Briefing

Action collective dans la gestion du déploiement des enseignants au Niger Une analyse d’économie politique

Clare Cummings et Ali Bako M. Tahirou, en collaboration avec Hamissou Rhissa, Falmata Hamed, Hamadou Goumey, et Idi Mahamadou Mamane Noura Janvier 2016

• Le système d’affectation et de distribution des enseignants est sapé par les intérêts Key personnels des enseignants. messages • Il y a un manque de volonté de la part des administrateurs de l’éducation ou des dirigeants politiques pour maintenir les règles légales d’affectation et de distribution des enseignants. • Il y a un manque de mécanismes de régulations et redevabilité et de sanctions qui prévaut dans le déploiement des enseignants. • Les parents et les élèves qui pourraient bénéficier d’un déploiement plus équitable manquent d’influence sur le système et de moyens pour se mobiliser face à ce problème. Ils ont donc plus tendance à trouver des solutions individuelles. • Les actions collectives pour une meilleure éducation publique sont rares. Dans la plupart des cas, il s’agit soit d’actions des syndicats d’enseignants pour une augmentation salariale, soit d’actions locales des communautés pour gérer les ressources de leurs écoles, ces dernières étant, en général, à l’initiative d’une ONG ou du gouvernement. Même si les syndicats affirment demander à leurs membres de respecter l’affectation qui leur a été donnée, les actions collectives menées par les syndicats et les communautés ne prétendent pas résoudre le problème de la distribution des enseignants. • Le problème de la distribution des enseignants est systémique. Dans le système éducatif, il est maintenu par des incitations politiques et financières mal-ajustées. Les recommandations proposent une réforme du système pour modifier les incitations et motiver une changement d’attitude face au déploiement et au transfer des enseignants.

Shaping policy for development developmentprogress.orgodi.org Synthèse du problème

•• La plupart des enseignants préfèrent travailler dans des écoles situées en zones urbaines plutôt qu’en zones rurales et les mesures incitatives pour les encourager à aller travailler en zones rurales sont quasi inexistantes. •• L’affectation des enseignants à une école se décide au niveau d’un département de l’éducation national ou régional et d’un comité d’affectation mais les particuliers peuvent changer leur affectation en faisant recours à leurs contacts personnels. •• La responsabilité pour le budget de l’éducation n’est pas liée à l’affectation des enseignants : ceux qui gèrent le budget sont différents de ceux qui s’occupent de la répartition équitable des enseignants. •• Les salaires des enseignants sont directement payés aux enseignants par le département d’éducation national ou régional sans que celui ci se soucie de savoir s’il y a une répartition des enseignants dans la région •• Ceux qui manipulent le système d’affectation ne sont pas sanctionnés. •• Il y a une absence de volonté de la part des particuliers pour résoudre le problème.

Introduction de développement. Toutefois, il existe encore beaucoup Le but de cette étude est d’examiner le potentiel d’une d’obstacles à surmonter, dont l’inégalité de la répartition action collective à résoudre le problème de l’affectation géographique des enseignants et des ressources dans les inéquitable des enseignants au Niger. De par une écoles publiques, notamment entre les zones urbaines et les analyse d’économie politique incluant des recherches zones rurales (Bourdon et coll., 2006)1. documentaires et sur le terrain, le présent rapport passe en Cette étude aborde le problème de l’inégalité de revue les causes du problème de l’affectation inéquitable l’affectation et du redéploiement des enseignants entre des enseignants, le pouvoir et les motivations de différents les différentes écoles au Niger. Elle se rapporte tout aussi acteurs pour résoudre ce problème et le rôle de l’action collective dans ce processus. Méthodologie Question de recherche: Quel est le potentiel pour une action collective d’aider à L’étude a commencé par une révision de la l’amélioration de l’affectation des enseignants au Niger ? documentation existante sur l’affectation des enseignants, la théorie de l’action collective au Niger et Quelles sont les contraintes d’économie politique qui l’expérience de ce problème tirée d’une documentation constituent un obstacle à l’affectation et à la répartition des plus étendue sur le développement international. enseignants dans les zones rurales et les zones urbaines ? L’analyse de ce problème a été menée à travers Qui sont les acteurs qui ont un pouvoir et/ou un intérêt des exercices participatifs incluant l’équipe de dans la (non-)résolution de ce problème ? recherche qui était composée de deux chercheurs et de trois stagiaires. Sur la base des conclusions de cet exercice, l’équipe a mené des entretiens et La question de l’affectation des organisé des discussions de groupes avec divers enseignants acteurs qui ont de l’expérience sur le problème de La loi actuelle qui est à la base du système éducatif l’affectation des enseignants et/ou qui pourraient est la loi N°98-12 “LOSEN”(Loi d’orientation du soutenir ou entraver un changement du système. Parmi les personnes interrogées figurent : des système éducatif nigérien) de 1998. Cette loi a guidé enseignants, des directeurs d’école, des syndicats deux programmes successifs : le Programme décennal d’enseignants, des politiciens, des administrateurs de développement de l’éducation au Niger, 2002-2012 des inspections d’académie, des associations et l’actuel Programme sectoriel de l’éducation et de scolaires communautaires et des organisations la formation, 2004-2014. Ce dernier, c’est-à-dire le non-gouvernementales. La première partie de la programme en date, se concentre sur l’augmentation des recherche a été menée au niveau national, régional moyens logistiques, financiers et des ressources humaines et communautaire dans les régions de Niamey, pour le développement socio-économique du Niger, Maradi et Tahoua. en couvrant l’intégralité du secteur éducatif officiel. Il Ville de Niamey, communes d’arrondissement incorpore aussi les objectifs issus des deux mouvements : commune d’arrondissement 2, commune des Objectifs de développement pour le millénaire et de d’arrondissement 5 « Education pour Tous ». L’existence de la LOSEN et des Région de Maradi, ville de Maradi, communes régionales : Chadakori et Tibiri, programmes éducatifs indique qu’au le niveau national, département – Guidan Roumdji le gouvernement a des stratégies bien définies et des Région de Tahoua, ville de Tahoua, département- programmes dont le but est d’améliorer le système éducatif Abalak, commune régionale - Akoubounou public, aidé en cela par la communauté internationale

2 ODI Briefing 2 bien au procédé de recrutement des enseignants et leur école4. Ces comités répartissent les enseignants dans les affectation dans des écoles qu’à leur transfert entre des inspections académiques de leur région, qui à leur tour les écoles. Cette disparité du nombre d’enseignants par école répartissent dans les écoles de leur localité5. qui se traduit par le fait que certaines écoles disposent L’affectation des enseignants ne se fait pas selon leur de beaucoup d’enseignants au moment où d’autres n’en préférence pour un lieu donné ; il arrive donc souvent disposent pas d’assez, est fréquente dans les pays en que les enseignants demandent un transfert pour une développement ; en termes simples, cela est dû au fait que autre école. Les enseignants sont plus enclins à demander les enseignants préfèrent travailler et habiter en ville plutôt un transfert s’ils sont affectés dans une école située en qu’à la campagne. Le système officiel de l’affectation des zone rurale. Beaucoup d’enseignants préfèrent travailler enseignants du Niger devrait garantir une affectation et et vivre dans une zone urbaine vu qu’il existe plus une répartition équitables dans toutes les écoles publiques, d’opportunités, leur famille pourra s’installer en ville, il y a partout sur le territoire, bien qu’en réalité le système ne soit plus d’opportunités de travail dans une école privée6, et il que partiellement appliqué. est plus commode de suivre un cours à l’université tout en Au Niger, il existe deux catégories d’enseignants : les enseignant7. Le salaire des enseignants contractuels leur est enseignants contractuels, qui représentent l’essentiel du remis en main propre à l’office régional de l’éducation qui corps enseignant et les enseignants permanents titulaires2. se trouve dans le chef-lieu de chaque région. Cela veut dire Les enseignants contractuels sont recrutés, déployés et que les enseignants qui se trouvent dans les zones rurales payés par les départements régionaux de l’éducation alors doivent se rendre au chef-lieu chaque mois pour percevoir que les enseignants avec un contrat permanent du secteur leur salaire. Bien qu’en théorie un budget soit mis en place public, sont gérés au niveau national. L’affectation des pour couvrir les possibles frais additionnels des enseignants enseignants dans les écoles primaires et secondaires est s’ils vont travailler en zone rurale, en réalité, il n’est ni gérée par un comité d’affectation dans leurs directions effectivement disponible ni assez consistent pour chaque régionales et nationales respectives distinctes (La Direction région8. D’autres professeurs préfèreraient être affectés régionale - ou nationale - de l’enseignement primaire et dans leur village surtout s’ils y ont de la famille, et peuvent La Direction régionale - ou nationale - de l’enseignement donc être réticents quant à l’idée d’être affectés ailleurs. secondaire). Les comités d’affectation des enseignants sont Les règles officielles permettent à un enseignant d’aller à composés de représentants de l’administration éducative l’encontre de leur affectation dans les conditions suivantes : régionale, des syndicats d’enseignants, de Comités pour avoir une santé précaire qui ne permet pas de vivre loin la gestion des établissements secondaires (CGDES)3, de d’un hôpital ou avoir un époux qui travaille dans les forces l’administration locale et des associations de parents armées et qui a été assigné dans une autre région du pays9. d’élèves. Ils se rencontrent pour évaluer le besoin en Un enseignant peut recourir à l’inspecteur d’académie local enseignants dans leur région et acceptent ou rejettent les qui va soumettre sa demande au département régional demandes de transfert des enseignants dans une autre pour approbation. Si la demande est rejetée, l’enseignant

