UNIVERSIDAD NACIONAL DE

LUJAN

Maestría en Política y Gestión de la Educación

Maestranda Lic. Laura R. Rodríguez

Tesis El CIN y la elaboración de políticas sectoriales (1989-2003). El caso de la “Comisión de Pautas

Presupuestarias”

Directora: Prof. Susana Vior

Buenos Aires Abril 2011

INDICE Pág.

I El CIN como sujeto político 7

1 El cuestionamiento a la Universidad pública en los ‗90 7 2 La Universidad como objeto de investigación. Enfoques predominantes y 11 aspectos inexplorados 3 Algunos conceptos clave: la política universitaria como ―hecho social‖ 21 4 Estudiar al CIN como sujeto político 28 5 Antecedentes legales de la coordinación y el financiamiento universitario 39

II Universidad y financiamiento en los „90. Contexto global y coyuntura local 48

1 El discurso dominante sobre el financiamiento de la ES 48 2 Política Universitaria y financiamiento de las UUNN en los ´90 60 2.1. Continuidades y rupturas (1983-1989) 60 2.2. La redefinición de la política universitaria (1989-1995) 74 2.3. Confrontación y resistencia (1995-1999) 90 2.4. Crisis del modelo ortodoxo (1999-2001) 98 2.5. Adaptación local ( 2002-2003) 111 3 El CIN y el ―Modelo de Pautas Objetivas‖ 118 3.1. La instalación de la cuestión y su legitimación (1989-1996) 120 3.2. La lucha política tras la cuestión técnica (1996-1999) 132 3.3. Resignificación e incorporación (2000-2003) 140 4 Balance de una política 151

III El CIN y la erosión de su poder de definición de políticas sectoriales 160

1 Fragilidad organizativa: la ―reunión‖ de rectores 161 2 Representatividad sectorial debilitada: ―bloques‖, autonomía y liderazgos 172 3 Estrategia y táctica política. Actitud reactiva: la ―emergencia presupuestaria‖ 184

IV Acordar en condiciones de subordinación 196

1 La materialización de la subordinación 202 2 Los aspectos simbólicos de la subordinación 214

V Reflexiones finales 222

Fuentes Documentales y Bibliografía 234

CUADROS

CUADRO 1 Acuerdos Plenarios del CIN según temáticas. 1991-2004 32

CUADRO 2 Recursos asignados a las Universidades según Programas repartidos 35 por el MEd (Tesoro Nacional y Crédito Externo). En millones de pesos corrientes. 1995-2005.

CUADRO 3 % de las Transferencias por Programas sobre el Total de las 36 Transferencias del Tesoro Nacional, discriminando transferencias por ―modelo normativo‖ (incluye Crédito Externo). 1993-2003. En millones de pesos corrientes.

CUADRO 4 UUNN. Transferencias corrientes del Tesoro Nacional (incluye Crédito 152 Externo) y Transferencias por Modelo Normativo. Su impacto en la distribución interinstitucional. Años 1998 y 2003. En miles de pesos corrientes)

CUADRO 5 UUNN. Proporción de las transferencias por Modelo Normativo sobre el 154 total de las Transferencias Corrientes (incluye Crédito Externo). 1998 y 2003. En pesos corrientes

CUADRO 6 Evolución del Presupuesto de las UUNN. 1989-2003. Datos 156 proporcionados por seis publicaciones. En miles de pesos.

CUADRO 7 UUNN. Evolución de la Relación Alumnos / Cargos Docentes / Cargos 205 No-Docentes – Autoridades Superiores. 1994 y 2003.

CONTENIDO DEL ANEXO (en CD)

Acuerdos Plenarios y Resoluciones Pág.

A.P.31/92 Situación actual de las Universidades Nacionales 3 A.P. 74/92 Creación Comisión de Pautas 6 A.P. 251/97 Situación del Sistema Universitario Nacional. 7 A.P.300/98 Presupuesto 1998. Atrasos y recorte. 16 A.P. 331/99 Declaración de Córdoba. 18 Resol. 172/00 Comunicado de Prensa. Situación Presupuestaria. 20 A.P. 395/01 Pautas de Distribución Presupuestaria. 22 A.P. 397/01 Ajuste Decreto 896/01. 25 A.P. 403/01 Manifiesto por la Educación Pública. Argentina 2020. 28 A.P. 401/01 Solicitada. 31 A.P. 458/03 Comisión de Pautas Presupuestaria. Conclusiones. 33 A.P. 465/03 Modelo de Pautas Objetivas de Distribución Presupuestaria. 37

Entrevistas

N° 0 Norma Costoya 38 N° 1 Oscar Shuberoff 41 N° 2 Adriana Broto 55

2

N° 3 Sergio Obeide 60 N° 4 Juan C. Pugliese 65 N° 5 J.C. Lima 72 N° 6 Carlos Abeledo 80 N° 7 Javier Macchi 87 N° 8 Gabriel Ojeda 93 N° 9 Juan C. Del Bello 97 N° 10 J. Luis Giusti 102 N° 11 Ma. Luz Bertoni 107

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SIGLAS y ABREVIATURAS UTILIZADAS

A.P. Acuerdo Plenario AR Programa de Asignación de Recursos BID Banco Interamericano de Desarrollo BM Banco Mundial BIRF Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento CEDES Centro de Estudios del Estado y la Sociedad CGEF Coordinación General Económico-Financiera (SPU/MEd) CIN Consejo Interuniversitario Nacional CONADU Confederación Nacional de Docentes Universitarios CONEAU Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria CPRES Consejos de Planificación Nacional de la Educación Superior CRUP Consejo de Rectores de Universidades Privadas CTERA Confederación de Trabajadores de la Educación de la R. Argentina CU Consejo de Universidades DGAU Dirección General de Asuntos Universitarios DNU Decreto de Necesidad y Urgencia ES Educación Superior EPH Encuesta Permanente de Hogares FATUN Federación Argentina de Trabajadores de Universidades Nacionales FIEL Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas FOMEC Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria FUA Federación Universitaria Argentina INDEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos LAF Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional N° 24.156/92 LFE Ley Federal de Educación N° 24.195/93 LES Ley de Educación Superior N° 24.521/95 MEc Ministerio de Economía MEd Ministerio de Educación SES Secretaría de Educación Superior SIU Sistema de Información Universitaria PEN Poder Ejecutivo Nacional PLN Poder Legislativo Nacional PRES Programa de Reforma de la Educación Superior PROAE Programa de Asistencia Especial PROCAL Programa de Mejoramiento de la Calidad PROCAP Programa de Capacitación para el Personal No Docente PROIN Programa de Financiamiento de Inversiones en Infraestructura PROUN Programa de Apoyo al Desarrollo de Universidades Nuevas RIU Red de Información Universitaria SES Secretaría de Educación Superior SPU Secretaría de Políticas Universitarias UBA Universidad de Buenos Aires UNC Universidad Nacional de Córdoba UNCen Universidad Nacional del Centro de la Pcia de Buenos Aires UNGS Universidad Nacional de General Sarmiento UNLaM Universidad Nacional de La Matanza UNLP Universidad Nacional de La Plata UNNE Universidad Nacional del Nordeste UNQui Universidad Nacional de Quilmes UNR Universidad Nacional de Rosario 4

UNRC Universidad Nacional de Río Cuarto UNS Universidad Nacional de Salta UNSL Universidad Nacional de San Luis UNSM Universidad Nacional de San Martín UNSE Universidad Nacional de Santiago del Estero UNT Universidad Nacional de Tucumán UNTreF Universidad Nacional de Tres de Febrero UNVM Universidad Nacional de Villa María UTN Universidad Tecnológica Nacional UUNN Universidades Nacionales WB World Bank

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HOJA DE RUTA PARA EL LECTOR

Ésta tesis se organiza a lo largo de cinco capítulos.

El primero, presenta el problema, objeto y objetivos de investigación, sintetiza el estado del arte, conceptos y supuestos teóricos y metodológicos. Todos estos elementos fundamentan la focalización de la investigación en la construcción de acuerdos en el CIN para la elaboración de un modelo de pautas objetivas de asignación presupuestaria como parte de una política de financiamiento durante el período 1989—2004. Se realiza una primera contextualización, reseñando brevemente los antecedentes legales que regularon en Argentina la coordinación y el financiamiento universitario

El segundo capítulo aborda el objeto históricamente, a lo largo de tres ejes. En primer lugar, se repasan las notas centrales del discurso global dominante en los ‘90, sobre el financiamiento de la Educación Superior. En el segundo eje, se presentan los principales hechos de la política universitaria del período, haciendo foco en la coordinación y el financiamiento, e identificando las principales fuerzas en disputa. Estos dos ejes proporcionan un marco general interpretativo para analizar el caso investigado. Los pormenores de la elaboración de una fórmula de financiamiento se describen en el tercer eje, cuya estructura y forma de presentación derivan de particularidades del proceso investigativo, ya que, a medida que progresaba la investigación, la densidad y riqueza de la reconstrucción histórica y el potencial revelador de las fuentes documentales hizo especialmente ardua la síntesis. Se optó entonces por organizar una forma de exposición que permitiera una lectura ágil: presentar la información básica en el cuerpo principal del capítulo, y concentrar la descripción más pormenorizada en las notas a pie de página, de lectura opcional.

El capítulo tres entra plenamente en el análisis de las acciones del CIN. Se presentan y desarrollan las dimensiones de una serie de categorías conceptuales derivadas de los datos, siempre relacionadas con el análisis histórico del capítulo anterior. Las mismas fundamentan la hipótesis de una creciente erosión del poder del CIN para incidir en la elaboración de políticas. El capítulo cuatro profundiza en ese fenómeno, relacionándolo con lo que hemos llamado ―acuerdos en condiciones de subordinación‖.

El capítulo cinco vuelve sobre los resultados de la investigación, ahora con una perspectiva más amplia, reflexionando sobre su significado social en términos históricos y políticos, y señalando, desde nuestro punto de vista, nuevas sendas que pueden ser recorridas, tanto en el campo de la praxis política como en la tarea investigativa.

Se incluye un listado de las fuentes documentales, la bibliografía utilizada, y una línea cronológica con los nombres de las autoridades y funcionarios actuantes en el período.

Se entrega un ANEXO en CD, conteniendo el material documental más relevante y la transcripción de las entrevistas.

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- I - El CIN como sujeto político

―…Cuando un investigador selecciona un tema, empieza por elegir también el significado de su práctica sociológica –prácticamente hablando, el significado de su vida profesional. ―¿Para quién trabajaré?‖... Esta cuestión del significado social de la investigación de un tema dado, debe abordarse no para clausurar un número dado de áreas de investigación, sino para estar seguros de que el fin de la investigación está presente desde el principio…‖ (BERTAUX, 2003: 32)

―…en tanto se produzca como oposición leal al poder, sobre su terreno y en sus términos, la crítica participa del poder tanto como la apología del poder … La organización de la sociedad que realiza el poder, y en particular la que realiza el poder del capital y del Estado, puede ser anulada, solamente, por una organización de la sociedad sobre bases diferentes, esto es evidente. La crítica puede, simplemente, permitir la apertura de una reflexión colectiva, un debate lúcido y sin ilusiones sobre las condiciones de posibilidad del cambio que podemos desear y la manera o maneras de organizarlo. La crítica no constituye en sí misma ese debate, ni ese cambio; pero si no nos conduce hacia ellos, será ilusoria para los intelectuales e inofensiva para el poder…‖ (traducción propia) (LAURIN-FRENETTE, 1983: 13, 14)

1. El cuestionamiento a la Universidad pública en los „90

Quienes estudian la Educación Superior en Argentina cargan de fuertes significaciones a la década de los ´90; la política universitaria aplicada por el menemismo, y prolongada por las gestiones de gobierno posteriores, parecerían haber acelerado la crisis de un sector que emergía de los ―oscuros‖ años de la Dictadura; dentro y fuera de las instituciones se intensificó el debate sobre los principios mismos del imaginario universitario originados en la Reforma del 18, tales como la autonomía universitaria y el co-gobierno bajo principios democráticos. La producción académica se multiplicó para debatir, esclarecer, y tomar posición respecto de las causas de una denunciada declinación institucional.

El leitmotiv de las reformas de los ‘90 fue la modernización de las universidades; su finalidad declarada: volverlas capaces de promover la inserción competitiva del país en los mercados globales. En numerosos documentos, la globalización y el cambio tecnológico fueron considerados inexorables y generadores de un nuevo ciclo de crecimiento y desarrollo mundiales, frente a los que la concepción tradicional de la ―autonomía‖ universitaria resultaba obsoleta. Se atribuyó a su desempeño la responsabilidad eminente de los problemas: falta de planeamiento estratégico; ineficiencia e ineficacia de la gestión; burocratismo y autonomía mal

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entendida; baja relevancia social; escasa articulación interna e inter-institucional; bajo rendimiento académico y escasa capacidad de investigación; incapacidad para interpretar las demandas del mercado laboral y de calificaciones en una economía competitiva globalizada; ausencia de control y de evaluación; incapacidad para diversificar sus fuentes de financiamiento; y, finalmente, ―politización‖ del gobierno y la administración1.

Por su parte, los opositores a la reforma acusaron a las medidas centrales de aquella política, de redefinir las relaciones entre el Estado y las universidades, y de trastocar definitivamente la interacción entre éstas y la sociedad, erigiendo al mercado como supuesto ―decisor imparcial‖, y al criterio competitivo como factor movilizador. Se cuestionaron tanto los instrumentos de política como sus principios declarados -evaluación, acreditación y rendición de cuentas, gestión eficiente y, un particular enfoque de la equidad distributiva de la inversión en educación.

Esa política fue influenciada por paradigmas importados, derivados de fenómenos de imposición económica e ideológica de alcance global2, apoyados en el predominio del modelo neoconservador y neoliberal, expresión, a su vez, del reacomodamiento del proceso de acumulación del capitalismo mundial avanzado. Inspirado y sostenido económicamente por organismos internacionales -en especial el Banco Mundial- el nuevo modelo presentó un nuevo ideal de universidad (LOPEZ SEGRERA 2003: 39-58).El discurso dominante, basado en una concepción lineal y administrativa, eludió el análisis del poder y del conflicto en la producción de políticas, y se concentró en el diagnóstico de las malas prácticas de las instituciones (KROTSCH, 2002); dio un lugar de privilegio a las herramientas gerenciales y a la filosofía empresarial, principales dispositivos para introducir los cambios deseados. El tema universitario fue instalado como problema en la sociedad y varios think tanks multiplicaron diagnósticos y propuestas –FIEL, FUNDACIÓN MEDITERRÁNEA, CEDES, etc-. También surgieron varios

1 Ver, por ejemplo: BASRSKY- SIGAL- DAVILA ,2004: 7-21. 2 Varios documentos del Banco Mundial son exponentes claros de este paquete ideológico aplicado a la universidad y sufren una ―estilización conceptual‖ a través de la década: W.B. (1994). Higher Education: Lessons from experience. Washington DC; W.B. (1998). Trends in Governance and Management in Higher Education, Washington DC; ó también: W.B. (2000). Higher Education in Developing Countries: Peril and Promises. Washington DC y W.B. (2002). Constructing Knowledge Societies: New Challenges for Tertiary Education, Washington DC. Todos disponibles en el sitio web del Banco Mundial. 8

programas de investigación sobre la universidad y las políticas públicas del nivel superior, tanto en universidades nacionales tradicionales como ―nuevas‖, tales como UBA, UNLP, UNR, UNSL, UNT, UNTreF, UNSaM y UNQui. La reflexión comenzó a enriquecerse con la emergencia de enfoques alternativos y cuestionamientos críticos.

Como han puntualizado numerosos trabajos académicos, la introducción de la lógica del mercado y el nuevo rol ejercido por el Estado Neoliberal Evaluador, combinados con la configuración de fuerzas dentro del propio sector universitario, abrieron paso a una serie de fenómenos nuevos, y reactivaron o redirigieron tendencias ya existentes, con una potencia insospechada; ejemplos de estos fenómenos son, entre otros: - El incremento acelerado de la cantidad y diversidad de ofertas de grado y postgrado en forma anárquica y dirigida por el criterio ―expandir para sobrevivir‖. - El desarrollo de nuevas modalidades para incorporar nuevos tipos de estudiantes: virtuales, semipresenciales, en tecnicaturas o cursos para adultos. - La búsqueda de ampliación territorial del área de influencia, con generación de sedes alejadas de la organización base. - El desarrollo de instrumentos de articulación con el nivel Superior no Universitario. - La introducción de mecanismos de evaluación interna y externa. - La acreditación de carreras. - La presión por la profesionalización de la docencia y la gestión. - La organización de espacios de coordinación: (CU, CRUP, CIN, CPRES), concomitante con la acumulación de poder de imposición de las reformas en el Ministerio de Educación; su expresión fue la centralización del control sobre aspectos estratégicos del funcionamiento del sistema universitario y la construcción de un sector afín en los organismos de coordinación académica, en particular el CIN. - La instalación del debate sobre los logros y limitaciones del modelo histórico de autonomía y co-gobierno de la universidad pública,

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articulado alrededor de la antinomia autonomía-rendición de cuentas ó autonomía-eficiencia. - El cuestionamiento de los mecanismos para la asignación del presupuesto al sector en un contexto de fuerte restricción financiera, en la que el Estado buscó vincular el financiamiento al desempeño e instaurar nuevas reglas de juego para asignar los recursos. - El desembarco de instituciones extranjeras con ofertas de formación universitaria, y la multiplicación de instituciones privadas.

La problematización de la eficiencia y la eficacia institucionales, y la apelación a la ―modernización de la gestión‖ como herramienta privilegiada para el cambio, comenzó a ponerse en cuestión promediando la década; fueron más frecuentes análisis de fenómenos que excedían la aplicación de una ―buena administración‖ en las universidades. Para muchos, los ―actores‖ universitarios habían sido confrontados por ―dilemas‖ presentados a la sociedad como inevitables, socavando la legitimidad de la universidad pública (Coraggio, en MOLLIS, 2003: 113). Según se tratara de defensores o detractores de la reforma menemista, se privilegiaban cuestiones tales como la interrelación entre la política de partidos y la política universitaria y su relación con una crisis de la democracia; la identificación de los factores responsables del deterioro de los componentes institucionales en la gestión y gobierno de la universidad –clientelismo, defensas corporativas, etc.-; la discusión acerca de la pérdida de la identidad y pertinencia social de la Universidad, el agotamiento del contenido e interpretación dado a los principios de la Reforma del 18, o la ausencia de una política para la ES originada en la búsqueda de consensos democráticos3. Estas hipótesis adquirieron nueva fuerza

3 Véase por ejemplo el siguiente comentario, que refleja el clima de época: ―...La universidad no tiene vergüenza en proclamarse democrática sólo porque de una cierta manera no cobra aranceles: no tolera privilegios de clases sociales, dicen. Mantener esa consigna los convierte en dignos herederos de la Reforma del ‗18. En esa simulación y en esa trampa entran hasta los centros y partidos de estudiantes de izquierda, porque aunque critiquen formalmente esta medida han dejado siempre afuera –adalides de la revolución democrática– la demanda de la igualdad institucional para todos los profesores… Porque la universidad tiene la misma estructura clientelista que los partidos políticos de los cuales dependen sus dirigentes para llegar a serlo. La desigualdad en clases sociales se impone férreamente con calificativos que acentúan el orden de su participación en el reparto económico: por concurso, interinos, contratados, jubilados, ad honorem. Para alcanzar la mayor jerarquía de clase y asegurarse el sueldo es necesario pasar un concurso…Es un acuerdo callado de recíprocos favores: te llamo a concurso, te nombro el jurado, saldrás elegido sólo si contamos luego con tu voto para mantener el sistema de dominio de una clase de profesores minoritaria sobre todos los otros. De este modo la enorme mayoría de los enseñantes son despojados de ese derecho al ser discriminados...‖ Rozitchner, León (2003). La universidad neoliberal. Página 12, 15 de abril de 2003. 10

luego de la crisis de 2001, se constituyeron en importantes motores de investigación, y generaron líneas de trabajo que intentaron vincular la crisis de la Universidad con factores estructurales. La ampliación de la perspectiva abrió nuevos interrogantes: ¿cómo analizar la dinámica de los procesos hegemónicos vigentes en la estructura social universitaria?; ¿a qué atribuir el estancamiento de las universidades públicas?, ¿qué influencia tenían los aspectos organizativos y de gobierno institucional? (BIANCO, 2002: 78). Así, se buscó profundizar la comprensión de la supuesta ―parálisis‖ de los académicos y sus instituciones, y del deterioro de la Universidad pública, enmarcándola en procesos sociales más amplios y trascendiendo la mirada gerencialista. En esta línea se ubica la problemática que intenta abordar esta investigación.

2. La Universidad como objeto de investigación. Enfoques predominantes y aspectos inexplorados

Pero la problematización de la Universidad y el interés por elaborar diagnósticos y propuestas de mejora no fue un fenómeno nacido en los ´90. Como bien se ha hecho notar (CHIROLEU, 2003: 115 y ss) (VIOR y PAVIGLIANITI, 1994), fue la restauración democrática del ‘83 la que abrió una nueva etapa de reflexión científica y trabajo investigativo sobre la universidad, la educación superior y las políticas públicas. El texto de Daniel Cano (CANO, 1985) puede considerarse, en este sentido, una publicación inaugural.

En los ´90 fue instalándose un enfoque particular para abordar ese universo de estudio. Las investigaciones y ensayos comenzaron a aplicar conceptos tales como ―sistema‖, ―campo‖, ―sector‖, o ―actores‖ universitarios / académicos; se designaba, indistinta y a veces simultáneamente, a entidades analíticas diversas tales como miembros individuales o grupos reconocibles dentro de la dirigencia universitaria, funcionarios de la burocracia estatal, autoridades o instituciones del Gobierno Nacional o instituciones universitarias, organismos de coordinación sectorial, colectivos particulares tales como docentes, estudiantes, investigadores, no docentes, etc.

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La revisión del estado del arte4 referido a la cuestión problemática nos muestra que una parte importante de los trabajos analizados –y en mayor proporción del 2000 en adelante- se concentra en algunos pocos temas. Uno de ellos es la relación entre las universidades y el Estado en el contexto de la ―globalización‖ del ―modelo neoliberal‖ y la descripción de la política aplicada a partir del ascenso de Carlos Menem a la presidencia; los enfoques predominantes suelen ser de tipo histórico, o político-jurídico. Otra cuestión es la problemática del gobierno y la gestión de las instituciones, y, en este caso, predominan los análisis desde la sociología, la política, o las disciplinas administrativas. Los trabajos se apoyan, generalmente, en marcos teóricos cercanos a la hermenéutica, con herramientas conceptuales de diverso cuño, provenientes de la ciencia política (modelo de elaboración de políticas públicas, por ejemplo), o de la sociología crítica (Bourdieu, Habermas, etc). Prestan atención preferencial al estudio del sector gubernamental, en especial al PEN, o a situaciones particulares de cada casa de estudios, en especial universidades públicas.

a.- Trabajos nacionales sobre gobierno y democracia universitaria, con o sin referencia a los procesos de generación de políticas. Ensayos y estudios empíricos Gran parte de la abundante producción sobre las características y los efectos de las políticas estatales para la universidad tiene un enfoque ―macro‖. Otro grupo explora el impacto de dichas políticas en diversos entornos y actividades institucionales: gestión, evaluación, planeamiento, gobierno, etc. Sin pretender ser exhaustivos, a continuación reseñamos sintéticamente los aportes más significativos relacionables con el problema de investigación.

Nosiglia (2004), y Sánchez Martínez (2002) abordan históricamente la cuestión del gobierno de la ES con apartados específicos dedicados a la cuestión de la coordinación, marco en el que tratan de la historia y evolución del CIN. En Domínguez (2001) (2003) (2004) se reseña sintéticamente el contexto normativo

4 El relevamiento abarcó, en la etapa exploratoria, las publicaciones disponibles hasta el 2005. A lo largo de la investigación se incorporaron los trabajos publicados con posterioridad. La focalización del objeto de investigación en la cuestión del financiamiento universitario, también reorientó el relevamiento del estado del arte.

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que derivó en la disminución del poder y la influencia del CIN como agente activo en la definición de políticas; si bien la cuestión de los modelos de financiamiento no es centro del análisis, se describen algunas actuaciones del cuerpo de Rectores a lo largo del período.

Muchas producciones tienen carácter de ensayo, alto contenido valorativo y abstracción conceptual; se trata de artículos que caracterizan las opciones en pugna buscando una salida superadora de la crisis sectorial. El trabajo de Krotsch (2002) por ejemplo, aporta un marco interpretativo de los procesos de definición de políticas de ES en Argentina tomando el ejemplo de las cuestiones referidas a la evaluación y acreditación; el autor marca las diferencias entre una concepción a la que denomina ―administrativista‖ –lógica jerárquica, racional, formal- y otra ―democrática‖ –lógica interactiva, basada en la persuasión argumentativa- que sería más adecuada para resolver el conflicto actual entre el Estado y el mundo académico. La primera caracterizó las políticas implementadas durante los ´90. La segunda, es la que las universidades públicas pretendían ejercer. Carlino y Mollis (1997) y Mollis (1999) son ejemplos de producciones en las que se analiza el contenido del ―discurso político hegemónico‖ y de la ―política universitaria neoliberal‖ –en estos casos sobre la evaluación y la calidad- llamando la atención sobre la ―respuesta local ― del ―campo universitario‖ y concluyendo que ―la creciente hegemonía conquistada por el gobierno central a través de las políticas e instrumentos de la SPU, promovió una regulación heterónoma de la dinámica universitaria, que desde la Reforma de 1918 y durante los períodos democráticos, se había caracterizado por su autonomía académica‖ (MOLLIS, 1999: 87). Mollis identifica varios factores que habrían tenido incidencia en este proceso, entre ellos, las limitaciones e ineficiencia del CIN como actor local protagonista –junto al Ministerio de Educación- en ―el campo de la producción y difusión de políticas‖. Chiroleu-Iazzeta y otros (2001) y Chiroleu (2004) se interesan especialmente por la evolución de las políticas de Estado para la ES, ocupando un lugar central la cuestión de la ―agenda‖. En el último, la autora compara las políticas públicas para la ES en Argentina en los 60 y los 90, ofreciendo un marco conceptual para distinguir una política gubernamental de una política pública, y la tríada “policy – politics - polity” (―contenido‖, ―proceso‖ y ―forma‖ de la política, respectivamente) (FREY, 2000: 216-217). Postula que en los ´90 no se procuró –como en los 60- la

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imposición de un modelo, sino de ciertas medidas (policies) que, sin embargo, tendrán un efecto de transformación homogeneizante a través de su imposición planetaria. En el artículo de 2001, los autores exponen avances de un proyecto de investigación de la Universidad Nacional de Rosario, y allí destacan nuevamente la situación de ―parálisis‖ de las instituciones ante los avances de las reformas menemistas. Nosiglia y Trippano (2005), por su parte, llaman la atención sobre las modificaciones en los mecanismos de regulación y su relación con la redefinición tanto de la esfera de intervención del Estado como la capacidad de los propios actores intervinientes, aumentando o disminuyendo su poder y, fundamentalmente, la propia búsqueda de re-definición de las identidades de los actores (NOSIGLIA y TRIPPANO, 2005:16).

Numerosos trabajos académicos están motivados por la demanda de una forma de construir política universitaria garantizando la participación de los diferentes representantes sectoriales (estudiantes, docentes, investigadores, gremios docentes, Estado, etc.) y reconociendo la pluralidad de posiciones; se conecta este modelo de ―hacer política‖ con la demanda de ejercerla en el marco de un proyecto de desarrollo económico y social del país: Suasnábar (2005), Pujadas–Durand (2002), Chiroleu-Iazzeta y otros (2001), Vior (2000). En muchos casos se discute el impacto de las nuevas políticas sobre la concepción y el ejercicio de la ―autonomía universitaria‖, con un encuadre filosófico-jurídico, como Gil Domínguez, (1997), Cantini (1997), Arias y Doberti (2006), Naischtat y otros (1995); Naidorff y Martinetto (2005). Algunos ensayos exploran los escollos en el interior de las instituciones universitarias para asumir protagonismo: Iazzeta (2001) y Suasnábar (2002) ofrecen su perspectiva al discutir marcos conceptuales para el análisis de los problemas de gobierno y gestión en las universidades. Afirmando la escasez de trabajos sobre el tema en el país, realizan un intento de reformulación de las categorías de ―campo académico‖ (Bourdieu), ―cultura institucional‖ y ―cultura política‖ (Geertz), reconociendo que pertenecen a diferentes universos teóricos pero resaltando su potencialidad para el estudio de la realidad universitaria; estas categorías permitirían dar cuenta de la superposición no necesariamente contradictoria de racionalidades y prácticas presentes en la producción / reproducción académica, y, a su vez, de la fuerte presencia del contexto socio-político en que se insertan.

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Otros artículos sintetizan resultados de investigaciones con acercamiento a la empiria, de diversa índole y alcance; un ejemplo son los trabajos que abordan la cuestión de la autonomía a través de sus expresiones concretas en la vida de las instituciones: Finocchiaro (2003), Chiroleu, Iazzeta y otros (2001). Otros estudian las condiciones y características del funcionamiento del gobierno universitario; Aronson-Kandel (2003) resumen los resultados de entrevistas en profundidad realizadas a tres representantes de cada claustro de las trece Facultades de la UBA entre 2002 y 2003 para explorar opiniones sobre la democracia y los órganos colegiados de gobierno como vértices de representación. Los trabajos de Bianco (2002) (2003) sobre el gobierno y toma de decisiones en la UNT aportan conceptos tales como ―desconfiguración‖ de normas y patrones de funcionamiento institucionales; con un enfoque micropolítico, Bianco utiliza los conceptos de ―agenda‖, ―negociación‖ y ―arena‖, conceptos -como he mencionado- de uso habitual en los encuadres politológicos o sociológicos.

Con otro marco epistemológico y más allá de los límites organizativos encontramos el estudio del Instituto de Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnología de la UNQui (2002); explora empíricamente las opiniones de 1024 sujetos definidos como actores vinculados directa o indirectamente con actividades o productos de la ES y representativos de diversos sectores (ES, sector científico y tecnológico, administración pública, sistema político, sector productivo, sociedad civil, periodismo, iglesias y otros sectores de menor peso) da cuenta del ―imaginario social de expectativas‖ del público interesado en temáticas presentes en las discusiones sobre la ES: acceso, calidad, evaluación, deserción, mecanismos para la formulación de políticas públicas, etc.. Lo más interesante de las conclusiones del análisis es el alto grado de acuerdo acerca del rol principal del Estado en el sostén de la ES y como garante del acceso de la población de menores recursos a través de un sistema de becas centralizado o de fondos administrados por las mismas universidades, esto es, en definitiva, la función indelegable del estado de sostener económicamente la ES y de establecer las líneas de política pública para el sector, en forma combinada con organismos universitarios, nacionales o provinciales (UNQui, 2002: 64 y ss). El intento de definir bloques ideológicos consistentes no dio, según los autores, resultados claros, por lo cual afirman que hoy no existen ―grandes conjuntos ideológicos totalizadores sobre la enseñanza

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superior‖ y que las posiciones sobre el ramillete de cuestiones en debate, esas ―premisas silenciosas‖ de las que habla Borón5 se encuentran en estado de labilidad (UNQui, 2002: 74).

El trabajo de Voras (2004) analiza el proceso de instalación de la agenda política universitaria entre 1989 y la sanción de la LES y el posicionamiento de ―no universitarios‖ y ―universitarios‖, entre los que incluye al CIN; propone la hipótesis de que el CIN soportó la imposición exógena de los temas de la agenda universitaria y que el cuerpo reaccionó defensivamente abroquelándose detrás de un discurso autonómico homogéneo, pero evidenciando fracturas al posicionarse frente a otros asuntos. La tesis de Maestría de Santori (2005) es el único trabajo de investigación empírica encontrado que se ocupa del juego político en torno del problema del financiamiento universitario, en este caso acotado a los debates suscitados en 2001 sobre el llamado ―Proyecto Petrei‖ para imponer una sobretasa del impuesto a las ganancias a familias con hijos en la universidad pública durante el gobierno de de la Rúa. Santori realiza un análisis socio-político de ―la discusión pública sobre el tema tal como aparecía en medios gráficos de amplia difusión, la descripción de las marchas y contramarchas de la política en cuestión y los posicionamientos de actores directa o indirectamente involucrados (funcionarios y administradores, dirigentes estudiantiles, ―formadores de opinión‖, etc.), atendiendo a las ―variables‖: ―ideas‖, ―intereses‖ y ―recursos‖. Su objetivo es comprender el ―juego político‖ a través de la combinación de ―las posiciones, influencias y movimientos que desembocan en las decisiones y acciones gubernamentales, capaces o no de intervenir o modificar los paradigmas vigentes acerca del funcionamiento de la universidad pública‖. El análisis del derrotero del proyecto le permite proponer que el mismo fracasó no tanto por la debilidad y posterior caída del gobierno (contexto político) sino por influencia de ―la propia estructura y dinámica del campo de políticas universitarias‖, caracterizada por algo que denomina ―estructura de `no diálogo`‖ o de ―vetos cruzados‖, que favoreció la inercia en política de financiamiento (SANTORI, 2005: 5).

5―... más allá de las opciones filosófico-políticas, los proyectos de los actores sociales para enfrentar la crisis y los desafíos de la consolidación democrática actualizan el debate sobre ciertas ―premisas silenciosas‖ –en este caso qué hacer con el Estado– que en épocas de cambio adquieren una sorprendente resonancia.‖. BORÖN, Atilio (2003). Estado, capitalismo y democracia en América Latina. Buenos Aires CLACSO, 207. Disponible en: http://www.clacso.org/wwwclacso/espanol/html/biblioteca/fbiblioteca.html . 16

b.- Trabajos extranjeros sobre procesos de generación de políticas públicas. Ensayos y estudios empíricos. Numerosos trabajos e investigaciones extranjeras estudian procesos de generación e implantación de políticas públicas usando marcos conceptuales derivados de la Ciencia Política o la Administración Pública; los siguientes ejemplos dan cuenta de lo que consideramos su enfoque predominante.

El trabajo de Enders Jeliazkova y otros (2003) comunica el avance de un proyecto conjunto de NCHEMS (National Center for Higher Education Management Systems) de Boulder Colorado USA, y el CHEPS (Center for Higher Education Policy Studies) de la U de Twente –Holanda- realizado con fondos de la Fundación Ford. El objetivo principal del proyecto es analizar y documentar las prácticas de formulación e implementación de políticas en una serie de países seleccionados. Una parte sustancial del proyecto fue, precisamente, elaborar casos-clave en generación de políticas de estados nacionales o provinciales en relación con el acceso y la equidad, diseñar materiales de formación para analistas políticos, y generar una base de datos de casos sobre políticas de E. Superior para investigadores y administradores en todo el mundo. Se describen las etapas del proyecto en un marco hermenéutico en el que tuvo importancia un primer momento de elaboración de un marco conceptual sobre las dimensiones de los procesos de elaboración de políticas de educación superior conectándolas con la práctica política. En ese sentido, el trabajo puede aportar algunos elementos para un posible marco conceptual y herramientas interpretativas. Timmermans–Bleikie (1999) utilizan el modelo conceptual del ―diseño de políticas públicas‖, de raíz sistémica; analizan las condiciones institucionales para el diseño de políticas a partir del concepto de ―arena‖, entendido tanto como estructura del sistema político, como de sus reglas de juego. Beverwijk (2005) aborda la organización del sistema de educación superior en Mozambique en la década del ´90, reflejando la situación de un país no desarrollado en un contexto de turbulencia política, manifestando su intención de aportar a la construcción de una teoría sobre las políticas públicas y los procesos de cambio de políticas; aplica el modelo Advocacy Coalition Framework (modelo de coaliciones defensoras) de Sabatier y Jenkins-Smith (1985). Este modelo teórico supone a los individuos provenientes de diferentes instituciones actuando sobre la base de sus creencias y preferencias políticas,

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formando coaliciones con otros actores con percepciones semejantes: en los procesos de imposición de políticas existen coaliciones dominantes y coaliciones minoritarias, con diferentes posturas políticas y objetivos; la habilidad para influenciar en el proceso político depende de los recursos que cada coalición posea, descriptos en términos de poder político, financiamiento o información. En definitiva, el trabajo es un ejemplo de un modelo teórico que abreva en el individualismo metodológico, aplicado al estudio de la implantación de una nueva política en un sistema de ES.

Otro grupo de estudios proviene de la comunidad académica mexicana. Acosta Silva (2002), Kent – de Vries (2002) y Richardson (2004) aplican conceptos discutidos en el marco de un proyecto de investigación comparada de AIHEPS (Alliance for International Higher Education Policy Studies) acerca de políticas de educación superior en México y en Estados Unidos, específicamente los estudios de caso de dos entidades federativas mexicanas: Jalisco y Guanajuato. El acento está puesto en el análisis de los problemas del Estado para aplicar una política pública incidiendo en la transformación del sistema de ES, para lo que construyen categorías que distinguen políticas ―emergentes o coyunturales‖, políticas ―evolutivas‖, políticas ―inerciales‖, y políticas ―de visión, o estratégicas‖; se aplica un modelo de análisis basado en la Teoría de la Elección Racional propuesto por E. Ostrom, descripta por Richardson. Acosta Silva (2003) presenta resultados de una investigación empírica, ―Poder, gobernabilidad y cambio institucional en las universidades públicas en México, 1990-2000‖, proyecto en desarrollo dentro de la Universidad de Guadalajara con el apoyo financiero del CONACYT, que toma como objeto de estudio lo ocurrido en la educación superior del Estado de Jalisco y su relación con la alternancia política y el desempeño institucional en el ámbito local, a lo largo del primer gobierno de alternancia política del Partido Acción Nacional (el más antiguo de los partidos de oposición política al PRI). El autor afirma que el cambio político democratizador experimentado en México en las escalas nacional y locales en los noventa no se tradujo consistentemente en un cambio en el modo de hechura de las políticas locales (policymaking), identificando lo que denomina ―un cambio político sin cambio en las políticas” en donde las acciones públicas son producto del ―juego rudo‖ antes que de la racionalidad política democrática. Esta situación estaría asentada según el autor en una

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dificultad para construir una noción común del ―nuevo interés público‖ en la educación superior jalisciense, definido como aquel capaz de satisfacer e incluir los intereses particulares de los principales actores involucrados, en especial, de la Universidad de Guadalajara. Para Acosta, esa reconstrucción del interés público implicaría también un marco institucional favorable a la cooperación entre los actores, y a la integración de un verdadero sistema estatal de educación superior.

C. Musselin (2000) analiza las posibles herramientas conceptuales para enfocar la reforma del sistema de ES en Francia, de sentido opuesto al que marcaron las políticas en nuestro país: las reglas de juego impusieron la lógica de mercado en un contexto de restricción financiera y modelos de financiamiento ligados al desempeño, descomprimiendo la intervención del Estado; en cierto nivel, las instituciones lograron mayores niveles de autonomía respecto de sistema fuertemente centralizado del pasado. Musselin se interroga acerca de los procesos de convergencia, esto es, la generalización del modelo neoliberal en los sistemas de ES en el mundo, a través de estrategias disímiles: descentralización en el caso francés, centralización en los países anglosajones. Para entender estos procesos la investigadora prefiere analizar la difusión de ideas como procesos relacionados con la imposición de ideologías dominantes, dejando de lado la hipótesis funcionalista de la adopción generalizada de modelos más eficientes y racionales. Analiza las interpretaciones de sociólogos neo-institucionalistas o interesados en procesos de difusión de ideas y valores en marcos normativo-cognitivos. Su descripción de ambos modelos ilustra sobre las distintas respuestas analíticas para comprender los cambios de políticas públicas en el marco de las discusiones del ―nuevo institucionalismo‖.

En síntesis, observamos que las corrientes predominantes a nivel internacional en la investigación sobre política universitaria parecen estar fuertemente orientadas a analizar los pormenores de la capacidad estatal para imponer políticas, aunque sus aportes pueden ser reconsiderados para analizar la correspondiente capacidad de distintos sectores sociales o de ámbitos estatales no gubernamentales (como el caso del sector universitario); suelen utilizar modelos socio-políticos de corte sistémico y analizan la sociedad desde dos posturas predominantes: el individualismo metodológico arraigado en la Teoría de la Elección Racional, o una

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postura más crítica a partir de los aportes del Nuevo Institucionalismo. Por su parte, los trabajos locales no han abordado con frecuencia el estudio de los procesos de discusión y elaboración de políticas públicas en áreas del Gobierno, tales como por ejemplo el P. Legislativo, o sectores de la sociedad civil como los partidos políticos, sindicatos, universidades privadas, organismos de representación y coordinación universitaria, como es el caso del CIN. La revisión de la literatura revela la falta de evidencia empírica profusa que fundamente la construcción de marcos comprensivos capaces de explorar la potencialidad explicativa de interesantes hipótesis sobre la crisis de la universidad6.

Nuestros primeros interrogantes

El análisis del estado del arte referido a nuestra cuestión problemática nos llevó a una primera conclusión: el interés por los problemas de gobierno y desempeño de las instituciones, con frecuencia influenciado por el imperativo de describir el carácter de imposición hegemónica de la reforma y resaltar su relación con el sometimiento o adaptación de la Universidad, no derivó en investigaciones que permitieran comprender la particular distribución de poder y estructura del juego de fuerzas que conformaron las posibilidades y límites del debate crítico y la construcción de acuerdos democráticos sobre prioridades y contenidos de una política universitaria por la propia Universidad como sujeto colectivo.

Por ello, nuestro foco fue puesto en el CIN, organismo con antecedentes en la historia de la coordinación universitaria argentina anterior al esquema de gobierno y coordinación establecido por la Ley de Educación Superior 24.521/95 (LES). En tanto posible espacio inter-institucional para acordar prioridades y contenidos de política pública en el que confluyen Universidad, aparato estatal y Gobierno, ofrece un interesante ángulo para interpelar su supuesta parálisis: ¿cómo se expresaron los intentos de ejercer influencia en ese espacio formal de participación, frente al

6 Por ejemplo, Puiggrós postula una ausencia de ―proyectos modernos de hegemonía nacional‖ capaces de articular formas de organización social y política con el sistema productivo, la producción científica y tecnológica, y la formación de recursos humanos de alto nivel; para esta autora, los contenidos de la pugna en la Universidad combinan irresoluciones históricas (debates no realizados) y los efectos de la aplicación del modelo neoliberal en la universidad, junto con la patología de la democracia argentina dominada por las falencias del sistema político-corporativo (PUIGGROS, 1993: 11) 20

resto de los espacios disponibles? ¿de qué manera y con qué contenidos se dio vida a su rol coordinador en relación con la definición de políticas sectoriales? ¿a qué acuerdos se arribó durante la década? ¿cuáles fueron los obstáculos para la construcción de acuerdos genuinos, esto es, derivados de procesos de discusión de las opciones en pugna, abiertos y sometidos a crítica? ¿cómo se inserta el CIN en el aparato estatal/gubernamental en relación con la puja política?. Los objetivos de esta investigación buscan aportar al conocimiento sobre un espacio institucional poco estudiado dentro del sector universitario público, tal es el de los organismos de coordinación.

En los ´90, una de las demandas más fuertemente instaladas fue la de una mayor racionalidad de las instituciones públicas y del Estado, pero este concepto fue infiltrado por nociones de eficiencia pragmática; por el contrario, el interés por explorar los procesos de construcción de acuerdos dentro del CIN está inspirado en el concepto habermasiano de racionalidad, entendida como ―racionalidad emancipatoria‖, es decir, como una racionalidad que permite discutir reflexivamente valores socialmente construidos y acordar formas de organizar el espacio público para alcanzarlos.

La investigación intentó explorar las formas en que ese debate y esa construcción es obstaculizada por la estructura y la dinámica de la Universidad, pensada como espacio de intersección entre el espacio estatal y la sociedad civil, y detectar las grietas por las que es posible movilizar la discusión. Y, sobre todo, contribuir a la construcción de conciencia, historizada y crítica, tanto en el interior del sector como de cara a la sociedad.

3. Algunos conceptos clave: la política universitaria como “hecho social”

―…los beneficios que tiene esta separación analítica de las ―partes‖ que constituyen el todo social se cancelan cuando el analista ―reifica‖ esas distinciones y cree, o postula, como en la tradición liberal- positivista, que los resultados de sus planteamientos metodológicos adquieren vida propia y se constituyen en ―partes‖ separadas de la realidad, ―sistemas‖ (como en Parsons o Luhman) u ―órdenes‖ (como en Weber) comprensibles en sí mismos con independencia de la totalidad que los integra y por fuera de la cual no adquieren su significado y función. Al proceder de esta manera, la vida social termina teóricamente descuartizada en una pluralidad de sectores autosustentables: la economía, la sociedad, la política y la cultura son hipostasiadas y convertidas en realidades autónomas, cada una de las cuales requiere una disciplina especializada para su estudio. Este ha sido el camino seguido por la evolución de las distintas ―ciencias sociales‖ (BORON, 2006:186).

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Prestar atención a los propios supuestos llevó a la pregunta acerca de las determinaciones históricas y el encuadre de la/s teoría/s social y política en la/s que se apoyan la mayoría de las investigaciones sobre la Universidad en los ´90, y a una toma de posición al respecto. La crítica de los propios supuestos no es objeto habitual de esa reflexión académica, y muchas veces predomina el interés por ―alcanzar‖ o ―rescatar‖ lo empírico para que sea posible construir el objeto de investigación, muchas veces reducido a ―objeto de discusión‖. Los investigadores sociales –aunque resulte obvio decirlo- también son sujetos históricos e intervienen en la realidad social produciendo conocimiento con pretensiones de rigurosidad; esta urgencia por organizar lo empírico lleva a muchos investigadores a recurrir a herramientas teóricas provenientes de diferentes supuestos epistemológicos.

Así como en otros campos de las ciencias sociales y humanas, observamos que la producción de saberes sobre la Universidad y las políticas públicas recibió, en las décadas recientes, la influencia predominante de los supuestos de la Economía neoclásica y de la Ciencia Política7; en este último caso, la evolución de la disciplina a partir de los años ´60, llevó al desplazamiento del enfoque normativo- jurídico tradicional -interesado por las normas y el Estado, típico de las escuelas europeas- por el interés en el juego político y la cuestión del poder; los desarrollos de la disciplina recibieron la influencia del conductismo, el funcionalismo, la teoría de sistemas, la teoría de los juegos y de la comunicación que distinguieron a la escuela norteamericana ( por ejemplo, H. Laswell) (HEREDIA, 1978:70). De ellos deriva, en última instancia, el más reciente modelo heurístico denominado ―Ciclo de las Políticas Públicas‖, que utiliza ampliamente los conceptos de ―agenda‖ y ―actor‖ (Charles Jones y James Anderson) (ESTÉVEZ, 2002:7) (FREY, 2000), frecuentemente utilizado en las investigaciones sobre la Universidad. Oszlak y O`Donnell, por su lado, propusieron, a fines de los ´70, un enfoque para el estudio de las políticas públicas de los Estados latinoamericanos difundiendo conceptos de tipo operativo , ampliamente usados como categorías teóricas: ―cuestión‖, ―arena‖, ―agenda‖, ―actor‖, etc.; en realidad, su foco de interés eran las transformaciones de dicho Estado y las nuevas modalidades de relación con la sociedad civil en los momentos fundacionales de lo que hoy comúnmente se denomina ―modelo

7 Corresponde poner entre paréntesis la cuestión de si hay una ―Ciencia Política‖, o ―Ciencias Políticas‖. 22

neoliberal‖. (OSZLAK y O`DONNELL, 1976, 2007). Consideraban que el estudio de políticas públicas concretas utilizando estas categorías era una vía empírica complementaria y articulable con enfoques teórico-analíticos o estructurales. Haciendo una analogía musical inspirados en M. CAPEC, los autores comparaban las políticas estatales con algunos ―acordes‖ de ―un proceso social tejido alrededor de un tema o cuestión‖. Adquiriendo significación ―sólo y en la medida en que fueran sistemáticamente vinculadas al tema o cuestión que las origina, al ámbito de acción social en que se insertan, a los actores que intervienen en el proceso de «resolución» de la cuestión y a sus respectivas -y sucesivas- políticas‖(OSZLAK y O`DONNELL, 2007: 563)8.

Creemos que el desarrollo posterior de las investigaciones sobre política universitaria dio prioridad a aquella ―vía empírica‖, dejando en segundo plano el abordaje estructural; en muchos casos, incluso, el concepto de ―actor‖ remite a entidades tan disímiles como los sujetos individuales, grupos de interés, fracciones de clase, instituciones, o el Estado mismo (GARCÍA SÁNCHEZ, 2007:199). Una de las probables razones de ello las señaló oportunamente Atilio Borón, al referirse al trabajo de los investigadores de las ciencias sociales. Apunta este autor que el ―fetichismo característico de la sociedad capitalista tuvo como resultado, en el plano teórico, la construcción de la economía, la política, la cultura y la sociedad como si se tratara de otras tantas esferas separadas y distintas de la vida social, cada una reclamando un saber propio y específico e independiente de los demás‖: ―...Está en lo cierto Lukács cuando afirma que los determinantes sociales y los elementos en operación en cualquier formación social concreta son muchos, pero la independencia y autonomía que aparentan tener es una ilusión puesto que todos se encuentran dialécticamente relacionados entre sí. De ahí que nuestro autor concluya que tales elementos ―sólo pueden ser adecuadamente pensados como los aspectos dinámicos y dialécticos de un todo igualmente dinámico y dialéctico‖ (BORON, 1999b:13)

8 De otras vertientes proviene el denominado ―enfoque cognitivo de las políticas públicas‖ que aplica la teoría de J. Habermas y su concepto de ―racionalidad comunicativa‖, como por ejemplo los ―enfoques de coaliciones defensoras‖ (ESTÉVEZ – ESPER, 2008). En estas discusiones están involucrados diferentes supuestos de racionalidad y de la relación entre ―agencia y estructura‖ o la articulación entre el nivel ―macro‖ y ―micro‖, que constituyen otras tantas tomas de posición –implícitas o explícitas- de la investigación social. La complejidad de cuestiones epistemológicas y teóricas que acabo de esbozar exceden los objetivos limitados de esta tesis y exigen un esfuerzo de reflexión en el futuro. Se han señalado simplemente para plantear las dificultades de encuadre, explicitar una primera toma de posición, y justificar algunas elecciones respecto de los conceptos operativos elegidos para ―construir lo empírico‖ a partir de la exploración.

