RELAZIONE DEL DIFENSORE CIVICO TERRITORIALE
AVV. DARIO PESENTI
Anno 2013
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Il Difensore Civico Territoriale
Piazza L. Lombarda, 4 23900 Lecco, Italia Telefono 0341.295322 Fax 0341.295333
E-mail: [email protected]
Prot. n. 8603 del 19.02.2014 Tit.1 Cl.21 Fasc.2014
Signor Presidente della Provincia, Signor Presidente del Consiglio Provinciale, Signori Capigruppo Consiliari LORO SEDI
La presente relazione è trasmessa ai sensi dell’art. 36 del vigente Statuto, che recita: “Il Difensore Civico redige entro il 28 febbraio di ogni anno la relazione dell’attività svolta nell’anno precedente, con le eventuali proposte di cui all’art. 34 del presente Statuto; la relazione deve essere trasmessa al Presidente e ai Capigruppo Consiliari”. Mi è gradita l’occasione per porgere i miei migliori saluti.
Lecco, 19 Febbraio 2014
F.to Avv. Dario Pesenti
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INDICE
Introduzione ………………………………………………………. p. 04
Il quadro normativo …………….. ….……………………………. p. 04
Il Difensore Civico “territoriale” .………………………………… . p. 09
I Comuni convenzionati ………………..………………………... p. 09
Attività svolta nel corso dell’anno …………..……..…...... p. 10
Il diniego di accesso agli atti amministrativi ……… ……………. p. 13
La sede decentrata di Merate …………….……… ………...……. p. 14
“Un’ora a lezione con il Difensore Civico” ………………. ……. p. 15
Conclusioni ………………. ………….…………… ……………. p. 15
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Introduzione.
Ritengo opportuno aprire la presente Relazione annuale prevista dallo Statuto provinciale (la quarta dal mio insediamento), cercando di evidenziare per sommi capi i tratti caratteristici della figura del
Difensore Civico nel nostro ordinamento, affinché chi legge possa chiaramente orientarsi nella materia trattata soprattutto dal punto di vista normativo.
Il quadro normativo.
L’istituto del Difensore Civico è stato previsto, per la prima volta, dall’art. 8 della Legge 8 Giugno 1990 n. 142 “Ordinamento delle autonomie locali”, e successivamente dall’art. 11 del D. Lgs.
18.08.2000 n. 267 (c. d. “Testo Unico Enti Locali”).
La norma è stata recepita dalla Provincia di Lecco che ha disciplinato la materia con gli articoli da 34 a 41 nel Titolo V del proprio Statuto.
Altra importante norma di riferimento è l’art. 25 della Legge n.
241/1990, modificato dalla Legge 11 Febbraio 2005, n. 15, che attribuisce al Difensore Civico la competenza specifica per la tutela del diritto del cittadino all’accesso agli atti amministrativi.
E’ da tenere inoltre presente che con la Legge costituzionale 18
Ottobre 2001, n. 3, sono stati aboliti i controlli sugli atti degli Enti locali.
Il processo di riforma della Pubblica Amministrazione avviato con le richiamate Leggi si è caratterizzato per un’opera di profonda trasformazione verso un maggiore decentramento amministrativo
(riconoscimento del principio di sussidiarietà, rafforzamento degli
4 organi esecutivi, estinzione dei controlli preventivi di legittimità sugli atti, ecc. ).
In effetti, il Legislatore si è limitato ad una definizione generica dell’Istituto della Difesa Civica demandando sostanzialmente alla autonomia dei singoli Enti locali l’indicazione del compito generale di garanzia dell’imparzialità e del buon andamento della Pubblica
Amministrazione, nonché quello di individuazione delle concrete modalità di svolgimento della funzione.
Vi sono state, a partire da tali premesse normative, da parte di autorevoli studiosi, diverse affermazioni su chi sia il Difensore Civico: difensore dei cittadini, controllore della legittimità dell’azione amministrativa, mediatore/conciliatore tra la parte pubblica e quella privata, organo “super partes” che deve fungere da collegamento tra il cittadino e la pubblica amministrazione, strumento di partecipazione popolare. Tutte queste definizioni hanno una loro precisa valenza ed esprimono i diversi tratti della figura.
