostek samorządowych oraz szerszą akceptację przyjmowanych rozwiązań. Podkreśla się również jego znaczenie dla rozwoju społeczeństwa obywatelskiego oraz wytworzenia sil- niejszych relacji między mieszkańcami danej wspólnoty a reprezentującymi ich radnymi. Sprzyja on także podniesieniu poziomu transparentności dzia- łań radnych oraz zbliża grupy społeczne, które zazwyczaj funkcjonują w izo- lacji od siebie. Co więcej, koszty wprowadzenia programu nie są wysokie, ponieważ zgodnie z raportem opublikowanym przez Ministerstwo do spraw Wspólnot i Samorządu Lokalnego wahają się od 9 do 52 pensów na osobę32. Korzyści płynące z programów wprowadzających budżety partycypacyjne wpłynęły na decyzje władz walijskich i szkockich o zainicjowaniu podobnych

31 Giving more people a say in local spending: Participatory Budgeting – a national strategy, Department for Communities and Local Government, September 2008, s. 11, http://www. openeyecommunicatio-ns.com/wp-content/uploads/PB.pdf [29.04.2013]. 32 Communities in the driving seat: A study of Participatory Budgeting in England. Final report, s. 144, https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/fi le/ 6152/19932231.pdf [29.04.2013].

120 projektów. W Irlandii Północnej trwają konsultacje w tej sprawie między rzą- dem a władzami dystryktów. Większość brytyjskich władz samorządowych podejmuje również inne inicjatywy zmierzające do zaktywizowania obywateli do działania na rzecz wspólnoty. Rady lokalne w Bristolu i Glasgow organizują panele obywatelskie (citizen’s panel), które przeciętnie liczą od 500 do 3000 osób wyselekcjonowa- nych jako reprezentatywna próba mieszkańców danej jednostki33. Ich człon- kowie wypełniają ankiety poświęcone określonym aspektom funkcjonowania władz lokalnych, dzięki czemu decydenci polityczni mogą przynajmniej częściowo ocenić nastroje społeczne. Władze lokalne Newcastle oraz West Berkshire stworzyły natomiast grupy fokusowe złożone z osób reprezentu- jących społeczności, których opinia często nie jest uwzględniana w odpowiednim stopniu (np. emeryci). Obradują one nad wskazanym przez władze lokalne zagadnieniem oraz prezentują swoje stanowisko. Na poziomie lokalnym funkcjonują również ławy obywatelskie (citizen’s jury), liczące od 12 do 24 członków reprezentujących mieszkańców danej jednostki samorządowej. W ciągu kilku dni dyskutują one nad konkretnym problemem oraz wysłuchują opinii ekspertów34. Wynikiem pracy ław jest publikowany raport zawierający rekomendacje określonych działań. Coraz częściej tworzone są również interaktywne strony internetowe umożliwiające mieszkańcom nie tylko zapoznanie się z bieżącą pracą rady, lecz także przedstawienie swojego stanowiska na określony temat35. Wprowadzenie nowych metod aktywizacji nie oznacza naturalnie zaniechania ich tradycyjnych form, takich jak spotkania z radnymi czy debaty publiczne. Opisane mechanizmy funkcjonują w wielu jednostkach samorządowych na terytorium całego Zjednoczonego Królestwa. Są one zwykle oceniane pozytywnie, jako inicjatywy zmierzające do zaangażowania obywateli w lokalny proces decyzyjny. Coraz większa liczba badaczy kwestionuje jednak ich sku- teczność. Lucyna Rajca stwierdza, że

(…) metody zwiększania zaangażowania obywateli w postaci nowych form głosowa- nia (…) znacznie częstszego przeprowadzania referendów lokalnych i rozszerzenia zakresu konsultacji nie wpłynęły na zwiększenie upodmiotowienia, zaangażowania politycznego i obywatelskiego mieszkańców Anglii36.

33 Citizen’s panels, http://www.scotland.gov.uk/Topics/Built-Environment/regeneration/ engage/How-ToGuide-/CitizensPanels [29.04.2013]. 34 L. Maer, Citizen’s Juries, Standard Note SN/PC/04546, http://www.parliament.uk/documents-/commons-/lib/research/briefi ngs/snpc-04546.pdf [29.04.2013]. 35 K. Radzik-Maruszak, Samorząd terytorialny w Wielkiej Brytanii w latach 1979–2010. Od nowego zarządzania publicznego do lokalnego współzarządzania, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2012, s. 247. 36 L. Rajca, Demokracja bezpośrednia…, op.cit., s. 196.

121 Podobne stanowisko prezentuje Ricardo Blaug. Posługując się pojęciem inżynierii demokracji (engineering democracy), dowodzi, że współcześnie nawet od inicjatyw obywatelskich wymaga się zinstytucjonalizowania i działania w wyznaczonych przez władze publiczne wąskich granicach37. W ten sposób nie zwalcza się głębszych przyczyn problemu, jakimi są apatia społeczna i przekonanie o słabości własnego głosu, a jedynie maskuje jego widoczne skutki. Gerry Stoker stwierdza, że takie inicjatywy są skazane na porażkę, po- nieważ „oferują obywatelom zbiurokratyzowaną i uległą demokrację, która w dłuższej perspektywie jest dla nich nie do przyjęcia”38. Co więcej, zinsty- tucjonalizowane „społeczeństwo obywatelskie” podlega kontroli decydentów politycznych, co może prowadzić do manipulacji. Radni mogą uwzględniać głosy jedynie wybranych grup społecznych lub usprawiedliwiać swoje dzia- łania, powołując się na zależne od siebie organizacje. Dlatego tak istotne wydaje się pielęgnowanie autentycznego ducha obywatelskości, przejawiającego się w spontanicznym organizowaniu się mieszkańców danej jednostki lokalnej wokół jakiegoś celu. Jest to szczególnie ważne obecnie, gdy coraz więcej dziedzin życia jest regulowanych przez prawo, a legitymacja stanowiących je podmiotów słabnie. Obywatele z własnej inicjatywy angażują się w lokalny proces decyzyjny najczęściej w sytuacji, gdy rada zamierza uchwalić przepisy uderzające w ich interesy. Tworzą w tym celu grupę lobbującą za przyjęciem określonego rozwiązania. W zależności od determinacji jej członków oraz wyniku podejmowanych działań może się ona przerodzić w trwale funkcjonujące stowarzyszenie, które będzie miało na celu reprezentację stanowiska danej społecz- ności. Część z tych podmiotów stanie się wówczas elementem tak zwanego trzeciego sektora, czyli ogółu organizacji pozarządowych działających pro publico bono zarówno na poziomie lokalnym, jak i ogólnokrajowym.

1.3. Opinia publiczna wobec władz lokalnych

Jak już wspomniano, o społecznej pozycji samorządu lokalnego w pewnym stopniu świadczą także opinie obywateli na temat władz lokalnych i świadczo- nych przez nie usług. Zgodnie z wynikami przeprowadzonych w 2006 roku badań 48% Brytyjczyków uważa, że rady lokalne mają duży wpływ na ich ży- cie. Biorąc pod uwagę zakres zadań samorządowych, który obejmuje kluczowe dla funkcjonowania współczesnego społeczeństwa usługi związane z edu- kacją, świadczeniami socjalnymi czy zarządzaniem mieniem komunalnym, ten wynik wydaje się słaby. Należy jednak zaznaczyć, że podobnie o znacze-

37 R. Blaug, Engineering Democracy, „Political Studies” 2002, vol. 50, issue 1, s. 112. 38 G. Stocker, Transforming…, op.cit., s. 123.

122 niu Parlamentu myśli 26% obywateli, a o szefi e rządu 24%. Co zaskakujące, 54% ankietowanych stwierdziło, że duży wpływ na ich życie mają media39. Otrzymane rezultaty wynikają ze stosunkowo niewielkiego zainteresowania obywateli sprawami lokalnymi oraz niskimi poziomem wiedzy na temat funkcjonowania organów samorządowych. Jedynie 28% mieszkańców Zjednoczonego Królestwa deklaruje duże zainteresowanie sprawami związanymi z samorządem lokalnym, a 47% uważa, że dysponuje odpowiednią wiedzą na temat działania rad lokalnych. Przepro- wadzone badania wykazały jednak, że tylko 29% ankietowanych potrafi po- dać nazwisko swojego burmistrza lub lidera lokalnej rady. W ciągu ostatnich lat odsetek osób z tej grupy wzrósł40, niemniej nadal jest stosunkowo niski. Z ewaluacji zleconych przez różne podmioty publiczne w ostatnich latach wynika również, że większość obywateli nie tylko nie ufa radom lokalnym, ale także postrzega je jako instytucje zbiurokratyzowane, odległe i nieefek- tywne41. Nieco inne rezultaty przynoszą kwestionariusze dotyczące poszcze- gólnych rad hrabstw czy dystryktów. Ankietowani znacznie lepiej oceniają działalność konkretnych organów samorządów. Ponadto opinia na temat władz lokalnych wydaje się lepsza, również jeśli odniesie się ją do określo- nych usług świadczonych przez samorząd. Jak zauważają autorzy brytyjskich analiz statystycznych, taka sytuacja może być w części spowodowana metodą przeprowadzania badań42. Otóż w programach zmierzających do określenia poziomu satysfakcji obywateli, w związku z usługami świadczonymi przez wskazaną radę lokalną, wy- korzystuje się najczęściej wywiady prowadzone przez ankietera osobiście, telefonicznie lub za pomocą kwestionariusza z osobami, które zgodziły się uczestniczyć w szerszym przedsięwzięciu związanym z oceną danego organu samorządowego. Taki sposób pozyskiwania opinii może budzić zastrzeżenia, ponieważ wykazano, że ankietowani znacznie rzadziej wyrażają negatywne opinie dotyczące przedmiotu badań, jeśli badanie przybiera formę rozmowy z ankieterem. Co więcej, nawet jeśli odpowiedzi na pytania dostarczane są pi- semnie, należy pamiętać, że udzielają ich osoby, które dobrowolnie zgodziły się uczestniczyć w programie dotyczącym władz lokalnych, co sugeruje pe-

39 Th e reputation of local government. Research study conducted for Local Government Asso- ciation, http://www.ipsos-mori.com/researchpublications/publications/1248/Th e-reputation- of-local-government.aspx [14.05.2013]. 40 Knowledge of local councils 1991–2009, http://www.ipsos-mori.com/researchpublications/publi-cations/1248/Knowledge-of-local-councils.aspx [14.05.2013]. 41 Th e Business Case for the Reputations Project. Research Study Conducted for Local Gov- ernment Association, http://reputation.lga.gov.uk/lga/aio/354546 [14.05.2013]. 42 L. Stevenson, Public Attitudes to Local Government in Scotland. A Literature Review, s. 5, www.improvementservice.org.uk/.../2588-public-attitudes-to-local-governmenr-in-Scotland/ pdf [15.05.2013].

123 wien stopień zainteresowania tematem43. Należy także zaznaczyć, iż w trakcie badań mieszkańcy zdobywają dodatkowe wiadomości dotyczące funkcjonowania samorządu lokalnego, dzięki czemu bardziej przychylnie oceniają jego działalność. Badania przeprowadzone w Szkocji 2005 roku dowiodły, że 42% Szkotów uważa, iż usługi, za które odpowiadają władze lokalne funkcjonujące w miejscu ich zamieszkania, są świadczone na bardzo wysokim poziomie. Dodat- kowo 37% ankietowanych stwierdziło, że radni optymalnie wykorzystują powierzane im środki fi nansowe44. Podobne rezultaty otrzymano również w pozostałych częściach Zjednoczonego Królestwa. Oczywiście nie wszystkie funkcje pełnione przez organy lokalne są oceniane tak samo. Najniższe wyniki otrzymują te spośród zadań, które są świadczone w stosunku do wszystkich mieszkańców danej jednostki. Należą do nich między innymi utrzymanie dróg lokalnych i dbałość o tereny zielone. Najbardziej satysfakcjonujące we- dług opinii Brytyjczyków są usługi w zakresie edukacji i pomocy społecznej. Odpowiadając na pytanie o sprawy wymagające poprawy w związku z dzia- łalnością samorządów, respondenci najczęściej wskazują troskę o utrzymanie porządku publicznego i walkę z przestępczością, czystość miast oraz transport komunalny. Co zaskakujące, jedynie 4% ankietowanych uważa, że zmianie powinna ulec stawka lokalnego podatku45. Opinia obywateli na temat samorządu jest zróżnicowana i zależy od miejsca zamieszkania, co naturalnie wynika z faktu, że nie wszystkie organy lokalne wykonują powierzone im zadania tak samo dobrze. Jak wskazują wyniki badań, prace rad lokalnych zwykle mniej przychylnie oceniają mieszkańcy dużych aglomeracji miejskich. Badacze zauważyli także, że pozytywne opinie dotyczące funkcjonowania organów samorządowych częściej formułują ko- biety niż mężczyźni, ludzie w podeszłym wieku niż osoby młode oraz miesz- kańcy korzystający z określonych usług, niż ci, których one bezpośrednio nie dotyczą. Wyraźnych różnic nie dostrzeżono natomiast w ocenach władz lokalnych wyrażanych przez Anglików, Szkotów i Walijczyków. Irlandia Pół- nocna, przez wzgląd na stosunkowo wąski zakres funkcji działających na jej terytorium dystryktów, nie została uwzględniona w porównaniu. Istotną obserwacją w kontekście prowadzonych przez władze lokalne działań jest stwierdzenie korelacji między poziomem deklarowanej przez obywateli wiedzy na temat funkcjonowania samorządu a poziomem satysfakcji ze świadczonych przez jego organy usług. Osoby, które czuły się dobrze poinformowane odnośnie do działań podejmowanych przez rady lokalne, wyżej oceniły ich jakość. Wydaje się więc, że kluczowym elementem

43 Ibidem, s. 6. 44 Ibidem, s. 5. 45 Th e reputation…, op.cit.

124 inicjatyw zmierzających do poprawy wizerunku samorządów powinna być dbałość o komunikację między organami samorządu a mieszkańcami danej wspólnoty. Można przypuszczać, że organizacja różnorodnych kampanii informacyjnych czy zintensyfi kowanie kontaktów radnych z wyborcami mieszkającymi w okręgu wyborczym, z którego zostali wybrani, stanowiłyby przynajmniej częściowe remedium na niską społeczną ocenę instytucji samo- rządowych. Nie bez znaczenia jest również współpraca z lokalnymi mediami. W ostatnich miesiącach samorządy angielskie podejmowały przedsięwzięcia mające na celu poprawę komunikacji z obywatelami, co być może w części wpłynęło na rezultaty badań przeprowadzonych w styczniu 2013 roku, we- dług których aż 79% Anglików ufa reprezentującym ich radnym46. Niektórzy badacze zwracają również uwagę, że nie wszystkie czynniki wpływające na formułowane opinie mogą być kształtowane przez władze lo- kalne47. Należy zgodzić się z tym twierdzeniem, ponieważ jakość usług wykonywanych przez samorządy jest w znacznej mierze uwarunkowana dotacjami rządowymi czy wytycznymi formułowanymi przez ministerstwo. Niemniej próba uzasadniania niezadowolenia obywateli z poziomu jakości dróg przez odwołanie się do struktury społecznej danej jednostki i ogólnej tendencji wskazującej na niższe zadowolenie z usług świadczonych przez samorządy wśród osób zamożnych (tylko bowiem zamożni obywatele mogą pozwolić sobie na zakup auta)48 wydaje się nadużyciem.

2. Oddziaływanie władz centralnych na funkcjonowanie samorządu lokalnego

2.1. Zasady finansowania

Aspekt fi nansowy jest jednym z najważniejszych czynników przesądzających o stopniu niezależności i realnych możliwościach działania samorządów. Wyznacza on również główną oś relacji między władzami lokalnymi a rzą- dem. Z formalnego punktu widzenia angielskie, północnoirlandzkie, szkockie i walijskie organy lokalne dysponują prawem swobodnego kształtowania budżetu oraz polityki fi nansowej. W rzeczywistości jednak to uprawnienie

46 D. Walker, Good people trust local government, but councils need to trust people http://www. guardian.co.uk-/local-government-network/2013/mar/01/people-trust-local-government [15.05.2013]. 47 L. Stevenson, op.cit., s. 18. 48 Ibidem, s. 19.

125 ogranicza szereg regulacji. Z jednej strony chodzi tu o centralne określanie wysokości opłacanych lokalnie pensji nauczycieli czy poziomu środków, jakie samorządy muszą przeznaczyć na walkę z zanieczyszczeniami środowiska, z drugiej natomiast o uzależnienie działania samorządów od różnego rodzaju grantów rządowych. Jak podają D. Wilson i Ch. Game, niemal 70% środków fi nansowych, jakimi dysponują organy lokalne, pochodzi z tego źródła, co w ich opinii czyni Zjednoczone Królestwo jednym z najbardziej scentralizo- wanych państw w Europie49. Poziom usług świadczonych przez brytyjskie władze lokalne w znacznej mierze zależy od wielkości i założeń uchwalanego przez nie budżetu. Zasad- niczo budżet każdej z jednostek samorządowych oprócz planowanego przy- chodu musi uwzględniać dwa rodzaje wydatków. Pierwsze z nich, zwane ka- pitałowymi (capital expenditure), obejmują długoterminowe inwestycje, takie jak budowy szkół, domów opieki, centrów rozrywki czy dróg. Drugie, okre- ślane mianem bieżących (current expenditure), są związane z utrzymaniem i codziennym funkcjonowaniem danej jednostki. Należą do nich między innymi pensje pracowników czy opłaty czynszowe za wynajmowane pomiesz- czenia. Podział ten jest o tyle istotny, że wymienione rodzaje wydatków mogą być fi nansowane tylko ze wskazanych w ustawie źródeł. Oba zbiory mają charakter rozłączny, chociaż zgodnie z prawem długoterminowe inwestycje sa- morządów można opłacać również ze środków przeznaczonych na pokrycie wydatków bieżących. Samorządy nie mają jednak możliwości przeznaczania nadwyżek fi nansowych uzyskanych z inwestycji na bieżącą działalność. Wydatki kapitałowe są w części fi nansowane dzięki pożyczkom udziela- nym władzom lokalnym przez podmioty państwowe i komercyjne. Samo- rządy (jeśli tylko samodzielnie obsługują swoje zadłużenie) same uzgadnia- ją wysokość ewentualnego kredytu, chociaż rząd krajowy w uzasadnionych przypadkach może wyznaczyć jego górną granicę. Rady lokalne ustanawia- ją ją na podstawie analizy swojej sytuacji fi nansowej. Należy zaznaczyć, że przeprowadzana kalkulacja musi być zgodna ze standardami wyznaczonymi przez Instytut Finansów Publicznych i Rachunkowości50. Angielscy, szkoccy i walijscy radni częściej zwracają się z wnioskiem o udzielenie pożycz- ki do będącej instytucją rządu brytyjskiego Rady Kredytowania Inwestycji Publicznych (Public Works Loan Board), ponieważ proponuje ona znacznie korzystniejszą stopę oprocentowania. Dystrykty w Ulsterze zaciągają głów- nie kredyty rządowe za pośrednictwem północnoirlandzkiego departamentu środowiska. Decyzja o pożyczce w obu przypadkach wiąże się ze zgodą na pośrednią zależność od władz centralnych, to bowiem Ministerstwo Skarbu

49 D. Wilson, Ch. Game, op.cit., s. 219. 50 Do 2004 r. władze lokalne musiały uzyskać na zaciągnięcie pożyczki zgodę odpowiedniego ministra, który jednocześnie określał jej maksymalną wysokość.

126 ustala maksymalne stawki kredytów oferowanych przez Radę Kredytowania Inwestycji Publicznych. Władze lokalne w celu opłacenia przedsięwzięć kapitałowych mogą rów- nież podejmować współpracę z podmiotami prywatnymi w ramach prywatnej inicjatywy fi nansowej (private fi nance initiative)51. Zakłada ona fi nansowanie inwestycji infrastrukturalnych (szkół, dworców) przez prywatne przedsię- biorstwa, które następnie mogłyby odzyskać zainwestowane środki na przy- kład dzięki wynajęciu samorządom nowo wybudowanych lokali. Szczegółowe warunki współdziałania między zaangażowanymi podmiotami każdorazowo określa zawarta wcześniej umowa52. Oprócz tego wydatki kapitałowe mogą być pokrywane także ze sprzedaży bądź najmu ziemi lub nieruchomości na- leżących do danej jednostki samorządowej oraz z dotacji uzyskiwanych od władz centralnych. Nie bez znaczenia są tu również środki pozyskiwane z Unii Europejskiej, a zwłaszcza z jej funduszy strukturalnych, takich jak Europej- ski Fundusz Rozwoju Regionalnego (European Regional Development Fund) oraz Europejski Fundusz Społeczny (European Social Fund). Poza tym, jak już wspomniano, inwestycje kapitałowe mogą być fi nansowane ze środków bieżą- cych, a przedsięwzięcia związane z opieką społeczną lub rekreacją – również z pieniędzy uzyskanych dzięki organizacji lokalnych loterii. Wydatki bieżące, które zdecydowanie przeważają w budżetach samorzą- dowych, także są pokrywane z różnych źródeł. Pierwsze stanowią zyski z opłat wprowadzanych w związku z różnorodnymi usługami świadczonymi przez organy lokalne. Do połowy lat czterdziestych ubiegłego wieku stanowiły one zasadniczy element fi nansowania działalności samorządów. Zmieniło się to dopiero na skutek decyzji rządu kierowanego przez C. Attlee o pozbawieniu samorządów możliwości wykonywania usług z zakresu handlu53. Współcześ- nie w ramach dóbr dostarczanych przez organy lokalne opłatami nie mogą być objęte jedynie świadczenia związane z edukacją, policją, strażą pożarną, organizacją wyborów oraz wypożyczaniem książek z bibliotek publicznych54. Wysokość takich opłat, ich charakter oraz ewentualne ulgi z nimi związane są zależne od decyzji lokalnej rady, dlatego też między sąsiadującymi jednostkami często występują duże różnice odnośnie do cen biletów autobusowych, czynszów w mieszkaniach komunalnych czy opłat za korzystanie z pływalni miejskich.

51 Zob. A. Kopańska, Partnerstwo publiczno-prywatne – wzory brytyjskie. Czego możemy się z nich nauczyć?, „Studia Regionalne i Lokalne” 2006, nr 3(25), s. 83–98. 52 Dzięki takiemu partnerstwu powstało m.in. liceum (Whitecross High School) w Here- fordshire oraz garnizon w hrabstwie Essex. 53 J.A. Chandler, Local government…, op.cit., s. 58. 54 Local Government and Housing Act, 1989.

127 Uzyskane w ten sposób środki nie są wysokie, mimo że część świad- czeń podlegających opłatom jest dofi nansowywana przez władze centralne. Organy lokalne w znacznej mierze muszą uwzględniać ceny podobnych usług w sektorze prywatnym. W innym wypadku mieszkańcy zrezygnują z dostarczanych przez nie świadczeń na rzecz przedsiębiorców prywatnych bez względu na to, czy będą one dotyczyć transportu, czy opieki paliatywnej. Wydaje się więc, że jedynie duże ośrodki miejskie, takie jak Londyn, Edyn- burg lub Belfast, będące jednocześnie centrami turystycznymi, mogą sobie pozwolić na wprowadzenie stosunkowo wysokich opłat lokalnych (np. za korzystanie z parkingów bądź za wstęp do muzeów), które zagwarantują im wyższe zyski. Wydatki bieżące są pokrywane także z podatków lokalnych. W tej kwestii między Irlandią Północą a pozostałymi częściami Zjednoczonego Królestwa występują zasadnicze odrębności. Tradycyjnie w całym państwie opłaty te miały charakter podatków od nieruchomości (rates) i obejmowały wszystkie budynki (bez względu na ich przeznaczenie) znajdujące się na terenie podle- gającym jurysdykcji danej jednostki. Odpowiedni urzędnicy określali wartość mieszkania czy domu i odnosili ją do ustalonej przez władze lokalne stawki, zależnej od wysokości przydzielanych samorządom subsydiów. Taki system w nieco zmienionej formie (o czym niżej) nadal funkcjonuje w Ulsterze, w Anglii, Szkocji i Walii natomiast obowiązywał do końca lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, kiedy to konserwatywny gabinet Margaret Th atcher zdecy- dował się zastąpić opłaty od nieruchomości podatkiem pogłównym (community charge, pool tax) uiszczanym przez każdą osobą powyżej 18. roku życia. Argumentowano, że tradycyjny system podatkowy jest niesprawiedliwy, ponieważ obciąża jedynie właścicieli nieruchomości, podczas gdy z usług dostarczanych przez władze lokalne korzystają wszyscy mieszkańcy55. Twierdzo- no również, że pozwoli on na zrównoważenie wydatków samorządów przez uzależnienie ich od lokalnych podatków56. Mimo braku poparcia stowarzy- szeń, władz lokalnych, opinii publicznej, a nawet części ministrów premier przeforsowała reformę, którą na mocy Ustawy o fi nansowaniu samorządu lokalnego (Local Government Finance Act, 1988) w 1989 roku wprowadzono w Szkocji, a rok później w Anglii i Walii. Implementacja zmian napotkała duży opór społeczny. Płatnością objęto niemal trzykrotnie więcej Brytyjczyków niż w przypadku obowiązującego wcześniej podatku od nieruchomości, dlatego liczba osób przeciwnych reformie znacznie przewyższała jej zwolenników. W rezultacie jedna trzecia

55 Zob. M. Th atcher, Th e Downing Street Years, HarperCollins, London 1993, s. 642–647. 56 P. John, Th e Restructuring of Local Government in England and Wales [w:] R. Batley, G. Stoker (eds.), Local Government in Europe: Trends and Development, Macmillan, London 1991, s. 65.

128 mieszkańców Szkocji nie uiściła należności. Co więcej, w każdym z krajów organizowano masowe protesty przeciwko nowym regulacjom, domagając się ich wycofania57. Skala niezadowolenia była tak znaczna, że przyczyniła się do rezygnacji Margaret Th atcher ze stanowiska szefa rządu w listopadzie 1990 roku. W literaturze przedmiotu podatek pogłówny jest oceniany negatywnie, chociaż niektórzy badacze w mniejszym stopniu kwestionują zasad- ność tego kroku, bardziej koncentrując się na sposobie jego wprowadzenia58. Gabinet nowego konserwatywnego premiera Johna Mayora wycofał podatek pogłówny, zastępując go na mocy Local Government Finance Act, 1992 podatkiem komunalnym (council tax) zbliżonym do tradycyjnego podatku od nieruchomości. Obecnie jest on jedynym podatkiem płaconym lokalnie w Anglii, Szkocji i Walii. W znacznej mierze łączy w sobie cechy tradycyjnych opłat nalicza- nych od wartości nieruchomości z pewnymi elementami podatku indywidu- alnego. W przypadku dwuszczeblowej struktury samorządu za jego ściąganie odpowiadają władze dystryktów, które następnie przekazują część uzyskanej kwoty radom hrabstw i, jeżeli istnieją takie ustalenia, również radom parafi i. Do uiszczenia opłaty zobowiązano osoby fi zyczne, które ukończyły 18. rok życia i są głównymi mieszkańcami danej nieruchomości. Podstawą opodat- kowania jest wartość nieruchomości wyznaczana przez lokalne oddziały urzędu skarbowego. Uprawnione osoby kwalifi kują określoną nieruchomość do jednej z ośmiu kategorii (do grupy A przynależą budynki o najmniejszej wartości, do grupy H o najwyższej). Należy nadmienić, że na tym polu mię- dzy Anglią, Szkocją i Walią występują znaczne różnice, w związku z czym posiadłość zakwalifi kowana w Glasgow do zbioru H w Londynie znajdzie się w grupie E lub F. Ocena wartości nieruchomości angielskich i szkockich opiera się na ustaleniach dokonanych w 1991 roku, w Walii natomiast nowe regulacje dotyczące tej kwestii wprowadzono w 2003 roku. Władze lokalne, posiłkując się danymi dotyczącymi przyznawanych sub- sydiów oraz uwzględniając dodatkową opłatę przeznaczaną na działania lokalnych jednostek policji, corocznie określają wysokość podatku dla każdej kategorii nieruchomości. Osobom samodzielnie tworzącym gospodarstwo domowe w każdej z trzech opisywanych części Zjednoczonego Królestwa przysługuje 25% ulga. Poszczególne rady mogą także zdecydować o zwolnieniu z obowiązku płacenia części podatku lokalnego pewnych grup, na przy- kład osób starszych lub niepełnosprawnych. Wysokość council tax zmniejsza się niezmiernie rzadko. Jest to spowodowane zarówno wzrostem infl acji, jak

57 D. Mair, R. Damania, Fiscal Crisis and UK Local Tax Reform, „Local Government Stud- ies” 1992, vol. 18, no. 3, s. 179. 58 T. Travers, Th e Decline and Fall of Local Democracy: A History of Local Government Fi- nance, Policy Exchange, London 2003, s. 54.