1 Les statistiques du gouvernement ne montrent pas d’informations sur la répartition des enseignants dans les zones rurales et urbaines mais ce problème est abordé dans le plan stratégique pour le Programme sectoriel de l’éducation et de la formation (ministère des Enseignants Secondaires, 2013: p.54) et elle n’a pas fait objet de discussion lors des entretiens. 2 Les enseignants contractuels étaient une réponse aux objectifs d’« Education pour Tous », requis par la communauté internationale. Même si cela a abouti à une augmentation du nombre d’enseignants dans le système éducatif et une réduction du coût des salaries des enseignants individuels, le recrutement des contractuels est critiqué pour son manque de rigueur et l’introduction d’une catégorie d’enseignants de qualité inférieure qui ne considèrent pas l’enseignement comme une vocation. Selon les statistiques annuelles 2013-2014, du ministère de l’Education, les enseignants permanents ne représentaient que 21% de l’ensemble du personnel enseignant pour la période (République du Niger, 2014: p.167). Les implications de cette situation pour le déploiement des enseignants sont étudiées plus loin dans la présente analyse. 3 Comités de gestion des établissements scolaires (COGES) 4 L’affectation des enseignants ne se fait pas en accord avec les directions régionales pour la formation professionnelle. Par conséquent le nombre d’enseignants qui sont formés chaque année ne correspond pas à la demande en enseignants dans des régions ou communes spécifiques du Niger. Il n’est non plus conforme au nombre de matières pour lesquelles il n’y a pas assez de professeurs. 5 Il semble ne pas y avoir une loi ou une réglementation qui régit ce processus et chaque région s’organise elle-même. 6 Les enseignants des écoles publiques ne travaillent pas forcément toute la journée chaque jour. Ils dispensent plutôt des cours spécifiques. Ainsi, il arrive souvent que les enseignants emploient leur temps libre à enseigner dans une école privée. 7 Les personnes interrogées ont plusieurs fois eu à se plaindre du fait de l’introduction des enseignants contractuels. Beaucoup d’étudiants deviennent professeurs pendant qu’ils continuent leurs études. Les étudiants qui sont aussi des enseignants ont souvent été critiqués pour ne pas se dédier à l’enseignement mais chercher seulement un poste dans une école urbaine ou une école située en périphérie de la ville, près de leur université. 8 Il y a souvent un retard de paiement des salaires qui fait que les enseignants sont absents de leur école pendant plusieurs jours chaque mois, ce qui non seulement ne pousse pas les enseignants à travailler dans les écoles rurales mais aussi affecte naturellement la qualité de l’éducation dans les écoles rurales. 9 La clause de réunification de la famille permet aux femmes de rejoindre leur épou mais pas l’inverse. Elle s’applique tout à la fois aux enseignants contractuels et aux enseignants permanents mais cette clause est mieux respectée chez les enseignants permanents parce qu’elle est incluse dans un mémorandum spécial pour les enseignants permanents. CIRCULAIRE n°033/MFP/T du 19 juin 1990.

3 ODI Report L’Action collective dans la gestion du deployment des enseignants au Niger 3 peut choisir entre accepter la première affectation, attendre des élèves, il n’est pas prouvé que cela soit une priorité. Il une année supplémentaire pour être affecté dans une autre semble que la résolution de problèmes apparents dans le école ou tout juste abandonner la profession d’enseignant. système éducatif tels que le manque d’écoles, ou de salles Toutefois, plusieurs parmi les personnes interrogées10 de classe, ou de matériel didactique, reçoivent l’attention ont laissé savoir que le transfert est accordé à bon nombre des politiciens plus que la répartition des enseignants. d’enseignants sans prise en considération du critère Ceci est un phénomène souvent rapporté par lequel, les officiel. La plupart des enseignants sont des femmes et politiciens et les administrateurs peuvent plus facilement dans la culture nigérienne, une femme doit vivre au même fournir des améliorations visibles et tangibles tel que le endroit que son époux. Par conséquent, si une enseignante financement d’une nouvelle salle de classe, que résoudre les demande un transfert pour pouvoir vivre avec son mari, la problèmes systémiques de responsabilité au sein du système demande lui est accordée. D’autres sont capables de faire éducatif. Fournir des améliorations visibles est aussi plus recours à leurs contacts personnels auprès des politiciens ou susceptible d’être remarqué par les électeurs ou patrons et au sein de l’administration pour s’assurer que leur demande donc il y a de plus grandes motivations personnelles à se de transfert est accordée. Il est de connaissance notoire porter garant de problèmes tels que le manque de matériels que le fait de soutenir un parti politique au pouvoir assure que de s’engager pour une cause plus grande, moins visible une « bonne » affectation et que les relations personnelles : celle de la répartition inéquitable des enseignants. entre les enseignants, leurs amis et leurs connaissances leur Par conséquent, pour ceux qui s’activent dans le permettent d’influencer leur transfert ou affectation. De ce système éducatif ou qui font de la politique, il y a peu fait, il y a bien plus d’enseignants affectés dans les écoles de motivations personnelles pour faire respecter les citadines les plus prisées que dans les écoles situées en règles officielles de la répartition des enseignants car cela zone rurale, ce qui laisse les écoles situées en zones rurales confronterait les relations de népotisme entre les individus en sous-effectif (Bennell, 2004). Les enseignants peuvent au sein du système. Même si l’efficacité du système éducatif quitter une école située en zone rurale pour une autre située serait probablement améliorée si les règles officielles en zone urbaine dans la même région ou à travers des étaient respectées, pouvaient être évaluées et observées au régions et en tant que tel, la disparité entre les écoles rurales niveau des indicateurs des Objectifs pour le développement et les écoles citadines existe dans tout le Niger. durable, il est peu probable que quelqu’un qui fasse Les enseignants sont libres de recourir à leurs relations respecter les règles officielles soit décoré. Une personne personnelles pour miner le système officiel de répartition interrogée a déclaré : « le secteur ne peut pas s’auto-réguler, et de distribution parce que les comités au niveau régional les enseignants ne peuvent pas résoudre le problème car et national, qui ont le pouvoir d’approuver ou de rejeter leurs intérêts sont impliqués. Même si un directeur des les demandes, n’ont que peu de volonté pour adhérer au ressources humaines essayait de changer de comportement, système officiel. Tout en étant responsable de la répartition il serait démis de ses fonctions »11. Par conséquent, des enseignants contractuels, ni les comités régionaux actuellement, les efforts pour gagner un soutien politique à d’affectation des enseignants, ni les inspections d’académie travers le népotisme outrepassent les efforts de gagner un ne sont sanctionnés par le gouvernement central s’il y a soutien à travers la démonstration d’un système éducatif peu d’enseignants dans les écoles rurales. Le paiement des efficace, ce qui réduit le soutien des parties politiques aux salaires des enseignants est affecté à une région suivant le administrateurs pour faire respecter les règles officielles. nombre d’enseignants qui y travaillent plutôt que suivant un rapport convenu pour le nombre d’enseignants par école et par élève. Cela veut dire que des régions sont Les pouvoirs et intérêts en jeu dans le habilitées à payer le salaire des enseignants même si elles déploiement des enseignants ont failli à leur devoir d’assurer une répartition adéquate et Une analyse de politique économique étudie les rapports équitable ou un sureffectif d’enseignants. L’administration de force et les intérêts des acteurs qui motivent leur régionale n’a pas de restriction budgétaire sur le nombre comportement par rapport à un problème particulier. Dans d’enseignants affectés à une école ou à une commune. La cette recherche, une analyse des pouvoirs et des intérêts seule restriction budgétaire est celle concernant le nombre permet d’examiner s’il est possible que différents acteurs d’enseignants dans une région. concernés puissent partager des intérêts communs et agir Bien que le ministère de l’Education et les dirigeants de concert afin de changer le système de déploiement des politiques d’une manière générale puissent prétendre enseignants. Cette recherche a pour but d’identifier ceux vouloir une répartition équitable des enseignants dans qui ont un pouvoir d’influence sur le déploiement dans le toutes les écoles, afin d’améliorer les résultats académiques secteur public formel ainsi que les potentiels bénéficiaires

10 Entretiens avec un enseignant, un directeur d’école primaire, un inspecteur, un enseignant syndicaliste de la commune 2, un enseignant au collège de formation des enseignants à Maradi, le directeur d’une école primaire à Maradi, et le directeur d’une école secondaire à Tibiri, Maradi. 11 Entretiens avec l’assistant de l’inspecteur d’académie, avec le chef des services académiques pour la commune d’arrondissement 2, et avec le directeur des ressources humaines de l’éducation primaire au MEN/A/PLN.