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Intentamos sortear estos problemas teóricos trabajando con categorías analíticas provenientes del legado marxista, reconociendo que se trata de un encuadre teórico dinámico y polémico en el que conviven distintas corrientes (marxismo abierto, marxismo analítico, realismo crítico, etc.), pero que comparten una base epistemológica con características que no se encuentran juntas en ningún otro cuerpo teórico (BORON, 1999b: 13): su énfasis en la totalidad y la historicidad, las estructuras y los sujetos que hacen la historia, la vida material y la cultura y la ideología, la ciencia y la praxis, la crítica y la utopía. Para el marxismo, la historia implica la sucesiva constitución de coyunturas a través de una relación dialéctica (no mecánica) de agentes sociales, estructura y coyuntura que posibilita la apertura de ciertas oportunidades, a la vez que clausura otras: ―Bajo algunas circunstancias, Marx dixit , los hombres podrán hacer la historia. En otras, no. Y en ambos casos, tendrán ante sí la tarea prometeica de tratar de convertirse en hacedores de la historia bajo condiciones –historia, estructuras, tradiciones políticas, cultura– no elegidas por ellos. Por eso la coyuntura y la historia son para el marxismo construcciones abiertas‖ (BORON, 1999b: 14)

Nuestro punto de partida es la noción gramsciana de ―bloque histórico‖ y ―hegemonía‖. Discutiendo la ortodoxia marxista, Gramsci explicó las relaciones entre base y superestructura a partir del concepto de ―bloque histórico‖; en un bloque histórico las ―fuerzas materiales constituyen el contenido y las ideologías la forma‖. Dentro de cada bloque histórico se realiza un tipo particular de hegemonía de clase que da cohesión al conjunto social; si bien hay una primacía de lo económico en momentos históricos críticos, la influencia de la superestructura puede ser decisiva, en especial cuando las relaciones de producción vigentes están sobrepasadas a tal punto que es evidente su irracionalidad. A diferencia de los ―movimientos coyunturales‖ (que no cuestionan de fondo el liderazgo político), los ―movimientos orgánicos‖ preanuncian una nueva composición hegemónica. La hegemonía es ético-política, implica relaciones de fuerza (―bloques de fuerza‖ determinados por la conciencia y la voluntad) enraizadas en las relaciones de producción de una estructura económica, objetiva e independiente de la voluntad humana (―relaciones de clase‖, determinadas por intereses materiales) (PORTANTIERO, 1973). A diferencia de la dominación –que se ejerce sobre adversarios y mediante la violencia, la hegemonía es un proceso de dirección

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política e ideológica9 en el que una clase o sector logra una apropiación preferencial de las instancias de poder (material y simbólico) en alianza con otras clases, admitiendo espacios donde los grupos subalternos desarrollan prácticas independientes y no siempre ―funcionales‖ para la reproducción del sistema (GARCIA CANCLINI, 1984:72). No es expresión inmediata ni lineal de la estructura económica; es un proceso de construcción permanente en la práctica, y se articula con procesos paralelos de contra-hegemonía y hegemonías alternativas (MORGENSTERN, 1991: 160-163). Estos tres procesos son los que permiten comprender cabalmente la emergencia de lo que suele llamarse ―cuestiones socialmente problematizadas‖, o incluso de las ―no cuestiones‖. Denominamos así a aquellos asuntos (necesidades, demandas) sobre los que sujetos históricos -en una sociedad determinada- creen que ―puede y debe hacerse algo a su respecto‖; su capacidad y posibilidad de promover su incorporación a la lista de prioridades expresan la forma en que se resuelven las contradicciones de un determinado ―bloque histórico‖. En este sentido, la oposición entre sectores dominantes y subalternos deja de ser sólo una ―toma de posición‖ autorreferencial o particularista y, en el caso específico del Estado, se muestra como ―intentos de solución «sustantiva» que pueden llegar, incluso, hasta la coerción física de quienes la plantearon‖ (OSZLAK y O`DONNELL, 2007: 579-580). No se trata sólo de saber cuál fue la política de Estado y referirla in totum a una ideología dominante, sino cómo y qué fuerzas sociales la prefiguraron, cómo fue asumida y mediatizada a través de las burocracias y cómo llega a las instituciones, si existen otras políticas alternativas defendidas por clases, fracciones de clase o grupos subalternos aunque no sean asumidas conscientemente y no tengan el soporte del aparato del Estado (MORGENSTERN, 1991: 165). En consecuencia, la cuestión del poder excede el plano del dominio político y arraiga en la sociedad civil, desde donde se extiende a la superestructura10.

9 En ―Problemas de filosofía e historia‖, Gramsci expresa claramente que ―Toda relación de «hegemonía» es necesariamente una relación pedagógica‖ (GRAMSCI, 1970: 24) 10 ―Tanto la alianza de clases como el bloque de fuerzas no son unidades indiferenciadas; en su interior operan también las contradicciones —aunque de grado secundario— y la relación entre los componentes no es simétrica: uno de ellos «domina» sobre el resto. Para marcar esa dominación en el nivel de los proyectos de las fuerzas sociales, del bloque de fuerzas, cuyo campo de constitución es, como queda dicho, la política, reservamos el concepto de «hegemonía». Para el nivel de los intereses, de las clases, de la alianza de clases, cuyo campo de constitución es la economía, reservamos el concepto de «predominio»‖ (PORTANTIERO, 1973: 73).

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En este marco, la POLÍTICA comprende para nosotros toda forma de organización de la vida en común que establece reglas para tomar decisiones que afectan a todos, en el marco de la disputa por el poder, en una sociedad determinada: la política es un terreno de disputa; el Estado constituye una instancia clave de esa lucha política, junto al resto de los colectivos sociales, por lo que el estudio de las políticas gubernamentales es sólo un aspecto del estudio de las políticas públicas (THWAITES REY, 2005: 59-60). Lo que suele llamarse ―agenda de la política pública‖ es, en definitiva, la expresión de los intereses que triunfan en cada momento. Precisamente, estudiar el derrotero de una política pública es una manera de estudiar al Estado y a la Sociedad en movimiento.

Sin embargo, el poder social tiene como foco al Estado, espacio privilegiado en el que se ―condensan las correlaciones de fuerzas y desde el cual, por ejemplo, los vencedores pueden transformar sus intereses en leyes y construir un marco normativo e institucional que garantice la estabilidad y eventual irreversibilidad de sus conquistas‖. (BORON, 2003a: 11). El Estado surge intrínsecamente ligado a la constitución de la sociedad capitalista y es su garante: garante de la relación social de dominación que se origina en las relaciones sociales de producción. Igualmente, el Estado así concebido tiene dos dimensiones; por un lado, el Estado como concepto teórico, categoría lógica o ―Estado abstracto‖; por otro, el ―Estado real‖ en su devenir histórico en el capitalismo: el ―Estado realmente existente‖. Ahora bien, cada ciclo histórico es una totalidad compleja que articula:  una modalidad de acumulación de capital: la forma de organizar el proceso de trabajo, en la que intervienen tanto factores tecnológicos como la división social del trabajo.  una forma de producción y reproducción de las clases fundamentales y su relación orgánica (relación capital / trabajo)  una forma estatal específica.

La forma estatal específica se expresa en lo material a través de su morfología o, como dice Oszlak , un ―conjunto de aparatos‖ que organizan su estructura funcional y sus formas de intervención. En este punto es importante distinguir tres dimensiones de análisis o de conceptos de nivel más operativo; Thwaites Rey intenta una síntesis integradora de diversos aportes (Miliband, O`Donnell, Collier, 26

Cardoso, Medellín Torres). En primer lugar, tenemos la dimensión del Estado en tanto materialización de determinadas relaciones sociales en un sistema institucional (la administración pública, el sistema judicial, las fuerzas armadas y la policía, etc.), al que llamaremos simplemente ―estado‖. En segundo lugar, tenemos la dimensión del ―Gobierno‖, en el que se concentran los roles superiores del aparato estatal. Finalmente, diferenciamos la dimensión del ―régimen político‖ como la estructura formal e informal –en el sentido que le da O`Donnell, de ―patrones realmente existentes‖- que define la circulación del poder y la construcción de políticas. En otras palabras: los modos de relación entre Estado y Sociedad. En el régimen político se incluyen importantísimos aspectos de la vida política tales como los métodos de selección de los ciudadanos para los cargos políticos, los mecanismos de representación, los modos de represión, las prácticas políticas históricamente contextualizadas -los ―modos de gobernar‖, o los ―modos de estructuración de las políticas públicas‖ (THWAITES REY, 2005: 33-37).

En el Estado, la dinámica de la lucha de clases se expresa en el enfrentamiento entre fracciones del bloque de poder, y tiñe las formas en que ese Estado ejerce sus dos funciones esenciales: la de legitimación y la de garante del proceso de acumulación. El Estado no es ni arena en la que negocian grupos antagónicos, ni árbitro imparcial: su propia armazón institucional se despliega a partir de los conflictos estructurales y los conforma (THWAITES REY, 2005: 29). Es más: dentro del aparato estatal pueden coexistir estructuras que son la expresión cristalizada de determinadas relaciones y conflictos sociales en cada momento histórico y reflejan los ―nudos de sutura‖ de ―las áreas que las contradicciones subyacentes han rasgado en su superficie‖ (Ibídem: 63). Se pueden distinguir entonces dentro del Estado, diversas ―unidades‖ burocráticas o estatales derivadas de su diferenciación estructural, institucionalizadas o no, en organizaciones legalmente identificables (OSZLAK y O`DONNELL, 2007: 580).

En este marco, la Universidad se constituye como conjunto particular de relaciones sociales articuladas alrededor de la producción, difusión y dominio del conocimiento profesional y científico, legitimado por su carácter público, en instituciones universitarias vinculadas dialécticamente con el Estado; la abordamos como hecho social cuya comprensión requiere atender no sólo la estructura de

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significados que le atribuyen los sujetos (y el mismo investigador), o de sus acciones individuales.

Es claro que no se puede eliminar la existencia de sujetos con percepciones, valoraciones, intereses, deseos y demandas, ya que son los que ―efectivamente operan sobre la realidad, la construyen y la deconstruyen en función de los enfrentamientos a los que se ven sometidos y a los intercambios que efectúan en redes solidarias o de confrontación‖ (THWAITES REY, 2005: 61). Los sujetos actuantes participan en flujos de interacción social marcada por su interpretación de los elementos en juego, tratando de acordar o hacer predominar su propia visión. Como dice K. Kossik: ―son los hombres y mujeres concretos…quienes crean en el proceso de producción y reproducción social tanto la base como la superestructura, construyen la realidad social, las instituciones y las ideas de su tiempo, y que en esta creación de la realidad social los sujetos se crean y recrean a sí mismos como seres históricos y sociales‖ (citado por BORON, 2000:253). La particularidad de los universitarios es que, en tanto intelectuales, están implicados en la producción y difusión cultural e ideológica, y por ello participan de los conflictos por la hegemonía entre sectores desde una posición privilegiada. En este sentido, la constitución de la Universidad argentina como fuerza social a lo largo del siglo XX (encarnada en diversas estructuras organizativas –claustros- o institucionales –universidades-), nos permite reconocerla, siguiendo a Gramsci, como un ―elemento social complejo‖ en el que se reconoce ―una voluntad colectiva reconocida y afirmada parcialmente en la acción‖11. Sin adentrarnos en discusiones epistemológicas, hablaremos entonces de ―sujetos históricos‖, y no de ―actores‖, resaltando la compleja interacción de los sujetos con las dimensiones estructurales de una formación histórica12.

4. Estudiar al CIN como sujeto político

11 GRAMSCI (1981), ―Notas breves sobre la política de Maquiavelo‖. Tomo 5:15. Gramsci se refiere allí al partido político como sujeto colectivo. En ―Introducción al estudio de la filosofía y del materialismo histórico‖ enuncia la génesis individual de esa voluntad colectiva, al afirmar que ―El comienzo de la elaboración crítica es la conciencia de lo que se es realmente, es decir, un «conócete a ti mismo» como producto del proceso histórico desarrollado anteriormente y que ha dejado en ti una infinidad de huellas acogidas sin beneficio de inventario‖ (GRAMSCI, 1970: 7) 12 Por todo lo expuesto, en esta tesis ―actor‖ y ―agenda‖ son denominaciones usadas sólo como recursos de estilo, y no remiten a ningún contenido teórico. 28

Nuestro centro de indagación es la dimensión ―política‖ de la cuestión universitaria ―en el sentido profundo de la disputa por crear o mantener una organización social [en nuestro caso, la Universidad] acorde con intereses y valoraciones específicos‖ (THWAITES REY, 2005: 60-61), es decir, una particular definición de lo que se considera el ―interés general‖, o ―el buen orden‖ que sustenta la convivencia y la prosperidad general.

Al desarrollar su ―filosofía de la praxis‖, Gramsci nos ayuda a comprender la vía por la cual los sujetos históricos se realizan en la política, mediante la formación de conciencia; la conciencia crítica se obtiene solamente ―a través de una lucha de «hegemonías» políticas, de direcciones contrastantes, primero en el campo de la ética, después en el de la política para llegar a una elaboración superior de la propia concepción de lo real‖, con comprensión cabal de los condicionamientos y las consecuencias de sus acciones (realismo); ese proceso es el que permite lograr la unidad completa de teoría y práctica; a través de la praxis política, el sujeto histórico se muestra como sujeto político desplegándose estratégicamente en dos dimensiones: la formación de conciencia y las acciones materiales, condiciones de la construcción de aceptabilidad y viabilidad respectivamente (MATUS, 1982, 2000); ellas determinan la forma en que se resuelve aquella disputa, marcando la diferencia entre un ejercicio hegemónico-directivo o una forma de dominación coercitiva (THWAITES REY, 2001).

Ahora bien, un sujeto político no se distingue y no se hace independiente por sí mismo ―sin organizarse (en sentido lato), y no hay organización sin intelectuales, es decir sin organizadores y dirigentes, o sea, sin que el aspecto teórico en el nexo teoría-práctica se distinga concretamente en un estrato de personas «especializadas» en la elaboración conceptual y filosófica‖. Una conciencia crítica implica, histórica y políticamente, la creación de una élite capaz de una dirección intelectual y moral13. Siguiendo este supuesto, entendimos que una alternativa legítima para abordar la exploración de la Universidad como sujeto político en los ´90, es intentar identificar / reconstruir las expresiones concretas de su ―dirigencia‖; en nuestro caso, se trata de un organismo con posibilidades de articular los

13 GRAMSCI, 1970: 13 29

intereses y las visiones presentes en la Universidad pública: el Consejo Interuniversitario Nacional. Nuestras opciones prácticas y teóricas confluyeron de este modo para circunscribir nuestra investigación dentro del marco limitado de la actuación del CIN y las tomas de posición y percepciones de rectores, ex rectores y funcionarios del Gobierno alguna vez integrantes del CIN; las mismas se materializaron abriendo (o cerrando) la posible construcción de ―acuerdos críticos‖, es decir, basados en la reivindicación de un lugar de decisión y de reflexión a través de luchas históricas concretas (NAISCHTAT y otros, 1996).

Objeto, objetivos, focalización.

Sintetizando, nuestro objeto de investigación fue la construcción de acuerdos en el CIN para la definición de prioridades y contenidos de una política universitaria en la década de los ´90. Nuestros objetivos fueron:

1. Describir las características de los procesos de construcción de acuerdos dentro del CIN respecto de las prioridades y el contenido de una política pública en el período. 2. Describir su contenido, explicitado en propuestas, proyectos o acciones concretas. 3. Establecer cuál fue la índole y características de los obstáculos que debió enfrentar dicha construcción. 4. Teniendo en cuenta lo anterior, analizar las posibilidades del espacio interinstitucional constituido por el CIN para facilitar la construcción de acuerdos. 5. Contribuir a la búsqueda de caminos que permitan recuperar el protagonismo y la autonomía de los sujetos universitarios en la construcción democrática de políticas públicas para la universidad

Se tomaron una serie de decisiones para focalizar un caso particular dentro del universo de la investigación (la totalidad de situaciones que implicaron generación de acuerdos sobre prioridades y contenido de la política pública sectorial en la década de los ‘90, dentro del CIN). En una primera etapa del trabajo de campo se

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realizó un rastreo de las cuestiones recurrentes tratadas por el organismo en el período considerado. La selección se realizó según  la relevancia : importancia de la cuestión en el marco de la transformación del sector universitario;  la continuidad de la cuestión a lo largo del período;  sus resultados: acuerdos más interesantes en términos del éxito o fracaso en la construcción de una propuesta; y, finalmente,  la accesibilidad de la información.

El repaso inicial de las actuaciones públicas del Consejo, y el análisis temático de sus Acuerdos Plenarios, nos permitió observar la recurrencia del tema presupuestario a lo largo de la década, tal como se refleja en el cuadro que se presenta a continuación. Agrupando según su temática los A.P. emitidos por el cuerpo entre 1991 –año del A.P. N° 1- y 2003, de la Comisión de Asuntos Económicos emana el 25 % de los A.P., seguida por los A.P. sobre cuestiones predominantemente administrativas agrupadas en ―Varios‖; al eliminar los acuerdos de esta última categoría, ese porcentaje se eleva al 33 %, proporción muy superior a la participación relativa del resto de las temáticas –CUADRO 1-:

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CUADRO 1

ACUERDOS PLENARIOS DEL CIN SEGÚN TEMÁTICAS. 1991-2004

COMISION 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 TOTAL

As.Económicos 9 14 5 8 13 5 12 9 11 21 7 9 14 9 146 As.Académicos 3 8 5 8 1 3 7 8 2 5 2 3 3 3 61 C. T. y Arte 0 5 5 2 4 2 7 5 2 4 9 6 13 5 70 Extensión 0 6 17 7 2 0 3 1 2 2 1 3 7 1 52 Relaciones 6 8 2 3 9 1 4 13 2 4 5 3 9 10 79 Posgrado 5 5 3 6 3 0 1 1 0 0 0 1 2 1 28 As.de la Neg. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Colectiva** Asun. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Internac.**. Relac. Inst. y 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Comunic.** Varios* 11 11 6 8 6 6 13 14 11 11 7 11 3 20 138 TOTAL A.P. 34 57 43 42 38 17 47 51 30 47 31 36 51 49 574

*Incluye: auspicios, declaraciones de repudio, A.P. organizativos de las actividades regulares o especiales, temas reglamentarios, homenajes, cuotas, etc., y algunos importantes documentos dogmáticos. **Comisiones con actividad posterior al período considerado. 32

La amplitud de la problemática del financiamiento y el presupuesto requirió una nueva focalización, restringiendo la investigación a una cuestión que permitiera reconocer con mayor nitidez los modos de generación de acuerdos. En cuestiones presupuestarias, la exploración inicial del área mostró dos grandes cuestiones que parecían vertebrar las interacciones entre el Estado y el CIN: el efecto del ajuste estructural sobre el presupuesto universitario y la crítica a los métodos para su determinación y distribución. Al relevar los trabajos disponibles sobre estas cuestiones, encontramos una nutrida producción académica nacional sobre la cuestión del financiamiento universitario, sus enfoques conceptuales, la descripción de herramientas, y análisis económicos y estadísticos, a partir de la década de los ´80; en ese período se realizaron estudios –con orientaciones diversas- financiados por organismos internacionales o nacionales: Bertoni y otros (1988), Bertoni y Cano (1989), Gertel (1987), Piffano (1990). Ya en los ´90, los fondos del préstamo internacional conocido como PRES, permitieron organizar de manera estable un área

dentro de la SPU, a cargo de consolidar la información estadística sobre las UUNN; comienzan a publicarse ANUARIOS ESTADISTICOS que contienen también información sobre la evolución presupuestaria, provistos por la Coordinación General Económico-Financiera a partir de la consolidación de información proporcionada por las instituciones y por SPU. Junto con los datos provenientes del Ministerio de Economía / Secretaría de Hacienda, y de la información del INDEC –Censos Nacionales y EPH-, constituyen las principales fuentes contemporáneas de información para los investigadores sobre economía y financiamiento de la educación (universitaria).

La cuestión del financiamiento continuó teniendo un fuerte interés para los investigadores durante los ´90. Varios trabajos describieron las políticas gubernamentales de la década, relacionándola con la difusión de posturas dominantes a las que se aludía como ―nuevas tendencias en el financiamiento universitario‖: Piffano (1992) (1992b), Brunner (1993), Delfino y Gertel (1996), Petrei (1999), Becerra y Cetrángolo (2001), Becerra y otros (2003). En ellos se reflejan los fuertes cuestionamientos provenientes del discurso oficial del menemismo hacia el modelo de ―asignación histórica‖, y una parte importante de su argumentación se relacionó con la aplicación de ―criterios racionales‖ –opuestos a los ―discrecionales‖ que regían en la determinación del presupuesto- , ―basados en indicadores objetivos‖. El financiamiento quedó así ligado a la rendición de cuentas y a la resignificación de los conceptos de eficiencia y eficacia institucionales, y al uso de ―nuevas herramientas‖ tales como el uso de fórmulas para asignar presupuesto. El CIN no fue ajeno a estas discusiones, reflejadas en la construcción de un instrumento conocido como ―modelo de pautas objetivas‖ entre 1992 y 2003, año en que comenzó a aplicarse una fórmula acordada dentro del CIN y con la SPU para distribuir entre las instituciones porciones incrementales de presupuesto.

Hasta su aprobación formal, el MEd realizó ―ejercicios‖ de asignación de porciones del presupuesto utilizando una fórmula, en forma unilateral (1997 y 1998), y en forma consensuada con el CIN, en 2002 y 2003. La evolución de los montos distribuidos se

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presenta en el CUADRO 2; se aprecia que, comparados con los asignados a otros programas distribuidos por el MEd, fueron poco significativos14: en 1997 y 1998 implicó, respectivamente, un 13% y un 3,2% del total de fondos distribuidos por el MEd15; cuando los ejercicios distributivos comenzaron a ser acordados con el CIN (2002 y 2003), su peso en el total de fondos distribuidos por el MEd ascendió a 20%, aunque debe notarse que este aumento proporcional está afectado por la reducción de la cantidad de programas vigentes. En relación con el total de transferencias del Tesoro (incluyendo crédito externo), la proporción asignada por modelo normativo es aún mucho menor, como lo refleja la información del CUADRO 3, que presenta la evolución de la proporción de fondos asignados por el MEd a través de programas respecto del total de transferencias, discriminando lo asignado por ―modelo normativo‖, entre 1995 y 2003. Los fondos distribuidos mediante esta herramienta nunca sobrepasaron el 1,6% alcanzado en 199716.

14 Para una descripción de los programas de asignación específica manejados por el MEd que se consignan en el CUADRO 2 ver: BECERRA y otros (2003). También: OBEIDE, 1999; OBEIDE y MARQUINA, 2003; BECERRA y otros, 2003; GORRI, 2004, y los Anuarios Estadísticos de la SPU. 15 Los cálculos de Becerra y otros (2003: 83), considerando las transferencias corrientes del Tesoro Nacional, dan, para 1997 y 1998, 6,9 % y 7,6% respectivamente, pues trabaja con los datos de programas que las fuentes oficiales presentaron fusionados –ver nota (*) del CUADRO 2, y que nosotros hemos intentado mantener desagregados. 16 García de Fanelli (2002) presenta resultados semejantes a partir de otra elaboración de los datos disponibles, en la que excluye el presupuesto asignado a Salud. 34

CUADRO 2

Asignación de recursos a las Universidades según Programas repartidos por el MEd (Tesoro Nacional y Crédito Externo) En millones de pesos corrientes (1995 - 2005)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Programa AR - - 20 7 - - - 24(**) 25 - 100 (Compensación por Modelo Normativo) para Educación* Programa AR C. y T. ------1,1 s/d - s/d

Programa AR Salud ------1,1 s/d - s/d

PROIN - - 10 15 ------90 PROUN - - 9 5 11,5 4 3,7 3 . 6,4 7,3 PROCRE - - - 14 ------PROCAL - - - 7 ------PROAE - - (*) 2,6 5,9 ------FOMEC - 1,41 14,65 22,88 21,1 15,9 15,9 5,53 - - - Incentivo Docente 70 70 70 70 70 65 65 65 65 65 70

Proy, Piloto de Calidad - - - - - 2 2 2,2 - - - Reforma y Reestr. Laboral - - - 65 65 15 15 15 15 15 s/d del Pers. No Docente Becas Estudiantiles - 4,5 6,82 7,43 7,41 4,95 7,4 7 7,2 8,6 12

Radic. Jov. Invest. ------1,2 2,56 -

Mej. Fac. de Med. ------1,6 2,67 - -

PROCAP - - - - 5 5 5 5 5 5 5

Contratos- Programa ------88,8 -

SIU 1,2 s/d 3 0,4 0,4 s/d s/d s/d 1,5

RIU 0,6 s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d

TOTAL Programas 70 75,91 152,27 219,51 188,91 112,25 114,4 130,53 121,07 191,36 285,8

FUENTES: *OBEIDE, Sergio ANUARIOS ESTADISTICOS de la SPU. Leyes de Presupuesto. Información Presupuestaria elaborada por la Secretaría de Hacienda del MEc (*) La información existente en www.mecon.gov.ar/hacienda/cgn/cuenta/1997/ consigna 40 millones de pesos para tres programas en conjunto: PROUN, PROIN, y Programa para Universidades con problemas especiales. (**) Según http://www.mecon.gov.ar/onp/html/presutexto/ley2002/ley/pdf/planillas fueron 31,7 millones.

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CUADRO 3

% de las Transferencias por Programas sobre el Total de las Transferencias del Tesoro Nacional, discriminando transferencias por "modelo normativo" (incluye Crédito Externo) 1995-2003

(en millones de pesos corrientes) TOTAL Transf. Por Modelo Transferencias % s / (1) % s / (1) Programas Normativo Años (1) 1995 1471,74 70 4,8

1996 1535,16 75,91 4,9 1997 1592,5 152,27 9,6 26,2 1,6 1998 1726,2 291,51 16,9 7 0,4

1999 1721,01 188,91 11 2000 1743,67 112,25 6,4 2001 1649,35 114,04 6,9

2002 1634,11 130,53 8 24 1,5 2003 1974,41 121,07 6,1 25 1,3

2004 2147 191,36 8,9 2005 2873 285,08 10

FUENTE: Anuarios SPU

Finalizando la década, varios trabajos analizaron los efectos generales de la política de financiamiento: Obeide (1999), García de Fanelli (2000) (2002), Abeledo y Curcio (2003), Abeledo y Obeide (2003), Greco (2003) ), García Solá (2004); algunos resaltaron sus efectos negativos y su relación con los procesos de ajuste estructural: Coraggio (1998) (2004), Coraggio y Vispo (2001), Asueta (2004), Spada y otros (2004), Bertoni (2005). García de Fanelli (2005) analizó detalladamente la aplicación de tres herramientas de financiamiento a lo largo del período que nos interesa, basadas en el incentivo monetario: las fórmulas, los contratos de asignación específica (FOMEC e Incentivos), y los contratos-programa; no solo describió y reconstruyó el proceso de aplicación de las herramientas, sino que evaluó su potencialidad para estimular el cambio en las instituciones, incorporando una mirada comparativa, y llamando la atención sobre las limitaciones conceptuales y técnicas de dichos instrumentos en el caso argentino; su último trabajo (García de Fanelli, 2007) continúa en esta línea, analizando las limitaciones de las reformas universitarias en A. Latina.

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Las actividades relativas a la elaboración de un nuevo mecanismo de distribución de fondos podían ser fácilmente delimitadas en el tiempo y acotadas en su especificidad; teniendo en cuenta que la cuestión del financiamiento y la distribución del presupuesto generaron debates y enfrentamientos de un peso y significación política importantes, y que fueron tema predominante en las actividades del Consejo (tal como lo refleja el análisis temático de los A.P.), la construcción del ―modelo de pautas objetivas‖ se presentó entonces como un interesante caso de investigación para enfocar el estudio de las relaciones entre la Universidad y el Estado. En consecuencia, el objeto- problema quedó focalizado en la construcción de acuerdos en el CIN para la elaboración de un modelo de pautas objetivas para la asignación presupuestaria, como parte de una política de financiamiento durante el período 1989-2003.

Unidades informantes y Técnicas de Recolección de Información y Análisis

El acercamiento exploratorio comenzó con el análisis de información secundaria y un par de entrevistas con referentes del CIN, con la finalidad de obtener un ―relato‖ inicial. Teniendo a la vista los objetivos de la investigación, se seleccionaron las posibles unidades informantes pertinentes para permitir la comparación múltiple dentro de una lógica progresiva. En una segunda etapa se realizaron entrevistas en profundidad a unidades informantes-clave, combinada con nuevos ciclos de análisis de información secundaria. El material obtenido fue contrastado con el proveniente de otras fuentes, incluyendo las fuentes documentales.

Para la recolección y análisis de información se utilizaron dos instrumentos principales: - Ciclos de Entrevistas de alcance y profundidad creciente. Planteadas inicialmente para rectores y ex rectores con actuación en el CIN durante el período considerado. Luego de la salida al terreno se incluyeron otros referentes fuera del CIN por su participación en el debate o por su influencia.

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Dos candidatos no lograron ser entrevistados. Se realizaron 11 entrevistas, hasta obtener saturación teórica: . Ex Rectores con actuación en el CIN, y en la llamada ―Comisión de Pautas Presupuestarias‖ . Funcionarios universitarios con actuación en el CIN, el MEd, o ambos. . Ex Rectores con actuación en la SPU. - Análisis de información secundaria: en especial se trata de análisis documental de variado tipo de fuentes: . Acuerdos Plenarios del CIN . Informes y Actas de Reuniones de Comisiones del CIN . Versiones taquigráficas de reuniones del CIN -Comité Ejecutivo, Presidente, Rectores representando al Consejo- con Comisiones de las Cámaras del Congreso de la Nación. . Artículos periodísticos aparecidos en medios gráficos de tirada masiva, periódicos de universidades o publicaciones oficiales.

El proceso de investigación fue desarrollado como un ida y vuelta inductivo, de la teoría a la empiria, partiendo de conceptos y proposiciones amplios a lo largo de un camino de profundización creciente (BERTAUX, 2003:27) (SIRVENT, 2004: 23). El objeto se seleccionó y abordó ―construyendo‖ las unidades analíticas, antes que identificándolas previamente, y poniéndolas a funcionar dentro de un proceso hermenéutico de reconstrucción histórica y social, tanto de los discursos como de las actuaciones de sujetos históricos. Desde nuestra perspectiva, los ―discursos‖ remiten a significaciones que existen, circulan, se ignoran o se confrontan en tanto dimensión lingüística de las luchas políticas: disputa sobre la significación de la realidad, espacio de debate de ―nominaciones que aspiran a hegemonizar una determinada sociedad para conducir los caminos hacia el futuro deseado‖ (MOYANO BARAHONA, 2007); simultáneamente, los sujetos son productores de hechos sociales: lo que dicen y hacen está marcado por las condiciones materiales de existencia y la red de relaciones sociales en la que se insertan, formando parte de un proceso histórico que condiciona, dialécticamente, la construcción de ese ―futuro deseado‖. La

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representatividad y la saturación, como criterios de validación, fueron entendidos en términos sociológicos (teniendo en cuenta el nivel de las relaciones socio- estructurales) antes que morfológicos (ligados a la estadística muestral). Las entrevistas se realizaron sobre la base de una guía que se fue modificando a medida que se avanzaba en el trabajo de campo, evitando cerrarse a la información no prevista o desconocida. El análisis de la información no se realizó sólo al final de la recolección, sino a través de un proceso en espiral organizado alrededor de ciclos de ―recolección de información empírica-análisis y construcción / reconstrucción teórica y reelaboración de supuestos - vuelta a la empiria‖ (SIRVENT, 2004). Esta serie de momentos fue concebida como un plan flexible (GOETZ y LeCOMPTE, 1988). Con el objeto de generar teoría a partir de los datos, el análisis de la información fue realizada aplicando el Método Comparativo Constante, dando prioridad a la construcción de teoría discursiva –no proposicional– (GLASER y STRAUSS , 1967). Los conceptos derivados fueron integrados al análisis histórico atendiendo a los procesos sociales concretos ligados al objeto de investigación; en este sentido, aclaramos que no abordamos el objeto desde la perspectiva del análisis económico- financiero, sino como expresión de la dimensión política de la cuestión universitaria. No obstante, oportunamente será conveniente hacer un balance en términos económicos de la evolución del financiamiento, con la finalidad de caracterizar los debates y sus connotaciones ideológicas.

Antes de adentrarnos en la investigación, es conveniente recuperar los antecedentes contemporáneos de la organización de espacios de coordinación universitaria en Argentina; el siguiente apartado resumirá la historia legal de la coordinación y el financiamiento de las universidades públicas, sustrato mínimo requerido para dar densidad histórica al planteo del problema.

5. Antecedentes legales de la coordinación y el financiamiento universitario en el país

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Aquí nos ocuparemos exclusivamente de la cuestión de la coordinación y el sistema de financiamiento y asignación presupuestaria, tomando como punto de partida una afirmación presente en varios trabajos que se ocupan del gobierno y la coordinación universitaria argentina; en ellos se resalta que la historia del nivel desde mediados del siglo XX ha oscilado entre dos polos: etapas en las que predominó la coordinación por parte del poder político con centro en el Poder Ejecutivo (PEN) –por ejemplo, en el Ministerio de Educación-; y etapas que delegaron importantes aspectos de la coordinación a órganos académicos colegiados (SÁNCHEZ MARTINEZ, 2002) (NOSIGLIA, 2004).

Durante el primer gobierno de Perón se dictó la Ley 13.031/47 sobre Universidades17; aparece, por primera vez, un organismo de coordinación: el Consejo Nacional Universitario (CNU); integrado por los rectores de las universidades y presidido por el Ministro de la cartera educativa, sus funciones eran la coordinación interinstitucional, el asesoramiento al PEN y la armonización de los planes de estudio, títulos, sistemas de ingreso (arts. 111 y 112). En su Título VI ―Del Patrimonio de la Universidad y su Administración‖, enumeraba dos grandes grupos de recursos según su origen: los fondos del Tesoro Nacional provenientes de Rentas Generales o de contribuciones específicas que se establecieran, y los fondos provenientes de las actividades de la propia universidad –ingresos por aranceles, matrículas u otros conceptos, donaciones, frutos, intereses y rentas de sus bienes, etc.-18. Durante el segundo gobierno, la Ley 14.297/54 sustituyó a la norma anterior para adecuarla a la Constitución de 1949, pero mantuvo las características del organismo de coordinación; sus atribuciones se especificaron con mayor detalle y amplitud, incluyendo la reglamentación de la extensión, la coordinación y planificación de las publicaciones, la promoción de congresos docentes y el asesoramiento al PEN para la creación de academias nacionales. En lo que respecta a los recursos universitarios, en esta nueva Ley desaparece la mención a ―aranceles‖ o ―matrícula‖.19

17 A mediados de 1940 existían 7 universidades públicas en el país. 18 Estos últimos quedarán asimilados, en la evolución posterior de la normativa, a lo que se conoce actualmente como Fondo Universitario. 19 En noviembre de 1949, el Decreto 29.337 había suspendido el cobro de aranceles universitarios con retroactividad a junio de ese año, adecuando el régimen a la nueva Constitución. 40

Esta Ley no llegó a ponerse en vigencia: la Revolución Libertadora derogó, por Decreto-Ley 477/55, las dos leyes del peronismo y restableció la Ley Avellaneda. El Decreto 6.403/55 recuperó los principios organizativos de la Reforma del 18 (autonomía y autarquía, co-gobierno, concursos y periodicidad de las cátedras) y, en su Art. 28 autorizó a ―la iniciativa privada a crear universidades libres, que estarán capacitadas para expedir diplomas y títulos habilitantes, siempre que se sometan a las reglamentaciones que se dictarán oportunamente‖20. El Decreto-Ley 7361/57 titulado ―Patrimonio de las Universidades nacionales‖ creó un Consejo Interuniversitario (CI), conformado por los rectores de las universidades nacionales, con dos funciones específicas: elevar al PEN los proyectos de presupuesto definitivos de las UUNN cada año, y la propuesta de Plan Integral de Trabajos públicos (Art. 4); los proyectos de presupuesto debían elaborarse respetando dos criterios: que las asignaciones presupuestarias no podrían ser disminuidas, manteniendo como mínimo los gastos y recursos totales asignados el año anterior [art. 4º inc. a) 1º]; y que, en caso de producirse incrementos, la diferencia debía ser distribuida ―en proporción a los presupuestos del año anterior y a las necesidades propias de cada universidad nacional‖ [art. 4º inc. a) 2ª]. El art. 5 estableció la forma de funcionamiento del cuerpo, el quórum (al menos 6 miembros)21, mayoría simple de los presentes como criterio para hacer firmes las decisiones, sede de las reuniones y presidencia de las mismas, etc. El Art. 6 asignó al cuerpo el estudio de los presupuestos elevados por las universidades y la determinación, en los plazos establecidos por la Ley de Contabilidad de la Nación, de ―las sumas totales definitivas que corresponda a cada Universidad nacional‖; si ese monto difería del presentado por la Universidad, el proyecto debía volver a la misma ―para su rectificación y deberá ser presentado nuevamente al Consejo Interuniversitario para su elevación al Poder Ejecutivo‖. Por el Art. 7 se le asignó también el dictado de ―las normas financieras y contables a que deberán ajustar su administración las universidades con arreglo, en lo pertinente, a lo

20 La reglamentación se realizó durante el gobierno de A. Frondizi, a través de la Ley 14.557/58 –conocida como Ley Domingorena, de sólo dos artículos- y su Decreto Reglamentario 1404/59, que especificó que las universidades privadas no podrían recibir ―recursos estatales‖ (Art. 1°). Durante el gobierno de Onganía, la Ley 17.604/67 (Ley Astigueta) reglamenta en forma más integral la actividad de las universidades privadas, y se crea oficialmente el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (ZELAYA, 2004). Hacia 1963 se habían creado ya 9 universidades privadas. 21 En ese momento funcionaban 9 universidades nacionales. 41

dispuesto en el presente decreto-ley y a la necesaria intervención del Tribunal de Cuentas de la Nación‖. Por el Art. 10 se facultó al CI a variar los criterios de distribución de los excedentes de recaudación respecto de los aplicados sobre los presupuestos aprobados, con el voto de seis de sus miembros. Los recursos de las UUNN siguieron siendo los provenientes del Tesoro Nacional –Rentas Generales o impuestos específicos- los créditos del Plan de Trabajos públicos, retribuciones o subsidios de provincias o municipalidades, legados y donaciones y rentas o frutos de su patrimonio; reaparecen ―los derechos, aranceles o tasas‖ percibidos ―como retribución de los servicios que presten‖ (Art. 2, inc.6), y se introduce la mención a las ―contribuciones de los egresados de las universidades nacionales en la forma que oportunamente se fije por ley (Art. 2 inc.8). El Art. 3 conforma el ―Fondo Universitario‖ con los recursos derivados de las economías realizadas por las instituciones. En paralelo, las universidades fueron normalizadas.

Rota la normalidad institucional tras el derrocamiento de Illia, las universidades fueron nuevamente intervenidas; Onganía creó un Consejo Asesor de la Enseñanza Universitaria Oficial para elaborar un proyecto de nueva ley universitaria (Decreto 543/66); al año siguiente se dictó la Ley 17.245/67 denominada ―Ley Orgánica de las Universidades Nacionales‖; esta ley creó un Consejo de Rectores, órgano de enlace entre el PEN y las universidades para la elaboración del presupuesto, el escalafón de personal y el planeamiento (Título IV (Arts. 72 a 78). Anualmente los Rectores debían elegir un Presidente y un Vicepresidente, responsables de convocar las reuniones y de ejecutar las resoluciones del cuerpo. El CR debía constituir una Secretaría Permanente conformada por un delegado de cada universidad, las que, además, debían proveer todo otro ―personal necesario para el cumplimiento de sus funciones‖. La administración de dicha Secretaría estaba a cargo de un Secretario Administrativo, y las universidades debían contribuir ―a los gastos que demande el funcionamiento del Consejo de Rectores y su Secretaría Permanente, en forma proporcional a sus presupuestos‖ (Art. 75). La Secretaría Permanente constituía el corazón operativo del Consejo, y se le asignó la responsabilidad de emprender estudios sobre estructuras y planes de estudio, ―organización y métodos de las distintas entidades universitarias a

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efectos de mejorar su eficiencia‖, deserción y repitencia, y ―las necesidades económicas y de equipamiento de las distintas universidades‖ (Art. 76). El Art. 77 daba al CR las atribuciones de ―ejercer la representación conjunta de las Universidades‖, elevar al PEN los proyectos de presupuesto de las universidades, realizar la programación del ―planeamiento integral de la enseñanza universitaria oficial, de acuerdo con el planeamiento general del sistema educativo argentino‖, integrando su accionar ―en los organismos competentes del Gobierno nacional a través de la Secretaría de Estado de Cultura y Educación‖, recomendar medidas para la ―coordinación de sus actividades docentes, culturales y científicas‖, ―correlación y sistematización de los títulos‖, ―dictar normas administrativas comunes‖ especialmente en lo referido al personal y admisión de estudiantes; sus resoluciones serían firmes si en las votaciones se alcanzaba la mayoría del total de los miembros. El Título VII sobre el Régimen Económico-Financiero reprodujo, en líneas generales, el contenido del Decreto-Ley de 1957, excepto la mención a las contribuciones de los egresados. En el Art. 107 estableció el procedimiento para fijar la contribución del Tesoro Nacional y del Plan de Trabajos públicos de cada universidad en las Leyes de Presupuesto, con participación del CR. La cuestión presupuestaria fue ligada al planeamiento, debiendo el CR presentar simultáneamente ―el estado de planeamiento de la enseñanza universitaria…y las medidas recomendadas o adoptadas para concretar sus formulaciones‖. La regulación del sector de universidades privadas se realizó vía Ley 17.604/67, que creó el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP), oficializando el consejo surgido en 1962, con la finalidad de promover la coordinación sectorial y el asesoramiento al PEN.

Durante el tercer gobierno de Perón en 1974, se dictó una nueva Ley de Universidades Nacionales N° 20.654/74; la ley regiría luego del proceso de normalización de las universidades, que quedó trunco con el golpe del ´76 y fue derogada por la Junta Militar (Ley 21.276/76). Su Título VII ―Patrimonio y Recursos‖ continuó la línea de la ley de Onganía, pero su Título X (arts. 53 a 55 inclusive), referido a la coordinación interuniversitaria, se limitó a encomendar al Ministerio de Cultura y Educación el establecimiento ―del sistema de coordinación universitaria‖

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bajo su dependencia, el que debería ser compatibilizado con el ―sistema nacional de planificación y desarrollo‖; todas las atribuciones de planeamiento y coordinación se concentraron ahora en el Ministerio. Para esa época, el nivel universitario se había expandido hasta integrar 24 universidades públicas y 20 universidades privadas.

Iniciada la Dictadura, como se ha mencionado, la Ley 21.276/76 ajustó la normativa universitaria a los principios declarados en el ―Acta para el Proceso de Reorganización Nacional‖ con los objetivos de: a) Articular ―un sistema de conducción de inmediata ejecutividad‖; b) Fijar decisiones sobre ―planeamiento del sistema universitario en función de los requerimientos del desarrollo cultural, social y económico de la Nación, principalmente a lo atinente al redimensionamiento de las universidades y a su reordenamiento orgánico‖; y c) Instituir ―normas de carácter administrativo que posibiliten una evaluación centralizada de los diversos proyectos presupuestarios para el análisis comparativo de los respectivos requerimientos de fondos a fin de establecer prioridades que posibiliten una racional utilización de los recursos financieros‖. Por esta Ley las universidades fueron intervenidas, el Ministerio de Educación asumió su gobierno y administración, y los Rectores y Decanos pasaron a ser designados por el Poder Ejecutivo, a quien el Ministerio debía elevar los anteproyectos de presupuesto anual, con sus reajustes y comentarios (Art. 9).

El Decreto 391/77 creó un Consejo de Rectores de Universidades Nacionales – CRUN- para asesorar al Ministro y ―coordinar tareas y analizar problemas comunes en conjunto a efectos de orientar una política universitaria uniforme‖, función asignada a una Subsecretaría de Asuntos Universitarios, encargada de prestarle su apoyo administrativo y coordinarlo. Según el art. 6°inc.d) una de sus atribuciones era la de asesorar al Ministerio en ―la preparación de los proyectos de presupuesto en las universidades nacionales‖. Al final del periodo de facto, se dictó la Ley de Universidades 22.207/80, denominada ―Ley Orgánica de las Universidades Nacionales‖; en el Título VI referido a la coordinación interuniversitaria, el Art. 73 estableció la responsabilidad eminente del Poder Ejecutivo en la ―definición y orientación de la política universitaria programando en general la actividad del sector

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mediante su compatibilización con el planeamiento nacional, el sistema educativo y los planes de investigación científica y tecnológica‖; en el Art. 74 se colocó al CRUN como asesor del PEN ―a su requerimiento, con relación a los asuntos mencionados en el Art. 73 y en todo lo vinculado a la coordinación interuniversitaria‖. Por su parte, la Ley de Ministerios 22.520/81 atribuyó al Ministerio de Educación el ―entender en la coordinación del sistema universitario‖ (Art. 23, inc.8). El Art. 39 estableció el arancelamiento del grado ―respetando el principio de igualdad de oportunidades‖. El Título V, sobre el régimen económico-financiero, respetó la clasificación de fondos - Tesoro Nacional y Fondo Universitario- sin mencionar procedimientos para el cálculo de los presupuestos anuales, que quedaron bajo la esfera del PEN.

Habrá que esperar a la restauración constitucional de 1983 y al proceso de normalización universitaria, para que se devuelva un rol principal a un organismo de coordinación sectorial. Creado por Decreto 2461/85 el nuevo Consejo Interuniversitario Nacional agruparía a las instituciones22 que en forma voluntaria quisieran formar parte del mismo y tendría las atribuciones y el poder de decisión que las mismas universidades quisieran conferirle, referidas a la de coordinación de políticas entre las universidades y con otros niveles educativos y el sistema de investigación. Sobre esta estructura legal actuará la reforma universitaria del menemismo.

Como veremos más adelante, recién con la LES de 1995 se generaron instancias de coordinación para el conjunto de la ES aunque con una estructura compleja, superposición de funciones y escaso poder; el efecto fue una concentración del poder decisor y ejecutor en el PEN. Esta Ley reconoció al CIN como órgano de consulta, incorporándole los Institutos Universitarios y Universidades Provinciales, pero le quitó las posibilidades de construcción democrática de políticas: el órgano coordinador con mayor peso relativo en la definición de políticas y estrategias de desarrollo y la cooperación entre las instituciones universitarias y no universitarias públicas y privadas, con carácter vinculante en varias áreas, pasó a ser el Consejo Universitario

22 Entonces 26 universidades públicas 45

–CU-. El CIN –y el CRUP- quedaron conformados como organismos de coordinación y consulta, en la práctica foros de discusión sectoriales23.

Este sintético repaso de la evolución de las normas legales relacionadas con las funciones de coordinación y financiamiento de las universidades, nos permite incorporar nuevas dimensiones de análisis a la afirmación inicial acerca de la histórica oscilación entre modelos de coordinación centrados en el polo ―político‖ o en el ―colegiado‖. Antes que nada, debemos reconocer que cualquier análisis más profundo de la problemática de la coordinación requerirá el desarrollo de investigaciones sobre la materialización de las normas en la acción estatal y de las universidades, y en la praxis política en cada momento histórico; este ―vacío‖ en nuestro conocimiento limita la profundidad de cualquier análisis (ZELAYA, 2004), y lo reduce a inferencias sobre el enfoque predominante que tuvo cada gobierno sobre las relaciones entre Estado y Universidad. Igualmente, queda expuesta la relación temprana entre coordinación y financiamiento: las decisiones sobre distribución presupuestaria son siempre un componente definitorio de la función coordinadora, pudiendo o no estar presentes otros aspectos tales como el planeamiento, la armonización de títulos, la articulación de políticas científicas, etc. Teniendo a la vista las limitaciones que mencionamos, podemos afirmar que el interés de los gobiernos por la coordinación del espacio universitario aparece íntimamente ligado a procesos político-sociales más amplios; se trata de intentos de articulación de un proyecto político triunfante con la Universidad; la composición de fuerzas de los distintos sectores involucrados en la lucha por el poder en cada momento, influye en el posicionamiento de la Universidad como un elemento dinamizador y legitimador de una determinada alianza gobernante, o un elemento amenazador que debe ser controlado y minimizado. En lo que respecta a la amplitud de las atribuciones dadas al organismo coordinador (CNU, CI, CR, CRUN), su estructura y organización, coincidimos con Sánchez Martínez en que el CI de 1957 y el CR de 1967 son los Consejos más fuertemente estructurados (SANCHEZ MARTINEZ, 2002: 21)24. Pero para apreciar con más justeza las experiencias de

23 Estos temas se profundizarán en los siguientes apartados. 24 Este autor afirma que el Consejo de Rectores de la Ley 17245/67 ― fue en los hechos una de las instancias de coordinación y planeamiento mejor organizadas profesionalmente y más efectivas que se registran en la 46

coordinación es necesario ponerlas en relación con la vigencia del funcionamiento ―normalizado‖ de las instituciones; en este sentido, es interesante notar que si bien ambas leyes emanan de gobiernos de facto, la coordinación sancionada en el 57 fue ejercida por universidades normalizadas, lo que no fue el caso en 1967.

.

experiencia de las universidades argentinas‖, aunque no brinda información que sustente tal afirmación (SANCHEZ MARTINEZ, 2002 :21) 47

-II - UNIVERSIDAD Y FINANCIAMIENTO. CONTEXTO GLOBAL Y COYUNTURA LOCAL

1. El discurso dominante sobre el financiamiento de la ES

Durante los ´80 y ´90, el neoliberalismo emergió como una alianza transnacional de clase que logró desarticular la matriz prevaleciente de regulaciones políticas y sociales del capitalismo de posguerra25. Luego del colapso del tratado de Bretton Woods (que establecía un orden financiero internacional basado en el patrón oro-dólar de cambio fijo, pero ajustable) y la desregulación de los mercados financieros26, la gran movilidad del capital financiero especulativo generó una inestabilidad económica sin precedentes. En la práctica, la movilización constante de los mercados buscando la mejor transacción, basada en divisas cuyo valor varía constantemente (especialmente bonos gubernamentales), significó para los países una mayor dependencia de los mercados financieros; la autonomía de los gobiernos, inclusive el del mismo EEUU, se limitó considerablemente (NAVARRO, 1997:21). La articulación entre capitalismo financiero y especulativo es, en este sentido, consustancial al triunfo de la ideología neoliberal, la crisis del Estado de Bienestar y de la sociedad salarial.

Apareció un nuevo tipo de Estado: competitivo en lo externo y regulador en lo interno; forzado a crear las condiciones para atraer capitales y facilitar la innovación tecnológica y la inversión, se vio sometido a una presión creciente del capital para mantener los salarios y los impuestos bajos, y reducir la presión fiscal sobre los

25 Jessop diferencia tres formas estatales capitalistas de posguerra: la social-democrática (Estado de Bienestar Keynesiano) asociada con el fordismo, la del capitalismo asiático, y la de los regímenes políticos clientelísticos y/o dictaduras militares asociadas a las economías en desarrollo de A. Latina, África o el Sudeste Asiático (JESSOP, 2000). 26 El fin del Sistema Bretton Woods es situado por algunos en la declaración del Presidente Nixon de la inconvertibilidad oro-dólar el 15 de Agosto de 1971; otros consideran el año de 1973, fecha a partir de la cual las monedas europeas comenzaron a flotar frente al dólar norteamericano. Ver: Sary Levy Carciente (2003). De Bretton Woods a la globalización financiera: nuevas reglas de juego. Revista Análise Econômica. Faculdade de Ciências Econômicas da UFRG, Brasil, Año 21, Ed. 39, Março 2003. 48

beneficios del capital y los costos laborales. La competitividad externa se logró gracias al desarrollo de modos competitivos de gobierno; la distribución de materias primas y servicios y los modos de administración pública se guiaron por los mismos mecanismos de mercado dentro del Estado: formas de provisión de cuasi-mercado, mayor rendición de cuentas, contractualismo, descentralización, etc.. Estos fenómenos cambiaron drásticamente al Estado capitalista, reconstruyendo las bases de la legitimación: que el poder del Estado se reubicó y despolitizó, para depositarse en los individuos y grupos (BONAL, 2003:162).