In sintesi, ritengo si possa definire il Difensore Civico come un organo monocratico, la cui funzione è quella di svolgere un’attività tutoria nell’interesse del buon andamento e dell’imparzialità che la
Costituzione richiede alla Pubblica Amministrazione (art. 97).
A tal fine il Difensore Civico interviene, su istanza dei privati o d’ufficio, per segnalare abusi, disfunzioni, carenze e ritardi di cui l’amministrazione sia imputabile nei confronti dei cittadini; ma anche per prevenire il contenzioso o le possibili disfunzioni, favorendo il dialogo tra le parti, agevolando il diritto di accesso agli atti e ai documenti. 5
La funzione del Difensore Civico si concretizza, pertanto, come
“pressione” per sollecitare risposte e chiarimenti, prima che la pratica sfoci in ambito giurisdizionale, quando il cittadino decida di far valere l’inadempimento della pubblica amministrazione in sede giudiziale.
I poteri del Difensore Civico consistono, in sostanza, nella possibilità di chiedere notizie e informazioni, di convocare i funzionari degli uffici interessati, di esaminare atti e documentazione, di segnalare all’amministrazione procedente (in particolare al responsabile del procedimento) il rispetto del termine di cui alla Legge 241 del 1990 per la definizione di una pratica.
Un servizio di difesa civica ben strutturato ed adeguatamente conosciuto risulta estremamente utile, nell’esercizio di una funzione di effettiva mediazione, a dirimere contenziosi prima che essi sfocino in vere e proprie vertenze legali.
Il Difensore Civico negli enti locali manca di un’unitaria disciplina giuridica nazionale. A prescindere, infatti, dai richiami contenuti nelle norme di cui si è detto (Decreto legislativo n. 267/2000 e art. 25
Legge 241/1990) l’art. 11 del T.U.E.L. si limita soltanto a prevedere che: “Lo Statuto comunale e quello provinciale possono prevedere l’istituzione del difensore civico, con compiti di garanzia dell’imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione comunale e provinciale, segnalando, anche di propria iniziativa, gli abusi, le disfunzioni, le carenze ed i ritardi dell’amministrazione nei confronti dei cittadini. Lo statuto disciplina l’elezione, le prerogative ed i mezzi del difensore civico nonché i suoi rapporti con il consiglio comunale e provinciale”. 6
La collocazione di tale norma evidenzia la volontà del Legislatore di porre il Difensore Civico tra gli istituti di partecipazione popolare, anche se lo Statuto della Provincia di Lecco vi dedica un apposito
Titolo (il quinto) al di fuori del Titolo relativo agli strumenti di partecipazione (il quarto).
Il richiamo, contenuto nella predetta norma, agli Statuti dei singoli enti determina, infine, una notevole varietà normativa sia nella definizione del ruolo istituzionale del Difensore Civico sia nella regolamentazione dei rapporti con gli organi politico-amministrativi.
Lo Statuto della Provincia all’art. 36, comma secondo, ben delinea i poteri del Difensore:
“Il Difensore Civico per lo svolgimento delle sue funzioni, su istanza o d'ufficio, può: a) chiedere, verbalmente o per iscritto, notizie sullo stato delle pratiche e delle situazioni sottoposte alla sua attenzione; gli uffici richiesti devono rispondere senza ritardo; b) consultare ed ottenere copia, senza il limite del segreto di ufficio, di tutti gli atti e documenti relativi all'oggetto del proprio intervento, nonché acquisire le necessarie informazioni; c) convocare il responsabile della pratica per ottenere chiarimenti circa lo stato della medesima e il suo irregolare o mancato proseguimento allo scopo di ricercare soluzioni che contemperino l'interesse generale con quello dell'istante; d) accedere agli uffici per l'acquisizione di elementi conoscitivi; e) prospettare agli amministratori situazioni che, anche per la loro rilevanza sociale, vadano presi in considerazione da parte degli uffici pubblici, sollecitandone gli opportuni provvedimenti; f) segnalare agli
7 organi competenti i comportamenti dei dipendenti che possono dare luogo all'adozione di provvedimenti disciplinari”.
Vi è da rilevare che tutti i tentativi di creare una disciplina unitaria a livello nazionale (a differenza di quanto avvenuto in gran parte degli
Stati europei) non sono finora andati a buon fine.
Ciononostante, l’istituto va verso una progressiva affermazione, consolidando gradualmente il proprio profilo istituzionale e continuando una costante diffusione presso le Amministrazioni.