4 ODI Briefing 4 d’un déploiement plus efficace et plus efficient des l’instauration de la démocratie multipartite15. Beaucoup enseignants. Elle vise également à déterminer si une action des personnes interrogées ont parlé de la politisation du en synergie de ces acteurs pourrait changer la donne. secteur de l’éducation après l’adoption du multipartisme qui, à leurs yeux, a engendré plus de recherche de rente Les administrateurs au niveau national et régional personnelle et moins de responsabilité et de sanction du Le ministère de l’Education est conscient que le non-respect des règles. déploiement inéquitable d’enseignants constitue un problème pour le système éducatif, et des mesures ont été L’administration au niveau local prises pour y remédier12. Par exemple, le département de Les inspections d’académie couvrent une ou plusieurs l’Education nationale primaire a décidé, sans impulsion communes et sont en charge de la répartition, au niveau politique, d’interdire tout autre recrutement de maîtres des écoles de leur zone, des enseignants que leur envoie contractuels dans les écoles primaires de Niamey. En la direction régionale. Elles sont également chargées de outre, le ministère de l’Education a mis en place un superviser l’éducation au niveau local, notamment en ce qui programme d’incitation permettant d’allouer des primes concerne l’absentéisme des enseignants et la construction et de transport aux enseignants qui se déplacent en milieu l’entretien des bâtiments scolaires. L’inspection d’académie rural. Cependant, ceci ne résout le problème que de façon dispose d’un pouvoir officiel limité et, même si elle joue partielle, étant donné que les enseignants peuvent toujours au départ un rôle dans le déploiement des enseignants, demander à être transférés dans les écoles primaires de la elle ne statue pas sur les demandes de transfert. En cas capitale et que les primes d’encouragement ne sont pas de problème de personnel au niveau local, l’autorité de suffisantes et ne parviennent pas à temps aux directions la commune, de l’inspection ou de la direction peut saisir régionales. Il existe également trois conseils officiels13 de le bureau régional pour une solution, mais n’est pas consultation ayant pour vocation d’améliorer la qualité habilitée à décider elle-même. Un inspecteur d’académie de l’enseignement à leurs niveaux respectifs. Ceci prouve témoigne : « Nous n’avons pas la liberté de transférer des l’existence de structures formelles destinées à résoudre les enseignants suivant les besoins : c’est le premier problème problèmes inhérents au système éducatif mais il s’avère pour l’inspection », avant d’ajouter : « Les politiciens nous qu’ils manquent de puissance et de motivation à s’engager mettent toujours la pression »16. L’administration locale activement dans l’amélioration dudit système. connait un manque criard d’autorité et reste sensible aux D’autre part, bien que les directions régionales de intérêts et patronage des politiciens. l’éducation, les comités de déploiement d’enseignants et les inspections d’académie soient en charge du déploiement Les politiciens et les partis politiques d’enseignants et devraient pouvoir maintenir le système, Au niveau national, les parlementaires ont à la fois un il est évident que leur pouvoir est fréquemment affecté pouvoir formel et un pouvoir informel pour orienter les par l’influence des contacts politiques et de leurs programmes politiques et l’allocation des ressources. connaissances personnelles. Les enseignants qui ne se Ils sont habilités, sur la base de leur statut formel, à se conforment pas au système formel ne sont pas sanctionnés, pencher sur le système du déploiement et du paiement et les fonctionnaires des directions de l’éducation, des des enseignants. Cependant, le budget de l’éducation comités de déploiement et des inspections d’académie nationale au Niger est soutenu par les bailleurs de fonds sont susceptibles de faire l’objet de chantage politique ou internationaux qui ont temporairement retiré une grande personnel, et peuvent même encourir le risque de perdre proportion de leurs financements suite à un scandale de leur emploi s’ils essayent d’imposer les règles formelles14. Il corruption entre 2002 et 200517. En conséquence, même y a de rares cas où des directeurs régionaux appliqueraient si les politiciens peuvent influencer les priorités du secteur les règles formelles sur le déploiement et les transferts de l’éducation, ses politiques et ses sanctions, ainsi que les mais ceux-ci sont exceptionnels et sont antérieurs à

12 Entretiens avec le directeur des ressources humaines du département national de l’éducation primaire, et avec des employés des départements régionaux de l’éducation primaire et secondaire de Niamey. 13 Conseil sous-régional de l’éducation (CSRE), Conseil régional de l’éducation (CRE) et Conseil de national l’éducation (CNE). 14 Entretien avec le directeur des ressources humaines de la direction nationale de l’Enseignement primaire (MEN/A/PLN). 15 Entretien avec le directeur du Bureau de suivi-évaluation des résultats du système éducatif. 16 Entretien avec des conseillers en éducation du bureau d’inspection, Guidan Roumdji, Maradi. 16 « Nous ne sommes pas libres d’affecter les enseignants selon les besoins : ceci est le 1ER problème de l’inspection… Les politiciens de tout bord font pression sur nous ». 17 Il ressort d’une discussion avec un collègue chercheur qu’entre 2002 et 2005, deux hauts responsables politiques travaillant au ministère de l’Education ont été arrêtés, ainsi qu’un certain nombre de collaborateurs, pour un détournement d’environ 4 milliards de FCFA sur le budget d’exécution du Programme de développement de l’éducation, qui s’étend sur 10 ans (PDDE 2002 - 2012).

5 ODI Report L’Action collective dans la gestion du deployment des enseignants au Niger 5 modalités d’allocation des ressources, leur pouvoir peut le déploiement des enseignants puisque cela ne profite pas être limité par la disponibilité réelle des fonds. nécessairement à ces derniers. Les enseignants sont répartis Au niveau municipal, le maire et les conseillers à travers plus de 50 syndicats qui, malgré l’existence n’exercent pas une influence sur la politique d’enseignement de deux plateformes, FUSEN (Fédération unitaire des mais ont un certain pouvoir d’influence sur le transfert d’un syndicats de l’éducation) et CPRASE (Cadre permanent enseignant de la localité vers une autre école. Le pouvoir des de réflexion et d’action sur le système éducatif), n’agissent politiciens locaux réside principalement dans leur capacité pas en synergie pour exiger un changement. Ainsi, les de transmettre des demandes de transfert d’enseignants personnes interrogées se sont toujours plaintes de la à des connaissances en haut de l’échelle de leur parti. politisation des syndicats, laissant entendre que ces derniers En général, les personnes interrogées estiment que les sont à la botte d’un parti politique au lieu de défendre les maires n’ont pas la capacité de diriger ou d’influencer intérêts de leurs membres. Il a souvent été rapporté que considérablement l’éducation dans leur commune18. des syndicats accepteraient d’être soudoyés par des partis Les chefs traditionnels, tels que les chefs de village et de politiques pour regagner les classes (surseoir à un mot canton, ont également un certain pouvoir au sein de leur d’ordre de grève), plutôt que d’engager un vrai dialogue sur communauté mais aucune implication de leur part dans leurs points de divergence21. le déploiement des enseignants dans leur territoire n’a été signalée. Un chef de village a déclaré que les problèmes Les ONG et associations communautaires des écoles locales relevaient de la responsabilité du maire, Il existe un grand nombre d’organisations non- du directeur et de l’inspection d’académie, et ajouté que gouvernementales (ONG) nationales et locales, à but lui-même n’intervenait pas habituellement19. non-lucratif, qui inscrivent leur action dans l’accès à l’éducation au Niger. La présente recherche étudie les Les syndicats d’enseignants interventions des plus grandes ONG de même que celles Au Niger, les syndicats d’enseignants sont nombreux des associations communautaires, qui mettent en place une et actifs en ce qui concerne l’exigence de meilleures panoplie de projets portant notamment sur des programmes conditions de travail et d’une hausse des salaires. d’alphabétisation, la formation des enseignants, la Les grèves menées par un ou plusieurs syndicats sont scolarisation des filles, la gestion communautaire des récurrentes et occasionnent des perturbations du système écoles, et l’éducation des adultes. Cependant, peu scolaire et, plus généralement, de la vie publique. En ce d’organisations essayent de s’attaquer directement au qui concerne le déploiement et les transferts d’enseignants, problème du déploiement des enseignants. L’Association les syndicats défendent les droits des enseignants à des pour le développement équilibré, une organisation qui a été recrutements et transferts équitables, et ils sont membres consultée, travaille en collaboration avec CARE, UNICEF et des comités de transfert bien que n’ayant qu’un rôle d’autres organismes dans le but d’organiser des discussions consultatif. Cependant, si un membre syndiqué se sent avec les responsables du système éducatif sur les voies et lésé, son syndicat peut intervenir en sa faveur, ceci moyens d’améliorer ce dernier, y compris le déploiement des en tenant des réunions avec les administrations de la enseignants, mais cela n’a pas encore donné des résultats22. commune, du département, ou de la région pour négocier D’autres organisations travaillent avec les communautés un changement20. Les syndicats peuvent mener des et les écoles pour accompagner les améliorations sur le campagnes de revendication sur des questions qui touchent plan local. En guise d’exemple, l’organisation Agir soutient particulièrement les enseignants en milieu rural tels que le la création d’écoles en milieu rural et crée des conditions paiement des indemnités de transport pour les affectations particulières visant à attirer les enseignants, telle que la dans une école rurale, mais ceci est fait dans l’intérêt de mise à disposition de logements approvisionnés en eau et ces enseignants plutôt que dans le souci de remédier au équipés de panneaux solaires23. Une initiative semblable est manque d’enseignants dans les écoles rurales. entreprise par l’ONG Caritas Développement Niger qui Quand bien même ils ont suffisamment de pouvoir pour alloue des bourses d’étude aux habitants de la communauté changer l’affectation ou le transfert d’un enseignant, les rurale de Bermo pour les encourager à suivre une formation syndicats n’interviennent pas pour rendre plus équitable