El aparato conceptual de la economía neoclásica constituye el fundamento epistemológico de las políticas económicas de los Estados Neoliberales; su modelo interpretativo ocultó el reconocimiento de las contradicciones generadas y sus efectos perversos, tales como el ahondamiento de la fragmentación y polarización social mundiales. La intensificación de las transacciones comerciales y financieras, el aumento de la movilidad de capitales, el de la productividad de algunos sectores, y la difusión de las TIC, no tuvieron un correlato en la mejora del comportamiento de los indicadores que dan cuenta de las condiciones de vida de la población mundial (ver, por ejemplo: OIT, 2004) Así, comenzó a resquebrajarse seriamente el discurso ―oficial‖ acerca de los beneficios de la globalización27.

Los fenómenos de crecimiento y diversificación de los sistemas de educación post- secundaria fueron concomitantes con la crisis del Estado de Bienestar. Con el desarrollo de una nueva concepción de Estado (el ―Estado Evaluador‖), y bajo el imperativo de la globalización, las instituciones fueron empujadas a diversificar sus fuentes de recursos vía venta de servicios y cobro de aranceles, fenómeno cuyos alcances y beneficios suelen ser sobredimensionados por los defensores del modelo28. Las agencias internacionales como el BID o el Banco Mundial fueron los

27 Diversos autores han llamado la atención sobre los límites concretos de fenómenos que en realidad no son ―tan globales‖, sino regionales (CASTELLS, 2003) (NAVARRO, 1997) (PERRATON y GOLDBLATT, 1997). 28 Por ejemplo, si bien se reconoce que en países como en Francia o Alemania el financiamiento es predominantemente público, se apoya la afirmación del peso determinante de los aranceles con cifras de USA y Japón, en los que los que los aranceles representan el 39% de los ingresos de la instituciones privadas y el 15% en las públicas en el primer caso, y el 43% y el 9% en el segundo, todos datos de mediados de los ochenta, a lo que se agrega la financiación pública vía becas a estudiantes. En esa misma década sólo 10% de los fondos de investigación en USA provenían del sector privado, y en Japón esta proporción era del 6%. 49

promotores por excelencia de la aplicación de estos nuevos principios, estimuladas por concretos grupos, formados por redes corporativas globales (TORRES y SCHUGURENSKY, 2002: 434-435). Al generar un nuevo modelo estatal y una nueva arquitectura institucional, se renovaron las nociones de ―sentido común‖ que a nivel internacional justificaron las reformas que debían introducirse en las universidades29. Gradualmente, el lenguaje pseudo-científico de la economía reemplazó al discurso educativo, hasta entonces, de raigambre humanística (BORON, 2005:12).

La evolución del pensamiento del BM en lo que respecta al financiamiento educativo está resumida por el propio Banco en un trabajo reciente (VAWDA y otros, 2000). Sus raíces teóricas se originan en la teoría del capital humano de T. Schultz -alrededor de los años ´60-; en ese momento, se materializaron en préstamos para la formación de fuerza de trabajo en los países en desarrollo, sobre todo en el área de la construcción de edificios escolares y la formación ―vocacional‖ (técnica). Pronto apareció el interés por los análisis de costo-beneficio del gasto en educación superior, y varias investigaciones comenzaron a cuestionar los supuestos de los teóricos de los `60, tanto en lo que respecta a los beneficios de realizar mayores inversiones en la formación de recursos humanos en áreas tecnológicas, como de invertir recursos públicos en el nivel superior en general (PSACHAROPOULOS, 1980:10). Hacia fines de los `80, los estudios de costos se generalizaron como herramienta para el análisis económico y para justificar los proyectos del Banco. Los principales argumentos del nuevo modelo dominante se articularon en un debate acerca de la ―equidad‖30; la

29 Estos autores recogen el concepto de ―capitalismo institucional‖, acuñado por M. Useem en su trabajo publicado por primera vez en 1984: The Inner Circle: Large Corporations and the Rise of Business Political Activity in the U.S. and U.K. 30 La discusión acerca del concepto de ―equidad‖ excede los alcances de este trabajo, pero debe advertirse que las implicancias de política que se derivan de diferentes concepciones divergen significativamente. Equidad e igualdad son conceptos a menudo usados de manera intercambiable, pese a que claramente pertenecen a categorías diferentes: el primero es un concepto normativo, mientras que el segundo es descriptivo. El filósofo y economista Amartya Sen, premio Nobel de Economía en 1998, señala que ―una característica común de todos los enfoques de la ética de los arreglos sociales es que buscan la igualdad de algo‖ (SEN, 1992). La diferencia entre estos enfoques radica esencialmente en la variable que consideran es importante igualar entre las personas para alcanzar una sociedad equitativa. Algunas aproximaciones ponen énfasis en la idea de ―igualdad de oportunidades‖ independientemente del contexto sociocultural o geográfico; otras privilegian justamente la satisfacción de ―necesidades educativas diferenciadas‖ para poblaciones de diferentes condiciones; finalmente las versiones de equidad que ponen énfasis en los resultados escolares, se dividen entre quienes la conciben como el imperativo de ―garantizar igualdad de resultados‖ entre los diferentes segmentos poblacionales y quienes buscan garantizar ―un mínimo universalmente alcanzado‖. Por ejemplo, véase esta afirmación: ―Los gobiernos tienen dos preocupaciones fundamentales con respecto a la equidad. La primera consiste en velar porque todos tengan educación básica, es decir, las aptitudes básicas necesarias para desempeñarse eficazmente en la sociedad. La segunda es velar 50

conveniencia de invertir en educación básica, y disminuir el esfuerzo del Estado en el nivel superior vía privatizaciones y arancelamiento, diferenciación y competencia31, sistemas de préstamos privados y becas para estudiantes meritorios32, introduciendo al mercado como mecanismo regulador (PSACHAROPOULOS, 1987).

Las reformas neoliberales de los sistemas de ES cuestionaron los modelos de financiamiento tradicionales, basados en cuotas históricas sin mecanismos de rendición de cuentas; prefirieron modelos denominados ―objetivos‖, centrados en los incentivos y la evaluación del desempeño; se afirmaba que estos modelos permitirían mayores niveles de autonomía financiera para las instituciones, que así responderían con mayor dinamismo a los cambios tecnológicos del capitalismo informacional, adaptando sus ofertas (más diversificadas), estructura curricular (periódicamente readaptada) y programas de investigación (cada vez más orientados a lo aplicado antes que a la investigación básica) a necesidades cambiantes; así podrían asumir con más eficiencia los cambios en los costos.

porque no se niegue acceso a las instituciones de enseñanza a los candidatos calificados porque son pobres o son mujeres, porque pertenecen a minorías étnicas, viven en regiones geográficamente aisladas o tienen necesidades de educación especiales. Ningún candidato calificado debería verse imposibilitado de matricularse porque no puede pagar. En el nivel de enseñanza postobligatoria es preciso contar con un método justo y válido para determinar cuáles son los candidatos que reúnen los requisitos necesarios para el ingreso‖ (WB, 1996: 127). Para una discusión de estas ideas: GASPARINI y otros (2000). Desde el punto de vista de la crítica socialista, el problema de la igualdad está en el centro de la contradicción entre la igualdad para todos que pretende el régimen democrático y la explotación que requiere un modo de producción fundado en la extracción de plusvalía, como el sistema capitalista. Un régimen democrático cancela, al menos teóricamente, las posibilidades de extraer indefinidamente plusvalía, y hace evidente la imposibilidad de que pueda haber libertad e igualdad para todos, en sentido pleno (BORON, 2003c). 31 La diferenciación es concebida como un mecanismo para reducir costos, segmentando la educación postsecundaria: ―la posibilidad de elegir entre instituciones de distinto tipo normalmente dará lugar al establecimiento de instituciones de enseñanza terciaria no universitaria y al fomento de las instituciones privadas y públicas. Las instituciones de enseñanza superior son mucho más variadas en los países de ingreso alto que en los de ingreso bajo y mediano…Las principales ventajas de las instituciones no universitarias son el menor costo de los programas (debido a que los cursos son más cortos).‖ (WB, 1996: 136). La diferenciación segmenta también en circuitos públicos y privados, devaluando al primero: ―Una mayor separación entre las actividades de enseñanza y las de investigación fomentará las diferencias entre las universidades públicas y reducirá sus costos. Muchas actividades de investigación científica requieren equipo costoso, y la concentración de esas actividades en unas pocas instituciones será sin duda beneficiosa. Debe reevaluarse en consecuencia la tesis predominante de que toda universidad pública debe llevar a cabo actividades de investigación‖ (ibídem: 137). 32 ―En las instituciones de educación superior los derechos se deben combinar con programas de crédito educacional y de becas con el fin de que todos aquellos que deseen obtener préstamos para educarse puedan hacerlo, y de que los estudiantes pobres académicamente aptos cuenten con el apoyo financiero necesario‖ (WB, 1996: 129)

51

Los países centrales realizaron reformas que prefirieron mecanismos de financiamiento con base en el mercado, basados en la capacidad de las instituciones para obtener recursos propios mediante el cobro de matrícula y la venta de servicios, y la obtención de recursos públicos a través de mecanismos competitivos. En su visión más extrema, se buscaba que el gobierno dejara de financiar y regular a las instituciones universitarias y de subsidiar a los estudiantes; en versiones más moderadas, se centraba en la medición de la eficiencia económica de las inversiones educacionales -tasas de retorno- como criterio para distribuir los fondos públicos, y en mecanismos compensatorios para garantizar la equidad en el acceso a la educación. Los nuevos modelos de financiamiento aplicados en numerosos países de Europa y Asia recurrieron a dos herramientas básicas (SHEEHAN, 1996: 19-20): el financiamiento normativo (uso de fórmulas) y el financiamiento a partir de agencias independientes33. Este proceso de alcance mundial no estuvo exento de contradicciones y particularidades: la racionalidad política neoliberal se incorporó en diferentes países de forma heterogénea, lo que justifica estudiar cada caso,

33 El núcleo central del financiamiento normativo reside en la confección de una fórmula de cálculo partiendo de un indicador básico –p.ej. la matrícula total- refinada por ponderaciones por área y nivel de estudios de manera de reflejar los costos unitarios relativos, en distintos grados de complejidad. Algunos países prefirieron este sistema por tener como base estimativa a los estudiantes –y no a los docentes o a las instituciones. Según el modelo, las fórmulas permiten mostrar las discrepancias de costos entre instituciones no atribuibles a economías de escala sino a ineficiencias (costos comparativamente más altos) o baja calidad (comparativamente más bajos); se sostiene que mejoran el uso y la veracidad de la información, brindan mayor incentivo a la innovación, y son compatibles con financiamiento mixto –público-privado-, siempre y cuando se acompañen de reglas claras referidas a los ingresos institucionales no gubernamentales, al financiamiento de los costos de investigación (en especial los centrales o indirectos), y a los sistemas complementarios de contabilidad y administración presupuestaria internos. Los modelos más sofisticados pretenden generar una estructura de incentivos minimizando posibles ―efectos perversos‖, como la dificultad de identificar qué se quiere financiar (insumos – incluyendo la matrícula-; procesos, o productos –en especial graduados-); o, el denominado ―financiamiento residual‖. Con este último concepto intentan considerar la complejidad de las decisiones sobre financiamiento en condiciones de diversificación de fuentes, como por ejemplo ingresos propios por aranceles; en esos casos se predecía que las instituciones tenderían a gastar ―a cuenta‖ del financiamiento estatal y a dedicar los ingresos por otras fuentes a objetivos particularistas o simplemente complementarios, independientemente de los objetivos de política para el conjunto del nivel. Por ello, se incorporan procedimientos para considerar los ingresos autogenerados ―de modo compatible con los incentivos para mantenerlos‖, y se acuerdan metas financieras a mediano plazo –p.e.5 años- con una proporción establecida de ingresos propios / públicos incorporada a la fórmula, cuyo logro se premiaba o penalizaba; este sistema requiere un acuerdo sobre la estabilidad de los costos estándares en dicho período de tiempo y de las políticas de aranceles y otros ingresos. Otro efecto perverso es el relativo a la identificación de qué es lo que se quiere financiar: insumos (incluyendo la matrícula), procesos o productos (sobre todo graduados) –por ejemplo, existen los tres casos en distintos países europeos-; cada una de estas bases tiene a su vez limitaciones y problemas, por lo cual las decisiones son delicadas y particulares. Por su parte, la organización de agencias de financiamiento, es un recurso para reducir el componente ―político‖ de las decisiones, funcionando como intermediarias entre las instituciones políticas y las instituciones de ES, con representación de ambas esferas. Si bien las decisiones presupuestarias se siguen tomando a nivel gubernamental, las agencias realizan recomendaciones y deciden la forma en que son distribuidos los fondos (SHEEHAN, 1996) (JOHNSTONE y col., 1998) 52

contextualizarlo y observar sus adaptaciones o reformulaciones (BONAL, 2003:162- 167). En nuestro país, ese discurso comenzó a fundamentar parte de los estudios sobre la Universidad. El modelo analítico de B. Clark –―el triángulo de la coordinación‖-, fue la herramienta conceptual más difundida para analizar la ES y sus instituciones. Aplicado a las modalidades de financiamiento, por ejemplo, se describieron tres tipos puros correspondientes a los tres ―modos de funcionamiento‖ de las universidades: el ―burocrático‖, el ―corporativo‖ y el de ―mercado‖ (SCHWARTZMAN, 1993). Las universidades públicas latinoamericanas quedaron vinculadas al modelo burocrático: una exclusiva dependencia de mecanismos negociados de base histórica, sin rendición de cuentas y con fuerte influencia de mecanismos discrecionales; fue objeto de fuertes críticas por considerarlo un factor de ―politización‖ de la relación entre el Estado y las universidades, la masificación y la crisis de financiamiento público34; en forma simultánea, las instituciones comenzaron a ser analizadas a través de modelos derivados de la teoría organizacional de cuño norteamericano, resaltando su ingobernabilidad e ―irracionalidad‖ –como el modelo de la ―anarquía organizada‖ (M. Cohen, J. March y J. Olsen) o los ―sistemas levemente acoplados‖ (K. Weick)-.

La elaboración local del argumento neoliberal fue desarrollada por varios think tanks, entre ellos FIEL –Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas-35. Las propuestas locales de aplicación de este ―nuevo financiamiento‖ se apoyaron en

34 ―Es indudable que [los recursos de las UUNN] no son suficientes. Pero a poco que se analice el problema se descubre que esa insuficiencia no es sólo atribuible a la participación que los gastos universitarios tienen en el presupuesto, que obviamente siempre podría ser mejor. Se debe también a la distribución del crédito presupuestario entre las universidades, que debido a la forma como históricamente se han asignado es marcadamente inequitativa, a la forma como se administran en cada institución, así como a la importancia relativamente menor que todavía tiene la generación de recursos propios. Las implicaciones de esta conclusión son de la mayor importancia para la formulación de políticas, aunque no es posible ni tal vez conveniente que todas esas políticas encuentren expresión normativa en una ley de educación superior‖ (DEL BELLO, 1996: 69) 35 A lo largo de los 90 se afianzaron en Argentina think tanks orientados activamente a la formulación de políticas, lobistas enérgicos en distintos niveles de gobierno con el objetivo concreto de lograr la implementación de sus propuestas; varios de sus cuadros fueron funcionarios públicos importantes, como es el caso de D. Cavallo, de la Fundación Mediterránea; dicha organización, junto con FIEL, difundió el ideario neoliberal en el país. Por su parte, Ricardo López Murphy, Fernando de Santibáñez, Adalberto Rodríguez Giavarini, Juan José Llach y Daniel Marx (que se encargará de las negociaciones con el FMI por la deuda externa), trabajaron en FIEL, Fundación Mediterránea, Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, Foro Económico Mundial, Universidades de Chicago y Harvard, y todos ocuparon puestos durante la gestión del Presidente de la Rúa. Ver: BRAUN y otros, 2002; DI PIETRO, 2003. 53

los supuestos y herramientas de la economía neoclásica36: inevitabilidad del contexto de restricción de fondos públicos y necesidad de transición hacia el financiamiento privado, balance negativo de la expansión de la ES (―masificación‖), diversificación del financiamiento como garantía de la autonomía institucional, beneficios de la introducción de mecanismos de mercado, equidad del gasto buscada a través de políticas focalizadas, eficiencia centrada en la evaluación y el financiamiento condicionado, entre otros rasgos (PIFFANO, 1992-1992b-1995; BOUR, 1993; BRUNNER, 1993; DELFINO y GERTEL, 1996; PETREI, 2001; DEL BELLO, 2002; VIZZIO, 2004). El mercado sustituiría con más eficacia al Estado como orientador de la política educativa, ya que, entre otras consideraciones, ―los efectos combinados [de aranceles, becas y préstamos] confieren a los demandantes privados de la educación superior una importancia creciente en la determinación del contenido académico del sistema, tradicionalmente guiado por decisiones de la comunidad universitaria que no siempre parecen interpretar adecuadamente las necesidades sociales‖ (DELFINO y GERTEL, 1996: 2). En consecuencia, situaron los requerimientos de la estructura productiva y su correlato de ―competencias‖ (concepto que permitió la flexibilización de las ―calificaciones‖) (TANGUY, 2001), como factor principal para determinar la oferta y los contenidos de la formación superior. Reconocieron que la política de financiamiento universitario no era un fin en sí misma, sino que se insertaba en un marco más amplio delimitado por los objetivos de política oficial para la ES, las características sociales y económicas en un momento dado, y los objetivos de desarrollo nacional; pero, sus supuestos tecno burocráticos tendieron a ignorar los factores estructurales que operan en la educación. Las funciones genuinas del Estado en el financiamiento se circunscribieron a la provisión de información sobre la calidad de las instituciones y carreras, adecuada para facilitar las elecciones individuales, ofrecer un marco regulatorio mínimo para asegurar una estandarización básica de programas y títulos, la integración del sistema, la transferibilidad y la competitividad, y compensar las falencias del mercado de capitales para asegurar el financiamiento de los estudiantes meritorios y de las carreras socialmente importantes pero poco demandadas.

36 Fundada en la Teoría de la Elección Racional y el individualismo metodológico, 54

La sustitución del financiamiento ―histórico y negociado‖ por el financiamiento condicionado fue propuesto como estrategia para mejorar la eficiencia y la equidad del uso de los fondos públicos. El ―modelo histórico‖ de financiamiento:  Limitaba las posibilidades de obtención de información válida y tornan inmanejables las negociaciones.  Tendía al mantenimiento del statu quo y no financiaba fácilmente las innovaciones.  Incentivaba el aumento de los costos y el abultamiento del presupuesto, favoreciendo la generalización de procedimientos ad hoc.  No incentivaba a las instituciones a diversificar sus fuentes de ingresos.  Era un factor de inequidad social al distraer recursos públicos de la enseñanza básica, nivel igualador por excelencia.(SHEEHAN, 1996: 16-17)

El modelo hegemónico de financiamiento universitario fue presentado oficialmente, de forma orgánica y compacta, en dos oportunidades, en sendos Seminarios en los que participaron funcionarios gubernamentales, legisladores, empresarios, investigadores y autoridades de UUNN y universidades privadas, así como representantes del CIN y del CRUP. El primero se realizó en 1992, organizado por el Harvard Club de Argentina, y el segundo en 1996, organizado por la SPU. La justificación del financiamiento público de la Universidad sobre la base de sus ―externalidades‖, fue rebatida presentando estudios sobre tasas de retorno privadas, mostrando que los graduados eran los beneficiarios directos, a través de sus diferenciales de ingresos. Se combatió con el mismo tipo de argumentos la gratuidad en el nivel superior, ofreciendo datos sobre la pobre participación de las clases menos favorecidas en el sistema. La verificación de la ineficiencia se realizó usualmente vía comparaciones que, a modo de benchmarking, mostraban la distancia entre los logros del sistema universitario nacional y los de otros países del mundo37. Apoyados en el diagnóstico

37 ―La eficiencia es un concepto que se basa sobre indicadores de productividad, pero éstos dependen de la tecnología, la organización, el comportamiento, las condiciones geográficas, etc. En consecuencia, relaciones de producción con organizaciones, comportamientos, etc., diferentes no dejan que el criterio de eficiencia por sí solo permita elegir cuál es la mejor relación de producción. Tradicionalmente la eficiencia sirvió para elegir la mejor tecnología, suponiendo que la organización, el comportamiento, la geografía, etc., son datos que no variaban. Si es 55

de ineficiencia e inequidad (por ejemplo, ECHART, 2003), abogaron por la planificación descentralizada y el financiamiento condicionado, constituidas en garantías de una mejor adaptabilidad a las preferencias de los clientes y del mercado laboral38.

Entre las alternativas posibles para sustituir el financiamiento incondicionado, FIEL se inclinó por el arancelamiento, complementado por un sistema de becas y préstamos estudiantiles, sustituyendo los aportes del Estado en un plazo de cinco años. El financiamiento de la investigación se realizaría a través de fondos competitivos a asignar entre todo tipo de instituciones, públicas o privadas, universidades u otro tipo de instituciones. El sistema de préstamos a estudiantes debería estar a cargo de la banca comercial, con riesgo compartido por el Estado y los bancos, otorgados sobre la base del mérito y los ingresos potenciales luego de la graduación. El sistema de becas sólo cubriría los gastos de mantenimiento de estudiantes meritorios de bajos recursos. El corazón de la ES debía ser la formación laboral para el mercado privado, y la educación superior centrada en la investigación básica se consideraba superada. En su forma más ortodoxa, el modelo implicaba el retiro del Estado y avance del sector privado, el control vía mercado y el arancelamiento progresivo de las instituciones públicas. El objetivo básico era ―lograr la eficiencia en el proceso de formación de capital humano conjugando una elevada calidad educativa al menor costo posible‖ (FIEL-CEP, 2000:194). En ellos se afirmó que el empleo de modelos de así, es adecuada su aplicación. Pero si se comparan relaciones de producción en las cuales cambian tecnología y organización, por ejemplo, su aplicación no necesariamente podrá llevar a una decisión correcta‖. (GINESTAR, A., 1985: 22) 38 Por ejemplo: ― ¿Qué rol desempeñarán en el sistema las actuales universidades estatales? Deberán competir y, por consiguiente, nada asegura su continuidad en el futuro al ser desplazadas por otros institutos, públicos o privados, que brinden una enseñanza de mejor calidad, o a un menor costo. Algunas universidades públicas deberán sufrir profundas reestructuraciones de escala y orientación. El perfil del sistema universitario posterior a esta reforma es difícil de predecir, y dependerá entre otros factores clave del comportamiento de la demanda de educación superior y de la oferta laboral docente. Es posible que algunas universidades estatales mantengan un importante predicamento en el nuevo esquema, como resultado de las preferencias de alumnos y docentes y del rol que desempeñen en el campo de la investigación‖ (BOUR, 1993: 13). O también: ―El tema central pasa entonces por elegir los instrumentos adecuados de intervención estatal que incentiven a un sistema en el que convivan instituciones públicas y privadas, a desarrollar una oferta eficiente en cuanto a calidad y costos, con el mínimo compromiso de recursos públicos. Para ello es necesario que la intervención estatal provea un marco regulatorio y financiero que incentive la eficiencia y la competencia entre instituciones, desarrolle un subsistema de información apropiado para la toma de decisiones de padres y alumnos, compense las debilidades del mercado de capitales y apoye diferencialmente a algunas carreras de interés social‖ (FIEL-CEP, 2000:60-61)

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distribución en base a indicadores de desempeño, desarrollado específicamente para el sector educativo, permitiría ―realizar ajustes estableciendo premios y castigos por desempeño‖ y, al imponer ―cierta armonía en el funcionamiento del conjunto de instituciones‖ contendrían ―la búsqueda individual de privilegios‖ (DELFINO y GERTEL, 1996: 3).

Pero, a fines de los `90, el neoliberalismo sufrió una readaptación a nivel internacional. La evidencia de los límites del mercado como mecanismo regulador y base de cohesión social y, luego de la crisis asiática, la creciente polarización y exclusión social acarreada por el proyecto original, impulsaron la búsqueda de una nueva arquitectura institucional para la sociedad de mercado (JESSOP, 2000) (ACUÑA y TOMASSI, 1999). Advertidos de la existencia de efectos colaterales negativos por la introducción de ―cuasi-mercados‖ en la ES en términos de la equidad y la eficiencia, los países europeos desarrollaron nuevas ―herramientas‖, tales como la segmentación del financiamiento competitivo de la investigación de acuerdo con niveles de desarrollo institucional, o el financiamiento a largo plazo para proyectos acordados entre las instituciones y el Estado – contratos-programa- (CALERO, 1998).

El BM, por ejemplo, comenzó a dar más atención a la educación post-obligatoria39. En esa misma época, un documento del BID apoyó las políticas de recuperación de costos vía mayor participación del sector privado en el financiamiento, advirtiendo que no se trataba de minimizar el importante rol del Estado, sino de modificar ―los porcentajes relativos‖ de participación de los aportes públicos y privados (de MOURA CASTRO y LEVY, 1997: 24). Allí se presentó una visión más amplia de la cuestión de la equidad social: no se la analizaba ya como un mero problema de financiamiento,

39 ―Aún cuando el BM ha apoyado activamente los esfuerzos de reforma de la educación postsecundaria en varios países, hay una percepción de que no ha sido receptivo de la demanda creciente de los clientes por intervenir en ese nivel educativo, y de que los préstamos para ese sub-sector no han tenido en cuenta su importancia para el desarrollo económico y social, especialmente en los países de la AIF (Asociación Internacional de Fomento). Comúnmente se considera que el Banco sólo presta apoyo a la educación básica, apoyando sistemáticamente la reasignación de fondos públicos desde la educación terciaria a la primaria, promoviendo la privatización de la educación postsecundaria por medio del recupero de costos y la expansión del sector privado, y desalentando a los países de bajos ingresos de invertir en capital humano avanzado. Así, se ha vuelto imperioso reconsiderar el trabajo realizado en las políticas de educación postsecundaria, a la luz de los cambios mencionados en el contexto mundial, y la persistencia de problemas seculares en la educación terciaria en las naciones en desarrollo‖ (WB, 2002: vii-viii) (traducción propia). 57

sino que se la enmarcó en cuestiones macro-económicas y macro-educativas más amplias, llamando la atención sobre los riesgos de reemplazar los subsidios por los aranceles y aclarando que ―el BID, a pesar de ser partidario de ciertas formas de privatización, no adopta la posición de que siempre es mejor una mayor privatización, incluso en las finanzas, como tampoco aboga por la total sustitución de la autoridad pública por el mercado‖ (ibídem: 25-26).

El aparato conceptual neoliberal se refina; sin abandonar sus supuestos y principios, se advierten ahora las dificultades y efectos ―perversos‖ de las nuevas políticas; se apela con mayor cautela a la privatización de los costos vía arancelamiento como recurso para mejorar la equidad, ya que, en muchos casos, se ―creaban barreras a la participación, minando el compromiso con la igualdad de oportunidades, esencial para los objetivos económicos y sociales a nivel internacional‖, sobre todo en países con grandes disparidades socioeconómicas. La privatización del financiamiento debía respetar un balance entre fondos públicos y privados que no creara ―barreras a los potenciales alumnos, en vez de abrirles oportunidades‖ (OECD-UNESCO, 2002: 15) (traducción propia).

Un ejemplo de esta reformulación discursiva es el informe que relevó la situación de los sistemas de ES y los efectos de las nuevas políticas de financiamiento basadas en el mercado, con el fin de presentar los ―desafíos‖ que enfrentarían las instituciones y los gobiernos (OECD, 2004)40; se reconocían las dificultades que enfrentaban muchas instituciones, con peligro de su sustentabilidad: cierre de departamentos de disciplinas poco demandadas; aumento de la relación alumnos / docentes; presiones crecientes para reclutar y retener estudiantes; presiones sobre la infraestructura física, en especial edificios y equipos; racionalización de la oferta vía alianzas o fusiones de instituciones pequeñas, etc. (OECD, 2004: 19 y ss).

40 Ver también WB (2002), donde se hace una evaluación de la implementación de las reformas en los ‗90: ―Hasta después de iniciada la década de los ´90, no se prestó atención a la economía política de las reformas de la educación superior, asumiendo que programas de reforma sólidos en los aspectos técnicos, acompañados de acuerdos con los altos funcionarios de gobierno, eran suficiente base para introducir exitosamente los cambios. Pero, al implementarse, la realidad política probó a menudo ser más fuerte que la vision tecnocrática. En muchos países, las reformas propuestas tuvieron la oposición de varios grupos de interés. Ha sido más exitoso lanzar e implementar programas de reforma de la educación terciaria cuando los tomadores de decisiones lograron construir consenso entre las distintas partes interesadas‖ (traducción propia)‖ (WB, 2002: xiii). 58

El concepto de ―sustentabilidad‖ y el de ―gobernanza‖ pasaron a ser el centro de la nueva estrategia política: se trataba de analizar las condiciones necesarias para asegurar la sustentabilidad financiera futura tanto de las políticas nacionales como de la gestión de las instituciones, recomendando nuevas formas de asociación entre el Estado y las universidades basadas en el estímulo a la autonomía institucional con una visión más estratégica de su rol. Se reconoció el peligro del vaciamiento de los fines académicos y científicos de la universidad y la pérdida de su función social más allá del servicio al aparato productivo; se admitió que el mercado podía no ser la herramienta para el desarrollo a largo plazo de las instituciones, y que el financiamiento público podía ser realmente crucial. La cuestión era, sin abandonar el modelo, diseñar estrategias para minimizar sus imperfecciones, tales como la marginación del interés público, el divorcio entre los objetivos institucionales y las prioridades de política social, los riesgos de la estandarización, la irresponsabilidad y fragilidad financiera provocada por las políticas de incentivos económicos, así como la inestabilidad propia de los sistemas regulados vía mercado (OCDE, 2004: 31).

Para las instituciones, el desafío pasó a ser el mejoramiento de la calidad de su administración y su liderazgo, incorporando las herramientas de planeamiento estratégico en especial a las finanzas, imitando a las empresas del sector productivo y comercial. El objetivo era hacerlas globalmente responsables de su propia sustentabilidad vía desarrollo de planeamiento estratégico, incorporando la recuperación de costos a la totalidad de las actividades institucionales, invirtiendo adecuadamente y administrando los riesgos y la crisis financiera.

Esta transformación ideológica de nivel global, impactó localmente de varias formas: alterando la dirección de las políticas educativas gubernamentales, generando reagrupamientos en la Universidad según el grado de apoyo al modelo neoliberal, provocando la emergencia de nuevos conflictos entre el Estado y las universidades, determinando muchos de los cambios que se introducirían en el financiamiento estatal a las casas de estudio; entre esos cambios, encontraremos la introducción de

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fórmulas de asignación presupuestaria y, en general, de diversos mecanismos de distribución, como se explicará en los dos apartados siguientes. Primero, enfocaremos los principales hechos de la política universitaria en el período 1989 -2004, con énfasis en la cuestión de la coordinación y el financiamiento y la identificación de las principales fuerzas en disputa; presentado ese marco general, en el siguiente apartado profundizaremos en la actuación del CIN en lo relativo a la elaboración de una fórmula para la asignación de incrementos presupuestarios.

2. Política Universitaria y financiamiento de las UUNN en los ´90.

Para analizar adecuadamente la actuación del Consejo en lo referido al uso de ―pautas objetivas‖ para la distribución presupuestaria, es necesario reconstruir el contexto histórico y político de la cuestión del financiamiento público de la Universidad en el período. En los apartados que siguen describiremos sus rasgos más sobresalientes centrándonos en dos cuestiones: la concepción y materialización de la coordinación, y del financiamiento universitario en el espacio de interacción común Universidad / PEN; tomaremos como punto de partida la recuperación de las instituciones democráticas en 1983.

2.1. Continuidades y rupturas (1983-1989).

La restauración de la democracia en 1983 abrió una oportunidad para el desarrollo de un proyecto alternativo, autónomo y basado en una reconstrucción crítica de la coyuntura histórica nacional. Esta oportunidad fue impedida por la evolución política y económica del país y las presiones de sectores dominantes locales e internacionales. Este parece ser el caso del financiamiento de la Universidad Pública.

En diciembre de 1983 el gobierno de la UCR inició el proceso de ―normalización‖, restauración simbólica de los principios reformistas (autonomía y co-gobierno,

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concursos y periodicidad de cátedras), a través de una serie de medidas coherentes con la recuperación de la institucionalidad41. Dos importantes decretos crearon el Sistema Interuniversitario de Cuarto Nivel (SICUN) (Nro. 1967/85) y el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) (Nro. 2461/85). De los considerandos de este último Decreto se desprende que la función de coordinación universitaria era concebida por el gobierno de Alfonsín como una atribución de las propias instituciones sin menoscabo de las del Congreso de la Nación para dictar una ley universitaria; la coordinación ejercida por el Ministerio de Educación y Justicia era provisional -hasta que finalizara el proceso normalizador-. Este concepto fue explícitamente enunciado por el Ministro de Educación Alconada Aramburú en 1986, al referirse a la creación del CIN: ―con anticipación al traspaso del gobierno de las Universidades a sus legítimas autoridades elegidas democráticamente, el Gobierno Nacional juzgó necesario sustituir las funciones de coordinación que tiene a su cargo el Ministerio de Educación y Justicia‖42. Una vez terminada la normalización, el Consejo Interuniversitario Nacional se constituiría definitivamente, agrupando a las instituciones que voluntariamente se incorporaran al organismo; en virtud del principio autonómico así entendido, el Consejo tendría las atribuciones y el poder de decisión que las mismas universidades quisieran conferirle, para lo cual el Ministerio convocaría a una reunión para la redacción de un Estatuto. Los representantes de las universidades dentro del Consejo eran los Rectores, y a él se incorporó un representante del Ministerio de Educación y Justicia, con voz pero sin voto. Las atribuciones que las universidades acordaran para el CIN eran delimitadas en los Arts. 2 a 4: Artículo 2°-.- El Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) tendrá como misión la coordinación de las políticas entre las Universidades Nacionales y de ellas con los distintos niveles y jurisdicciones de la educación en la República Argentina; la cultura y los organismos de investigación científica y técnica. Tendrá a su cargo las relaciones con otros organismos públicos y privados, nacionales o extranjeros que constituyan un intercambio beneficioso para las Universidades Nacionales.

41 El Decreto 154/83 estableció un régimen provisorio para la normalización de las UUNN a través de Rectores Normalizadores; este Decreto fue ratificado por la Ley 23.068/84, por la que se restablecieron los Estatutos vigentes al 29/07/66; las universidades conformaron sus órganos colegiados mediante elecciones de claustros y reincorporación de docentes y no docentes expulsados por motivos políticos, gremiales u otras causas conexas; en forma complementaria, la Ley 23.115 anuló las designaciones vitalicias de Profesores hechas bajo la Dictadura (NOSIGLIA 2004: 14) (SÁNCHEZ MARTINEZ 2004: 22) (VIOR, 1990: 184 y ss). 42 Discurso del Sr. Ministro de Educación y Justicia Dr.Sr. Carlos R.S. Alconada Aramburú, al asumir el Rector de la Universidad de Buenos Aires, el Dr. Oscar Julio Shuberoff. 14 de marzo de 1986. Argentina. Ministerio de Educación y Justicia, 11. 61

Todo lo anterior se realizará en el marco de las atribuciones conferidas al organismo Interuniversitario Nacional por las Universidades en el Estatuto para la entidad. En el caso de las relaciones con el extranjero se deberán respetar las normas en vigencia para nuestras relaciones internacionales. Artículo 3°- El Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) podrá prever dentro de su estatuto la formación de organismos regionales de coordinación. Artículo 4°- El Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) podrá coordinar, compatibilizar propuestas sobre validez nacional de estudios y títulos; habilitaciones e incumbencias de títulos profesionales con validez nacional, a los efectos de su elevación al Poder Ejecutivo Nacional en un todo de acuerdo con la Ley de Ministerios N° 22.520 y sus modificaciones según texto ordenado por el Decreto N° 132/83.

El régimen económico-financiero de las UUNN quedó reglado por la Ley 23.569/88, cuando ya era clara la crisis económica. Dicho régimen regiría hasta que el Congreso sancionara una ley universitaria (Art. 1°)43. El contenido de varios artículos de la Ley serán mantenidos en el apartado sobre régimen económico-financiero de las UUNN de la Ley de Educación Superior N° 24.521/95; uno es el referido a los recursos de las instituciones44. El Art. 5° mantuvo el Fondo Universitario consagrado en leyes anteriores. Habilitó a los Consejos Superiores de las UUNN para estimar el presupuesto anual y elaborar el anteproyecto de gastos e inversiones con cargo tanto a los recursos provenientes del Fondo como de las contribuciones del Tesoro, y créditos a tomar. Agilizó la gestión de recursos, descentralizando y delegando en los Consejos Superiores importantes atribuciones económicas y financieras tales como el reordenamiento y ajuste del presupuesto al nivel de incisos; la posibilidad de incrementar, reajustar y redistribuir el fondo universitario excepto para gastos de personal permanente en hasta un 75% sin ningún control previo, y el 25% restante previa aprobación de la Contaduría General de la Nación; reajustar y reordenar la planta de personal siempre que no alterara el monto total del crédito presupuestario ni afectara derechos laborales (art. 6° a 11°); y decidir sobre la política de compras y

43 Durante el gobierno de Alfonsín fueron presentados diez proyectos de ley universitaria en el Congreso Nacional - tanto por el partido de gobierno como por otros partidos-. Debido a una serie de factores –entre otros, el enfrentamiento con la oposición peronista- esos proyectos no llegaron a tratarse. 44 ―Artículo 3°: Son recursos de las universidades nacionales: a) Las sumas que se asignen en el Presupuesto General de la Administración Nacional, ya sea con cargo a ―Rentas Generales‖ o con el producido de impuestos nacionales u otros recursos que se afecten especialmente; b) Los créditos que se incluyan a su favor en el plan de trabajos públicos; c) Los provenientes de la venta de bienes, locaciones de obra o prestaciones de servicios; d) Las contribuciones y subsidios; herencias, legados y donaciones oficiales y privadas; e) Las rentas , frutos o intereses de su patrimonio; f) Los beneficios que se obtengan por sus publicaciones, concesiones, explotación de patentes de invención o derechos intelectuales que pudieran corresponderles por trabajos realizados en su seno; g) Los derechos o tasas que perciban como retribución de los servicios que presten al margen de la enseñanza de grado; h) Cualquier otro recurso que le corresponda o pudiere crearse.‖ La enumeración es semejante a la que realizara el Art. 47 de la Ley 20.654/74.

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contrataciones, aliviando los pasos burocráticos (Art. 14° a 20°). Limitó el control fiscalizador del PEN y del Tribunal de Cuentas de la Nación a controles ex post eliminando el requisito de autorización previa (Art. 24°). Por estas razones, algunos autores han considerado a la Ley 23.569/88 como el primer intento orgánico de garantizar la autonomía y la autarquía financiera de las instituciones, aún cuando siguiera reservando al PEN la fijación de las políticas de remuneración y las escalas salariales (BERTONI y CANO 1990: 22) (RICCI, STASSI y SEPPI, 2004: 4).

En definitiva, todas las normas de este período se fundaron sobre la idea de que fuera la Universidad la generadora de sus propios modelos de funcionamiento y coordinación a partir de procesos amplios de diálogo y construcción de acuerdos, intentando ―conjugar medidas de descentralización y autonomización con planteos de coordinación interinstitucional‖ (BERTONI y CANO, 1990: 23). Este enfoque también es considerado un intento de reconstrucción democrática del sistema educativo tras los gobiernos militares (GALARZA, 2007: 92), denominado ―neorreformismo‖ (VIOR y PAVIGLIANITI, 1994)45.

La responsabilidad estatal en materia universitaria se ejerció a través de una Dirección General de Asuntos Universitarios (DGAU) dependiente de la Secretaría de Educación del Ministerio de Educación y Justicia -Ley de Ministerios 23.023 del 8 de diciembre de 1983-46. Sin embargo, la democratización y la construcción de acuerdos interinstitucionales fueron obstaculizados por el fuerte proceso de expansión, y por una combinación de contradicciones estructurales acompañadas por la constitución de una alianza de fuerzas con pretensiones hegemónicas. Pese a los esfuerzos presupuestarios realizados por el Gobierno, el desafío planteado al sector universitario

45 Años más tarde se evaluará en retrospectiva esta posición como una ―no política‖. Véanse, por ejemplo, las siguientes afirmaciones de algunos entrevistados ―Me parece que una de las cosas que se perdieron es precisamente ESCUCHAR al conjunto de las universidades; me parece que se perdió el hecho de poder participar en decisiones conjuntas....en la época de transición de Alfonsín era muy importante en el sistema educativo poder tener un CIN a nivel universitario y que en el sistema educativo el Consejo Federal funcionara cómo funcionaba. Eso pierde sentido después‖ (E 11:10-12). Y también: ―[durante el gobierno de Alfonsín ] hubo un intento deliberado de que NO HAYA una política universitaria. La política universitaria la hacen las universidades... Equivocado, equivocado,...pero esa era la posición...‖ (E 4: 45). 46 Durante el gobierno de Raúl Alfonsín, los Ministros de Educación y Justicia fueron: Carlos Alconada Aramburu – entre 12/83 y 6/86-; Julio Rajneri –entre 7/86 y 9/87- ; Jorge Sábato –entre 9/87 y 5/89-, y José Dumón, de 5/89 a 9/89. Frente a la DGAU estuvo Hugo Storani. 63

quedó sin respuesta. En la Universidad, la restauración institucional fue asociada al ingreso irrestricto, y la rápida expansión del nivel volvió insuficientes los esfuerzos económicos del Estado: el volumen de los recursos fiscales volcados a las UUNN se mantuvo constante, o decreció; además una parte importante de esos recursos se volcó en obras de infraestructura -llegando en 1987 a algo más del 20% del presupuesto-; como el aumento de la matrícula fue paralelo al aumento del cuerpo docente, este comportamiento presupuestario significó un deterioro notable de los salarios, incrementando los conflictos sindicales y las protestas (BERTONI y CANO, 1990) (VIOR, 1990).

En este marco complejo, la construcción del CIN como institución de coordinación generadora de propuestas de política fue incipiente. Debe recordarse que hasta 1989 sólo existían 26 universidades públicas que acababan de comenzar el proceso de normalización, con carreras de grado heredadas de los años ´60 y un cuarto nivel cuantitativamente poco desarrollado, orientado a la formación de investigadores y científicos, con una reducida cantidad de ofertas. La construcción de un espacio de coordinación institucional era un tema pendiente, demorado por la volatilidad normativa y los sucesivos quiebres del funcionamiento republicano. El presupuesto universitario –al igual que el presupuesto general de la Nación- era estimado en forma inercial a partir de montos históricos que se ajustaban anualmente, y su distribución se definía en forma definitiva por medio de negociaciones dentro del Congreso de la Nación en oportunidad de la sanción de la ley de presupuesto; la Secretaría de Hacienda, dentro del Ministerio de Economía, era la jurisdicción que giraba directamente a cada UUNN las partidas correspondientes.

Los años de la última dictadura habían arrasado las estructuras y las prácticas de recolección de información que permitiera hacer el seguimiento y la evaluación de las actividades universitarias: ―...Entonces se empezó a trabajar tímidamente en algunas series, empezando a relacionar el presupuesto universitario con el PBI, con comparaciones a nivel de cada universidad –gastos corrientes, gastos de capital-. Lo que hoy aparece como un sistema ya constituido por lo tecnológico y por lo informático, ¡en aquel momento no había nada! Entonces: empezar a recabar información, empezar a contactarse con las universidades, etc. Ahora: por supuesto los

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medios que se tenían eran realmente de una pobreza seria. Y esto en un contexto político difícil, muy difícil...‖ (E 11: 8)47

A partir del ‘83 se reconstituyeron líneas de investigación sobre la situación educativa (SUASNABAR, 2005) referidas a costos, financiamiento, relación entre educación e ingresos, inversión pública, etc.; los estudios fueron patrocinados por diversas áreas gubernamentales, universidades públicas y organismos privados de investigación – FIEL, FUNDACIÓN MEDITERRÁNEA; FLACSO, entre otros-. Durante la gestión radical, en el Ministerio de Educación, equipos de investigadores, financiados por la UNESCO, realizaron estudios de la situación sectorial para fundamentar la construcción de políticas48. Se llevaron adelante estudios integrales de diagnóstico del sistema educativo, y se convocó a investigadores de universidades recientemente normalizadas. ―...empezamos a trabajar también en la parte presupuestaria tratando de recorrer las universidades, recibirlos, hacer un poco de coordinación en un montón de aspectos que aparecían, sin información adecuada. ¡Y no era la época de la computación, ni de la información ni de la Internet! Entonces conseguir series estadísticas, por ejemplo, era una cosa así como de locos. Y fue lo que hicimos realmente! Una de las primeras cosas que hicimos fue reconstruir toda la parte presupuestaria un poco para ver en qué estado de situación estaban las universidades, cómo había evolucionado el presupuesto educativo...‖ (E 11: 5-6)

En esos estudios se señaló que ―el gran vacío legal es el de la coordinación universitaria a nivel nacional y regional‖, llamando la atención sobre la tendencia ―a crear organismos de coordinación de políticas, integrados por autoridades ejecutivas máximas, sin acompañarlas de los mecanismos que permitan cumplir la tarea encomendada y ejecutar las decisiones adoptadas‖ (PAVIGLIANITI, 1988): ―... la inspiración, los papeles, la forma de verlo era precisamente: no programas competitivos entre las universidades, sino complementariedad; cosa cuidadosa, reforzar el CIN como organismo de planificación y de la cuestión inter-institucional. Para nada esto de la implementación de fondos competitivos a ver si todos compiten por un cachito de plata. ¡Nada que ver! Toda esta cuestión de los programas competitivos, la gran cantidad de equipamiento que se compró, el FOMEC y demás, es una creación absoluta y una interpretación libre de un programa que en realidad iba a otra cosa...‖ (E 11: 10)

47 Aclaración: El contenido de las entrevistas realizadas se presenta en un ANEXO separado. Las referencias utilizadas para citar los fragmentos comienzan con la letra ―E‖, seguida de dos números. El primero indica el número de identificación de la entrevista; el segundo, el número identificador del parágrafo en el que se encuentra el fragmento citado. Por ejemplo, ―E 11: 8‖ indica que se trata de un fragmento incluido en el parágrafo n°8 de la Entrevista 11. El ANEXO incluye un listado de los entrevistados referido a los números asignados a las entrevistas. 48 Ejemplo de ellos es el trabajo de Daniel Cano mencionado anteriormente, sobre la base de los aportes de D. Filmus, R. Lemes, C. Luchilo y C. Nosiglia: ―La Educación Superior en la Argentina‖ (ver Bibliografía). 65

Pero estos esfuerzos locales vieron alterados sus marcos de referencia por la influencia de los organismos internacionales de crédito. A partir de 1987 convivieron en el Ministerio de Educación dos líneas enfrentadas del Partido Radical, con distintos proyectos educativos: ―...En el Ministerio estaba Sábato, pero Sábato no era de la misma línea política que Stubrin, lo mismo que tampoco lo había sido Rajneri. Y en realidad los préstamos empiezan a venir al Ministerio de Educación cuando la gestión Rajneri. Y Rajneri contrata una serie de asesores, muchos de ellos de la Fundación Mediterránea –que después van a estar con Cavallo- … ¡Porque él venía del desarrollismo!...‖ (E 11: 8)

Uno de los emergentes de esta disputa fue el recambio de funcionarios a través del cual Francisco Delich -hasta ese momento Secretario de Educación- es sucedido por Adolfo Stubrin, (CHIROLEU, IAZZETA y otros, 1997); ligados a otro sector del Ministerio, con llegada directa al Ministro, quedaría una serie de asesores integrantes de la Fundación Mediterránea e investigadores ligados al Instituto de Economía y Finanzas de la UNC49.

El BM venía desarrollando actividades destinadas a promover y difundir su visión particular sobre la política educativa en general y la educación superior en particular, a través de seminarios y misiones de expertos en numerosos países candidatos a préstamos (CANO, 1995: 4 y ss.); una misión de asistencia para la liberación de un crédito para el sector educativo actuante a lo largo de 1986 derivó, en 1987, en la presentación de un proyecto financiado por un préstamo-puente que se denominó Proyecto MEJ/ PNUD/ BM/87 -identificado por el BM como 2984AR, ―Préstamo de Asistencia Técnica para los Sectores Sociales‖, que posteriormente se prolongaría en el llamado ―PRONATASS‖-; esta última misión del Banco trabajó entre agosto de 1987 y junio de 1988 encabezada por Bernardo Kluger y coordinada localmente por Humberto Petrei y José Cartas (KLUGER, 1991:vii). A principios de 1988 la Secretaría de Educación del MEd solicitó el análisis de un primer borrador de propuestas de

49 Entrevista a José I. Castro Garayzábal, ex Directivo de Renault. La Voz del Interior, 20 de octubre de 2000. Disponible en: www.ar-er.com.ar . En la citada Fundación trabajaban, por ejemplo: Carlos Sánchez y Humberto Petrei -que fuera Director del Proyecto sobre presupuesto, fortalecimiento institucional y economía de la educación. MEJ/BM/PNUD durante Junio 1987-agosto 1988. Investigadores pertenecientes a UNC eran Héctor Gertel y José Delfino; estos investigadores realizaron estudios en el marco del Préstamo 2984AR que se analizará más adelante, y tendrán un papel relevante en la discusión sobre modelos de asignación por pautas objetivas en la primera mitad de los ´90. 66

proyectos a un equipo de la Dirección General de Planificación Educativa dirigido por Alicia Bertoni y Daniel Cano; este equipo trabajó en ―una reformulación técnica preliminar‖ reelaborando la propuesta del BM ―en términos aceptables para el Gobierno Argentino‖50. Otro equipo desarrolló una serie de estudios económicos sobre la universidad: Humberto Petrei calculó los costos por carrera en 26 universidades; Ángel Ginestar tomó a la Universidad de Cuyo como unidad de análisis para elaborar una metodología para el cálculo de costos para las carreras universitarias (ABADIE, 2001:26)51.