129 i stopniowym rozrostem drogich usług w zakresie opieki społecznej. Nale- ży również zaznaczyć, że kwoty przeznaczane na służby dbające o porządek publiczny, doliczane do wysokości opłaty, nie są ustalane przez radnych, wobec czego ich zabiegi zmierzające do obniżenia podatku często nie przynoszą oczekiwanego rezultatu, ponieważ w tym samym czasie wzrasta wysokość rzeczonego dodatku. Organy samorządu lokalnego pozbawiono również możliwości fi nansowego obciążania podmiotów innych niż właściciele nieruchomości. Na mocy przywoływanej już Ustawy o fi nansowaniu samorządu lokalnego z 1988 roku znacjonalizowano pozostający wcześniej w gestii samorządów podatek od przedsiębiorstw (business rate). Obejmuje on niemal wszystkie sklepy, biura, hurtownie i restauracje, chociaż w każdym z krajów wyznaczono grupę podmiotów zwolnionych z jego uiszczania. Obecnie jego stawkę określają corocznie władze w Londynie, Edynburgu i Cardiff we współpracy z Agen- cją Wyceny (Valuation Offi ce Agency) w Anglii i Walii oraz Stowarzyszeniem Szkockich Rzeczoznawców (Scottish Assessors) w Szkocji, pomimo iż pobie- rany jest nadal lokalnie. Samorządy mają obowiązek przekazać zgromadzo- ne w ten sposób pieniądze do odpowiednich stolic, gdzie zapadają decyzje o warunkach redystrybucji uzyskanych środków. Brany jest pod uwagę nie tylko przeciętny wiek mieszkańców czy liczba ludności jednostek samorzą- dowych, lecz także ich profi l przemysłowy, gdyż w założeniu taki mechanizm przekazania funduszy władzom lokalnym ma na celu standaryzację usług59 oraz wyrównywanie różnic pomiędzy nierównomiernie uprzemysłowiony- mi częściami kraju. Kolejne rządy zdecydowały się utrzymać to rozwiązanie, mimo że jest ono krytykowane60, zwłaszcza przez stowarzyszenia reprezentu- jące władze lokalne. Jak już wspomniano, nieco inne uregulowania odnośnie do opodatko- wania lokalnego obowiązują w Irlandii Północnej. Ze względu na charakter funkcjonujących na jej terytorium organów lokalnych oraz skomplikowaną sytuację społeczno-polityczną nie zdecydowano się na wprowadzenie podatku pogłównego i będącego jego następstwem council tax. W Ulsterze podatek lokalny nadal jest podatkiem od nieruchomości (rates). Za jego pobór odpowiada działająca z ramienia północnoirlandzkiej egzekutywy Służba do spraw Ziemi i Własności (Land and Property Services). Opłata jest na- liczana zarówno w stosunku do domów służących celom mieszkaniowym (domestic rates), jak i do nieruchomości, w których prowadzi się działalność gospodarczą (business rate). Ostatni z wymienionych podatków jest więc odpowiednikiem podatku od przedsiębiorstw, który w pozostałych częściach

59 N. Flynn, Public Sector Management, Sage Publications Ltd., London 2007, s. 60. 60 G. Mather, Th atcherism and Local Government: An Evaluation [w:] J. Stewart, G. Stoker (eds.), Th e Future of Local Government, Macmillan, Basingstoke 1989, s. 227.

130 Wielkiej Brytanii został znacjonalizowany. Wysokość obu opłat jest ustalana przez odpowiednie władze lokalne na podstawie wyceny wartości budynków. Ostatnie takie oszacowanie domów mieszkalnych zostało przeprowadzone w 2005 roku, a pozostałych nieruchomości w 2001 roku. Wymienione wyżej źródła pokrywają niespełna 30% zapotrzebowania fi - nansowego władz lokalnych61. Zasadnicza ich część jest fi nansowana z sub- sydiów udzielanych przez brytyjskie, północnoirlandzkie, szkockie i walijskie władze. Większość z nich ma charakter ogólnych subwencji, w związku z czym może być przeznaczona na dowolne cele. Ich wartość jest ustalana co kilka lat w opracowaniach dotyczących fi nansowania samorządu lokalnego (Local Go- vernment Finance Settlement), a następnie komunikowana samorządom. Rady lokalne pozyskują pieniądze także z dotacji przekazywanych na konkretne przedsięwzięcia, na przykład na prowadzenie szkół (Dedicated School Grant) czy utrzymanie transportu lokalnego (Rural Bus Subsidy). Głównym celem grantów jest zapewnienie obywatelom świadczeń na tym samym poziomie bez względu na socjoekonomiczne warunki wspólnoty, w jakiej przyszło im miesz- kać. Rządy za pośrednictwem subsydiów mogą również zachęcać organy lokalne do podjęcia określonych działań. W każdej części Zjednoczonego Królestwa proces pozyskiwania grantów jest nieco inny, niemniej różnice mają głównie formalny charakter i nie wpływają znacząco na proces fi nansowania. Istotnym elementem oddziaływania władz centralnych na samorządy lokalne w kontekście fi nansów, oprócz przyznawania grantów, jest także prawo ustalania maksymalnych stawek podatków i budżetów nie tylko dla wszystkich samorządów łącznie, lecz także dla każdej jednostki indywidualnie. Wprowadzone w latach osiemdziesiątych XX wieku regulacje dla An- glii i Walii uległy częściowej zmianie. Obecnie na mocy Ustawy o lokalizmie minister do spraw wspólnot i samorządu lokalnego dysponuje prawem sfor- mułowania przepisów, które przesądzą o uznaniu podatku lokalnego za zbyt wysoki, wyznaczając jego górne granice62. Rozporządzenie ministra musi uzyskać aprobatę Izby Gmin. Jeśli organy jakiejś jednostki zdecydują się na przekroczenie ustalonych limitów, są zobligowane do uzyskania poparcia mieszkańców wyrażonego w referendum. Jak już wspomniano, część inwestycji podejmowanych przez brytyjskie władze lokalne jest fi nansowana ze środków przekazywanych przez Unię Europejską. W ostatnich latach koszty niektórych przedsięwzięć, takich jak budowa dróg czy wprowadzanie nowoczesnych systemów informatycznych, pokrywano z pieniędzy przyznawanych w ramach unijnych funduszy strukturalnych: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego

61 T. Travers, Local Government Finance: Busy going Nowhere? [w:] G. Stoker, D. Wilson (eds.) British local government into 21st century, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2004, s. 154. 62 Localism Act, 2011.

131 Funduszu Socjalnego. Za alokację tych środków między poszczególne czę- ści Zjednoczonego Królestwa odpowiada rząd w Londynie. W ramach unij- nej perspektywy fi nansowej na lata 2014–2020 Anglia otrzyma 6 miliardów 174 miliony funtów, Irlandia Północna 457 mln, Szkocja 795 mln, a Walia 2 miliardy 146 milionów63. Znaczna część tych środków zostanie przekazana władzom lokalnym realizującym inwestycje w ramach programów zmierza- jących do zwiększenia efektywności podejmowanych przez nie działań oraz poprawy warunków życia mieszkańców. Monitorowaniem fi nansów publicznych w Anglii zajmuje się Komisja Kon- troli (Audit Commission). Do 2012 roku instytucja ta wykonywała również obowiązki związane z kontrolą fi nansów samorządowych, lecz na skutek decyzji rządu funkcje te przekazano niezależnym audytorom64. Są oni zatrudnieni w prywatnych fi rmach, które przeprowadzają audyty na podstawie zawartych z komisją kontraktów65. Nowe rozwiązania zaczęły obowiązywać od roku bu- dżetowego 2012/2013. Reformę podjęto w związku z ogromnymi kosztami utrzymania Komisji Kontroli, które rocznie wynosiły średnio ponad 200 milio- nów funtów. Szacuje się, że skutkiem reorganizacji będą oszczędności sięgające 46 milionów 9 tysięcy funtów w roku 2011/2012 oraz 35 milionów 8 tysięcy funtów w roku 2012/201366. Zgodnie z zapowiedziami premiera komisja zostanie zlikwidowana na początku 2015 roku na mocy ustawy, której zapowiedź zo- stała zawarta w tegorocznej mowie tronowej67. Przewiduje ona między innymi prawo każdej rady do wyboru kontrolera spośród krajowej listy kontrolerów do spraw samorządu lokalnego, sporządzanej przez władze centralne. W Ulsterze za kontrolę fi nansową władz dystryktów odpowiada Północno- irlandzki Urząd Kontroli (Northern Ireland Audit Offi ce). Spośród jego pracow- ników północnoirlandzkie Ministerstwo Środowiska, zajmujące się kwestiami związanymi z samorządem, za zgodą stojącego na czele urzędu Rewidenta i Kontrolera Generalnego (Comptroller and Auditor General), wyznacza kon- trolerów do spraw samorządu lokalnego68. Analizują oni działalność rad dys-

63 LGA calls for devolution urgency aft er EU funding cuts to England, http://www.local.gov. uk/-web/guest-/media-releases/-/journal_content/56/10171/3938672/NEWS-TEMPLATE [25.04.2013]. 64 M. Sandford, Th e draft Local Audit Bill and the abolition of the Audit Commission, standard note: SN/PC/05681, www.parliament.uk/briefi ng-papers/SN05681.pdf [26.04.2013]. 65 Pięcioletnie kontrakty podpisano z czterema fi rmami zajmującymi się audytem. Są to: Ernst & Young, DA Partnership, Grant Th ornton oraz KPMG. 66 Annual report and accounts 2011/2012 of the Audit Commission for Local Authorities and the National Health Service in England, http://www.offi cial-documents.gov.uk/document/ hc1213/hc02/0249/0249.asp [15.05.2013]. 67 Th e Queen’s Speech 2013, https://www.gov.uk/government/speeches/the-queens- speech-2013 [15.05.2013]. 68 Local Government (Northern Ireland) Order, 2005.

132 tryktów, komisji wspólnych, a także innych podmiotów publicznych o charakterze lokalnym. W Szkocji instytucją odpowiedzialną za fi nansową kontrolę władz lokalnych jest Komisja Rachunkowa (Accounts Commission). Wskazuje ona podmiot, który z jej upoważnienia dokonuje analizy sytuacji fi nansowej jednostek samorządowych. Zazwyczaj jest nim największa szkocka instytucja publiczna zajmująca się audytem – Audit Scotland, chociaż przepisy dopusz- czają możliwość powierzenia tego zadania fi rmom prywatnym. W Walii analogiczne działania prowadzi Audytor Generalny (Auditor General). Niezależnie od struktury podmiotu przeprowadzającego audyt jego głów- ne zasady oraz powinności, jakie z nich wynikają, są wspólne dla wszystkich brytyjskich jednostek lokalnych. Ich działanie jest kontrolowane nie tylko z perspektywy zgodnego z prawem wydatkowania środków publicznych, ale także na płaszczyźnie gospodarności, zakładającej optymalne wykorzystanie środków i mienia komunalnego oraz efektywności związanej z poziomem świadczonych usług. Analizie podlega sposób wykorzystania dotacji rzą- dowych i charakter zawieranych kontraktów i transakcji. Wszystkie organy samorządowe mają obowiązek udostępnienia kontrolerom pełnej dokumen- tacji dotyczącej ich funkcjonowania. Zwieńczeniem corocznych audytów jest raport przesyłany audytowanej jednostce oraz nadzorującym jej działanie władzom krajowym. Nieprawidłowości mogą być podstawą do wszczęcia odpowiednich kroków na drodze prawnej wobec urzędników lub radnych winnych zaniedbań lub korupcji. Nie bez znaczenia jest również społeczna kontrola fi nansów lokalnych. Organy samorządowe powinny konsultować poziom planowanych wydat- ków nie tylko z głównymi przedsiębiorstwami czy związkami zawodowymi, lecz także z wyborcami. Są również zobowiązane do prowadzenia polityki informacyjnej na temat sytuacji ekonomicznej danego hrabstwa bądź dystryktu, zwłaszcza w kontekście obciążeń fi nansowych. Mieszkańcy jednostek lokalnych powinni wiedzieć, jakie wydatki są związane z ustawowo przewi- dzianymi funkcjami, a które z nich władze przyjmują na siebie dobrowolnie. Jak istotne jest akceptowanie przez obywateli polityki fi nansowej władz publicznych, pokazała reakcja Brytyjczyków na wprowadzenie wspomnianego już podatku pogłównego.

2.2. Formy i środki kontroli

Jakkolwiek idea samorządności zakłada przyznanie wspólnotom lokalnym dużej dozy niezależności, w pełni uzasadnione jest dążenie władz centralnych do zapewnienia sobie wpływu na funkcjonowanie organów samorządowych. Elementem spornym pozostaje jego zakres i charakter. Kwestia ta budzi kon-

133 trowersje, ponieważ wymaga zrównoważenia dwóch wartości: z jednej strony chodzi o pożądane przez jednostki lokalne prawo decydowania o własnych sprawach, z drugiej zaś o zachowanie integralności polityki prowadzonej przez rząd. Wydaje się, że w Zjednoczonym Królestwie po wielu latach konfl iktów dotyczących tej sfery obecnie osiągnięto stosunkowo stabilny i akcep- towalny przez wszystkie zaangażowane strony układ relacji między władzami centralnymi a samorządem lokalnym69. Naturalnie podstawowym narzędziem wpływu na organy samorządowe pozostającym w dyspozycji rządu jest ustawodawstwo. Dysponujący poparciem Parlamentu gabinet może swobodnie kształtować kompetencje władz lokalnych, ustalając również wysokość przyznawanych im funduszy. Jak po- dają D. Wilson i Ch. Game w latach 1979–1997 uchwalono ponad 200 ustaw odnoszących się do samorządów, kolejnych 300 natomiast powstało w latach 1997–201070. Rząd brytyjski wydaje ponadto rocznie około 300 rozporządzeń dotyczących organów samorządowych. Mimo że większość z nich służy implementacji dyrektyw unijnych, są one również środkiem do egzekwowania decyzji zapadających w Londynie. Nieco mniej ustaw i rozporządzeń wpły- wających na organy samorządowe powstaje obecnie w Irlandii Północnej, Szkocji i Walii, niemniej ustawodawstwo jest również podstawową formą modyfi kowania działań tamtejszych samorządów. Zgromadzenie Północno- irlandzkie, Parlament Szkocji i Narodowe Zgromadzenie dla Walii normują wszystkie sprawy związane z władztwem lokalnym, które nie dotyczą jednego z uprawnień zastrzeżonych dla Parlamentu brytyjskiego. Za tworzenie i wdrażanie polityki rządowej przez angielskie władze lokalne odpowiada Ministerstwo do spraw Wspólnot i Samorządu Lokalne-

69 Wydaje się, że w przypadku Anglii istotnym czynnikiem wpływającym na zrównowa- żenie relacji między władzą centralną a samorządem lokalnym była likwidacja ogólnej oceny działalności (Comprehensive Performance Assessment) władz lokalnych. Wprowadzony w 2002 r. przez laburzystów program zakładał całościową ocenę każdej rady lokalnej przez kwalifi kowanie jej do jednej z pięciu kategorii: doskonała, dobra, zadowalająca, słaba i nie- dostateczna (w latach 2005–2008 ocenę słowną zastąpiły gwiazdki przyznawane w skali 0–4). Oceniano poziom świadczonych usług, możliwości rozwoju oraz właściwe zarządzanie zasobami fi nansowymi. Samorządy, które otrzymały wysokie oceny, nagradzano dodatkowymi uprawnieniami i zwiększano przyznawane im fundusze. W stosunku zaś do władz lokalnych ocenionych słabo stosowano sankcje. Kierowano do nich ministerialnych urzędników, którzy mieli bezpośrednio nadzorować ich funkcjonowanie, czuwając jednocześnie nad formułowa- niem i implementacją założeń zmierzających do zwiększenia efektywności podejmowanych przez owe rady działań. Negatywnie oceniano nie tylko stosowane wobec samorządów kary, lecz także jednolitość oceny, która nie uwzględniała na przykład różnic jakościowych pomię- dzy poszczególnymi płaszczyznami aktywności danej rady lokalnej. Ogólnych ocen działal- ności władz lokalnych dokonano po raz ostatni w 2008 r. Por. K. Radzik-Maruszak, Samorząd terytorialny w Wielkiej Brytanii w latach 1979–2010. Od nowego…, op.cit., s. 189. 70 D. Wilson, Ch. Game, op.cit., s. 168.

134 go (Department for Communities and Local Government)71. Zajmuje się ono wszystkimi sprawami związanymi z organizacją, funkcjonowaniem i kontro- lowaniem samorządów. Dodatkowo zobowiązano je również do podejmowania działań zmierzających do zbliżenia zróżnicowanych pod względem reli- gijnym i kulturowym grup społecznych oraz do przeciwdziałania wszelkim przejawom dyskryminacji. Na jego czele stoi minister (Secretary of State for Communities and Local Government)72 ponoszący polityczną odpowiedzial- ność za politykę rządu w tej dziedzinie. Oprócz wspomnianych rozporządzeń wydaje on także rekomendacje oraz wskazówki dotyczące usług świadczo- nych lokalnie. Nie mają one charakteru wiążącego, ale organy samorządowe powinny się z nimi zapoznać. Podobnymi uprawnieniami w stosunku do działających na terytorium Ul- steru władz lokalnych dysponuje północnoirlandzkie Ministerstwo Środowi- ska (Department of Invironment). Szczegółowymi kwestiami związanymi z sa- morządnością zajmuje się będący jego częścią Wydział do spraw Samorządu Lokalnego (Local Government Division) odpowiedzialny za kształt prawnych i politycznych ram funkcjonowania organów lokalnych, a także za ich fi nansowanie i ewentualne reformy. W Szkocji te zadania wypełnia w głównej mierze szkocki rząd73. Odpowiednie dane i analizy przedstawia mu minister do

71 Pierwszym ciałem ministerialnym zajmującym się sprawami związanymi z władztwem lokalnym została utworzona w 1871 r. Rada ds. Samorządu Lokalnego (Local Government Board). W latach 20. ubiegłego wieku połączono ją z jednostkami odpowiedzialnymi za służbę zdrowia, tworząc Ministerstwo Zdrowia (Ministry of Health). W 1952 r. podjęto decyzję o wy- odrębnieniu z niego pionu koordynującego kwestie samorządowe, ustanawiając Ministerstwo ds. Mieszkalnictwa i Samorządu Lokalnego (Ministry of Housing and Local Government), które w 1970 r. włączono w skład Ministerstwa Środowiska (Ministry of Invironment). W 2002 r. od- powiedzialność za władze lokalne powierzono Kancelarii Wicepremiera (Offi ce of the Deputy Prime Minister), by w 2006 r. przekazać ją funkcjonującemu obecnie Ministerstwu ds. Wspól- not i Samorządu. Co istotne, kwestii związanych z samorządem lokalnym nigdy nie przekazano Ministerstwu Spraw Wewnętrznych (Home Offi ce), tak jak uczyniono w wielu krajach europejskich. Być może jednym z czynników przesądzających o przyjęciu takiego rozwiązania jest fakt niewystępowania w Wielkiej Brytanii rządowej administracji terenowej. 72 Najbliższymi politycznymi współpracownikami ministra ds. wspólnot i samorządu lokalnego są: sekretarz stanu ds. wiary i wspólnot (Minister of State for Faith and Communities), sekretarz stanu ds. gospodarki mieszkaniowej (Minister of State for Housing), podsekretarz stanu ds. planowania przestrzennego (Under Secretary of State for Planning) oraz trzech pod- sekretarzy stanu ds. wspólnot i samorządu lokalnego (Under Secretary of State for Commu- nities and Local Government). Najważnieszymi stanowiskami urzędniczymi w Ministerstwie ds. Wspólnot i Samorządu Lokalnego są natomiast: stały sekretarz (permanent secretary) oraz dyrektorzy poszczególnych departamentów (director general). 73 Przed 1998 r. zadanie to wypełniało powołane w 1885 r. Biuro ds. Szkocji (Scottish Offi ce) odpowiedzialne za liczne funkcje związane z administrowaniem tą częścią Zjednoczo- nego Królestwa. Zob. I.G. Hutchison, Legislative and Executive Autonomy in Modern Scotland [w:] H.T. Dickinson, M. Lynch (eds.), Th e Challenge to Westminster: Sovereignty, Devolution and Independence, Tuckwell Press Ltd., East Linton 2000, s. 133–142.

135 spraw samorządu lokalnego i planowania przestrzennego (Minister for Local Government and Planning). Do jego obowiązków należy wydawanie instrukcji oraz rekomendacji dotyczących sposobu świadczenia usług przez szkockie organy samorządowe. W Walii podobne uprawnienia przynależą ministrowi do spraw samorządu lokalnego i spraw rządowych (Minister for Local Gov- ernment and Government Business), który jest członkiem walijskiego rządu. Brytyjskie organy lokalne mają obowiązek działania w wyznaczonych przez rozporządzenia granicach, mogą je jednak kwestionować w drodze rewizji sądowej (judicial review) polegającej na możliwości zaskarżenia pra- womocności decyzji organu władzy publicznej74. Sąd, badając określoną decyzję lub akt ustawodawstwa delegowanego, pod względem formalnym może uznać go za nieracjonalny, pozostający poza kompetencjami danego organu bądź wydany z pominięciem istotnych wymogów proceduralnych75. Należy zaznaczyć, że procedura ta może być wykorzystana również jako element kontroli decyzji oraz uchwał organów lokalnych. W praktyce jednak do judicial review znacznie częściej odwołują się władze samorządowe sprze- ciwiające się rozstrzygnięciom podjętym na poziomie rządowym76. Wydaje się, że znaczenie przywołanego mechanizmu w kontekście funkcjonowania władz lokalnych nie ma charakteru fundamentalnego, o czym z jednej strony świadczy brak jego szczegółowej analizy w literaturze przedmiotu, z drugiej zaś nieobecność w debacie publicznej dotyczącej samorządu. Niekiedy skuteczność prawna działań organów samorządowych jest wa- runkowana uzyskaniem zgody ministerialnej. Władze lokalne występują wówczas z wnioskiem o wydanie odpowiedniej decyzji, kierując daną sprawę do ministerstwa. Minister – po przeanalizowaniu określonego przypadku – ustosunkowuje się do stanowiska rady lokalnej, akceptując bądź wstrzymu-

74 Dokładniej to zagadnienie opisuje P. Mikuli. Zob. idem, Sądowa kontrola administracji publicznej w Wielkiej Brytanii, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2006, nr 2(5), s. 137–149; idem, Zasada podziału władz a ustrój brytyjski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2006, s. 146–148. 75 D. Wilson, Ch. Game, op.cit., s. 174. 76 Przykładem wykorzystania procedury judicial review jest zaskarżenie decyzji brytyjskiego ministra transportu o budowie szybkiej linii kolejowej (High Speed 2) między Londynem a Birmingham oraz między Manchesterem a Leeds przez władze lokalne zrzeszone w grupie 51M (nazwa pochodzi od szacowanych kosztów – 51 mln funtów – jakie poniosą mieszkańcy każdego okręgu wyborczego w związku planowaną inwestycją), do której należą m.in. rady hrabstw Buckinghamshire, Oxfordshire i Warwickshire, rady dystryktów Aylesbury Vale, South Bucks i Th ree Rivers czy rada dzielnicy London Borough of Hillingdon. W skierowa- nym do sądu pozwie władze lokalne zarzucały rządowi niewłaściwe przeprowadzenie procesu konsultacji, zignorowanie wpływu inwestycji na sieć londyńskiego metra oraz zlekceważenie konsekwencji, jakie w związku z budową dotkną środowisko naturalne. 15 marca 2013 r. sąd wydał wyrok w sprawie decyzji ministra, uznając te skargi za bezzasadne. Zob. Royal Courts of Justice Strand, London, WC2A 2LL, Neutral Citation Number: [2013] EWHC 481 (Admin).

136 jąc planowane przedsięwzięcia. Najczęściej procedura ta jest uruchamiana w związku z postanowieniami o wywłaszczeniu. Jak już wspomniano, minister może także kierować instrukcje do poszczególnych organów samorządo- wych, określając pożądany sposób podejmowania pewnych działań. Zwraca się do nich również za pomocą pism okólnych (circular letters), powiadamia- jąc o zmianach w polityce rządowej albo informując o istotnych osiągnię- ciach resortu77. Należy nadmienić, że organy lokalne, na wniosek urzędni- ków ministerialnych, udzielają informacji na temat podejmowanych działań, nawet jeśli takie postępowanie nie jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Poszczególni ministrowie dysponują również uprawnieniami nadzwy- czajnymi (default powers), które umożliwiają im bezpośrednią ingerencję w funkcjonowanie organów lokalnych. Na ich podstawie mogą nakazać wła- dzom lokalnym podjęcie lub zaniechanie określonych czynności. Mają rów- nież prawo przejęcia ich kompetencji bądź powierzenia ich innemu organowi administracji lokalnej. Wykorzystanie tych uprawnień musi mieć charakter wyjątkowy. Następuje ono zwykle z inicjatywy ministra, chociaż – jak wskazuje Jerzy Supernat – w niektórych przypadkach powodem ich podjęcia może być skarga złożona przez obywatela dotycząca nierealizowania przez radę jej obowiązków78. Przesłanki takich działań są określone w ustawach odnoszą- cych się do funkcjonowania samorządów lokalnych. Na wszczęcie tej procedury pozwala bardzo wiele ustaw regulujących rozmaite kwestie, dlatego nie sposób podać zamkniętego katalogu takich przypadków. Niemniej zasadne wydaje się jednak wskazanie kilku przykładów. Na mocy Ustawy o usługach socjalnych władz lokalnych (Local Authori- ty Social Service Act, 1970) ministrowi zdrowia przyznano prawo ingerencji, jeśli organy samorządu bez racjonalnego uzasadnienia nie sprostają obowiąz- kowi zapewnienia wspólnocie określonych ustawowo świadczeń79. Zgodnie z Ustawą o budownictwie (Building Act, 1984) odpowiedni minister może przejąć kompetencje władz lokalnych, jeżeli nie będą one mogły wykonać powierzonych im w tym zakresie zadań. Z kolei Ustawa o bibliotekach publicznych i muzeach (Public Libraries and Museums Act, 1964) stała się pod- stawą ingerencji ministra kultury podjętej w 2004 roku w stosunku do władz dystryktu Wirral, które zdecydowały o likwidacji części bibliotek miejskich. W jej wyniku rada wycofała kontrowersyjną uchwałę80. Władze lokalne mają również obowiązek sporządzania raportów dotyczą- cych różnych dziedzin swojej działalności oraz przedstawiania ich podmio-

77 J. Supernat, W Anglii [w:] J. Jeżewski (red.), Gmina w wybranych państwach Europy Zachodniej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1995, s. 70. 78 Ibidem. 79 Local Authority Social Service Act, 1970. 80 D. Wilson, Ch. Game, op.cit., s. 147.