18 Entretiens avec le chef des services d’éducation et le secrétaire général de la commune d’arrondissement 2, avec le directeur du budget au ministère de l’Economie et des Finances, et avec le secrétaire général de la commune d’Akoubounou (Abalak) 19 Entretien avec un chef de quartier à Niamey 20 Entretien avec un professeur et syndicaliste dans un établissement d’enseignement secondaire de Tibiri, Maradi 21 Entretiens avec le président du conseil municipal de Niamay, avec le principal d’un collège de Tibiri, Maradi et avec le directeur d’une école islamique de Niamey 22 Entretien avec un président d’association à Maradi 23 Entretien avec un ancien employé d’Agir à Maradi

6 ODI Briefing 6 d’instituteur ou d’agent de santé puis à revenir travailler au eux aussi, des relations politiques d’influence28. Cependant, sein de leur commune24. de façon générale, en dépit de l’engagement évident des L’efficacité de ces initiatives n’est pas clairement établie, directeurs par rapport à leur travail, ils ont très peu de bien que les projets mis en œuvre de façon intensive contrôle sur le choix ou le nombre d’enseignants devant avec les écoles ciblés semblent avoir réussi à retenir les être affectés à leur école. enseignants locaux. Cette réussite est en partie due au fait que les ONG demandent parfois au ministère l’Education Les associations scolaires communautaires de permettre aux enseignants qu’elles ont formés, de A la suite des récentes réformes sur l’éducation, chaque rester dans le lieu d’exécution de leur projet de sorte que école dispose maintenant d’un CGDES composé de celui-ci ne soit pas interrompu. Toutefois, il convient de sept volontaires parmi les enseignants, les parents reconnaître que ces interventions ne sont pas reproduites d’élèves et l’association locale des mères éducatrices. à grande échelle, d’où leur impact actuellement limité, Le CGDES participe à la gestion des ressources de leur et elles n’améliorent pas le système de déploiement des école, encourage les parents à faire des contributions enseignants au niveau régional ou national. Tel que noté pécuniaires ou autres pour l’école, et porte les intérêts de dans la large gamme de documentation existante, la la communauté auprès du directeur d’école. Il y a souvent participation des parents et de la communauté locale dans une association de parents d’élèves et une association des la gestion des écoles peut être décisive pour l’amélioration mères éducatrices qui, en collaboration avec le CGDES, de la performance des enseignants mais, il n’en demeure constituent les intermédiaires entre le personnel enseignant, pas moins que la coordination au niveau national est les parents d’élèves et la communauté, et encouragent la importante pour réduire les disparités régionales et participation de cette communauté à l’amélioration des nationales (Birdsall et coll., 2005 ; Bourdon et coll., 2010). ressources et de l’infrastructure scolaire. Ces associations sont motivées pour améliorer la qualité de l’éducation dans Les directeurs d’écoles leur communauté et peuvent réclamer le remplacement Les directeurs d’écoles ne sont pas en charge du des enseignants dont le travail n’est pas satisfaisant. recrutement ou du transfert des enseignants. Leurs rôles Cependant, seuls les quelques membres de CGDES qui consistent à gérer le fonctionnement quotidien de l’école, siègent au comité régional de déploiement des enseignants le rendement du personnel enseignant et les ressources de ont une influence sur le déploiement et la répartition des l’école. A cet effet, ils ont tout le loisir de travailler avec le instituteurs. La plupart de membres de CGDES n’est pas comité de gestion de l’école pour collecter des ressources habilitée à intervenir dans le recrutement d’enseignants pour l’école et décider de la façon dont celles-ci seront ni ne peut empêcher le transfert d’un enseignant vers une dépensées. Cependant, pour ce qui est du déploiement autre école. Les membres des CGDES qui ont été interrogés d’enseignants, les directeurs d’école ont peu de pouvoir pour les besoins de cette recherche ont fréquemment de sanctionner ces derniers. Les directeurs des écoles qui souligné leur manque de ressources pour résoudre les souffrent d’un manque d’enseignants peuvent devoir problèmes auxquels leur école est confrontée, et qu’il combiner l’enseignement avec la gestion de l’école ou incombe au directeur d’école de faire appel à l’inspection s’accommoder de classes avec de très grands effectifs25. Par d’académie locale pour requérir plus d’enseignants29. exemple, un directeur d’école a exprimé toute sa frustration Les vrais bénéficiaires d’une amélioration du au sujet de son manque d’influence sur le recrutement déploiement des enseignants seraient les élèves et leurs d’enseignants et a invité les parents d’élèves à exercer leur familles. Cependant, il est évident qu’ils s’engagent pouvoir collectif afin d’exiger des améliorations, bien que rarement dans la gestion de leur école, si ce n’est par le ces derniers ne semblent pas réagir26. Un autre directeur truchement des associations scolaires communautaires. d’école a laissé entendre : « il est difficile de gérer mon Leur inertie devant le déploiement inéquitable des personnel parce qu’ils ont des relations politiques qu’ils enseignants sera abordée dans les deux sections suivantes. utilisent pour leurs propres intérêts »27. Ainsi, même si ces problèmes minent le système du déploiement au détriment de l’école, un directeur d’école pourrait également avoir une influence sur le déploiement d’enseignants s’ils ont,

24 Entretien avec un employé du bureau de Maradi 25 Entretien avec un directeur d’école primaire de commune 2 à Niamey 26 Entretien avec un directeur d’école dans la ville de Maradi 27 Entretien avec un directeur d’école de Tibiri, Maradi : “C’est difficile de gérer les employés parce qu’ils ont des relations politiques qu’ils utilisent pour poursuivre leurs intérêts “. 28 Entretien avec des membres de CGDES d’une école primaire de commune 2 à Niamey 29 En vertu du décret 000039/MEN/A/PLN/SG, le CGDES devrait surveiller le comportement et l’attitude des enseignants à leur école.