Al ritmo de la puja interna dentro del MEd, los asesores del equipo de la Secretaría de Educación vinculados a la Dirección General de Planificación Educativa realizaron procesos de capacitación de expertos y formularon proyectos a financiar con crédito externo: ―...realmente se empieza a hacer una lectura crítica de esos programas: por lo que decían, por las conclusiones...‖ (E 11:9)

La lectura de la propuesta de ―formulación técnica‖ del préstamo realizada por ese equipo en lo que respecta al financiamiento y al papel asignado al CIN, permite deducir ciertos supuestos básicos del diseño de la política universitaria, y está contenida en el apartado denominado ―PROGRAMA III: Mejoramiento de la Programación y Gestión de la Educación Superior en su conjunto‖ (BERTONI y

50 Nota de Alicia Bertoni y Daniel Cano al Secretario de Educación del MEJ, Adolfo Stubrin, 4 de noviembre de 1988. 51 Ambos proyectos afinaron una metodología para estimar costos por estudiante, por carrera y por egresado que, muy sumariamente, se compone de los siguientes conceptos:  El egresado es la acumulación en el tiempo de los gastos por estudiante de cada año de estudios.  En su estimación deben incluirse los elementos de repitencia y de deserción estudiantil que están presentes en toda cohorte. En la fórmula de costeo se introducen bajo la forma de coeficientes.  En los gastos a considerar se incluyen únicamente los correspondientes a la función enseñanza, componiéndose dichos gastos de todos los montos de salarios, gastos e inversiones.  Es un costeo total: incluye las asignaciones directas -aquellas plenamente identificadas con la función contemplada- y las indirectas -que no pueden asignarse directa y fácilmente o que están dedicadas a apoyar también a otras actividades; dentro de éstas últimas se ubican los gastos centrales de los decanatos y del rectorado en forma de ponderaciones-. Para el cálculo del costo efectivo promedio del egresado se suma cada año de duración de la carrera y el resultado final se divide por la cantidad de egresados. Los trabajos mencionados por ABADIE (2001) son: PETREI, H. (1989). Costos de la educación universitaria. En: Ensayos de Economía de la Educación, Buenos Aires; y GINESTAR A. (1990). Costos educacionales para la gerencia universitaria. EDIUNC, Argentina. 67

CANO, 1988: 53-65)52. El Proyecto numerado como ―11‖, denominado ―Mejoramiento de la Coordinación Interinstitucional y generación de una programación universitaria nacional‖ tenía su núcleo en el ―fortalecimiento técnico y operativo del CIN y de aquellas universidades nacionales que haciendo uso de su autonomía institucional, se asocien voluntariamente al proyecto‖ (BERTONI y CANO, 1988: 55). Partiendo de la constatación de la carencia, dentro del CIN, de equipos técnicos y estructuras organizativas y metodologías que permitieran llevar adelante una programación y gestión universitaria, hicieron notar que la coordinación era obstaculizada por ―la heterogeneidad de situaciones institucionales específicas, por la falta de una base informativa mínima y homogénea, por la carencia o insuficiencia de instrumentos adecuados a la época, tales como equipos de procesamiento electrónico de datos, así como la debilidad estructural y metodológica de las áreas u oficinas de programación, presupuestación, contabilidad, estadística, etc.‖; no existían, además, ―criterios fundados y multivariables para la distribución de los recursos económicos disponibles entre las Universidades Nacionales‖, produciéndose el ―desaprovechamiento de los recursos financieros y humanos por deficiente programación y gestión dentro de los establecimientos‖ (BERTONI y CANO; 1988: 61-62). Con respecto al fortalecimiento del CIN, propusieron la creación de ―una unidad de apoyo técnico‖, con personal y equipamiento adecuado ―que racionalice la recolección y el procesamiento de la información para la toma de decisiones‖; se contempló además el fortalecimiento de las respectivas capacidades de las UUNN, siempre articulado con la Unidad de Apoyo al CIN; los objetivos relativos a la problemática del financiamiento eran: ―e) Disponer

52 El Programa estaba compuesto por los Proyectos ―10‖ y ―11‖, y su filosofía general se fundaba en la necesidad de ―desarrollar y aplicar grandes líneas de política para el nivel superior, ya que la diversificación inter e intrainstitucional del mismo no puede quedar librada al azar ni a la acción espontánea de factores coyunturales o de presiones locales y sectoriales‖. El Proyecto 10, denominado ‖Diseño e implementación de una programación nacional indicativa para la Educación Superior Argentina‖ tenía como objetivos ―analizar la situación del nivel y definir estructuras, procesos y metodologías para la coordinación general y la planificación indicativa consensual del conjunto de la educación superior del país‖, y ―Formular alternativas sistemáticas y técnicamente fundadas para una reorientación / orientación no compulsiva de la demanda social por educación superior, apuntando hacia una distribución territorial y disciplinariamente adaptada a las necesidades de un desarrollo democrático y socialmente justo del país; incluía los objetivos de ―e) Disponer un diagnóstico global acerca de los costos de la educación superior, incluyendo los gastos oficiales, privados y particulares‖, ―f) Formular propuestas sistemáticas y técnicamente fundadas para la obtención de nuevos recursos para el sostenimiento y desarrollo de la educación superior‖, y ―g) Elaborar propuestas sistemáticas y técnicamente fundadas par un Programa Nacional de Becas y Préstamos Estudiantiles, estrechamente ligado a políticas de redistribución no compulsiva de la demanda social por educación superior‖. Se esperaba definir ―alternativas para incrementar genuinamente los recursos destinados a la educación superior a través de la incorporación de nuevas fuentes de financiamiento y de la racionalización del gasto en el sector‖ (BERTONI y CANO, 1988: 58) 68

de un diagnóstico financiero del sistema universitario nacional; f) Elaborar criterios sistemáticos y fundados para distribuir los recursos económicos entre las distintas unidades educativas; g) Formular alternativas para incrementar los recursos financieros por medio de la racionalización del gasto y de la búsqueda de nuevas fuentes de financiamiento.‖ (BERTONI y CANO, 1988: 63).

Esta reconstrucción estaría mostrando, entonces, una propuesta de políticas sectoriales sobre la base del reconocimiento crítico de la propia situación por parte de los universitarios; están ya presentados los núcleos problemáticos del presupuesto y del financiamiento, y la intención de encontrar ―criterios fundados y multivariables para la distribución de los recursos disponibles‖, la búsqueda de ―alternativas para incrementar los recursos financieros por medio de la racionalización del gasto y … nuevas fuentes de financiamiento‖. Pero es claro que todos estos temas son abordados con la idea de estimular la reflexión autónoma de la comunidad universitaria y fortalecer las capacidades de las universidades –y del CIN- para construir alternativas de solución con una perspectiva propia. ―...se trabajaba con medios muy sencillos y se trataba de avanzar escuchando y de manera muy... paso a paso. No en el sentido de decir: ―tengo un poder hegemónico donde yo fijo, y a través de programas presupuestarios, impongo‖ ... el tema del abrir el financiamiento, que no solamente sea estatal, SIEMPRE estuvo planteado, no era una cosa que NO existía. Pero me parece a mí que se da en un contexto totalmente distinto. ¿Por qué lo digo? Primero: porque siempre se tenía la idea de que había que dar el debate sobre el arancelamiento. Yo creo que lo que viene después es esto...‖ (E 11: 14 y 23)

Los trabajos fueron realizados de acuerdo con las solicitudes de los coordinadores del préstamo-puente; sin embargo, en el mes de junio de 1988 las negociaciones entre los equipos del Ministerio de Educación y con el Banco Mundial determinaron su apartamiento del proyecto53; poco tiempo después el Banco aprobó el préstamo, y otro grupo de expertos se hizo cargo de las actividades; con la llegada de Carlos Menem a la Presidencia, las cuestiones relativas al financiamiento y la coordinación universitaria serán enfocadas desde otra perspectiva. Así, el ahogo de los proyectos

53 Estudiando la relación entre intelectuales y Estado, Galarza afirma que, a finales de los ´80, la entrada de un ciclo de crisis económica, la dificultad para constituir mayorías parlamentarias y la fuerte oposición política determinaron la marginación de los equipos de expertos que apoyaban la reconstrucción de las capacidades estatales sobre una base democratizadora (GALARZA, 2007, 92-93). 69

de política universitaria entendida como construcción localmente consensuada entre el Estado y las UUNN (SICUN, papel rector del CIN, etc.) fue paralelo al deterioro de la situación política y económica que debilitó al gobierno de Alfonsín54, e implicó su reemplazo por los lineamientos de los organismos internacionales de crédito que habían comenzado a crear lazos con ―expertos‖ más cercanos al Partido Justicialista, al que se veía triunfador seguro en las elecciones anticipadas de mayo de 1989. A. Camou ha descripto el proceso de conformación de un grupo de economistas asesores, ligados a las corrientes internas que pujaron a lo largo de la reorganización del peronismo durante el gobierno de Alfonsín; como resultado, los economistas ligados al cafierismo pasan a revistar en las filas del menemismo triunfante en las internas del partido en 1988; entre ellos se encontraban Domingo Cavallo y Eduardo Curia, Coordinador de la Comisión de Economía del candidato a Presidente Carlos Menem55. Se consumaría así el desplazamiento de los grupos interesados en un proceso de cambio priorizando la autonomía, la democratización y el crecimiento endógeno. (CHIROLEU, 1991: 23-27) (PAVIGLIANITI, 1996: 27-31) (VIOR y PAVIGLIANITI, 1994: 10).

Los términos en que se desarrolló la preparación del préstamo que continuaría al 2984 AR, están contenidos en un Informe publicado por el BIRF en 1991; en él se sintetiza la evaluación y los diagnósticos realizados; la centralidad de la cuestión del financiamiento como orientador de la política educativa queda establecida en el título mismo del informe: ―ARGENTINA. Reasignación de los Recursos para el Mejoramiento de la Educación‖. Las estrategias financieras que desde el punto de vista del BIRF debían ponerse en práctica para mejorar la educación eran tres: la ―asignación de recursos federales para la enseñanza primaria, acuerdos sobre las medidas financieras para la descentralización de la educación secundaria y movilización de nuevos recursos para la educación superior‖ (KLUGER, 1991: xiii)56.

54 Copamiento del Cuartel de La Tablada, renuncia del Ministro de Economía Juan Sorrouille e hiperinflación. 55 Eduardo Curia formaba parte del CEJOP –Centro Justicialista de Obras Públicas, al que pertenecía también Humberto Petrei, entre otros (CAMOU, 1998:97). 56 Las condiciones en las que se movió la Misión del Banco y el desplazamiento de la línea de trabajo planteada por la Secretaría de Educación se enuncia en la presentación misma del Informe: ―El estudio se completó y discutió con representantes del Gobierno en diciembre de 1988. Las discusiones prosiguieron con la nueva administración, 70

El ―Informe Kluger‖ desarrolla ya la línea argumental básica de la política de financiamiento para la universidad, sustancialmente diferente de las líneas de política que habían comenzado a desarrollar sectores del radicalismo en el Ministerio de Educación. El documento, acordado entre el gobierno argentino y el Banco proponía dos objetivos para la Educación Superior, con sus respectivos programas; las argumentaciones se entretejen con términos que serán banderas simbólicas de la reforma menemista de la Universidad: ―eficiencia‖, ―modernización‖, ―evaluación‖, ―incentivos‖, ―recursos privados‖, ―equidad‖, ―pertinencia‖ (KLUGER, 1991: xii) (traducción propia): Políticas Programas

―Recuperación de la Fortalecimiento de la administración del subsector en el pertinencia de la educación nivel nacional superior‖ Establecimiento de un organismo nacional independiente de evaluación Modernización de la organización académica de las universidades para aumentar la eficiencia y evitar la duplicación. Establecimiento de sistemas provinciales integrados de educación superior

―Asignación del financiamiento Creación de capacidad de análisis económico en el MEJ, de acuerdo con criterios de al nivel de la ES y las instituciones provinciales. equidad y de eficiencia en Ampliación de las disposiciones de participación en los función de los costos‖ ingresos fiscales, de acuerdo con objetivos nacionales. Establecimiento del acceso a las provincias y las universidades a fondos de inversión. Creación de incentivos para las instituciones de educación superior a fin de movilizar recursos privados de la industria y los usuarios

El informe explicaba que las medidas recomendadas para cada uno de los niveles del sistema educativo –primario, secundario, superior- no tenían el mismo grado de aceptación a nivel local; se requería un abordaje diferente en cada caso, diferenciando ―las actividades que pueden ponerse en práctica en un plazo relativamente corto y aquellas cuya realización exigirá que se llegue a un consenso nacional y / o que se adopten decisiones de política‖ (la negrita y la traducción es nuestra) (KLUGER, que finalmente aprobó su publicación. Aún cuando los datos presentados son los disponibles en ese momento, la relevancia de los temas sigue vigente‖ (KLUGER, 1991: vii) (traducción propia). 71

1991: 36). El problema principal, para la Misión, era la falta de consenso sobre asuntos cruciales, tales como el rol mismo de las universidades, quiénes deben paga los costos, el rol de los gobiernos provinciales y de los organismos de coordinación (CIN y CRUP), la relación entre instituciones públicas y privadas, o la organización y administración interna de las instituciones. Se apelaba a la búsqueda de consensos como estrategia para legitimar las decisiones que se adoptarían en el plano material: ―Para desarrollar un plan de inversiones en el subsector de la educación superior será necesario tomar acciones y decisiones que construyan consenso y preparen el camino de las mejoras futuras‖ (KLUGER, 1991: 41) (traducción propia).

El reconocimiento de la cuestión universitaria como un ―tema políticamente delicado‖ requería ―debates explícitos‖ que condujeran a una ―reevaluación de los objetivos de la educación superior‖, pero, sin embargo, esos objetivos aparecen ya firmemente establecidos en el Informe; en definitiva, esos debates son anticipadamente saldados por los expertos indicando cuáles son las mejores soluciones. Respecto del financiamiento, y teniendo en cuenta la rigidez presupuestaria existente, se aconsejaba incrementar la eficiencia de los recursos y la ―movilización‖ de nuevas fuentes de financiamiento ―tales como los beneficiarios directos (estudiantes) o las contribuciones voluntarias por parte de la industria‖, así como ―planes apropiados de préstamos / becas‖ (KLUGER, 1991: 35) (traducción propia).

Hay una clara opción por el fortalecimiento estratégico del Ministerio de Educación como líder del debate y ejecutor de las reformas, y por la implementación rápida de las medidas. Debe recordarse que el Préstamo 2984 AR había tenido un ―modesto componente destinado a ayudar al CIN a analizar su función administrativa y a incrementar su capacidad para contribuir eficazmente a la planificación y dirección de la educación superior pública‖ (KLUGER, 1991: 41). Ahora, el informe de 1991 llamaba la atención sobre los peligros del explosivo crecimiento de la matrícula de las universidades sin un acompañamiento en el nivel de financiamiento y la estructura de las instituciones, la falta de datos fidedignos, etc., y esbozaba una evaluación negativa de la política de la gestión Alfonsín para con las universidades. Dado que se

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observaba una ―ausencia de consenso sobre los objetivos‖ de la ES se proponía un debate amplio con participación de ―las propias universidades (un grupo que es nutrido y diverso), sus organizaciones representativas (el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) y el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP), las autoridades provinciales de educación superior, el MEd en el nivel federal y sus direcciones encargadas de las universidades y las investigaciones, representantes del profesorado, los estudiantes, los padres y otros interesados, por ejemplo, las iglesias‖ (ibídem: 33, traducción propia). Los expertos del BIRF analizaban la problemática local con un fuerte sesgo que, en definitiva, conformaba el sustrato cultural y social de la ideología neoliberal dominante en los países anglosajones. El CIN no constituía, para los expertos, un espacio confiable de coordinación, ya que, si bien ―se reúne regularmente para tratar asuntos de interés común‖, ―no tiene el poder de tomar decisiones vinculantes para las instituciones miembro. Las áreas del Ministerio de Educación que se ocupan de la educación superior tienen una limitación semejante respecto de su poder sobre las universidades. Las decisiones presupuestarias se negocian sobre una base individual entre cada universidad y las autoridades presupuestarias del Ministerio de Economía‖ (KLUGER; 1991: 18) (traducción propia). Se aconsejaba generar capacidades de análisis económico57 en el Ministerio de Educación, y la creación de una unidad ministerial específica para coordinar políticas y llevar adelante esos estudios: ―A largo plazo, los esfuerzos para mejorar las capacidades políticas y administrativas y basar las decisiones y programas del MEd en el análisis económico, desarrollará la capacidad ministerial para preparar las actividades en línea con las políticas del préstamo‖ (KLUGER, 1991:38) (traducción propia).

En un Memorando que acompañó al Informe del BM ―Argentina: Country Assistance Review‖ –CAR- preparado en 1996 por el Departamento de Evaluación de

57 El documento del Banco Mundial de 1996 titulado ―Prioridades y Estrategias para el Educación....‖ describe qué se entiende por ―análisis económico de la educación‖ (BM, 1996, 105 y ss.): el cálculo de la relación costo / beneficio de la inversión pública - cálculo de las tasas de rentabilidad social y privada atendiendo a las diferencias de remuneración como medida del beneficio-. Las limitaciones del enfoque son salvadas reconociendo rápidamente que ―la relación costo-beneficio que constituye la base del análisis económico es un instrumento de diagnóstico básico que señala a los encargados de formular las políticas una dirección determinada, y no un indicador preciso de las prioridades.‖ 73

Operaciones del organismo (WB, 1996) los evaluadores opinaron sobre la eficiencia de las estrategias y los instrumentos utilizados durante la gestión de Alfonsín: el Banco había actuado en forma ineficiente e ineficaz, ―sobrestimando el deseo del gobierno de llevar adelante las reformas necesarias‖. Por el contrario, el primer gobierno de Menem había apoyado y encarado con éxito la reforma estructural del Estado que, no obstante, aún era vulnerable y necesitada de apoyo financiero (WB, 1996).

2.2. La redefinición de la política universitaria (1989-1995).

El programa neoconservador y neoliberal que se aplicará en los ´90 retomó el iniciado a mediados de la década del `70 con el ―Proceso de Reorganización Nacional‖. El libramiento del préstamo –identificado como 2985AR- se demoraría hasta la asunción del nuevo gobierno de C. Menem; constituía, como hemos visto en el parágrafo anterior, una prolongación del préstamo previo, ―en términos aceptables para el Banco‖. Los equipos instalados en la cartera educativa estaban consustanciados con la filosofía del BM, como lo muestran sus primeras declaraciones públicas y las primeras medidas tomadas, tanto por el Ministro Salonia como por su equipo58; es el caso del titular de la Secretaría de Coordinación Educacional, Científica y Cultural del Ministerio de Educación, Dr. Enrique Bulit Goñi, quien enunció claramente -en una carta a los Rectores presentada en un Plenario del CIN realizado en Río Cuarto59- la articulación de los objetivos específicos para el sector universitario con los objetivos de política económica; en concordancia con los lineamientos del Consenso de Washington y las propuestas del BM, presentó las líneas básicas de la política de financiamiento de las UUNN. La carta confirma la adopción de esas líneas de acción por parte del nuevo gobierno: ―nada de esto es nuevo entre nosotros, sino que lo venimos analizando desde que comenzó nuestra gestión en el Ministerio‖60. Realizaba

58 Salonia, por ejemplo, diferenció claramente los principios de apoyo a las universidades privadas que regían su Ministerio, de los de la gestión precedente (FUNDACIÓN JOVEN 2000, s/f). 59 Carta de E. Bulit Goñi a los Rectores. Director Nacional de Coordinación Educacional, Científica y Cultural del Ministerio de Educación y Justicia. 2 de Febrero de 1990 60 Luego de llamar la atención sobre la crisis económica y social a resolver, resaltaba la necesidad de realizar cambios estructurales en las universidades para resolver las causas de la crisis y ―la crisis propia‖, insertando la solución en una línea ―que no sea contradictoria sino que sirva y aún aliente la solución estructural‖. Para introducir 74

una serie de comentarios críticos sobre el modelo defendido por las universidades, contrastándolo con el del modelo propuesto por el Gobierno, cuyas líneas centrales eran: a) cuestionar el acceso irrestricto y las políticas académicas internas por sus efectos sobre el presupuesto; b) definir la ―autonomía‖ en términos económicos; c) redefinir los alcances de la autarquía financiera, vinculándola con la obtención de fondos, contrataciones y actividades lucrativas, descentralización de la política de personal, etc.; d) modificar el criterio para el financiamiento a cargo del Estado. Haciendo la salvedad del deber estatal de ―aportar al sostenimiento de la educación universitaria‖, debían encontrarse ―parámetros justos y objetivos, que permitan discernir, sin que ello dependa de la decisión en cada caso, cuánto habrá de corresponderle a cada una de las universidades nacionales del total asignado al conjunto de ellas. Esto no debería quedar tampoco librado solamente a lo que históricamente ha venido siendo – lo que por cierto no habrá de ignorarse del todo-― y, además, ―cabría establecer un sistema por el cual el aporte estatal pudiera verse aumentado para las universidades que se ajusten en mayor medida a un parámetro cualificador que contenga, por ejemplo, las siguientes pautas: obtención de fuentes complementarias de financiamiento, mejora de la eficiencia en la aplicación de los recursos (racionalizaciones), elevación de la calidad de la educación y de la eficiencia educativa, adecuación de la universidad en su perfil a los requerimientos productivos del país, etc.‖; e) justificar el arancelamiento, combinado con un sistema de becas, o de impuestos específicos; f) considerar a las universidades como fusible de la asignación de recursos en el sistema educativo, pues era ―sin duda el estrato educativo que está en mejores condiciones de introducir fuertes racionalizaciones y de obtener fuentes complementarias de financiamiento‖.

eficiencia, racionalidad y equidad en la educación era necesaria una estrategia diferente a la adecuada para el resto del sistema educativo -la descentralización - porque las universidades ya estaban descentralizadas en virtud del principio de autonomía; era necesario profundizarla ―más allá del punto en que se encuentra, otorgándoles atribuciones y facilidades de las que hoy carecen, y estableciendo los estímulos adecuados para que las mismas se ejerzan en forma plena‖. 75

La carta de Bulit Goñi se constituyó en el acto de presentación a la Universidad de las intenciones del gobierno de Menem de modificar el sistema universitario público en el sentido impulsado por los organismos de crédito61. El primer movimiento táctico fue apelar al argumento de la ―profundización de la autonomía‖, e iniciar los cambios en un punto crucial del sistema: la modificación de la Ley de Administración Financiera de las UUNN 23.569/88. Es claro que era políticamente más fácil modificar una norma ya existente con fuerte impacto sobre el accionar de las instituciones – tal es la cuestión presupuestaria-, ya que ―soslayaríamos de ese modo toda revisión de la legislación universitaria sustantiva y la más pertinente ley general de educación en la que lo universitario sea –como en verdad corresponde- un capítulo integrado con lo educativo y evitaríamos así toda la carga conflictiva que arrastran estos ámbitos más globales‖. El Gobierno buscó mitigar la tensión provocada por estos embates con la firma de un PROTOCOLO DE CONCERTACIÓN UNIVERSITARIA en junio de 1990 en la que el PEN y las UUNN62 acordaron formalmente doce puntos; se realizaban definiciones relacionadas con el financiamiento y el presupuesto en los puntos 3, 6 7 y 8, en términos de ―racionalización‖, ―optimización‖, ―eficiencia‖, ―esfuerzo significativo‖, ―evaluación del rendimiento‖, ―fuentes complementarias‖, y ―coordinación‖ e ―integración‖63 . Ambas partes se comprometían a ―cumplimentar actos objetivos a

61 La fuerza de imposición era clara, y tomó un tono confrontativo, característico de la relación entre las UUNN y el Estado a lo largo de los dos gobiernos de Menem. Si bien la forma ―natural‖ de introducir los cambios era –según la carta- la imposición directa, consideraba más conveniente dejar la iniciativa a las mismas instituciones, ya que ―las autoridades universitarias, surgidas de sus claustros, conocen mejor la intimidad de cada una de las distintas realidades y están en condiciones más favorables para establecer los regímenes que más se ajusten a cada una de ellas‖. ―Cada universidad deberá dimensionarse a sus reales posibilidades y fijarse proyectos de evolución que se correspondan también con ellas‖; ―El marco interno universitario, más o menos común entre todas las universidades, es el campo en el cual la confrontación y aún la resistencia al cambio se dará con mayor virulencia… Si ese marco interno será difícil, cabría sugerir la conveniencia de que los cambios se hicieran desde afuera ―; o también: ―Si el rector, para no soportar el precio político en el marco interno de la universidad, prefiere que el cambio se haga desde arriba o se pone al frente o se suma a las resistencias; si los alumnos se niegan siquiera a examinar el ingreso, la permanencia o el arancel; si los profesores se aferran a la igualación hacia abajo, al enganche o a situaciones que no permitan racionalizar la carrera docente y premiar la dedicación exclusiva; o si los no docentes asumen actitudes parecidas, todo esto no será viable por el camino elegido. Sólo quedaría la posibilidad de hacerlo desde arriba, enfrentando desde la sociedad general a la comunidad universitaria. Que preferimos lo contrario, y que confiamos en la comprensión y en la grandeza de la comunidad universitaria, queda demostrado por la circunstancia de que vengamos aquí a plantear nuestras reflexiones, frontalmente, con amplitud y sin prevenciones‖. 62 Uno de los entrevistados comentó que ―ese protocolo fue una compensación de lo que había mandado en la Carta a los Rectores‖ (E 4: 49). 63 ―3.- Las Universidades se comprometen a continuar racionalizando su organización. Optimizando el uso de sus recursos y a establecer mecanismos de evaluación de sus rendimientos para mejorar la calidad del sistema… 76

través de políticas y normas congruentes‖. Para ello se nombrarían ―comisiones especiales con participación del Poder Legislativo y otros sectores involucrados, en especial las organizaciones de los trabajadores, empresarios y científicos más representativos de la sociedad‖ (Punto 10). En ese marco, y por Decreto N° 990/91, se creó la Comisión de Concertación para la Reforma Estructural de las Universidades con ―la función de analizar y formular propuestas tendientes a concretar la reforma estructural de las Universidades Estatales y sus organismos dependientes, en orden a las metas planteadas por el PODER EJECUTIVO NACIONAL en materia de reforma administrativa del Estado, teniendo en cuenta los objetivos propuestos en el Protocolo de Concertación Universitaria‖64. En ese ámbito, la Sub Comisión Económico- financiera integrada con representantes del MEc, MEd y el CIN y representantes de las comisiones de educación y presupuesto de ambas Cámaras del Congreso Nacional, tenía asignada las funciones de (la negrita es nuestra): ―- Fijar pautas de asignaciones de créditos presupuestarios. - Posibilitar a la Universidad la búsqueda de fuentes complementarias de financiamiento. - Eliminar las restricciones para la adquisición de bienes de capital y equipamiento. - Reforzar la autarquía financiera (Régimen Económico-financiero). - Establecer un régimen de consultoría universitaria para organismos del Estado. - Proponer las pautas de política salarial del sistema. - Formular un anteproyecto de ley para el financiamiento del sistema educativo. - Todo otro tema que las partes consideraran de interés.‖65

La Comisión de Asuntos Económicos del CIN tenía responsabilidad eminente en las temáticas señaladas por el Protocolo, y constituyó ―un equipo técnico‖ bajo la forma de

6.- El PEN realizará un esfuerzo significativo en materia presupuestaria, y para lograr un mejoramiento real de las remuneraciones del personal docente y no docente. Para esto último se convendrán criterios de razonable estímulo tendientes a favorecer la jerarquización, la dedicación, el perfeccionamiento y la productividad de docentes y no docentes. 7.- Las Universidades se comprometen a mejorar la coordinación interuniversitaria a fin de optimizar recursos, facilitar el intercambio entre ellas y hacer más coherente la organización de las carreras de grado y de postgrado; asimismo se comprometen a integrarse con todo el sistema educativo en todos sus niveles para mejorar la eficiencia del conjunto. 8.- El PEN facilitará mediante normas específicas la producción cultural, tecnológica y científica de las Universidades, la compra del equipamiento científico necesario, la venta de productos científicos y tecnológicos y auspiciará la búsqueda de fuentes complementarias de financiamiento…‖ 64 Sería coordinada por el Subsecretario de Coordinación Educacional, Científica y Cultural del MEd e integrada por los rectores de la UBA, Cuyo. Litoral y Luján, en representación de todas las Universidades Nacionales según propuesta del CIN, el Director Nacional de Asuntos Universitarios en representación de la SUBSECRETARÍA DE EDUCACION, 2 representantes del MEc y 1 representante de la SECRETARÍA DE LA FUNCION PUBLICA de la PRESIDENCIA DE LA NACION, con nivel no inferior a Director General o Nacional. Se le establecía un plazo de noventa días para expedirse. 65 Acta Complementaria N° 1 del Decreto 990//91 Aparentemente esta Comisión no habría tenido actividad sistemática. Junto con ella se creó otra, denominada ―Comisión Académica‖; la cuestión del gobierno y coordinación del nivel no se menciona como asunto a tratar por ninguna de las dos comisiones. Ver: ARGENTINA (1991): 117 y ss. 77

Subcomisión de Indicadores Universitarios (Res. 3/92). Pero, mientras en el marco de la Concertación se desarrollaba la puja entre la Universidad y el Gobierno, las acciones financiadas por el préstamo 2985AR, liberado al poco tiempo de asumir Carlos Menem, irían en la dirección señalada por el Informe Kluger de 199166. El programa propuesto se completaba con medidas tales como la reducción y reestructuración del personal de las UUNN (ibídem, xvii), y la privatización del CONICET (ibídem, xxi); el informe evaluaba positivamente la firma del Protocolo de Concertación Universitaria como base para avanzar en las reformas propuestas, destacando especialmente los incentivos para aumentar sus relaciones con el sector productivo y el recupero de costos; afirmaba que, si bien ―todas ellas son propuestas que avanzan en la dirección correcta, queda por verse cuán rápidamente se pueden implementar, dada la sensibilidad política extrema que tienen estos asuntos‖ (WB, 1993: 90) (traducción propia).

Una vez presentado el programa de reformas, el Gobierno desplegó acciones preparatorias para introducir las nuevas reglas. Los intentos de la fracción predominante dentro del CIN de frenar este avance fueron neutralizados por quienes tenían el dominio del aparato estatal y de la economía; el enfrentamiento se jugó en dos frentes: en el de la creación de un sistema de evaluación de la calidad, y en el de la reforma del régimen económico-financiero.

La cuestión de la calidad permitió introducir, en la Universidad, los elementos conceptuales básicos de la ideología educativa neoliberal y preparó el terreno para las reformas en el marco del PRES67. El PRONATASS –―Social Sector Management

66 Entre fines de 1991 y fines de 1992, las recomendaciones para la política educativa del Banco fueron reforzadas por otra misión que evaluó la ―elegibilidad‖ del país para el otorgamiento de préstamos alineados con las ―estrategias de reactivación‖ del FMI; en esta oportunidad, la situación educativa fue analizada por Philip Musgrove y Shahrzad Gozari. Con respecto a la Universidad, el informe era muy claro, y puede considerarse como el núcleo más duro de la propuesta del BM para la Universidad argentina: ―...Porque la competencia de universidades privadas puede abastecer gran parte de la demanda, y porque los subsidios a los estudiantes universitarios tienden a ser regresivos (la mayoría de los graduados ganan salarios superiores al promedio), el Gobierno debería considerar un programa de retiro de fondos del sistema universitario, dividido en etapas. Esto permitiría concentrar sus recursos en subsidios dirigidos a becas para estudiantes de bajos recursos, o a programas de mejora de la educación primaria y secundaria en las jurisdicciones provinciales…‖ (WB, 1993:91) (traducción propia). 67 ―Esas reformas consisten en dar más prioridad a la educación; prestar atención al rendimiento; concentrar eficientemente la inversión pública en la educación básica y recurrir en mayor medida al financiamiento familiar de 78

Technical Assistance Loan Project‖ (cerrado a mediados de 1994), desarrolló el controvertido ―Subproyecto 06: Fortalecimiento de la Gestión y Coordinación Universitaria‖; incluía asistencia técnica en varias áreas de la educación superior para la formulación de políticas públicas en materia de financiamiento, evaluación de la calidad, coordinación interuniversitaria y capacitación de administradores (MOLLIS, 1999: 7) (CARLINO y MOLLIS, 1997: 25). En el tema específico del financiamiento, sus objetivos generales -centrados en ―adecuar a las Universidades a los desafíos contemporáneos‖- eran: ―producir instrumentos de política universitaria y desarrollar acciones‖, así como ―producir estudios‖ para ―propiciar la mejora de la calidad de la enseñanza, promover una mayor transferencia de la Universidad hacia la producción y los servicios, optimizar los recursos, fomentar los mecanismos de financiamiento complementarios, propiciar la formación de administradores eficaces, promover una mayor racionalización de la gestión y agilizar la coordinación interuniversitaria‖ (la negrita es nuestra)68.

Los objetivos del SubProyecto 06 habían sido analizados por la Comisión de Enseñanza del CIN, que, manifestando su interés, había solicitado una reformulación del proyecto, asignando prioridad a los siguientes puntos: costos e inversiones educativas universitarias; metodología de evaluación de calidad universitaria., y sistemas de información estadística‖ (A.P.10/91, Art. 1ª). El MEd manifestó su la enseñanza superior; prestar atención a la equidad; intensificar la participación de los hogares en el sistema de educación, dar autonomía a las instituciones a fin de permitir una combinación flexible de los insumos educacionales‖ (BM, 1996: 99). 68 Los resultados esperados eran: I. Mejorar la interacción de las universidades con la sociedad, particularmente con el sector productivo y de servicios. II. Diseñar metodologías de estudio de costos y de alternativas de financiamiento. III. Diseñar metodologías de evaluación para mejorar la calidad universitaria. IV. Realizar estudios para el fortalecimiento de la coordinación interuniversitaria. V. Desarrollar un sistema de información estadística y científica. VI. Proponer mecanismos para capacitar administradores universitarios.‖ (MARQUIS, y SIGAL, 1993:2-8) En relación con el resultado II (relativo a nuestro objeto de investigación), acotemos que el PRONATASS financió dos trabajos sobre aspectos metodológicos; por disposición del Ministerio no se llevaron a cabo las pruebas piloto programadas, ―aún cuando varias universidades se habían ofrecido como casos de estudio‖. Los trabajos fueron: PIFFANO H. Y PERAZZO A. (1991). Relevamiento y Análisis de los mecanismos nacionales e internacionales más eficaces para la búsqueda de financiamiento complementario. Buenos Aires, mimeo. También: PIFFANO H. Y PERAZZO, A. (1991). Realización de un Estudio de Costos de funcionamiento universitario. Estudio de Casos. Buenos Aires, mimeo. En el marco de las actividades del CIN, el reelecto Rector de UNCuyo Armando Bertranou elaboraría un modelo de costos alternativo a los desarrollados en el marco del Subproyecto 06, que se discutiría en el Plenario de Catamarca (Acta de reunión de la Comisión de Asuntos Económicos del CIN -CAE-, 20 de noviembre de 1992). En UNCuyo trabajó un grupo de economistas que desarrollaron estudios sobre costos universitarios, como es el caso del Dr. Angel Ginestar, especialista en Administración Financiera y Finanzas del Sector Público con desempeño en cargos directivos en OEA en los ´80 y ´90 en el CICAP y el CICAF (Centro Interamericano de Capacitación en Administración Pública y Centro Interamericano de Capacitación en Administración Financiera). 79

intención de invitar al subcoordinador del SubProyecto a exponer los resultados de los avances realizados e incorporarse a la Comisión de Concertación para la Reforma Estructural de las Universidades; el CIN rechazó de plano esa propuesta por considerarla ―inconveniente‖, ya que ―atento la misión específica de aquélla y su forma de integración, no existe coincidencia en los objetivos, en los alcances ni en los tiempos de cada grupo de trabajo‖ (A.P. 24/91); en consecuencia, se decidía el envío de una nota al Coordinador del Subproyecto -Víctor Sigal- para solicitarle ―se abstenga‖ de participar en la Comisión de Concertación ―en el futuro‖ y aclarándole que el CIN era el ―mandante específico‖ de los objetivos del Subproyecto, ya que su objetivo principal era ―el fortalecimiento de la gestión y la coordinación universitaria‖. Identificamos a éste como el primer enfrentamiento entre el CIN y el Ministerio, en el que el Consejo intentó retener espacios de decisión, tanto en lo referido al funcionamiento de un sistema de evaluación construido por las propias universidades69, como en lo concerniente a la definición de una política de financiamiento.

El segundo aspecto sobre el que el Gobierno avanzó fue el presupuestario. Significativamente, el primer acuerdo plenario del CIN –abril de 1991- fue dedicado a esa cuestión; en ese A.P. está presentada la postura básica del cuerpo acerca del financiamiento y del presupuesto, la percepción de los rectores sobre la actitud del PEN y las estrategias básicas utilizadas por el organismo para movilizar la atención de otras áreas gubernamentales y de la opinión pública. Aparecen calificativos que los rectores usarán a lo largo de toda la década en forma reiterada para referirse al

69 En 1992, en el Plenario de Salta, una Comisión de Coordinación de Actividades de Evaluación para el Mejoramiento de la Calidad conformada por Secretarios Académicos defendió el papel del CIN en los procesos de evaluación externa en lo que respecta a su reglamentación y a la designación de los evaluadores (A.P. 50/92); en 1993, en un Taller Nacional para la Elaboración de Documentos Básicos para la Evaluación de la Calidad en las Universidades realizado en Vaquerías se afirmó la necesidad de que el CIN se fortaleciera para poder tomar ―decisiones globales a partir de los consensos realizados‖; ese mismo año, organizó el III Encuentro Nacional de Evaluación de la Calidad en Mar del Plata. En él se recomendó que el Consejo de Rectores fuera el órgano de difusión de la información derivada de los procesos de evaluación externa y se le otorgara una partida presupuestaria para conformar un cuerpo de asesores y una base de datos, utilizando para ello fondos asignados al Ministerio (ALVAREZ, 1996, 5-8) .Los coordinadores del Subproyecto sintetizaron en su Informe Final el camino recorrido junto al CIN (MARQUIS y SIGAL,1993: 3): el Objetivo III había sido desarrollado en acuerdo con el CIN y el MEd, obviando que por el A.P.97/93 el CIN había dado por finalizada su colaboración con el MEd rechazando formalmente el informe y propuestas sobre evaluación de la calidad, considerando ―no conveniente‖ la adopción de la propuesta del informe final presentado por el Ministerio e iniciando un programa propio; según estos autores, el CIN también había dado su acuerdo para que el MEd suspendiera el inicio de las actividades correspondientes al objetivo I e incorporara las acciones relativas al objetivo V a otro proyecto sobre estadísticas educacionales. 80

financiamiento sectorial, denunciando la ―grave situación presupuestaria‖ de las UUNN y ―las demoras en la aprobación del presupuesto‖ por parte del Congreso de la Nación. Aparece también en el documento la estrategia del CIN para presionar sobre el PEN: abogar reiteradamente por incrementos de mayor o menor envergadura, siempre en el marco de acuerdos oficiales o conversaciones de diverso grado de formalidad realizadas con distintas autoridades del Gobierno Nacional, instando tanto al PEN como al PLN a garantizar el normal funcionamiento de las universidades y la inversión en bienes de capital70.

Este fue el contexto en el que el PEN presentó su anteproyecto de Régimen Económico-Financiero de las Universidades, adelantado por la carta de Bulit Goñi; en la Universidad hubo una fuerte reacción de rechazo (NOSIGLIA y MARQUINA, 1996: 41)71. En octubre el CIN elevó su propio anteproyecto de Régimen Económico- Financiero [Anexo del AP N° 26], preparado con aportes de FATUN (Federación Argentina del Trabajador de Universidades Nacionales), CONADU (Federación Nacional de Docentes Universitarios) y FUA (Federación Universitaria Argentina). De su análisis y comparación con la Ley 23.569/88 y las objeciones realizadas al anteproyecto oficial, observamos que el Consejo mantuvo, en general, el contenido de

70 Conviene recordar el contexto económico en el que se realizaban estos reclamos: aumentos de las tarifas de los servicios públicos y sucesivos recortes y demoras en las transferencias por parte de la Secretaría de Hacienda. Para apaciguar las demandas del sector educativo, en abril se había sancionado la Ley 23.906 que establecía un fondo de afectación específica para el financiamiento educativo, conformado por lo recaudado en el Impuesto a los Activos (el 50%), Impuesto a la compra-venta de Divisas (el 80% de lo recaudado, de los cuales el 35 % correspondería a la Nación y el resto a las provincias), y el Impuesto a los Sellos correspondientes a los contratos de compra y venta de divisas (el 100% de lo recaudado). Sin embargo, en septiembre la ley no había reglamentado el mecanismo de distribución de lo recaudado por el primer impuesto mencionado y no se había efectivizado el giro de lo recaudado en concepto del segundo. 71 Cuando el CIN tomó conocimiento del anteproyecto mencionado, emitió el Acuerdo Plenario (A.P.) N° 4 sugiriendo al PEN ―que no se dé curso al anteproyecto modificando el Régimen Económico-Financiero de las Universidades Nacionales‖, y desmintiendo la afirmación del Ejecutivo según la que el anteproyecto era resultado de "la opinión prevaleciente entre las autoridades de nuestras Casas de Estudio" pues no era verdad que había sido consensuado con los Rectores. La postura del CIN fue mantener el régimen existente (la Ley 23.569), y contemplar una ―reforma global de las disposiciones referidas al manejo económico-financiero de las Universidades Nacionales, asegurando su participación en la elaboración de aquél‖ (Art. 4°). El CIN encargó la evaluación del anteproyecto a la Comisión de Asuntos Económicos –C.A.E.-. Dicha Comisión recomendó la constitución de un ―grupo técnico de trabajo‖ para su análisis pormenorizado y elaboración de modificaciones. Los señalamientos que realizaron parecen mostrar la intención de frenar la concentración de poder de asignación y control presupuestario en el Ministerio de Educación; a la vez que rechazaba el arancelamiento del grado, realizó propuestas para ajustar los pasos del proceso de preparación, ejecución y control presupuestario preservando el papel del Congreso y limitando las discrecionalidades del PEN. Y sobre la aplicación de ―indicadores objetivos‖ dijo explícitamente en el punto 4) que ―No es conveniente que los indicadores propuestos en el artículo 4º para la asignación de recursos se incluyan en una ley de este tipo, pues se considera que, para establecerlos, son necesarios estudios más profundos y completos, que se adapten a situaciones específicas en cada región del país‖ (A.P. 20/91). 81

la ley radical. Las diferencias muestran, a la vez, aceptación de algunos elementos del paradigma dominante, y resistencia puntual a otros, quizá considerados potenciales avasallamientos por parte del Gobierno72.

El debate sobre el anteproyecto se combinó con el enfrentamiento derivado de las restricciones presupuestarias73. El trabajo del grupo técnico creado por el AP N° 20 se concretó en abril de 1992 en propuestas para el financiamiento del sistema universitario público74. Recordando la promesa del Presidente Menem de incrementar los recursos de las universidades con los recursos emergentes de la venta de ENTEL y elevar los salarios (Art. 6 del Protocolo de Concertación Universitaria), denunció la

72 El Informe rechazó la denominación ―patrimonio de afectación‖ como atentatorio del principio de libre disposición patrimonial (esta denominación estaba en la Ley radical y el anteproyecto de Menem la conservaba).En lo que respecta a la identificación de los recursos: especificó, en el Art. 3 inc. a), que las sumas asignadas por el Presupuesto General de la Administración Pública deben ―garantizar el pleno funcionamiento y desarrollo del sistema universitario nacional‖ (expresión defensiva ante las declaraciones oficiales sobre disminuir la responsabilidad del Estado en el financiamiento); incorporó la posibilidad de tomar créditos locales o internacionales y la participación en sociedades públicas o privadas con fines relacionados con las funciones de la universidad; afirmó que ―En ningún caso podrá disminuirse la contribución del Tesoro que se menciona en el inc. a), como contrapartida de la generación de recursos propios o de economías que se realicen en el uso del crédito de recursos presupuestarios‖. En lo referido al control fiscal, además de convalidar el control ex post del Tribunal de Cuentas de la Nación, especificó los mecanismos de contralor interno: la obligación de los Consejos Superiores de confeccionar informes anuales de estados patrimoniales, económico y financiero del ejercicio anterior, estado, origen y aplicación de los recursos y el de ejecución presupuestaria, con dictamen de una auditoría; la obligación de ―suministrar al Ministerio de Cultura y Educación la información sobre su gestión administrativa, presupuestaria y económico-financiera, en los plazos que le sea requerida‖; la no aplicación del Art. 34, 85 y concordantes de la Ley de Contabilidad referido a la pérdida de los remanentes no ejecutados (ANEXO A.P. 26/91). 73 Al comenzar el año 1992, el Plenario de Buenos Aires difundió un Documento reiterando el diagnóstico de grave situación financiera [AP N° 31 de 6 de marzo de 1992: Situación Actual de las Universidades Nacionales]; denunció el incumplimiento del Protocolo de Concertación de 1990 por parte del Gobierno, la insuficiencia del aporte estatal, el retraso salarial y la introducción de modificaciones en el procedimiento de asignación presupuestaria; llamó la atención sobre los avances regulatorios del PEN a través de diversos decretos y resoluciones. También se decidió organizar una Asamblea Universitaria para debatir la situación,. e implementar acciones para sensibilizar a la opinión pública y a la sociedad en general sobre la situación de las universidades, encarando un proyecto de ley universitaria integral; el A.P. N° 52 de agosto de ese año convocaba a la realización de un CONGRESO NACIONAL UNIVERSITARIO con la finalidad de ―analizar y debatir la situación de la educación superior y el sistema científico tecnológico nacional, y proponer los lineamientos globales que permitan un desarrollo acorde al desafío que presentan las actuales transformaciones en el orden nacional y mundial‖, invitando a todos los sectores, incluidos los representantes de las comunidades universitarias, el MEd, el MEc, las Comisiones de Presupuesto y Educación de la Cámara de Diputados y Senadores de la Nación, la Secretaría de Ciencia y Técnica de la Nación, representantes de los Gobiernos Provinciales, Comisiones de Educación y Presupuesto de las Legislaturas Provinciales y Consejos de Ciencia Técnica de cada Provincia, representantes de los partidos políticos nacionales y provinciales, consejos profesionales; organizaciones sociales del trabajo, la producción y los servicios y entidades intermedias representativas en el orden nacional y provincial. El Consejo denunció que el PEN ―ha agravado el cuadro económico-financiero al derogar recursos que le correspondían a las Universidades Nacionales y al sistema educativo en su conjunto, tales como la supresión del 1% del Impuesto a los Activos y gravámenes a las transacciones financieras que alimentaban el Fondo de Afectación Específica para Financiamiento Educativo‖ establecido por la Ley 23.569 (Resol 8/92). 74 Una de ellas fue una propuesta coyuntural para modificar la Ley de Presupuesto 1992 Nº 24.061 creando un Fondo de Financiamiento Universitario ―de emergencia‖ (por el término de 10 períodos fiscales a partir de la entrada en vigencia de la Ley) de cuatrocientos millones (400) de pesos provenientes de la venta de las acciones del Estado en las empresas telefónicas ; sería distribuido ―entre las universidades nacionales en la forma en que disponga el CIN, por medio del Ministerio de Cultura y Educación‖. 82

baja inversión global en educación universitaria pública, que según la Comisión, sólo llegaba al 13,5% del PBI, y la absorción casi total del presupuesto por las obligaciones salariales, agravado por el hecho de que los salarios docentes eran los más bajos de toda la Administración. Presentando datos sobre la evolución del presupuesto universitario entre 1986 y 199175, resaltó la necesidad de discutir y establecer un marco legal integral para el financiamiento público de las UUNN, ―garantizando un financiamiento medido en términos de participación en el P.B.I., con asignación de recursos fiscales determinados‖ sobre la base de un impuesto progresivo: ―...Si bien se intenta superar la emergencia con este proyecto, la preocupación del CIN no se agota en ello, sino que se procura que la sociedad disponga de un financiamiento permanente de las Universidades Nacionales, a través de recursos del sistema tributario que sean asignados directamente para atender esa prioridad. En tal sentido el CIN considera valioso el Capítulo de Financiamiento del Proyecto de Ley Universitaria promovido por el Sr. Diputado Dante Caputo, y lo hace suyo en tal aspecto rogando a V. Honorabilidad su tratamiento y sanción....‖

La propuesta integral de un Fondo de Financiamiento Universitario [Anexo del A.P. N° 40 de 2 de abril de 1992], se llevó al Congreso en la presentación del proyecto del diputado nacional de la UCR Dante Caputo; se proponía la creación de un fondo con el 2,5% del PBI a partir de 199376.