137 tom działającym na szczeblu centralnym. Zgodnie z wynikami badań przeprowadzonych przez jedną z największych na świecie fi rm zajmujących się audytem w roku fi nansowym 2004/2005 organy przeciętnej brytyjskiej jednostki samorządowej musiały przedstawić średnio 566 sprawozdań ministerstwom oraz innym instytucjom mającym w stosunku do nich uprawnienia kontrolne81. W związku z tym pojawiły się postulaty zmian polegających na liberalizacji obowiązujących uregulowań. Zwolennicy tego stanowiska wska- zują, że zmniejszenie zakresu kontroli przyczyni się do sprawniejszego funkcjonowania władz lokalnych i obniży wiążące się z audytem koszty. Kontrola fi nansowa samorządów lokalnych oraz uprawnienia władz centralnych związane z określaniem maksymalnych stawek podatkowych czy przyznawaniem dotacji zostały omówione w podrozdziale dotyczącym fi nan- sów. W tym miejscu należy jedynie nadmienić, że jej zakres jest stosunkowo szeroki i może być zwiększany na płaszczyźnie nieformalnych relacji między politykami i urzędnikami obu szczebli władzy. Decydenci rządowi mogą modyfi kować zachowania lokalnych radnych przez obietnicę podwyższenia lub obniżenia wysokości przyznawanych co roku dotacji. Takie naciski wystę- pują zwłaszcza wówczas, gdy organy lokalne są zdominowane przez człon- ków ugrupowania politycznego znajdującego się w opozycji. Jeśli w radach samorządów zasiadają zwolennicy partii, która sprawuje władzę, wpływy są wywierane przez odwołanie do lojalności oraz hierarchii partyjnej. Naturalnie podmiotem sprawującym kontrolę polityczną nad organami samorządu lokalnego są obywatele decydujący w drodze wyborów o ich obsadzeniu. W trakcie kadencji władz lokalnych możliwość wpływu na ich funkcjonowanie zapewnia prawo do informacji wyrażone przez liczne uregulowania. Przede wszystkim obywatelom zapewniono możliwość uczestnictwa w posiedzeniach rady, jej komisji oraz gabinetu. Ustawa o samorządzie lokalnym z 2000 roku pozwala na utajnienie obrad, jedynie jeśli mają one dotyczyć tak zwanych kwestii wrażliwych związanych z konkretnymi oso- bami82. Wówczas jednak dany organ ma obowiązek powiadomienia o tym opinii publicznej przynajmniej na 28 dni przed planowanym posiedzeniem. Zgodnie z przepisami Ustawy o dostępie do informacji dotyczących samo- rządu lokalnego (Local Government Access to Information Act, 1985) wszelkie dokumenty powiązane z obradami brytyjskich organów lokalnych muszą ponadto mieć charakter publiczny83. Nie bez znaczenia jest również praktyka publikowania przez poszczegól- ne organy samorządowe uchwał i decyzji na stronach internetowych swoich jednostek. Dzięki temu zapewnia się obywatelom stosunkowo łatwy dostęp

81 Ibidem, s. 180. 82 Local Government Act, 2000. 83 Local Government Access to Information Act, 1985.

138 do informacji. W ramach prowadzonych konsultacji często przedstawiają one tam również dokumenty dotyczące planowanych przedsięwzięć. Stwarza to mieszkańcom wspólnoty możliwość ustosunkowania się do danej kwestii poprzez uczestnictwo w dyskusji na forum internetowym jednostki samo- rządowej. Jest to mniej czasochłonny i wygodniejszy sposób angażowania się w sprawy lokalne. Należy zaznaczyć, że do skuteczniejszej kontroli organów samorządowych przyczyniają się także lokalne media, które nagłaśniają kontrowersyjne uchwały i decyzje. Formą kontroli władz lokalnych przez obywateli jest również kierowanie skargi na działalność organu lokalnego do Komisji do spraw Administracji Lokalnej (Commission for Local Administration), zwanej potocznie ombuds- manem do spraw samorządu lokalnego. Urząd ustanowiony dla Anglii i Walii na mocy Ustawy o samorządzie lokalnym z 1974 roku obecnie obejmuje ju- rysdykcją jedynie terytorium angielskie. Stanowisko jest obsadzane w wyniku nominacji dokonywanej przez królową, za radą odpowiedniego ministra. Nie może być piastowane przez jedną osobę dłużej niż siedem lat. Obecnie pełnią tę funkcję dwie osoby. Do głównych zadań ombudsmana do spraw lokalnych należy rozpatrywanie skarg obywatelskich związanych z funkcjonowaniem władz lokalnych. Zasadniczo zmierza on do koncyliacyjnego rozwiązania powstałego sporu84, niemniej gdy nie jest to możliwe, wydaje raporty przesą- dzające o nieprawidłowym działaniu którejś ze stron. Należy nadmienić, że zawarte w nich postanowienia nie mają charakteru wiążącego. Obywatele zwracają się do ombudsmana w przypadku szkody doznanej w związku z wadliwym funkcjonowaniem administracji (maladministration) w zakresie działań bądź zaniechań organów lokalnych, takich jak opóźnienia w wydaniu decyzji, nieprzestrzeganie procedur bądź nieudzielenie informacji. Wymogiem formalnym rozpatrzenia skargi jest wniesienie jej nie później niż w ciągu roku od momentu uświadomienia szkody oraz wyczerpanie lokalnej procedury składania zażaleń. To, czy skarga zostanie rozpatrzona, za- leży wyłącznie od osoby piastującej urząd ombudsmana. Zgodnie z postanowieniami ustawy może ona dowolnie zdecydować o wszczęciu badania danej sprawy bądź jej pominięciu. Przysługuje jej również prawo przerwania prowadzonych działań na każdym ich etapie85. Elementem wieńczącym badanie jest zazwyczaj raport wysyłany albo do autora skargi, albo do organu win- nego nadużycia. W przypadku potwierdzenia prawidłowości działań władz samorządowych Komisja do spraw Administracji Lokalnej może ograniczyć się do wysłania uzasadnienia swojego stanowiska autorowi skargi.

84 Wady i zalety takiego ujęcia w kontekście szkockich władz lokalnych omawia K. Th ompson. Zob. idem, Conciliation or arbitration? Th e place of local settlements in the work of the local Ombudsman, „Local Government Studies” 1991, no. 17, vol. 4, s. 15–26. 85 Local Government and Public Involvement in Health Act, 2007.

139 Zgodnie z dostępnymi danymi jedynie w 0,7% rozpatrywanych spraw ombudsman do spraw samorządu lokalnego stwierdza nieprawidłowości występujące w funkcjonowaniu organu lokalnego. W przypadku niemal 21% podejmowanych spraw dochodzi do polubownego rozwiązania konfl iktu, gdy zaangażowane podmioty w trakcie prowadzonego badania są skłonne uznać przedstawiane im propozycje zmodyfi kowania swojego stanowiska86. Te statystyki nie powinny być przytaczane jako argumenty przemawiające za niewielkim znaczeniem omawianej instytucji. Podkreśla się bowiem, że jej zasadniczej wartości nie stanowi wykrycie błędów organów administracji lokalnej, ale ukazanie ewentualnych nieścisłości w procedurach administracyjnych stosowanych przez jednostki działające zgodnie ze wszystkimi standardami87. Jak już wspomniano, organy lokalne z formalnego punktu widzenia nie są zobowiązane do implementacji postanowień raportu. Mimo to zdecydowana większość z nich dostosowuje się do zawartych w nim uwag. Rada powinna odpowiedzieć na przedstawiony dokument w ciągu trzech miesięcy od jego otrzymania. Jeśli jednak tego nie zrobi, ombudsman do spraw samorządu lokalnego formułuje kolejny raport, zalecający określone działania, który może być opublikowany w lokalnej prasie. W obu raportach mogą zostać wskazane sposoby zadośćuczynienia poszkodowanym obywatelom, takie jak prze- prosiny, rekompensata fi nansowa czy ponowne rozpatrzenie danej sprawy. Od postanowień Komisji do spraw Administracji Lokalnej nie przysługuje odwołanie, jej decyzje mogą być kwestionowane jedynie w oparciu o proce- durę rewizji sądowej. Najwięcej skarg kierowanych do Komisji do spraw Administracji Lokalnej dotyczy usług związanych z edukacją i opieką nad dziećmi. Według rocznego raportu przedstawionego przez ombudsmana do spraw samorządu lokalnego kolejne miejsca zajmują sprawy związane z podatkami lokalnymi, gospodar- ką mieszkaniową oraz planowaniem przestrzennym. Rocznie do instytucji trafi a około 21 tysięcy skarg, z których jedna trzecia nie może zostać rozpatrzona ze względów proceduralnych. W roku 2011/2012 urząd podjął się przeanalizowania 11 tysięcy spraw, zaznaczając, że w zdecydowanej większo- ści nie stwierdzono nadużyć po stronie organów administracji lokalnej. W Ulsterze organem odpowiedzialnym za rozpatrywanie skarg obywateli, związanych z działaniami rad dystryktów jest Północnoirlandzki Om- budsman (Northern Ireland Ombudsman) pracujący w trybie Północno- irlandzkiego Komisarza do spraw Skarg (Northern Ireland Commissioner for

86 Annual Report 2011/2012, s. 18, http://www.lgo.org.uk/publications/annual-report/ [15.04.2013]. 87 J. Greenwood, Facing up to the Local Ombudsmen: Are Internal Complains Procedures Adequate?, „Local Government Studies” 1989, vol. 15, no. 1, s. 7.

140 Complains)88. Sposób prowadzenia przez niego poszczególnych spraw oraz wymagania formalne stawiane obywatelom w związku z ewentualnym roz- patrzeniem danej kwestii są zbliżone do angielskich89. Nominacji na to stanowisko dokonuje królowa. W roku 2010/2011 do biura komisarza wpłynęły 123 skargi związane z działalnością rad dystryktów. Dotyczyły one między innymi procesu rekrutacji pracowników, sposobu zarządzania mieniem komunalnym oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska90. Najwięcej z nich skierowano przeciwko władzom lokalnym w Belfaście. W Szkocji i Walii w ostatnich latach przeprowadzono reformę podmio- tów zajmujących się kontrolą działań władz publicznych, łącząc je w każdym z krajów w jedną instytucję. W 2002 roku utworzono stanowisko Szkockiego Ombudsmana do spraw Usług Publicznych (Scottish Public Service Ombuds- man), likwidując jednocześnie urzędy Komisarza do spraw Władz Lokalnych w Szkocji (Commissioner for Local Administration in Scotland), Komisarza do spraw Służby Zdrowia dla Szkocji (Health Service Commissioner for Scotland), Ombudsmana do spraw Stowarzyszenia Komunalnej Gospodarki Miesz- kaniowej dla Szkocji (Housing Association Ombudsman for Scotland) oraz Szkockiego Parlamentarnego Komisarza do spraw Administracji (Scottish Parliamentary Commissioner for Administration)91. Nowa instytucja zajmuje się również rozpatrywaniem skarg dotyczących organów samorządowych. Jedyną znaczącą różnicą między uregulowaniami szkockimi a przepisami obowiązującymi w pozostałych częściach Zjednoczonego Królestwa jest prawo jednostek pomocniczych ombudsmana do wnioskowania o podjęcie kwestii, która spotkała się z publiczną krytyką, nawet jeśli żaden z obywateli nie wniósł związanej z nią skargi92. Skargi dotyczące działalności organów samorządowych stanowiły w latach 2011/2012 39% wszystkich zgłoszeń93. Dotyczyły one głównie komunalnej gospodarki mieszkaniowej, planowania przestrzennego i świadczeń socjalnych. Poruszano w nich głównie takie kwestie, jak nieodpowiednie za- rządzanie mieszkaniami komunalnymi, utrudnienia w nabywaniu praw do

88 Północnoirlandzki Ombudsman może pracować również za pośrednictwem Zgroma- dzenia Ombudsmana dla Irlandii Północnej (Assembly Ombudsman for Northern Ireland). Rozpatruje wówczas sprawy związane z działalnością północnoirlandzkich ministerstw oraz agencji rządowych. Zob. Ombudsman (Northern Ireland) Order, 1996. 89 Por. Commissioner for Complaints (Northern Ireland) Order, 1996. 90 Annual Report of the Assembly Ombudsman for Northern Ireland and the Northern Ire- land Commissioner for Complaints, http://www.ni-ombudsman.org.uk/ [20.04.2013]. 91 Scottish Public Services Ombudsman Act, 2002. 92 Ibidem. 93 Annual Report 2011/2012 of Scottish Public Service Ombudsman, http://www.spso. org.uk/fi les/webfm-/-Publications/Annual%20reports/SPSO_2011-12_Annual_Report.pdf [20.04.2013].

141 zabudowy działki czy niezapewnienie właściwych usług związanych z opieką nad dziećmi. Znaczna część z nich nie została rozpatrzona, ponieważ skarżą- cy nie wykorzystali lokalnych procedur formułowania zażaleń. Wiele spraw oddalano ponadto z powodów merytorycznych, wyrażały one bowiem jedynie niezadowolenie obywateli w związku z decyzjami organów samorządo- wych, podjętych zgodnie z prawem w ramach dyskrecjonalnych uprawnień władz lokalnych. W Walii analogiczną reformę przeprowadzono w 2005 roku, tworząc urząd Ombudsmana do spraw Usług Publicznych dla Walii (Public Services Ombudsman for Wales), który zastąpił funkcjonujących wcześniej Ombuds- mana do spraw Służby Zdrowia dla Walii (Health Service Ombudsman for Wales), Ombudsmana do spraw Samorządu Lokalnego dla Walii (Local Gov- ernment Ombudsman for Wales), Ombudsmana do spraw Komunalnej Go- spodarki Mieszkaniowej dla Walii (Social Housing Ombudsman for Wales) oraz Walijskiego Ombudsmana do spraw Administracji (Welsh Administra- tion Ombudsman). Osoba pełniąca to stanowisko oprócz badania skarg wnie- sionych w związku z działalnością instytucji publicznych ma również obo- wiązek rozpatrywania zawiadomień o nieetycznym zachowaniu radnych94. Stoi na straży walijskiego kodeksu etycznego oraz opracowuje dokumenty zawierające wskazania w kwestii odpowiedniego postępowania radnych jednostek unitarnych czy członków rad wspólnotowych95. Najwięcej skarg wpływających do walijskiego ombudsmana dotyczy dzia- łalności władz lokalnych. W roku 2011/2012 zgłoszono 842 takie sprawy96. Podobnie jak w przypadku innych części Wielkiej Brytanii zazwyczaj były one związane z planowaniem przestrzennym oraz komunalną gospodar- ką mieszkaniową. Obywatele najczęściej skarżyli władze lokalne Cardiff , co naturalnie w części jest spowodowane stosunkowo dużą jak na warunki walijskie liczbą ludności miasta. Sformułowano także 177 skarg mówiących o załamaniu zasad etyki przez radnych jednostek unitarnych oraz 206 skarg dotyczących nadużyć, jakich mieli się dopuścić radni wspólnot97. W tym

94 Local Government Act, 2000. 95 Zob. Code of Conduct for members of local authorities in Wales. Guidance from the Pub- lic Service Ombudsman for Wales for members of county and county borough council, fi re and rescue, authorities and national park authorities, http://www.ombudsman-wales.org.uk/publications/Guidance-policies.aspx [22.04.2013]; Code of Conduct for members of community councils in Wales. Guidance from the Public Service Ombudsman for Wales for members of community councils, http://www.ombudsmanwales.org.uk/publications-/Guidance-policies.aspx [22.04.2013]. 96 Annual Report 2011/2012 of the Public Service Ombudsman for Wales, http://www. ombudsman-wales.org.uk/~/media/Files/AnnualReports_en/Annual%20Report%20 201112%20E.ashx [22.04.2013]. 97 Ibidem.

142 przypadku najczęściej były to zastrzeżenia do zachowania radnych z miasta Swansea98. Najwięcej skarg dotyczyło takich kwestii, jak promocja równości i szacunku oraz obiektywizm i dobre wychowanie. Większość z nich została oddalona ze względu na braki formalne.

2.3. Współpraca między władzami lokalnymi a centrum

Relacje między organami samorządu lokalnego a władzami centralnymi naturalnie nie ograniczają się jedynie do uprawnień kontrolnych poszczegól- nych rządów. Opierają się one również na szerokiej współpracy między tymi podmiotami. Obejmuje ona codzienne kontakty między radami lokalnymi a odpowiednimi ministerstwami, służące z jednej strony uzyskaniu szcze- gółowych informacji przez rady zmagające się z określonym problemem, z drugiej zaś dostarczeniu urzędnikom ministerialnym danych statystycznych związanych z jednostką lokalną, takich jak liczba dostępnych mieszkań komunalnych czy osób korzystających z pomocy socjalnej. Ponadto w Anglii w latach 2004–2010 podstawą współpracy poziomu centralnego i lokalnego były porozumienia (Local Area Agreement) zawierane między rządem a jednostkami samorządowymi wyższego szczebla oraz współpracującymi z nimi podmiotami99. Określały one cele, jakie muszą zostać osiągnięte w danej jednostce lokalnej w ciągu trzech lat od momentu podpisania umowy. Zawierały rów- nież wynegocjowaną listę obowiązków spoczywających na poszczególnych stronach. Jeśli wskazane zamierzenia zostały zrealizowane, rząd nagradzał władze lokalne, przyznając im grant fi nansowy. Z tej formy współpracy zre- zygnowano w 2010 roku, ponieważ miała ona zbyt zbiurokratyzowany cha- rakter100 i nie pozwalała radnym na bieżące dostosowywanie swoich działań

98 Znaczna liczba skarg dotyczących radnych z tego miasta była spowodowana podejrze- niami o sprzedawanie głosów przez członków rady. W aferę oprócz należącego do liberalnych demokratów lidera rady Ch. Holleya mieli być zamieszani jego nieposiadający afi liacji partyjnej zastępca J. Hague oraz konserwatywny radny P. Hood-Williams. Owi radni mieli zawrzeć porozumienie, na mocy którego rada przegłosowałaby przyznanie dodatkowych funduszy dla konserwatywnych okręgów wyborczych w zamian za poparcie znajdujących się w radzie torysów dla polityki prowadzonej przez urzędującą administrację. W raporcie wieńczącym prowadzone przez ombudsmana śledztwo stwierdzono, że nie ma jednoznacznych dowodów potwierdzających winę któregokolwiek z radnych, w związku z czym skargi, które wpłynęły w tej sprawie, uznano za bezzasadne. 99 Zob. J. Kelly, Th e Missing Ingredient: Inter-Municipal Cooperation and Central-Local Re- lations in the UK [w:] R. Hulst, A. van Monfort (eds.), Inter-Municipal Cooperation in Europe, Springer, Houten 2007, s. 203–205. 100 J. Kaff ash, Pickles announces abolition of Local Area Agreements, http://www.publicfi nance.co.uk/news-/2010/10/pickles-announces-abolition-of-local-area-agreements/ [12.04.2013].

143 do potrzeb wspólnoty. Owe porozumienia zawierano w ramach funkcjonu- jących od 2001 roku lokalnych partnerstw strategicznych (Local Strategic Partnership)101, zakładających ścisłą współpracę na różnych płaszczyznach podmiotów działających na szczeblu lokalnym. Głównym celem realizo- wanej także obecnie koncepcji jest zwiększenie efektywności prac organów samorządowych oraz podniesienie jakości zarządzania zasobami lokalnymi. Ich szkockim odpowiednikiem są partnerstwa wspólnot dotyczące planowania przestrzennego (Community Planning Partnership), walijskim natomiast – rady do spraw usług lokalnych (Local Service Boards). W sprawach o bardziej ogólnym charakterze, które wpływają na cały system samorządu lokalnego, rządy nie podejmują dialogu z poszczególnymi jednostkami, koncentrując się na relacjach ze stowarzyszeniami reprezentu- jącymi władze lokalne w każdej z czterech części Zjednoczonego Królestwa. Projekty ustaw dyskutowane na forum działającej obecnie w Parlamencie Komisji Specjalnej do spraw Wspólnot i Samorządu Lokalnego (Th e Com- munities and Local Government Committee), funkcjonującej w Zgromadze- niu Północnoirlandzkim Komisji Stałej do spraw Środowiska (Committee for the Environment), powołanej w Parlamencie Szkockim Specjalnej Komisji do spraw Samorządu Lokalnego oraz ustanowionej w Zgromadzeniu Narodo- wym dla Walii Stałej Komisji do spraw Wspólnot, Równości i Samorządu Lokalnego (Communities, Equality and Local Government Committee) są konsultowane z odpowiednimi organizacjami zrzeszającymi jednostki samo- rządu lokalnego. Do konfrontacji opinii na temat proponowanych zmian dochodzi w drodze ofi cjalnych spotkań lub przez korespondencję wyrażającą stanowisko danego podmiotu w określonej sprawie. Oczywiście pewną rolę we wzajemnych relacjach odgrywają również nieformalne kontakty między politykami i urzędnikami pracującymi na obu szczeblach władzy. Jak już wspomniano, przepływ osób pomiędzy organami samorządowymi, organami zajmujący- mi się władztwem lokalnym na poziomie centralnym oraz stowarzyszeniami jednostek lokalnych jest znaczny, co skutkuje intensyfi kacją procesu wymiany informacji także poza obowiązującymi procedurami. Kontakty władz lokalnych z rządami i legislaturami nie są jedyną formą współpracy samorządów z władzą centralną. Jej wysoce specyfi czną i niezwykle charakterystyczną dla Wielkiej Brytanii odmianą jest także działalność reprezentantów królowej w hrabstwach, odgrywająca dużą rolę w budowaniu pozytywnego wizerunku monarchii w Wielkiej Brytanii. Przedstawicielami królowej w terenie są wysoki szeryf (High Sheriff ) oraz lord namiestnik (Lord

101 M. Keith, Knowing the City? 21th Century Urban Policy and the Introduction of Local Strategic Partnership [w:] C. Johnstone, M. Whitehead (eds.), New Horizons in British Urban Policy. Perspectives on New Labour’s Urban Renaissance, Ashgate, London 2004, s. 185–195.

144 Lieutenant). Wywodzący się z wczesnego średniowiecza urząd wysokiego szeryfa, który ofi cjalnie pełni funkcję sądowego reprezentanta monarchy w każdym poszczególnym hrabstwie, w rzeczywistości ma jedynie charakter ceremonialny102, a za jego sprawowanie nie otrzymuje się wynagrodzenia. Współcześnie główną podstawę prawną funkcjonowania urzędu w Anglii i Walii stanowi Ustawa o szeryfach z 1887 roku (Th e Sheriff s Act, 1887), niemniej przepisy regulujące działanie urzędu znajdują się również w ustawach o samorządzie lokalnym. Do najważniejszych obowiązków związanych z tym stanowiskiem należy czuwanie nad organizowaniem wizyt królewskich oraz wspieranie sędziów Wysokiego Sądu Sprawiedliwości (High Court of Justice), gdy orzekają na terenie danego hrabstwa. Wysocy szeryfowie współpracują także z policją oraz służbami ratunkowymi, wspierają organizacje zwalczają- ce przestępczość oraz angażują się w przedsięwzięcia charytatywne. Niejed- nokrotnie przyznają nagrody lokalnym bohaterom103, zachęcając do pracy na rzecz wspólnoty. Urzędu z mocy prawa nie mogą pełnić posłowie Izby Gmin oraz parowie zasiadający w Izbie Lordów, jak również członkowie Parlamentu Europej- skiego oraz Zgromadzenia Narodowego dla Walii. Ustawa wyklucza również etatowych pracowników sądów, urzędników celnych i skarbowych, osoby zatrudniane przez pocztę, a także funkcjonariuszy Królewskiej Marynar- ki Wojennej, Wojsk Lądowych i Królewskich Sił Powietrznych104. Jedynym szczególnym wymogiem formalnym stawianym kandydatom jest posiadanie nieruchomości na terenie danego hrabstwa. Urząd można pełnić wielokrotnie, zachowując co najmniej dwuletnią przerwę między rocznymi kadencja- mi. Formalnie nazwiska trzech kandydatów dla większości hrabstw są uzgad- niane 12 listopada każdego roku w trakcie spotkania lordów zasiadających w Wydziale Królewskiej Ławy Wysokiego Sądu Sprawiedliwości (Queen’s Bench Division of High Court of Justice) pod przewodnictwem Lorda Naj- wyższego Sędziego Anglii i Walii (Lord Chief Justice of England and Wales). W rzeczywistości jednak gremium to akceptuje jedynie osoby rekomendo- wane przez urzędujących wysokich szeryfów. Przygotowany podczas tego spotkania pergamin z kandydaturami przed- stawiany jest królowej, która na marcowym posiedzeniu Tajnej Rady dokonuje nominacji przez tradycyjne nakłucie iglicą dokumentu przy odpowiednim nazwisku105. Zwyczajowo jest to zawsze pierwsza wymieniona osoba.

102 D. Wilson, Ch. Game, op.cit., s. 54. 103 Th e High Sheriff s’ Association of England & Wales, http://www.highsheriff s.com/Duties. htm [11.02.2013]. 104 Sheriff s Act, 1887. 105 Zwyczaj ten, zwany nakłuwaniem (pricking), jest tradycyjną procedurą wyboru angielskich i walijskich wysokich szeryfów.

145 Dwie pozostałe kandydatury są ponawiane w kolejnym roku, tak że na li- stopadowym spotkaniu uzupełnia się najczęściej jedynie trzecią pozycję na liście. Wysocy szeryfowie hrabstw pozostających pod władztwem Księstwa Lancaster (Greater Manchester, Lancashire i Merseyside) są nominowani w innym trybie. Tam elekcji trzech kandydatów dokonuje corocznie Kanclerz Księstwa, który następnie w trakcie prywatnej audiencji prezentuje nazwiska monarsze brytyjskiemu. W Kornwalii wysoki szeryf jest powoływany przez księcia Kornwalii. Obecnie w Anglii i Walii urzęduje 55 wysokich szeryfów. Część z nich wraz z byłymi i przyszłymi piastunami urzędu jest zrzeszona w Stowarzysze- niu Wysokich Szeryfów Anglii i Walii (High Sheriff s’ Associacion of England and Wales), które ma na celu promocję tego stanowiska oraz podtrzymanie jego tradycyjnych funkcji w zakresie wymiaru sprawiedliwości. Organizacja współdziała z partnerami zarówno na poziomie lokalnym, jak i ogólnopań- stwowym. W 2008 roku, odpowiadając na zarzuty sformułowane przez Ko- misję Sprawiedliwości Izby Gmin mówiące o zdominowaniu urzędu przez stosunkowo wąską grupę osób106, stowarzyszenie podjęło współpracę z rzą- dem zmierzającą do wprowadzenia koniecznych zmian107. Jego działalność obejmuje także organizowanie akcji charytatywnych oraz szkoleń dla osób nominowanych na stanowisko wysokiego szeryfa108. W Irlandii Północnej wysocy szeryfowie mają analogiczny status i kompetencje: głównie reprezentują lokalną wspólnotę przed przyjeżdżającymi sę- dziami i angażują się w inicjatywy mające na celu walkę z przestępczością, szczególnie wśród nieletnich. Oczekuje się od nich również uczestnictwa w istotnych dla wspólnoty lokalnej wydarzeniach. Urząd powstał na mocy the Local Government (Ireland) Act, 1898 i funkcjonuje w każdym z sześciu hrabstw oraz w dwóch największych miastach: Belfaście i Derry. Nominacji na to stanowisko corocznie w grudniu lub styczniu dokonuje Sekretarz Stanu do spraw Irlandii Północnej (Secretary of State for Northern Ireland), spośród na- zwisk wskazanych wcześniej przez urzędujących wysokich szeryfów. Wyjątek stanowi stolica, w której kandydatów ze swojego grona wybiera rada miasta. W Szkocji mianem szeryfów określa się natomiast sędziów orzekających w sądach lokalnych (sheriff courts), co przesądza o odmiennym charakterze

106 Public Appointments: Lord-Lieutenants and High Sheriff s, Sixth Report of Session 2007– 2008, House of Commons Justice Committee, s. 10, http://www.publications.parliament.uk/ pa/cm200708/cmselect/cmj-ust/1001/1001.pdf [20.04.2013]. 107 Government Response to the Justice Committee Report. Public Appointments: Lord-Lieu- tenants and High Sheriff Presented to Parliament by the Lord Chancellor and Secretary of State for Justice by Command of Her Majesty, s. 10, http://www.offi cial-documents.gov.uk/document/cm75/7503/7503.pdf [20.04.2013]. 108 Th e High Sheriff s’ Association…, op.cit.

146 urzędu. Zasiadają oni w sądach będących pierwszą instancją dla większo- ści spraw cywilnych i niektórych spraw karnych. Główny szeryf (prinicpal sheriff ) stoi z kolei na czele każdej z sześciu większych jednostek sądowych. Powoływany przez królową na podstawie rekomendacji pierwszego ministra oraz Rady do spraw Nominacji Sędziowskich dla Szkocji (Judicial Appoint- ments Board for Scotland) zapewnia sprawne działanie sądów lokalnych oraz rozpatruje odwołania od wydawanych przez nie wyroków109. Organ jest in- tegralną częścią szkockiej władzy sądowniczej, co oczywiście wyklucza jego lokowanie w systemie struktur lokalnych. Najważniejszym urzędem ceremonialnym związanym ze strukturą władz lokalnych jest stanowisko lorda namiestnika – osobistego reprezentanta mo- narchy110. Godność ta nadawana jest dożywotnio zasłużonym obywatelom Wielkiej Brytanii. W Anglii lordowie namiestnicy stoją na czele tak zwanych hrabstw ceremonialnych (ceremonial counties). Ich szkockim odpowiednikiem są okręgi namiestnictwa (lieutenancy areas), walijskim natomiast tak zwane hrabstwa zachowane (preserved counties). Jednostki te powstały w wyniku połączenia terytoriów sąsiadujących z sobą hrabstw i dystryktów. Wyjątek stanowi Irlandia Północna, gdzie urząd istnieje w każdym z sześciu hrabstw administracyjnych oraz w dwóch największych miastach: Belfaście i Derry. Granice obszarów podległych jurysdykcji poszczególnych lordów na- miestników ulegają przesunięciom w związku ze zmianami struktury sa- morządu lokalnego w każdej z czterech części Zjednoczonego Królestwa111. Liczbę omawianych jednostek oraz ich aktualny kształt112 określa Ustawa o namiestnictwie (Lieutenancies Act, 1997), wymieniająca również podstawowe obowiązki związane z omawianym stanowiskiem. Nominacji na urząd w większości przypadków dokonuje Królowa za radą premiera. Wyjątkiem są lordowie namiestnicy Aberdeen, Dundee, Edynburga i Glasgow, gdzie na mocy ustawy stanowisko to ex offi cio powierza się burmistrzom113. W Londy- nie funkcję lorda namiestnika pełni gremialnie specjalna komisja obradująca pod przewodnictwem burmistrza. Proces wyboru na urząd różni się nieznacznie w poszczególnych krajach. W Anglii działający przy premierze sekretarz do spraw nominacji przepro-

109 Th e Offi ce of Sheriff Principal, Judicial Appointments Board for Scotland, Edinburgh 2010, s. 2. 110 D. Wilson, Ch. Game, op.cit., s. 54. 111 Ostatnią zmianę wprowadzono w 2009 r. w rezultacie uchwalenia Ustawy o samorzą- dzie lokalnym i publicznej opiece zdrowotnej (Local Government and Public Involvement in Health Act, 2007). 112 W Irlandii Północnej i Walii istnieje osiem jednostek o charakterze namiestnictwa, w Anglii funkcjonuje czterdzieści osiem hrabstw ceremonialnych, w Szkocji natomiast trzy- dzieści pięć okręgów namiestniczych. Zob. Lieutenancies Act, 1997. 113 Ibidem.