7 ODI Report L’Action collective dans la gestion du deployment des enseignants au Niger 7 sur pied des associations communautaires qui seront en « L’Action collective comme une solution: partie responsables du fonctionnement des écoles de leur principaux problèmes » localité. Ces réformes ont permis de transférer en partie la L’étude ne fait état d’aucun cas d’action collective responsabilité des établissements primaires et secondaires concernant l’affectation des enseignants. aux communautés locales mais le problème est que ces Les mesures prises par les communautés traitent communautés n’ont pas suffisamment de ressources pour des besoins immédiats et non des problèmes s’associer et acquérir les matériaux de construction ainsi que systémiques et sont le plus souvent l’initiative du le matériel pédagogique dont leurs établissements ont besoin. gouvernement ou d’une ONG Cela signifie que, même si les communautés sont autorisées Les initiatives prises par les ONG pour résoudre la à chercher les moyens d’augmenter les équipements de leurs question de l’affectation des enseignants se focalisent écoles, elles n’ont toujours pas les ressources financières plus sur l’amélioration de la situation d’écoles spécifiques que sur la cause du problème et ne peuvent nécessaires et les autorités locales n’ont pas l’obligation de probablement pas être durables sans l’aide des ONG. rendre des comptes aux niveaux supérieurs de l’Etat, ce qui fait que les intérêts individuels peuvent entraver la prestation d’un service de qualité. Cette décentralisation partielle ne La solution réside-t-elle dans l’action résout pas les inégalités régionales en matière d’éducation et collective ? peut accentuer les disparités entre les établissements scolaires situés dans des communautés relativement aisées et ceux des Quelle place pour l’action collective sur la question communautés pauvres. de l’affectation des enseignants ? Les cas d’actions collectives menées dans le secteur Dans les études sur le développement, l’action collective de l’enseignement public visant à fournir un service désigne souvent une façon pour L’analyse jusque-là menée montre que l’absence les différents acteurs d’une collectivité locale, de résoudre d’obligation de rendre des comptes, de sanctions et un problème lié à la fourniture d’un service en œuvrant de mesures incitatives concernant la répartition des ensemble pour sa production. Il peut s’agir par exemple enseignants, combinée au phénomène très répandu du de pompes à eau ou d’une école placées sous la gestion patronage qui dicte les priorités politiques, fait qu’il est communautaire. Cependant, les tentatives des donateurs quasiment impossible pour un individu de résoudre, à lui pour promouvoir l’action collective ont eu des résultats seul, le problème de l’affectation. Il est de ce fait opportun mitigés. Le plus souvent, les programmes mis en œuvre ne de se demander si, par le biais de l’action collective, tiennent pas compte du coût de l’action collective pour un groupe d’individus serait en mesure d’apporter des les participants ni des risques qu’il y a à permettre que changements au système d’affectation des enseignants. des rapports de pouvoir s’immiscent dans la gestion d’un Afin d’examiner les chances d’une action collective service public dans une communauté où un accès équitable réunissant les acteurs susmentionnés, il faudrait d’abord à ce service n’est pas garanti et peut être assujetti à la chercher à savoir s’il y a un précédent en matière d’action recherche de profit ou à des influences politiques (Chowns, collective dans le cadre de la répartition des enseignants 2014). Plus récemment, l’action collective a été abordée ou du système éducatif de manière plus générale. Une sous l’angle des alliances politiques et de la négociation qui compréhension des conditions ayant déjà favorisé une amènent les acteurs à sceller des arrangements autrement action collective au Niger pourrait permettre d’avoir une improbables qui se justifient par des intérêts communs idée sur les chances de succès d’une action collective menée particuliers qui les poussent à travailler ensemble pour sur la question de la répartition des étudiants. apporter un changement de politique. Par exemple, Pour commencer, on peut dire que l’exemple le plus Booth (2014) décrit comment une équipe d’acteurs du patent d’action collective menée dans le système éducatif ce développement a négocié des alliances politiques pour sont les grèves et les protestations organisées fréquemment réformer la politique foncière aux Philippines. Ce recours par les syndicats d’enseignants. Cependant, comme décrit à l’action collective pour mettre en œuvre des réformes a précédemment, ces cas d’actions collectives n’ont pas pour été examiné plus longuement dans les recommandations objectif de régler le problème de la répartition inégale contenues dans ce rapport. des enseignants mais sont plutôt des revendications pour Dans le cas du Niger, de nombreuses réformes ont été une augmentation des salaires des enseignants et une mises en œuvre par le gouvernement au niveau du système amélioration de leurs conditions de travail. éducatif afin d’alléger le fardeau de la prestation de services Pour ce qui est des établissements scolaires, il existe au bénéfice de l’État en impliquant les établissements des exemples de recours à l’action collective pour scolaires dans la fourniture et la gestion des services au résoudre des problèmes de ressources ou pour améliorer niveau local (Körling, 2011). Il ne s’agit pas là d’une le fonctionnement général. L’exemple le plus fréquent action collective à proprement parler mais plutôt d’une est celui mené dans le cadre des activités du CGDES, instruction donnée par le gouvernement pour mettre qui encourage les parents d’élèves à donner une petite

8 ODI Briefing 8 cotisation volontaire à l’occasion de chaque rentrée scolaire quelque temps après le problème a de nouveau ressurgi. Le pour acheter le matériel de construction, le mobilier directeur de l’école a eu l’impression que le chef de quartier ainsi que le matériel pédagogique pour l’établissement. n’avait pas assez de pouvoir pour convaincre le maire de Les membres du CGDES discutent des besoins de leur faire de l’école une priorité au moment où la commune établissement avec le directeur, les enseignants et parfois disposait de ressources limitées et qu’il y avait beaucoup avec les élèves et ils convoquent les parents d’élèves en d’écoles avec des problèmes similaires33. Il ne s’agit pas réunion pour leur soumettre le plan qu’ils ont élaboré afin là d’une action collective à proprement parler mais d’améliorer le fonctionnement de l’établissement et leur cela montre que les représentants de la communauté au demander leur soutien. D’après les personnes interrogées, niveau local ont un pouvoir limité, et ce, même lorsqu’ils il s’agit-là d’une activité normale, à laquelle les parents travaillent ensemble, pour exiger l’amélioration durable du d’élève s’attendent et qui permet de répondre aux besoins fonctionnement de leur établissement. élémentaires uniquement, telle que la construction d’une Parfois, ce sont les ONG qui prennent l’initiative de nouvelle salle de classe en paille. Dans des cas particuliers, mener des actions collectives de plus grande ampleur. le directeur de l’école peut inciter les parents d’élèves à C’est le cas de CARE, avec son ancien programme s’engager davantage pour aider l’école. Par exemple, Le d’écoles communautaires ou encore de l’association directeur d’une école primaire à Maradi encourage les Agir, basée à Maradi, qui soutient la mise sur pied et parents à s’entretenir avec les autorités locales au sujet des la gestion d’établissements scolaires dans des zones problèmes de leur école et a mis sur pied une « cantine rurales particulières. Ce genre de programmes encourage scolaire communautaire » à laquelle les restaurants situés à fortement les communautés à participer à la construction proximité font don de leurs restes de nourriture pour offrir et à la gestion de leurs écoles et est le plus souvent mis un repas gratuit aux élèves30. en œuvre dans des endroits où il n’y a pas suffisamment Les établissements scolaires sont plus ou moins libres d’établissements publics. Deux personnes interrogées de recourir à des moyens créatifs pour résoudre leurs à Niamey déclarent que la participation accrue des problèmes ou de chercher de l’aide auprès d’un donateur communautés dans la gestion d’une école n’est effective ou d’une ONG. Par exemple, certaines parmi les personnes que dans les zones rurales et que les membres de la interrogées parlent, entre autres activités, de vente de communauté y sont incités soit par le gouvernement soit manuels scolaires d’occasion pour lever des fonds au profit par une ONG34. En effet, cette étude a noté que l’action de l’école ou de demande d’aide auprès d’un donateur. collective visant à améliorer le fonctionnement d’une Cependant, un directeur d’école a déclaré que son école en zone rurale est souvent initiée par une ONG équipe et lui n’ont pas le temps de s’adonner à ce genre qui commence d’abord par sensibiliser les membres de d’activités extra-scolaires et qu’ils n’ont pas de contacts la communauté sur l’importance de l’éducation pour avec des organisations donatrices, ce qui fait qu’il leur est la communauté elle-même avant de les encourager à impossible d’accroître les revenus de leur établissement31. participer à la construction et la gestion d’une école35. Le D’autres directeurs d’école encore se sont également plaints président d’une association qui dispense une éducation du fait que les donateurs ou les ONG ne répondent pas informelle à des adultes vivant dans des zones rurales a aux besoins spécifiques de leurs écoles mais proposent des déclaré qu’« il est difficile pour des adultes de faire de programmes élaborés par leurs soins32. l’éducation une priorité alors qu’ils doivent s’occuper de Une autre façon pour les établissements scolaires de leur bétail. Nous faisons recours à des animateurs pour résoudre leurs problèmes est de s’approcher collectivement sensibiliser les adultes sur l’importance de l’éducation et des autorités locales. Par exemple, le directeur d’une école nous accordons des crédits ou donnons des animaux pour primaire à Niamey, accompagné du chef de quartier, s’est les encourager à envoyer leurs enfants à l’école »36. rendu chez le maire de la commune pour lui demander Tous ces exemples d’action collective sont l’initiative, d’améliorer le ramassage des ordures de leur école. Ils soit d’une ONG, soit du gouvernement, et ne résolvent ont obtenu satisfaction mais cela n’a guère duré car que les problèmes de ressources du moment. Durant toute

30 Propos tirés d’un entretien avec le directeur d’une école primaire à Maradi. 31 Propos tirés d’un entretien avec le directeur d’un établissement privé à Niamey. 32 Propos tirés des entretiens avec deux directeurs d’écoles situées à Shadakori et à Tiberi (Maradi). 33 Propos tirés d’un entretien avec le directeur d’une école primaire située dans la commune n° 2 de Niamey. 34 Propos tirés des entretiens avec un chef de quartier et avec un directeur d’école dans la commune n°2. 35 Propos tirés des entretiens avec un ex-employé de l’ONG Agir et avec le président de l’Association pour la promotion de l’éducation informelle et avec des employés de l’ONG ONEN. 36 Propos tirés d’un entretien avec le directeur de l’association pour la promotion de l’éducation informelle. 36 « C’est difficile pour les parents de donner la priorité à l’éducation quand il y a des animaux à garder et élever. On utilise des animateurs pour sensibiliser les adultes sur l’importance de l’éducation et on donne du crédit ou des animaux aux parents pour les motiver à envoyer leurs enfants à l’école. ».