Pur nella diversità delle fonti normative e regolamentari, è possibile quindi riconoscere, all’interno del nostro ordinamento, al Difensore
Civico un duplice ruolo di: 1. tutela dei cittadini rispetto alle inefficienze e/o ai disservizi della Pubblica Amministrazione; e 2. garanzia dell’imparzialità e del buon andamento dell’attività amministrativa, con la peculiarità di essere generalmente eletto da parte dell’assemblea consiliare, sottratto ad ogni vincolo di natura gerarchica, nonché titolare di poteri istruttori ed ispettivi che gli consentono di integrare la tutela giurisdizionale degli interessi dei cittadini, sia dando rilievo a situazioni che, non assurgendo al rango di diritti soggettivi o interessi legittimi, non troverebbero altrove tutela, sia intervenendo in via preventiva all’esercizio del potere amministrativo, ovvero quando, per cause diverse (ad esempio il decorso dei termini prescrizionali o decadenziali per l’esercizio di azioni giudiziarie), la via di tutela giurisdizionale non risulti più concretamente esperibile.
I difensori civici nell’esercizio delle loro funzioni hanno elaborato, nella prassi, modalità di intervento che integrano efficacemente la 8 normativa di riferimento, contribuendo alla formazione di un vero e proprio “diritto vivente”.
Attualmente il Difensore Civico provinciale opera nel quadro di riferimento fornito dalle citate norme, che nel loro insieme rappresentano tutto quello che è giuridicamente disponibile in materia di difesa civica.
E’ da sottolineare – come anzi detto - che la Provincia di Lecco si è tempestivamente adeguata alla normativa, istituendo tale figura e proponendo di mettere il proprio Difensore Civico a disposizione di quegli Enti che avessero manifestato la volontà di utilizzare il servizio in favore dei propri cittadini, mediante la sottoscrizione di apposite convenzioni.
Il Difensore Civico “territoriale”.
Con la disposizione contenuta nell’art. 2 c. 186 della Legge
Finanziaria per il 2010, il Legislatore ha deciso di addivenire alla soppressione della figura del Difensore Civico comunale Tale scelta ha sicuramente rafforzato la figura del Difensore Civico provinciale, essendo espressamente previsto che detto organo continui la propria attività su tutto il territorio provinciale assumendo la denominazione di Difensore Civico “territoriale”.
Pertanto, allo stato attuale, il regime di convenzione per l’esercizio associato della funzione di difesa civica tra la Provincia e singoli
Comuni rimane l’unica forma attuabile.
I Comuni convenzionati.
I Comuni convenzionati per il Servizio di Difesa Civica con la
Provincia di Lecco, a seguito dell’istituzione del Difensore Civico 9 territoriale e venute meno le precedenti convenzioni, ad oggi sono i seguenti: Abbadia Lariana, Annone Brianza, Barzago, Barzio,
Bellano, Bulciago, Calolziocorte, Casargo, Cassina Valsassina,
Cernusco Lombardone, Colico, Colle Brianza, Crandola Valsassina,
Cremeno, Dervio, Dolzago, Dorio, Galbiate, Introzzo, Lecco,
Lomagna, Margno, Moggio, Morterone, Nibionno, Paderno D’Adda,
Perledo, Rogeno, Santa Maria Hoè, Sueglio, Tremenico, Vestreno.
Per effetto di tali convenzioni, dunque, il Difensore Civico della
Provincia di Lecco ha assunto anche la funzione di Difensore Civico di tali Comuni.
Attività svolta nel corso dell’anno.
L’ufficio del Difensore Civico nel corso dell’anno 2013 ha registrato, come negli anni precedenti, un ulteriore incremento di attività.
Le richieste da parte dei cittadini giungono in diversi modi: a mezzo telefono, con lettera scritta, via fax o via e-mail, mediante accesso personale presso gli uffici.
Solitamente viene fissato un incontro presso la Sede della Provincia e si provvede poi a coinvolgere gli Enti interessati.
Vi è da rilevare che tali richieste, hanno talvolta riguardato questioni estranee alla competenza in senso stretto dell’Ufficio.
La linea prescelta è stata quella di fornire risposte alle problematiche rappresentate dai cittadini dando suggerimenti e intervenendo – laddove possibile - anche a titolo di collaborazione istituzionale, presso le amministrazioni, non solo degli enti locali, per un possibile esame e per la risoluzione dei casi prospettati.