147 wadza szeroko zakrojone konsultacje wśród podmiotów o dużym znaczeniu dla funkcjonowania wspólnoty lokalnej, włączając w to władze samorządo- we, byłych lordów namiestników, a także członków Parlamentu wybieranych na terenie danego hrabstwa114. Na podstawie ich wyniku premier przedstawia swoje rekomendacje królowej. W Irlandii Północnej konsultacje mają nieco węższy charakter, ograniczając się do emerytowanych piastunów urzędu oraz radnych poszczególnych jednostek lokalnych. Uzyskaną w ten sposób listę kandydatów Sekretarz Stanu do spraw Irlandii Północnej przekazuje szefowi brytyjskiego rządu115. Analogiczne regulacje obowiązują w Szkocji i Walii. Warunkiem nominacji jest stałe zamieszkanie na terenie danej jednostki. Stanowisko jest pełnione honorowo i nie ma kadencji. Po osiągnięciu 75. roku życia urzędujący lord namiestnik, zwyczajowo za zgodą królowej, przechodzi na emeryturę. Jednym z pierwszych obowiązków nowego lorda namiestnika jest powołanie wicelorda namiestnika (Vice Lord-Lieutenant) oraz zastępców (deputy lieutenants), którzy mają go wspierać w wykonywaniu określonych zadań. Wyboru dokonuje się spośród osób, które mieszkają na terenie danej jednostki lub w odległości siedmiu mil od jej granic i odznaczyły się działal- nością na rzecz wspólnoty. Do głównych obowiązków związanych z urzędem należy koordynacja wizyt członków rodziny królewskiej oraz współpraca z Pałacem Buckingham polegająca na przekazywaniu informacji na temat swojej wspólnoty lokalnej. Jako osobiści reprezentanci królowej lordowie namiestnicy wręczają nagrody (m.in. Th e Queen’s Award for Voluntary Service, Th e Queen’s Award for En- terprise, Outstanding Young Citizenship Award), a także informują obywateli o możliwościach i sposobach otrzymania listu gratulacyjnego od monarchy. Na wniosek lokalnych organizacji kierują także zaproszenia do członków rodziny królewskiej. Lordowie namiestnicy z ramienia królowej uczestniczą w ważnych wydarzeniach lokalnych. Angażują się w inicjatywy charytatywne oraz współpracują z miejscowymi jednostkami Armii, Królewskich Sił Powietrznych i Królewskiej Marynarki Wojennej. W wielu częściach Anglii i Walii zasiadają w komitetach doradczych Lorda Kanclerza, monitorując działania sędziów116. Z normatywnego punktu widzenia pozycję i status zarówno lorda namiestnika, jak i wysokiego szeryfa należy uznać za ograniczone. Jak już wspomniano, żaden z urzędów bezpośrednio nie przynależy do struktur samorzą- dowych, a ich kompetencje mają niemal wyłącznie charakter ceremonialny. Nie oznacza to jednak, że stanowiska w żaden sposób nie wpływają na funkcjonowanie wspólnot lokalnych. Rozszerzenie perspektywy formalnopraw-

114 Public Appointments..., s. 5. 115 Ibidem, s. 6. 116 Ibidem, s. 5.

148 nej nie tylko o tradycję, ale przede wszystkim o praktykę sprawowania urzę- du pozwala dostrzec ich rolę w budowaniu społeczeństwa obywatelskiego, kultywowaniu lokalnych zwyczajów, a także podtrzymywaniu symbolicznych związków z monarchią. W tym sensie inicjatywy podejmowane przez lordów namiestników oraz wysokich szeryfów uzupełniają działania organów wła- dzy lokalnej. Ze względu na specyfi czny profi l zadań związanych z omawianymi stanowiskami (organizacja zbiórek charytatywnych, wizyty w hospicjach i domach pomocy społecznej, przyznawanie odznaczeń za działalność na rzecz potrzebujących)117 wymierna ocena przedsięwzięć podejmowanych przez osoby je piastujące wydaje się trudna. Ponadto jest ona w znacznym stopniu uzależniona od sposobu wykonywania funkcji i zaangażowania poszczegól- nych lordów namiestników. O użyteczności stanowisk może świadczyć fakt, że dotychczas w debacie publicznej nie zgłoszono postulatów ich zniesienia lub poważnego przekształcenia. Jak już wspomniano, jedyny formułowany zarzut dotyczył procesu nominacji, który w opinii członków Komisji Spra- wiedliwości Izby Gmin powinien opierać się na szerszych konsultacjach spo- łecznych. Wydaje się więc, że rzeczywiste znaczenie obu urzędów może być nieco większe niż wynika to z przepisów ustawowych.

3. Współpraca władz lokalnych

3.1. Współdziałanie organów samorządowych na poziomie ogólnokrajowym

Współpraca między jednostkami samorządu na poziomie krajowym może mieć różnorodny charakter. Władze lokalne podejmują ją często w związku z realizacją powierzonych im przez ustawodawcę zadań. W celu wykonania określonych świadczeń współdziałają z sąsiednimi wspólnotami w ramach trzech głównych form porozumień (joint agreements). Pierwszą z nich są wspólne rady (joint boards) powoływane w przewidzianych przez ustawy przypadkach przez co najmniej dwie jednostki lokalne, po uprzednim uzyskaniu zgody odpowiedniego ministra. Działają one na terytorium tworzą- cych je jednostek i są wyposażone w osobowość prawną. Mają również prawo ubiegać się o udział w dochodach organów samorządowych istniejących na

117 Zob. High Sheriff of Shropshire, http://www.highsheriff ofshropshire.co.uk/june-2011/ 12th-june---severn-hospice-lunch.shtml [14.02.2013].

149 podległym im obszarze118. W skład rad wspólnych wchodzą radni delegowani przez poszczególne organy lokalne. W Anglii, Szkocji i Walii omawiane instytucje funkcjonują między innymi w związku z usługami takimi jak transport publiczny czy wywóz śmieci. W Irlandii Północnej taka forma współpracy nie występuje. Organy lokalne mogą również współdziałać w ramach komisji wspólnych (joint committees). Występują one w każdej z czterech części Zjednoczone- go Królestwa. W przeciwieństwie do rad nie mają one osobowości prawnej, a w kwestiach fi nansowych są całkowicie zależne od tworzących je uchwało- dawczych organów samorządowych119. Najczęściej są powoływane w celu świadczenia specjalistycznych usług (np. opieki paliatywnej) przez rady lokalne mniejszych jednostek. W Irlandii Północnej w ich skład mogą wchodzić również osoby niebędące radnymi, ich liczba nie może jednak przekroczyć 1/3 składu komisji120. Tryb pracy wszystkich komisji szczegółowo określają umowy zawierane pomiędzy tworzącymi je organami. Władze lokalne mogą ponadto zawierać porozumienia (agency arrangements, contracting arrangements), na mocy których jeden organ samorządowy może zlecić wykonanie jakiegoś zadania innemu organowi. Takie działania, mimo iż wymagają upoważnienia ustawowego, mają w Wielkiej Brytanii dłu- gą tradycję. Podejmuje je się powszechnie w celu budowy i utrzymania dróg publicznych. Mogą one dotyczyć także innych zadań powierzanych władzom lokalnym. Wyjątek na tym tle stanowią jedynie funkcje, w odniesieniu do któ- rych organ samorządowy jest prawnie zobowiązany do utworzenia jednostki administrującej. W tej formie współdziałania mogą uczestniczyć organy znaj- dujące się na każdym ze szczebli brytyjskiego samorządu. W ostatnich latach doszło do intensyfi kacji współpracy w ramach omó- wionych form. Z jednej strony powodów takiego stanu rzeczy należy upatry- wać w zwiększeniu obciążeń nakładanych na samorząd, z drugiej natomiast w priorytetach ustalanych przez władze centralne, propagujących podejmowanie wspólnych inicjatyw oraz partnerstwo na szczeblu lokalnym. Zwolen- nicy pogłębiania tego procesu wskazują przede wszystkim na będący jego następstwem wzrost jakości dostarczanych usług i zmniejszenie kosztów związanych z ich świadczeniem. Pojawiają się też jednak głosy kontestujące opisywany trend, podnoszące, że powoływanie kolejnych organów skutkuje fragmentaryzacją systemu oraz jego nadmiernym skomplikowaniem121. Pod- kreśla się również, iż przekazanie części funkcji komisjom bądź ich scedo-

118 D. Wilson, Ch. Game, op.cit., s. 84. 119 J. Supernat, op.cit., s. 30 120 Local Government (Northern Ireland) Act, 1972. 121 D. Wilson, Ch. Game, op.cit., s. 85.

150 wanie na inne organy lokalne zmniejsza odpowiedzialność radnych za podejmowane decyzje, a także ogranicza prawo obywateli do jej egzekwowania. Wydaje się jednak, że zwłaszcza ostatni z zarzutów w większym stopniu dotyczy współpracy samorządów z różnego rodzaju agencjami, radami czy komitetami zaliczanymi do grupy quasi-pozarządowych organizacji (quasi- -non-governmental organisation), zwanych popularnie quangos122. Są to ciała powoływane zarówno przez centralne władze brytyjskie, jak i przez rządy w Ir- landii Północnej, Szkocji i Walii, wykonujące ściśle określone funkcje, głównie związane ze świadczeniem różnorodnych usług na rzecz społeczeństwa. Część z nich realizuje zadania, które tradycyjnie należały do kompetencji władz lokalnych. Mimo że organizacje te nie są bezpośrednio nadzorowane przez poszcze- gólne rządy, ich związek z władzą centralną, wynikający zarówno ze sposobu fi nansowania, jak i kreacji, wydaje się jednoznaczny. Stworzone na potrzeby quangos stanowiska zwykle są obsadzane w drodze nominacji ministerialnych, a jedynie w niektórych z nich zasiadają również przedstawiciele władz lokalnych. Badacze wskazują, że liczba osób pracujących w tego rodzaju organiza- cjach znacznie przekracza liczbę demokratycznie wybieranych radnych123. Współpraca organów lokalnych z omawianymi instytucjami ma relatyw- nie wąski wymiar. Wynika to nie tylko ze stosunkowo ograniczonego dostępu do informacji na temat działalności większości quangos, wynikającego przede wszystkim z niepublicznego charakteru ich obrad, ale także z faktu, że jedynie na niektóre organizacje nałożono obowiązek współdziałania z władzami sa- morządowymi. Z tego powodu coraz częściej zwraca się uwagę na brak przej- rzystości działań oraz niedemokratyczny charakter tych instytucji. Podkreśla się również, że przyznawanie im kompetencji z zakresu edukacji czy gospodarki mieszkaniowej, zmierzające do zwiększenia efektywności świadczonych na tej płaszczyźnie usług skutkuje marginalizacją władz lokalnych124. Przeciw- nicy quangos wskazują również na wysokie koszty związane z ich funkcjonowaniem, które w 2009 roku przekroczyły 170 miliardów funtów125.

122 Akronim quangos jest rozwijany również jako quasi-autonomiczne organizacje poza- rządowe (quasi-autonomus non-governmental organisation). W brytyjskich, szkockich oraz północnoirlandzkich dokumentach rządowych tego rodzaju instytucje są określane mianem pozaministerialnych organizacji publicznych (non-departamental public bodies), władze Walii natomiast nazywają je organizacjami fi nansowanymi przez rząd waliski (Welsh Government sponsored bodies). 123 H. Davis, Quangos and Local Government: A Changing World, „Local Government Studies” 1996, vol. 22, no. 2, s. 2. 124 A. Green, P. Hoggett, Quangos and Local Governance [w:] L. Pratchett, D. Wilson (eds.), Local Democracy and Local Government, Macmillan, Basingstoke 1996, s. 159. 125 I. Drury, Th e cost of quangos Britain hits 170bn – a seven-fold rise since Labour came to power, http://www.dailymail.co.uk/news/article-1214001/Th e-cost-quango-Britain-hits- 170bn--seven-fold-rise-Labour-came-power.html [22.04.2013].

151 W ostatnich latach koalicyjny gabinet D. Camerona, dążąc do ograniczenia wydatków publicznych, zdecydował o likwidacji ponad 100 organizacji tego typu, zapowiadając, że do 2015 roku ta liczba ulegnie podwojeniu126. Reformy przedsięwzięto nie tylko przez wzgląd na stan fi nansowy państwa. Rząd wydaje się podzielać pogląd prezentowany przez znaczną część badaczy samorządu lokalnego, mówiący o tym, że decydenci wydatkujący pie- niądze publiczne powinni być odpowiedzialni za swoje działania nie tylko przed instytucjami przeprowadzającymi kontrole fi nansowe czy prawne, lecz także przed obywatelami127. Wydaje się więc, iż kompetencje rozwiązywa- nych quangos nie zostaną przeniesione do innych organizacji o podobnym charakterze, ale raczej powrócą do organów samorządowych. Podobne deklaracje formułowali również przedstawiciele północnoirlandzkiej, szkockiej i walijskiej egzekutywy, zaznaczając że prowadzona polityka będzie zmierzać do likwidacji lub połączenia tych instytucji oraz do przekazania ich funkcji krajowym ministerstwom bądź władzom lokalnym128. Współdziałanie organów lokalnych w Zjednoczonym Królestwie przybiera również formę kooperacji w ramach ogólnokrajowych stowarzyszeń władz lokalnych. Celem działających w Irlandii Północnej, Anglii, Szkocji i Walii organizacji jest nie tylko integracja jednostek samorządu lokalnego skutkująca wielopłaszczyznową współpracą, lecz także wzmocnienie pozycji władz lokalnych w relacjach z rządami krajowymi oraz rządem brytyjskim. Stowarzyszenia stanowią także forum wymiany poglądów i doświadczeń związanych z realizacją zadań powierzanych samorządom. Propagują ideę samorządności oraz dążą do zapewnienia brytyjskim władzom lokalnym większego stopnia niezależności. Podejmują inicjatywy zmierzające do podniesienia efektywności organów samorządowych oraz do zwiększenia zaan- gażowania obywateli w ich sprawy lokalne. Stowarzyszenie Samorządów Lokalnych129 zrzesza podstawowe jednostki władzy lokalnej funkcjonujące na terytorium Anglii. W jego ramach działa Walijskie Stowarzyszenie Samorządu Lokalnego będące całkowicie autono- miczną jednostką skupiającą przedstawicieli walijskich unitarnych władz lokalnych. W Irlandii Północnej analogiczną instytucją jest Północnoirlandz-

126 A. Sparrow, 100 quangos abolished in cost-cutting bonfi re, http://www.guardian.co.uk/ politics/20-12/aug/22/100-quangos-abolished-bonfi re [22.04.2013]. 127 J. Stewart, Reforming the New Magistracy, [w:] L. Pratchett, D. Wilson (eds.), Local De- mocracy and Local Government, Macmillan, Basingstoke 1996, s. 171. 128 D. Birrell, Comparing Devolved Governance, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2012, s. 168. 129 Organizacja została utworzona w 1997 r. z połączenia kilku stowarzyszeń, m.in. Sto- warzyszenia Rad Hrabstw (Association of County Councils), Stowarzyszenia Rad Dystryktów (Association of District Councils) oraz Stowarzyszenia Władz Metropolitalnych (Association of Metropolitan Authorities).

152 kie Stowarzyszenie Samorządów Lokalnych, w Szkocji natomiast Konwencja Szkockich Władz Lokalnych. Wszystkie wymienione organizacje mają charakter polityczny, co jest bezpośrednim skutkiem partyjnej przynależności większości radnych. Ich przewodniczącymi zostają osoby, których ugrupowania polityczne przeważają w organach samorządowych w momencie wyboru władz stowarzyszeń. Członkami organizacji zasadniczo są jednostki podstawowe działające na obszarze podległym ich jurysdykcji, niemniej w Anglii i Walii w ich pracach uczestniczą również tworzone przez nie lokalne władze transportowe czy policyjne. Przynależność do stowarzyszeń nie ma charakteru obowiązkowego, ze względu jednak na ich znaczenie z perspektywy orga- nów lokalnych wydaje się niezbędna130. Omawiane instytucje działają dzięki grupom studyjnym zajmującym się określonym katalogiem zagadnień. W strukturach angielskich funkcjonują również zespoły skupiające przedstawicieli poszczególnych kategorii jednostek lokalnych, takich jak hrabstwa niemetropolitalne czy dystrykty metropolitalne. Główny obszar ich zainteresowań stanowią usługi świadczone przez władze lokalne, a w szczególności gospodarka mieszkaniowa oraz zadania z zakresu polityki społecznej. Każda z organizacji corocznie publikuje szereg dokumentów związanych z aktualnie podejmowanymi inicjatywami oraz opracowuje raporty i rekomendacje dotyczące przedsięwzięć rządowych bezpośrednio wpływających na samorządy lokalne. Wypracowują wspólne stanowisko jednostek lokalnych w stosunku do polityki prowadzonej przez rządy w Belfaście, Cardiff , Edynburgu i Londynie, dzięki czemu te opinie na- bierają większego znaczenia. Bieżącą działalnością stowarzyszeń zajmuje się zatrudniany przez nie per- sonel, w którego skład wchodzą zarówno pracownicy administracyjni, jak i eksperci przygotowujący różnego rodzaju analizy i ekspertyzy. Pracują oni zwykle we współdziałaniu z urzędnikami zatrudnionymi w poszczególnych jednostkach samorządowych. Jest to istotne zwłaszcza przez wzgląd na opracowywane przez stowarzyszenia propozycje zmian prawnych dotyczących funkcjonowania organów samorządowych. Działalność wszystkich stowa- rzyszeń jest fi nansowana ze składek członkowskich. Angielskie parafi e zrzesza Narodowe Stowarzyszenie Rad Lokalnych (Na- tional Association of Local Councils), walijskie wspólnoty natomiast – Jeden Głos Walii (One Voice Wales). Obie organizacje pracują na rzecz umocnienia pozycji organów lokalnych działających najbliżej obywateli. Organizują konferencje i spotkania poświęcone istotnym problemom lokalnym oraz

130 W przeszłości organy lokalne jedynie kilkakrotnie rezygnowały z członkostwa w stowa- rzyszeniach z powodów politycznych. Każdorazowo jednak zmieniały swoją decyzję w związ- ku ze stanowiskiem władz centralnych, które były niechętne współpracy z poszczególnymi jednostkami samorządowymi. J.A. Chandler, Local government…, op.cit., s. 70.

153 propagują zasadę subsydiarności. Reprezentują parafi e i wspólnoty w relacjach z innymi instytucjami publicznymi, a także służą współpracy i wy- mianie doświadczeń między ich organami. Pełnią również funkcję doradczą oraz prowadzą różnego rodzaju programy szkoleniowe. W publikowanych dokumentach oba stowarzyszenia za jeden ze swoich głównych celów uznają także podniesienie poziomu świadomości obywatelskiej i rozpowszechnia- nie informacji dotyczących istoty wspólnot lokalnych131. Podejmują również inicjatywy zmierzające do zacieśnienia współpracy między podstawowymi i pomocniczymi jednostkami samorządu lokalnego. W Szkocji dotychczas nie powstało podobne stowarzyszenie. Powodów takiego stanu rzeczy należy upatrywać w stosunkowo wąskim zakresie zadań powierzanych wspólnotom. W latach 2011–2012 działała jedynie powołana przez władze szkockie grupa złożona z przedstawicieli kilku rad wspólnoto- wych, reprezentantów Konwencji Szkockich Władz Lokalnych oraz delegata rządowego, opracowująca raport na temat sposobów zwiększenia możliwo- ści działania organów wspólnotowych i ich lepszego reagowania na potrzeby obywateli. Rekomendacje dotyczyły między innymi zintensyfi kowania współ- pracy między wspólnotami oraz innymi podmiotami publicznymi ze szcze- gólnym uwzględnieniem władz lokalnych, a także zwiększenia udziału rad w funkcjonowaniu wspólnot. Wskazały ponadto na korzyści płynące z ewentualnych zmian ustawowych, w wyniku których organom wspólnotowym powierzono by pewne obowiązki w zakresie planowania przestrzennego.

3.2. Współpraca na poziomie międzynarodowym

Brytyjskie jednostki samorządu lokalnego angażują się w inicjatywy organizacji międzynarodowych działających na rzecz propagowania samorządności oraz subsydiarności. Zarówno angielsko-walijskie, północnoirlandzkie, jak i szkockie stowarzyszenie samorządowe są członkami Światowej Organizacji Zjednoczonych Miast i Samorządów Lokalnych (World Organization of Uni- ted Cities and Local Government)132. Jej celem jest między innymi rozwijanie

131 Mission Statement for One Voice Wales, http://www.onevoicewales.org.uk/about-us, [10.04.2013]; NALC Manifesto for the Future of Local Councils, http://www.nalc.gov.uk/About_ NALC/Benefi ts_-of_Membership/NALC_Manifesto_for_the_future_of_local_councils.aspx [10.04.2013]. 132 Światowa Organizacja Zjednoczonych Miast i Samorządów Lokalnych powstała w 2004 r. w wyniku połączenia kilku stowarzyszeń zajmujących się promowaniem samorządności: Mię- dzynarodowej Unii Władz Lokalnych (International Union of Local Government), Organizacji Zjednoczonych Miast (United Towns Organization) i Światowego Stowarzyszenia Metropolii (World Association of the Major Metroplises). W trakcie Kongresu pierwszej z wymienionych organizacji, który odbył się w dniach 22–26 września 1985 r. w Rio de Janeiro uchwalono Światową

154 współpracy między samorządami różnych państw i zapewnienie odpowiedniej reprezentacji władz lokalnych w relacjach z międzynarodowymi part- nerami133. Instytucja ta dąży do stania się największym globalnym źródłem informacji na temat kwestii związanych z samorządnością, a także głównym forum kooperacji między jednostkami lokalnymi i zrzeszającymi je stowarzyszeniami. W jej ramach działają komitety i grupy studyjne zajmujące się szczegółowymi zagadnieniami związanymi między innymi z gospodarką przestrzenną, zrównoważonym rozwojem czy ochroną środowiska. Siedziba omawianej instytucji mieści się w Barcelonie, lecz kongresy, seminaria i konferencje zmierzające do wymiany doświadczeń oraz integracji środowisk związanych z władztwem lokalnym są przez nią organizowane w różnych częściach świata. Podobne cele wyznacza sobie utworzone w 1995 roku Forum Wspólnoty Narodów do spraw Samorządu Lokalnego (Commonwealth Local Govern- ment Forum). Dąży ono do wzmocnienia demokratycznego samorządu lokalnego oraz jego promocji w państwach członkowskich. Skupia jednostki samorządowe, ministerstwa i stowarzyszenia władz lokalnych z Wielkiej Bry- tanii oraz 39 innych krajów, dbając o wymianę informacji między nimi, a tak- że o uwzględnienie ich stanowiska w procesach decyzyjnych innych między- narodowych organów obejmujących swoją jurysdykcją państwa należące do Wspólnoty Narodów. Organizacja przez liczne programy wspiera władze lokalne działające na słabo rozwiniętych pod względem ekonomicznym i po- litycznie niestabilnych obszarach, umożliwiając im czerpanie z doświadczeń samorządów funkcjonujących w ugruntowanych demokracjach, takich jak brytyjska czy australijska. Główna siedziba forum mieści się w Londynie. Przedstawiciele Zjednoczonego Królestwa biorą również udział w pracach Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych (Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe) działającego w ramach Rady Europy. Instytucja propaguje rozwój demokracji na poziomie lokalnym i czuwa nad przestrzeganiem przez państwa członkowskie Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Doradza również Komitetowi Ministrów i Zgromadzeniu Parla- mentarnemu Rady Europy w zakresie polityki lokalnej i regionalnej. Składa się z dwóch izb: Izby Władz Lokalnych i Izby Regionów, a jej siedziba mie-

Deklarację Samorządu Lokalnego, zastąpioną podobnym dokumentem uchwalonym w 1993 r. podczas kongresu obradującego w dniach 13–17 lipca 1993 r. w Toronto. Deklaracja defi niuje pojęcie samorządu oraz wskazuje na konieczność konstytucyjnego zagwarantowania jego istnienia. Określa również prawa jednostek lokalnych i pożądany charakter relacji między władzami centralnymi a lokalnymi. Zob. Worldwide Declaration of Local Self-Government, http://www.logincee.org/remote_libraryitem/6162?lang=pl [11.04.2013]. 133 Th e Constitution of the World Organization of United Cities and Local Governments, http://www.uclg.org-/sites/default/fi les/Constitution.pdf [11.04.2013].

155 ści się w Strasburgu. Wielka Brytania ma w jej strukturach 18 przedstawicieli i ich zastępców. W dokumencie określającym priorytety Kongresu na lata 2013–2016 zapisano, że będzie działał na rzecz podwyższenia poziomu demokracji oraz rozwoju partnerstwa i współpracy między wspólnotami lokalnymi. Jego działalność będzie również nakierowana na pomoc miastom i regionom w przezwyciężeniu kryzysu ekonomicznego. Kongres współdziała z Komitetem Regionów (Committee of the Regions) funkcjonującym w ramach Unii Europejskiej, w którym są reprezentowane nie tylko brytyjskie samorządy lokalne, ale także północnoirlandzkie, szkockie i walijskie władze. Formalnie za nominację osób wchodzących w skład delegacji odpowiada rząd brytyjski, należy jednak zaznaczyć, że dokonuje ich na podstawie rekomendacji formułowanych przez Stowarzyszenie Władz Lokalnych, rząd szkocki (w porozumieniu z Parlamentem Szkockim oraz Konwencją Szkockich Władz Lokalnych), Narodowe Zgromadzenie dla Wa- lii oraz Zgromadzenie Północnoirlandzkie, które również konsultują swoje propozycje z krajowymi stowarzyszeniami władz lokalnych. Warunkiem formalnym stawianym kandydatom jest posiadanie mandatu radnego lub burmistrza. Dwa razy w roku delegacja spotyka się w celu ustalenia strategii oraz wyznaczenia priorytetów działań. Komitet Regionów ocenia unijne akty prawne, opracowując sprawozdania na wniosek Komisji Europejskiej. Instytucje wspólnotowe są zobowiązane do zasięgania jego opinii przed przyjęciem decyzji dotyczących samorządów lokalnych. Dzięki temu ma on wpływ na rozstrzygnięcia podejmowane na przykład w związku ze środkami fi nansowymi przekazywanymi na rozwój jednostek samorządowych. Na mocy traktatu lizbońskiego komitet ma także prawo wniesienia sprawy do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jeśli zachodzi podejrzenie złamania zasady subsydiarności, zgodnie z którą jej instytucje nie powinny sprawować określonych funkcji, jeżeli mogą one być lepiej realizowane na poziomie krajowym, regionalnym czy lokalnym134. Swo- ją misję defi niuje jako angażowanie władz lokalnych i regionalnych w europejski proces decyzyjny, a tym samym włączenie w te procedury obywateli135. Wszystkie brytyjskie stowarzyszenia władz lokalnych należą również do Rady Gmin i Regionów Europy (Council of European Municipalities and Re- gions). Instytucja formalnie będąca częścią Światowej Organizacji Zjedno- czonych Miast i Samorządów promuje ideę zjednoczonej Europy opartej na regionalnym i lokalnym samorządzie136. Organizuje konferencje i semina-

134 Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspól- notę Europejską, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, 2007/ C 306/01. 135 Deklaracja misji Komitetu Regionów, http://cor.europa.eu/en/about/Pages/mission- -statement.aspx [11.04.2013]. 136 Introducing CEMR, http://www.ccre.org/en/page/3 [11.04.2013].