9 ODI Report L’Action collective dans la gestion du deployment des enseignants au Niger 9 l’étude, nous n’avons pas constaté un seul cas d’action Un manque d’intérêt politique collective initiée par une communauté elle-même en La persistance du problème de l’affectation et de la faveur d’une école publique de la localité. Cependant, répartition inéquitables des enseignants s’explique par une un cas d’action collective dirigée par une communauté a absence de volonté politique d’améliorer le système ainsi été constaté avec le recrutement d’un maître d’éducation que par les motivations politiques qu’il y a à affecter les religieuse par une collectivité à Niamey37. Dans un quartier enseignants dans les établissements de leur choix. L’intérêt de la capitale nigérienne habité par une classe moyenne, des politiques dans l’amélioration du secteur éducatif on raconte que des parents se sont réunis et ont cotisé de ne se manifeste que par la construction d’écoles et de l’argent pour engager un marabout (un chef religieux) salles de classe tandis que la répartition des enseignants pour dispenser des enseignements religieux sur l’Islam dans les écoles ou l’amélioration de la qualité générale aux membres de la communauté, adultes comme enfants. de l’éducation ne constituent pas une priorité38. Cela Cette action collective, même si elle est de petite envergure, s’explique par le fait que la construction de salles de classe montre que là où il n’y a pas d’intervention étatique pour est quelque chose de concret aux yeux des électeurs, alors fournir un certain type d’enseignement, les parents ont la que l’amélioration de la qualité de l’éducation se remarque volonté et les moyens de pallier ce manque eux-mêmes. Il à peine. Comme le souligne l’une des personnes interrogées convient, néanmoins, de noter que les parents au niveau de dans le cadre de cette étude, « l’éducation figure dans cette communauté disposent des moyens pour prendre en le programme politique des autorités mais ces dernières charge cette activité extra-scolaire, ce qui n‘est pas le cas de ne réagissent pas quand on leur demande de rendre des la plupart des parents au niveau des communautés rurales. comptes. Les gens ne voient pas les vrais problèmes que le D’autre part, pour les parents en général, c’est à l’Etat gouvernement doit résoudre »39. Abondant dans le même qu’incombe la responsabilité de l’éducation primaire et sens, une autre personne interrogée parle de la construction secondaire, mais non de l’éducation religieuse musulmane d’établissements scolaires à des fins politiques, sans pour et ils sont ainsi prêts à la prendre en charge eux-mêmes. autant se soucier du recrutement et de la formation des Cela laisse entendre que c’est lorsque les parents enseignants. Des déclarations telles que « j’ai construit une n’attendent pas l’Etat pour la fourniture d’un service qu’ils nouvelle école. J’ai agrandi ma renommée sans pour autant sont prêts à engager une action collective pour le prendre garantir le bon fonctionnement de mon établissement », en charge. témoignent de l’intérêt politique à construire des écoles sans pour autant remédier au problème plus pressant qu’est l’affectation d’enseignants à ces établissements scolaires. Les obstacles à l’action collective en faveur Améliorer la répartition des enseignants dans les écoles d’une meilleure affectation des enseignants nigériennes peut aussi être une initiative politiquement risquée. En effet, les enseignants constituent la majorité Les exemples d’action collective dans le domaine de des fonctionnaires du pays et les actions menées par l’éducation publique recensés par cette étude montrent que les syndicats d’enseignants peuvent être à l’origine l’action collective ne s’observe souvent qu’au niveau local. d’instabilités à Niamey pour les autorités et aboutissent Cela prouve que les collectivités locales sont capables de à la fermeture des établissements lors des grèves. D’un travailler ensemble pour résoudre des problèmes touchant point de vue politique, il est donc plus judicieux pour les l’éducation nationale mais que leurs actions se limitent politiciens de fermer les yeux sur l’affectation inéquitable spécifiquement à leur propre localité et ne traitent pas de des enseignants que d’aller à l’encontre des intérêts de ces la répartition inégale des enseignants sur l’ensemble du derniers. D’autre part, même si un politicien prenait le système éducatif. En s’appuyant sur une approche globale risque d’améliorer le système de répartition des enseignants des conclusions de cette étude concernant la façon dont et qu’il y parvenait, l’avantage politique qu’il en tirerait des acteurs différents œuvrent ensemble, leurs intérêts serait mince étant donné que ce sont les communautés respectifs ainsi que les relations de pouvoir qui existent rurales, qui sont pauvres, qui en profiteraient le plus et ces entre eux, cette section se penche sur un certain nombre dernières ont relativement peu de poids politique. d’obstacles majeurs à l’action collective en faveur d’une meilleure affectation et répartition des enseignants. Les parents ont peu d’intérêt et des capacités limitées à mener des actions collectives Les personnes qui devraient, en principe, être les plus motivées à s’investir dans l’affectation des enseignants sont

37 Propos tirés d’un entretien avec un collègue chercheur spécialiste de l’éducation. 38 Propos tirés d’un entretien avec un ancien directeur d’école qui est maintenant conseiller à Shadakori (Maradi). 39 Entretien avec un enseignant syndicaliste servant dans un établissement secondaire à Tiberi (Maradi) : « Ils parlent de l’éducation dans leur programme mais si tu essaies de leur demander des comptes, ils ne répondent pas. Les gens ne voient pas les vrais problèmes que le gouvernement doit résoudre. ».

10 ODI Briefing 10 les parents d’élèves dont les écoles manquent d’enseignants. où étudient leurs enfants ont tendance à transférer ces Cependant, les parents n’agissent pas collectivement pour derniers dans une autre école. Les inspections académiques exiger la résolution de ce problème pour beaucoup de locales ne rejettent pas les demandes de transfert d’enfants raisons. D’abord, les parents et les élèves les plus touchés introduites par les parents et les établissements sont tenus par la répartition inéquitable des enseignants sont ceux des d’accepter tous les élèves qui leur sont envoyés44. De la zones rurales, qui ont un niveau d’éducation faible et ne même façon qu’ils ne peuvent décider ni de la qualité des sont peut-être pas au courant de la répartition inéquitable enseignants qui leur sont envoyés ni de leur nombre, les des enseignants. Il est également possible qu’ils n’aient pas établissements ne peuvent pas non plus décider du nombre le temps de faire pression sur les autorités pour qu’elles d’élèves qu’ils reçoivent. Pourtant, une école a peu de leur affectent plus d’enseignants ou encore qu’ils ne soient chance de se voir allouer des ressources supplémentaires pas conscients de l’importance de l’éducation pour leurs pour prendre en charge le nombre croissant des élèves car enfants40. Le directeur d’une ONG basée à Maradi a il s’agit-là d’une tâche dévolue au comité de gestion de déclaré : « Nous sommes obligés d’expliquer aux personnes l’école et à l’association des parents d’élèves. l’importance de l’alphabétisation car ils ne revendiquent Par conséquent, il existe trois catégories différentes pas leur droit à l’éducation eux-mêmes »41. Cette situation de parents : ceux qui ont les moyens d’envoyer leurs émane du fait qu’en milieu rural, les parents sont souvent enfants dans des établissements privés, ceux qui peuvent pauvres et doivent consacrer leur temps à des activités transférer leurs enfants dans une école ayant suffisamment économiques. Le directeur d’un établissement secondaire d’enseignants, et enfin ceux qui n’ont pas les moyens à Niamey a corroboré ces propos en affirmant que le de s’investir dans l’éducation de leurs enfants. Cette fait que « les parents soient occupés à trouver de quoi fragmentation des parents limite leur volonté et leur nourrir leur famille limite leur participation à la gestion de capacité à œuvrer de concert pour exiger une solution à la l’établissement »42. L’incapacité des parents à s’impliquer répartition inéquitable des enseignants. véritablement dans l’éducation de leurs enfants et l’urgence de satisfaire d’autres besoins élémentaires font que les parents n’agissent pas de façon collective pour exiger plus Recommandations d’enseignants pour assurer l’éducation de leurs enfants. Suite à l’analyse du problème de la répartition des D’autres parents, surtout dans les zones urbaines, enseignants au Niger et l’exploration du pouvoir et des ont plus de moyens pour s’investir dans l’éducation de intérêts des différents acteurs à agir pour le résoudre, on leurs enfants parce qu’ils ont eux-mêmes été éduqués et note qu’il est improbable que l’action collective puisse ont plus de temps à y consacrer. Ces parents devraient, aborder le problème d’une manière systématique. Même en principe, faire pression sur le gouvernement et les si l’action collective peut aider à gérer le fonctionnement politiciens pour améliorer la répartition des enseignants quotidien des écoles individuelles, il n’y a actuellement dans les écoles publiques. Cependant, dans la mesure où pas d’efforts conjugués pour réformer la manière de ils sont relativement aisés, ils prennent l’option d’envoyer répartir les enseignants dans les écoles publiques. En se leurs enfants dans des établissements privés qui, eux, ne basant sur cette compréhension, deux propositions pour sont pas confrontés aux problèmes du recrutement ou de l’amélioration de la répartition des enseignants sont l’absentéisme des enseignants. Le directeur d’une école avancées. La première est une ambitieuse reforme à long primaire à Maradi a déclaré que « les personnes nanties, terme du système de répartition des enseignants, alors ainsi que les directeurs d’école et les enseignants envoient que la seconde propose des mesures à court terme qui leurs enfants dans des écoles privées mais les pauvres ne pourraient amener de petites améliorations. peuvent pas en faire autant »43. Ainsi, la capacité potentielle de ces parents de changer le 1. La décentralisation du recrutement, de la distri- système est-elle perdue car ils ont les moyens de s’offrir une bution et du paiement des enseignants au niveau de solution individuelle. l’inspection D’autres parents encore, qui n’ont pas les moyens Selon cette étude, le problème-clé est la séparation entre d’envoyer leurs enfants dans le privé mais qui sont la gestion du budget destiné aux salaires des enseignants conscients du manque d’enseignants dans les établissements et la responsabilité pour une distribution équitable des

40 Propos tirés de l’entretien avec le directeur de l’ONG Salsani, qui est active dans la région de Maradi. 41 « Il est nécessaire d’expliquer les avantages de l’alphabétisation aux gens, ils ne réclament pas l’instruction eux-mêmes. ». 42 44 Entretien avec le directeur d’un établissement secondaire situé dans la commune n°5 de Niamey : « Les préoccupations des parents à la recherche de quoi manger limite leur participation dans la gestion de l’établissement ». 43 Entretien avec le directeur d’une école primaire dans la ville de Maradi : « Ceux qui sont riches, les directeurs, les enseignants, envoient leurs enfants dans les écoles privées, les pauvres ne le peuvent pas ». 44 Entretien avec le directeur d’un établissement secondaire à Tibiri (Maradi).