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E’ infatti convinzione diffusa fra i cittadini che il Difensore Civico della
Provincia abbia competenza su tutti i casi che si presentano nell’ambito del territorio provinciale e che vedano in qualche modo coinvolto un Ente pubblico. Non solo, quindi, quelli strettamente connessi all’attività della Provincia o dei Comuni, ma anche quelli di pertinenza di altri Enti pubblici presenti sul territorio (ASL, Azienda
Ospedaliera, Equitalia Spa, Prefettura, ecc.). In alcuni casi, inoltre, i cittadini presentano anche questioni eminentemente private o rientranti nella sfera della competenza giudiziaria civile o penale.
Peraltro, molto spesso, il cittadino trova nel Difensore Civico un soggetto in grado di aiutarlo o quanto meno di fornire dei consigli utili
(laddove possibile) per istruire correttamente la propria pratica.
E’ quindi molto importante divulgare tra i cittadini l’opportunità di fare riferimento, prima di ricorrere alle vie legali, alla forma di tutela non giurisdizionale offerta dal Difensore Civico. Lo scorso anno ci sono state numerose richieste, in aumento – come detto - rispetto agli anni precedenti. L’effettiva competenza del Difensore Civico sui problemi esposti è presente in poco più di metà dei casi. Il cittadino preferisce avere un rapporto diretto: le telefonate sono state intese nella maggior parte a chiedere pareri o informazioni. In aumento i contatti via e-mail. Tra le richieste prese in considerazione lo scorso anno, perché di competenza del Difensore Civico o perché è stato svolto un intervento informale, la maggior parte ha avuto esito positivo.
Si elencano si seguito le nuove pratiche aperte e trattate nel 2013
(che fanno seguito a quelle già trattate negli anni precedenti, alcune delle quali ancora in corso di definizione). 11
N. Iniziali Residenza e/o Oggetto (motivo della richiesta di nominativo sede sociale intervento) ricorrente 01 A.L. Abbadia Lariana Manutenzione terreni
02 C.A. Lecco Pratica edilizia
03 S.A. Lecco Cartelle esattoriali
04 V.S. Dervio Inquinamento acustico
05 A.B.G. Lecco Bollette Telecom
06 U.C.V. Introzzo Ammissibilità quesito referendario
07 S.C. Lecco Edilizia pubblica
08 M.G. Robbiate Manutenzione/ Sgombero neve
09 D.M. Lecco Sanzione amministrativa
10 C.A. Colico Esproprio terreni
11 A.A.L.F. Colico Esproprio per pubblica utilità
12 C.M. Lecco Parcheggio disabili
13 C.C.V. Cassina Valsassina Rapporti patrimoniali con Ente Locale 14 M.A. Monticello Brianza Canone affissioni
15 C.M. Morterone Trasporto pubblico e diritto allo studio 16 M.E. Bergamo Diniego accesso atti amministrativi
17 G.M.G. Bellano Richiesta intervento servizi sociali
18 P.G. Dervio Cartelli segnaletica stradale
19 C.I.G. Colico Residenza anagrafica
20 P.A.M. Annone Brianza Ricovero R.S.A.
21 M.P.N. Morterone Manutenzione stradale
22 R.G. Galbiate Diniego accesso atti amministrativi
23 C.C. Lecco Sanzione amminsitrativa
24 R.A. Cernusco L. Inquinamento termico
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25 D.C.G. Lecco Sanzioni amministrative
26 S.L. Bolgare (BG) Affidamento lavori pubblici
27 S.M. Lecco Prestazioni sanitarie pubbliche
28 T.L. Lecco Servizi pubblici essenziali
29 F.R. Lecco Prestazioni sanitarie pubbliche
30 C.F. Barzanò Affidamento lavori pubblici
31 T.M. Colico Installazione semaforica
32 F.A. Mandello Lario Pratica edilizia
33 V.M. Morterone Edilizia pubblica
34 N.E. Dolzago Trasporto pubblico
35 N.N. Valgreghentino Pratica edilizia
Il diniego di accesso agli atti amministrativi.
Di notevole interesse è la questione del diniego di accesso agli atti amministrativi da parte della Pubblica Amministrazione previsto dall’art. l’art. 25 della Legge n.241/1990.