156 ria poświęcone bieżącym problemom władz lokalnych oraz działa na rzecz umacniania partnerstwa europejskiego na poziomie regionalnym. Utwo- rzone w jej ramach grupy oraz komitety koncentrują się między innymi na takich sprawach, jak podniesienie poziomu usług świadczonych lokalnie, zwiększenie udziału obywateli w funkcjonowaniu organów samorządowych czy propagowanie standardów zapewniających transparentność działań na szczeblu lokalnym. Jednym z priorytetów rady jest również intensyfi kacja współpracy między jednostkami samorządowymi z różnych państw na podstawie programu miast partnerskich (twin towns). Wspomniane przedsięwzięcie zarządzane przy współudziale Wydziału do spraw Edukacji i Kultury Komisji Europejskiej zmierza do stworzenia po- rozumień między miastami, które staną się podstawą wzajemnych relacji. Takie umowy zwykle są zawierane pomiędzy ośrodkami, które pod jakimś względem są do siebie podobne. Czynnikiem łączącym może być zarówno ich profi l (miasta uniwersyteckie, portowe), jak i tradycja (więzi polityczne, kontakty handlowe). Rozwijanie tego rodzaju relacji ma przynieść obu stro- nom korzyści w postaci wymiany doświadczeń oraz ściślejszej współpracy administracji lokalnej, a także kooperacji na płaszczyźnie biznesowej. Może zaowocować również wzmożonym ruchem turystycznym oraz lepszą promo- cją regionu. Ośrodki partnerskie organizują także wspólnie wydarzenia kul- turalne i sportowe i często podejmują się prowadzenia programów wymiany uczniów między lokalnymi szkołami średnimi. Miasta udzielają również wzajemnej pomocy w przypadku klęsk żywiołowych bądź katastrof. Obecnie niemal 2000 brytyjskich jednostek lokalnych uczestniczy w tym programie137. Najczęściej, co zapewne należy wiązać z położeniem geografi cznym tych państw, nawiązują one porozumienia z miastami francuskimi i niemieckimi. Jest to widoczne zwłaszcza w przypadku walijskich jednostek unitarnych, które najwięcej tego typu umów zawarły z samorządami bre- tońskimi. Wyjątek na tym tle stanowią jedynie północnoirlandzkie dystrykty nawiązujące współpracę bilateralną głównie z miastami amerykańskimi. Angielskie i szkockie władze lokalne współpracują również z polskimi gmi- nami i powiatami138. W ostatnich latach nawiązano również kontakty z tak odległymi krajami jak Kuba czy Somalia. Należy nadmienić, że inicjatywy

137 Zjednoczone Królestwo zajmuje pod tym względem piąte miejsce w Europie, za Niem- cami, Francją, Włochami i Polską. Zob. Twinning for Tomorrow’s World. Practical Handbook, Council of European Municipalities and Regions, Brussels 2013, s. 4, http://www.twinning. org [11.04.2013]. 138 Porozumienia o partnerstwie z miastami angielskimi podpisały m.in. Bielsko-Biała (z Kirkless w 1992 r.), Gdynia (z Plymouth w 1976 r.) i Toruń (z Swindon w 2003 r.), a z miastami szkockimi: Bydgoszcz (z Perth w 2005 r.) oraz Żagań (z Duns w 1994 r.).

157 podejmowane przez ośrodki partnerskie są fi nansowane głównie z funduszy europejskich139. Mimo korzyści płynących z takich umów coraz więcej miast brytyjskich rezygnuje z partnerstwa. W 2009 roku burmistrz Doncaster ogłosił chęć ze- rwania bilateralnej współpracy z zagranicznymi partnerami, wskazując na jej wysokie koszty oraz brak przełożenia na stan miejskiej ekonomii140. Z kolei we wrześniu 2011 roku radni miasta Bishop’s Stortford zdecydowali o zerwa- niu mającego czterdziestosześcioletnią tradycję porozumienia z francuskim Villiers-sur-Marne i niemieckim Friedberg Hessen, argumentując, że nie ma ono znaczenia dla mieszkańców wspólnoty141. Chociaż obie decyzje spotka- ły się ze sprzeciwem części radnych, twierdzących, że ich rezultatem będzie marginalizacja miast, wydaje się, że zostały poparte przez większość obywateli często postrzegających takie kontakty jedynie jako usprawiedliwienie po- dróży zagranicznych odbywanych przez członków rad lokalnych.

139 Angielskie Leeds i czeskie Brno w 2004 r. otrzymały środki fi nansowe w wysokości 20 tys. euro, które miały zostać przeznaczone na intensyfi kację współpracy na płaszczyźnie edukacji. Tym samym miastom oraz rumuńskiemu Braszowowi 2006 r. przyznano dotację w wysokości 4 tys. euro na rozwój współpracy między lokalnymi jednostkami odpowiedzialnymi za opiekę nad osobami starszymi. Walijskie Cardiff z kolei, współdziałające z niemieckim Heilbronn, uzyskało 6200 euro na program edukacyjny poświęcony kulturze obejmujący lice- alistów z obu miast. Zob. ibidem, s. 6–21. 140 J. Kelly, Why are towns un-twinning?, http://www.bbc.co.uk/news/magazine-16408111 [13.04.2013]. 141 A. Stevens, Twin towns: should councils partner with foreign friends?, http://www. guardian.co.uk/local-government-network/2012/jan/18/council-twinning-japanese-cities [13.04.2013].

158 Rozdział IV

Samorząd lokalny wobec przeobrażeń brytyjskiego ustroju

Charakterystyczną cechą samorządu brytyjskiego jest jego zmienność1. H. Davis

1. Wpływ procesu dewolucji na organizację i funkcjonowanie samorządu lokalnego

Samorząd lokalny w Zjednoczonym Królestwie nie jest obojętny wobec dy- namiki brytyjskiego systemu politycznego oraz funkcjonujących w jego obrę- bie instytucji. Zmiany, do jakich doszło na tej płaszczyźnie w ostatnich latach, skutkowały nie tylko koniecznością przyjęcia nowych regulacji prawnych, ale także nawiązaniem relacji z nowo powstałymi podmiotami. Badając władzę lokalną w Wielkiej Brytanii z perspektywy ustrojowej, należy zadać pytanie o jej kształt oraz status w kontekście reformy dewolucyjnej, a także coraz bardziej widocznej tendencji do upodabniania rozwiązań brytyjskich do regulacji obowiązujących w krajach Europy kontynentalnej. Dewolucja jest defi niowana przez badaczy zagadnienia jako proces decentralizacji władzy polegający na przekazaniu pochodzącemu z wyborów pod- porządkowanemu organowi części funkcji wykonywanych przez brytyjskich

1 H. Davis, Th e fragmentation of community government [w:] S. Leach, H. Davis et al. (eds.), Enabling or Disabling Local Government, Open University Press, Buckingham 1996, s. 9.

159 ministrów i Parlament2. Nie ma ona jednak jednolitego charakteru. Colin Pilkington pisze o trzech formach dewolucji: wykonawczej – polegającej na uzyskaniu uprawnień do wydawania decyzji wykonawczych, ustawodawczej – zakładającej przekazanie prawa do stanowienia ustaw, oraz administracyjnej – przewidującej możliwość wykonywania określonych funkcji, spra- wowanych między innymi przez ministerstwa do spraw Irlandii Północnej, Szkocji i Walii3. Odmienne wymiary dewolucji są poniekąd poszczególnymi etapami opisywanego procesu, świadczącymi o stopniu jego zaawansowania w poszczególnych częściach Zjednoczonego Królestwa. Nie oznacza to jednak, że rozwój omawianego zjawiska w każdym przypadku ma charakter ewolucyjny i że osiągnięcie dewolucji ustawodawczej, uważanej za jej najbardziej zaawansowaną formę, musi być poprzedzone dewolucją administracyj- ną i wykonawczą. Zasadniczo decentralizacja władzy w kierunku organów krajowych uwarunkowana wieloma czynnikami geografi cznymi, historycznymi, społeczny- mi oraz gospodarczo-politycznymi przebiegała odmiennie w różnych częś- ciach Wielkiej Brytanii. Jej instytucjonalny wymiar wszędzie jednak zakładał podział zadań między organy brytyjskie a odpowiednie instytucje działające w Irlandii Północnej, Szkocji i Walii. W tym kontekście w literaturze przedmiotu powszechnie zaczęto się posługiwać terminami devolved issues czy devolved matters, które Sebastian Kubas tłumaczy jako sprawy przekazane w ramach dewolucji4. Zakres tych pojęć w poszczególnych częściach Zjed- noczonego Królestwa wydaje się mieć kluczowe znaczenie dla samorządu lokalnego, ponieważ skutkował powierzeniem regulacji związanych z jego funkcjonowaniem ciałom krajowym bądź pozostawiał je w obrębie funkcji władz brytyjskich. Należy nadmienić, że ewentualne przekazanie pewnych kwestii instytucjom krajowym nie oznaczało wyłączenia kompetencji ustawodawczej Par- lamentu w tym zakresie. Z zasady suwerenności Parlamentu wynika bowiem nieograniczone prawo tego organu do regulowania każdej materii, także tej,

2 V. Bogdanor, Devolution in the United Kingdom, Oxford University Press, Oxford 1999, s. 2. Rozbieżności defi nicyjne związane z pojęciem dewolucji, obecne także na gruncie polskiej nauki analizują M. Kaczorowska oraz S. Kubas. Zob. M. Kaczorowska, Dewolucja systemu politycznego. Istota, wpływ i znaczenie – casus Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlan- dii Północnej [w:] J. Szymanek, M. Kaczorowska, A. Rothert, Ewolucja, dewolucja, emergencja w systemach politycznych, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2007, s. 111–118; S. Kubas, Par- lament Szkocki. Dewolucja – wyzwanie dla Zjednoczonego Królestwa, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2004, s. 11–16. 3 C. Pilkington, Devolution in Britain today, Manchester University Press, Manchester 2002, s. 9–10. 4 S. Kubas, op.cit., s. 12.

160 która została poddana dewolucji5. Naturalnie stałe korzystanie z tego uprawnienia podważałoby sens całego procesu, dlatego w memorandum o porozumieniu (Memorandum of Understanding) zawartym między rządem brytyjskim a ministrami szkockimi, Gabinetem Zgromadzenia Narodowego dla Walii oraz Komitetem Wykonawczym Irlandii Północnej w marcu 2010 roku zadeklarowano, że rząd brytyjski będzie postępował w zgodzie z konwenan- sem mówiącym, iż Parlament Zjednoczonego Królestwa co do zasady nie stanowi prawa w odniesieniu do materii poddanych dewolucji, chyba że uzyska zgodę odpowiedniej legislatury6.

1.1. Irlandia Północna

Specyfi czna sytuacja społeczno-polityczna Irlandii Północnej od początku warunkowała przebieg procesu dewolucji w tej części Zjednoczonego Króle- stwa. Władze brytyjskie jeszcze przed zainicjowaniem zmian zastrzegały, że warunkiem sine qua non ich implementacji jest zawarcie układu pokojowego między zwaśnionymi stronami. Odpowiednie porozumienie zostało podpi- sane w kwietniu 1998 roku, w związku z czym Parlament brytyjski uchwa- lił Ustawę o Irlandii Północnej (Northern Ireland Act, 1998). Przyznawała ona Zgromadzeniu Północnoirlandzkiemu7 prawo uchwalania ustaw w zakresie spraw przekazanych w ramach dewolucji (transferred matters), które zdefi niowano jako wszystkie kwestie znajdujące się poza katalogiem spraw zastrzeżonych (excepted matters) oraz spraw zarezerwowanych (reserved matters)8. Ostatnie z wymienionych grup są szczegółowo opisane w załącz- nikach do omawianej ustawy. W przypadku spraw zastrzeżonych, takich jak sukcesja tronu, polityka zagraniczna czy obrona narodowa pełnią praw ustawodawczych dysponuje Parlament. W kwestiach zaś zarezerwowanych,

5 T. Wieciech, Konwenanse konstytucyjne, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2011, s. 197. 6 Memorandum of Understanding and Supplementary Agreements Between the United Kingdom Government, Scottish Ministers, the Cabinet of the National Assembly for Wales and the Northern Ireland Executive Committee, CM 5240, s. 8, http://www.ofmdfmni.gov. uk/memorandum_of_understanding_-and_concordate_on_coordination_of_eu_issues_-_ march_2010.pdf [15.05.2013]. 7 Zgromadzenie Północnoirlandzkie liczy 108 członków wybieranych w wyborach bezpo- średnich w systemie pojedynczego głosu przechodniego w 18 sześciomandatowych okręgach wyborczych. Jego kadencja wynosi cztery lata. Ostatnia elekcja posłów odbyła się 12 maja 2011 r. Obecnie w legislaturze zasiadają przedstawiciele ośmiu ugrupowań politycznych. Pięć z nich: Demokratyczna Partia Unionistów, Sinn Fein, Socjaldemokratyczna Partia Pra- cy, Ulsterska Partia Unionistów oraz Sojusz dla Irlandii Północnej, tworzy koalicję rządzącą. Zob. http://www.niassembly.gov.uk/ [15.05.2013]. 8 Northern Ireland Act, 1998.

161 do których należą między innymi radiofonia, ochrona konsumentów oraz telekomunikacja prawo do uchwalania ustaw zasadniczo ma Westminster, niemniej Zgromadzenie Północnoirlandzkie, po uzyskaniu zgody sekretarza stanu, także może stanowić prawo w tej dziedzinie. Zważywszy, że samorządu lokalnego nie wymieniają katalogi spraw za- strzeżonych i zarezerwowanych, należy uznać, że jest on jedną z kwestii przekazanych, co oznacza, że związane z jego funkcjonowaniem regulacje prawne znajdują się pod kontrolą Zgromadzenia Północnoirlandzkiego. Kre- owaniem polityki oraz implementacją postanowień zgromadzenia zajmuje się z kolei Komitet Wykonawczy (Executive Committee)9. Odpowiedzialność za sprawy związane z władztwem lokalnym ponosi północnoirlandzki minister środowiska. Analiza działań podejmowanych przez te organy względem samorządów, która umożliwiłaby sformułowanie oceny wpływu dewolucji na funkcjonowanie rad dystryktów, jest niezwykle utrudniona, ponieważ wła- dze Ulsteru były kilkakrotnie zawieszane z powodu eskalacji konfl iktu mię- dzy będącymi zwolennikami unii ze Zjednoczonym Królestwem protestantami a opowiadającymi się za przyłączeniem do Republiki Irlandii katolikami10. Bezpośredni zarząd nad Ulsterem przejmował wówczas rząd w Londy- nie, a kompetencje przekazane w wyniku dewolucji powierzano sekreta- rzowi stanu do spraw Irlandii Północnej. Zakończenie najdłuższego i jak dotąd ostatniego okresu zawieszenia, trwającego od października 2002 do maja 2007 roku, wiąże się z porozumieniem w St. Andrews11 i będącą jego

9 Komitet Wykonawczy pełni funkcję północnoirlandzkiej egzekutywy. Na jego czele stoi pierwszy minister (First Minister), który sprawuje urząd w porozumieniu ze swoim zastępcą (Deputy First Minister). Stanowiska te są obsadzane przez przedstawicieli dwóch największych partii w Zgromadzeniu Północnoirlandzkim zgodnie z mechanizmem cross-community, to znaczy, że jeśli pierwszy minister jest przedstawicielem społeczności protestanckiej, wówczas jego zastępca musi być katolikiem i odwrotnie. Większość pozostałych stanowisk ministerialnych jest rozdzielana między ugrupowania polityczne proporcjonalnie do liczby zajmowanych przez nie miejsc w legislaturze zgodnie z metodą d’Hondta. Wyjątek na tym tle stanowi urząd ministra sprawiedliwości obsadzany w drodze głosowania, którego wynik musi zostać zaak- ceptowany zarówno przez większość unionistów, jak i nacjonalistów. Naturalnie Komitet Wy- konawczy jest odpowiedzialny przez Zgromadzeniem Północnoirlandzkim. Co interesujące, większość jego członków zasiada również w Izbie Gmin. Zob. M. McKernan, O. McQuade (eds.), Northern Ireland Yearbook 2005: A comprehensive reference guide to the political, economic and social life of Northern Ireland, BMF Business Service, Belfast 2004, s. 53. 10 Zawieszenia trwały: od 11 lutego do 30 maja 2000 r., od 10 do 11 kwietnia 2001 r., od 22 do 23 września 2001 r. oraz od 14 października 2002 r. do 7 maja 2007 r. 11 Porozumienie wieńczyło rozmowy między przedstawicielami brytyjskiego i irlandzkiego rządu oraz reprezentantami najważniejszych północnoirlandzkich ugrupowań politycznych (m.in. Demokratycznej Partii Unionistów i Sinn Fein) prowadzone w szkockim St. Andrews w dniach od 11 do 13 października 2006 r. Przewidywało ono m.in. konieczność akceptacji trwałego podziału władzy w Ulsterze pomiędzy głównymi siłami politycznymi oraz udzielenie przez nie poparcia uważanej za sympatyzującą z unionistami północnoirlandzkiej

162 skutkiem Ustawą o Irlandii Północnej (Northern Ireland, St. Andrews Agre- ement, Act, 2006). Przewidywała ona między innymi przywrócenie instytucji powstałych w procesie dewolucji oraz przekazanie Zgromadzeniu Północ- noirlandzkiemu prawa do stanowienia ustaw w obrębie spraw dotyczących policji i wymiaru sprawiedliwości po upływie dwóch lat od powołania Ko- mitetu Wykonawczego. Wybrana 7 marca 2007 roku legislatura jako pierwsza funkcjonowała przez pełną kadencję. Zdołała ona uchwalić jedynie trzy ustawy odnoszące się do władz lokalnych. Dwie z nich wprowadzają zmiany w szczegółowych kwestiach związanych z fi nansowaniem dystryktów, które nie mają istotnego znaczenia dla funkcjonowania całego systemu. Trzecia natomiast dotyczy wspomnianej już reformy strukturalnej przewidującej zastą- pienie 26 dystryktów 11 większymi jednostkami. Z propozycją reformy wystąpił w 2005 roku ówczesny minister do spraw Irlandii Północnej Peter Hain. Była ona częścią szerokiego programu prze- glądu administracji publicznej (Review of Public Administration in Northern Ireland) zapoczątkowanego w 2002 roku jeszcze przez ustanowione w wyniku dewolucji władze północnoirlandzkie. W jego ramach przygotowano raport stwierdzający, że funkcjonujące na terytorium Ulsteru jednostki samorządu lokalnego są zbyt zbiurokratyzowane, a przez to również kosztowne i mniej efektywne. W związku z tym w kilku opublikowanych, a następnie konsul- towanych dokumentach sformułowano szereg rekomendacji przewidujących zmianę obowiązujących uregulowań. Zakładały one zredukowanie liczby dystryktów do 7 oraz zmniejszenie liczby radnych z 582 do 42012. Przewidy- wały również powierzenie organom lokalnym zadań związanych z planowaniem przestrzennym oraz wprowadzenie przepisów zobowiązujących różne agencje rządowe do współpracy z radami dystryktów. Zalecano też przyznanie organom samorządowym większych uprawnień w zakresie zarządzania drogami publicznymi czy rozwoju obszarów wiejskich13. Propozycja utworzenia jedynie siedmiu jednostek samorządu spotkała się ze sprzeciwem wszystkich północnoirlandzkich partii z wyjątkiem Sinn Fein. Wskazywano, że zmiany ustalonych w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku granic dystryktów mogą zaburzyć równowagę między poszczegól- nymi społecznościami oraz wpłynąć destabilizująco na sytuację polityczną policji (Police Service of Northern Ireland). Zob. J. Coakley, Northern Ireland and the British Dimenshion [w:] J. Coakley, M. Gallagher (eds.), Politics in the Republic of Ireland, Routledge, Oxford 2010, s. 397. 12 C. Knox, Th e Politics of Local Government Reform in Northern Ireland, „Local Govern- ment Studies” 2009, vol. 35, no. 4, s. 441. 13 D. Birrell, Th e Role of Local Government in the Review of Public Administration in North- ern Ireland: Th e Challenges of Enhancement, Devolution and Modernisation, „Local Govern- ment Studies” 2007, vol. 33, no. 5, s. 661.

163 w Ulsterze. Podnoszono również, że przyczynią się do zatarcia tożsamości lokalnej, co w praktyce uniemożliwi wypromowanie lokalnych liderów14. Zmianom w takiej formie przeciwstawiało się również Północnoirlandzkie Stowarzyszenie Samorządów Lokalnych, zwłaszcza że rząd w Londynie wy- cofał się z obietnic zwiększenia uprawnień organów samorządowych. Urzę- dowi do spraw Irlandii Północnej zarzucano dążenie do unifi kacji ulsterskiej władzy lokalnej z rozwiązaniami przyjętymi w Anglii i Walii bez uwzględ- nienia polityczno-społecznych uwarunkowań. Argumentowano również, że tak istotne zmiany nie powinny być implementowane w okresie zawieszenia północnoirlandzkich władz. Planowana przez rząd brytyjski reforma została zablokowana przez Zgro- madzenie Północnoirlandzkie wybrane w 2007 roku. Wówczas też, uznając potrzebę przekształceń w systemie władz lokalnych, rozpoczęto prace nad przygotowaniem odpowiedniego projektu ustawy. Proponowane rozwiąza- nia, zakładające redukcję liczby dystryktów do 11 oraz przekazanie radom lokalnym uprawnień związanych z planowaniem przestrzennym, lokalnym rozwojem ekonomicznym oraz ruchem turystycznym, zostały przyjęte przez wszystkie główne ulsterskie ugrupowania polityczne. Zgodnie z postanowieniami Ustawy o granicach samorządu lokalnego w Irlandii Północnej (Local Government (Boundaries) Act (Northern Ireland), 2008) i towarzyszącymi jej rozporządzeniami zmiany zostaną implementowane w kwietniu 2015 roku. Ograniczony charakter reformy uzasadnia pytanie o rzeczywiste intencje północnoirlandzkich decydentów politycznych, deklarujących chęć wzmocnienia samorządów lokalnych. Przeprowadzone zmiany nie doprowadzi- ły do przekazania organom lokalnym najważniejszych funkcji i zasadniczo nie zmieniły asymetrycznych relacji między Stormontem a dystryktami. Być może jest to spowodowane tym, że – jak zauważa D. Birrell – samo zjawisko dewolucji wyklucza silną pozycję samorządów, które mogłyby stanowić konkurencyjny ośrodek władzy wobec instytucji krajowych15. Zazwyczaj towarzyszy mu tak zwany centralizm krajowy, polegający na zwiększaniu uprawnień organów powstałych w procesie dewolucji. W przypadku Irlan- dii Północnej władze centralne nie dążą jednak do zwiększenia swoich kompetencji względem stosunkowo słabych dystryktów, ale raczej zmierzają do utrzymania status quo. Wydaje się, że rację ma Colin Knox, wskazując, że dewolucja w Ulsterze nie przyczyniła się do krajowego centralizmu, gdyż to zjawisko występowało tam długo przed rozpoczęciem procesu przekazywania uprawnień północnoirlandzkim instytucjom16.

14 C. Knox, op.cit., s. 444. 15 D. Birrell, op.cit., s. 668. 16 C. Knox, op.cit., s. 449.

164 Wprawdzie ze względów społecznych i politycznych rolę rad lokalnych, będących głównym forum dyskusji nad kwestiami publicznymi w okresach zawieszenia północnoirlandzkich władz trudno przecenić, niemniej wąskie kompetencje dystryktów i niewielkie znaczenie powierzanych im zadań od lat determinują ich stosunkowo słabą pozycję ustrojową. Jest to widoczne zwłaszcza przy porównaniu ulsterskich organów samorządowych z ich odpowiednikami działającymi w pozostałych częściach Zjednoczonego Króle- stwa. Główne siły polityczne, obawiając się rozproszenia władzy, mogącego zachwiać równowagę między nimi, stoją na straży uprawnień instytucji krajowych, co uniemożliwia zmianę tej sytuacji. Wydaje się więc, że pozycja pół- nocnoirlandzkiego samorządu lokalnego nie ulegnie zasadniczemu wzmoc- nieniu, a wszelkie reformy będą miały fragmentaryczny charakter, jedynie nieznacznie przyczyniając się do rozszerzenia jego funkcji.

1.2. Szkocja

W tej części Zjednoczonego Królestwa dążenia do uzyskania pewnego zakresu autonomii były najsilniejsze. Wynikało to nie tylko z mającego podłoże historyczne antagonizmu angielsko-szkockiego, lecz także z wyraźnych różnic kulturowych. Nie bez znaczenia pozostawały również odmienności występu- jące w systemach prawnych Anglii i Szkocji. Naturalnie dewolucję popierano również z powodu szeregu przyczyn politycznych, niemniej wydaje się, że tak jak w przypadku Irlandii Północnej istotnym elementem wpływającym na proces decentralizacji władzy były głębokie podziały społeczne, tak w Szkocji jest nim silne poczucie odrębności narodowej. Regulacje dotyczące przebiegu i kształtu procesu przekazywania części władzy zawarto w uchwalonej w 1998 roku Ustawie o Szkocji (Scotland Act, 1998). Na jej mocy w 1999 roku powołano Parlament Szkocki17, powierza- jąc mu w odniesieniu do terytorium Szkocji pełnię praw ustawodawczych w kwestiach poddanych dewolucji (devolved matters). Te ostatnie zdefi niowano przez szczegółowe wyliczenie spraw zastrzeżonych dla Westminsteru (reserved matters) z zastrzeżeniem, że wszystkie kwestie pozostające poza tym

17 Parlament Szkocki liczy 129 członków wybranych w wyborach bezpośrednich na cztero- letnią kadencję według jednej z odmian systemu mieszanego proporcjonalno-większościowe- go (additional member system). Wyborcy oddają jeden głos na kandydatów w jednomandatowych okręgach wyborczych, drugi natomiast na osobę startującą w ramach list regionalnych. Dokładniej to zagadnienie omawia S. Kubas. Zob. idem, op.cit., s. 66–72. Obecnie w rezultacie wyborów przeprowadzonych 5 maja 2011 r. w szkockiej legislaturze zasiadają przedstawiciele pięciu ugrupowań politycznych: tworzącej rząd Szkockiej Partii Narodowej oraz Szkockiej Partii Pracy, Szkockiej Partii Konserwatywnej, Szkockiej Partii Liberalnych Demokratów, a także Szkockiej Partii Zielonych.

165 katalogiem zostają powierzone Parlamentowi Szkockiemu18. Władze w Lon- dynie odpowiadają za ustawodawstwo związane między innymi z obroną i bezpieczeństwem państwa, polityką zagraniczną i fi skalną19, służbą cywilną czy loteriami państwowymi i hazardem. Do kompetencji Holyrood należy natomiast stanowienie prawa na przykład w odniesieniu do budownictwa, ochrony środowiska, planowania przestrzennego, turystki, a także samorzą- du lokalnego. Implementację ustaw parlamentu oraz wyznaczanie głównych kierunków polityki mocą tej samej ustawy powierzono rządowi szkockiemu20. Za sprawy związane z samorządem lokalnym formalnie odpowiada minister do spraw fi nansów, zatrudnienia i zrównoważonego rozwoju (Cabinet Secretary for Finance, Employment and Sustainable Growth). Jego pracę w tym zakresie wspiera podsekretarz stanu do spraw samorządu lokalnego i planowania (Ju- nior Minister for Local Government and Planning). Ministerstwo opracowuje projekty ustaw dotyczących struktury i funkcjonowania organów samorzą- dowych, wyznaczając priorytety działań rządu. Corocznie wydaje również wiele rozporządzeń uszczegóławiających ich postanowienia. Określa także wysokość dotacji rządowych przekazywanych władzom lokalnym oraz prowadzi konsultacje z reprezentującą szkockie samorządy Konwencją Szko- ckich Władz Lokalnych. Jak już wspomniano, zasada suwerenności Parlamentu uprawnia władze brytyjskie do uchwalania ustaw również w kwestiach poddanych dewolucji. Cytowane już memorandum dało początek obowiązującemu w odniesieniu do Szkocji konwenansowi Sewela21. Wynika z niego, że uchwalenie przez Parlament ustaw w tym zakresie oznacza konieczność współpracy rządu brytyjskiego ze szkocką egzekutywą i legislaturą. Pierwszy z wymienionych podmiotów za pośrednictwem rządu w Edynburgu składa wniosek do Par- lamentu Szkockiego o wyrażenie zgody na wydanie przez Parlament brytyj-

18 T. Czapiewski, Kształtowanie się systemu politycznego Szkocji, Zapol, Szczecin 2011, s. 174. 19 Na mocy Scotland Act, 2012 Parlamentowi Szkockiemu przyznano m.in. prawo do ustalania wysokości podatku dochodowego oraz zaciągania kredytów. 20 Ofi cjalna nazwa rządu Szkocji zgodnie z ustawą dewolucyjną brzmiała: Egzekutywa Szkocka (Scottish Executive). W lipcu 2012 r. na mocy Ustawy o Szkocji zastąpiono ją mianem Rząd Szkocki (Scottish Government). W jego skład wchodzą: pierwszy minister (First Mini- ster), ministrowie resortowi (Cabinet Secretaries) oraz dostojnicy prawa w randze ministrów: prokurator generalny (Lord Advocate) i jego zastępca (Solicitor General). Wspierający pracę ministrów podsekretarze stanu (junior ministers) nie wchodzą w skład rządu. 21 Nazwa konwenansu pochodzi od nazwiska Johna Buttifanta Sewela, podsekretarza stanu w Urzędzie ds. Szkocji, który w trakcie debaty w Izbie Lordów zwrócił uwagę na koniecz- ność przyjęcia rozwiązania regulującego stanowienie prawa przez Parlament brytyjski w kwestiach poddanych dewolucji.