11 ODI Report L’Action collective dans la gestion du deployment des enseignants au Niger 11 enseignants dans le système. Le constat est qu’il n y a pas de que le poids de la charge administrative potentielle sur motivation ni de la part des administrateurs de l’éducation les épaules des directeurs. Cependant, la responsabilité pour s’assurer qu’assez d’enseignants sont assignés à chaque du recrutement des enseignants et du paiement de leur école ni de la part des administrateurs haut-placés et/ou salaire devrait s’exercer autant que possible au niveau des politiciens pour imposer des sanctions à ceux qui ne local puisque au sein d’une même circonspection, parviennent pas à assurer une distribution équitable des certaines écoles attireront plus les enseignants que enseignants. Par conséquent, les enseignants sont capables d’autres. Décentraliser vers un niveau supérieur (le niveau d’user de leurs relations personnelles pour inciter les départemental), par exemple, pourrait générer une plus administrateurs à les transférer dans leur école de préférence grande probabilité de distribution inégale entre les écoles pendant que d’autres établissements, situés en général en situées dans les zones les plus prisées. milieu rural, sont confrontés à un manque de personnel. Cette proposition exige évidemment une réforme Pour résoudre ce problème critique, la responsabilité importante des pratiques en cours et serait probablement et le budget alloué au déploiement des enseignants et rejetée par les enseignants et les administrateurs régionaux au paiement de leur salaire pourraient être décentralisés et centraux. Les enseignants, qui ne seront plus en mesure au niveau de l’inspection et les enseignants pourraient de travailler dans l’école de leur choix peuvent inciter leurs être amenés à postuler auprès de l’inspection au niveau syndicats à s’y opposer, et les administrateurs du niveau de laquelle ils souhaitent travailler ou être transférés. central et régional s’opposeront peut-être au transfert En accompagnement de ce changement, chaque école de pouvoir au niveau local, en prétextant la crainte de de l’inspection se verrait allouer un budget pour les la corruption. Cette réforme comporte ainsi plusieurs salaires des enseignants selon un ratio45 enseignant-élève risques. Premièrement, la difficulté de payer dûment les approuvé au niveau national. Le personnel d’inspection salaires au niveau de l’inspection aux enseignants qui n’ont d’enseignement, de concert avec les directeurs d’écoles dans pas de comptes bancaires ou qui ne peuvent pas retirer la zone d’inspection, serait responsable de la gestion des facilement de l’argent pourrait poser des problèmes de mise dépositions, du recrutement et du paiement des enseignants en œuvre. Il y a aussi le risque que les enseignants les plus des écoles dans leur zone de travail selon les besoins et les compétents soient choisis par les circonspections urbaines restrictions budgétaires. Plus important, il aurait aussi le les plus populaires, laissant les moins populaires avec pouvoir de refuser les dépositions faites par des enseignants un lot d’enseignants de qualité inférieure à partir duquel qui souhaitent être transférés dans leur zone s’ils n’a recruter. D’autre part, il y a le risque que l’argent puisse pas la capacité budgétaire ou le besoin d’un enseignant être détourné privant ainsi les enseignants de la totalité de supplémentaire. Par conséquent, si l’inspection avait leur dû, ou que les administrateurs et les directeurs d’écoles le contrôle sur le nombre d’enseignants employés dans subissent une pression politique et personnelle dans le chacune de ses écoles, et était également responsable du recrutement des enseignants qui ont un pouvoir informel paiement de leur salaire, une inspection qui est populaire au sein de la communauté locale. Enfin, il est possible que ne serait pas capable de recruter à l’excès puisqu’elle les administrateurs au niveau de l’inspection académique n’aurait pas les ressources pour payer les salaires des manquent des compétences requises pour bien gérer le enseignants supplémentaires. Les enseignants qui ne sont recrutement et le paiement. pas sélectionnés pour travailler dans la circonspection de Plusieurs mesures supplémentaires pourraient être leur choix seraient moins enclins à user de leurs contacts considérées pour contourner les risques mentionnés personnels pour obtenir un transfert vers une autre de leur ci-dessus. Premièrement, les salaires pourraient être préférence si le budget de celle-ci ne pourrait pas couvrir payés éventuellement par des transferts via la téléphonie leur salaire. Au contraire, ils seraient amenés à postuler mobile46. Cependant, le paiement nécessiterait quand dans une circonspection moins populaire ou à poursuivre même l’autorisation de l’inspection pour s’assurer que une carrière alternative. les salaires sont payés à partir d’un budget local. Si les Il est recommandé que le recrutement des enseignants enseignants étaient payés de la sorte, cela voudrait aussi et les budgets des salaires soient décentralisés au niveau dire que ceux des milieux ruraux n’auraient pas à se de l’inspection d’académie plutôt qu’alloués directement rendre au centre urbain pour percevoir leur paiement, ce aux écoles. Cela permet de s’assurer que beaucoup de qui réduirait ainsi leur absentéisme pendant la période personnes sont impliquées dans la gestion des ressources, des salaires. Pour s’assurer que les écoles rurales disposent et pas seulement les directeurs d’écoles, ce qui réduirait encore d’un nombre adéquat d’enseignants à partir duquel les opportunités de recherche de profit personnel de même recruter, il convient de motiver les populations locales

45 Ce ratio peut être déterminé sur la base du budget réel disponible pour les salaires des enseignants et le nombre d’élèves inscrits dans le système éducatif. Ce qui signifie que si les élèves faisaient l’objet d’un transfert dans une autre école, cette dernière solliciterait une augmentation proportionnelle du personnel enseignant. 46 Les agences du développement et le ministère de l’Education ont mené une expérimentation, qui serait étudiée pour évaluer la faisabilité de cette réforme à plus grande échelle.

12 ODI Briefing 12 pour qu’elles s’engagent dans la formation d’enseignants et Le soutien des différents acteurs qui ont le pouvoir et la récompenser les enseignants qui acceptent des postes dans motivation de la voir avancer serait important pour cette les zones rurales. De tels programmes existent déjà mais il réforme. En se basant sur la présente, il serait important y a nécessité de les renforcer et d’assurer la formation du d’identifier les administrateurs au niveau national personnel des inspections d’académie dans le recrutement et régional qui soutiennent la décentralisation de la et la gestion financière. répartition des enseignants, et de consulter les syndicats des Cependant, une considération plus importante est de enseignants et les comités de consultation de l’éducation voir si cette réforme serait politiquement faisable. Les sur cette proposition. Etant donné qu’il est probable que interviews47 ont révélé que les directeurs d’écoles, les les enseignants s’opposent à la réforme, il conviendrait ONG et les administrateurs de l’éducation considèrent de leur proposer une motivation. Cela inclurait des cette réforme comme un moyen important pour améliorer récompenses pécuniaires pour les enseignants exerçant le système de répartition des enseignants. L’ONG dans les zones rurales, ou une accélération dans l’obtention ‘ONEN’ a, en particulier, travaillé avec la coopération d’un contrat permanent pour les enseignants contractuels japonaise (JICA) et le gouvernement dans le cadre après un certain nombre d’années d’exercice dans une école d’une décentralisation future dans le système éducatif. rurale. Vu la fragmentation des syndicats, travailler avec Cependant, certains administrateurs et politiciens les deux plateformes syndicales pourrait être important. soutiennent que la décentralisation entraînerait une Les politiciens élus pourraient tirer profit du soutien de la corruption au niveau local et que le gouvernement local n’a réforme dans la mesure où si elle aboutit au recrutement de pas les compétences requises48. plus d’enseignants dans les écoles rurales et à la réduction Il conviendrait de développer des mécanismes de suivi de l’absentéisme, les électeurs pourraient associer ces et de redevabilité et de les faire contrôler par le niveau améliorations avec les actions du gouvernement en place. régional et national pour s’assurer que les salaires sont Cependant, le vote au Niger est lourdement influencé par déboursés convenablement. Il y a eu un projet pilote des relations personnelles et le clientélisme52 et donc les pour lequel les ressources ont été décentralisées au niveau politiciens ne verront peut-être pas la réforme comme communal mais de la corruption s’est fait sentir et les un moyen efficace pour augmenter leur popularité, en ressources ont été de nouveau centralisées49. Même si cela particulier si les syndicats des enseignants s’y opposent. semble décourageant, cela démontre que les gouvernements Un bailleur international pourrait utiliser son régional et central sont capables de gérer d’une manière poids politique pour soutenir cette réforme mais effective l’usage des ressources au niveau local, et que la il serait important qu’il y ait une vraie adhésion et corruption à ce niveau pourrait être contrôlée par la crainte une appropriation de la part des administrateurs de recentralisation que le gouvernement central semble gouvernementaux au niveau national et régional. Pour être préparé à poursuivre. En outre, une recherche révèle réaliser cela, le bailleur aurait besoin d’identifier au niveau que lorsque les ressources sont gérées au niveau local, la du ministère de l’Education les individus qui sont motivés à communauté locale peut plus facilement se rendre compte travailler dans le sens de la mise en œuvre de la réforme, et si elles sont distribuées équitablement ou non50. Selon la de les soutenir à trouver des moyens de la faire évoluer. Cela documentation existante, il est communément reconnu nécessiterait une approche politique intelligente dans l’appui que lorsque la responsabilité de la gestion de l’école et des de la réforme, dans laquelle le bailleur soutient les individus tâches financières, tel que le recrutement d’enseignants, exerçant dans le ministère, et potentiellement d’autres est décentralisée à la communauté locale, cela a un tels que les membres des syndicats, pour explorer divers impact positif sur la responsabilité et la performance de moyens afin de générer un soutien global à la réforme. Cela l’enseignant (Birdsall et coll., 2005 ; Chudgar et coll., peut inclure le fait de construire des alliances et de faire 2014). En général, la présente étude et la littérature plus des compromis pour créer dans le système éducatif des générale considèrent que, si un enseignant est recruté changements progressifs politiquement applicables, mais localement, il est plus enclin à partager le statut et les cela ne marchera que si tous les agents du ministère de valeurs sociales avec les autres membres de la communauté l’Education sont convaincus des mérites de la réforme. et il ressent une motivation renouvelée pour bien exercer Un bailleur de fonds international pourrait également (Chudgar et coll., 2014)51. user de ses ressources financières pour soutenir la