Este primer ciclo de enfrentamiento había permitido al CIN adoptar una táctica y posición, lo que llevó al PEN a recomponer las suyas, hecho visible en las declaraciones de los funcionarios. La gestión de Salonia se fue desgastando77, y, a

75Se presentaron los presupuestos globales asignados por los presupuestos nacionales a precios promedio de 1991, mostrando un proceso descendente que se iniciaba en 1988, año con el mayor presupuesto asignado –1016 millones de pesos- llegando en 1991 sólo a 728 millones. 76 Sería distribuido por el Congreso Nacional contemplando las recomendaciones y prioridades institucionales presentadas anualmente por el CIN al Poder Ejecutivo Nacional (PEN) y al mismo Congreso; se constituiría con los recursos aportados por un Impuesto al Patrimonio Neto dirigido a los patrimonios residentes y del exterior a partir de los $100.000 pesos, con una alícuota que iba del 1% al 3%, completado eventualmente con recursos derivados de Rentas Generales. El presupuesto universitario debía incluir partidas para el financiamiento de las actividades de educación –que no podría ser inferior al 1,5% del PBI- y de investigación científico-tecnológica separadamente –no inferior al 0,5% del PBI y no menos del 30% de los recursos asignados a educación-. A principios de junio de 1992 el Comité Ejecutivo del CIN resolvió realizar gestiones urgentes ante el PEN y el Congreso para exigir se respetara el Protocolo y se discutiera primero una ley universitaria, y se decidió tratar pormenorizadamente la cuestión del régimen económico-financiero en el Plenario de Vaquerías. 77El Ministro Salonia resignó públicamente la idea de introducir el arancelamiento en el nivel universitario, y apoyó la creación de impuestos específicos para financiarlo: ―Aunque nada se sabe aun, se habla de incrementar algunos impuestos a la riqueza de modo que los nuevos ingresos vayan a las Universidades. Cavallo propone una alícuota del 1% más en el impuesto a la riqueza. Este impuesto ha producido hasta ahora 3.6 M $, bastante menos que los 600 a 1000 M $ que espera el ministro de economía. Variantes como esta se han manejado en los últimos días‖. Micro-Semanario FCEN/UBA, Año 2, N° 70, Semana el 6 al 12 de julio de 1992. Disponible en: www.fcen.uba.ar . Otros importantes enfrentamientos se produjeron por cuestiones salariales y presupuestarias, el 83

fines de noviembre de 1992 la situación llevó a Menem a realizar su primer cambio importante de gabinete, sustituyendo a Salonia por Jorge Rodríguez78. A pesar de la inestabilidad generada por los enfrentamientos, el MEd siguió trabajando en el diagnóstico de costos y en un modelo de asignación presupuestaria, profundizando la instalación del tema en el debate local79; fortaleció el área universitaria en el Ministerio, creando la Secretaría de Políticas Universitarias; su primer Secretario fue el Lic. J.C. del Bello, salido del equipo del Ministro de Economía (Decreto 506/93)80. En línea con las recomendaciones del Informe Kluger, el decreto afirmó que era necesario ―contar con un órgano asesor en materia de educación superior, con el fin de diseñar estrategias y proponer políticas para los niveles avanzados de la educación, en forma concertada con los distintos sectores involucrados del campo económico, científico y social, tanto público como privado‖; el Art.4º del Decreto creó un Consejo Nacional de Educación Superior cuya composición debería establecer el Ministerio de Educación. Todas las atribuciones asignadas a la SPU y sus Direcciones dependientes eran, esencialmente, las que había fijado al CIN el Decreto 2461/85, al que incluso el Art. 2 le daba la libertad de especificar esas atribuciones dictando su propio Estatuto. Paralelamente se ampliaba la esfera de acción de la SPU incorporando nuevas atribuciones tales como las funciones de ―evaluación y control proceso de transferencia de escuelas, la aplicación de nuevas normas para las titularizaciones docentes y las discusiones alrededor de los proyectos de Ley Federal de Educación (LFE); en la Capital Federal el oficialismo y la oposición se enfrentaron por la elección de un senador, mientras los sindicatos docentes realizaban huelgas nacionales, y marchas ―para defender la educación pública‖ con el apoyo del radicalismo y partidos de izquierda. 78 Jorge Rodríguez había trabajado en el Congreso en las discusiones por la sanción de la LFE y parecía tener una relación menos conflictiva con los sindicatos docentes. Micro-Semanario de FCEN-UBA, Año 2, N° 89, Semana del 30 de noviembre al 6 de diciembre de 1992 79 En la sede del Harvard Club de Argentina, tuvo lugar el ―Foro sobre Organización y Financiamiento de la Educación Universitaria en Argentina: el financiamiento de la educación universitaria y su racionamiento‖ mencionado en el apartado anterior. En él participaron funcionarios de la cartera educativa, investigadores y académicos de universidades públicas y privadas entre los que se contaban varios de los técnicos contratados por los préstamos 2984 AR y 2985 AR y, naturalmente, representantes del CIN. 80 Al llegar al gobierno Menem modificó la estructura de la cartera educativa para jerarquizar y darle mayor poder al área encargada de las cuestiones universitarias, permitiendo así un mayor intervencionismo y control del PEN. Durante la gestión de Antonio Salonia, la Ley 23930 de 18 de julio de 1991 separó Justicia de Educación, y la cartera educativa pasó a denominarse ―Ministerio de Cultura y Educación‖ (MEd); la DGAU radical se transformó primero en Dirección Nacional de Coordinación de Asuntos Universitarios (en 1991 a cargo del Lic. Ignacio Palacios Hidalgo), y luego fue elevada a rango de Subsecretaría con el nombre de ―Subsecretaría de Universidades‖, a cargo de Eduardo Mundet, en la órbita de la Secretaría de Educación (en 1992 a cargo del Lic. Eduardo Carbó). En ese mismo año 1991 Menem presentó su programa de gobierno para educación en el documento ―Bases para la Transformación Educativa‖, junto con el Anteproyecto de Ley Federal de Educación. La primera etapa del proceso de fortalecimiento tecno-burocrático culminó luego de la sanción de la Ley Federal de Educación, con el Decreto 506/93 que creó la SPU. Bajo la Presidencia de De la Rúa, el Decreto 20/99 pasaría a denominarlo ―Ministerio de Educación‖, y la SPU se transformaría en Secretaría de Educación Superior -SES-. El Decreto 355/02 del Presidente E. Duhalde lo transforma en ―Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología.‖, y vuelve a la denominación de SPU. 84

del desempeño‖, la ―fiscalización de los estatutos universitarios‖, la organización y mantenimiento de sistemas de información y ―la evaluación técnica de la creación, supresión y modificación de la estructura general de carreras y planes de estudio‖. En temas presupuestarios, se le asignó –a través de su Subsecretaría de Coordinación Universitaria- la responsabilidad de: ―2. Evaluar la efectividad y eficiencia en la asignación y uso de los recursos económico - financieros, desarrollando sistemas y metodologías de análisis y evaluación de costos en la educación superior‖ (Anexos del Decreto 506/93).

Consecuentemente, se creó un programa operativo específico ―e) el crédito educativo y programación y gestión presupuestaria‖.

A partir de ese momento, el PEN pasó a la implementación sistemática del programa (NOSIGLIA y MARQUINA, 1996: 68). Entre 1989 y 1995 se crearon nueve universidades, la gran mayoría en la zona del Conurbano Bonaerense81. Muchos comenzaron a interpretar la acción del Gobierno como un intento de introducir fracturas en el seno del Consejo de Rectores a través de distintos temas de política universitaria -política salarial, presupuesto, mejoramiento de la calidad universitaria, política científica, etc.- provocando una pérdida paulatina de su poder de negociación con el Estado y de su capacidad de coordinación interinstitucional, comunicando líneas de trabajo ambiguas y negociando simultáneamente en forma bilateral con las universidades (ALVAREZ, 1993 y 1996; NOSIGLIA y TRIPPANO, 2005). La Ley Federal de Educación, N°24.195, sancionada en abril de 1993, a la vez que afirmaba la autonomía y autarquía en los términos defendidos por la Universidad (Art 23), introducía los nuevos criterios de financiamiento, al afirmar,en el Art. 39, ―El Estado nacional realizará el aporte financiero principal al sistema universitario estatal para asegurar que ese servicio se preste a todos los habitantes que lo requieran. Las universidades podrán disponer de otras fuentes complementarias de financiamiento que serán establecidas por una ley específica, sobre la base de los

81 Algunos medios periodísticos informaban sobre enfrentamientos entre tres ―rectores radicales‖ por temas presupuestarios: Delich (UNC), Shuberoff (UBA) y Recalcatti (UTN), aprovechando la decisión de implantar el cobro de ciertos aranceles en la UNC, y declaraciones críticas del Rector de UTN sobre el manejo presupuestario en UBA y UNC . Micro-Semanario de FCEN-UBA, Año 2 N° 72, quincena del 18 de julio al 2 de agosto de 1992 . Disponible en: www.fcen.uba.ar 85

principios de gratuidad y equidad‖ (la negrita es nuestra). Probablemente como contrapartida, el Título VI. Financiamiento (Art. 61), y el Título XII. Disposiciones Transitorias y Complementarias (Art. 67), comprometía la voluntad del Gobierno de preservar y mejorar los niveles de inversión en educación universitaria82.

Inmediatamente el Gobierno intentó entrar un proyecto de ley en la Cámara de Diputados de la Nación que autorizaba a las Universidades a introducir el arancel para los estudios de grado. El CIN, junto con CONADU, FATUN y FUA lograron que se postergara hasta el año siguiente. La dirigencia universitaria y el Gobierno buscaron un acuerdo, firmado en diciembre de 1993, sobre los puntos centrales del nuevo régimen económico financiero de las UUNN y la futura ley de Educación Superior; este acuerdo figura como Anexo del A.P. N° 126/93, y fue firmado por del Bello y por el Presidente del CIN -Fortunato Daher-. Se acordó tratar en el Congreso y en forma simultánea los proyectos de ley de educación superior y de régimen económico- financiero; la futura Ley de Educación Superior debería ser ―una ley-marco, no reglamentarista‖ que abarcara al conjunto de universidades públicas y privadas, que contemplara la creación de un organismo estatal de evaluación, que reasegurara la autonomía universitaria, garantizara la mayor representación relativa de los profesores en los órganos colegiados de gobierno, entre otros, además de crear una comisión mixta para generar un régimen laboral docente común a todas las instituciones. En lo referido al régimen económico-financiero de las UUNN se acordaba, en el parágrafo TERCERO tres cuestiones: a) que se garantizaría la máxima autarquía económico- financiera; b) que la política salarial del personal de las UUNN era responsabilidad del Estado; y c) que la asignación global de libre disponibilidad por parte del MEd no podría ser mayor del 2,5% de ―la totalidad de las asignaciones presupuestarias específicas para el conjunto de las Universidades Nacionales, quedando exceptuadas

82 Los artículos eran los siguientes: “Artículo 61°- La inversión pública consolidada total en educación (base 992:6.120.196.000), será duplicada gradualmente y como mínimo a razón del 20 por ciento anual a partir del presupuesto 1993; o se considerará un incremento del 50 por ciento en el porcentaje (base 1992. 4 por ciento) del producto bruto interno (base 1992: 153.004.900.000), destinado a educación en 1992. En cualquiera de los dos casos, se considerará a los efectos de la definición de los montos la cifra que resultare mayor.‖ “Artículo 67°- El presupuesto de la administración pública nacional 1993 con destino a las Universidades Estatales en su conjunto, no será inferior al Presupuesto 1992, más la suma anualizada de los incrementos del mencionado año.‖ 86

de dicho monto las asignaciones destinadas a remuneraciones del personal universitario y a programas consensuados entre el Ministerio de Cultura y Educación y el Consejo Interuniversitario Nacional...‖

De esta manera, a partir de 1994 la puja entre la Universidad y el MEd quedaría subordinada a la elaboración de la ley de educación superior; cruciales aspectos referidos al sostén económico pasarían a un segundo plano, incorporados a un apartado específico de la LES y serían regulados vía leyes de presupuesto y asimilación de las UUNN al régimen económico-financiero de la Administración Pública Nacional regulado por la Ley 24.156/92 (Ley de Administración Financiera, LAF). Como señalan VIOR y PAVIGLIANITI (1994), la Ley de Educación Superior (LES) no introdujo cambios sustanciales, porque los mismos ya se habían ido realizando desde el inicio del gobierno de Menem a través de Decretos, Resoluciones o Leyes de alcance general. Junto con la sanción de la LAF, el PEN logró introducir una modificación crucial con la aceptación de las UUNN: en las subsiguientes leyes de presupuesto, las transferencias a las universidades no serían ya realizadas en forma directa por la Secretaría de Hacienda del MEc, sino asignadas al Ministerio de Educación; uno de los efectos de este cambio sería la elevación de la oficina que se ocupaba de los temas presupuestarios en el MEd, de Coordinación a Dirección Nacional.

Mientras públicamente se mostraba la voluntad de acordar los términos de una ―reforma y modernización‖ de las universidades, el Gobierno los comprometió ante una nueva misión del BIRF que; a lo largo de 1994, preparó los términos del otorgamiento del préstamo que se liberaría al año siguiente para la ―Reforma de la Educación Superior‖ (PRES). El cuerpo de consultores del BM83 evaluaría positivamente la disposición del Gobierno para realizar las reformas necesarias y su compromiso para lograr los objetivos, alineados con la política del Banco (WB, 1995: 11). Siguiendo las ―recomendaciones‖ del BIRF, una Carta de Intención del Gobierno

83 La misión del Banco fue coordinada por William Experton, y contó con la participación de consultores que difundirían los modelos de financiamiento por indicadores luego del libramiento del PRES, como por ejemplo el modelo francés conocido como ―Modelo San Remo‖ y el financiamiento por programas, durante el gobierno de Mitterrand: Jean-Claude Martin y Huguette Haugades. 87

argentino enumeró los objetivos de la política oficial para las universidades: a) mejorar las normas y regulaciones para la creación de nuevas instituciones y programas tanto en el sector público como en el privado, para la gestión universitaria y la evaluación de la calidad; b) crear incentivos y apoyo para iniciativas e inversiones para mejorar la eficiencia y la calidad de las universidades; c) mejorar la asignación de recursos dentro de las universidades y apoyar la diversificación de los recursos. En cuanto a este último punto, se resaltaba la determinación de la SPU de poner en marcha una línea de préstamos para becas estudiantiles con bancos privados, la descentralización salarial prevista en la Ley de Presupuesto 1995, y la inclusión, desde 1994, de un 1,57% del presupuesto a distribuir usando criterios competitivos y fórmulas en base a criterios objetivos. El préstamo financiaría una serie de reformas dirigidas a resolver los ―problemas de administración global del sistema, y los problemas de eficiencia y de calidad de las instituciones‖. Respecto del primer punto, los expertos consideraban que la SPU aún no había logrado la capacidad técnica para coordinar la implementación de la reforma, llevar adelante nuevas formas de asignación de recursos, generar sistemas de información y evaluar el desempeño de programas e instituciones; si bien había incorporado 190 funcionarios o profesionales de staff, todavía era necesaria la capacitación y asistencia técnica para la gestión y el planeamiento. (WB, 1995: 5). El rol de la SPU era crucial como líder del proceso; la liberación del préstamo aseguraría ―la continuación y consolidación de las iniciativas y reformas ya iniciadas por el Gobierno Argentino‖ y ―ayudaría al gobierno a superar las dificultades derivadas de la introducción de la reforma en un sector altamente complejo‖ (WB, 1995: 10) (traducción propia). La misma Unidad Ejecutora del Proyecto fue pensada dentro de la SPU.

La cuestión presupuestaria era nodal para ―establecer un entorno competitivo para la mejora de la educación superior‖; el principal instrumento para mejorar la calidad y la eficiencia era un ―mecanismo transparente de financiamiento‖ ya que: ―El presupuesto de la educación superior se asigna en forma ineficiente y en gran medida, fuera del control del Med. Desde la creación de la SPU, alrededor del ocho por ciento del presupuesto ha sido distribuido para implementar políticas nacionales. El 92 por ciento restante todavía se distribuyó entre las universidades nacionales a través de un debate en el Congreso, el cual generalmente no toma en cuenta datos que reflejen la situación específica de cada universidad. No existen instrumentos o criterios sobre los cuales puedan 88

descansar los tomadores de decisiones para reorientar el sistema hacia una formación más efectiva, corregir disparidades, sancionar a los que se desempeñan pobremente, o atender objetivos sectoriales específicos para la mejora pedagógica o de la investigación. En consecuencia, las disparidades entre instituciones que ofrecen el mismo tipo de formación son sustanciales, lo que lleva a desperdiciar o usar inadecuadamente los recursos, mina los esfuerzos para mejorar la administración, y desalienta la mejora del desempeño de profesores y estudiantes‖ (WB, 1995:6) (en negrita en el original) (la traducción es nuestra)

Los expertos aspiraban a extender a las universidades y a la comunidad académica el fuerte compromiso con el proyecto (strong sense of project ownership) evidenciado por la SPU a través de la organización de estudios o comisiones consultivas con participación de professors and deans ‖y logrando que las universidades aceptaran la la introducción de procesos de evaluación84; el informe evaluaba en forma optimista que se había logrado minimizar la resistencia de las universidades y que no se vería afectada la implementación del proyecto ya que ―cada componente del proyecto fue acordado con el CIN y el proyecto final fue discutido con todos los rectores‖(WB, 1995: 33); se daba lugar preferencial a los incentivos para lograr la aceptación de las medidas, aprovechando la experiencia adquirida en reformas similares realizadas en países de la OCDE en las que se había evidenciado que ―el comportamiento de las universidades autónomas puede ser influido más efectivamente mejorando la disponibilidad de información y modificando la forma de asignar los recursos‖ (WB, 1995: 10-12) (traducción propia)85. Por tanto, para fortalecer la administración nacional se debían controlar la información y los recursos; para ello, el préstamo tendría un componente especial; el terreno de aplicación venía siendo preparado desde 1989 y en este contexto debe enmarcarse la creación, por parte del CIN, de la primera ―Comisión de Pautas Objetivas‖ de la que se hablará en extenso en el próximo apartado. El Informe de 1995 afirmaba que: ―Se está desarrollando un nuevo método objetivo de asignación presupuestaria entre universidades, y sería adoptado durante el periodo de implementación del proyecto. La formula tendría en cuenta los costos unitarios por estudiante en cada disciplina, así como consideraciones de eficiencia y equidad, además del tamaño de la universidad. Como primera prueba, se ha aplicado una formula basada en los estudiantes activos e indicadores de eficiencia al 1,57 por ciento del presupuesto universitario del año fiscal 1994. A lo largo de la implementación del proyecto, el sistema de asignación se mejorará y aplicará gradualmente a porciones mayores del presupuesto, con el

84 Recordar los Encuentros y Seminarios sobre Evaluación de la Calidad que se realizaron por esos años. 85 Todas las actividades de preparación del préstamo realizadas por esta Misión fueron financiadas con un adelanto del PRES por u$s 1.264.000,- (WB, 1995: 25). 89

objetivo de llegar al 50 por ciento del mismo en 1999‖ (WB, 1995: 15) (traducción propia)

Utilizando los estudios en curso para estimar los costos operativos de las universidades -insumo necesario para completar la fórmula- los expertos explicaban que se elaborarían manuales con la definición y clasificación de las variables de costos y los mecanismos para implementar la metodología; el préstamo apoyaría la realización de simulaciones para evaluar los efectos distributivos de fórmulas de asignación alternativas, la medición de los costos por disciplina y la evaluación de los impactos del nuevo sistema de asignación sobre la eficiencia, y -más adelante- sobre la calidad. Más aún: uno de los criterios para evaluar la efectividad del cumplimiento de los objetivos del préstamo era la ―adopción de una fórmula satisfactoria para el Banco, para asignar los recursos presupuestarios entre las universidades nacionales, así como un plan para implementarla‖ (WB, 1995: 33) (traducción propia)86.

2.3. Confrontación y resistencia (1995-1999)

En este contexto, la sanción de la Ley de Educación Superior (LES) en julio de 1995 resultaba un episodio casi irrelevante para el despliegue de las medidas gubernamentales. Para muchos protagonistas ya estaba claro que el CIN había

86 Al producirse la media sanción de la LES, y al publicarse el contenido del fax que William Experton había mandado al Secretario del Bello en el diario LA NACIÓN del 26 de junio de 1995, Martín Scotto (Secretario General de Franja Morada de la UBA) denunció ―intromisiones del Banco Mundial‖ en el país,. La carta era la siguiente: "Estimado Juan Carlos: Reciba mis sinceras congratulaciones por la media sanción de la Ley de Educación Superior. Eso resulta de tu trabajo intensivo de dos años y atestigua la constancia y el valor de tus orientaciones en un debate muy rico pero difícil. Esa sanción viene en un buen momento. Precisamente cuando yo estaba finalizando la documentación del proyecto para la presentación a la Junta Directiva del Banco el 6 de Julio. Esto va a facilitar mucho la aprobación del proyecto. Yo estaré en Buenos Aires las dos próximas semanas. Asi aprovecharemos esta oportunidad de tiempo para discutir los próximos pasos a tomar. Atentamente. William Experton. Senior Economist. Human Resources Operations Division. June 9, 1995." En: Micro Semanario de la FCEN-UBA, Nº 202, 1ra. Sección, 26 de junio de 1995. Disponible en: www.fcen-uba.ar. Del Bello contestó a las acusaciones de la siguiente manera en LA NACIÓN, el 30 de junio: "...No me molesta decir que el Banco Mundial simpatiza con el plan y con la reforma universitaria que intenta llevar adelante el Gobierno, pero no hay condiciones explicitas ni implícitas, como por ejemplo, la aprobación de la ley o el arancelamiento universitario para que se nos otorgue el crédito que, por otra parte, está en conocimiento de los rectores, quienes respaldaron la iniciativa, desde abril último, en una reunión realizada en Santa Fe...Como esa entidad no tiene por costumbre financiar desarrollos universitarios en América Latina, es probable que Experton considere que ciertas objeciones de algunos miembros de la junta directiva del banco a autorizar este tipo de créditos, se allanarían con el paso político de la Argentina de poner en marcha una reforma universitaria moderna y transformadora...". 90

sufrido una derrota87. En la LES el régimen económico-financiero ocupó la Sección 3 del Capítulo IV “De las instituciones universitarias nacionales”, bajo el subtítulo “Sostenimiento y régimen económico financiero”; a lo largo de sólo cuatro artículos (58° a 61°) se regulan los derechos y obligaciones en materia económico-financiera, tanto del Estado Nacional como de las propias Universidades; partiendo de la definición de las UUNN como ―personas jurídicas de derecho público, autónomas y autárquicas‖88 el Art. 58 textualmente expresa: ―Corresponde al Estado nacional asegurar el aporte financiero para el sostenimiento de las instituciones universitarias nacionales, que garantice su normal funcionamiento, desarrollo y cumplimiento de sus fines. Para la distribución de ese aporte entre las mismas se tendrán especialmente en cuenta indicadores de eficiencia y equidad. En ningún caso podrá disminuirse el aporte del Tesoro Nacional como contrapartida de la generación de recursos complementarios por parte de las instituciones universitarias nacionales‖.

El Art. 59 mantuvo el tradicional principio de autarquía económico-financiera de las universidades nacionales bajo el mismo régimen que el resto del sector público, de acuerdo con la Ley de Administración Financiera del Sector Púbico Nacional –LAF- 24.156/92, siendo de su incumbencia: a) la administración de su patrimonio y presupuesto, especificando que los recursos no utilizados al cierre del ejercicio debían transferirse al siguiente en forma automática; b) fijar los regímenes salariales y de administración de personal; se las autorizaba, además, a generar recursos adicionales a los aportes del Estado, permitiendo el cobro de tasas o contribuciones por los estudios de grado: ―mediante la venta de bienes, productos, derechos o servicios, subsidios, contribuciones, herencias, derechos o tasas por los servicios que presten, así como todo otro recurso que pudiera corresponderles por cualquier titulo o actividad. Los recursos adicionales que provinieren de contribuciones o tasas por los estudios de grado, deberán destinarse prioritariamente a becas, préstamos, subsidios o créditos u otro tipo de ayuda estudiantil y apoyo didáctico; estos recursos adicionales no podrán utilizarse para financiar gastos corrientes. Los sistemas de becas, préstamos u otro tipo de ayuda estarán fundamentalmente destinados a aquellos estudiantes que demuestren aptitud suficiente y respondan

87 ―Como hemos podido observar, la estrategia del gobierno ha sido contrarrestar la instancia deliberativa y no decisoria del CIN… actuando con acciones de pinza y utilizando la propia debilidad del CIN en cuanto a la dilación para instrumentar un programa… Este vacío permitió al Ministerio actuar con una política de hechos consumados… ¿Tendrá el CIN posibilidades de recuperar su protagonismo o ya es demasiado tarde, dada la profundidad de la contrarreforma?‖ (ALVAREZ, 1996: 16). 88 La autonomía y la autarquía quedaron garantizadas como principios generales para las universidades nacionales en el Art. 75 Inc. 19 de la Constitución Nacional de 1994 así como los ―principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal‖ que el Congreso Nacional debe garantizar al proveer la sanción de ―leyes de organización y de base de la educación‖. Adicionalmente el Art. 48 de la LES las define como ―personas jurídicas de derecho público‖. 91

adecuadamente a las exigencias académicas de la institución y que por razones económicas no pudieran acceder o continuar los estudios universitarios, de forma tal que nadie se vea imposibilitado por ese motivo de cursar tales estudios‖

Se aseguró la descentralización del manejo de fondos autogenerados por las unidades académicas, de acuerdo con normas dictadas por los Consejos Superiores y la legislación vigente. Se autorizó la constitución de personas jurídicas de derecho público o privado o participar en ellas; se aclaró que ―En ningún caso el Estado nacional responderá por las obligaciones asumidas por las instituciones universitarias que importen un perjuicio para el Tesoro nacional‖ al estar habilitadas las UUNN a realizar actividades con responsabilidad patrimonial y de gestión de bienes reales. El Art. 60 autorizó la constitución de fundaciones, sociedades u otras formas de asociación civil como apoyo a sus objetivos. El Art. 61 ratificó la obligación del Congreso Nacional de disponer la partida presupuestaria anual de la ES y dentro de ella, un porcentaje para becas y subsidios.

El PRES comenzó a ejecutarse a principios de 199689, coincidiendo con el segundo gobierno de Menem, la salida de Del Bello de la SPU, y el nombramiento de Orlando Aguirre para sustituirlo90. Por esa época, el BM tenía expectativas positivas sobre la evolución del país y la ―sostenibilidad‖ de la economía (WB, 1996: 5)91. A mediados de 1996, una serie de complicaciones políticas, sumadas a medidas de ajuste para equilibrar el déficit fiscal, provocaron la renuncia del Ministro Cavallo. Fue nombrado en su lugar Roque Fernández. El cambio permitió continuar y profundizar la política económica ortodoxa. En el MEd, Jorge Rodríguez fue sustituido por Susana Decibe, y en la SPU, O. Aguirre por Eduardo Sánchez Martínez. Fernández continuó el discurso crítico hacia las universidades, y Decibe apoyó las prioridades de financiamiento para la educación92.

89 El PRES tuvo dos componentes: el FOMEC, y el componente denominado ―Fortalecimiento Institucional de la SPU‖ en las áreas de planeamiento y gestión, sistemas de información y asignación de recursos presupuestarios, además de la creación de la CONEAU –conocidos por las siglas FOI, RIU, SIU, AR y CONEAU-. Del total del préstamo, el Banco asignó 2.200.000 u$s, dentro de este último componente, para la mejora de la capacidad de planeamiento y gestión de la SPU, 10.200.000 u$s al lanzamiento de la CONEAU, y 7.000.000 u$s al Programa SIAR ― Sistemas de Información y Asignación de Recursos‖, esto es, el l2,6% del total del PRES -de los cuales 4.800.000 eran los que prestaba el Banco, siendo el resto aportado por el Estado Argentino-. EL SIAR (luego desdoblado en SIU y AR) fue el Programa que financió todas las actividades relacionadas con la generación de nuevos métodos de asignación presupuestaria. 90 El programa contó originalmente con un presupuesto total de u$s 273 millones para su implementación, de los cuales u$s 165 millones provenían del BIRF. Los u$s 108 millones restantes conformaban la contraparte nacional 92

Durante 1998 y 1999, las relaciones entre el Gobierno y las UUNN empeoraron debido a tres factores principales: uno, el incremento de la proporción de fondos que las leyes de presupuesto atribuían al MEd por fuera del presupuesto asignado directamente a las UUNN93; otro, la distribución de un porcentaje de esos fondos a través de

y serían aportados por el Tesoro Nacional (a través de la SPU y de la futura CONEAU), y por las Universidades Nacionales (ABELEDO y CURCIO, 2003: 171). En virtud de los sucesivos ajustes fiscales soportados por el país, el Gobierno Nacional dispuso una cancelación de u$s 25,4 millones del préstamo y posteriormente una reasignación de u$s 17,6 millones que fueron destinados al área de salud en el marco del Programa de Emergencia Social establecido durante el año 2002. La fecha de cierre original del PRES era junio de 2001, pero debido a la crisis económica de ese año fue extendido tres veces, hasta llegar al cierre definitivo en junio de 2003 (WB, 2004). 91 De esta época es el documento del BIRF ―Prioridades y Estrategias para la Educación. Examen del Banco Mundial.‖ (1996), en el que, por ejemplo, se afirma: ―Los préstamos del Banco para la educación superior respaldarán los esfuerzos de los países por adoptar reformas de política que permitan que el subsector funcione más eficientemente y a un costo público menor. Los países dispuestos a adoptar un marco normativo para la educación superior en que se haga hincapié en una estructura institucional diferenciada, y en que se asigne más importancia a los proveedores y al financiamiento privados, seguirán recibiendo prioridad‖ (BANCO MUNDIAL, 1996: 152) 92 "Si hubiera muchísimos recursos habría más posibilidad de reparto, pero cuando hay escasez hay que priorizar la educación básica‖; había también aconsejado a las universidades "utilizar mejor los recursos que tienen y empezar a trabajar en la producción de fondos alternativos vía la venta de servicios‖. LA NACIÓN, 14 de septiembre de 1996. Con frecuencia, los funcionarios del Gobierno resaltaban la falta de compromiso social y responsabilidad de las UUNN. A mediados de 1997, la Contaduría General de la Nación divulgó un ―estudio‖ sobre los recursos ejecutados en 1996, en el cual afirmaba que las UUNN habían tenido un superávit de 22 millones de pesos en la cuenta de inversión, hecho que era visto como un intento de Roque Fernández de impedir la aceptación del refuerzo presupuestario. La magnitud del monto fue relativizada por el secretario de Políticas Universitarias quien aclaró que en realidad era "un remanente no ejecutado, que aparece como normal teniendo en cuenta las reglas de funcionamiento financiero de las universidades‖ (LA NACION, 5 de septiembre de 1997. ―Educación asegura que a las universidades no les sobra plata‖. Y también: CLARÍN, 5 de septiembre de 1997. ―Universidades Nacionales. Piden más fondos‖). La dirigencia universitaria reaccionó resaltando los aportes y esfuerzo de las UUNN, llamando la atención sobre los retrasos en el envío de fondos y los recortes. Por ejemplo, el A.P. 251/97 acordó el texto de una declaración pública del conjunto de las UUNN (Anexo de dicho A.P.), que, con el apoyo de CTERA (Marta Maffei), FUA (Rafael Veljanovich) y CONADU (José L. Molina) fue difundido en el Salón de los Pasos Perdidos del Congreso. Parte de su contenido buscaba contrarrestar el discurso oficial de crítica a las instituciones, denunciar el incumplimiento de la Ley Federal de Educación sobre el incremento paulatino del financiamiento a la educación en general y el subfinanciamiento de las universidades. A mediados de 1998 el Ministerio de Economía redujo en 140 millones el presupuesto de Educación para hacer frente a las consecuencias de la crisis asiática; Sánchez Martínez, anunció entonces un recorte de 31 millones de pesos en el presupuesto universitario aprobado para 1998, amparado en un artículo de la Ley de Presupuesto 1997 que establecía que si los rectores no usaban los montos asignados a los incrementos salariales antes del 31 de julio, el dinero pasaría a ser usado por el MEd en otros programas. Como el CIN no había logrado acuerdos en las paritarias docentes y no docentes, el Subsecretario de Desarrollo de la ES Eduardo Mundet había manifestado su decisión de ejecutar la reasignación‖ (CLARÍN, 1 de julio de 1998: ―Paran los profesores de las 36 universidades públicas‖). CONADU anunció un paro para forzar la distribución de esos recursos, y en el Plenario de Tandil se emitió el A.P. 288 denunciando la situación de emergencia financiera, en respuesta a la suspensión, por parte del MEc, del giro de 120 millones de pesos de partidas para pagar servicios públicos, proveedores, contratistas e investigaciones, recibiendo sólo el dinero necesario para los sueldos (CLARÍN, 11 de noviembre de 1998. ―Universidades con menos recursos‖). En septiembre, el Presidente del CIN Cantero Gutiérrez declaraba: "¿A dónde va el dinero que ha sido aprobado por ley para ser destinado a la educación universitaria? No queremos que se cambie el destino del dinero". Sugirió que el Gobierno está utilizando la estructura educativa para recaudar divisas y se preguntó. "¿Estarán pagando los servicios de la deuda externa con nuestro dinero?" (LA NACIÓN, 27 de octubre de 1998. ―Los rectores reclaman fondos asignados por el Banco Mundial. 93 El Congreso apoyó un incremento presupuestario paras las UUNN, pero el PEN envió un proyecto de modificación del Presupuesto 1999 con una reducción de 100 millones de pesos -precisamente el monto que el PL había aumentado a las universidades-. En septiembre, el Presidente del CIN, Cantero Gutiérrez, había declarado: ―...la reasignación de fondos a las universidades no se hace a costa de los recursos para la educación básica en las provincias...se quiere hacer creer que el incremento de los 100 millones de pesos asignados en el dictamen de 93

―ejercicios distributivos‖ realizados unilateralmente por medio de una fórmula; y finalmente, la reducción del presupuesto universitario como parte de ajustes generalizados pactados con el FMI, en un contexto de deterioro constante de la economía94. El enfrentamiento con el Gobierno fue llevado a los medios 95 masivos . Cuando el PEN vetó parcialmente la garantía del Estado y la

la Comisión de Presupuesto y Hacienda de Diputados al sistema universitario para 1999 es restado a las transferencias que en virtud de diversos programas reciben las provincias para la educación en general…‖ LA NACION, 30 de noviembre de 1998. ―un informe de educación molestó a las universidades‖. Dejando a salvo ―la responsabilidad que le cabe al Estado en el sostenimiento de la educación superior‖, Sánchez Martínez afirmó, sin embargo, que ―una estimación realista‖ mostraba que no podrían ―mejorarse sustancialmente los recursos que las universidades necesitan para estar a la altura de patrones internacionales, sólo por la vía del crédito público‖ 94 Finalizando 1998, Roque Fernández firmó una Carta de Intención con el FMI en la que se comprometía a ―reestructurar el financiamiento de las universidades estatales, con énfasis en el recupero de costos, y la modernización de sus prácticas presupuestarias (PAGINA 12, 26 de diciembre de 1998. ―Los detalles son lo importante‖). En mayo de 1999 el Gobierno acordó con el FMI un recorte de 1000 millones de pesos en el presupuesto nacional que afectaba al de las universidades; se produjeron fuertes fricciones dentro del Gabinete, así como reclamos del CIN, la movilización de la UBA, los sindicatos docentes y las organizaciones de estudiantes. 280 millones de los 1000 correspondían a Educación, y se mantenía la quita de 100 millones a las UUNN –Decreto 455/99- (CLARÍN, 6 de mayo de 1999. ―Los universitarios protestan con un apagón y paran los profesores‖. También, CLARÍN, 10 de mayo de 1999. ―Comienzo de una semana agitada‖). Con el liderazgo de Shuberoff se realizó en la Capital Federal una marcha de protesta que fue tan multitudinaria que el Ministro de Economía dejó sin efecto el recorte que afectaba a Educación. 95 CLARÍN, por ejemplo, incluyó una columna denominada ―Tribuna Abierta‖, en la que apareció la postura de la Ministro de Educación, Decibe, la de Adriana Puiggrós, entonces Diputada Nacional, y la del director del IIPE Buenos Aires, Juan Carlos Tedesco. El artículo de J.C. Tedesco puede leerse en: CLARÍN, 1 de abril de 1999. ―DEBATE. Cambios para la Universidad‖. En el suyo, Susana Decibe criticó fuertemente a la dirigencia universitaria y a las instituciones, sometidas a disputas internas por la prevalencia de intereses sectoriales, una gestión irracional y altamente ineficiente, una oferta académica desordenada, una masificación con deterioro de la calidad, etc., recorriendo una por una todas las críticas neoliberales al sistema universitario público. Remarcaba los objetivos de la política universitaria del Gobierno –pertinencia, equidad, calidad- así como sus logros – aumento del 60% del presupuesto, creación de un sistema de evaluación externa, asignación de recursos competitivos por el Ministerio en base a concursos públicos, el Programa de Incentivos, etc.- y llamaba a una ―nueva reforma universitaria‖ que terminara con la interpretación corporativa del concepto de autonomía defendido por los actores universitarios, afirmaba que era necesario ―discutir una nueva conformación del gobierno de las universidades, preservando la autonomía que tienen para el desempeño académico‖, para que ―las decisiones fundamentales de gestión vinculadas a la oferta, las políticas de ingreso, de personal, la administración, en fin, de todos los recursos, se tomen con independencia de las lógicas e intereses particulares de quienes están dentro de ellas y se vinculen con el interés común, es decir, con las necesidades e intereses de la sociedad‖ (CLARIN, 9 de febrero de 1999. ―DEBATE. Cambios para la Universidad‖). Finalmente, el artículo de Adriana Puiggrós -en ese entonces Diputada Nacional por la ALIANZA- respondió al diagnóstico de la Ministro refutando la afirmación de que los logros alcanzados se debían exclusivamente a la política oficial sin el aporte o incluso con la oposición de las universidades; Puiggrós resaltó el contenido político del proceso de modernización y la participación de otros sectores del Estado, defendió el principio de autonomía resaltando su contenido democrático y de equidad, rector de la organización del sistema universitario público; vinculó el problema del financiamiento al problema general de la estructura tributaria y de la distribución del ingreso, afirmando que cualquier política sería posible sólo con el ―consenso de los universitarios‖: ‖Si se pretende, como es necesario, colocar la cuestión en el nivel de un problema de Estado, no corresponde partir de un reparto de culpas que lleva a un camino sin salida‖. Era necesario ampliar la perspectiva de la problemática universitaria incorporando el análisis del nivel terciario en general, respetar al Congreso como instancia de análisis, debate y garantía de los derechos ciudadanos frente al avasallamiento del Poder Ejecutivo. Si bien reconocía la necesidad de generar un sistema de becas, lo hacía a condición de ―revisar las fuentes de financiamiento sumando ―al aporte estatal nuevas fuentes de financiamiento que impliquen una mejor utilización tributaria‖ (CLARIN, 19 de febrero de 1999. ―DEBATE. Cambios para la Universidad‖). Algunos medios periodísticos señalaron el predominio dentro del Gabinete de sectores neoliberales.Véase por ejemplo el siguiente artículo de opinión: (PAGINA 12-CASH. 6 de junio de 1999.‖Buena Moneda. Fuera de foco‖): ―Roque Fernández ya no usa anteojos, rompiendo con esa dependencia fastidiosa a pesados armazones. Dejó atrás la miopía, satisfacción que sólo pueden comprender quienes también lidian con gafas o frasquitos varios para limpiar 94

retroactividad de la ―Ley de Incentivo Docente‖, Susana Decibe presentó su renuncia - 10 de mayo de 1999-. Hizo pública una carta a Menem explicando su postura. Menem designó en su lugar a Manuel García Solá –su viceministro-96.

La protesta y movilización pública de la Universidad generaron un clima de convulsión que obligó a dar marcha atrás97. El Congreso rechazó el Decreto 455/99, con el costo de la fractura del oficialismo – que no apoyó la concesión de Fernández-98. García Solá realizó algunas reestructuraciones menores en el recorte99, y publicó la posición

lentes, pero continúa fuera de foco cuando se trata de mirar el financiamiento a la educación. Roque tiene la convicción de que el mercado resuelve mejor la prestación de servicios públicos, entre ellos la educación. Con esa idea surgen desopilantes planes que proponen que el Estado, en lugar de financiar a los establecimientos educativos, otorgue ese dinero en forma de voucher a los padres para que paguen la escuela o la universidad. El principal abanderado de esa política es el ex viceministro de Economía Carlos Rodríguez, a la vez rector de la Universidad CEMA, donde Roque & Cía. retornarán cuando abandonen el Palacio de Hacienda. Para que quede más claro vale la pena ponerse los anteojos: una idea que es defendida desde la teoría económica de la mejor asignación de los recursos encierra un negocio detrás, que es el desarrollo de las casas de estudios privados. A todo esto, ¿no resulta llamativo el espectacular crecimiento del CEMA en estos años?...‖ 96 Declaró que no había conseguido durante su gestión que ―miembros claves de nuestro gobierno valoren la reforma educativa‖ y ni ―logrado que mi gobierno asumiera las transformaciones en educación, universidad y ciencia y técnica, con igual convicción y casi religiosidad como con la paridad cambiaria‖ (PAGINA 12, 8 de mayo de 1999. ―Decibe renunció y Menem designó a su segundo para reemplazarla‖). Meses más tarde reafirmaría su crítica diciendo que ―Las limitaciones actuales para una mayor inversión [en Educación] radican no sólo en las dificultades de financiamiento que tiene nuestro país, sino también en el crecimiento de un pensamiento neoliberal que promete cambios en el sector por menos plata‖. Decibe, Susana. Una reforma estructural y sistémica de la Educación ocupará varios períodos de Gobierno. Revista APORTES. Asociación de Administradores Gubernamentales. Buenos Aires. N°15, ―El desafío de Educar‖, Otoño 2000. También hay declaraciones de Decibe relativas a su enfrentamiento con Economía en: EDUCyT, Año 2, N° 64, 4 de diciembre de 1998. Delich explicaría que ese recorte había significado, para el Gobierno, la admisión del fracaso de la estrategia de reforma educativa emprendida en 1992 y del intento de llegar al fin del gobierno de Menem manteniendo la ilusión de que dicha estrategia se mantenía en vigencia‖ (DELICH, 1999). Con Decibe renunciaron los secretarios de las áreas universitaria (Eduardo Sánchez Martínez y su subsecretario Eduardo Mundet) y pedagógica (las subsecretarias Inés Aguerrondo, Hilda Lanza, y los directores Cecilia Braslavsky, Néstor Ribet, Darío Pulfer, Daniel Hernández y Silvia Canela) y el secretario permanente del Consejo Federal, Osvaldo Devries. Quedaban el secretario de Ciencia y Técnica, Juan Carlos Del Bello, Sergio España (Políticas Compensatorias) y José Fortes (Presupuesto). 97 El CIN pidió a Federico Storani, presidente del bloque radical de Diputados que rechazara el decreto de recorte, y continuó el lobby con el resto de los bloques en el Congreso y con los candidatos presidenciales de la ALIANZA, De la Rúa y Álvarez. Shuberoff era el vocero más duro en la disputa, y se le sumaron el rector de la Universidad Nacional de Salta, Juan Carlos Gottifredi, el rector de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), Luis Lima, y los rectores ―justicialistas‖ de las universidades de Cuyo, José Martínez, y de Río Cuarto, Leónidas Cholaky.. Duhalde -enfrentado entonces con Menem- auxilió a las 13 universidades con sede en Buenos Aires disponiendo un subsidio de 13 a 15 millones provenientes del fondo anticíclico provincial, fondos que administrarían los mismos rectores. LA NACIÓN, 11 de mayo de 1999. ―La situación de la educación‖. Roque Fernández reconoció que había llamado al FMI para lograr que aceptara no recortar los fondos a Educación y admitiera un déficit mayor. Acusó a Decibe y a Shuberoff de conspirar contra el gobierno, y advirtió que ―...hemos hecho un esfuerzo que van a tener que pagar todos los argentinos, las generaciones futuras, porque son los contribuyentes quienes tendrán que asumir este aumento del endeudamiento...Pero creemos que es lo que políticamente corresponde hacer en este momento, y así nos ha instruido el Presidente de la Nación...‖. PAGINA 12, 12 de mayo de 1999.‖Roque les facturó a Shuberoff y a Decibe antes de devolver la plata‖ 98 Repuso 275,4 millones de los 280 que originalmente recortaba el Decreto, y dejó sin efecto casi todo el ajuste que pesaba sobre educación, ya que los 4,6 millones que efectivamente se recortarían correspondían a gastos burocráticos. PAGINA 12, 13 de mayo de 1999. ―Escribe cien veces no recortarás‖. 99 El no giro o el retraso continuó como mecanismo de hecho. En noviembre Juan C. Gottifredi, presidente del CIN y rector de UNSalta declaraba a Página 12 que ―Se están lavando las manos para que el costo político lo sufra el 95

ministerial en la Sección TRIBUNA ABIERTA de CLARÍN el 18 de agosto, defendiendo la política universitaria de Menem100. En medio del conflicto fue nombrado en la SPU Aníbal Jozami – rector fundador de la UNTref, universidad a la que se atribuía ligazón con el peronismo-. El nombramiento de un Rector en la SPU se comprende en tanto estrategia de pacificación y acercamiento luego de la crisis de mayo. A partir de ese momento, esta política se prolongaría en los sucesivos gobiernos nacionales, y todos los Secretarios de Políticas Universitarias serían Rectores o ex Rectores de UUNN101.

El nuevo Secretario intentó mitigar el enfrentamiento presentando al CIN un proyecto de aumento presupuestario para el año 2000 de 110 millones ―si existen fondos disponibles‖, y negó categóricamente que las partidas especiales dedicadas a las universidades más nuevas se distribuyeran en detrimento de las universidades tradicionales102. Jozami representaba al sector académico que coincidía con muchas

próximo gobierno... Esto es una parte más de la transición y se va a dar en todos los niveles. Así, subejecutando el presupuesto, consiguen un déficit totalmente ficticio.‖ PAGINA 12, 14 de noviembre de 1999. ―El Gobierno le debe 150 millones a las universidades‖. En ese mes, por ejemplo, se adeudaban 150 millones de pesos y el MEC bloqueaba el envío de partidas por otros 89 millones. LA NACIÓN, 11 de noviembre de 1999. ―Las universidades irán ante la Justicia‖. 100 Afirmó que era erróneo decir que el presupuesto universitario había disminuido: por el contrario, analizando los ―datos, que son públicos y confiables, y están al alcance de todos‖, éste había tenido un ―incremento sostenido‖. García Solá coincidía en la necesidad de mayor presupuesto, pero ante otras urgencias sociales era necesario buscarlo vía diversificación de fuentes de financiamiento, mayor eficiencia de la gestión y cambio en los sistemas de asignación de recursos. CLARÍN, 18 de agosto de 1999. En oportunidad del Seminario "Hacia una reforma universitaria. La Universidad frente al desafío de una nueva época‖ organizado por el MEd en el mes de julio, manifestó la necesidad de una "una política masiva de becas", con "el esfuerzo de las familias con mejor nivel económico que puedan pagar un arancel que permita estudiar a los hijos de los humildes" consistente con la propuesta del Banco Mundial de atar créditos al arancelamiento (LA NACIÓN, 2 de julio de 1999. ―El Banco Mundial alienta los aranceles‖). El trabajo que el BM había presentado en el MEd se denominaba "Formulación de una política y un plan estratégico para el financiamiento de la educación superior" y la intención era otorgar a las universidades una suma equivalente a lo que recaudaran por el cobro de aranceles o contribuciones estudiantiles. Para eso tendría previsto destinar en el 2000 unos 15 millones de dólares, como parte de un crédito más amplio destinado a financiar otros programas en las universidades, que se libraría al terminar el PRES (LA NACIÓN, 23 de agosto de 1999. ―Más fondos para las universidades‖). 101 En un reportaje, García Solá contestó a la pregunta sobre si habría cambios en la política educativa del Gobierno: ―Salonia, Rodríguez, Decibe y yo somos ejecutores de una misma política que, como digo, lideró el Presidente de la República durante la década del '90, y que tuvo distintas etapas pero una sola concepción estratégica‖. Revista Zona Educativa. Buenos Aires, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, Año 4, N° 32, abril/junio 1999, pág. 30. Disponible [4/02]: www.zona.lacarabela.com/ZonaEducativa/Revista32/Reportaje.html 102 LA NACIÓN, 23 de agosto de 1999. ―Más fondos…‖. El proyecto Jozami distribuía de la siguiente manera: 26 millones para financiar el programa de asistencia a las nuevas universidades –siete-: General Sarmiento, San Martín, Lanús, Tres de Febrero, Villa María, Patagonia Austral y el Instituto Universitario del Arte. (lo defendía afirmando que no implicaba más del 7% total del presupuesto universitario); Unos 32 millones, para compensar costos en las distintas sedes; 10 millones al FOMEC; Otros 10 millones a un programa de cooperación y descentralización regional. Se promovería que las universidades de una misma zona racionalizaran su oferta educativa para evitar superposiciones; El plan de reforma de la educación superior técnica no universitaria 96

de las críticas gubernamentales a las universidades públicas; las ―nuevas universidades‖ eran instituciones más dinámicas y modernas en oposición a las tradicionales, atrincheradas en sus ―torres de marfil‖; dentro de ellas los principales obstáculos residían en el peso de las ―adscripciones partidarias‖ 103.

Antes de terminar su mandato y habiendo triunfado la ALIANZA, Menem firmó el Decreto 1356 en el que (amparado en la disminución de la recaudación impositiva por retracción de la actividad económica y sobre la base del artículo 34 de la Ley de Presupuesto Nº 24.156 que establecía que los compromisos presupuestarios no podían exceder el monto de los recursos percibidos) facultó al Jefe de Gabinete a recortar las partidas comprometidas para el tercer trimestre del año –menos las correspondientes al pago de los compromisos de la deuda-; el presupuesto universitario sería uno de los recortados por este decreto de ―necesidad y urgencia‖. Al clima electoral se sumaron trascendidos sobre las presiones de sectores defensores del ―modelo‖ para continuar los proyectos en el nuevo gobierno104.

recibiría 9 millones; El programa nacional de becas, 7 millones; Unos 4 millones para el desarrollo de programas de educación a distancia; 2 millones, para atender emergencias y apoyos académicos especiales. 103 LA NACIÓN, 27 de agosto de 1999. ―De la palabra a los hechos‖. En ese mismo artículo Jozami no eludió mencionar los ―problemas estructurales‖ del presupuesto; para resolverlos, confiaba en la bondad de procedimientos técnicos ―más neutrales‖ que suplantaran la distribución histórica, defendía la diversificación de fuentes, los sistemas de becas, y los impuestos a los sectores de mayor capacidad contributiva. Coincidía con las estimaciones del Ministro de Educación acerca del aumento real del presupuesto universitario desde 1989, aunque remarcaba el hecho de que el 90% se destinaba a gastos corrientes; coincidía también con el diagnóstico de las falencias que las universidades tenían que resolver –bajas tasas de graduación, alargamiento de la duración de los estudios, etc.-, y afirmaba que los objetivos de su gestión eran ―aumentar el presupuesto y también diversificar las fuentes de financiamiento, para distribuir el dinero en función de criterios objetivos vinculados con el rendimiento académico y las necesidades reales de cada institución‖ . Apoyaba la introducción de aranceles o impuestos para mejorar la equidad del sistema, tratando de ―establecer un sistema de financiamiento más equitativo, y para ello sería necesario que el 20 por ciento de los argentinos que viven tan bien como en Suecia o en Holanda se comporten fiscalmente como los suecos o los holandeses. En definitiva, se trata de poner vocación y voluntad para salir del juego de las palabras y entrar en el terreno más efectivo de los hechos‖. 104 Se decía que los grupos empresarios, tanto de capitales nacionales como extranjeros, agrupados en el Consejo Empresario Argentino –CEA- presidido por Manuel Sacerdote del Bank Boston- estaban realizando lobby con el candidato de la Alianza para implantar un plan de ajuste más duro, enfrentados al programa de la UIA –Unión Industrial Argentina-. Se afirmaba que el plan coincidía en un todo con la propuesta de FIEL, y con las propuestas de los otros think tanks como la Fundación Mediterránea y la Fundación ―Gobierno y Sociedad‖ de M.A. Broda; la propuesta era el arancelamiento combinado con un sistema de becas (PAGINA 12. 24 de octubre de 1999. ―Ajuste. Establishment‖. Suplemento CASH). En el CEA confluían los titulares de los mayores grupos económicos del país, de origen local y multinacional. Tanto el presidente, Manuel Sacerdote, del Bank Boston, como su vice, Enrique Ruete Aguirre, del HSBC Roberts, representaban a la banca internacional, así como Jorge Brea, de Shell, al capital extranjero. Formaban parte del Consejo dueños de empresas de capital local, como Eduardo Escasany, del Galicia, o Santiago Soldati. Según PAGINA 12 los dirigentes del Consejo Empresario accedían tanto a De la Rúa como a Duhalde, y tenían hombres clave en uno y otro partido. Ricardo López Murphy y Fernando de Santibañes, dos de los hombres de confianza en temas económicos de De la Rúa, habrían mantenido reuniones frecuentes con Sacerdote y Ruete Aguirre. ―Más aún, el trabajo de achique del Estado, elaborado por FIEL para el Consejo, le fue adelantado semana atrás a José Luis Machinea, el candidato a ministro de Economía de la Alianza‖. 97

2.4. Crisis del modelo ortodoxo (1999-2001).

La persistente influencia del núcleo conceptual neoliberal se expresó en el gobierno de de la Rúa con el nombramiento de Llach en el MEd105-. Inmediatamente se generaron fricciones en la alianza de partidos que le había permitido ganar la presidencia106. Llach esperaba ―aumentar el presupuesto educativo «buscando un esquema de financiamiento de naturaleza permanente, no transitorio o voluntarista...basado en la Ley de Coparticipación Federal que asigne parte del incremento de la recaudación a la educación‖, sobre todo ―a los sectores y regiones de menores ingresos‖107.