166 ski określonej ustawy22. Pozwolenie udzielane jest w drodze uchwały zwanej wnioskiem lub rezolucją Sewela (Sewel Motion, Sewel Resolution). Uchwalone w tym trybie ustawy mogą być zmieniane jedynie przez Parlament Zjedno- czonego Królestwa, dlatego podnosi się, że ten mechanizm ogranicza uprawnienia władz szkockich. Jednocześnie wskazuje się, że w pewnych sytuacjach konwenans Sewela może być dla szkockiej egzekutywy korzystnym narzę- dziem politycznym, pozwalającym uniknąć podejmowania szczególnie nie- popularnych decyzji23. Do maja 2013 roku uchwalono 138 takich wniosków. Trzy z nich dotyczyły projektów bezpośrednio regulujących materię związaną z władztwem lokalnym (Ustawa o fi nansowaniu samorządu lokalnego z 2012 r., Ustawa o samo- rządzie lokalnym z 2003 r. oraz Ustawa o lokalnej demokracji i rozwoju ekonomicznym samorządu lokalnego z 2009 r.)24, kilkanaście natomiast rezolucji wiązało się z ustawami, które pośrednio wprowadzały zmiany w działalności organów samorządowych25. Oznacza to, że władze brytyjskie wciąż odgrywa- ją znaczną rolę w konstruowaniu ram prawnych wyznaczających płaszczyznę funkcjonowania szkockich samorządów. Niemniej ustawodawstwo Parlamen- tu Szkockiego w tej kwestii nabiera coraz większego znaczenia. Istotne jest również, że obecnie szkoccy decydenci polityczni częściej wprowadzają orygi- nalne rozwiązania, unikając powielania wzorców angielskich. Badacze szkockiej władzy lokalnej wskazują, że dewolucja, wywołując zmiany instytucjonalne w systemie politycznym, przyczyniła się do formalnego zbliżenia między władzami centralnymi a organami samorządu lokal- nego26. Ograniczony zakres władzy rządu szkockiego, obejmującego swoją jurysdykcją jedynie część terytorium Zjednoczonego Królestwa, zamieszka- łą przez nieporównywalnie mniejszą w stosunku do całego państwa liczbę osób, umożliwia mu inne rozłożenie priorytetów politycznych, a tym samym poświęcenie większej uwagi sprawom związanym z władztwem lokalnym. Pozwala to na intensyfi kację kontaktów między władzami w Edynburgu a przedstawicielami rad samorządowych, skutkującą lepszym rozeznaniem w uwarunkowaniach lokalnych na poziomie krajowym.

22 S. Kubas, op.cit., s. 106. 23 T. Czapiewski, op.cit., s. 184. 24 Sewel Motion, http://www.scotland.gov.uk/About/Government/Sewel/FirstSession [15.05.2013]. 25 Do takich ustaw należą m.in.: Ustawa o dworcach (Railways Act, 2005), Ustawa o par- tiach politycznych, wyborach i referendach (Political Parties, Elections and Referendums Act, 2000), Ustawa o rejestracji i administracji wyborczej (Electoral Registration and Administration Act, 2013) czy Ustawa o zdrowiu i opiece społecznej (Health and Social Care Act, 2001). 26 M. McAteer, M. Bennett, Devolution and Local Government: Evidence from Scotland, „Local Government Studies” 2005, vol. 31, no. 3, s. 289.

167 Wskazuje się również, że w wyniku przekazania części władzy instytucjom szkockim wzrósł poziom demokratycznej kontroli nad samorządem oraz odpowiedzialności radnych za podejmowane decyzje. Obecnie szkockie komisje parlamentarne szczegółowo badają różne aspekty działalności władz lokalnych27, co nie było możliwe w przypadku analogicznych organów funk- cjonujących w Parlamencie brytyjskim. W rezultacie proces podejmowania decyzji na poziomie lokalnym stał się bardziej przejrzysty. Wzrósł również poziom wiedzy deputowanych na temat uwarunkowań samorządu, co wynika nie tylko ze skoordynowanego podejścia rządu szkockiego do omawianego zagadnienia, lecz także z faktu, że wielu szkockich posłów przed powoła- niem Parlamentu Szkockiego pełniło funkcje radnych. Mark McAteer i Michael Bennett twierdzą jednak, że zmiany instytucjonalne nie wpłynęły znacząco na praktykę polityczną oraz charakter relacji między poszczególnymi poziomami władzy28. Mimo że dewolucja umożliwi- ła lepsze warunki współpracy decydenci polityczni działający na obu szczeblach wciąż postępują raczej zgodnie z niegdyś obowiązującymi schematami. Radni lokalni w kwestiach związanych ze świadczeniem usług na rzecz obywateli często nieformalnie zwracają się do parlamentarzysty reprezentujące- go dany obszar w Izbie Gmin29. Dowodzi to przede wszystkim nieufności lokalnych polityków w stosunku do osób mających bezpośredni wpływ na regulacje dotyczące szkockiego samorządu. Ponad 78% z nich stwierdziło, że w wyniku dewolucji zwiększyła się ingerencja władz centralnych w sprawy lokalne30, chociaż analizując politykę władz szkockich, trudno znaleźć jednoznaczne dowody potwierdzające to stanowisko. Szkocki rząd z kolei, bez względu na to, czy tworzy go koalicja laburzy- stów i liberalnych demokratów, jak to było w latach 1999–2007, czy Narodo- wa Partia Szkocji, która sprawuje rządy od 2007 roku, w stosunku do władz lokalnych prezentuje stanowisko podobne do rządu w Londynie: autonomia samorządu ma charakter warunkowy i musi być zasłużona. Problemy władz w Edynburgu związane z samorządem, przy zachowaniu odpowiednich proporcji wynikających z liczby ludności obu krajów, nie różnią się zasadniczo od tych, z którymi musi mierzyć się Westminster. Należy do nich przede wszystkim wysokość wydatków jednostek lokalnych oraz jakość świadczo- nych przez nie usług, a także próba pogodzenia krajowych priorytetów z wy- raźnie formułowanymi postulatami odnośnie do zwiększenia niezależności organów samorządowych.

27 N. McGarvey, Intergovernmental Relations in Scotland Post-Devolution, „Local Govern- ment Studies” 2002, vol. 28, no. 3, s. 31 28 M. McAteer, M. Bennett, op.cit., s. 302. 29 Ibidem, s. 304. 30 Ibidem, s. 291.

168 Znaczenie dewolucji dla szkockiego samorządu lokalnego powinno być rozważane nie tylko z perspektywy instytucjonalnej, ale także w kontekście polityki władz szkockich w tym zakresie. Od 1999 roku implementowały one liczne rozwiązania, odmienne od tych, które przyjmowano w pozostałych częściach Zjednoczonego Królestwa. Do najważniejszych z nich należały opisane już w poprzednich rozdziałach książki reformy struktury organów jednostek samorządowych, pozwalające na utworzenie odrębnego organu o charakterze wykonawczym, różny od angielskiego system kontroli fi nansowej władz lokalnych czy brak przepisów przyznających organom lokalnym ogólną kompetencję do działania. W wyniku tych regulacji samorząd szkocki stopniowo nabiera specyfi cznych cech różnicujących go od analogicznych instytucji funkcjonujących w Anglii, Irlandii Północnej czy Walii. W ogólnym ujęciu wydaje się jednak, że należy zgodzić się z twierdzeniem, iż proces przekazania części władzy instytucjom szkockim nie doprowadził do implementacji żadnych rewolucyjnych rozwiązań dotyczących szkockich władz lokalnych. Neil McGarvey, twierdzi, że takie oczekiwanie nie jest uprawnione, gdyż „dewolucja nie rozwiąże w magiczny sposób problemów związanych z samorządem lokalnym”31 i nie należy przypuszczać, że w najbliż- szym czasie dojdzie do jakichś fundamentalnych zmian w tym zakresie. Jak zauważają M. McAteer i M. Bennett, pozytywnie oceniane aspekty funkcjonowania samorządów nadal są postrzegane w ten sposób, natomiast te, które szwankowały, nie uległy poprawie w związku z procesem dewolucji32.

1.3. Walia

Proces dewolucji w Walii, historycznie najdłużej i w największym zakresie poddanej wpływom angielskim, przebiegał odmiennie niż w Irlandii Północ- nej i Szkocji. W tym przypadku nie był on bowiem postulatem formułowa- nym przez siły społeczne, ale raczej reakcją na zmiany zachodzące w innych częściach Zjednoczonego Królestwa. Wydaje się, że za zainicjowanie stopniowego przekazywania władzy instytucjom walijskim są odpowiedzialne przede wszystkim wąskie grupy polityczne. Świadomość narodowa Walijczy- ków nie przejawiała się bowiem na płaszczyźnie politycznej, ale kulturowej i językowej33. Nasilenie nastrojów nacjonalistycznych nastąpiło na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, kiedy wśród Wa- lijczyków panowało przekonanie o zdecydowanym pogorszeniu się stanu gospodarki walijskiej pod rządami konserwatystów.

31 N. McGarvey, op.cit., s. 46. 32 M. McAteer, M. Bennett, op.cit., s. 304. 33 V. Bogdanor, Devolution…, op.cit., s. 7.

169 Na mocy Ustawy o ustroju Walii (Government of Wales Act, 1998) powo- łano Narodowe Zgromadzenie dla Walii34, powierzając mu część uprawnień wykonawczych przysługujących dotychczas ministrom brytyjskim. Kom- petencje te dotyczyły między innymi rolnictwa, edukacji, ochrony zdrowia, transportu, turystyki i władz lokalnych. Oznaczało to, że prawem do uchwalania ustaw odnoszących się do terytorium Walii nadal dysponował Parla- ment brytyjski, podczas gdy nowo utworzony organ mógł jedynie wydawać prawodawstwo wtórne. Wprawdzie rząd w Londynie konsultował ze Zgro- madzeniem projekty ustaw dotyczących Walii, ale konsultacje te, podobnie jak zgłaszane przez Walijczyków postulaty, miały charakter niewiążący. Od- powiednik gabinetu stanowił Komitet Wykonawczy (Executive Committee), który pozostawał w strukturze zgromadzenia, dysponując powierzonymi mu przez nie kompetencjami. W jego skład, jako przewodniczący, wchodził pierwszy sekretarz zgromadzenia oraz mianowani przez niego z grona deputowanych sekretarze35. Zmiana w organizacji i kompetencjach poszczególnych organów nastąpiła dopiero na skutek uchwalenia przez Westminster w 2006 roku kolejnej Usta- wy o ustroju Walii (Government of Wales Act, 2006), która nie tylko pozwoliła Zgromadzeniu na uchwalanie prawa pierwotnego w formie quasi-ustaw, lecz także stworzyła możliwość uzyskania prawa do stanowienia aktów prawnych o randze ustawowej36. Na jej mocy Narodowemu Zgromadzeniu dla Walii przekazano prawo uchwalania środków prawnych (Assembly Measures)37 do- tyczących kwestii wymienionych w załączniku nr 5 do tej ustawy. Należą do nich między innymi transport, rolnictwo, leśnictwo, planowanie przestrzenne, kultura, sport i rekreacja oraz samorząd lokalny. Dokument uszczegó- ławia ogólnie zarysowane obszary polityki (fi elds), wskazując szereg zwią- zanych z nimi kwestii (matters). W przypadku władz lokalnych wskazuje

34 Narodowe Zgromadzenie dla Walii liczy 60 członków wybieranych na czteroletnią ka- dencję według systemu mieszanego – proporcjonalno-większościowego (additional member system), zgodnie z którym elekcji 40 z nich dokonuje się w jednomandatowych okręgach wyborczych, natomiast pozostałych 20 mandatów rozdysponowuje się pomiędzy pięć regionów, w których zwycięzcy są wyłaniani na podstawie systemu proporcjonalnego. Na skutek wy- borów przeprowadzonych 5 maja 2011 r. w walijskim zgromadzeniu zasiadają reprezentanci czterech ugrupowań politycznych: tworzącej rząd Partii Pracy, a także Partii Konserwatywnej, Partii Walii oraz Partii Liberalnych Demokratów. 35 S. Kubas, op.cit., s. 64. 36 B.H. Toszek, E. Kużelewska, Od wizji do rzeczywistości. Dziesięć lat dewolucji w Walii, Ofi cyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2011, s. 112. 37 Należy zaznaczyć, że taka forma prawna nigdy wcześniej nie występowała w Zjedno- czonym Królestwie i jest rozwiązaniem nowatorskim. Nastręcza to jednak pewnych trudności przy próbie klasyfi kacji środków prawnych, które z jednej strony nie są formą ustawodawstwa delegowanego, z drugiej natomiast nie są równoważne ustawie, mimo że w Wielkiej Brytanii nie występuje hierarchiczne zróżnicowanie tych ostatnich.

170 możliwość powoływania i likwidowania jednostek samorządu lokalnego, określanie procedury uchwalania prawa miejscowego czy ustanawianie ko- deksów etycznych38. Assembly Measures mają charakter ustawodawstwa pierwotnego w stosunku do terytorium Walii, są jednak niższą kategorią aktów prawnych niż ustawy brytyjskie. W ustawie zaznaczono, że zgromadzeniu zostanie przyznane prawo do stanowienia ustaw (Acts of the Assembly), jeżeli większość Walijczyków opowie się za takim rozwiązaniem. Referendum w tej sprawie przeprowadzono 3 marca 2011 roku. Za przedłożoną propozycją opowiedziało się 63,5% gło- sujących, przy frekwencji wynoszącej 35,2%39. W rezultacie dewolucja w Wa- lii osiągnęła analogiczny do północnoirlandzkiego i szkockiego stopień zaawansowania, uzyskała bowiem charakter dewolucji ustawodawczej. Mimo sukcesu, jakim niewątpliwie okazał się wynik pozytywny, uwagę zwracało niskie zainteresowanie Walijczyków ideą przekazania szerszych uprawnień instytucji krajowej, potwierdzające konstatacje badaczy o wątłych społecz- nych podstawach procesu dewolucji w tej części Zjednoczonego Królestwa. Na mocy Ustawy o ustroju Walii z 2006 roku jako oddzielną instytucję stworzono rząd zgromadzenia Walii (Welsh Assembly Government)40, nada- jąc mu wiele własnych kompetencji, łącznie z prawem do wydawania roz- porządzeń, którym dysponują poszczególni ministrowie. Kwestie związane z samorządem lokalnym powierzono ministrowi do spraw samorządu lokalnego i spraw rządowych (Minister for Local Government and Government Business). Obecnie rząd tworzy Partia Pracy, której polityka wobec władz lokalnych nie odbiega od programu prezentowanego przez koalicyjny gabinet D. Camerona. Co znamienne, założenia walijskiego rządu tworzonego w latach 2007–2011 przez laburzystów oraz Partię Walii również powielały przedsięwzięcia Londynu. Wydaje się więc, że w przypadku Walii dewolucja jak dotąd zasadniczo nie wpłynęła na kształt walijskich samorządów. Natu- ralnie pełniejsza ocena całego procesu nie jest obecnie możliwa przez wzgląd na zbyt krótki okres, jaki upłynął od przyznania walijskim instytucjom prawa do decydowania o regulacjach dotyczących władz lokalnych.

38 Government of Wales Act, 2006. 39 Welsh referendum analysis: Wales ‘united in clear vote’, http://www.bbc.co.uk/news/uk- wales-12653025 [10.05.2013]. 40 Aby podkreślić strukturalną niezależność walijskiej egzekutywy od Zgromadzenia dla Walii, nazwę rząd Zgromadzenia Walii (Welsh Assembly Government) zastąpiono mianem rządu walijskiego (Welsh Government). W skład rządu wchodzą pierwszy minister, pozostali ministrowie i wiceministrowie oraz główny doradca prawny dla Walii (Counsel General for Wales).

171 2. Lokalizm i nowy lokalizm

Wydaje się, że czynnikiem, który przyczynił się do zainicjowania wielu reform samorządowych, a w rezultacie w znacznym stopniu wpłynął na funkcjonowanie brytyjskich władz lokalnych w ostatnich latach, jest koncepcja lokalizmu (localism). Współcześnie, przyjmując formę „nowego lokalizmu”, również stanowi ona istotny element debaty nad samorządnością zarówno w środowisku naukowym, jak i politycznym. Nawiązują do niej programy wyborcze wszystkich największych partii, badacze samorządności natomiast formułują swoje poglądy w oparciu o tę koncepcję bądź w opozycji do niej. Do tej teorii bezpośrednio nawiązywała Ustawa o lokalizmie z 2011 roku (Lo- calism Act, 2011), wprowadzająca między innymi rewolucyjną w kontekście brytyjskiej władzy lokalnej zasadę ogólnej kompetencji do działania. Początki lokalizmu w Zjednoczonym Królestwie sięgają lat osiemdziesią- tych ubiegłego wieku i wiążą się z negatywną oceną polityki prowadzonej przez rządy konserwatystów. W reakcji na plany reform zmierzających do większego podporządkowania samorządu władzom centralnym opracowano koncepcję osadzającą się na tendencji przeciwstawnej – zapewnieniu organom lokalnym większej autonomii. Za głównych autorów brytyjskiej teorii lokalizmu uważa się G. Jonesa oraz J. Stewarta41, którzy w wydanej w 1983 roku książce Th e Case for Local Government (Przypadek samorządu lokalnego) wysunęli szereg argumentów przemawiających za szeroką decentralizacją władzy i zwiększeniem uprawnień organów samorządu. Ich spostrzeżenia były rozwijane i precyzowane w kolejnych latach przez liczne grono badaczy, wśród których znaleźli się między innymi G. Stoker oraz A.K. Clarke. Odwołując się do idei samorządności oraz immanentnie związanych z tym pojęciem wartości, zwolennicy lokalizmu wskazywali, że jego istotą jest zaangażowanie w proces decyzyjny jak największej liczby osób i podmiotów, dzięki czemu staje się on bardziej demokratyczny42. Nie oznaczało to jednak postulatu uwzględnienia w równym stopniu interesów wszystkich grup społecznych, a jedynie dezyderat zwiększenia stopnia transparentności i ot- wartości działań podejmowanych przez organy lokalne. Badacze sprzeciwiali się tendencjom centralistycznym, uznając rozproszenie władzy za istotny element samorządu lokalnego, który pozwala na odpowiednie uwzględnienie zróżnicowań występujących między poszczególnymi wspólnotami. Podkre-

41 G. Stoker, Th eories of Local Government and Politics – fragmenty rozdziału książki „Th e Politics of Local Government”, Macmillan 1988 [w:] P. Swianiewicz (red.), Wartości podstawowe samorządu terytorialnego i demokracji lokalnej, Municipium SA, Warszawa 1997, s. 19. 42 G. Jones, J. Stewart, Th e Case for Local Government, George Allen & Unwin, London 1983, s. 5.

172 ślali również, że decentralizacja skutkuje większą efektywnością oraz umoż- liwia zastosowanie innowacyjnych regulacji na stosunkowo małym obszarze, co zmniejsza koszty i ewentualne konsekwencje takich działań43. George Jones i John Stewart wskazywali, że podstawową wartością orga- nów lokalnych jest ich zakorzenienie we wspólnocie, które wzmacnia odpo- wiedzialność radnych za podejmowane decyzje oraz sprawia, że są oni skłon- ni w większym stopniu uwzględniać stanowiska innych funkcjonujących lokalnie podmiotów44. Większa znajomość miejscowych realiów pozwala lokalnym politykom na prowadzenie bardziej spójnej oraz efektywnej polityki, zmierzającej do jak najpełniejszego zaspokojenia potrzeb danej wspólnoty. Ponadto dysponujące pewną autonomią organy samorządowe mogą dosto- sowywać swoje działania do oczekiwań mieszkańców określonej jednostki, stając się rzeczywistym głosem danej społeczności. Przedstawione poglądy leżały u podstaw przekonania o konieczności podjęcia działań na rzecz wzmocnienia samorządów lokalnych. W odniesieniu do reform ustrojowych oznaczało to jednoznaczne poparcie procesu decentralizacji władzy zarówno na poziomie krajowym, jak i samorządowym. Postulowano również wiele bardziej szczegółowych zmian. Dostrzegając wady wynikające z oparcia organizacji wewnętrznej jednostek lokalnych na tradycyjnym systemie komisji, opowiadano się za rozdzieleniem lokalnych organów uchwałodawczych i zarządzających. Wyrażano również poparcie dla nowych teorii zarządzania w administracji publicznej, takich jak para- dygmaty nowego zarządzania publicznego czy współzarządzania. Niezwykła popularność koncepcji i wyrażane niemal powszechnie poparcie dla jej po- stulatów wpłynęły na decyzję o włączeniu elementów lokalizmu do programu politycznego Partii Pracy zapowiadającej nie tylko reformy dewolucyjne, lecz także całkowitą przebudowę struktur samorządowych. Zwycięstwo wyborcze laburzystów w 1997 roku dawało szansę na przynajmniej częściową realizację tych założeń. W literaturze przedmiotu nie funkcjonuje ścisła defi nicja terminu „lokalizm”, a badacze posługują się nim z dużą dozą swobody. Ten brak precy- zji utrudnia krytykę omawianego ujęcia, która koncentruje się głównie na uwydatnieniu abstrakcyjności myślenia lokalistycznego, pomijającego wiele istotnych uwarunkowań związanych z funkcjonowaniem organów lokal- nych45. Jak podkreśla Edward Charles Page, postulowane przez zwolenników lokalizmu zmiany instytucjonalne związane z decentralizacją władzy mogą nie doprowadzić do oczekiwanych rezultatów, jeśli proces decyzyjny na po-

43 Ibidem, s. 6. 44 Ibidem, s. 7. 45 M. Buddy, Review of the New Public Management of Local Government by John Stewart, „Local Government Studies” 1987, vol. 13, no. 4, s. 96.

173 ziomie dystryktów czy hrabstw jest zdominowany przez miejscowe elity46. Wykluczenie z niego niektórych grup nie musi ponadto być skutkiem nie- właściwych procedur, ale może mieć podłoże społeczne47. Przytoczone głosy krytyczne przyczyniły się do uzupełnienia żądań zwo- lenników lokalizmu, skoncentrowanych głównie na zwiększeniu uprawnień organów lokalnych o postulaty podjęcia działań ukierunkowanych na za- chęcenie obywateli do aktywnego udziału w życiu swojej jednostki lokalnej. Wyrazem tej tendencji stał się program demokratycznej odnowy (democratic renewal) zaproponowany pod koniec lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku przez rząd T. Blaira. Przewidywał on pobudzenie zaangażowania obywateli na poziomie samorządowym między innymi przez odbudowę systemu konsultacji społecznych oraz reformę sposobu funkcjonowania instytucji ombudsmana do spraw samorządu lokalnego48. Początkowo zamierzano również doprowadzić do zmiany systemu większościowego, według którego przeprowadza się wybory lokalne, na system proporcjonalny49, ostatecznie jednak wycofano się z tej propozycji. Przeprowadzane przez Partię Pracy reformy strukturalne, wprowadzają- ce bezpośredni wybór burmistrzów oraz przyznające organom administracji lokalnej dyskrecjonalne uprawnienia do działania w ramach tak zwanego power of well-being zasadniczo spotkały się z pozytywnym przyjęciem środo- wisk naukowych zajmujących się samorządem lokalnym. Pojawiały się jednak również głosy krytyczne. Garry Stoker piętnował zachowawczą postawę laburzystów, wskazując na cele, które nie zostały zrealizowane, takie jak przyznanie samorządom lokalnym ogólnej kompetencji do działania. Dowodził również, że fragmentaryczny charakter reform oraz ich znaczne zróżnicowa- nie doprowadziły do niestabilności systemu władz lokalnych, a w rezultacie do wzmocnienia pozycji rządu centralnego w relacjach z samorządem50. Coraz częściej zastanawiano się również nad redefi nicją koncepcji lokalizmu oraz priorytetów związanych z władztwem lokalnym. Wskazywa- no, że teoria nie uwzględnia w dostatecznym stopniu zmian, jakie zaszły w systemach samorządu lokalnego od 1997 roku, a znaczne skomplikowanie

46 E.C. Page, Localism and Centralism in Europe: Th e Political and Legal Bases of Local Self- -Government, Oxford University Press, Oxford 1991, s. 5. 47 A. Cochrane, Th e Attack on Local Government: What It Is and What It Isn’t, „Critical Social Policy” 1985, no. 12, s. 47. 48 K. Radzik-Maruszak, Samorząd terytorialny w Wielkiej Brytanii w latach 1997–2010. Bilans funkcjonowania i perspektywy rozwoju [w:] F. Gołembski et al. (red.), Polityka brytyjska po wyborach parlamentarnych 2010, Ofi cyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2011, s. 262. 49 Modern Local Government: In Touch with the People, http://www.politicsresource-s.net/ docs/DETR1998.pdf [12.04.2013]. 50 G. Stoker, Life is a Lottery: New Labour’s Strategy for the Reform of Devolved Governance, „Public Administration” 2002, vol. 80, no. 3, s. 417–434.

174 współczesnej rzeczywistości czyni implementację jej postulatów niemożliwą. Działający w Londynie niezależny ośrodek badawczy Nowa Sieć Samorządu Lokalnego (New Local Government Network) opublikował w 2002 roku tekst, w którym posłużono się pojęciem nowego lokalizmu (new localism). Zdefi - niowano je jako strategię zmierzającą do decentralizacji władzy i zasobów w kierunku menedżerów, demokratycznych struktur lokalnych oraz lokalnych konsumentów i wspólnot w ramach ogólnopaństwowych standardów i priorytetów51. Nowa fraza, która wywoływała automatyczne skojarzenia z nową lewicą (new labour) niemal natychmiast pojawiła się w przemówieniach liderów największych ugrupowań politycznych52 mimo że jej szczegółowy zakres znaczeniowy nie został do końca ustalony. Lawrence Pratchett wskazuje dwa kluczowe elementy różnicujące nowy lokalizm od lokalizmu. Pierwszym z nich jest akceptacja konieczności respektowania politycznych priorytetów wyznaczanych przez rząd oraz zgoda na dominującą rolę władz centralnych w przeprowadzaniu reform dotyczących samorządu lokalnego. Drugi natomiast to przyznanie centralnej pozycji nie tylko władzom samorządowym, ale również innym podmiotom działającym na poziomie lokalnym53. Wydaje się, że w tym sensie hasła demokratyzacji ustąpiły miejsca postulatom budo- wania partnerskich relacji i zachowania różnorodności. Widoczny wpływ na ukształtowanie się nowej teorii miała zyskująca na znaczeniu koncepcja współzarządzania lokalnego, która stopniowo wypierała inne modele relacji między podmiotami na poziomie lokalnym. Wprawdzie akceptowali ją również tradycyjni lokaliści, dopiero jednak w nowym ujęciu zdominowała ona postrzeganie lokalnego procesu decyzyjnego. Rod Rhodes charakteryzuje ją jako współpracę organizacji z sektora publicznego, prywat- nego i społecznego zaangażowanych w dostarczanie usług lokalnych54, co – jak podkreśla Peter John – oznacza „elastyczny model podejmowania decyzji publicznych oparty na luźnych powiązaniach poszczególnych aktorów”55. W pierwotnym ujęciu lokalizmu podkreślano, że powinny przeważać roz- strzygnięcia podejmowane przez organy samorządowe, obecnie natomiast uznaje się, że jeśli tylko jest to uzasadnione, mogą one zapadać w różnych instytucjach działających na poziomie lokalnym.

51 E. Balls, D. Corry, G. Stoker, New Localism: Refashioning the Centre-Local Relationship, http://www.nlgn.org.uk/public/2002/%E2%80%98new-localism-refashioning-the-centre- local-relation-ship%E2%80%99/ [15.05.2013]. 52 J. Morphet, Modern Local Government, Sage Publications, London 2008, s. 108. 53 L. Pratchett, Local Autonomy, Local Democracy and the New Localism, „Political Studies” 2004, vol. 52, no. 2, s. 369. 54 R.A. Rhodes, Control and Power in Central-Local Relations, Ashgate, Aldershot 1999, s. 47. 55 P. John, Local Governance in Western Europe, Sage Publications, London 2001, s. 9.

175 Nowy lokalizm nie akcentuje dysproporcji w relacjach między władzą lo- kalną a rządem, co wynika zarówno z akceptacji dominującej roli centrum, jak i z rozszerzenia tej perspektywy o inne podmioty publiczne i prywatne. Koncepcja wskazuje na zacieranie się granic między nimi i wytworzenie się sieci współzależności, które będą determinować zarządzanie na wszystkich poziomach władzy. Organy lokalne mają pełnić funkcje koordynatora łączą- cego te procesy i sterującego nimi. Wynikiem ich pracy będzie nie tylko więk- sza skuteczność podejmowanych przedsięwzięć, lecz także rozwiązywanie wszystkich problemów istotnych z punktu widzenia wspólnot lokalnych56. Istotnym elementem koncepcji jest również aktywny udział obywateli w de- batach dotyczących potrzeb wspólnotowych oraz metod świadczenia okre- ślonych usług. Ich opinia na ten temat w znacznym stopniu powinna wpły- wać na podejmowane przez organy lokalne działania. Zwolennicy nowego lokalizmu w stosunku do swoich poprzedników wy- dają się ograniczać krytykę systemu fi nansowania samorządu, uzasadnia- jąc to koniecznością uwzględnienia priorytetów ekonomicznych państwa. Główny teoretyk tego nurtu pisze:

Trudnościom fi nansowym, wynikającym zarówno ze wzrostu popytu na usługi, jak i z ograniczenia zdolności rządu do zwiększania dochodów ze względu na niechęć podatników do płacenia wyższych podatków, należy zaradzić poprzez takie metody działania jak partnerstwo i kontraktowanie57.