In particolare, il comma 4 di tale articolo stabilisce, che in caso di diniego all’accesso, espresso o tacito, o di differimento dello stesso il richiedente può presentare ricorso al T.A.R.
Alternativamente a tale ricorso il ricorrente, nei confronti degli atti delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, può chiedere al Difensore Civico competente per ambito territoriale, che sia riesaminata la suddetta richiesta. Il Difensore Civico si pronuncia entro trenta giorni.
Qualora tale organo non sia costituito o ancorché previsto (come nel caso del Difensore Civico comunale) sia stato abrogato dalla legge,
13 la competenza è attribuita al Difensore Civico competente per l’ambito territoriale immediatamente superiore.
Il Difensore Civico della Provincia di Lecco è quindi competente per espressa previsione legislativa – limitatamente a tale funzione – oltreché per l’Amministrazione Provinciale stessa, anche per tutti i
Comuni indipendentemente dalla stipula di convenzione.
Nel corso del 2013 si sono presentati anche alcuni casi di applicazione diretta di detta norma.
La sede decentrata di Merate.
A partire dal 2011 sono stati aperti – come noto - gli Uffici Provinciali decentrati di Merate. L’iniziativa è venuta ad inserirsi nell’ambito del
Protocollo d’intesa sottoscritto tra la Provincia di Lecco e il Ministero per la Pubblica Amministrazione, che prevede, tra le azioni specifiche, la realizzazione di uno Spazio Provincia per le informazioni sui procedimenti di competenza dell’Ente.
L’accordo tra la Provincia di Lecco e il Comune di Merate ha previsto, tra l’altro, l’istituzione del servizio di difesa civica territoriale.
“L’apertura dei nuovi uffici provinciali decentrati – ha spiegato il
Presidente della Provincia Daniele Nava – in via sperimentale proprio nel Meratese vuole dare un chiaro segnale di maggior presenza dell’Ente in un territorio nel quale sono insediate moltissime attività produttive. L’iniziativa si inserisce nel nostro percorso di avvicinamento al cittadino, sia considerato come individuo, sia parte di un’impresa o di un’associazione.”.
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Alcune pratiche e incontri coi cittadini (tra quelle sopra elencate) hanno quindi potuto svolgersi, per il servizio di Difesa civica, direttamente nella sede di Merate.
“Un’ora a lezione con il Difensore Civico Territoriale”.
Nell’ottica di divulgare la conoscenza della difesa civica si è pensato di incrementare, in ambito scolastico, il progetto iniziato fin dal 2011,
“Un’ora a lezione con il Difensore Civico Territoriale: il Cittadino e la
Pubblica Amministrazione” rivolto agli alunni delle Scuole medie superiori del territorio.
Il Difensore Civico Territoriale ha tenuto alcune lezioni sia presso le sedi scolastiche, sia presso la sede della Provincia (con le classi in trasferta) nell’intento di sensibilizzare i giovani verso l’attività e il ruolo della Pubblica Amministrazione.
In particolare, gli istituti scolastici coinvolti nel corso del 2013 sono stati i seguenti: Istituto Superiore Statale Bertacchi di Lecco, A.P.A.F. di Casargo, Istituto Maria Ausiliatrice di Lecco, Istituto Superiore
Statale Francesco Viganò di Merate, E.S.P.E. di Lecco.
Conclusioni.
Come già evidenziato nella relazione stesa lo scorso anno, si ritiene, comunque, importante e necessario che l’Amministrazione
Provinciale prosegua nell’opera di sensibilizzazione dei Comuni a convenzionarsi al servizio.
Anche questo Ufficio, dal canto suo, ha espletato delle iniziative volte alla sensibilizzazione e informazione, sia degli Enti locali sia, in modo diretto, dei cittadini. Tra le altre è risultata di interesse la realizzazione di una “brochure” diffusa presso i cittadini residenti in 15
Provincia di Lecco sulla figura e sulle funzioni del Difensore Civico territoriale.
Sono certo che l’Amministrazione Provinciale prenderà nella dovuta considerazione quanto fin qui esposto ed assumerà le opportune iniziative per la crescita nella nostra Provincia della Difesa Civica.
Da ultimo, ancora una volta un sentito ringraziamento a chi quotidianamente assicura, con impegno, le funzioni nella Segreteria dell’Ufficio.
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