Simultáneamente con la readaptación conceptual de la política educativa neoliberal – ver Cap.II.1- se fue abriendo un espacio para los sectores críticos, y la posibilidad de proponer otro enfoque para la elaboración de políticas, movimiento reflejado en el

105 Véase, por ejemplo, la respuesta de Llach a la pregunta siguiente: “¿Qué caminos deberá transitar durante su gestión para convertir a la educación pública en Política de Estado? Por un lado, nos manejaremos en lo que hace a la distribución de los recursos, con criterios objetivos, por ejemplo la distribución de recursos entre provincias la estamos haciendo y la vamos a seguir haciendo en base a fórmulas que sean conocidas por todos y donde no haya ningún distingo en cuanto se beneficie a uno u otro por el partido político al que pertenezcan. Y lo mismo queremos lograr con las universidades. En base a esta señal fuerte que se está enviando al sistema educativo y a sus actores, creemos que es factible construir una alianza por la educación, donde, sin desconocer las diferentes opiniones que siempre van a existir en el sistema educativo, por lo menos, cuestiones tales como la asignación de recursos, el mejor uso de los mismos, los estándares nacionales de calidad, la profesionalización de la docencia, sean tareas en las cuales podamos trabajar todos juntos. Personalmente, tengo la percepción de que esto es posible porque la sociedad argentina ha madurado. La opinión pública –en todos los estudios que hemos hecho- nos muestra con claridad que quiere un cambio para una mejor educación, para una educación de mayor calidad, que no quiere politiquería en la educación y creemos que ese mensaje en la opinión pública está siendo captado por la mayoría de la dirigencia, entonces, es posible convertir a la educación en una política de Estado.‖ En: Llach, J.J. Diez Respuestas. Entrevista aparecida en APORTES. Asociación de Administradores Gubernamentales. Buenos Aires. N°15, ―El desafío de Educar‖, Otoño 2000. 106 Luego del triunfo de de la Rúa, y en el momento de la transición al nuevo Gobierno, CASH especulaba que en el nuevo Ministerio de Economía de Machinea permanecería el Jefe de Asesores de Roque Fernández, Miguel Kiguel, quien precisamente había tenido a su cargo el armado del esquema de financiamiento del sector público y que declaraba públicamente que ―El año que viene va a ser muy difícil, de mucha austeridad fiscal. El ministro de Economía y el secretario de Hacienda van a seguir teniendo un rol duro, enfrentando las presiones que existen en todo gobierno. Pienso que el 2001 también va a ser un año de restricciones. Tal vez para el 2002, o el 2003, si se mantiene una política fiscal coherente, haya recursos para gastar en las áreas prioritarias... Educación, salud, Justicia, infraestructura. Nosotros no nos oponíamos a gastar más porque éramos cavernícolas que pensábamos que todo tiene que hacerlo el mercado. No había plata. Hay áreas donde el Estado tiene que ocupar un rol importante. En otras áreas el Estado tal vez está sobreexpandido: por ejemplo, en educación terciaria, donde probablemente hoy el Estado esté dando más de lo que puede. Habría que pensar en algún tipo de arancelamiento de la universidad. Muchos de los alumnos que van a la universidad pública, pagaron su escuela primaria y secundaria....‖ En: PAGINA 12-CASH. 31 de octubre de 1999. ―REPORTAJE. Transición‖. Por otro lado, Leopoldo Moreau declaraba duramente: "El futuro ministro de Educación no debe ser un fundamentalista del mercado, sino alguien absoluta y definitivamente comprometido con los principios de la educación pública y gratuita", aludiendo a los proyectos asociados a Llach -vouchers, escuelas charter y provincialización de las universidades-. En: PAGINA 12, 22 de noviembre de 1999. ―La cruzada anti-tecnocrática‖. 107 PAGINA 12, 27 de noviembre de 1999. ―El primer punto es poner más plata en Educación‖. 98

nombramiento de J.C. Gottifredi en el área universitaria108; la lucha entre fracciones dentro del Gobierno, cuya política económica seguiría regida por el pensamiento ortodoxo, explica la sucesión de propuestas, medidas y declaraciones contrapuestas que aparecen y se derrumban; durante la gestión Llach:

 El Decreto 20/99 modificó la Ley de Ministerios, transformó la SPU en ―Secretaría de Educación Superior‖ (SES), mostrando con este cambio la voluntad de integrar la política universitaria a la problemática general de la educación postsecundaria.  La Ley de Presupuesto 2000 incluyó un Capítulo 3 referido a la reestructuración del Estado con la finalidad de ajustar el gasto, conocida como ―retiro voluntario‖; dispuso la creación de un sistema de retiro voluntario para todo el personal del sector público e intimó a jubilarse a todos los empleados que alcanzaran la edad máxima109; alcanzaba al personal de todos los organismos incluidos en el artículo 8 de la ley 24.156 de Administración Financiera, es decir que englobaba a las universidades públicas según la LES  El decreto 245/00 creó el Instituto de Financiamiento Educativo en el ámbito del MEd –enseguida re-nombrado como Instituto Federal de Financiamiento Educativo, IFFE-. Estaba destinado a ―apoyar proyectos cuya finalidad fuera el mejoramiento de la calidad educativa básica y superior‖, afirmando que ―con el convencimiento de que la educación debe ser una responsabilidad común, debe comprometerse a los distintos sectores de la sociedad tanto para brindar

108 En ese momento Presidente del CIN y Rector de UNS. Al participar en el ―Encuentro Iberoamericano sobre Pobreza y Desempleo‖ realizado en la Universidad Nacional de Córdoba sobre “Los efectos de la política neoliberal" , afirmó que, si bien el estrato de población de mayor nivel socio-económico era el que más se beneficiaba de la educación universitaria pública, no podía responsabilizarse de ello al sistema universitario, pues la discriminación se realizaba en los niveles educativos anteriores; la aplicación de un arancel sólo agravaría la situación; la solución debía estar en la reforma del sistema tributario –regresivo- y el ataque a la evasión. En otra entrevista afirmó que había que asignar más recursos al presupuesto universitario, ―pero de una manera consensuada. Habría que establecer un contrato social de manera que el dinero se otorgue en función de proyectos beneficiosos para la sociedad. Es necesario saber qué tipo de relación con la sociedad propone esa universidad, qué mecanismos para mejorar la calidad y qué tipo de educación de adultos ofrece... todo esto hay que demandarle a la Universidad. De esa manera, el sector privado, que en muchos casos hace de la educación un negocio, también se ocupará de brindar calidad.‖ LA NACIÓN, 6 de diciembre de 1999. ―El 27% de los más pobres repite de grado‖. 109 Las edades eran 65 para varones y 60 para mujeres; los cargos dejados vacantes por los retiros serían suprimidos y los fondos recuperados por el Estado. La ley sólo contemplaba excepciones para cargos gerenciales y ejecutivos, y para los casos que decidiera excluir la Jefatura de Gabinete. 99

una ayuda directa de acuerdo a sus recursos y posibilidades, como en la participación en el seguimiento y evaluación de la ayuda otorgada‖ además de ―Que por otro lado ante la escasez de recursos debe fomentarse el uso eficiente de los mismos‖110. En agosto, habiendo esperado inútilmente que llegaran los fondos, Cortés Conde renunció, y con él se diluyó la legitimidad del organismo.  El Decreto 290/00, redujo los salarios de la administración pública mayores de $1000, entre un 12 y un 15%.  El Acuerdo entre Llach y el CIN para crear un fondo solidario para la emergencia económica destinado a planes sociales (A.P. 355 de 2 de junio de 2000) a cambio de no tocar el presupuesto sancionado para el año en curso111.

Renovadas sospechas de que deseaba introducir el arancelamiento112, un nuevo ajuste de 700 millones de pesos113 anunciado en oportunidad de la presentación del

110 Debía subsidiar proyectos bajo criterios competitivos a partir de recursos provenientes del MEd, de fuentes externas obtenidos también por el MEd, herencias, legados y donaciones libres de impuestos, e intereses de fondos donados a dicho Ministerio. El IFFE fue conformado con un Directorio de personalidades destacadas para darle fuerza simbólica; su presidente fue Roberto Cortés Conde, y fueron también designados Ines Aguerrondo, Maria Echart, Juan Carlos Tedesco, Guillermo Jaim Etcheverry, Ricardo Ferraro y Daniel Malcolm. Llach esperaba que este mecanismo allegara fondos provenientes de las empresas para completar el déficit endémico del presupuesto educativo, y había logrado que algunas aportaran cinco millones de pesos para financiar proyectos en diversas escuelas. ―Pese al hermetismo oficial trascendió que algunas de las compañías interesadas en apoyar proyectos escolares serian, entre otras, la Fundación Bunge & Born, Carrefour Argentina, Bank Boston, Etex Group, Microsoft, IRSA, Nobleza Piccardo, Correo Argentino, Editorial Planeta, Grupo Fortabat, Scania, Siemens, Telecom Argentina, Total Austral, Johnson and Sons, Unisys y AFJP Banco Nación, Acindar, Coca-Cola, Supermercados Coto, Mercedes-Benz, Novartis Argentina, Minera Alumbrera, Panamerican Energy, Shell, Capsa, Exxel Group, Toyota, Schering Argentina, Unitan y Virgen Itati‖. En: EDUCyT- FCEN-UBA, Año 3 N° 107. Segunda Sección, 25 de febrero de 2000. Disponible en: http://www.fcen.uba.ar/prensa 111 El fondo solidario surgía del acuerdo de un grupo de trece rectores con Llach, entre quienes estaban los rectores de las universidades de Buenos Aires, O. Shuberoff, Cuyo, José Martín; Misiones, Jorge Bettaglio; La Plata, Luis Lima; La Matanza, Daniel Martínez; San Martín, Daniel Malcolm, y Nordeste, Adolfo Torres, más el Comité Ejecutivo del CIN. En: LA NACIÓN, 31 de mayo de 2000. ―En la Universidad‖. Y también: LA NACIÓN, 5 de junio de 2000. ―Los efectos del ajuste / En las universidades nacionales‖. La forma de implementación de las medidas se definiría en un plenario del CIN, en el que finalmente se diluyó la propuesta, al decidirse que las medidas de ―ahorro‖ debían ser acordadas por consenso dentro de los respectivos Consejos Superiores. La FUA y la Federación Nacional de Docentes Universitarios rechazaron enfáticamente la medida calificándola como un ―disparate‖ o un ―recorte disfrazado‖ (PAGINA 12, 6 de junio de 2000. ―De cómo juntar una vaquita de 20 millones‖). Ante la dificultad de obtener un recorte voluntario por parte de las universidades, el PEN firmó el Decreto 428/00, por el cual estableció un tope para el porcentaje por cobro de comisiones por contratos de pasantías con organismos del Estado Nacional (PAGINA 12, 27 de junio de 2000. ―Un recorte por decreto para las pasantías‖). 112 Sus primeras declaraciones fueron para asegurar que ―las universidades nacionales no serán aranceladas‖. CLARÍN, 19 de diciembre de 1999. ―No habrá arancel en las universidades‖. 113 También se proponían tres cambios en el régimen impositivo en 2001: aumento del IVA a la TV por cable, en 2,5 puntos desde enero, reducción de los subsidios para el combustible en la Patagonia un 50% para los líquidos y un 30% en el gas, y limitación del régimen de promoción industrial a 1331 millones de pesos (LA NACIÓN, 16 de septiembre de 2000. ―Entró en el Congreso el Presupuesto de 2001‖). Si bien el Presupuesto no recortaba partidas del gasto social y había cierto incremento en el monto global de esos programas, se exigía a esas áreas que 100

proyecto de Presupuesto 2001, sumado al fracaso del Pacto Federal Educativo114, precipitarían la renuncia de Llach en septiembre.

Los reclamos ante recortes y demoras en la remisión de las partidas presupuestarias persistieron; los A.P. 348/00 y 351/00, exigieron la regularización de las partidas, solicitaron ― la implementación de metodologías de envío de fondos que lleven a que todas las UUNN reciban iguales proporciones de sus presupuestos‖ a partir de ―criterios uniformes‖ evitando la disparidad en las remisiones, y afirmaron que el estudio de pautas para la asignación de fondos era una tarea indelegable del CIN, en coordinación con el PEN.

115 Llach fue sustituido por Hugo Juri -ex rector de la UNC, de extracción radical-, quien mantuvo a A. Delich como Secretario de Educación116. La crisis de la alianza política

presentaran antes del 30 de abril una propuesta para lograr ―mayor eficiencia‖ en el gasto, so pena de sufrir un recorte del 10% en las partidas: en el caso de las universidades el monto total se mantenía en los niveles del año 2000 pero se condicionaba hasta un 20% a la cantidad de alumnos, docentes y proyectos de investigación de las instituciones; los recursos para el Conicet y el área de Ciencia y Técnica no se reducían (LA NACIÓN, 16 de septiembre de 2000. ―Entró en el Congreso el Presupuesto de 2001‖) 114 Como decía PAGINA 12: ―el ministro propuso en el Pacto Federal la reformulación de la carrera docente incorporando el presentismo, la capacitación y la evaluación como variables de incidencia salarial. Los gremios, curtidos por el avance de las políticas flexibilizadoras prendieron el alerta. Los ministros de Educación provinciales sintieron tocada su autonomía en un sistema absolutamente descentralizado y vislumbraron más conflictos ante una promesa de recursos insuficientes....En la intención de repartir el presupuesto por escuela, muchos entrevieron el avance de las escuelas charter‖. (PAGINA 12, 23 de setiembre de 2000. ―Llach se fue después de varios amagues‖). También en su acercamiento al sector empresario había fracasado, sin conseguir aportes para conformar su IFE, Instituto de Financiamiento Educativo. 115 PAGINA 12, 6 de junio de 2000. 101

que había llevado al poder a de la Rúa, acelerada por una publicitada cuestión de sobornos a Senadores, culminó con la renuncia del Vice-Presidente Carlos Alvarez, a principios de octubre; le siguieron cambios en las Secretarías de los Ministerios, tendientes a fortalecer la cartera de Economía y remover funcionarios cuestionados. A partir de ese momento las rivalidades internas dentro del Gobierno se agudizaron y expresaron en las fricciones desencadenadas entre Economía y Educación117. Juri, Gottifredi y Delich realizaron el 15 de noviembre una conferencia de prensa explicitando las líneas de la política educativa, descartando recurrir al arancelamiento para enfrentar el congelamiento118. El tema del ahorro en un marco de escasez de recursos justificaba el cambio de los planes de estudio, y la adopción de herramientas de control de gestión, premiando a las universidades que administraran mejor los recursos, y vendieran servicios119. Se trataba de la aplicación de los principios de la ―Segunda Reforma del Estado‖ al área universitaria120.

116 La llegada de Juri fue celebrada unánimemente en el campo universitario: los titulares de la FUBA, la FUA, los bloques peronistas y radicales dentro del CIN, del Secretario de Educación Superior, Gottifredi, , ADUBA, etc. en declaraciones aparecidas en diversos medios. 117 Mientras J.L. Machinea negociaba con el FMI un préstamo especial para disminuir el rojo de las cuentas públicas, denominado entonces ―blindaje financiero‖, Juri solicitó a la comisión de Presupuesto de Diputados que ―preservara una distribución justa‖, ya que el Ministerio de Educación exigiría a las universidades una mejora en la ―eficiencia del gasto‖. 118 Juri había propuesto la idea de un impuesto a los graduados de universidades nacionales para conformar un fondo destinado a becas para estudiantes de bajos recursos. El plan estimaba el aporte de unos 550.000 graduados –sólo aquellos que pagaran impuesto a las ganancias- que aportarían entre 150 y 200 millones de pesos por año -a razón de unos 300 pesos cada uno, en otras versiones sólo 100-150 pesos- y, con ese aporte, se prevé que podrían entregarse unas 50.000 becas. El proyecto establecía que los estudiantes becados deberían devolver el dinero luego de graduarse. También, que las universidades privadas sólo podrían participar del programa si eximían a sus estudiantes del arancelamiento. Las reacciones fueron variadas: ―El rector de la Universidad Nacional del Litoral y presidente del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), ingeniero Mario Barletta, dijo estar de acuerdo con la idea "si se trata de graduados incorporados al mercado laboral que perciben una renta educativa por el título que tienen". Y agregó: "Quienes estamos en esa situación deberíamos tener la oportunidad de devolverle a la sociedad la carrera que nos financió"...Por su parte, la vicerrectora de la UBA, Susana Mirande, prefirió no opinar sobre "algo muy complejo que aún está en estudio", deslizó. Para la Federación Universitaria Argentina (FUA) es un tema a analizar pero con ciertos límites. "Si la base imponible es haber estudiado, nos oponemos. Pero si es el nivel de ingresos, vamos a debatirlo", dijo su titular, Manuel Terrádez. "Un impuesto al profesional universitario es un golpe más a un sector castigado. Y no va a resolver la crisis de la educación superior", dijo Gustavo Di Marzio, de CONADU‖ (CLARÍN, 16 de noviembre de 2000. ―El debate que viene‖). 119 CLARÍN, 16 de noviembre de 2000. ―Educación: el financiamiento de las universidades nacionales‖. En un coloquio organizado por la Facultad de Derecho de UBA, Gottifredi hizo público un proyecto ministerial para rediseñar el nivel superior a partir del cambio curricular, articulando estudios terciarios y universitarios y generando una diversidad de instituciones. Los lineamientos del Ministerio seguían los principios generales del plan presentado por la Secretaría Académica de UBA, entonces a cargo de Alicia Camilloni (PAGINA 12, 26 de octubre de 2000. ―Un sistema flexible, no un cadáver‖). Ver: Camilloni, Alicia, y otros (2000). Diseño del Sistema de Educación Superior. Documento Preliminar. Buenos Aires, UBA. La propuesta recibiría el apoyo de diputados de la Alianza y de la flamante Secretaria de Ciencia y Técnica, Adriana Puiggrós (CLARÍN, 31 de enero de 2001. ―DEBATE. Educación de doble mano. Adriana Puiggros‖. También: LA NACIÓN, 15 de noviembre de 2000. ―Propuesta del Ministerio de Educación: crearán un sistema de becas en las universidades‖) 120 ―...Buscamos de esta manera dar un paso trascendental en pos de la eficiencia en la administración de los fondos que conforman la inversión educativa. Sabemos de la necesidad de efectuar una creciente inversión del 102

A fines del 2000, el Congreso sancionó la Ley de Presupuesto 2001; los objetivos de la gestión del MEd para 2001 en lo que respecta al financiamiento de las UUNN eran tres, dentro del Programa 26: primero, ―Financiar Institucionalmente la Educación‖, para lo cual se confeccionaría un ―nuevo proyecto de ley de coparticipación que contemple nuevos mecanismos institucionales permanentes para financiar la educación‖; segundo, ―Establecer criterios equitativos para la asignación de recursos‖, usando ―criterios análogos a los establecidos en la Constitución Nacional para la coparticipación federal. Se contemplarán, también, estímulos diferenciales para aquellas instituciones que demuestren una mejora en sus indicadores de desempeño‖. Y, finalmente, ―Acrecentar la responsabilidad y la transparencia‖, fundamentada en que ―[l]a autonomía y la libertad académica, deben tener como contrapartida la responsabilidad de expresar en forma clara y simple la programación de las actividades, y la de dar a conocer sus resultados mediante informes que puedan ser fácilmente interpretados, con el objeto de establecer el destino de los recursos asignados y el grado de eficiencia y eficacia de cada una de las unidades académicas‖121. Para cumplir esos objetivos, dentro de la Actividad 02 ―Financiamiento de la Educación Superior‖, el MEd se proponía desarrollar ―una metodología para el diseño de las necesidades presupuestarias de las Universidades Nacionales, elaboración de metodologías para asignar a éstas los recursos del presupuesto nacional y lo referente a los préstamos de organismos internacionales (BID/BIRF)‖. Ello incluía una revisión, reformulación y renegociación del PRES, ―generando nuevas operaciones de préstamo‖. De las actividades enumeradas se infiere que esta reformulación implicaba resituar el ―modelo de asignación de recursos presupuestarios sobre la base de criterios objetivos‖ en el marco de una mayor cooperación y atención a las demandas de las UUNN, priorizando el fortalecimiento institucional. Se haría a través de varias vías: a) el seguimiento, la evaluación presupuestaria y financiera ―de los recursos asignados al Programa 26-Desarrollo de la Educación Superior‖; b) el monitoreo de ―la aplicación de los recursos asignados por sistema educativo que signifique una ampliación de las oportunidades de la población; por eso, y aunque en los últimos años la inversión en este sector se ha incrementado, estamos buscando diferentes alternativas con los principales actores del sistema...‖. PAGINA 12, ―Opinión, por Hugo Juri‖ 18 de noviembre de 2000. 121 A partir de 2001, en el sitio de la Secretaría de Hacienda del MEc están disponibles los proyectos presupuestarios de las distintas jurisdicciones de la Administración Nacional. El Proyecto 2001 del Ministerio de Educación está disponible en: http://www.mecon.gov.ar/onp/html/presutexto/ley2001/jurent/d01j70.htm 103

el Tesoro Nacional‖; c) la elaboración del anteproyecto de presupuesto sectorial de la SES en coordinación con las UUNN; d) el diseño de ―un sistema de financiamiento mediante fondos concursables (convenios-programa, infraestructura, etc.), mejorando los procedimientos y las metodologías de captura, convalidación y utilización de la información económico – financiera y de personal de las Universidades Nacionales, y e) dando impulso a ―procesos de mejoramiento integral en las gestiones administrativas y financieras de las Universidades Nacionales, a través del diseño y desarrollo de diversas acciones de capacitación‖122 (la enumeración es nuestra).

Al sancionar la Ley de Presupuesto, Diputados incluyó la restitución a los empleados públicos del 13% de sus salarios recortado en mayo -Art. 18- medida, incluida en el Presupuesto por los senadores justicialistas. Machinea informó que el PEN vetaría la iniciativa123 y renunció, sucediéndolo Ricardo López Murphy – radical entre cuyos antecedentes figuraba el haber sido economista-jefe de FIEL entre 1992 y diciembre de 1999-. El paquete de medidas de López Murphy generó el desequilibrio final en la correlación de fuerzas dentro del Gobierno, y un repudio social generalizado124. CTERA y agrupaciones estudiantiles anunciaron un programa de paros y movilizaciones. En el Plenario de Santa Fe, realizado en diciembre de 2000, el CIN elaboró el ―Documento de Santa Fe: Está en juego el futuro de la Educación‖ (A.P. 385/00), declaración de principios que se pretendía contrapartida de la posición de FIEL y el Consejo Empresario Argentino125. Se denunciaban las consecuencias de la

122 Ibidem anterior. 123 El artículo establecía que los fondos para financiar la devolución salarial a los empleados públicos saldrían de un plan de reducción de gastos del Estado: todos los organismos públicos y los entes descentralizados diseñarían su propio ajuste, en base a los gastos de funcionamiento y de servicios no personales. El ahorro no podría venir por reducción de personal. Los recursos liberados se utilizarían, a partir de mayo de 2001, para reponer los salarios caídos, empezando por los más bajos. PAGINA 12, 13 de diciembre de 2000. ―de la Rúa tiene la lapicera de veto en la mano‖. 124 Los lineamientos básicos propuestos por la nueva gestión en Economía serían: disciplina fiscal, poniendo el acento sobre el déficit público de las administraciones provinciales y municipales; alivio al sector empresarial con reducciones impositivas y de cargas patronales; mayor apertura económica y desregulación, y aumento de la recaudación de impuestos. L. Murphy presentó un paquete de medidas que implicaba un nuevo ajuste de 1962 millones de pesos - anualizado, llegaba a los 2500 millones-. Del total, 1100 millones correspondían al área educativa en virtud del recorte inmediato del presupuesto universitario y la transferencia del pago del incentivo docente y de los sueldos de los institutos terciarios. Las transferencias a las universidades se reducirían 361 millones ese año y 541 millones durante 2002. Economía prometía compensar a Educación con la asignación de recursos que el Fondo Especial del Tabaco distribuía entre productores y como exenciones al impuesto a los combustibles entre los usuarios patagónicos. 125 Ver: FIEL-CEP (2000). Una educación para el siglo XXI. Propuesta de Reforma. Buenos Aires, FIEL. El CIN confrontaba los argumentos en favor del arancelamiento, la reducción del presupuesto y hasta el pago de un alquiler por parte de las universidades por ocupación de edificios públicos, esgrimidos por la consultora FIEL y el 104

aplicación del modelo neoliberal en educación, oponiéndole ―el compromiso del Sistema Público Universitario‖ para lograr calidad académica para todos. Las posiciones estaban claramente planteadas pero asumían forma dilemática; la identificación en bloque de las prácticas del gobierno universitario como prácticas eminentemente democráticas, su asociación al cogobierno y la autonomía, y la eliminación de toda referencia a los problemas derivados de esas mismas prácticas. El FREPASO y el radicalismo retiraron todos sus funcionarios del gobierno, entre ellos el Ministro de Educación Hugo Juri y su equipo: Gottifredi en Educación Superior, Andrés Delich en Educación, y Adriana Puiggrós en Ciencia y Técnica126.

Cuando se produjo la caída de la Bolsa y la fuga de depósitos de los bancos, de la Rúa convocó a Domingo Cavallo al Ministerio de Economía, y pidió para él ―facultades especiales‖. En Educación terminó asumiendo el renunciante Secretario de Educación Básica, Andrés Delich, quien anunció que se dejarían sin efecto los recortes en Educación, reafirmó la autonomía de su Ministerio para decidir la política educativa127, y confirmó a Gottifredi. El 26 de marzo Delich tuvo su primera reunión con el CIN, luego de la cual declaró que ―El ministerio tiene la obligación de generar un debate en la universidad para elaborar una agenda donde se incluyan la distribución del presupuesto por pautas, la evaluación de los graduados, la articulación de la educación superior y la calidad‖; insistió en el compromiso del Gobierno de cumplir con el presupuesto de 1800 millones, subrayó su respeto por la autonomía y el co gobierno, pero dijo que esto ―supone reflexionar sobre los déficit que la universidad tiene‖128. Se conformó una ―Multisectorial Educativa‖ -formada por CTERA, CONADU, FUA, el Sindicato de Docentes Privados, los gremios del personal no docente (FATUN) y los rectores del CIN-; dicho espacio convocó a distintos sectores a construir un ―Foro Cívico Social por la Educación Argentina‖129.

Consejo Empresario Argentino a fines de ese año 2000. (PAGINA 12, 19 de diciembre de 2000. ―Los rectores se preparan para contraatacar al establishment‖). 126 PAGINA 12, 16 de marzo de 2001.‖Como un mazazo que quebró el Gobierno‖. Finalmente, los tres permanecerían en el Ministerio, en sus puestos, excepto Delich que pasaría a Ministro. 127 LA NACIÓN, 21 de marzo de 2001. ―Delich aseguró que no habrá recortes en el área educativa‖. 128 PAGINA 12, 27 de marzo de 2001. ―Reflexionar sobre el déficit‖. 129 LA NACIÓN, 23 de marzo de 2001. ―Se normaliza el dictado de clases‖. 105

A dos semanas de asumir, Delich anunció la conformación de una Comisión de Expertos para analizar la situación de la ES y proponer un plan integral destinado a una reforma de la LES, a enviar al Congreso130. En el acto de cierre del seminario "El papel del periodismo en educación" organizado por esos días por el IIPE ( Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación) y la OEI (Organización de Estados Iberoamericanos) manifestó su interés por reformular el acceso a las universidades implementando exámenes de ingreso. Aceptando la incapacidad del Ministerio para formular una política coherente para la educación en general y para la educación superior en especial, declaró que el CIN debería tener un papel más activo en la articulación de las políticas de educación superior: "No sólo debe alzar su voz cuando está en juego la defensa de la educación pública‖131. En el Plenario del CIN de Mendoza, a principios de mayo, el Ministro presentó la composición de la Comisión afirmando que ―uno de los mayores desafíos que enfrentamos es encontrar un común denominador entre la necesaria planificación de la educación superior y el respeto de la autonomía universitaria‖132

Los medios periodísticos se hicieron eco de proyectos para obtener nuevas fuentes de financiamiento a partir de distinto tipo de impuestos. Uno de ellos fue el llamado ―Proyecto Petrei‖133; Delich hizo público su pensamiento en la columna de opinión TRIBUNA ABIERTA del diario CLARÍN. Depositando grandes esperanzas en la labor de la Comisión Juri, resaltó la necesidad de abrir ―un serio debate público‖ sobre la

130 La Comisión se puso bajo la presidencia de Hugo Juri, con lo cual pasaría a la historia como ―Comisión Juri‖. Fue creada el 5/5/2001 por Resolución Ministerial 169/01, y se integró con representantes de diversas instituciones (CONEAU, CRUP, CIN, CFCE, Presidentes de las Comisiones de Educación de las Cámaras de Diputados y Senadores de la Nación, Presidente de la FUA, miembros de la Comisión Asesora de la Educación Superior, CONADU, y Consejo Asesor de la Educación Superior del Ministerio de Educación) incluyendo personajes de renombre de variada extracción política e ideológica (Mario Albornoz, Luis Blaquier, Armando Bertranou, Jorge Bettaglio, Alicia Camilloni, Julio Cobos, Juan C. Del Bello, Ana M. Fanelli, Aldo Ferrer, Ricardo Ferraro, Luis Garcés, Osvaldo Guariglia, Franklin Ledesma, Luis Lima, José Martín, Mario Mena, Marcela Mollis, Eduardo Mundet, Renee Nicoletti, Ma. C. Nosiglia, Augusto Pérez Lindo, Carlos Pérez Rasetti, Avelino Porto, Néstor Ribet, Graciela Riquelme, Oscar Shuberoff, Adolfo Stubrin, Alberto Taquíni y Juan Tobías). 131 LA NACIÓN, 5 de abril de 2001. ―Límites en el acceso a la universidad: la propuesta de Delich‖. 132 PAGINA 12, 4 de mayo de 2001. ―Los nombres de Delich para reformar las universidades‖. 133 Para un análisis pormenorizado, una interpretación del contexto social y político en el que se jugó la política universitaria durante el gobierno de la ALIANZA y una descripción del Proyecto Petrei, puede consultarse: SANTORI (2003). También: PETREI (2001). Integrante de la Comisión Juri y asesor del Gobernador de Córdoba De la Sota, Petrei había propuesto el mismo impuesto en los 80 durante la gestión de Alfonsín; implicaba la aplicación de una sobretasa en el Impuesto a las Ganancias o el Impuesto a la Riqueza del 1 al 2%, a los padres de mayores recursos con hijos en las universidades públicas -sueldos mayores a 2000 pesos originalmente, luego elevado por Delich a 3000 pesos- (PETREI, 2001). Juri estimaba que mediante esa vía se podría llegar a recaudar hasta un 25% del presupuesto universitario. 106

educación superior, ya que hasta el momento en el país ese debate ―no existe o es muy pobre‖, por efecto del empobrecimiento de la cultura política nacional. Si bien el debate estaba planteado en distintos ámbitos universitarios, esas ―experiencias no se integran en una visión orgánica acerca del futuro del sistema de educación superior‖. Mostrándose partidario de una mayor injerencia del MEd en la planificación y regulación de la ES conciliándola con la autonomía de las universidades, defendió la necesidad de ―desarrollar instancias de planificación efectiva de la matrícula‖ para conjugarla con las demandas del mercado de empleo y con las necesidades de desarrollo nacional. Defendió el rol del Estado en el financiamiento, aunque reconociendo la necesidad de fuentes alternativas; por ello, proponía ―el análisis de un proyecto basado en una sobretasa del impuesto a las Ganancias para padres de alumnos universitarios con capacidad contributiva. Además, para mejorar los mecanismos de asignación de recursos, habría que pasar de criterios de distribución históricos… a pautas explícitas de reparto‖, y las UUNN deberían adoptar ―criterios explícitos de asignación de recursos, de acuerdo con planes estratégicos propios y prioridades democráticamente establecidas‖ 134. Los proyectos para obtener los ―recursos complementarios‖ generaron rechazo en las agrupaciones estudiantiles y no fueron apoyados por los legisladores, lo que sumado al agravamiento de la situación económica, diluyó los proyectos del MEd y sacó del centro del temario de la Comisión Juri el controvertido tema de las fuentes de financiamiento (SANTORI, 2003: 54-62, 72, 121). Juri, por su parte, apoyó el Proyecto Petrei y defendió la necesidad de que las universidades diversificaran sus fuentes de recursos, en especial vía acuerdos de investigación con empresas; también apoyó la implementación de exámenes finales

134 CLARÍN, 19 de junio de 2001. Consideraciones similares realizó en el Congreso, en oportunidad de reunirse con la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados: ―el financiamiento es función indelegable del Estado‖ y ―de ninguna manera puede reemplazarse por otro tipo de instrumento, pero pensamos que a eso hay que incorporar mecanismos complementarios que permitan sumar al mundo de la educación superior mayores recursos que estén acordes con algunos criterios que tienen que ver, en primer lugar, con la construcción de políticas de equidad en el marco de las universidades y, en segundo término, con la obtención de financiamiento para determinadas acciones específicas que deben llevarse a cabo‖. Para ello propiciaba ―estrategias de financiamiento en común acuerdo con las universidades, no sólo en términos de cómo se recaudan estos recursos complementarios sino también, sobre cómo se gasta el dinero en el mundo universitario‖, es decir, apuntar a la ―calidad del gasto universitario‖. Desestimó el arancelamiento y volvió a apoyar el Proyecto Petrei. En: Versión Taquigráfica de la Reunión mantenida por el Min. De Educación A. Delich y el Secretario de la SES J.C. Gottifredi en la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados de la Nación. 4 de julio de 2001. 107

habilitantes como método para la renovación periódica de la habilitación profesional, quitando esa atribución a las universidades135.

En julio, Cavallo anunció un ajuste con el objetivo de alcanzar lo que se dio en llamar ―déficit cero‖ (Decreto 896/01)136. El CIN emitió una Declaración luego de un Plenario Extraordinario (ANEXO A.P.397/01), con un rechazo contundente y declarándose en sesión permanente.

137

El Plenario de Resistencia acordó solicitar encuentros con gobernadores, legisladores de distintos partidos, con el Ministro de Economía y con el Presidente de la Nación; encargaron al Comité Ejecutivo la redacción de un proyecto de ley para ―ser sometido al mecanismo de iniciativa popular que resguarde a la educación pública de su privatización o su degradación a través del desfinanciamiento‖ (A.P. 402/01); en el A.P.403 desarrollaron su plan de acción y principios: ―Argentina 2020. Manifiesto por la Educación Pública‖; el Plenario encomendó al Comité Ejecutivo convocar a ―los sectores productivos, profesionales, organizaciones sociales, gubernamentales y no

135 CLARÍN, 11 de mayo de 2001. ―Quieren una universidad arancelada para los estudiantes que puedan pagar‖. 136 CLARÍN, 24 de julio de 2001. ―Fijaron por decreto la poda para sueldos y jubilaciones‖. Se trataba de un recorte de entre el 8 y el 10% en los sueldos de los empleados públicos (incluidos los universitarios), las jubilaciones y los pagos a proveedores del Estado. Lo recaudado se destinaría a pagar los intereses de la deuda. Las Universidades recibirían un 13% menos, quedando a los rectores establecer la forma de trasladarlo a los sueldos, en uso de la autonomía universitaria. A comienzos de septiembre, los rectores cercanos al justicialismo aseguraron que el Gobernador de Bs. As. Carlos Ruckauf les había informado que Economía analizaba un recorte en el presupuesto universitario para el año siguiente, que podría llegar al 50% de los fondos asignados (unos $ 900 millones), el arancelamiento obligatorio (se hablaba de $ 50 mensuales por alumno) y la privatización de la gestión de las casas de estudio; el recorte se realizaría de hecho por dilación en las partidas (CLARÍN, 18 de octubre de 2001. ―Universidad paga y maestros sin Fondo)‖. 137 PAGINA 12, 27 de marzo de 2001. 108

gubernamentales, además de todos los componentes del sistema educativo y de ciencia y tecnología en cada CPRES y su región, y a nivel nacional, para construir acuerdos conducentes de acción conjunta para encarar esos desafíos‖. En su Art. 2 Inc, b) lo instaba a ―Proponer, al respecto, una metodología de trabajo continuo que garantice resultados en el corto plazo para establecer las necesidades y recursos en cada región, y los cambios necesarios en los sistemas en materia de articulación, control de calidad, pertinencia y eficiencia que siente las bases para una planificación estratégica a nivel regional y nacional para el mediano y largo plazo. En particular, el tratamiento a nivel nacional de las cuestiones relativas a control de calidad de graduados, formación continua, regímenes de regularidad, generación de recursos y asignación presupuestaria según pautas objetivas‖ así como preparar y publicar un informe de los avances realizados por las distintas universidades. El tono del Manifiesto refleja la profundidad de la crisis [ver ANEXO], y el interés del CIN por resaltar el compromiso de las UUNN con el momento social138.

El 27 de septiembre el CIN presentó en la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados un proyecto de "Ley de Protección de la educación pública‖ para ser tratado antes del cierre de las sesiones139. El proyecto había sido elaborado con la coordinación del Rector de la UNGS, J.L Coraggio. A lo largo de siete artículos, establecía que el gasto público en educación debía incrementarse a partir de 2002 para que alcanzar, en cinco años, por lo menos un 50 por ciento acumulado de crecimiento respecto del valor registrado en el 2000 por medio de un aumento gradual en cinco incrementos anuales de igual valor, o mediante un aumento porcentual del PIB. Exigía que se garantizara el funcionamiento y sostenimiento de la educación pública, que las UUNN no pudieran provincializarse ni privatizarse ni total ni

138 Por esos días, el Ministerio de Educación y la SPU, la AFIP, el Secretario de Hacienda del M. Economía, y el CIN firmaron un acuerdo para paliar coyunturalmente los problemas financieros. Se trataba de un arreglo extrajudicial para compensar deudas previsionales por presupuestarias permitiendo a las universidades recibir 140 millones de pesos distribuidos de acuerdo con la cantidad de empleados y las características de la deuda, y a la AFIP cobrar casi 60 millones de aportes patronales que las universidades habían dejado de girar como represalia por la irregularidad en los giros de partidas presupuestarias y protesta por los decretos que desde 1994 establecían aportes diferenciales para el sector público y privado –más altos para las UUNN. Delich prometió igualar hacia abajo los porcentajes de aportes patronales entre universidades públicas y privadas en el mes de diciembre, y todas las partes dejarían sin efecto las causas judiciales por esos temas. CLARÍN, 19 de octubre de 2001. ―Las Universidades Nacionales recibirán 140 millones de pesos‖. 139 Ver: Información Diaria. Boletín de la Facultad de Cs. Económicas de UNCu. Disponible en: http://ecovirtual.uncu.edu.ar/infodiaria/2001/11_Noviembre/02-11-01.PDF 109

parcialmente, ni modificarse su autarquía, que el presupuesto educativo no pudiera reducirse de un año a otro. El incremento de los fondos sería distribuido "según pautas objetivas y atendiendo a los requerimientos de crecimiento de las nuevas universidades", y estarían vinculados a programas para el desarrollo del sistema. El artículo 6 de la ley sugería que la diferencia entre estas metas de "cumplimiento obligatorio" y los recursos que determinara el Presupuesto Nacional sería soportada "con impuestos directos que tomen en cuenta a los sectores de mayor capacidad contributiva". Por último, se invitaba a las provincias a sumarse en el esfuerzo de inversión junto a la Nación. A lo largo del mes de octubre, el CIN organizó una campaña de recolección de firmas adhiriendo al proyecto de ley140 y un ciclo de paneles de discusión sobre el sistema universitario. Se incorporó oficialmente a las actividades del recientemente lanzado "Plan Fénix", elaborado por un grupo de economistas y profesores universitarios en la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA (Resolución 211/01)141.

El CIN en pleno acudió a entrevistarse con Gottifredi142. El A.P. 406 impugnó la Planilla de Presupuesto 2002 presentada por el MEd, por considerar que evidenciaba reducciones inaceptables. Tras dos días de deliberaciones, hizo pública una solicitada en la que, además de reclamar los fondos adeudados, pedía que se mantuviera en el

140 LA NACIÓN, 18 de octubre de 2001. ―Juntan firmas para evitar el recorte‖. 141 CLARÍN, 28 de septiembre de 2001. ―Plan de los rectores universitarios para aumentar el presupuesto‖. 142 De las 41 instituciones, sólo cinco habían podido pagar los sueldos de noviembre, y los rectores reclamaron al menos 100 millones de pesos, más 40 millones para gastos de funcionamiento. Gottifredi se manifestó ―apenado‖ y dijo ―desconocer‖ que Hacienda había demorado el giro de las partidas para sueldos docentes (LA NACIÓN, 18 de diciembre de 2001. ―Acudieron al Ministerio de Educación). Para revelar el clima aciago que se vivía en esos momentos, y que contaminaba toda negociación, véase estos comentarios de PAGINA 12: ‖He visto a tres decanos llorando por esta situación. Ya no tenemos respuestas para darle a la gente.‖ El plenario del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) parecía tranquilo ayer, hasta que encendieron la mecha esas palabras de Roberto Sánchez, secretario general del gremio docente de la Universidad de San Luis, donde decanos y estudiantes mantienen una huelga de hambre desde hace cinco días. Es que, como ya informó este diario, el Ministerio de Economía aún no giró las partidas destinadas al pago de los salarios de noviembre de docentes y empleados universitarios. Los rectores levantaron el plenario que se estaba realizando en la sede porteña de la UTN y llevaron su protesta al Ministerio de Educación. El ministro Andrés Delich no los recibió, pero el secretario de Educación Superior, Juan Carlos Gottifredi, les aseguró -antes de repetirlo en diálogo con Página/12– que ―en el curso de esta semana se van a normalizar las transferencias para terminar con este lamentable hecho‖. ..A los reclamos levantados en el CIN por los gremios docentes de la Conadu, le siguieron los de los propios rectores. ―El ministro Domingo Cavallo está mintiendo cuando dice que ya se le pagó a toda la administración pública. Las universidades han sido dejadas para el final y esto no es casual –disparó Jorge Rabassa, de la Universidad del Comahue-. Es un intento del Ministerio de Economía por forzar a las universidades a que apliquen el arancel. Si esto no lo resolvemos hoy, estamos perdidos‖, dijo antes de que se levantara el plenario. ―Si no salimos con una actitud más enérgica, la situación se va a volver insostenible‖, coincidió Jorge González, rector de la Universidad de Córdoba. Con los sandwiches de miga que recién empezaban a circular medio atragantados, los rectores enfilaron desde el microcentro hacia la cartera educativa...‖(PAGINA 12, 18 de diciembre de 2001. ―Los sueldos que no llegan‖). 110

2002 la base de $ 1800 millones para el presupuesto (A.P. 407/01 del 18 de diciembre). En el Proyecto de Ley, el presupuesto seguía congelado en 1.800 millones, de los cuales 158 millones se reservaban para la asignación según pautas objetivas consensuadas con el CIN; en realidad, el presupuesto 2002 recibiría el ajuste anualizado del 13 por ciento sobre los salarios mayores a 500 pesos143. Luego de varios e infructuosos intentos por lograr un encuentro con el ministro de Economía, Domingo Cavallo, y el secretario de Hacienda, Jorge Baldrich, los rectores optaron por "intimar" con estos mismos reclamos a Cavallo mediante una carta documento (A.P. 410/01). La caída de de la Rúa era inminente.

2.5. Adaptación local (2002-2003).

Cacerolazos, saqueos y las renuncias de Cavallo y de la Rúa presidieron el final del año 2001. Luego de una cuasi-acefalía, incluida la renuncia de todos los ministros, la situación se estabilizó. Asumió la Presidencia E. Duhalde, quien apoyó la salida de la convertibilidad, designó a Remes Lenicov en Economía y a Graciela Giannettasio en Educación, con lo que se diluyeron ciertos proyectos de reestructuración de la cartera educativa144. En febrero fue designado Juan C. Pugliese en el área universitaria. Los medios periodísticos vieron el nombramiento como fruto del apoyo del radicalismo al presidente Duhalde y un elemento para evitar el enfrentamiento directo de las universidades con Giannettasio.

El nuevo Secretario manifestó que su gestión era de transición y que la prioridad era acordar con el CIN una agenda que incorporara la cuestión presupuestaria, la

143 PAGINA 12, 13 de diciembre de 2001. ―Ni un mango para salarios‖. 144 La crisis institucional avivó proyectos de ajuste que se venían difundiendo desde algunos meses antes, tal como el cierre del Ministerio de Educación, su traspaso interinamente al Ministerio de Trabajo, y su absorción –con el rango de Secretaría- por el Ministerio del Interior. El titular del CIN en ese momento, Mario Marigliano manifestó a un periódico que el hermano de Rodríguez Saá había dicho que la estructura del ministerio quedaría en una cartera "compartida con otras áreas gubernamentales" y que eventualmente podría conservar su rango pero agrupando, además, las áreas de Salud y Promoción Social (LA NACIÓN, 29 de diciembre de 2001). ―Abrazo simbólico al Palacio Pizzurno‖. Conviene señalar que un trabajo de consultores del BM,publicado en 2003, proponía la ―transferencia de las universidades a los gobiernos subnacionales‖ como estrategia para mejorar la eficiencia y la equidad en la asignación de recursos, aclarando que no se trataba de una ―propuesta cerrada y abarcadora de la reforma universitaria, no obstante, el trabajo ha estado orientado por el convencimiento de que no es posible desconocer la necesidad de provocar un debate más ambicioso para producir cambios en un sistema que tiene problemas de envergadura y que, además, puedan agravarse en la medida en que se demoren las reformas requeridas‖. Ver: BECERRA y otros, 2003. 111

integración de las universidades en el sistema educativo, y la articulación y flexibilidad de los planes de estudio, la promoción de un sistema de créditos y nuevas modalidades de enseñanza145. El contexto en el que se llevó adelante esta política estuvo marcado por hechos con importantes consecuencias en el desarrollo de los acuerdos: el fin de la gestión de Shuberoff en la UBA y la elección de Jaim Etcheverry, y la llegada de Roberto Lavagna al Ministerio de Economía.

En verdad, la gestión de Pugliese –febrero de 2002 a diciembre de 2005- sería definitoria, y no de mera ―transición‖; abarcaría las gestiones ministeriales de G. Giannettasio en la presidencia de E. Duhalde, y de D. Filmus en la de N. Kirchner-; cambió definitivamente el tono de la relación entre el Gobierno y las UUNN y prosiguió en la senda esbozada por la gestión de Gottifredi en las gestiones ministeriales de Juri y Delich, Los cambios fueron facilitados por la progresiva mejora de la situación económica y la estabilización institucional durante un gobierno de transición surgido de acuerdos políticos más cuidadosos, luego de la traumática experiencia vivida. Pugliese favoreció la recomposición del diálogo y la construcción de acuerdos generales; ambos sectores estaban interesados en avanzar en ese sentido: el Gobierno, por su necesidad de consolidar una amplia red de apoyos, y las universidades por aliviar una situación gravemente erosionada el desfinanciamiento y por una década de discursos descalificadores. La idea de Pugliese era cambiar ―el eje de la relación entre la universidad, el Estado y la sociedad‖, definida como un pasaje desde la ―...confrontación a una concertación…bajo el lema «el Ministerio no hace políticas universitarias», o «el Gobierno no realiza políticas universitarias en la Argentina, sino que lo hace de común acuerdo con la Universidad Autónoma»...‖ (E 4:2)

145 Se declaraba que estos objetivos estaban dirigidos a resolver los principales problemas del sistema universitario, tales como la baja tasa de graduación, la mala distribución de los alumnos, la calidad dispar, los bajos sueldos, los desequilibrios de las dedicaciones docentes y la infrarrepresentación de los sectores con menores recursos, por lo cual daría especial atención a los sistemas de becas. Apoyaba la generación de un ciclo básico común y una articulación entre terciarios, universidades y colegios universitarios. Descartaba totalmente el arancelamiento, y reconocía que la deuda por el 2001 era de 71 millones, incluidos el pago del incentivo a docentes investigadores, el programa de capacitación, gastos operativos de septiembre a diciembre y el reintegro correspondiente a noviembre y diciembre del descuento del 13 por ciento a los salarios menores de 500. ―El crédito está reconocido y estamos buscando un cronograma y forma de pago‖(PAGINA 12, 7 de febrero de 2002. ―No hay ningún plan para arancelar‖). 112

En esta última fase, ―viejas prácticas‖ jugaron en un nuevo escenario; la reactivación económica y la recomposición presupuestaria, la desaparición del ajuste fiscal como herramienta de poder y su sustitución por medidas económicas que favorecieron la reconstitución de la actividad industrial y agropecuaria local en un entorno internacional favorable, permitieron normalizar el flujo de recursos presupuestarios a las UUNN. Un cambio de enfoque estaba fundamentando las modificaciones de la política universitaria en general, y en materia presupuestaria en particular: abandono de la ―lógica del ajuste‖ operando en el área educativa (recomposición de los niveles de inversión en salarios e infraestructura), e incorporación definitiva de una premisa importante de la política de los ´90: el rol director del Estado en la orientación de las actividades de las Universidades vía financiamiento por Programas específicos concursables o contratos-programa.

Los primeros pasos del Gobierno para abordar la cuestión presupuestaria estuvieron dirigidos a normalizar el flujo de fondos y negociar aumentos en oportunidad de la discusión del presupuesto de cada ejercicio fiscal –2002 y posteriores- neutralizar las últimas presiones externas para introducir el arancelamiento146, e introducir cambios largamente reclamados por el CIN en la normativa. Mientras no se normalizaron las cuentas, las relaciones fueron bastante tensas147. El presupuesto 2002 había quedado

146 Si bien J.C. Pugliese había dado fe pública de su rechazo a proyectos de esa índole, se decía que el ministro de Economía J. Remes Lenicov había recibido el apoyo de varios gobernadores justicialistas -entre ellos el de Santa Fe, Carlos Reutemann, y el de Córdoba, José Manuel de la Sota- para promover un proceso de reformas destinadas a reducir el presupuesto universitario, culminando en el 2003 con el arancelamiento. El Jefe de Gabinete desmintió las versiones. LA NACIÓN, 9 de febrero de 2002. ―Desmienten que se estudie arancelar a las universidades‖ 147 En el A.P. N° 426 de 27 de junio de 2002 los rectores denunciaron nuevamente la crisis y exigieron la transferencia inmediata de los fondos asignados a las UUNN para gastos de funcionamiento, pago de sueldos a docentes-investigadores, etc. Por Resol. 224/02 el Comité Ejecutivo decidió pedir audiencia al Presidente de la Nación (Art. 1°), para exhortar a todo el campo educativo a proponer ―un espacio pluralista donde se debatan los grandes problemas y se definan participativamente los senderos de desarrollo en cada región y en el país‖ (Art. 2°). Se invitaba al MEd a apoyar una Ley en Defensa de la Educación Pública que incluyera mecanismos para recomponer el presupuesto ―como horizonte seguro para acordar los criterios de asignación más convenientes para el país y generar proyectos de desarrollo del sistema de educación e investigación‖ (Art. 4°). Pugliese reconoció públicamente la justicia de los reclamos; alarmado porque varias instituciones estaban recurriendo a la Justicia con recursos de amparo o cartas documento al Ministerio [CLARÍN, 2 de julio de 2002. ―Educación: hay 37 universidades con serios problemas financieros‖], y minimizó el riesgo de cierre responsabilizando a ―la composición política del movimiento estudiantil y de ciertas facultades‖ de ejercer un ―declaracionismo estéril‖ [ PAGINA 12, 19 de julio de 2002. ―Ninguna universidad corre el riesgo de cerrar por falta de recursos‖]. EL CIN acordó con el PEN el giro de partidas adeudadas. Pugliese logró un acercamiento al equiparar finalmente los aportes patronales de las UUNN al de las universidades privadas logrando que el ―ahorro‖ por la rebaja de la alícuota no fuera descontado del presupuesto que se giraba. El Comité Ejecutivo solicitaría una reunión con Duhalde para llamar la atención sobre la ―extrema gravedad‖ de la situación del sistema universitario. 113

sin definir, por lo que las primeras gestiones estuvieron dirigidas a incidir en la sanción de la ley definitiva. Giannettasio manifestó su voluntad de elaborar el presupuesto con el acuerdo de los rectores148. En sus primeras declaraciones públicas, se definió partidaria de mantener la gratuidad de los estudios superiores y de mejorar la inversión en el sector149. El clima de sospechas fue cediendo muy paulatinamente; en las negociaciones llevadas adelante para la sanción de la Ley de Presupuesto 2002 el CIN logró el apoyo de la Alianza y de CONADU para reducir en ocho millones el monto reservado al Ministerio para asignar por pautas150. Puntos de fricción fueron la vigencia del Decreto 23/2001, el Decreto 491/2002, y las demandas de recomposición presupuestaria y aumentos salariales151.