47 Entretiens avec le directeur des études à la faculté de formation des enseignants, Maradi, avec le personnel de l’ONG ‘ONEN’, avec les administrateurs de l’éducation de Tahoua et avec un employé du département régional pour l’enseignement secondaire à Niamey. 48 Entretiens avec les députés, le personnel de l’ONG ‘ONEN’, un employé du département régional pour l’enseignement secondaire à Niamey. 49 Entretien avec le représentant du projet ‘Education pour Tous’. 50 Entretien avec un employé du département régional pour l’enseignement secondaire au Niamey. 51 Entretiens avec le directeur d’une école primaire au Shadakori, Maradi. 52 Voir le briefing: ‘L’Engagement des citoyens par les partis politiques au Niger’ (McCullough et coll. : 2015).

13 ODI Report L’Action collective dans la gestion du deployment des enseignants au Niger 13 réforme en prenant en charge le coût des programmes n’aborderont pas le manque sous–jacent de responsabilité d’accompagnement de l’évolution et ceux de la mise en et de mécanismes de sanction dans le redéploiement des œuvre de la réforme en tant que pilote dans une région enseignants mais pourraient encourager plus d’enseignants du pays ainsi que de l’évaluation de son succès. Ce à travailler dans les écoles rurales aussi longtemps que la financement initial pourrait permettre l’émergence de motivation sera mise à leur disposition pour le faire. Ces bénéfices initiaux, ce qui pourrait engendrer un plus grand recommandations à court terme pourraient engendrer des soutien du gouvernement pour la réforme, chose nécessaire améliorations immédiates au problème de distribution pour sa durabilité au long terme et son indépendance inégale, le temps qu’une solution à long terme, qui traite des financière du bailleur. problèmes d’économie politique, soit développée et instaurée. Cette recommandation est évidemment complexe et Un appui à court terme pourrait inclure : pleine de défis et pourrait ainsi faire l’objet d’une recherche ultérieure. Une compréhension plus détaillée des tentatives •• Le financement d’un programme qui encourage les de décentralisation précédentes dans le secteur éducatif au personnes qui vivent dans les communautés où il y a Niger serait très utile, de même qu’une comparaison entre un manque d’enseignants à entamer une formation les réformes de l’éducation dans les pays ayant un contexte d’enseignement. Il existe déjà un programme politique similaire et des problèmes de redéploiement gouvernemental qui propose cette formation qui des enseignants. En outre, il serait important d’examiner pourrait bénéficier d’un appui supplémentaire pour de plus près comment les décisions de ceux qui gèrent fonctionner à plus grande échelle. actuellement la répartition des salaires et des enseignants, •• Des programmes de financement qui reconnaîtrait en particulier les comités de répartition des enseignants, les enseignants qui font le choix de travailler en zone sont influencés par les relations sociales et la recherche rurale à travers des bénéfices pécuniaires ou matériels. personnelle de profit53. Une meilleure compréhension Par exemple, on pourrait soutenir le gouvernement de la manière dont ces acteurs et d’autres pourraient pour qu’il recrute des enseignants contractuels en zone bénéficier du système en cours est importante, et ce afin rurale. Après une période pré-définie et plus rapide que de développer une proposition de réforme à laquelle ces la normale, les enseignants seraient alors titularisés en acteurs s’opposeraient peu. Il serait aussi très utile pour reconnaissance de leur motivation à travailler en zone un bailleur de consulter la nombreuse documentation rurale. Ce programme demande un soutien financier car sur l’appui à une réforme avec une politique intelligente les enseignants titulaires ont un salaire plus important promue au niveau local (par ex.: Booth et Unsworth, que les contractuels. De tels programmes existent déjà 2014 ; Whaites et coll., 2015) et une adaptation itérative dans les textes mais ne sont pas encore mis en oeuvre au axée sur les problèmes (par ex.: Andrews et coll., 2015) grand dam des syndicats. pour guider son approche pour l’appui d’une réforme du secteur public telle que celle-ci. La révision des stratégies existantes qui visent à résoudre le manque d’enseignants, comme les cours multigrades ou 2. Les programmes à court terme pour motiver les les doubles-flux. Il est nécessaire d’examiner l’efficacité de enseignants à travailler dans les écoles rurales ces stratégies. Il peut être utile de les intégrer à la réforme Au lieu de, ou en plus de, soutenir la réforme portant sur la proposée, en particulier dans la mesure où les ressources répartition des enseignants, un bailleur de fonds pourrait étatiques pour payer et motiver les enseignants sont limitées. considérer quelques petites interventions pour motiver les enseignants à travailler dans les écoles rurales. Celles-ci

53 Entretien avec le personnel de l’ONG ‘ONEN’.

14 ODI Briefing 14 Bibliographie Andrews, M., Pritchett, L., Woolcock, M., 2015. Doing Problem-Driven Work (CID Working Paper No. 307). Center for International Development, Harvard University, Cambridge, MA. Andrews, M., 2014. Can one retell a Mozambican reform story through problem-driven iterative adaptation? WIDER Working Paper. Bennell, P., 2004. Teacher motivation and incentives in sub-Saharan Africa and Asia. Knowl. Ski. Dev. Brighton. Birdsall, N., Levine, R., Ibrahim, A., 2005. Towards universal primary education: investments, incentives, and institutions. Eur. J. Educ. 40, 337–349. Booth, D., 2014. Aiding institutional reform in developing countries: Lessons from the Philippines on what works, what doesn’t and why, Working politically in practice series. ODI, London. Booth, D., Unsworth, S., 2014. Politically smart, locally led development.pdf. Bourdon, J., Frölich, M., Michaelowa, K., 2010. Teacher shortages, teacher contracts and their effect on education in Africa. J. R. Stat. Soc. Ser. A Stat. Soc. 173, 93–116. Bourdon, J., Frölich, M., Michaelowa, K., 2006. Broadening Access to Primary Education: Contract Teacher Programs and Their Impact on Education Outcomes in Africa–An Econometric Evaluation for Niger, in: Pro-Poor Growth: Issues, Policies, and Evidence, Schriften Des Vereins Für Socialpolitik. Duncker & Humblot, pp. 117–149. Chowns, E., 2014. The political economy of community management: a study of factors influencing sustainability in Malawi’s rural water supply sector. University of Birmingham. Chudgar, A., Chandra, M., Razzaque, A., 2014. Alternative forms of teacher hiring in developing countries and its implications: A review of literature. Teach. Teach. Educ. 37, 150–161. doi:10.1016/j.tate.2013.10.009 Körling, G., 2011. In search of the state: an ethnography of public service provision in urban Niger, Uppsala studies in cultural anthropology. Uppsala Univ., Uppsala. Ministère des Enseignements Secondaires, 2014. Statistiques des Enseignements Secondaires: Annuaire Statistique 2013 - 2014. République du Niger, 2013. Programme Sectoriel de l’Education et de la Formation (2014-2024): Document du Stratégie. Whaites, A., Gonzalez, E., Fyson, S. and Teskey, G., 2015. A Governance Practitioner’s Handbook: Alternative Ideas and Approaches, OECD, Paris.

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