Zwolennicy nowego lokalizmu unikają więc formułowania postulatów konkretnych zmian systemowych, a także zwiększenia wysokości subwencji i dotacji rządowych, co być może jest również częściowo powodowane brakiem realnych szans na ich realizację. W ich wystąpieniach pojawiają się natomiast propozycje przewartościowania budżetów jednostek lokalnych, tak aby zrównoważyć wydatki bieżące. Popierają również wprowadzenie na szerszą skalę angażującego obywateli budżetu partycypacyjnego. David Wilson i Chris Game twierdzą, że taka postawa wynika nie tyle z uwspółcześnienia koncepcji lokalizmu, ile raczej z akceptacji zjawisk, które pojawiły się w ostatnich latach58. Reformy samorządu w duchu nowego za- rządzania publicznego, rozpoczęte przez konserwatystów, a następnie konty- nuowane przez Partię Pracy, rzeczywiście istotnie wpłynęły na sposób świad- czenia usług lokalnych, zmieniając otoczenie, w którym funkcjonują organy

56 L. Rajca, Reformy samorządu terytorialnego w Anglii w latach 1997–2000, Europejskie Centrum Edukacyjne, Toruń 2012, s. 51. 57 G. Stoker, Transforming Local Governance: From Th atcherism to New Labour, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2004, s. 17. 58 D. Wilson, Ch. Game, op.cit., s. 393.

176 lokalne. Jednocześnie pierwszy rząd T. Blaira nie zmniejszył jednak wymiaru kontroli ministerialnej prowadzonej w stosunku do władz samorządowych ani nie wprowadził regulacji gwarantujących samorządom większą swobo- dę fi nansową. Pomimo iż – wbrew temu, co zdają się sugerować D. Wilson i Ch. Game – trudno uwierzyć, że nowy lokalizm stanowił jedynie bezrefl ek- syjne odwzorowanie rzeczywistości, trafna wydaje się konstatacja o zbieżno- ści założeń koncepcji z prowadzoną przez laburzystów polityką. Z tą opinią nie zgadza się Janice Morphet, stwierdzając, że nowa teoria stanowiła inspirację dla przeprowadzanych reform, nie była natomiast ich produktem59. To stanowisko – jak się wydaje – częściowo potwierdzają szcze- gółowe założenia koncepcji, które zostały zrealizowane dopiero przez kolejne rządy laburzystów. Należy ponadto zaznaczyć, że proces kształtowania się koncepcji nowego lokalizmu oraz krystalizowania się założeń new labour przebiegał do pewnego stopnia symultanicznie. Wydaje się również, że oba nurty czerpały z tych samych źródeł doktrynalnych, którymi były klasycz- ny lokalizm i wspomniane już teorie nowego zarządzania publicznego oraz współzarządzania lokalnego. Jakkolwiek zdefi niowanie nowego lokalizmu nadal nastręcza pewnych trudności z powodu powszechnego posługiwania się tym terminem w róż- nych kontekstach, nie ulega wątpliwości, że ta koncepcja zdominowała dys- kurs polityczny na temat władz lokalnych w ostatniej dekadzie. Odwołanie się do jej założeń znalazło się w białej księdze opublikowanej przez rząd Partii Pracy w 2006 roku60. Wielokrotnie nawiązywali do niej ponadto czołowi politycy tego ugrupowania, wskazując na znaczenie lokalizmu i procesów decentralizacyjnych we współczesnych państwach61. Deklaracje polityczne nie przełożyły się jednak na podejmowane działania. Wprawdzie laburzyści zdołali w części zrealizować postulat dywersyfi kacji podmiotów odpowiedzialnych za wykonywanie określonych usług, umożli- wiając rodzicom swobodny wybór szkoły dla dziecka czy zwiększając licz- bę instytucji oferujących pomoc socjalną, niemniej – jak podkreślają Guy Lodge i Rick Muir – takie działania zmierzały jedynie do odwrócenia uwagi opinii publicznej od centralizmu rządu62. Wskazuje się, że nie przeprowadzono żadnych istotnych reform dotyczących systemu fi nansowania samorzą- dów, pozostawiając w mocy część ograniczeń nałożonych na władze lokalne

59 J. Morphet, op.cit., s. 110. 60 Strong and Prosperous Communities, http://www.offi cialdocuments.gov.uk/document/ cm69/-6939/6939.pdf [20.05.2013]. 61 G. Brown, Foreword, Communities in Control, http://www.offi cial-documents.gov.uk/ document/cm-74/7427/7427.pdf [20.05.2013]. 62 G. Lodge, R. Muir, Localism under New Labour, „Th e Political Quarterly” 2011, vol. 81, issue 1, s. 99.

177 przez rządy M. Th atcher. Podejmowano inicjatywy zmierzające do zwiększe- nia zaangażowania obywateli w lokalny proces decyzyjny, ale nie zabiegano o zmniejszenie kontroli rządowej nad działalnością samorządów. Koalicyjny gabinet D. Camerona również deklarował przywiązanie do idei nowego lokalizmu. Nick Clegg w jednym z przemówień stwierdził, że jest zwolennikiem lokalizmu, ponieważ ta koncepcja „jest kluczem do ekonomicznego, społecznego i politycznego sukcesu w przyszłości”63. Premier wypowiadał się w podobnym tonie, zapewniając o swoim poparciu dla procesu decentralizacji władzy. W pierwszym ofi cjalnym dokumencie dotyczącym legislacyjnych planów rządu podkreślano natomiast, że zmierzają one do przekazania władzy obywatelom oraz do zreformowania sposobów kontroli samorządowych fi nansów64. Oba postulaty zrealizowano. Pierwszy z nich – uchwalając wprowadzającą ogólną kompetencję do działania Ustawę o lokalizmie, która zastąpiła zasadę ultra vires, drugi natomiast – przez zapoczątko- wanie procesu likwidacji Komisji Kontroli.

63 Nick Clegg’s Speech to the 2008 Local Government Association Annual Conference, cyt. za: D. Wilson, Ch. Game, op.cit., s. 390. 64 Programme for Government, https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attach-ment_data/fi le/78977/coalition_programme_for_government.pdf [30.05.2013].

178 Konkluzje

Przeprowadzona analiza historii, organizacji oraz funkcjonowania samorzą- du lokalnego w Wielkiej Brytanii potwierdza tezę o tym, że Wielka Bryta- nia jest przykładem państwa unitarnego, w którym istnieje kilka odrębnych systemów samorządu lokalnego. Porównanie struktury, kompetencji oraz działania władz samorządowych w poszczególnych częściach Zjednoczone- go Królestwa prowadzi do wniosku o znacznym stopniu zróżnicowania tych podmiotów, co nie pozwala na zakwalifi kowanie ich w ramy jednego systemu samorządu lokalnego. Największą odmienność pod tym względem przejawia Irlandia Północna, której władze lokalne wykazują najmniej cech wspólnych z samorządami funkcjonującymi w Anglii, Szkocji i Walii. Rozwiązania szkockie z kolei w znacznym stopniu powielają regulacje angielskie, chociaż rów- nież w tym wypadku występują znaczne różnice. Angielski i walijski samo- rząd lokalny są natomiast na tyle podobne, że uprawnione jest twierdzenie o występowaniu tam jednego systemu władz lokalnych. Przyczyn takiego stanu rzeczy należy upatrywać przede wszystkim w historii Wysp Brytyjskich. Wyraźne we wszystkich częściach Zjednoczonego Królestwa wpływy angielskie odzwierciedlają dominującą pozycję Anglii, która na przestrzeni wieków zdołała podporządkować ziemie irlandzkie, szkockie i walijskie. Wysoki stopień podobieństwa walijskich i angielskich władz lokalnych w pewnym stopniu wynika z faktu połączenia tych ziem już w XIII wieku. Również zaszłości historyczne zdecydowały o odmienno- ści uregulowań szkockich, które zasadniczo do XVII wieku kształtowały się niezależnie od oddziaływań zewnętrznych. Na terytorium Irlandii Północnej silne wpływy angielskie odczuwano już w XVI wieku, niemniej w tym przypadku rozwój władz lokalnych w większym stopniu zdeterminował toczący się w XX wieku wewnętrzny konfl ikt polityczny. Różnice między systemami samorządów lokalnych w poszczególnych częściach Zjednoczonego Królestwa wynikają również z przebiegu i stopnia zaawansowania procesu przekazywania władzy instytucjom krajowym w ra-

179 mach procesu dewolucji. W Ulsterze trwale zaczęły one funkcjonować dopiero od 2007 roku, należy jednak podkreślić, że w latach 1921–1972 istniał tam Parlament Irlandii Północnej (Parliament of Northern Ireland) dysponujący prawem uchwalania ustaw w wielu kwestiach krajowych. Wyrazem tego prawa była między innymi ustawa reformująca północnoirlandzki system władz lokalnych, uchwalona w 1972 roku, której rezultatem jest obecny system samorządu lokalnego. Parlament Szkocki uzyskał prawo uchwalania ustaw w sprawach poddanych dewolucji w 1998 roku, w związku z czym od 15 lat decyduje on o kształcie szkockiego samorządu lokalnego. Narodowe Zgro- madzenie dla Walii otrzymało analogiczne uprawnienia dopiero w 2011 roku. Bezpośrednim skutkiem dewolucji dla funkcjonujących w Zjednoczonym Królestwie systemów samorządu lokalnego jest fakt, że ramy prawne wyzna- czające pole ich działalności są projektowane przez inne podmioty. W odniesieniu do obszaru Anglii instytucjami odpowiedzialnymi za tę kwestię są władze brytyjskie, natomiast w Irlandii Północnej, Szkocji i Walii stanowienie odpowiednich norm należy do obowiązków legislatur i rządów krajowych. Utrudnia to naturalny proces unifi kacji będący rezultatem współpracy między przedstawicielami poszczególnych systemów, zwłaszcza jeśli władzę w Belfaście, Cardiff , Edynburgu czy Londynie sprawują różne ugrupowania polityczne. Elementem różnicującym brytyjskie władze lokalne jest również ich organizacja. W Irlandii Północnej, Szkocji oraz Walii funkcjonuje jeden szczebel samorządu lokalnego, na części zaś terytorium Anglii występuje dwupozio- mowy system władz lokalnych. Działające w ramach tych szczebli jednostki mają odmienne nazwy, niemniej zasadniczo wszystkie poza ulsterskimi po- siadają status jednostek podstawowych. Pomimo iż w każdej głównym organem administracji lokalnej jest rada, ich struktura instytucjonalna wyznaczana relacjami między organem uchwałodawczym a zarządzającym przybiera różne formy. We wszystkich częściach Zjednoczonego Królestwa poza Ul- sterem działają również lokalne jednostki pomocnicze, którymi w Anglii są parafi e, a w Szkocji i Walii wspólnoty. Ich struktura instytucjonalna jest podobna, lecz kompetencje angielskich i walijskich organów znacznie różnią się od tych, które przysługują organom szkockim. Te ostatnie bowiem nie uczestniczą w redystrybucji dóbr ani w świadczeniu usług publicznych, są jedynie ciałami reprezentującymi opinię wspólnoty wobec innych podmiotów. Angielskie i walijskie rady lokalne są wybierane w systemie większości zwykłej, północnoirlandzkie i szkockie natomiast zgodnie z systemem pojedynczego głosu przechodniego. W rezultacie w Szkocji i w Ulsterze znacznie częściej dochodzi do zawiązywania koalicji partyjnych w radach lokalnych, gdyż ugrupowaniom politycznym trudniej uzyskać większość gwarantującą samodzielne sprawowanie władzy. W przeciwieństwie do części jednostek

180 angielskich w Irlandii Północnej, Szkocji i Walii każdorazowo wybiera się cały skład rady. Regulacje dotyczące czynnego i biernego prawa wyborczego są jednolite w skali całego państwa, niemniej szczegółowe przepisy dotyczące zasad rejestracji wyborców w Irlandii Północnej są inne niż w pozostałych częściach Zjednoczonego Królestwa. Zmiany unifi kujące te normy wejdą w życie w połowie 2014 roku. Brytyjskie władze lokalne dysponują również odmiennymi uprawnieniami. Na mocy Ustawy o lokalizmie z 2011 roku angielskim i walijskim organom samorządowym przyznano bowiem ogólną kompetencję do działania, która zniosła w stosunku do nich obowiązywanie reguły ultra vires. W Szko- cji takich uregulowań dotychczas nie wprowadzono, niemniej Ustawa o sa- morządzie lokalnym w Szkocji z 2003 roku przyznała organom lokalnym dyskrecjonalne uprawnienia w zakresie działania na rzecz dobrobytu swoich wspólnot, umożliwiające im podejmowanie przedsięwzięć służących ekonomicznej, politycznej i społecznej pomyślności obywateli. W Ulsterze toczy się obecnie dyskusja nad ewentualnym wprowadzeniem analogicznych regulacji. Należy również zaznaczyć, że zakres zadań powierzonych północno- irlandzkim władzom lokalnym jest znacznie węższy niż ten, który przyznano organom samorządowym funkcjonującym w pozostałych częściach Zjedno- czonego Królestwa. Nie obejmuje on kompetencji związanych z edukacją, gospodarką mieszkaniową czy zarządem drogami publicznymi. Czynnikiem wyróżniającym północnoirlandzki system samorządu lokalnego jest również sposób jego fi nansowania. W przeciwieństwie do angielskiego, szkockiego i walijskiego ulsterski podatek lokalny ma charakter podatku od nieruchomości. Irlandia Północna nigdy nie wprowadziła podatku pogłównego, dlatego zasady pobierana podatku lokalnego są analogiczne do tych, jakie obowiązywały w pozostałych częściach Zjednoczonego Kró- lestwa w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku. W Anglii, Szkocji i Walii współczesny podatek lokalny, nazywany komunalnym, łączy zaś cechy podatku od nieruchomości z pewnymi elementami wprowadzonego przez rząd M. Th atcher poll tax. Ponadto elementem wyróżniającym Irlandię Północną w kwestii fi nansowania działalności samorządów jest również ich większa za- leżność od władz krajowych przejawiająca się między innymi w ściślejszej kontroli oraz wyższych wymaganiach związanych z uzyskaniem zgody na za- ciąganie zobowiązań fi nansowych. Pozycja społeczna władz lokalnych mierzona zaangażowaniem obywateli w proces wyborczy i instytucje demokracji uczestniczącej oraz formułowa- nymi przez nich opiniami dotyczącymi funkcjonowania władz lokalnych jest zbliżona we wszystkich częściach Zjednoczonego Królestwa. Różnice wystę- pują natomiast między ich pozycją ustrojową, która jest określana także na podstawie stopnia zależności organów samorządowych od władz krajowych.

181 Przeprowadzona analiza wykazała, że największym zakresem swobody cieszą się angielskie i walijskie władze lokalne. W Szkocji jej zakres jest nieco mniejszy, w Irlandii Północnej zaś znacząco mniejszy. W świetle powyższych ustaleń wydaje się, że twierdzenie o występowa- niu w Wielkiej Brytanii więcej niż jednego systemu samorządu lokalnego jest w pełni uzasadnione. Konkluzja taka koresponduje z obecnymi w literaturze przedmiotu stanowiskami wskazującymi na znaczne zróżnicowanie uregulowań dotyczących angielskich, północnoirlandzkich, szkockich i walijskich władz lokalnych1. Oznacza to, że funkcjonujący w nauce angielski model samorządu lokalnego, obejmujący Anglię, a niekiedy również Walię, w obecnych warunkach nie może zostac przekształcony w model brytyjski, charakteryzujący również Irlandię Północną i Szkocję. Co więcej, w obliczu zmian, jakie dokonały się w zakresie podstaw normatywnych, struktury oraz organizacji samorządu lokalnego w ostatnich latach, ulegają zanikowi niektó- re spośród tradycyjnych cech funkcjonujących w Wielkiej Brytanii systemów samorządu lokalnego, do których zaliczano posiadanie osobowości prawnej przez organy lokalne, brak dualizmu administracyjnego, brak wyraźnego roz- dzielenia organów uchwałodawczych i zarządzających oraz obowiązywanie zasady ultra vires2. Pozwala to przypuszczać, że różnice między organizacją samorządu lokalnego w poszczególnych częściach Zjednoczonego Królestwa będą narastać, a jednocześnie pod względem statusu ustrojowego samorządy angielski, północnoirlandzki, szkocki i walijski będą się stopniowo upodab- niały do samorządu kontynentalnego.

1 H. Barnett, Britain Unwrapped: Government and Constitution Explained, Penguin Group, London 2002, s. 248; P.J. Dalton, R.J. Dexter, Constitutional Law, Oyez Publishing, London 1976, s. 146; J. Kingdom, England and Wales [w:] J.A. Chandler (ed.), Local Government in Liberal Democracies, Routledge, London 1993, s. 7; J. Loughlin, Th e United Kingdom: From Hypercentralization to Devolution [w:] idem, Subnational Democracy in the European Union, Oxford University Press, Oxford 2001, s. 39. 2 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Liber, Warszawa 2004, s. 32–40.

182 Bibliografia

Akty prawne

Act for the Relief of the Poor, 1601. Building Act, 1984 Commissioner for Complaints (Northern Ireland) Order, 1996. Economic Development and Construction Act, 2009. Electoral Administration Act, 2006. Electoral Registration and Administration Act, 2013. Fire and Rescue Service Act, 2004. Government of Wales Act, 1998. Government of Wales Act, 2006. Health and Social Care Act, 2001. Lieutenancies Act, 1997. Local Authority Social Service Act, 1970. Local Democracy, Economic Development and Construction Act, 2009. Local Government Access to Information Act, 1985. Local Government Act, 1888. Local Government Act, 1894. Local Government Act, 1899. Local Government Act, 1972. Local Government Act, 2000. Local Government Act, 2003. Local Government and Housing Act, 1989. Local Government in Scotland art, 2003. Local Government and Public Involvement in Health Act, 2007. Local Government Finance Act, 1988. Local Government Finance Act, 1992. Local Government (Northern Ireland) Act, 1972. Local Government (Northern Ireland) Order, 2005. Localism Act, 2011. Municipal Corporation Act, 1835. Northern Ireland Act, 1998. Ombudsman (Northern Ireland) Order, 1996. Police and Fire Reform (Scotland) Act, 2012.

183 Police (Northern Ireland Act), 2000. Police Reform and Social Responsibility Act, 2011. Political Parties, Elections and Referendums Act, 2000 Public Libraries and Museums Act, 1964. Railways Act, 2005 Road Traffi c Regulation Act, 1984. Scotland Act, 2012 Scottish Local Government (Election) Act, 2009. Scottish Public Services Ombudsman Act, 2002. Sheriff s Act, 1887. Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, 2007/C 306/01. Transport Act, 1985.

Źródło wszystkich wymienionych aktów prawnych: http://www.legislation.gov.uk.

Raporty i sprawozdania

20 mph Limit Pilot Area. Monitoring Report, Bristol County Council, Bristol 2012, s. 18. Annual Report 2011/2012 of the Public Service Ombudsman for Wales, http://www.ombudsman.wales.org.uk [15.04.2013]. Annual Report 2011/2012 of Scottish Public Service Ombudsman, http://www.-spso.org.uk [20.04.2013]. Annual report and accounts 2011/2012 of the Audit Commission for Local Authorities and the Na- tional Health Service in England, http://www.offi cial-documents.gov.uk [15.05.2013]. Annual Report of the Assembly Ombudsman for Northern Ireland and the Northern Ireland Commissioner for Complaints, http://www.ni-ombudsman.org.uk [20.04.2013]. Communities in the driving seat: A study of Participatory Budgeting in England. Final report, https://www.gov.uk/government [29.04.2013]. First General Report of the Commission appointed to inquire into the Municipal Corporations in England and Wales [w:] W. Th ornhill (ed.), Th e Growth and Reform of English Local Government, Littlehampton Book Services, London 1971. Government Response to the Justice Committee Report: Public Appointments: Lord-Lieutenants and High Sheriff Presented to Parliament by the Lord Chancellor and Secretary of State for Justice by Command of Her Majesty, http://www.offi cial-documents.gov.uk [20.04.2013]. Local elections and referendums in England 2012. Report on the administration of the elections and referendums held on 3 May 2012, http://www.electoralcommission.org.uk [28.04.2012]. Local elections in Wales 2012. Report on the administration of the elections held on 3 May 2012, http://www.electoralcommission.org.uk [12.11.2012]. Report of the Committee of Inquiry into the Conduct of Local Authority Business (Widdicombe Committee). Report of Royal Commission on Local Government in England 1966–1969, vol. I–III, Cmnd 4040, June 1969, http://www.offi cial-documents.gov.uk [12.11.2012]. Social Insurance and Allied Services Report by Sir William Beveridge Presented to Parliament by Command of His Majesty November 1942, http://www.fordham.edu.

184 Scottish council elections 2012. Report on the administration of the elections held on 3 May 2012, http://www.electoralcommission.org.uk [28.04.2013]. Strong and Prosperous Communities. Th e Local Government White Paper, Department for Communities and Local Government, London 2006.

Inne dokumenty

2011 Census: Key Statistics for Wales, http://www.ons.gov.uk. Allen G., Independence from the Centre: Does Local Government’s Freedom Lie in a New Consti- tutional Settlement?, Local Government Association, London 2012. Brown G., Foreword, Communities in Control, http://www.offi cial-documents.gov.uk [20.05.2013] Central-Local Concordat, 12 December 2007, http://www.localis.org.uk [14.11.2012]. Code of Conduct for members of community councils in Wales. Guidance from the Public Service Ombudsman for Wales for members of community councils, www.wales.gov.uk. Th e Code of Conduct for members of local authorities in Wales. Guidance from the Public Service Ombudsman for Wales for members of county and county borough council, fi re and rescue, authorities and national park authorities, http://www.ombudsman-wales.org.uk. Commonwealth of Britain Bill [w:] T. Benn, A. Hood, Common Sense: A New Constitution for Britain, Hutchinson, London 1993. Community Planning: How can communities get the most from the Power of Well-being? Th e discussion paper following the Community Foundation for Northern Ireland Observatory seminar, November 2011, http://www.communityfoundationni.org [20.12.2012]. Th e Constitution of the United Kingdom [w:] J. Cornford (ed.), Th e Constitution of the United Kingdom, Institute for Public Policy Research, London 1991. Th e Constitution of the World Organization of United Cities and Local Governments, www.uclg.org [11.04.2013]. Control shift . Returning power to local communities, http://www.conservatives.com [20.01.2013]. Deklaracja misji Komitetu Regionów, http://cor.europa.eu Giving more people a say in local spending: Participatory Budgeting – a national strategy, Department for Communities and Local Government, http://www.openeyecommunications.com [29.04.2013]. Macdonald J., A Draft Constitution for the United Kingdom [w:] „We the People...” – Towards a Written Constitution, Appendix 2, Hebden Royal Publications Ltd., London 1990. Memorandum of Understanding and Supplementary Agreements Between the United Kingdom Government, Scottish Ministers, the Cabinet of the National Assembly for Wales and the Nort- hern Ireland Executive Committee, CM 5240, http://www.ofmdfmni.gov.uk [15.05.2013]. Mission Statement for One Voice Wales, http://www.onevoicewales.org.uk [10.04.2013]. NALC Manifesto for the Future of Local Councils, http://www.nalc.gov.uk [10.04.2013]. Qvortrup M., Localism and Direct Democracy: Comparative Perspective from West European Representative Democracies, House of Lords, www.consoc.org.uk [28.04.2013]. Public Appointments: Lord-Lieutenants and High Sheriff s, Sixth Report of Session 2007–2008, Hou- se of Commons Justice Committee, http://www.publications.parliament.uk [20.04.2013]. Th e Queen’s Speech 2013, https://www.gov.uk/government/speeches/the-queens-speech-2013 [15.05.2013]. Th e reputation of local government. Research study conducted for Local Government Association, http://www.ipsos-mori.com [14.05.2013].

185 Scottish Offi ce Brief on Local Government in Scotland 1975, dokument dostępny w czytelni głównej Biblioteki Uniwersytetu w Edynburgu. Stevenson L., Public Attitudes to Local Government in Scotland. A Literature Review, www.improvementservice.org.uk [15.05.2013]. Strong and Prosperous Communities, http://www.offi cialdocuments.gov.uk. The Offi ce of Sheriff Principal, Judicial Appointments Board for Scotland, Edinburgh 2010, s. 2. Twinning for Tomorrow’s World. Practical Handbook, Council of European Municipalities and Regions, Brussels 2013, http://www.twinning.org [11.04.2013]. Worldwide Declaration of Local Self-Government, http://www.logincee.org [11.04.2013].

Monografie i opracowania

Adams G.B., Constitutional History of England, Henry Colt and Company, New York 1929. Alexander A., Local Government in Britain since Reorganization, George Allen & Unwin, Lon- don 1982. Ashley P., English Local Government, Ballantyne Press, London 1905. Ashley P., Local and central Government: A comparative study of England, France, Prussia and United States, Ballantyne Press, London 1906. Ashley P., Zarząd centralny i lokalny w Anglii, Francyi, Prusiech i Stanach Zjednoczonych. Stu- dyum porównawcze, tłum. J. Gościcki, nakładem Towarzystwa Wydawniczego, Lwów 1910. Atkinson H., Wilks-Heeg S., Local Government from Th atcher to Blair: Th e Politics of Creative Autonomy, Polity Press, Cambridge 2000. Austin J., Th e Province of Jurisprudence Determined, John Murray, Albemarle Street, London 1832. Bagehot W., Th e English Constitution, Chapman & Hall, London 1882. Barr N., Państwo dobrobytu jako skarbonka. Informacja, ryzyko, niepewność a rola państwa, tłum. B. Więckowska, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Pedagogicznej w Warszawie, War- szawa 2012. Barnett H., Britain Unwrapped: Government and Constitution Explained, Penguin Group, Lon- don 2002. Baszkiewicz J., Powszechna historia ustrojów państwowych, Wydawnictwo Arche, Gdańsk 2007. Birrell D., Comparing Devolved Governance, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2012. Biskup P., Prawno-polityczna ewolucja brytyjskiej doktryny suwerenności, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2007. Bogdanor V., Devolution in the United Kingdom, Oxford University Press, Oxford 1999. Bogdanor V., Politics and the Constitution: Essays on British Government, Dartmouth Publish- ing Company Ltd., Aldershot 1996. Brodrick G.C., Local Government in England [w:] J.W. Probyn (ed.), Local Government and Taxation in the United Kingdom, Cassell Petter, Galpin and Co., London 1882. Byrne T., Local Government in Britain, Penguin Books, London 1986. Chandler J.A., Explaining local government, Manchester University Press, Manchester 2007. Chandler J.A., Local government today, Manchester University Press, Manchester 2009. Chandler J.A., Public Policy-making for Local Government, Croom Helm, London 1988. Clarke K., Harrison S., Governing Health and Social Care [w:] G. Stoker, D. Wilson (eds.), British Local Government into the 21st Century, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2004.

186 Coakley J., Northern Ireland and the British Dimension [w:] idem, M. Gallagher (eds.), Politics in the Republic of Ireland, Routledge, Oxford 2010. Copus C., English Local Government: Neither Local Nor Government [w:] P. Swianiewicz (ed.), Territorial Consolidation Reforms in Europe, Open Society Institute, Budapest 2010. Copus C., Party politics and local government, Manchester University Press, Manchester 2004. Czapiewski T., Kształtowanie się systemu politycznego Szkocji, Zapol, Szczecin 2011. Dawson D.A., Economic change and the changing role of local government [w:] M. Loughlin et al. (eds.), Half a century of municipal decline 1935–1985, Allen & Unwin, London 1985. Dalton P.J., Dexter R.J, Constitutional Law, Oyez Publishing, London 1976. Davis H., Th e fragmentation of community government [w:] S. Leach, H. Davis et al. (eds.), Enabling or Disabling Local Government, Open University Press, Buckingham 1996. Deakin N., Change in Local Government [w:] R. Holme, M. Elliott (eds.), 1688–1988 Time for a New Constitution, Macmillan Press, London 1988. Dean A., Th e British Constitution, Rochester, New York 1893. Dean A.D., Rimmer E.J., A Digest of the Law and Practice Relating to Local Government in Eng- land and Wales (Including London), Butterworth & Co., London 1914. Dicey A.V., Introduction to the study of the law of the Constitution, Macmillan and Co., London 1885. Dolnicki B., Modele samorządu terytorialnego w Europie i w Polsce, Wydawnictwo A. Abram- skiego, Katowice 1994. Dolnicki B., Samorząd terytorialny, Zakamycze, Kraków 2006. Dunowska A. et al., Wielka Brytania [w:] L. Wojtasiewicz (red.), Administracja państwowa i samorząd terytorialny w wybranych krajach, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 1996. Elcock H., Local Government, Routledge, London 1994. Elliott M., Constitutional Continuity and the Position of Local Government [w:] K. Young (ed.), National Interests and Local Government, Heinemann, London 1983. Flynn N., Public Sector Management, Sage Publications Ltd., London 2007. Fraser D., Introduction: Municipal reform in historical perspective [w:] idem (ed.), Municipal reform and the industrial city, Leicester University Press, Leicester 1982. Fraser D., Power and Authority in the Victorian City, Basil Blackwell, Oxford 1979. Gains F., Th e Local Bureaucrat: A Block to Reform or a Key to Unlocking Change? [w:] G. Sto- ker, D. Wilson (eds.), British Local Government into the 21st Century, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2004. Game Ch., Leach S, Political Parties and Local Democracy [w:] L. Pratchett, D. Wilson, Local Democracy and Local Government, Macmillan Press Ltd., Basingstoke 1996. Garrard J. (ed.), Heads of the Local State: Mayors, Provosts and Burgomasters since 1800, Ash- gate, Aldershot 2007. Gdulewicz E., Kręcisz W., Ustrój polityczny Wielkiej Brytanii [w:] W. Skrzydło (red.), Ustroje państw współczesnych, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2010. Genet J.P., Political Th eory and Local Communities in Later Medieval England [w:] J.R.L. High- fi eld, R. Jeff s (eds.), Th e Crown and Local Communities, Alan Sutton, Gloucester 1981. Gneist R., Th e History of the English Constitution, William Clowes and Sons, London 1886. Goodnow F.J., Comparative Administrative Law an Analysis of the Administrative Systems Na- tional and Local of the United States, England, France and Germany, G.P. Putam’s Sons, London 1893. Górski G., Historia administracji, LexisNexis, Warszawa 2002. Green A., Hoggett P., Quangos and Local Governance [w:] L. Pratchett, D. Wilson (eds.), Local Democracy and Local Government, Macmillan, Basingstoke 1996.