La mayor confianza permitió avanzar en el establecimiento de mayores requisitos y seguimiento del proceso presupuestario de las UUNN, ligándolo al menos formalmente al planeamiento institucional; la Ley de Presupuesto 2002 ratificó la inclusión de las UUNN en el régimen presupuestario de la Administración Nacional (Art. 46 de la LAF)152 y la normativa para contrataciones para la Administración

148 A principios de enero existían tres versiones del presupuesto: la de la gestión de De la Rúa, la del interinato de Rodríguez Saá (que descontaba 300 millones reservándoselos al Estado), y la del CIN. LA NACIÓN, 8 de enero de 2002. ―Gianettasio invitó a los rectores a elaborar el presupuesto educativo‖ 149 PAGINA 12, 11 de enero de 2002. ―Gianettasio, por la gratuidad‖. En paralelo, el titular de la Comisión de Presupuesto de Diputados, el peronista Jorge Matzkin, declaraba en medios de comunicación que el Presupuesto debía ser ajustado y que era conveniente discutir el arancelamiento universitario, contradiciendo de esta forma a Gianettasio (PAGINA 12, 10 de enero de 2002. ―El eterno retorno del arancel‖). 150 CLARÍN, 15 de febrero de 2002. ―Reclamo universitario‖. La Ley de Presupuesto se aprobó el 6 de marzo de 2002, con un monto total de 1800 millones, menos el 13% de quita a los sueldos –como a toda la administración pública- más 150 millones a distribuir por programas. 151 El Decreto 23/2001, del 27 de diciembre de 2001 firmado por el entonces presidente Adolfo Rodríguez Saá, había dispuesto un tope a las remuneraciones en la administración del Estado, lo que afectaba al sistema universitario, y también el decreto de Fernando de la Rúa disponiendo un recorte del 13% de los salarios del personal del Estado. El Decreto 491/02 establecía que no podría haber en toda la administración pública designación alguna de personal en planta permanente, de contratados, ascensos, reincorporaciones, asignación de funciones, entre otros cambios, si no era con la firma del Presidente: las universidades necesitaban que el Presidente de la Nación firmara un decreto cada vez que deben hacer un nombramiento, un ascenso o una reincorporación de cualquier agente en cualquier lugar del escalafón. En julio, un convenio firmado entre el CIN y CONADU escindida –CONADU histórica lo rechazó- dejó sin efecto el recorte del 13% en los sueldos de empleados de las UUNN. La aceptación del Gobierno venía atada a una condición: abrir una paritaria para discutir una recomposición salarial institución por institución, algo que no ocurría desde el ‘98 (PAGINA 12, 16 de julio 2002. ―Un acuerdo contra la tijera‖). El 28 de agosto se realizó una jornada de protesta nacional a la que adhirieron con diferentes actos CONADU y FUA exigiendo la ejecución del presupuesto (PAGINA 12, 27 de agosto de 2002. ―Marchas, clases y un campamento por el presupuesto universitario‖). Estas medidas provocaron sendos dictámenes de comisiones técnicas del CIN donde, entre otras definiciones, se reafirmaba su concepción de autonomía, autarquía, régimen financiero y sostén económico eminente del Estado (Anexos de la Resolución 222/02 y el A.P. 418/02). 152 El Art. 46 de la LAF establece que ―Los directorios o máxima autoridad ejecutiva de las Empresas Públicas y Entes Públicos no comprendidos en Administración Nacional, aprobarán el proyecto de presupuesto anual de su gestión y lo remitirán a la Oficina Nacional de Presupuesto, antes del 30 de setiembre del año anterior al que 114

Pública (Decreto 1023/01). Especificó procedimientos para el seguimiento del presupuesto, tales como la elevación a la SPU de la información de la base salarial y la presentación semestral de ―las metas alcanzadas a nivel de cada unidad independiente (Rectorados, Facultades o Departamentos, Hospitales, Centros, etc.) según el detalle de aquéllas que constan en el presupuesto y plan de acción presentado en su oportunidad‖. Se autorizó a la SPU a solicitar a la Tesorería General de la Nación la suspensión de la cancelación de las órdenes de pago a las UUNN que no lo cumplieran la normativa.

El CIN eligió como Presidente a Daniel Martínez (UNLM) –ligado a Pierri y al duhaldismo- y acordó el contenido de una carta a Giannettasio153. Era el momento de mayor debilidad de Duhalde, quien, jaqueado por los piqueteros, por la desconfianza de EE.UU y del FMI, la inestabilidad de la situación económica y la presión de los gobernadores, tuvo que adelantar las elecciones para marzo de 2003; Giannettasio reconoció la existencia de presiones de los organismos internacionales para arancelar, y declaró que, tanto el MEd como el MEc se habían negado a mencionar el arancel en los documentos fruto de las negociaciones con el FMI, el BID y el BM154. Como muestra de buena voluntad, el 12 de diciembre Duhalde firmó por fin el decreto –entregado simbólicamente a las autoridades del área en la quinta de Olivos al día siguiente- por el que las universidades públicas tendrían prioridad en las licitaciones y concursos que los organismos públicos realizaran para contratar trabajos de asesoría técnica, auditoría y consultoría. Tiempo antes, la Comisión Juri había entregado su Informe Final al MEd155.

regirá. Los proyectos de presupuesto deberán expresar las políticas generales y los lineamientos específicos que, en materia presupuestaria, establezca el órgano coordinador de los sistemas de administración financiera y la autoridad de la jurisdicción correspondiente; contendrán los planes de acción, las estimaciones de gastos y su financiamiento, el presupuesto de caja y los recursos humanos a utilizar y permitirán establecer los resultados operativo, económico y financiero previstos para la gestión respectiva. 153 CLARÍN, 27 de abril de 2002. ―Sin acuerdo entre las universidades‖ 154 PAGINA 12, 30 de agosto de 2002. ―El Banco Mundial y el BID pidieron arancelar‖. El A.P 443/03 estimó un presupuesto 2003 de 2160 millones de pesos, pero la Ley finalmente asignó a las UUNN $ 1.991 millones, más $ 56.700.000 para la CONEAU 155 La Ministro afirmaría que ―lo más valioso que tiene el informe es instalar el debate‖, aludiendo a que se abría una etapa de discusión de su contenido en el marco de los CPRES. ―En la crisis que afecta al país es un condicionante y una oportunidad para plantear los cambios que las universidades deben implementar para alcanzar metas sustantivas de mejoramiento de la calidad de su funcionamiento y resultados‖; para el logro de esas metas, ―a la autonomía universitaria le corresponde la responsabilidad social de las instituciones. Ambas van juntas porque es la sociedad quien decide sostener sus universidades para el cumplimiento de su finalidad de 115

Las líneas de acción del MEd eran: fortalecer institucionalmente a la Secretaría, impulsar el tratamiento de los temas urgentes en los órganos de coordinación –CIN, CU, CRUP- y desarrollar acciones concretas para estimular y promover ―las políticas prioritarias a escala institucional e interinstitucional‖. El CU debía convertirse en ―el Parlamento de la Universidad Argentina dotándolo de una agenda temática sustantiva y estableciendo un cronograma periódico de reuniones plenarias y permanentes de las comisiones‖. Los CPRES eran concebidos como ámbitos de concertación y articulación de políticas entre UNNN, provincias y el sector productivo, y en coordinación con el CU. Con el CIN se debía consensuar ―una metodología de asignación de recursos basada en la aplicación de indicadores objetivos que afecte porciones progresivamente más amplias del presupuesto universitario destinado por el estado a las universidades nacionales‖156.

En mayo de 2003 asumió la Presidencia de la Nación N. Kirchner. Daniel Filmus fue nombrado Ministro de Educación; en sus primeras declaraciones afirmó que no estaba en sus planes promover el arancelamiento o restringir el ingreso, y que iba a respetar la autonomía de las instituciones157. Kirchner convalidó a J.C. Pugliese al frente de la Secretaría, quien además había recibido el respaldo explícito de un grupo de rectores. El clima de colaboración con el CIN permitió el trabajo de una Comisión Mixta para la preparación del proyecto de Ley de Presupuesto 2004 incorporando los diagnósticos del CIN acerca de la situación presupuestaria de las UUNN, elaborados por una comisión especial158. El A.P. 469 de agosto de 2003 le asignó los siguientes temas: 1) creación y transmisión del conocimiento‖. Los objetivos prioritarios de la SPU eran lograr un sistema de ES ―integrado‖ en el que se mejorase ―la calidad de la enseñanza y la optimización de la gestión de las instituciones‖ y se lograse una ―creciente pertinencia‖ respecto de la sociedad. (PAGINA 12, 23 de mayo de 2002. ―La explosión de la matrícula pisa el freno en las próximas décadas‖). De las diversas propuestas del Informe, la Secretaría de J.C.Pugliese apoyó la organización de un primer ciclo de formación básica, de dos años de duración, según distintas orientaciones -ciencias sociales y humanas, ciencias naturales y exactas- a cursarse en las universidades, en institutos terciarios o en colegios universitarios-. El ciclo básico propuesto habilitaría el acceso al segundo ciclo de una carrera, de otros dos años, para recibir el título de grado. De esa manera, Pugliese esperaba articular el sistema de universidades e institutos terciarios y reducir la duración de las carreras, minimizando la deserción en los primeros años, reduciendo costos y aminorando el impacto de la masividad (LA NACIÓN, 13 de marzo de 2002. ―Impulsan cambios en la universidad‖). También: E 4: 3 y 4.]. 156 ARGENTINA. MINISTERIO DE EDUCACIÓN. Memoria 2002: 53-58. 157 PAGINA 12, 23 de mayo de 2003. ―Daniel Filmus asumirá el domingo como Ministro de Educación‖. 158 Se trataba de dos documentos: ―Evolución del Presupuesto Universitario‖, y ―Programas para la consolidación y transformación de la educación superior universitaria en la Argentina‖ (Art. 1°) (A.P.469/03, ANEXOS). El primero sintetizaba el trabajo realizado por el Rector de la UNER, Eduardo Asueta, sobre la evolución del financiamiento estatal a las UUNN a lo largo de la década de los ´90, relacionándola con las exigencias del Art. 61 de la LFE, la evolución del presupuesto total del sector público, la evolución de la recaudación tributaria, el ajuste por inflación, y 116

Recomposición y reestructuración salarial. 2) Actualización de fondos para gastos de funcionamiento e inversiones. 3) Implementación de planes plurianuales para atender Programas para la consolidación y transformación de la educación superior universitaria en la Argentina. 4) Participación de las UUNN en otros programas nacionales, como por ejemplo el Programa Nacional de Infraestructura del Ministerio de Planificación Federal, Inversiones Públicas y Servicios, y los Programas de Capacitación y Formación Docente del Ministerio de Educación –Secretaría de Educación- (Art. 2)159. El cambio de ―clima‖ se reflejaría en el Plenario de Tucumán, en agosto de 2004: ―...al CIN lo llevamos a una concertación que es la Declaración de Horco Molle. Para mí es la síntesis. Eso es lo que define las líneas de la Secretaría.... Y las líneas del CIN. Eso fue... Para eso hubo intercambio de papers, de estos trabajos que estaban algunos en el camino...‖ (E 4: 9)

Con la presencia de Pugliese, los Rectores realizaron una Declaración Pública enunciando los principales acuerdos a los que se había arribado. Se trató de la conocida como DECLARACIÓN DE HORCO MOLLE, en la que se dejaban sentadas las líneas de política universitaria en la nueva etapa, coincidentes con las de la SPU

de alumnos y docentes. Se afirmaba allí, entre otras cosas, que si se hubiera cumplido la exigencia del Art. 61 de la LF sobre el aumento de la inversión pública en educación; tomando como referencia los créditos nominales anuales aprobados por las leyes de presupuesto entre 1993-1997 era posible observar una subfinanciación de 2723 millones de pesos, y el presupuesto que debería haberse aprobado en el último año de ese quinquenio debería haber sido de 2200 millones de pesos, que era incluso alrededor de 200 millones más de lo que la Ley de Presupuesto 2003 había asignado a las UUNN. El Informe hacía notar que esta subfinanciación se veía profundizada por el proceso inflacionario, la devaluación del peso del 2001 y los recortes sistemáticos a los montos devengados, en especial en 2001 y 2002. Todo ello sin considerar el incremento de la matrícula universitaria en más del 50% entre 1997 y 2003. Como % del presupuesto público total, el presupuesto universitario había disminuido 0.48% entre 1994 y 2003 (del 3,49 al 3,01%) que representaba casi 319 millones de pesos e implicaba por lo tanto un presupuesto total para 2003 de 2310 millones de pesos. Respecto de la participación en la recaudación tributaria nacional para 1994 y 2003 (anual estimada), el presupuesto de las UUNN había pasado de 3,11% a 2,81% respectivamente, diferencia que representaba 215 millones de pesos en 2003. Tomando como base el año 1994, y en términos reales (ajustados por inflación), la relación $/alumnos y $/cargos docentes se deterioró 189,03% y 166,91% respectivamente en 2003. El trabajo de Asueta comparaba la inversión pública en educación superior en Argentina respecto de otros países tomando como base datos de la OCDE y nacionales para el 2000, verificando que el gasto argentino era el menor de todos los países referenciados incluidos Brasil, México y Chile, situación que se agravaba al considerar las cifras para 2003. En el informe se analizaban finalmente indicadores de CyT, tales como: inversión en I+D (absoluta y en relación con el PBI), comparándola con otros países del mundo y latinoamericanos; participación de los investigadores argentinos en el total mundial de investigadores EJC y como ‰ de la PEA nacional, la evolución de la cantidad de graduados de grado y posgrado, la evolución del presupuesto de CyT, etc. En el Documento ―Programas para la Consolidación y Transformación de la Educación Superior Universitaria de la Argentina‖, el CIN presentó una propuesta basada en tres programas: 1) Programa de Mejoramiento de las Dedicaciones Docentes, 2) Programa para la integración del Sistema Educativo, y 3) Programa de apoyo a la investigación, la transferencia y el posgrado en las UUNN. 159 El CPN Eduardo Asueta tuvo una actuación relevante a partir de 2003 en la Comisión de Asuntos Económicos, y aparece en todas las contribuciones relativas a presupuesto y pautas objetivas. 117

(ver ANEXO)160, y en línea con los cuatro puntos establecidos por el A.P. 469/03. Por el AP 493/03 el CIN aprobó la planilla con la distribución presupuestaria a elevar al MEd para la elaboración del proyecto de presupuesto sectorial161. La discusiones del proyecto de Presupuesto en el Congreso de la Nación mostrarían la persistencia del lobby político y de los acuerdos informales de último momento, como lo muestra la reflexión del CIN en el A.P. 495/03 que desaprobó el procedimiento seguido en la Cámara de Diputados para asignar fondos a las UUNN y rechazó toda asignación de recursos incrementales fuera del marco del modelo de pautas objetivas aprobado por el CIN, así como toda disminución de fondos a cualquier universidad.

En este nuevo marco, el CIN y la SPU acordaron finalmente el primer modelo de ―distribución por pautas objetivas‖, creando una ―Comisión de Enlace‖ conformada por los expertos de la Coordinación Económico-Financiera de la SPU y los Secretarios de Hacienda de las UUNN en el marco del CIN. La fórmula distributiva comenzó a ser aplicada en forma sistemática, y se consolidó como herramienta presupuestaria dentro de las instituciones. Una nueva fase parecía abrirse paso. La reconstrucción de este último proceso se hará en el apartado siguiente.

3. El CIN y el “Modelo de Pautas Objetivas”

160 Las prioridades de la política universitaria del Gobierno eran (la negrita es nuestra) (AHORA EDUCACIÓN, Año I, N° 5, agosto 2004, pág. 3. Disponible [05/2005]: www.ahoraeducacion.com.ar): • Actualizar el compromiso social de cada universidad y del sistema a nivel regional y nacional. • Mejorar la calidad de la formación de los recursos humanos profesionales y científicos que la sociedad necesita para su desarrollo. • Recuperar a los estudiantes que fracasan en los dos primeros años. • Mejorar el rendimiento, la retención y la graduación en las carreras de grado. • Mejorar la inserción de los graduados. • Lograr una fuerte inserción regional de la oferta de grado. • Constituir a la universidad en un sector de la educación crecientemente vinculado horizontal y verticalmente. • Organizar y potenciar los recursos del sistema para la transferencia de I+D a la producción y a los servicios. • Instrumentar modalidades de asignación de recursos que permitan consensuar prioridades en un marco previsible y sustentable en el tiempo. • Impulsar la inserción de las Universidades y de la educación superior argentina en los procesos de internacionalización, integración y desarrollo local y regional. 161 El monto solicitado era de 1948 millones de pesos, más 389 millones a distribuir en los distintos programas propuestos, más un 40% de aumento para incrementos salariales. 118

Caracterizamos las instituciones presupuestarias argentinas por su lógica incremental de base ―histórica‖ -determinada por los montos asignados en ejercicios anteriores- y por rasgos discrecionales derivados de negociaciones informales dentro o fuera del proceso presupuestario. Las leyes universitarias usualmente no especificaron criterios de distribución interinstitucional. La primera mención de algún tipo de criterio distributivo se realiza en la ley del primer gobierno peronista, pero sólo aplicado a la distribución de los recursos provenientes de un impuesto de asignación específica especialmente creado -el 2% de los sueldos abonados por los empleadores-: según el Art. 110 de la Ley 13.031/47, ―El producido de este impuesto será distribuido en el presupuesto nacional según las necesidades de cada universidad nacional, atendidas las circunstancias peculiares de la región o provincia en que se hallaren, número de alumnos y de profesores y demás factores que hubieran de tenerse en cuenta a efecto de que se desarrollen con un sentido social las funciones que le están asignadas‖. Esta función recaía en el Poder Ejecutivo. Piffano (1992) no recupera la Ley del ´47 y menciona como antecedente legal más remoto en la materia el Decreto 7361/57, que indicó algunos criterios de distribución y asignó al CI su implementación. Este organismo fue sustituido por un Consejo de Rectores de Universidades Nacionales (CRUN) por la Ley 17245/66 que, en su art. 107º, estableció un procedimiento específico para distribuir entre las casas de estudio la contribución del Tesoro Nacional y el ―plan de trabajos públicos‖: cada institución debía elevar al Consejo de Rectores sus anteproyectos de presupuesto y su plan de trabajos públicos, indicando separadamente lo que se financiaría con recursos del Fondo Universitario. Luego, el CRUN elevaba los anteproyectos al PEN a través de la Secretaría de Cultura y Educación, adjuntando sus observaciones y también su propio proyecto de presupuesto (con intervención adicional de la Secretaría de Hacienda). Finalmente, según el inc. c) del citado artículo ―El Poder Ejecutivo incorporará al proyecto de presupuesto la contribución a cada Universidad en forma global. En caso de que las posibilidades financieras no permitan atender la totalidad de los requerimientos, las cifras definitivas serán determinadas por el Poder Ejecutivo, previa vista al Consejo de Rectores‖. Durante el tercer gobierno peronista, se mantuvo este criterio en la Ley 20654/74.

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A partir de 1983, la normativa que reguló el régimen económico-financiero de las UUNN dejó de mencionar criterios de distribución –Ley 23569/88- (PIFFANO, 1992:74 y ss), los que no se diferenciaban de los usados para distribuir el presupuesto general de la Nación entre las distintas áreas del Estado: la asignación de base histórica –constante o incremental-. En los primeros estudios e investigaciones económicas sobre costos, presupuesto, e inversión pública en educación, el uso de fórmulas distributivas no había sido objeto de discusión, aunque habían comenzado a plantearse nuevas formas y fuentes de financiamiento, así como la necesidad de racionalización del gasto. Será en los ´90 cuando se introduzcan en nuestro país los ―nuevos modelos de financiamiento‖ de la ES, entre los que encontramos el financiamiento mediante fórmulas.

Podemos diferenciar tres momentos en el proceso por el cual el CIN arribó, en el año 2003, a la aceptación y aplicación sistemática de una fórmula para distribuir incrementos presupuestarios utilizando criterios acordados. La periodización tiene en cuenta la definición que el Consejo hace del ―sentido‖ de una fórmula, tanto en el marco de la puja distributiva intrasectorial –entre las universidades- como en el plano más general de la defensa de determinados niveles de inversión pública en la Universidad-. El contexto está dado por el despliegue de la política económica del ―ajuste‖. Ellos son: 1989 - 1ra mitad de 1996; 2ª mitad 1996 – 1999 y, finalmente, 2000-2003.

3.1. La instalación de la cuestión y su legitimación (1989- 1ra mitad de 1996).

La crítica a la distribución presupuestaria basada en criterios ―históricos‖ y la presión por disminuir la participación del Estado en la financiación del nivel universitario configuraron el marco general bajo el cual se dio la discusión y construcción de un método de asignación basado en ―pautas objetivas‖ en los ´90. Las mismas pasaron a ocupar en la década menemista un lugar de privilegio en las discusiones sobre el presupuesto universitario –no así en otros ámbitos del presupuesto estatal-, junto con el arancelamiento y la diversificación de recursos. Cuando al final de los ‘80 se impuso

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la concepción neoliberal del Estado –reducción, disciplina fiscal, rol subsidiario frente al rol principal del mercado, etc.-, las empresas estatales y la Universidad fueron escenario privilegiado de los cuestionamientos; en esta última, la crítica se centró en la ineficiencia y discrecionalidad en el uso de los fondos públicos, siendo necesaria una distribución ―más racional‖ del presupuesto entre las instituciones como condición necesaria para lograr la equidad social162. La creación de una fórmula de distribución del presupuesto global debía realizarse en función de parámetros definidos de antemano para corregir las ―inequidades‖, admitiendo la posibilidad de que alguna institución pudiera ver disminuido su presupuesto luego del cálculo. En el CIN no se había ignorado la problemática del financiamiento ni las asimetrías históricas. Pero, en los temarios de trabajo, a principios de los ´90, la aplicación de fórmulas de distribución no formaba parte de sus prioridades: ―...Había, cuando nosotros llegamos, una inequidad manifiesta en la distribución presupuestaria: por ejemplo, Tucumán tenía más presupuesto que La Plata. Era bastante más chica y, en realidad uno no puede decir de calidad equivalente, con lo cual Tucumán podía disfrutar de ciertos privilegios económicos que La Plata evidentemente no tenía. Lo mismo pasaba con muchas otras: con Cuyo, con un muy buen presupuesto, y Mar del Plata, que era MUY parecida, la mitad. Bueno, de todas maneras las pautas, es decir, el acuerdo era que nadie perdiera. Porque en última instancia a ninguna universidad le sobraba, eso tiene que quedar claro. Había unas que tenían más y otras que tenían menos, pero, en última instancia TODAS necesitaban algo.‖ (E 5: 2)

La solución más ―ortodoxa‖ era estimulada por los asesores de los organismos internacionales; recuérdese que al firmarse el ―PRES‖, el BM hizo recomendaciones específicas sobre el tipo de criterios de distribución: debía utilizarse el costo unitario por estudiante según disciplina, incluyendo criterios de ―eficiencia y equidad‖, además

162 El CPN Carlos O. Domínguez, que fuera Rector de UNVM durante doce años, relataba en 2007 la situación inicial dentro del CIN: ―...durante los primeros años de su participación en el CIN ―se empezó a discutir la posibilidad de que los presupuestos universitarios no se distribuyeran en el Congreso y mediante el lobby que podíamos hacer cada uno de los rectores con los distintos legisladores, sin ningún tipo de racionalidad con respecto a lo que es el Sistema Universitario Nacional‖...‖ Domínguez fue Secretario Económico de la UNRC entre 1990 y 1995, asumiendo como Rector de la UNVM en 1995. ―Trabajando en conjunto con el área de informática de esa universidad, Domínguez generó el primer Sistema Informático Presupuestario Económico Financiero y Contable (SIPEFCO) para el manejo administrativo de la UNRC. El sistema, que maneja todo el presupuesto y la administración universitaria en tiempo real y adoptó el nombre de SIPEFCO COMECHINGONES, se distribuyó en todo el Sistema Universitario Argentino y hoy lo usan todas las Universidades Nacionales del país‖. Publicación Institucional de la Universidad Nacional de Villa María, Año IX, N° 2, ago-set 2007: 5. Disponible en: www.unvm.edu.ar/mensajero/mensajero/2007-Agosto-Setiembre.pdf . La trama de los estudios contratados por las gestiones ministeriales con financiamiento externo fue sostenida por la actividad de diversos equipos que realizaron investigaciones sobre costos, presupuesto e inversión educativa, etc. en varias universidades. UNCuyo, -por ejemplo, bajo el rectorado de A. Bertranou- había propuesto una ―metodología de costos‖ como alternativa a la elaborada por los consultores del Subproyecto 06; académicos de diversas procedencias institucionales fueron contratados alternativamente como expertos o tomaron parte en procesos de capacitación, talleres y seminarios con presencia de consultores del BM adscriptos a las distintas misiones. 121

del tamaño de la universidad. A lo largo de la ejecución del préstamo debían destinarse fondos crecientes a la distribución por criterios objetivos, llegando al menos al 50% del presupuesto en 1999. El organismo apoyaba la elaboración de una metodología para estimar los costos operativos de las universidades, requisito previo a la elaboración de la fórmula, la confección de manuales operativos con definición y clasificación de variables de costos, y la descripción de mecanismos para implementar la metodología. La SPU proveería asistencia técnica a las UUNN, con el fin de realizar simulaciones para evaluar los efectos redistributivos de distintas fórmulas, medir los costos por disciplina y estimar el impacto de los nuevos sistemas de distribución usando criterios de eficiencia (WB, 1995:15). En este contexto ―favorable‖ fueron elaborados algunos ―modelos‖, presentados en foros tales como el ya mencionado Seminario organizado por el Harvard Club de Argentina en 1992, o la XXX Reunión Anual de la Asociación Argentina de Economía Política realizada en la UNRC en el primer semestre de 1995.

En el marco del Protocolo para la Concertación Universitaria firmado en 1990 y del Decreto 990/91, el CIN había constituido un ―equipo técnico‖ para desarrollar un sistema de ―indicadores universitarios‖. Paralelamente, y ante la necesidad de ―elaborar un criterio objetivo y actualizado que permita distribuir racional y equitativamente el Presupuesto que anualmente se asignó a las Universidades Nacionales para distintas finalidades‖, la Resol. del Comité Ejecutivo 3/92 del mes de febrero asignaba a la Comisión de Asuntos Económicos y a ese equipo ―la coordinación de las tareas de elaboración de una propuesta de distribución del Presupuesto Universitario‖, fijándole un plazo de noventa días para expedirse.

Estos primeros trabajos se realizaron en el marco de las negociaciones con el Gobierno por el anteproyecto de reforma del régimen económico-financiero y la elaboración la LES. El anteproyecto oficial de esta última incluía explícitamente los mecanismos de distribución en su ―Parte ii. De los Recursos‖ (PIFFANO, 1992:78-82); en su art.3º inc.a) establecía que el aporte del tesoro nacional era considerado ―global‖, introduciendo el concepto de block grant que se pondrá en práctica a partir de

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la Ley de Presupuesto 1993. Su art.4º especificaba que para asignar ese aporte global a cada universidad ―...se evaluará el destino del gasto de acuerdo con las pautas aplicables en el Presupuesto General de la Administración Nacional y las que determine al efecto el Ministerio de Cultura y Educación, previa consulta con el CIN...para ello deberá tener en cuenta la correspondencia de las actividades académicas con la política educativa general, mediante la evaluación de cada programa o proyecto; el nivel de los gastos de funcionamiento, y el análisis y ponderación de indicadores que permitan establecer la eficiencia del gasto y la calidad educativa...‖ [Anteproyecto de Régimen Económico-Financiero de las UUNN, 1991.En: PIFFANO, 1992: 79]163.

A fines de 1992, durante el Plenario de Catamarca, se acordó que las instituciones que tuvieran interés remitirían al CIN propuestas de representantes para trabajar en una comisión específica sobre el tema de pautas de distribución presupuestaria; esta Comisión comenzaría a trabajar en febrero de 1993 con representantes de cuatro universidades164, y sería presidida por el responsable de la Comisión de Asuntos Económicos. El desconocimiento de la envergadura de la cuestión queda manifiesto en la especificación de la fecha en que debía culminar el trabajo - junio de ese año- [A.P.N° 74 de 26 de noviembre de 1992]165. El titular de la Comisión de Asuntos Económicos en ese momento era el Rector de la UNLP, el Ing. Luis Lima, quien presidiría la Comisión de Pautas por alrededor de ocho años. El trabajo se centró en la construcción de una fórmula determinando parámetros comunes –sobre todo indicadores relativos a inputs-; sería llevado adelante fundamentalmente por los Secretarios de Hacienda -o similares- de las universidades interesadas –entre ellas la misma UNLP, UBA, UNNE, UNC UNRC y otras- y por algunos rectores personalmente motivados166. Conviene recordar que en ese momento las instituciones no contaban

163 Entre los ―ponderadores‖ se mencionaban la relación entre alumnos, ingresantes y matriculados y entre alumnos, egresados e ingresantes; la relación de gastos en personal no docente y administrativo respecto del gasto total; la obtención de recursos complementarios; y las asignaciones para investigación científica. 164 Lic.. P. Bohoslavsky (COMAHUE), Ing. Cantero Gutierrez (UNRC), Dr.Carlos Clerc (UNLZ), Cont. Haydee de Magadán (UNSalta ). 165 La inexperiencia y la falta de información sistematizada volvió imposibles los plazos previstos y, en el Plenario de Concordia se prorrogó la entrega de informes hasta diciembre, con un cronograma en dos etapas: la primera - con vencimiento en mayo- culminaría con la elaboración de pautas preliminares para la distribución del presupuesto 1994, a tratar en el Plenario posterior; la segunda -con vencimiento en el mes de diciembre- debía ajustar los criterios aprobados para 1994, proponiendo pautas básicas y confeccionando un banco de datos para ser analizados en el último Plenario del año 1993 [A.P. N° 101 de abril de 1993]. 166 En paralelo, se había comenzado a discutir criterios básicos para distribuir fondos no vinculados a la enseñanza, como por ejemplo las necesidades presupuestarias de las actividades de Ciencia y Técnica; por A.P. N° 67 de septiembre de 1992 (con ANEXOS) se acordaron criterios para el cálculo de necesidades financieras del sistema de C y T de las UU.NN –Finalidad 8- estimando montos absolutos (algo más de 85 millones de pesos) y porcentajes de distribución por institución -sobre la base de la cantidad de cargos y de investigadores (se habían 123

con sistemas de información y bases de datos aplicables al planeamiento, y el sector de estadística recién estaba siendo organizado con fondos de los préstamos 2984 y 2985AR. Como los criterios y procedimientos de gestión presupuestaria eran heterogéneos, el A.P. 107/93 acordó que todas las instituciones presentarían sus requerimientos en forma semejante167.

En agosto de 1993 la Comisión presentó un informe preliminar al Comité Ejecutivo, tomándose nota de las dificultades enfrentadas: ―…en ella se sugirieron agregados y modificaciones al texto y los criterios adoptados; …no habiéndose recibido la totalidad de la información solicitada a las Universidades, se introdujeron algunos de los cambios sugeridos en base a los datos disponibles en la Secretaría de Políticas Universitarias, la que se integró con un representante a la Comisión; …pese a ello los resultados obtenidos recién pudieron ser distribuidos el día de la reunión de la Comisión, sin tiempo para su debido análisis por sus integrantes…‖ (AP. 106/93)

Las cuestiones que dificultaban el trabajo de la Comisión derivaban tanto de su composición como de la cuestión en sí misma. En ella trabajaban Rectores o Secretarios de las instituciones interesadas cuyo compromiso y grado de participación era fluctuante y diverso; paralelamente, el tema se abordaba con desconocimiento de los aspectos técnicos, y con la certeza del carácter ―limitado y sesgado‖ de la información disponible. A lo largo de 1993 se acordaron supuestos básicos que permitieran construir una fórmula de asignación presupuestaria, coincidiendo en que el elemento fundamental que determinaba el ―gasto‖ era ―el tamaño de la Universidad, y que en una primera etapa podía definírselo atendiendo al número de alumnos y de egresados. De esta forma, el número de estudiantes era la ―variable explicativa o independiente del Costo Medio por Alumno‖, considerada variable ―dependiente‖; con ambas variables se construyó entonces una fórmula de regresión –―una función teórica de ajuste‖- ―con el objeto de obtener el valor promedio del conjunto de Universidades analizado‖; el supuesto era que ―en las Universidades, en similitud de cualquier proceso productivo de bienes o servicios‖ se verifican ―rendimientos de

estimado 20.200 personas en cargos científicos y técnicos y 13.700 investigadores). Los criterios de cálculo fueron: a) Estimación de la ―demanda efectiva anual‖, a partir del cálculo del financiamiento requerido para la investigación, del cálculo del costo de reproducción del sistema, del costo de mantenimiento del sistema y del costo de intercambio; y b) Criterio de crecimiento del sistema. 167 Según el Art. 1 las necesidades presupuestarias se expresarían en ―programas globales‖ desagregados en los incisos: a) Gastos de Personal; b) Gastos de Funcionamiento; c) Construcciones y d) Equipamiento. La Secretaría de la Comisión de Asuntos Económicos elaboró un instructivo y una planilla común. 124

escala de carácter estructural‖. Sobre esta base se realizó un ejercicio de distribución del presupuesto 1994 utilizando dos criterios; el primero: que la función de ajuste operara como valor de referencia para la distribución, limitando la dispersión entre la función y los valores puntuales de cada institución; el segundo: que el monto a redistribuir tuviera el menor impacto cuando se diera el caso de tener que ceder presupuesto. Se plantearon cuatro alternativas metodológicas posibles y se escalonaron propuestas ―que operaban sobre el 100% del presupuesto, sobre el 20% y sobre igual porcentaje al anterior pero imponiendo un techo máximo del 5%‖ de incremento al redistribuir, y sin que ninguna universidad disminuyera presupuesto en términos nominales168. Esta última fue finalmente la alternativa elegida; los resultados del cálculo implicaban que para realizar las correcciones en el sentido deseado era necesario un aumento en el presupuesto universitario global del 7% respecto de 1993 (Comisión de Pautas, 1994: 4-15). El criterio no pudo ser aplicado porque el Presupuesto aprobado para 1994 sólo se incrementó un 2%, con lo cual: ―… el presupuesto referenciado sólo fue suficiente para incrementar el presupuesto de algunas Universidades tal como se determinaba en el modelo, con la limitación de que no hubieran incrementado su presupuesto para el año 1993 en una proporción mayor al promedio de crecimiento 1992/1993. Respecto a las Casas cuyo presupuesto por alumno se ubicaba por encima de la curva de regresión, no se modificó su asignación respecto al año previo. De este modo, el crecimiento presupuestario y su distribución en el conjunto, se efectuó sólo en parte en la magnitud y en el sentido propuesto por la Comisión…‖ (Comisión, 1994: 13)

Durante la primera parte de 1994 se realizaron 15 reuniones, ―con la participación, en total, de 24 Universidades Nacionales (algunas concurrieron a todas las citas y otras a una o más); la asistencia promedio por reunión fue de más de 12 Universidades (entre 8 y 18) y de 15 personas (entre 9 y 21)‖169. La simplificación que entrañaba una fórmula quedó evidenciada por las objeciones que fueron apareciendo. Dejando de lado la cuestión de la falta de información –hecho que motivó la organización del primer Censo de Alumnos Universitarios (A.P. 147/94)- saltaba a la vista la heterogeneidad de criterios para determinar la condición de alumno y la dificultad ―para su constatación‖; se reconoció que los costos de la Enseñanza quedaban sobreestimados, ya que el presupuesto asignado a Educación y Cultura financiaba de

168 Se discutieron varias propuestas alternativas dentro de la Comisión de Pautas A.P. 74/92 que se denominaron: Modelo Continuo, Modelo Lineal Uniforme y Modelo Escalonado, a partir del ―número de alumnos ajustados‖ (ESTRADA, 2003: 13-14) 169 CIN – Comisión de Pautas de Distribución Presupuestaria. Informe de Avance. (20 de octubre de 1994): 1. 125

hecho gastos salariales afectados a Ciencia y Técnica y a Extensión. Para ponderar el costo por alumno se había usado un estudio de la UBA, y se advertía que sus características podían no reflejar la situación del conjunto; no se habían incluido tampoco las diferencias salariales por zonas geográficas ni los alumnos de nivel medio que muchas universidades financiaban con el presupuesto de Educación Superior. Para finalizar, se reconocía que era necesario incluir de alguna manera la ―cantidad de egresados‖ como variable explicativa, ya que, a pesar de ser una variable ―de difícil encuadre‖ y de que ―el tema no está maduro‖, ―no se lo puede excluir‖ en un método para distribuir fondos educativos al menos ―como mensaje a la sociedad (Comisión de Pautas, 1994:7)170. Por todo ello, la propuesta fue modificada reestimando el costo de la enseñanza solicitando a las universidades que informaran sus costos estimados de esos procesos para 1993, diferenciándolos de los procesos de investigación, extensión y de gestión. No obstante ello, siguieron presentándose problemas metodológicos y dificultades derivadas de la carencia de criterios homogéneos para identificar claramente el destino del gasto171. Otra cuestión fue homogeneizar la variable ―alumnos‖ atendiendo a los costos diferenciales por carrera, arribando a costos de ―alumnos equivalentes‖. En la función de regresión obtenida relacionando costos equivalentes con alumnos equivalentes, se incluirían en 1995 los indicadores mencionados arriba (diferencias salariales por zona, alumnos de nivel medio y cantidad de egresados); la inclusión de la relación entre egresados y alumnos se consideró un ―indicador de efectividad del sistema‖, reconociendo ―un mayor costo a la Universidad que logra una proporción más elevada de graduados‖ y estimulando ―políticas orientadas a la retención del alumno‖. (Comisión de Pautas, 1994: 21-22). Subsistía el debate acerca de una cuestión crucial: determinar cuál era la ―función ideal‖ de distribución presupuestaria que se quería alcanzar, asunto que en definitiva remitía a la cuestión no resuelta referida a los consensos sobre definiciones políticas

170 La Comisión concluía que el análisis era complejo, ya que la deserción dependía de la duración de las carreras y de la situación socioeconómica de la región, producto de fenómenos de migración, o de la escasez de oferta. Además ―debería incluirse la calidad del egresado pues el producto no es homogéneo. El estándar de costos debería referirse a ―un nivel de calidad de comparación‖ . 171 Los costos de la Investigación se estimaron considerando el costo salarial de los investigadores acreditados en el Programa de Incentivos –Decreto 2427/93-. Se los aplicó al presupuesto de C y T y se lo dedujo del presupuesto total para determinar los costos de la Enseñanza. 126

acerca de qué tipo de Universidad se pretendía. Por el momento se saldaba la discusión a través de un recurso procedimental: ―… i) definir como ―representativa‖ del sistema la función graficada; ii) definir cualitativamente la función ―ideal‖; iii) definir las transformaciones necesarias para pasar de la primera a la segunda función; iv) caracterizar cuantitativamente el primer paso de esta transformación…‖ (Comisión de Pautas, 1994: 4)

Y se aclaraba: ―…Si bien todos mostraron su acuerdo en que debe definirse en algún momento una función ―ideal‖ a la que tender, una función que de ninguna manera puede ser estática pues el Sistema Universitario es en sí dinámico y cambiante, se señalaron algunas opiniones divergentes con el modelo propuesto que trataremos de resumir seguidamente. El representante de la Universidad de Buenos Aires plantea un procedimiento algo distinto que consiste en definir primero la función ―ideal‖ y luego planificar cómo llegar a ella. Este modelo final debe plantear cuáles Universidades habrán de crecer y cuáles decrecer y todas deberán planificar cómo lograrán una u otra cosa según los casos. Se plantea, complementariamente, la conveniencia de definir límites numéricos de alumnos para que una Casa de Altos Estudios pueda considerarse Universidad….‖ (Comisión de Pautas, 1994: 4)

La distribución propuesta en 1994 había tratado de reducir los desvíos en valores absolutos entre el costo por alumno de cada institución y la función representativa promedio, y se esperaba poder corregir en el futuro el ―alto grado de asimetría observado‖, y de ese modo ―propender a una equitativa asignación presupuestaria‖: ―… podemos definir una función superadora que debe reunir dos requisitos conjuntamente, esto es, contener un costo medio por alumno mayor y un menor grado de economía de escala. Respecto al primer tópico, una tasa de incremento del Presupuesto superior a la tasa de incremento de la matrícula (ceteris paribus), garantiza el crecimiento del costo medio por alumno del sistema. Esta es una condición que las Universidades demandan en el proceso de redistribución porcentual iniciado. Sin embargo el solo cumplimiento de esta no garantiza una mejora en la equidad distributiva. Para que ella se cumpla, la elasticidad de esta función debería ser menor, esto es, presentar un menor grado de dispersión entre sus valores extremos…‖ (la negrita es nuestra) (Comisión de Pautas, 1994:25)

La estrategia para corregir las ―anormalidades‖ se explica en el Informe de Avance de la Comisión de Pautas de 1994, y se incluye en la Declaración de Comodoro Rivadavia (A.P. 147/94) como principio que guiará al CIN en todo el proceso de construcción de un modelo de distribución alternativo al ―histórico‖: el nuevo modelo sólo debía aplicarse a los ―incrementos‖ en el presupuesto, principio dirigido a defenderse del uso político de la herramienta que pudiera hacer el Gobierno en el marco del ―ajuste estructural de la Universidad‖, y a aminorar el efecto redistributivo que afectaría presupuestos comparativamente ―sobredimensionados‖. La Res. Nº 26 afirmó: ―el CIN está avanzando en un sistema de presupuestación que en el futuro

127

dotará de mayor justicia a la distribución de fondos‖, y que el incremento presupuestario realizado debería ―contemplar en su distribución las pautas que a la fecha ha elaborado la comisión Ac. Pl. Nº 74/92 (Art. 4)‖. De esta forma, para evitar ―traumas‖, las asimetrías se corregirían paulatinamente (Comisión de Pautas, 1994: 4- 5)172.

Las previsiones serían pulverizadas por los recortes derivados de la Crisis del Tequila. La designación de J.L. Lima como Presidente de la Comisión de Pautas fue prorrogada (A.P. 179/95), y se intentó avanzar aplicando el ―modelo‖ en el reparto del dinero asignado al programa llamado de ―Reforma Administrativa‖ del Presupuesto 1995. El A.P N° 187/95 propuso utilizar como criterio las plantas normativas y el tamaño de cada Universidad representado por el número de alumnos, corregido por un factor 2,5/1 de economía de escala; se aclaraba que ese criterio sería válido para esa distribución y no sentaría ―precedente para resolver futuras distribuciones de fondos‖, y que esos recursos presupuestarios ―para reforma y mejoramiento administrativo deben destinarse al personal no docente (mejora salarial, programas de capacitación y reconversión de la planta), según corresponda a la situación de cada Universidad‖.

El A.P. N° 192/95, destinado a denunciar que el anteproyecto de presupuesto universitario 1996 del PEN no respetaba las previsiones de la LFE ni la Ley de Presupuesto 1995 (que había establecido un aumento del presupuesto universitario), propuso una base de 1840 millones de pesos y una distribución ―que atienda pautas objetivas‖173 usando los criterios aprobados por el mismo Consejo; pero esos criterios, fruto del trabajo de la Comisión presidida por Lima, debían ser complementados ―teniendo en cuenta las observaciones y aportes efectuados por el Plenario‖ y otros

172 La metodología propuesta para 1995 tenía cinco etapas: i) obtención de la ―función de regresión‖ que representa los valores medios de los costos por alumno observados (restando del presupuesto 1994 el monto estimado de los salarios para investigación y en términos de alumnos homogéneos); ii) se hace operar sobre esta función el indicador de efectividad y los costos salariales diferenciales por zona; iii) se construye la ―función objetivo‖ a partir de la función de regresión; iv) en primer lugar, se asignan los incrementos presupuestarios de manera de garantizar un presupuesto idéntico al que se determinó por la función de regresión a las universidades cuyo costo por alumno sea menor; v) en segundo lugar, el excedente se distribuye entre aquellas universidades cuyo costo sea menor sobre la función objetivo, en proporción a la diferencia porcentual relativa entre los valores que corresponde a cada universidad y los de esa función. 173 La exigencia volvió a repetirse al año siguiente: A.P. 215/96 128

aportes que pudieran surgir próximamente, considerando especialmente los ―programas de inversión en obras y equipamiento‖, así como la consideración de los datos aportados por el censo de estudiantes del año 1994. Quedaba evidenciada la existencia de desinteligencias por el uso que la SPU hacía de sus aportes.

El A.P. 195/95 volvió a reclamar un presupuesto de 1.840 millones de pesos y aplicó una fórmula de distribución a la diferencia entre el presupuesto estimado por el MEd y el solicitado por el CIN –algo más de 286 millones de pesos-. La fórmula contenía una re-evaluación de los indicadores sobre los que se había venido trabajando -cinco factores a saber: ―graduados‖, ―costo diferencial por carrera‖, ―costo salarial de la investigación‖ y ―economía de escala‖, a los que se les asignaba valores específicos, fruto del estado de las discusiones teórico-metodológicas dentro de la Comisión174. A pesar de todas las gestiones, el Presupuesto 1996 asignó sólo 1500 millones a las UUNN.

El MEd siguió organizando encuentros y talleres financiados por el PRES, presionando para imponer la visión gubermental. Tal es el caso del Seminario Internacional organizado bajo la gestión de Sánchez Martínez en la SPU sobre ―Nuevas direcciones en el financiamiento de la Educación Superior”. Aclarando que la SPU había desarrollado ―mecanismos complementarios orientados a la corrección de desequilibrios manifiestos (entre los que se destacan los programas de incentivos a docentes-investigadores, las asignaciones especiales para reconversión de las plantas docentes y los mecanismos objetivos de distribución de la partida presupuestaria anual destinada a Ciencia y Técnica)‖, se explicaba que en todo el mundo se substituían los métodos tradicionales de asignación de fondos por otros con ―mayor objetividad‖. Afirmaba que ―alrededor de nueve décimos del presupuesto público destinado a las universidades nacionales se distribuye teniendo en cuenta estos mecanismos‖, y prometía que, a partir de 1997, ―el incremento presupuestario

174 El factor ―graduados‖ se limitaba a +/- 5%; se ajustaron nuevamente los ponderadores relativos a los costos diferenciales por carrera; se determinó la forma de estimar el ―costo salarial de la investigación‖ reduciéndolo al 50% de los costos calculados sobre la base de remuneraciones indicativas homogéneas para las cuatro categorías de incentivos, se consensuó un nuevo índice de economía de escala- 1 a 3,5 entre 5000 y 150000 alumnos- y, finalmente, respecto del número de alumnos, fueron incluidos los del nivel medio y otros no incluidos en el Censo 1994, considerando a los reinscriptos como aquellos que tienen al menos una materia aprobada. 129

previsto será asignado empleando modelos basados tanto en criterios de eficiencia como en consideraciones de equidad‖ (DELFINO y GERTEL, 1996: i).

En ese Seminario expusieron dos de los consultores del BM asignados al diseño y seguimiento del PRES: William Experton –Task Manager del Staff Appraissal de 1994- 95- y Huguette Haugades -miembro del Staff Appraissal y funcionaria del Ministerio de Educación Superior y de Investigación de Francia-. El Ing. Luis Lima participó como panelista en representación del CIN. Allí, C. Delfino y H. Gertel, presentaron dos propuestas de modelo de asignación presupuestaria mediante una fórmula (DELFINO y GERTEL 1996: 177 y ss); calcularon los resultados esperados a partir de supuestos normativos sobre desempeño académico; la comparación con los presupuestos efectivamente ejecutados se constituía en pauta de evaluación de la eficiencia financiera. Se trataba de modelos de asignación basados en estándares generales (comunes a todas las instituciones) de procesos institucionales que partía de calcular el presupuesto normativo (recursos mínimos para el funcionamiento de las actividades científicas, administrativas y académicas) ―en condiciones de calidad y eficiencia‖, subsanando los desequilibrios interinstitucionales de las asignaciones históricas175. Dicho presupuesto normativo debía entonces ser comparado con el presupuesto real y determinar así las brechas de financiamiento existentes176. Para ―probar‖ los

175 Para la SPU la inequidad en la asignación presupuestaria era un factor importante reflejado en la dispersión de valores de indicadores tales como el gasto por alumno o la relación alumnos/profesor, aunque reconocía el impacto de otros factores tales como las economías de escala que producen las instituciones de mayor tamaño, los diferentes grados de dispersión geográfica de cada universidad, las condiciones socio-económicas regionales, las actividades específicas de algunas universidades (hospitales-escuela, instituciones de nivel pre-universitario), distintos grados de desarrollo de la investigación y la extensión y ofertas curriculares diferenciadas. 176 Los modelos eran los siguientes:  Uno, basado en la estimación de una ―Función de Costos‖ que relacionaba gastos totales de cada institución con su cantidad de alumnos y docentes, bajo el supuesto de que el tamaño de las instituciones y el grado de diversificación de la oferta académica –cantidad de carreras - tenía el mayor impacto sobre las finanzas.  Otro, que calculaba ―Costos Estándar‖ sumando gastos de Personal y de Funcionamiento, siendo los primeros un módulo compuesto por cierta cantidad de estudiantes, docentes y no docentes, y el segundo una función que relacionaba los gastos institucionales con la población de alumnos. Incluía además parámetros de eficiencia tales como ―materias por alumno‖ o ―egresados por ingresantes‖. Esta alternativa era considerada mejor porque evitaba trabajar sobre valores medios del sistema y además podía extenderse fácilmente para efectuar el cálculo por Facultades; consideraban que además no estaba comprometida por las diferencias de calidad que los bajos costos pueden representar en la primera fórmula. El cálculo tomaba en cuenta una serie de variables y parámetros de asignación determinados a través de una encuesta realizada en un conjunto de universidades nacionales del país. Se clasificaba la oferta educativa universitaria en 14 disciplinas estándares (Agronomía, Arquitectura, Artes, Ciencias Económicas, Ciencias Exactas, Ciencias Sociales, Derecho, Farmacia, Humanidades, Ingeniería, Ciencias Médicas, Odontología, Psicología y Veterinaria). Se construía una matriz disciplinar estándar que normalizaba los requerimientos pedagógicos de cada disciplina en función de cuatro tipos de asignaturas. La población estudiantil se estimaba considerando los nuevos inscriptos y los reinscriptos activos, estos últimos como aquellos alumnos que hayan aprobado como mínimo dos 130

modelos, los autores calcularon el presupuesto para 1994; sobre la base de dos o tres escenarios posibles teniendo en cuenta distintos objetivos, observaban ―ahorros‖ respecto del presupuesto realmente ejecutado. Reconocían que los modelos tenían limitaciones: había aún problemas con la calidad de los datos; en las funciones no se tenían en cuenta los gastos de capital, los destinados a ciencia y técnica y los que financiaban cursos preuniversitarios; no se adecuaban a la dinámica de las nuevas universidades o a las instituciones diseminadas geográficamente, no consideraban situaciones tales como la combinación de carreras de las distintas instituciones, ni siquiera al agregar sus egresados, y en la reasignación del aporte público no se concedía ningún protagonismo a la demanda, ni se considera el problema relacionado con la conservación del capital humano. Valoraban, sin embargo, el hecho de que su aplicación permitíría ahorros en los ejercicios futuros, que se volcarían a mejoras salariales, becas, programas especiales de apoyo, etc. Concedían que, ―como ese ajuste podría resultar muy severo si se hiciera de una sola vez, se propone también que la corrección se complete en un período de doce años, realizándose en forma exponencial y a un ritmo del 5,8% anual acumulativo.‖ (DELFINO y GERTEL, 1996: 190-191).