187 Griffi th J., Foreword [w:] M. Loughlin et al. (eds.), Half a Century of Municipal Decline 1935– 1985, London 1985. Gromadzka-Grzegorzewska M., Narodziny polskich nauk administracyjnych, Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 1985. Groves M., Government needs to be closer to residents [w:] T. Shakespeare (ed.), One Tire or Two?: A debate about the right scale for local government, Localis, London 2009. Grzybowski K., Demokracja angielska, Czytelnik, Kraków 1946. Grzybowski S., Historia Irlandii, Ossolineum, Wrocław 2003. Hampton W., Local Government and Urban Politics, Longman, London 1987. Harris G.M., Comparative Local Government, Th e Mayfl ower Press Ltd., London 1948. HasLuck E.L., Local government in England, Cambridge University Press, Cambridge 1948. Henney A., Inside local government, Sinclair Browne, London 1984. Hill D.M, Democratic Th eory and Local Government, George Allen & Unwin Ltd., Edinburgh 1974. Humes S., Martin E.M., Th e Structure of Local Governments Th roughout the World, Martinus Nijhoff , Hague 1961. Hutchison I.G., Legislative and Executive Autonomy in Modern Scotland [w:] H.T. Dickinson, M. Lynch (eds.), Th e Challenge to Westminster: Sovereignty, Devolution and Independence, Tuckwell Press Ltd., East Linton 2000. Izdebski H., Historia administracji, Liber, Warszawa 2001. Izdebski H., Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, LexisNexis, Warszawa 2011. Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Liber, Warszawa 2004. Jackson P.W., Local Government, Butterworths, London 1970. Jaroszyński M., Rozważania ideologiczne i programowe, Przemiany, Warszawa 1990 (reprint książki wydanej po raz pierwszy w Warszawie w 1936 r.). Jedlicki M.Z., Zagadnienia polityczno-ustrojowe Wielkiej Brytanii i dominiów, Nakładem Księ- garni Stefana Kamińskiego, Kraków 1947. Jeff erys K. (ed.), Labour and the Wartime Coalition: From the diary of James Chuter Ede, 1941– 1945, Th e Historians’ Press, London 1987. Jenks E., An Outline of English Local Government, Methuen & Co., London 1894. John P., Local Governance in Western Europe, Sage Publications, London 2001. John P., Strengthening Political Leadership? More Th an Mayors [w:] G. Stoker, D. Wilson (eds.), British Local Government into the 21st Century, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2004. John P., Th e Restructuring of Local Government in England and Wales [w:] R. Batley, G. Stoker (eds.), Local Government in Europe: Trends and Development, Macmillan, London 1991. Jones G., Stewart J., Th e Case for Local Government, George Allen & Unwin, London 1983. Jones G., Travers T., Central Government Perceptions of Local Government [w:] L. Pratchett, D. Wil- son (eds.), Local Democracy and Local Government, Macmillan Press Ltd., Basingstoke 1996. Kaczorowska M., Dewolucja systemu politycznego. Istota, wpływ i znaczenie – casus Zjednoczo- nego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej [w:] J. Szymanek, M. Kaczorowska, A. Rothert, Ewolucja, dewolucja, emergencja w systemach politycznych, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2007. Keith M., Knowing the City? 21th Century Urban Policy and the Introduction of Local Strategic Partnership, [w:] C. Johnstone, M. Whitehead (eds.), New Horizons in British Urban Policy. Perspectives on New Labour’s Urban Renaissance, Ashgate, London 2004. Keith-Lucas B., Richards P.G., A History of Local Government in the Twentieth Century, George Allen & Unwin, London 1978. Kelly J., Th e Missing Ingredient: Inter-Municipal Cooperation and Central-Local Relations in the UK [w:] R. Hulst., A. van Monfort (eds.), Inter-Municipal Cooperation in Europe, Springer, Houten 2007.

188 Kędzierski E., Współpraca administracji centralnej Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Ir- landii Północnej z administracją samorządową na przykładzie działalności Biura Prokuratora Generalnego [w:] M. Kulesza, M. Sakowicz (red.), Współdziałanie administracji rządowej i sa- morządowej w Unii Europejskiej, Krajowa Szkoła Administracji Publicznej, Warszawa 2009. Kędzierski J.Z., Dzieje Anglii 1485–1939, t. 1 i 2, Ossolineum, Wrocław 1986. King D.S., Th e New Right, the New Left and Local Government [w:] J. Stewart, G. Stoker (eds.), Th e Future of Local Government, Macmillan, Basingstoke 1989. Kingdom J., England and Wales [w:] J.A. Chandler (ed.), Local Government in Liberal Democ- racies, Routledge, London 1993. Kisiel W., Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, LexisNexis, Warszawa 2003. Kitchin H., A power of General Competence for Local Government? [w:] L. Pratchett, D. Wilson (eds.), Local Democracy and Local Government, Macmillan Press Ltd., Basingstoke 1996. Klimek R., System władzy lokalnej na przykładzie Anglii [w:] S. Wróbel (red.), Samorząd miejski. Za- dania, instytucje, formy, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Handlowej w Poznaniu, Poznań 2008. Kondratowicz A., Samorząd lokalny a dobra publiczne – wprowadzenie do badań empirycznych [w:] J. Kleer (red.), Samorząd lokalny. Od teorii do badań empirycznych, CeDeWu, Warszawa 2009. Koranyi K., Powszechna historia prawa, PWN, Warszawa 1976. Koselleck R., Przedstawienie, zdarzenie i struktura [w:] J. Kałążny (red.), Opowiadanie historii w niemieckiej refl eksji teoretycznohistorycznej i literaturoznawczej od oświecenia do współ- czesności, Wydawnictwo Poznańskie, Poznań 2003. Krasowski K., Historia ustroju państwa, Ars boni et aequi, Poznań 2002. Kubas S., Parlament Szkocki. Dewolucja – wyzwanie dla Zjednoczonego Królestwa, Wydawnic- two Sejmowe, Warszawa 2004. Lavery K., Can big be local? [w:] T. Shakespeare (ed.), One Tire or Two? A debate about the right scale for local government, Localis, London 2009. Leach S., Political Parties at the Local Level [w:] G. Stoker, D. Wilson (eds.), British Local Go- vernment into the 21st Century, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2004. Leach R., Percy-Smith J., Local Governance in Britain, Palgrave, Basingstoke 2001. Lewiński J.S, Samorząd miejski w Londynie, „Bibljoteka Naukowa”, Warszawa 1905. Loughlin J., Th e United Kingdom: From Hypercentralization to Devolution [w:] idem, Subnatio- nal Democracy in the European Union, Oxford University Press, Oxford 2001. Loughlin M., Th e Constitutional Status of Local Government [w:] L. Pratchett, D. Wilson (eds.), Local Democracy and Local Government, Macmillan Press Ltd., Basingstoke 1996. Loughlin M., Th e Restructuring of Central-Local Government Relations [w:] J. Jowell, D. Oliver (eds.), Th e Changing Constitution, Clarendon Press, Oxford 1994. Lowndes V., Instytucjonalizm [w:] D. Marsh, G. Stoker (red.), Teorie i metody w naukach politycznych, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2006. Maciejewski T., Historia administracji, Wydawnictwo H.C. Beck, Warszawa 2006. MacNalty A.S., Local Government, Menthuen & Co. Ltd., London 1948. Magnusson W., Th e New Neighbourhood Democracy: Anglo-American Experience in Historical Perspective [w:] J.L. Shape (ed.), Decentralist trends in western democracies, Sage Publica- tions, London 1979. Malec D., Malec J., Historia administracji nowożytnej, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagielloń- skiego, Kraków 1996, Mather G., Th atcherism and Local Government: An Evaluation [w:] J. Stewart, G. Stoker (eds.), Th e Future of Local Government, Macmillan, Basingstoke 1989. Maver I., Th e Scottish Provost Since 1800: Tradition, Continuity and Change in the Leadership of ‘Local Self-Government’ [w:] J. Garrard (ed.), Mayors, Provosts and Burgomasters since 1800, Ashgate, Aldershot 2007.

189 McConell A., Scottish Local Government, Edinburgh University Press, Edinburgh 2010. McKernan M., McQuade O. (eds.), Northern Ireland Yearbook 2005: A comprehensive reference guide to the political, economic and social life of Northern Ireland, BMF Business Service, Belfast 2004. McManus F., Local Government [w:] E. Shutherland et al. (eds.), Law Making and the Scottish Parliament: Th e Early Years, Edinburg University Press, Edinburgh 2011. Mikuli P., Wielka Brytania [w:] S. Bożyk, M. Grzybowski (red.), Systemy ustrojowe państw współczesnych, Temida 2, Białystok 2012. Mikuli P., Zasada podziału władz a ustrój brytyjski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2006. Mill J.S., O wolności [w:] idem, Utylitaryzm. O wolności, tłum. M. Ossowska, A. Kurlandzka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006. Morphet J., Modern Local Government, Sage Publications, London 2008. Norton A., Britain: England and Wales [w:] C.D. Rowat (ed.), International Handbook on Local Government Reorganization, Aldwych Press, London 1980. Norton A., International Handbook of Local and Regional Government: A Comparative Analysis of Advanced Democracies, Edward Elgar Ltd., Aldershot 1994. Nowak J.F., Modernizacja lokalnej administracji publicznej a rozwój lokalny, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 2006. Ochwat M, Władza lokalna w Londynie [w:] S. Wróbel (red.), Samorząd miejski. Zadania, instytucje, formy, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Poznań–Chorzów 2008. Odgers W.B, Angielski samorząd miejscowy, tłum. W. Szukiewicz, druk Józefa Sikorskiego, Warszawa 1905. Odgers W.B., Local Government, Macmillan, London 1909. Oliver D., Constitutional Reform in the UK, Oxford University Press, Oxford 2003. Page E.C., Localism and Centralism in Europe: Th e Political and Legal Bases of Local Self- -Government, Oxford University Press, Oxford 1991. Panejko J., Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Przemiany, Warszawa 1990 (reprint książki wydanej po raz pierwszy w Wilnie w 1934 r.). Panejko J., Samorząd porównawczy. Wykłady prof. dr. Panejki, Polska Szkoła Nauk Politycz- nych, Kraków 1928. Pilkington C., Devolution in Britain today, Manchester University Press, Manchester 2002. Popławska E., Zmiany ustrojowe w związku z członkostwem we Wspólnotach Europejskich i Unii Europejskiej. Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej [w:] K. Kubuj, J. Wawrzyniak (red.), Europeizacja konstytucji państw Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2011. Punnett R.M., British Government and Politics, 6th ed., Dartmouth, Aldershot 1994. Radzik K., Liderzy, partnerzy czy politycy? Pozycja i rola radnych w samorządzie angielskim po 1997 r. [w:] E. Nowak, D. Litwin-Lewandowska (red.), Władza i przywództwo polityczne w demokracji, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2010. Radzik-Maruszak K., Samorząd terytorialny w Wielkiej Brytanii w latach 1979–2010. Od nowego zarządzania publicznego do lokalnego współzarządzania, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2012. Radzik-Maruszak K., Samorząd terytorialny w Wielkiej Brytanii w latach 1997–2010. Bilans funkcjonowania i perspektywy rozwoju [w:] F. Gołembski et al. (red.), Polityka brytyjska po wyborach parlamentarnych 2010, Ofi cyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2011. Rajca L., Demokracja bezpośrednia w brytyjskim samorządzie lokalnym [w:] M. Marczewska- -Rytko, S. Michałowski (red.), Demokracja bezpośrednia w samorządzie terytorialnym, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2012.

190 Rajca L., Modele samorządu terytorialnego [w:] eadem (red.), Samorząd terytorialny w Europie Zachodniej, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2010. Rajca L., Ocena reform brytyjskiego samorządu lokalnego w okresie 1997–2010 [w:] F. Gołemb- ski et al. (red.), Polityka brytyjska po wyborach parlamentarnych 2010, Ofi cyna Wydawni- cza ASPRA-JR, Warszawa 2011. Rajca L., Reformy samorządu terytorialnego w Anglii w latach 1997–2000, Europejskie Cen- trum Edukacyjne, Toruń 2012. Rajca L., Samorząd terytorialny w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Północnej Ir- landii [w:] eadem (red.), Samorząd terytorialny w Europie Zachodniej, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2010. Rallings C, Temple M., Th rasher M., Participation in Local Elections [w:] P. Pratchett, D. Wilson (eds.) Local Democracy and Local Government, Macmillan Press Ltd., Basingstoke 1996. Redlich J., Local Government in England, Macmillan and Co., London 1903. Redlich J., Hirst F.W., Th e History of Local Government in England, Macmillan, London 1970. Rejment T., Współpraca rządu Szkocji z władzami terytorialnymi w zakresie fi nansowania zadań lokalnych [w:] M. Kulesza, M. Sakowicz (red.), Współdziałanie administracji rządowej i samo- rządowej w Unii Europejskiej, Krajowa Szkoła Administracji Publicznej, Warszawa 2009. Rhodes R.A., Control and Power in Central-Local Relations, Ashgate, Aldershot 1999. Richards P.G., Th e new local government system, George Allen & Unwin, London 1968. Sarnecki P., System konstytucyjny Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północ- nej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2009. Sarnecki P., Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Wolters Kluwer, Warszawa 2007. Scruton R., Co znaczy konserwatyzm, Zysk i S-ka, Poznań 2002. Sczaniecki M., Powszechna historia państwa i prawa, PWN, Warszawa 2000. Shaw A., Municipal Government in Great Britain, Macmillan and Co., London 1904. Smellie K.B., A History of Local Government, George Allen & Unwin, London 1946. Snape S., Liberated or Lost Souls: Is Th ere a Role for Non-Executive Councillors? [w:] G. Stoker, D. Wilson (eds.), British Local Government into the 21st Century, Palgrave Macmillan, Bas- ingstoke 2004. Sobolewska-Myślik K., Partie i systemy partyjne na poziomie regionu. Przykład Szkocji i Katalo- nii, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Pedagogicznego, Kraków 2012. Stankiewicz J., Wybrane zagadnienia władzy lokalnej i fi nansów lokalnych Wielkiej Brytanii [w:] E. Ruśkowski (red.), Finanse komunalne w wybranych krajach europejskich, Temida 2, Białystok 1997. Stanyer J., Understanding Local Government, Martin Robertson, London 1976. Stewart J., Local Government: Th e Conditions of Local Choice, George Allen & Unwin, London 1983. Stewart J., Reforming the New Magistracy [w:] L. Pratchett, D. Wilson (eds.), Local Democracy and Local Government, Macmillan, Basingstoke 1996. Stewart J., Th e Nature of British Local Government, Macmillan, London 2000. Stewart J., Greenwood R., Th e Purpose and Character of Local Government [w:] P. Swianiewicz (red.), Wartości podstawowe samorządu terytorialnego i demokracji lokalnej, Municipium SA, Warszawa 1997. Stoker G., Th eories of Local Government and Politics – fragmenty rozdziału książki „Th e Politics of Local Government”, Macmillan 1988 [w:] P. Swianiewicz (red.), Wartości podstawowe samorządu terytorialnego i demokracji lokalnej, Municipium SA, Warszawa 1997. Stoker G., Transforming Local Governance: From Th atcherism to New Labour, Palgrave Mac- millan, Basingstoke 2004. Stoker G., Wolman H., Th eories of Urban Politics, Sage Publications, London 1995.

191 Supernat J., W Anglii [w:] J. Jeżewski (red.), Gmina w wybranych państwach Europy Zachodniej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1995. Szczerski K., Porządki biurokratyczne, Księgarnia Akademicka, Kraków 2004. Szczerski K., Pozycja samorządu terytorialnego w systemie politycznym – zagadnienia teore- tyczne i polska praktyka ustrojowa. Uwagi do badań politologicznych [w:] B. Szlachta (red.), Myśl i polityka. Księga pamiątkowa dedykowana profesorowi Jackowi Marii Majchrowskie- mu, Ofi cyna Wydawnicza AFM, Kraków 2011. Szewc T., Samorząd terytorialny w konwencjach Rady Europy i prawie europejskim, Wyższa Szkoła Ekonomii i Administracji w Bytomiu, Bytom 2006. Szlachta B., Samorząd terytorialny – modele uzasadnień [w:] G. Prawelska-Skrzypek (red.), Praw- ne i społeczne aspekty samorządności terytorialnej, Wydawnictwo Arynga, Kraków 1991. Th atcher M., Th e Downing Street Years, HarperCollins, London 1993. Th ornhill W., Th e Growth and Reform of English Local Government, Weidenfeld and Nicolson, London 1971. Toszek B.H., Kużelewska E., Od wizji do rzeczywistości. Dziesięć lat dewolucji w Walii, Ofi cyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2011. Trevelyan G.M., Historia Anglii, PWN, Warszawa 1967. Travers T., Local Government Finance: Busy going Nowhere? [w:] G. Stoker, D. Wilson (eds.) British Local Government into 21st Century, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2004. Travers T., Th e Th reat to the Autonomy of Elected Local Government [w:] C. Crouch, D. Marquand (eds.), Th e New Centralism Britain out of Step in Europe?, Blackwell, Cambridge 1989. Travers T., Esposito L., Th e Decline and Fall of Local Democracy: A History of Local Government Finance, Policy Exchange, London 2003. Watts D., British Government and Politics: A Comparative Guide, Edinburgh University Press, Edinburgh 2012. Webb B., Webb S., English Local Government from the Revolution to the Municipal Corporations Act, Longman Greens and Co., London 1906. Wieciech T., Konwenanse konstytucyjne, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2011. Wieciech T., Ustroje federalne Stanów Zjednoczonych, Kanady i Australii, Wydawnictwo Uni- wersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2009. Williams A., UK Government & Politics, Heinemann, Oxford 1998. Wilson D., Game Ch., Local Government in the United Kingdom, Palgrave Macmillan, Bas- ingstoke 2011. Wood R., Britain at the Crossroads, Th e Book Guild, Sussex 1997. Wolman H., Local Government Institutions and Democratic Governance [w:] D. Judge, R.S. Wright, H. Hobhouse, An Outline of Local Government and Local Taxation in England and Wales (Excluding London), Sweet & Maxwell, London 1914. Zabieglik S., Historia Szkocji, Wydawnictwo DJ, Gdańsk 2000. Zakrzewski W., Ustawa i Delegacja Ustawodawcza w Anglii, nakł. Uniwersytetu Jagiellońskie- go, Kraków 1960. Zamorski K., Dziwna rzeczywistość. Wprowadzenie do ontologii historii, Księgarnia Akademi- cka, Kraków 2008. Zawadzki S., „Państwo dobrobytu”. Doktryna i praktyka, PWN, Warszawa 1970. Zięba A., Parlament Wielkiej Brytanii, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1994. Zięba A., Wielka Brytania [w:] A. Jamróz, Systemy polityczne rozwiniętych krajów kapitalistycznych, PWN, Warszawa 1989. Zięba A., Współczesne brytyjskie doktryny polityczne, Temida 2, Białystok 2001. Zins H., Historia Anglii, Ossolineum, Wrocław 2001.

192 Artykuły

Birrell D., Th e Role of Local Government in the Review of Public Administration in Northern Ire- land: Th e Challenges of Enhancement, Devolution and Modernisation, „Local Government Studies” 2007, vol. 33, no. 5. Black S., What Do Councils Chiefs Do? Th e Chief Executive Role in Scottish Local Government, „Scottish Aff airs” 1993, no. 5. Blaug R., Engineering Democracy, „Political Studies” 2002, vol. 50, issue 1. Buddy M., Review of the New Public Management of Local Government by John Stewart, „Local Government Studies” 1987, vol. 13, no. 4. Cochrane A., Th e Attack on Local Government: What It Is and What It Isn’t, „Critical Social Policy” 1985, no. 12, s. 47. Copus C., Directly Elected Mayors: A Tonic for Local Governance or Old Wine in New Bottles?, „Local Government Studies” 2004, vol. 30, no. 4. Davis H., Quangos and Local Government: A Changing World, „Local Government Studies” 1996, vol. 22, no. 2. Dunbabin J.P., British local government reform: Th e ninetheenth century and aft er, „English Historical Review” 1977, vol. 92, no. 145. Garrard J.A., Th e history of local political Power: Some suggestions for analysis, „Political Stu- dies” 1977, vol. 25, no 2. Greenwood J., Facing up to the Local Ombudsmen: Are Internal Complains Procedures Ade- quate?, „Local Government Studies” 1989, vol. 15, no. 1. Hambelton R., Sweeting D., U.S. – Style Leadership for English Local Government?, „Public Administration Review” 2004, vol. 64, no. 4. Kacprzak P., Geneza, rozwój i nauka prawa administracyjnego w Polsce, „Studia Lubuskie” 2009, t. 5. Kjellberg F., Th e Changing Values of Local Government, „Annals of the American Academy of Political and Social Science” 1995, vol. 540. Knox C., Th e Politics of Local Government Reform in Northern Ireland, „Local Government Studies” 2009, vol. 35, no. 4. Kopańska A., Partnerstwo publiczno-prywatne – wzory brytyjskie. Czego możemy się z nich nauczyć?, „Studia Regionalne i Lokalne” 2006, nr 3(25). Leach S., Introducing Cabinets into British Local Government, „Parliamentary Aff airs” 1999, vol. 52, no. 1. Lodge G., Muir R., Localism under New Labour, „Th e Political Quarterly” 2011, vol. 81, issue 1. Łokucijewski K., Angielski model demokracji lokalnej i jego praktyczne uwarunkowania, „Samo- rząd Terytorialny” 1998, nr 3. Mair D., Damania R., Fiscal Crisis and UK Local Tax Reform, „Local Government Studies” 1992, vol. 18, no. 3. McAteer M., Bennett M., Devolution and Local Government: Evidence from Scotland, „Local Government Studies” 2005, vol. 31, no. 3. McGarvey N., Intergovernmental Relations in Scotland Post-Devolution, „Local Government Studies” 2002, vol. 28, no. 3. Mikuli P., Sądowa kontrola administracji publicznej w Wielkiej Brytanii, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2006, nr 2(5). Miemiec W., Europejska Karta Samorządu Terytorialnego jako zespół gwarancji zabezpieczają- cych samodzielność fi nansową gmin, „Samorząd Terytorialny” 1997, nr 10.

193 Newton K., Is small really so beautiful? Is big really so ugly? Size, eff ectiveness and democracy in local government, „Political Studies” 1982, vol. 30, issue 2. Orr K., If Mayors are the Answer then What was the Question?, „Local Government Studies” 2004, vol. 30, no. 3. Pratchett L., Local Autonomy, Local Democracy and the New Localism, „Political Studies” 2004, vol. 52, no. 2. Rajca L., Koncepcja New Public Management a reformy samorządu terytorialnego wybranych państw Europy Zachodniej, „Studia Regionalne i Lokalne” 2009, nr 2(36). Rajca L., Pozycja ustrojowa burmistrza (przewodniczącego organu wykonawczego) w wybranych krajach, „Samorząd Terytorialny” 2002, nr 10. Rallings C., Th rasher M., Cowling D., Mayoral Referendums and Elections, „Local Government Studies” 2002, vol. 28, no. 4. Rallings C. et al., Parties, Recruitment and Modernisation: Evidence from Local Election Candi- dates, „Local Government Studies” 2010, no. 36, vol. 3. Ruman Sz., Informacja prawna dotycząca procesu opiniowania zgodności z prawem UE prawa stanowionego przez parlament brytyjski oraz rozkładu odpowiedzialności za zapewnienie zgodności z prawem UE prawa wewnętrznego stanowionego w Zjednoczonym Królestwie, „Zeszyty Prawnicze” 2012, nr 3(35). Sandford M., Elected Mayors I: Political Innovation, Electoral Systems and Revitalising De- mocracy, „Local Government Studies” 2004, vol. 30, no.1. Sharpe L.J., Th eories and Values of Local Government, „Political Studies” 1970, vol. XVIII, no. 2. Stoker G., Life is a Lottery: New Labour’s Strategy for the Reform of Devolved Governance, „Pub- lic Administration” 2002, vol. 80, no. 3. Szewc T., Charakterystyka Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, „Samorząd Terytorialny” 2003, nr 1–2. Th ompson K., Conciliation or arbitration? Th e place of local settlements in the work of the local Ombudsman, „Local Government Studies” 1991, no. 17, vol. 4. Wróblewski J., Problemy metodologiczne badania instytucji prawno-ustrojowych, „Problemy Rad Narodowych” 1973, nr 25.

Źródła internetowe

Balls E., Corry D., Stoker G., New Localism: Refashioning the Centre-Local Relationship, http:// www.nlgn.org.uk/public/2002/%E2%80%98new-localism-refashioning-the-centre- local-relation-ship%E2%80%99/ [15.05.2013]. Benefi t Cap, https://www.gov.uk/benefi t-cap [9.01.2013]. Th e Business Case for the Reputations Project. Research Study Conducted for Local Government Association, http://reputation.lga.gov.uk/lga/aio/354546 [14.05.2013]. Citizen’s panels, http://www.scotland.gov.uk/Topics/Built-Environment/regeneration/engage/ How-ToGuide-/CitizensPanels [29.04.2013]. Drury I., Th e cost of quangos Britain hits 170bn – a seven-fold rise since Labour came to power, http://www.dailymail.co.uk [22.04.2013]. High Sheriff of Shropshire, http://www.highsheriff ofshropshire.co.uk/june-2011/12th-june-- --severn-hospice-lunch.shtml [14.02.2013]. Th e High Sheriff s’ Association of England & Wales, http://www.highsheriff s.com [11.02.2013]. http://news.bbc.co.uk-/2/hi/uk_-news/england/dorset/7005571.stm [28.04.2013].

194 http://www.niassembly.gov.uk/ [15.05.2013]. http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201011/ldhansr-d/text/111010-0003. htm#1110118000027 [29.04.2013]. Introducing CEMR, http://www.ccre.org/en/page/3 [11.04.2013]. Kelly J., Why are towns un-twinning?, http://www.bbc.co.uk [13.04.2013]. Knowledge of local councils 1991–2009, http://www.ipsos-mori.com/researchpublications/ publi-cations/1248/Knowledge-of-local-councils.aspx [14.05.2013]. LGA calls for devolution urgency aft er EU funding cuts to England, http://www.local.gov.uk [25.04.2013]. Limo-scandal police commissioner wants his own spin doctors, http://www.thetimes.co.uk [22.11.2012]. Maer L., Citizen’s Juries, Standard Note SN/PC/04546, http://www.parliament.uk/documents-/ commons-/lib/research/briefi ngs/snpc-04546.pdf [29.04.2013]. Modern Local Government: In Touch with the People, http://www.politicsresource-s.net/docs/ DETR1998.pdf [12.04.2013]. Northern Ireland Council Elections, http://www.bbc.co.uk [28.04.2013]. PCC Election Results 2012: what’s happened in the police and crime commissioner votes, http:// www.guardian.co.uk [22.11.2012]. Programme for Government, https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attach-ment_data/fi le/78977/coalition_programme_for_government.pdf [30.05.2013]. Sandford M., Th e draft Local Audit Bill and the abolition of the Audit Commission, standard note: SN/PC/05681, www.parliament.uk/briefi ng-papers/SN05681.pdf [26.04.2013]. Sewel Motion, http://www.scotland.gov.uk/About/Government/Sewel/FirstSession [15.05.2013]. Sparrow A., 100 quangos abolished in cost-cutting bonfi re, http://www.guardian.co.uk [22.04.2013]. Stevens A., Twin towns: should councils partner with foreign friends?, http://www.guardian. co.uk [13.04.2013]. Sturcke J., Manchester says no to congestion charging, http://www.guardian.co.uk/politics/2008/ dec/12/congestioncharging-transport [29.04.2013]. Walker D., Good people trust local government, but councils need to trust people, http://www. guardian.co.uk [15.05.2013]. Welsh referendum analysis: Wales ‘united in clear vote’, http://www.bbc.co.uk/news/uk- wales-12653025 [10.05.2013]. Working with local authorities and communities, http://www.spa.police.uk [12.03.2013]. Redakcja Anna Poinc-Chrabąszcz

Korekta Barbara Górska

Skład i łamanie Katarzyna Mróz-Jaskuła

Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego Redakcja: ul. Michałowskiego 9/2, 31-126 Kraków tel. 12-663-23-81, tel./fax 12-663-23-83