En ese mismo Seminario, tres integrantes de la Comisión de Pautas A.P. 47/92 presentaron también un modelo de distribución177 en el que se ordenaban las instituciones según la asignación recibida por su número de alumnos, en orden creciente; estimaban también una ―función objetivo‖ considerando el factor ―economía de escala‖ según categorías de tamaño institucional y teniendo en cuenta el presupuesto global del sistema universitario; proponían entonces que las asignaciones futuras de fondos se realizaran teniendo en cuenta esa ―función objetivo‖ así construida (ESTRADA, 2003: 14).

asignaturas en el año anterior. Finalmente, la relación Docente / alumno se calculaba como ―docente de tiempo completo equivalente‖ (para compensar los problemas derivados del las características complejas del puesto docente en términos de variedad de dedicaciones). 177 Se trata del trabajo de LIMA, L.; TORRES, R. y R. IPARRAGUIRRE. ―La distribución de los aportes del Estado a las Universidades Nacionales. Un modelo para la Argentina‖. 1996. El mismo no fue incluido en la publicación ministerial sobre el Seminario. 131

No obstante, los acuerdos dentro del CIN respecto de las propuestas de la Comisión de Pautas, se complicaban por la multiplicidad de intereses en juego y el tono general de enfrentamiento y desconfianza hacia el PEN. Debe tenerse en cuenta que la ―lógica presupuestaria tradicional‖ estaba siendo alterada por el uso de herramientas de financiamiento competitivo y focalizado, como fueron los ―programas‖ financiados con fondos que asignaba el MEd con arreglo a sus objetivos de política, abstrayendo los objetivos que pudiera proponerse cada universidad. Las universidades nuevas, por su parte recibían un tratamiento presupuestario especial y separado a través de un programa de financiamiento especial (PROUN), y por lo tanto no se involucraban del mismo modo en los debates de la Comisión. El grupo ―opositor‖ era encabezado por la UBA y su Rector O. Shuberoff, quien presidió el CIN desde fines de 1995 y durante todo 1996.

3.2. La lucha política tras la cuestión técnica (1996-1999)

Durante la gestión de Del Bello, la SPU había interactuado con la Comisión de Pautas del CIN, conformándose a lo largo de esa primera etapa un equipo ―propio‖ de ―técnicos‖. El contexto de recortes presupuestarios escalonados y la fuerte confrontación con el MEd, determinaron a la conducción del CIN a neutralizar el trabajo, dando por cumplida una etapa de la Comisión de Pautas (A.P, N° 219/96); reconociendo que la misma había sido ―necesaria y fructífera‖ pero que, operativamente, se necesitaban ―ajustes y redefiniciones‖ para que la labor de la Comisión siguiera progresando, agradecía la tarea cumplida y retiraba la cuestión de los grupos técnicos para resituarla en el plano político, como atribución de los Rectores (art. 4°). Era necesario ―abrir una nueva etapa en la que se elaboren propuestas que contemplen la diversidad de opciones que implican los proyectos académicos adoptados por cada Universidad, en uso de su autonomía y en búsqueda de niveles mayores de calidad universitaria‖, y además ―efectuar algunas propuestas de distribución de los montos que se asignen al presupuesto universitario para 1997 sobre el del año 1996‖. Se solicitó así a las UUNN que presentaran ―antes del 30 de setiembre del corriente, propuestas de distribución de los fondos presupuestarios 132

aportados por el Tesoro Nacional, que sean concretas y completas, para aplicar al incremento que se dé sobre el presupuesto del año 1996, propuestas que considerará el Plenario de Rectores‖ (art. 3°). El art. 5° estableció que deberían contemplar ―la diversidad de opciones que implican los proyectos académicos adoptados por cada Universidad, en uso de su autonomía y en la búsqueda de niveles mayores de calidad universitaria‖. Shuberoff lideró la resistencia a las decisiones del PEN y los reclamos por aumentos presupuestarios178.

El PEN aumentó la presión sobre las UUNN a través de la Ley de Presupuesto 1997 Nº 24.764; aprobada finalmente los primeros días de enero de ese año, incluyó un artículo (Art. 30) en el que se asignaba al MEd la distribución de algo más de cien millones de pesos, de los cuales la porción destinada a enseñanza se distribuiría mediante fórmulas diseñadas para premiar ―la mayor eficiencia medida principalmente por las relaciones egresados / ingresantes, alumnos / docentes, auxiliares / profesores y la cantidad de materias aprobadas por alumno‖ y para desalentar aquellas carreras con oferta excedentaria‖; la efectivización de las transferencias de los fondos manejados por el MEd se condicionaba a la firma de acuerdos entre la SPU y las universidades para garantizar una ―correcta y eficiente aplicación de estos recursos y una mejora en la prestación del servicio educativo, atendiendo a las prioridades fijadas por cada universidad, sobre la base de programas con metas explícitas y auditables‖

178 En octubre de 1996, por ejemplo, al discutirse la Ley de Presupuesto 1997, junto a CTERA -presidida por Marta Maffei- y la FUA, convocaron una conferencia de prensa para denunciar la reducción de 5 millones de pesos en el presupuesto universitario 1996 y el incumplimiento de la Ley Federal, el uso discrecional de los fondos del PRES y la distribución de las partidas presupuestarias favoreciendo a las universidades ―amigas‖: ―... Hay una partida de 37 millones en concepto de créditos externos del Banco Mundial que retiene el Ministerio y distribuye de acuerdo con sus preferencias." Entre las 13 universidades más perjudicadas están las de Buenos Aires, La Plata, Córdoba, Rosario, Tucumán, del Litoral y de la Patagonia. En cambio, entre las que cuentan con el favoritismo presupuestario del Gobierno se hallan las de Cuyo, General San Martín, La Matanza, Salta, la Tecnológica y la de la Patagonia Austral‖ (LA NACIÓN, 3 de octubre de 1996. ―Grito de alerta de las universidades‖). Las UUNN obtuvieron el apoyo de la oposición en el Congreso: los legisladores del FREPASO señalaron el abultamiento exagerado del presupuesto de CONEAU, que de un millón y medio de pesos pasaba a 193 millones –a lo que algún funcionario del Ministerio contestó que se trataba de ―un error de tipeo‖-. El diputado radical Dumón señaló que "mientras el presupuesto del área central del ministerio [de educación] creció del 101 por ciento en 1992 al 197 por ciento que tendrá en 1997, las universidades perdieron del 66 por ciento al 23,4 por ciento el año próximo" (LA NACIÓN, 26 de octubre de 1996. ―El presupuesto educativo de 1997 en la mira de la oposición‖). El proyecto de ley de presupuesto para 1997 establecía un total de 1446,7 millones de pesos más 40 millones adicionales a distribuir por el MEd de acuerdo con pautas objetivas (Art. 30). El CIN solicitó a Sánchez Martínez participar en esa distribución, afirmando que circulaban versiones según las cuales el Ministerio tenía una lista de reparto preparada (LA NACIÓN, 18 de febrero de 1997. ―Críticas por la asignación de fondos a universidades‖). 133

(inc. 4)179. Coherentemente, la SPU avanzó en la aplicación de distribuciones; Sánchez Martinez justificó los procedimientos explicando que:

―…Nadie se sentía cómodo con el sistema de asignación de base histórica. La Secretaría de Políticas Universitarias esperó que el propio Consejo Interuniversitario Nacional acordara pautas para reemplazar al sistema tradicional, y como eso no ocurrió, el Ministerio de Educación asumió la responsabilidad de dar fiel cumplimiento a las pautas fijadas por el Congreso mediante un mecanismo más objetivo y transparente… el sistema ya no tiene margen para las presiones y la discrecionalidad…‖ 180

Para Shuberoff, sin embargo, el reparto tenía como objetivo ―quebrar el eje de las universidades que han demostrado no ser dóciles con la política instrumentada desde el gobierno" considerando que se habían manipulado los indicadores tales como la relación docente/alumno181. Por su parte, la FUA también repudió los mecanismos de

179 El contenido del artículo era el siguiente: ―Art. 30. El crédito a distribuir por el Ministerio de Cultura y Educación de la fuente de financiamiento del Tesoro Nacional que se detalla seguidamente, que asciende a la suma de $ 111.800.000 será distribuido entre las universidades nacionales de acuerdo a los siguientes criterios y restricciones: 1. Ninguna universidad tendrá en el ejercicio 1997 un nivel de crédito inferior al fijado por la Ley Nº 24.624 para 1996. 2. Se atenderán las particulares necesidades de las universidades de reciente creación o con dificultades especiales. 3. Se proveerá al financiamiento de mejoras en la infraestructura física y en el equipamiento. Las prioridades que se establezcan deberán considerar, entre otros aspectos, el desempeño de las universidades en los procesos de evaluación externa, en los proyectos del Fondo para el Mejoramiento de la Calidad y en el Programa de Incentivos a los Docentes - Investigadores, así como también contemplarán y premiarán el mejoramiento de la gestión administrativa, el establecimiento de adecuados mecanismos de control interno y una eficiente y razonable relación egresados / ingresantes y alumnos / docentes. 4. Se distribuirán los fondos destinados a enseñanza según modelos y fórmulas objetivas que aseguren mayor calidad, equidad y eficiencia en el sistema universitario. Estos modelos y fórmulas premiarán la mayor eficiencia medida principalmente por las relaciones egresados / ingresantes, alumnos / docentes, auxiliares / profesores y la cantidad de materias aprobadas por alumno. Las fórmulas y modelos objetivos a emplearse a los efectos de la distribución de los créditos deberán desalentar aquellas carreras con oferta excedentaria. La efectivización de las transferencias en favor de las universidades nacionales establecidas en este artículo, con la sola excepción de los créditos previstos para el pago de incentivos a docentes - investigadores, en concordancia con las disposiciones del Decreto Nº 2.427/93 y su reglamentación, quedará sujeta a acuerdos a firmarse entre las respectivas universidades nacionales y el Ministerio de Cultura y Educación, a través de la Secretaría de Políticas Universitarias, que garanticen una correcta y eficiente aplicación de estos recursos y una mejora en la prestación del servicio educativo, atendiendo a las prioridades fijadas por cada universidad, sobre la base de programas con metas explícitas y auditables.‖ 180 Revista La Universidad. MCE – SPU. Año IV, N° 9, julio 1997. ―Noticias‖: 31. 181 Rectores de varias universidades –UBA, La Plata, Rosario, Entre Ríos y San Luis- manifestaron su descontento ante los criterios de distribución del refuerzo, al que calificaron de arbitrario y fundado en razones políticas. Mientras los aumentos en relación con su presupuesto total para esas instituciones eran del orden del 0,3%, el 0,6%, 1,8% y 0,7% respectivamente, Río Cuarto y Lomas de Zamora habían recibido un adicional del 19,7% y 10% cada una, y la U. Del Centro de la Pcia. de Buenos Aires un 7,6% (LA NACIÓN, 25 de febrero de 1997.‖La UBA y Rosario impugnan la distribución de los $ 40 millones dispuesta por la ministra Decibe‖). En uso de sus atribuciones el MEd asignaría (Resol 28/97) a UNLP $ 4.958.000, a UNLZ $ 4.298.000, a UNC $ 2.886.000, y a UNRC $ 2.282.000. Según el MEd también el monto destinado a programas de inversión había sido distribuido teniendo en cuenta parámetros ―objetivos‖ -el desempeño de las universidades en los procesos de evaluación externa, en los programas del FOMEC, en la gestión administrativa e incentivos- utilizando un modelo de ―costos 134

asignación por discrecionales y declaró un estado de alerta y movilización182. El CIN – presidido por Jorge Petrillo (UNLP)- envió una nota al secretario de Políticas Universitarias, reclamando conocer tres aspectos: los criterios aplicados en la distribución, los elementos considerados en la fórmula de reparto y la base de datos empleada. Se lo invitaba al próximo plenario que debería elegir las nuevas autoridades del Comité Ejecutivo para discutir el tema presupuestario. Decibe declaró públicamente que la asignación no había sido arbitraria, sino que se habían tomado como base fórmulas que el mismo Consejo había sugerido, y que ―… por primera vez...se aplica una fórmula objetiva, basada en criterios de productividad, previsibilidad y transparencia. Con el 2,5 por ciento de un presupuesto de 1600 millones empezamos un camino de distribución que marca otros criterios de aplicación" 183

El 6 de marzo de 1997, Shuberoff, pidió a la Justicia que declarara la inconstitucionalidad del artículo 30 de la Ley de Presupuesto y de la Resolución 28/97 del MEd, por entender que atentaban contra la autonomía universitaria, interponiendo una medida de no innovar para "evitar que se consume lo que se considera una irracional distribución de los fondos asignados por la norma cuestionada‖184. El A.P. 222/97 reivindicó la eminente facultad del Congreso Nacional para decidir la distribución y reconoció la demora en constituir la Comisión de Pautas creada a mediados del año anterior, a la que se le encomendó (Art. 4°), no sólo ―definir las necesidades de fondos del sistema en diferentes lapsos; los de este ejercicio, y los del año 1998…, y los de largo plazo‖, sino también ―proponer criterios y pautas de distribución‖.

estándar‖, consistente en ―estimar presupuestos normativos para cada universidad … que luego se comparan con los ejecutados, determinándose por diferencia los recursos excesivos que estaría recibiendo o los adicionales que necesitaría‖ (DELFINO, 2002: 6). UBA y La Plata habían recibido un millón de pesos cada una; se habían asignado distintos montos a universidades nuevas o ―con problemas‖: Villa María, Tres de Febrero, Lanús, Patagonia Austral, General Sarmiento, San Martín, Quilmes y Formosa (LA NACIÓN, 14 de febrero de 1997. ―Más recursos a las universidades de La Plata y Lomas‖). 182 LA NACIÓN, 18 de febrero de 1997. ―Críticas por la asignación de fondos a universidades‖. Declaraciones del presidente de la FUA, R: Veljanovich. 183 LA NACIÓN, 7 de marzo de 1997. ―Shuberoff abrió fuego contra Decibe. La UBA pide judicialmente la inconstitucionalidad de la ley de presupuesto. La ministra lo acusa de mentiroso y lobista‖ 184 Ibídem anterior. Varias universidades se opusieron al recurso, considerando que la distribución era correcta. La Justicia rechazó el pedido de la UBA de una medida de ―no innovar‖ para la Resol 28/97, ya que consideró que ―no resulta pertinente antes de la sentencia, pues de ese modo se afectaría el derecho de defensa de las restantes universidades a las que se les asignan fondos….‖ (Revista La Universidad. ―Noticias‖. MCE-SPU, Año IV, N° 9, julio 1997: 29) 135

El A.P. 243/07 (junio) ratificó la Resolución del Comité Ejecutivo 78/97 que había designado ad referéndum del Plenario a los miembros de la Comisión de Asuntos Económicos como integrantes naturales de la Comisión de Pautas y a su presidente como presidente de la Comisión. Las dilaciones pueden ser interpretadas como producto de desacuerdos entre los rectores, pero lo que queda claro es que se estaba prestando especial atención a la composición de la Comisión, quedando cualquier inclusión adicional en manos del Comité Ejecutivo (Resol. 78/97).

Las ―distribuciones‖ realizadas por el Ministerio a partir de 1997 empeoraron las relaciones entre el Gobierno y las UUNN. El fracaso de la experiencia en términos de mejorar la eficiencia distributiva fue atribuido a la reducida proporción del aporte público al que había sido aplicado así como al hecho de que el nivel de agregación de la fórmula no consideraba costos diferenciales por Facultad o carrera, o que no contemplaba situaciones especiales, además de la ―fuerte resistencia‖ de las instituciones (DELFINO, 2002: 6). El informe final del BM recordaba que la fórmula había distribuido, entre 1997 y 1998, sólo el 1,5% del total del presupuesto de las UUNN, y que había sido discontinuado su uso por una combinación de factores: presiones macroeconómicas, insuficiente presión del MEc, y oposición de los interesados. Por ello, el BM evaluaría al componente AR del PRES como ―no satisfactorio‖ (WB, 2004: 8). Según los consultores, ―el Gobierno no fue efectivo en la construcción de consensos sobre la aplicación de una nueva fórmula objetiva de asignación presupuestaria para la educación superior, por lo quel la misma no pudo implementarse antes de que se desatara la crisis económica. El fuerte apoyo que inicialmente dio el Ministerio de Economía al uso del financiamiento basado en el desempeño, no perduró lo suficiente‖ (WB, 2004:11).

A partir de ese momento y hasta el fin del segundo mandato de Menem, la discusión se planteó alrededor de las ―distribuciones‖ realizadas por el Ministerio y el monto del dinero asignado cada año por la Ley de Presupuesto a ese efecto. La Ley de Presupuesto 1998 Nª 24.938 aclaró nuevamente que los créditos totales no podían ser inferiores a los del año anterior, y que en los $ 1.504 millones asignados a las UUNN se incluían ―los montos asignados por el Ministerio de Cultura y Educación en 136

el ejercicio de 1997 al Programa de Financiamiento de la Enseñanza Universitaria (PROFIDE) y al Programa de Apoyo al Desarrollo de Universidades Nuevas (PROUN). La efectivización de las transferencias...quedará sujeta al cumplimiento de los acuerdos oportunamente celebrados...‖ (Art. 18). El monto a distribuir en 1998 se estipulaba en el Art. 20185, que además volvía a atar las transferencias a la firma de convenios entre cada universidad y el MEd, que de no ser cumplidos, facultarían ―a la autoridad educativa a reasignar los créditos destinados al sistema universitario, mediante el procedimiento que se establezca por vía reglamentaria‖. Además, por el Art. 21, el MEd distribuiría algo más de 23 millones de pesos dentro de un Programa de Apoyo a la Gestión y a la Calidad Universitaria (14 millones para el Apoyo al Crecimiento Institucional, 7 millones para el Mejoramiento de la Calidad, y alrededor de 2 millones y medio para la Atención de Eventuales Emergencias), bajo las mismas condiciones señaladas en el Art. 20.

En los hechos, la cuestión quedó eclipsada por la emergencia presupuestaria, los decretos de recorte y las subejecuciones; la presión del PEN fue constante, y abierta:. ―... debiera admitirse con igual honestidad que no puede haber retrocesos en la aplicación de criterios objetivos para la distribución de los fondos públicos entre las universidades. Porque es un verdadero despropósito, racional y éticamente insostenible, pretender que la asignación de recursos responda sólo a la lógica de los grupos de presión....186.

Ya terminada su gestión, Sánchez Martínez describió los factores de fricción y desconfianza que existían entre la SPU y las UUNN en torno a la asignación de recursos por ―indicadores objetivos‖ afirmando que sospechaba que algunas

185 ―Art. 20. Se fija como crédito a distribuir entre las Universidades Nacionales por el Ministerio de Cultura y Educación correspondiente a la fuente de financiamiento del Tesoro Nacional, conforme a las pautas y criterios y objetivos la suma de $ 27.000.000, según se detalla seguidamente, destinados a los siguientes Programas de Desarrollo Universitario: a. La suma de $ 7.000.000 para el Programa de Financiamiento de la Enseñanza Universitaria (PROFIDE), que asignará recursos de acuerdo con un modelo basado en costos estándar dirigido a estimular la eficiencia y equidad. b. La suma de $ 15.000.000 para el Programa de Financiamiento de Inversiones (PROIN), que distribuirá fondos para proyectos de infraestructura y equipamiento, de acuerdo con prioridades definidas por las propias universidades y a un orden de prelación establecido por la Secretaría de Políticas Universitarias en función de criterios y objetivos. c. La suma de $ 5.000.000 para el Programa de Apoyo al Desarrollo de Universidades Nuevas (PROUN), que asignará fondos a las Universidades Nacionales de reciente creación sobre bases racionales que contemplen sus necesidades particulares‖. 186 Sánchez Martínez, Eduardo (1998). Una agenda para los años que vienen. Revista La Universidad. Boletín Informativo de la SPU. Buenos Aires, diciembre de 1998, pág. 6-7.. 137

universidades sobreestimaban sus datos, manipulaban abiertamente la información o la retaceaban, y que ―en una suerte de opacidad deliberada‖ convertían ―al objetivo de mayor transparencia al que deben servir los indicadores en un discurso que poco tiene que ver con la realidad‖ (SÁNCHEZ MARTINEZ, 2000:49-50). En restrospectiva, y refiriéndose al uso ―fuerte‖ de indicadores como herramienta para introducir eficiencia, equidad y calidad en la educación superior, opinó que en ciertos casos podía ―conducir a resultados no deseados, como consecuencia de las inercias adquiridas, de desequilibrios en su funcionamiento interno, o de la priorización de los intereses corporativos por sobre los intereses generales de los ciudadanos‖ (SANCHEZ MARTINEZ, 2000: 52).

La situación dio un giro al firmarse el Decreto 455/99, y producirse la renuncia de Decibe, los cambios dentro del MEd, y la coyuntura electoral que desembocó en el triunfo de la ALIANZA. Con la llegada al MEd de Manuel García Solá y el nombramiento de Aníbal Jozami en la SPU, se agudizaron las dificultades internas del Consejo Interuniversitario por el enfrentamiento entre rectores de instituciones tradicionales y rectores de universidades jóvenes y pequeñas, como la UNTreF, que habían nacido con estatutos ―de nueva generación‖ caracterizados por formas más gerenciales de gobierno, distintas políticas de reclutamiento y condiciones laborales para el personal docente, con un financiamiento diferenciado y en muchos casos con cobro de ―contribuciones‖ al alumnado de grado y políticas de ingreso más restrictivas. La serie de notas de opinión que el diario CLARÍN publicó a lo largo de 1999 muestran el contrapunto de argumentos; los datos sobre la evolución presupuestaria son analizados y contrastados de manera parcial con indicadores diversos, utilizando argumentos polarizados ideológicamente (tal el caso de si el presupuesto universitario había aumentado o no en términos absolutos o relativos). En agosto de 1999, el Ministro de Educación afirmó que, seguían siendo objetivos de la gestión la mejora de los sistemas de asignación de recursos, la eficiencia con que eran utilizados por las UUNN, y la diversificación de las fuentes de financiamiento187. Jozami declaró que el sistema de financiamiento vigente no era equitativo y que se proponía promover el

187 CLARÍN, 18 de agosto de 1999. 138

aumento de presupuesto, usando criterios objetivos ―vinculados con el rendimiento académico y las necesidades reales de cada institución‖ 188. El CIN se limitó a acciones de contenido declarativo189.

El enfrentamiento entre el Ministerio y el CIN llevó a la eliminación de partidas que asignaban fondos mediante fórmulas. A partir de 1999, las Leyes de Presupuesto reservaron al Ministerio únicamente la distribución de los montos asignados a ―programas especiales‖ – con el siguiente enunciado: ―Las asignaciones de recursos por Programas, cuyos montos se detallan en el anexo a este artículo, serán distribuidos por el Ministerio de Cultura y Educación, facultándolo asimismo a establecer los conceptos que componen los mismos y los requisitos destinados a mejorar la calidad, la eficiencia y la equidad de las asignaciones de recursos‖190.

Contemporáneamente, Obeide - participante en los grupos técnicos que trabajaban en ambos ―campos‖ (el gubernamental y el académico)-, interpretó las razones del conflicto; para él, eran tanto de índole técnica como política. En cuanto a los factores técnicos: los primeros modelos eran ―de difícil comprensión para el no especialista‖, se presentaron ―dificultades para definir y operativizar la eficiencia y la calidad‖, dado ―el carácter axiológico que asumen estos conceptos‖, además de una ―burocratización ligada a la aprobación de los contratos celebrados para la liberación de los fondos‖. Respecto de los factores políticos, Obeide mencionaba el rechazo de las universidades que resultaban no beneficiadas con la aplicación de los modelos, el predominio del discurso de defensa autonómica, y falta de legitimidad de las políticas y metodologías en ámbitos tales como el Congreso, el CIN y la Universidad en general. En el contexto de la discusión de ese momento, ya estaba claro que el financiamiento requería una decisión política con fuerte contenido axiológico, ya que

188 LA NACIÓN, 27 de agosto de 1999. 189 Por ejemplo, al discutirse el proyecto de ley de Presupuesto 2000, el reconocimiento de la necesidad de ― poner en marcha un programa, que saliendo de la llamada ―distribución histórica‖, comience a crear una distribución presupuestaria más justa teniendo en cuenta una serie de criterios elaborados por el propio CIN y la Secretaría de Políticas Universitarias‖, por lo cual, en el Art. 4ª encomendaba nuevamente ―a la Comisión de Asuntos Económicos que realice una propuesta a este Plenario para establecer los criterios de distribución presupuestaria que remedien las distorsiones producidas por la asignación histórica de recursos‖ (A.P. 341/99). 190 Por ejemplo: la Ley de Presupuesto 1999 en el Art.35; la Ley de Presupuesto 2000 en el Art.41; la Ley de Presupuesto 2001, en el Art. 46; y la Ley de Presupuesto 2002, en el Art.25. 139

suponía un modelo ideal de sistema de educación superior y de universidad. Por ello, había que ―generar los canales formales para el acercamiento y la discusión entre los actores involucrados en el más alto nivel político‖; primero, ―deberían abordarse los objetivos y sólo en un segundo término puede intentarse desarrollar una metodología respetando el marco estratégico previamente definido‖ (OBEIDE 1999: 7 y 8).

3.3. Resignificación e incorporación (2000-2004)

Como efecto del fuerte enfrentamiento que caracterizó el período precedente, al finalizar 1999 se produce un punto de inflexión en la forma de concebir la fórmula distributiva, que aparece identificado por los entrevistados como un ―cambio filosófico del modelo‖ (E 7:1). La fórmula dejó de ser pensada para calcular ―lo que cada universidad debería ser a partir de lo que la universidad era‖ usando indicadores de eficiencia (E 3: 3), para pasar a ser el cálculo del ―presupuesto normativo‖, esto es: ―calcular cuánto sale hacer lo que se está haciendo en condiciones estándares‖ (E 7: 4). ―...el CIN tenía estudios sobre pautas objetivas, modelos de asignación de recursos por pautas objetivas. Y había en la Secretaría había trabajando otro grupo, que tenía disidencias con el CIN. Lo que hicimos es tratar de lograr un modelo común, y eso creo que se logró. Ahora, ese modelo común, incluye factores de ponderación que son políticos, y que son distintos. Había una diferencia en los factores de ponderación de la Secretaria y del CIN... Que siguen existiendo...‖ (E 4: 12)

―...se empieza a trabajar con un modelo del PRES, primero muy, digamos, concentrado, muy cerrado dentro de la Secretaría y con poca participación de parte del sistema. Y de algún modo se empieza a abrir esa relación, a participar el modelo … O sea: existió un modelo, se corrió en dos oportunidades, hubo un poco más de apertura, de concertación. Pero ese modelo después se dejó de lado…, hubo un «repensamiento» del modelo...‖ (E 2: 5 y 6).

Dentro de la ahora denominada Secretaría de Educación Superior (SES), el grupo de asesores y técnicos del programa AR había seguido trabajando en la construcción de un modelo aceptable para el CIN, y Gottifredi le giró una propuesta para su tratamiento. La fórmula calculaba el presupuesto estándar necesario para solventar al personal docente de grado, componente predominante en la estructura de costos; a partir de ese cálculo, se realizaba una inferencia porcentual del resto de los

140

componentes del presupuesto estándar total de la institución191. El cálculo se basaba en ―la cantidad de estudiantes que efectivamente‖ cursaban carreras de grado en cada universidad, reproduciendo su estructura de dedicaciones, y diferenciando por tipos de carreras y asignaturas de acuerdo con sus ―especificidades pedagógicas‖ (OBEIDE, 2003a: 190)192.

El modelo fue criticado por un grupo de rectores –muchos de universidades chicas- que proponían utilizar también otras variables tales como los productos de investigación y las actividades de extensión193. Para la SPU y su equipo técnico, el objetivo central de la fórmula era, comparando el presupuesto real de cada universidad con el normativo, detectar qué universidades estaban sub o sobre financiadas, y consecuentemente, tomar decisiones que mejoraran la equidad en la asignación de recursos, ya sea los recursos totales o sólo los ―incrementales‖ (OBEIDE, 2003a: 193).

Durante el Plenario realizado en Buenos Aires, a mediados de 2000, se conformó una nueva comisión –ahora compuesta por tres representantes por cada CPRES- para elaborar una propuesta propia reconociendo el modelo del Ministerio ―como uno de los componentes a considerar‖ (la negrita es nuestra) (A.P. 360/00)194; el Consejo de Rectores intentaba dar cauce al acercamiento con la SES y definir la fórmula de

191 Una vez consensuada a aplicación de una fórmula, los trabajos evolucionarían hacia la inclusión de parámetros independientes y específicos para el resto de las funciones universitarias. 192 Para construir la fórmula se definieron catorce ―disciplinas estándares‖, ligándolas a cada carrera existente; dentro de cada carrera se definieron la cantidad de horas totales y se las vinculó a ―asignaturas equivalentes anuales‖, clasificadas a su vez en cuatro tipos según sus peculiaridades disciplinares. Ello permitió delinear una ―matriz disciplinar estándar‖ de cada carrera. En paralelo se definieron ―relaciones alumno/docente estándares‖, de manera de calcular, para cada carrera , ―módulos docentes‖. Los módulos docentes se transforman en ―cargos‖. En este punto se planteó la dificultad derivada de la diversidad de dedicaciones posibles, y la diversidad a su vez de los componentes de esas dedicaciones. Ello se resolvió asignando diferentes ponderadores para cada tipo de dedicación realmente vigente en la estructura de dedicaciones de cada universidad. Ver: OBEIDE, 2003ª. 193 Las negociaciones dentro del Consejo se veían perturbadas por dificultades para definir los candidatos a la CONEAU ―El PJ universitario quiere unificarse‖. A principios de setiembre el gobierno había logrado conformar la CONEAU, que se encontraba sin funcionar y acéfala: se realizó la designación oficial de los representantes de Diputados y universidades privadas: Carlos Pérez Rasetti y Héctor Sauret; se reactivaron en Educación los trámites para nombrar a Ernesto Villanueva y Norberto Fernández Lamarra, por el Senado. Así, la Coneau pudo sesionar designando provisoriamente, a Juan Carlos Pugliese como presidente. La crisis interna del CIN seguía impidiendo la elección de su representante, así como también de Presidente, por lo cual el Comité Ejecutivo del CIN resolvió prorrogar el mandato de Jorge Bettaglio (PAGINA 12, 7 de agosto de 2000) 194 El A.P. 364/00 integró la Comisión AP 360/00 designando a las Universidades que trabajarían sobre el modelo de distribución en cada CPRES: Bonaerense (UNCentro, UNLu, UNSur); Centro-Este (UNER, UNLitoral, UNR); Centro-Oeste (UNC, UNRC, UNSJ); Metropolitana (UBA, UNGSM, UNGS), NOA (UNCAtamarca, UNJ, UNT); NEA (UNF, UNM, UNNe), y Sur (UNPA, UNComahue, UNLP) 141

distribución, que ya llevaba ocho años de discusión. A la vez, volvía a enmarcar la cuestión técnica en estudios económicos más amplios (A.P. 361/00). Se acordó con Gottifredi que la fórmula se aplicaría sobre los incrementos recién en 2002, compromiso reflejado en el Art. 46 de la Ley de Presupuesto 2001, Nº 29.549.

Con la renuncia de Llach y la llegada de Juri al Ministerio de Educación, el acercamiento al CIN siguió su curso, facilitado por dos situaciones: una, la consolidación, en la cartera educativa, de otra fracción política y académica que construía la política universitaria con mayor atención a la historia, prácticas y cultura académico/política locales; la otra, el mejoramiento de las relaciones con la UBA. El nuevo Ministro esperaba poder llegar, a mediano plazo, a que todo el presupuesto se distribuyera por pautas objetivas195; anunció que había acordado con los rectores implementar ―la progresiva distribución del presupuesto universitario a través de pautas con criterios de eficiencia como objetivos y la implementación de evaluaciones cruzadas entre las mismas universidades como factor principal en la medición de esas pautas‖ .El gobierno de la Alianza aplicaba los principios de la llamada ―segunda reforma del Estado‖-: mejorar la gestión estatal garantizando neutralidad y transparencia por medio de mecanismos objetivos alejados de los juegos partidarios de coyuntura, teniendo a la vista que por la crisis económica ―el congelamiento de los gastos del Estado y la tendencia al aumento en la cantidad de estudiantes que ingresan al sistema universitario nos pondrán en una situación de crisis en los próximos años y estas medidas buscan utilizar mejor los recursos para hacerlos más eficientes‖; la distribución por pautas seguía siendo el recurso central, ahora complementado por ―evaluaciones cruzadas entre las mismas universidades‖. Afirmaciones similares realizó el Presidente del CIN en la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Diputados196.

195 LA NACIÓN, 16 de noviembre de 2000. ―Crearán pautas de distribución presupuestaria‖. También: PAGINA 12, 18 de noviembre de 2000. ―Eficiencia en la inversión‖. 196 "…No obstante, sigo insistiendo en que el debate pendiente en nuestro país es que empecemos a responder a la educación en todos sus niveles y no que sea sólo en el momento de discutir una herramienta anual como lo es el presupuesto. Hay que definir de una vez por todas cuáles serán las herramientas concretas del financiamiento educativo". EDUCyT, Año 4, Nº 140, 1ra. Sección, 10 de noviembre de 2000. ―El CIN se reunió con Diputados‖. En: www.fcen.uba.ar 142

En el Plenario de Santa Fe de diciembre de 2000 el Comité Ejecutivo dictó la Resol. N° 179 instando a la Comisión Especial del A.P.N° 360/00 –364/00 para que hicieran llegar a la Comisión de Asuntos Económicos ―la opinión de sus representados sobre las características que se debieron contemplar en el modelo de distribución presupuestaria. Estas opiniones deberán hacerse llegar a más tardar, a la Comisión de Asuntos Económicos, el 31 de marzo de 2001‖ ―en especial, la opinión respecto del documento elaborado por la Secretaría de Educación Superior en abril de 2000, y de las consideraciones realizadas en las reuniones de la Comisión de Asuntos Económicos que figuran en las minutas elaboradas‖197. Los acuerdos eran principalmente cuatro: atender a la rigidez presupuestaria derivada del fuerte peso de la masa salarial en el presupuesto total de las UUNN; premiar a las instituciones que lograran mayor proporción de alumnos con más cantidad de materias aprobadas por año, atendiendo a la complejidad de la oferta; considerar la estructura de dedicaciones docentes usando los ―módulos de docencia‖ del modelo SPU; y, finalmente, considerar no sólo la docencia, sino también la investigación, el posgrado y la extensión198. EL CIN puso en claro su enfoque a través del A.P. 395/01 (ver ANEXO), en el que se volvió a resaltar la articulación de la cuestión presupuestaria con las condiciones generales del sistema universitario. Este acuerdo es muy importante porque, además de resumir la ―historia‖ de la cuestión en el seno del CIN y sus diferencias con el MEd, muestra el estado de la discusión y las coincidencias entre ambos. El acuerdo sobre la aplicación de una fórmula distributiva estaba condicionado a modificaciones de índole más general (Art. 1°): la regularización de las partidas adeudadas, el cumplimiento integral del presupuesto 2001, la resolución de viejos reclamos (equiparación con las universidades privadas en lo referido a los aportes patronales, derecho preferente de las UUNN para actuar como consultoras del Estado199), y la creación de ―un espacio interinstitucional que establezca una agenda e

197 En su Art. 3 se designaban coordinadores regionales para distribuir los documentos y hacer cumplir los plazos: Área: Bonaerense: Universidad Nacional del Luján, Centro Este: Universidad Nacional de Rosario, Centro Oeste: Universidad Nacional de Río Cuarto, Metropolitana: Universidad Nacional de San Martín, NOA: Universidad Nacional de Tucumán, NEA: Universidad Nacional de Misiones, Sur: Universidad Nacional de la Patagonia Austral. 198 Exposición del Dr. Adolfo Torres, Rector de UNNE, Reunión del Comité Ejecutivo del CIN con la Sub Comisión de Educación Superior de la Cámara de Diputados de la Nación, julio de 2001. Versión taquigráfica. Alude seguramente al A.P. 395/01. 199 En una reunión con la Subcomisión de Políticas Universitarias de la Cámara de Diputados de la Nación, el presidente del CIN Dr. Torres decía a los diputados presentes: ―Pretendemos que el Congreso de la Nación 143

inicie de inmediato la discusión sobre el sistema de entidades reguladoras del sistema de educación universitario, los lineamientos prospectivos y los objetivos de planificación estratégica del sistema para 2003-2008‖. Por su parte, las UUNN se comprometían a mejorar sus bases de información, aplicando el SIU Guaraní- Araucano200, generalizar los procesos de auto-evaluación y evaluación externa, ―como condición para acceder a recursos adicionales a partir de 2003‖, y ―comenzar a definir planes estratégicos para cada universidad o red de universidades en base a prioridades generales y regionales en materia de docencia, investigación y servicios‖. En lo referido a la fórmula de distribución de incrementos presupuestarios, se proponían específicamente sus componentes: Art. 2º: En relación al punto 4º del art. 1º se propone que los componentes de un sistema de distribución sean los siguientes, entendiendo que serán aplicados al 100% de los incrementos presupuestarios que se alcancen: 1.- a% para que todas las UUNN, previa justificación de sus realidades y necesidades, se puedan acercar a un determinado % en el inciso 1 (por ejemplo el 82% a verificar). 2.- b% en función del tamaño de cada UUNN (economía de escala global); los factores de economía de escala, como así también el índice de rendimiento y la complejidad de la oferta académica, quedan a determinar. 3.- c% en función de la propuesta de la SES, cuyas variables y ponderadores deberán ser analizadas y ajustadas antes de su aplicación al presupuesto 2002. 4.- d% programas de Investigación, Posgrado, Extensión, etc.. Para progresar en la definición del ―modelo‖ se realizarán los ejercicios de análisis de datos y auditorías correspondientes en el seno del CIN, comprometiéndose las UUNN generar bases de información y diagnóstico sobre la aplicación de los Programas SIU-Araucano, SIU-Pampa y SIU-Guaraní, en el caso de este último conforme avance su implementación. Éste sistema de distribución será de aplicación para todas las UUNN. Las universidades nuevas (menos de 10

declare como consultoras primarias a las universidades en el marco de ciertas condiciones que habría que acordar pero con el fin de que esto funcione como recurso complementario importante para el sistema universitario, genuino y de complementación de servicios. De esta manera también aseguramos al Estado que va a gastar mucho menos en el servicio de consultoría con una mejor prestación. Digo esto porque –seamos honestos- los servicios de consultoría que se contratan en el exterior terminan realizándolos profesionales argentinos que son investigadores, docentes o egresados de nuestras universidades nacionales. De modo que es un buen esquema para avanzar como mecanismo complementario de financiamiento, y además sería equitativo ya que lo obtendrían las universidades que tienen mejor capacidad instalada y mejor calidad en sus investigadores y docentes. Esto también obligaría a las universidades a mejorar intrínsecamente para avanzar en la obtención de los recursos. Versión Taquigráfica de la Reunión de la Subcomisión de Políticas Universitarias de la Cámara de Diputados de la Nación con el Comité Ejecutivo del CIN. 12 de julio de 2001. Disponible en: http://www1.hcdn.gov.ar/dependencias/ceducacion/ 200 El Programa SIU diseñó y aplicó en la mayoría de las universidades públicas (inicialmente por consentimiento voluntario) diverso tipo de bases de datos: SIU-Comechingones: sistema presupuestario, financiero, económico y contable..SIU-Pampa: sistema de gestión de personal. SIU-Guaraní: sistema de gestión académica. SIU- Araucano: sistema de información estadística universitaria. SIU-Bibliotecas: prestaciones generales para bibliotecas. ComDoc II: sistema de seguimiento de expedientes. Desarrollado con tecnología de software libre y cedido por el Ministerio de Economía para ser usado por las Universidades Nacionales. SIU-Quilmes: Sistema de gestión de facturación y cuenta corriente. SIU-Kolla: Sistema de seguimiento de graduados.SIU-Toba: Entorno de trabajo colaborativo que permite construir aplicativos empresariales de pequeña a mediana escala. Data Warehouse: apoyo a la gerencia universitaria. SIU-Wichi: sistema de consultas gerenciales vía Web. Algunos programas tuvieron más aceptación que otros, pero, paulatinamente, su uso se generalizó. 144

años de iniciada su actividad académica) tendrán adicionalmente un programa especial de apoyo.

Finalmente, el CIN proponía una serie de criterios articulados para distribuir incrementos presupuestarios con el que se comprometían todas las instituciones, auditado y fundamentado en datos sistematizados. En una reunión en la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados de la Nación201, A. Delich explicó que, además de generar un mejor uso de los recursos, era necesario generar nuevos. Por su parte, al explicar las dificultades técnico-conceptuales de la construcción de parámetros ―objetivos‖, Gottifredi recordó que si bien los montos a distribuir eran menores, el uso de la fórmula permitiría ―indicar cuáles son las universidades que están por encima o por debajo de la línea de distribución, cuáles tienen presupuesto injusto, y cuáles, uno justo‖, transparentando las disparidades basadas en ―derechos adquiridos‖ cristalizados históricamente. De esa manera se lograría ―desatar la discusión interna, que es en realidad lo que necesitamos porque hoy en día el tema del presupuesto se trabaja corporativamente‖; se iba a invitar a los legisladores de la Comisión de Educación a participar en la evaluación del cumplimiento de las ―pautas‖; Gottifredi expresaba que: ―El objetivo es que cada año la distribución del presupuesto sea en función de los resultados manifestados por cada universidad y de los realmente obtenidos. Creo que hay que premiar a aquellas instituciones que administran bien los recursos y realizan contribuciones importantes. Este mecanismo nos permitirá legitimar a la universidad ante la sociedad que tiene dudas acerca de la utilización del presupuesto. Por ello, nuestra obligación es hacer una gestión transparente y mostrar en qué se utiliza la partida presupuestaria de cada universidad. Este es un trabajo apasionante porque podemos ver los resultados. Además, podremos demostrar que la Argentina ha madurado de tal manera que la gratuidad sigue siendo un factor de movilidad‖ 202

El estallido de la crisis de 2001 y la recuperación de la institucionalidad no afectaron la marcha de los trabajos en el Ministerio y en el CIN. El documento del MEd sobre la política presupuestaria para 2002 detalló los objetivos generales de la SPU para ese año bajo el ―Programa 26: Desarrollo de la Educación Superior‖. Entre sus principales objetivos se encontraban los siguientes: ―- Financiar institucionalmente la educación. Uno de los objetivos más importantes de la nueva conducción del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología es la confección de un nuevo

201 Versión Taquigráfica de la Reunión mantenida por el Min. de Educación A. Delich y el Secretario de la SES J.C.Gottifredi en la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados de la Nación. 4 de julio de 2001. 202 La reunión fue presidida por J.C. Millet y estuvieron presentes, entre otros, Cristina F de Kirchner, Eduardo Macaluse, Catalina Mendez de Medina Lareu, Juan C. Farizano y Héctor F. Bravo. 145

proyecto de ley de coparticipación que contemple nuevos mecanismos institucionales -no de emergencia- para financiar la educación. Ello tornará previsible la planificación y la exigencia para el logro de resultados. - Establecer criterios objetivos para la asignación de recursos entre las universidades nacionales. Estos deben surgir de criterios análogos a los establecidos en la Constitución Nacional para la coparticipación federal y se contemplarán también estímulos diferenciales para aquellas instituciones que demuestren una mejora en sus indicadores de desempeño. - Acrecentar la responsabilidad y la transparencia. La autonomía y la libertad académica deben tener como contrapartida la responsabilidad de expresar en forma clara, simple y transparente la programación de las actividades y la de dar a conocer sus resultados mediante informes económicos y financieros que permitan identificar el destino de los recursos asignados y el grado de eficiencia y eficacia de cada una de las unidades académicas.‖ 203

Se fortaleció el equipo técnico dentro del Ministerio y se organizó, con el CIN, un Seminario-Taller sobre ―Políticas Públicas de Asignación Presupuestaria‖ en el marco de la la Cátedra UNESCO en Gestión de la Educación Superior de la Universidad Nacional de Quilmes‖. En el Presupuesto 2002 (aprobado tardíamente en marzo), se reservó el 7% del total asignado a las UUNN para repartir a través de programas, uno de los cuales fue el llamado Asignación de Recursos. El Programa incluía una distribución de $23.755.000 por ―Modelo Objetivo‖) utilizando el Modelo Normativo de SPU para compensar las diferencias advertidas en los presupuestos de Educación y Cultura: ―En este sentido, la Secretaría de Políticas Universitarias optó por asignar los recursos entre aquellas Universidades Nacionales que poseían un presupuesto real menor a su presupuesto normativo. Esta asignación fue realizada en forma proporcional a las diferencias negativas detectadas, con un tope de cuatro millones por universidad‖. El criterio se repetiría en 2003 (BROTO y MACCHI, 2003:168).

En agosto de 2002, con el A.P. N° 440, el CIN abrió ―una nueva etapa‖ en el trabajo, con la meta de elaborar propuestas que ―contemplen la diversidad de opciones que implican los proyectos académicos adoptados por cada Universidad, en uso de su autonomía y en búsqueda de niveles mayores de calidad universitaria‖. Ahora se conformaba una Comisión de Pautas de Distribución Presupuestaria con representantes de universidades interesadas en participar en la revisión y adecuación de la fórmula204. Nuevamente se encontraban trabajando dos grupos técnicos: el de la

203 Argentina. Ministerio de Educación. Política Presupuestaria de la Jurisdicción. Programa 26. Disponible en: http://www.mecon.gov.ar/onp/html/presutexto/ley2002/ley/pdf/planillas_anexas/capitulo1/anexa22.pdf 204 Algunos Rectores, Funcionarios de UUNN con trayectoria en los grupos de trabajo sobre el tema, en el Ministerio o en el CIN: CNP. Carlos Domínguez (UNVM), Ing. Oscar Spada (UNRC), CPN Gabriel Ojeda (UNNE), CPN Ernesto Masino (UNT), Lic. Jorge Mereshian(UNC), Eduardo Asueta (UNER), Carlos Gonzáles (UNLM), CPN 146

Secretaría y el del CIN; a diferencia de lo sucedido en el pasado, las diferencias de criterio –de fondo político- presentes en las fórmulas de cálculo, fueron abordadas con la intención de arribar a una herramienta consensuada: ―...En general uno ve que en diferentes países el financiamiento…está orientado a sostener y desarrollar. Para sostener hay que ―medir‖ las actividades. Pero el desarrollo NUNCA se puede hacer por modelos, ya que está ligado a proyectos, a definiciones del Planeamiento Estratégico Institucional...‖ (E 3: 19)

Es necesario llamar la atención que la UBA, ya distanciada del CIN –iniciada la gestión de J. Etcheverry- manifestó su disconformidad con los resultados de los acuerdos que llevaron a la aceptación del modelo, tal como lo refleja la carta que su Rector enviara al Presidente de la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la HCDN en noviembre de 2002, cuando se aprobaba el Presupuesto 2003 señalando la progresiva disminución del presupuesto de la UBA205. En circunstancias de discutirse la ley de presupuesto para 2003, Etcheverry propuso una distribución alternativa, afirmando en su carta, que las transferencias de la SPU a las UUNN en concepto de gastos no referidos a gastos de personal a octubre de 2002 no seguían ningún patrón objetivo, habiendo una gran dispersión de porcentajes, verificándose que ―se favorece a las universidades del conurbano transfiriéndoles proporcionalmente más fondos para gastos de funcionamiento que a la Universidad de Buenos Aires; esto es aún

Miguel González Gaviola (UNCuyo), Dr. Benjamín Kuchen (UNSJ), Lic. Marcelo Miljak (UNPA), y Dra Gladis Rosales (UNCatamarca). 205 La carta está incluída en la investigación de GOSIS y otros, 2005: ―…En este efecto perjudicial se vio implicado el dictado de la Resolución MECyT N° 104 de 16 de abril de 2002, por la que, habiéndose reducido el presupuesto universitario general en $33.140.135, se asignó gran parte de esa reducción ($23.755.000)- transformada ahora en un recurso adicional- mediante un ―Modelo Objetivo de Asignación de Recursos‖. Con este ―Modelo Objetivo‖ se asignaron recursos a la mayor parte de las universidades nacionales –no fueron incluidas dentro del citado Modelo las Universidades Nacionales de General Sarmiento, General San Martin, Patagonia Austral, Villa María, Tres de Febrero y Lanús y el Instituto Universitario Nacional del Arte, por ser universidades de reciente creación que poseían características diferentes al resto de las instituciones y debían ser tratadas en forma independiente, asignándoseles fondos mediante un Programa especialmente creado para ellas - pero aplicando un tope (político, no técnico, dado que no se cita en dicha Resolución fundamento alguno para justificarlo) de $4.000.000, lo que hizo que el Modelo Objetivo de Asignación de Recursos adicionales resultara aplicable para las restantes universidades nacionales, salvo dos: Córdoba y Buenos Aires, quedando todas las demás muy lejos de ese límite. O sea: se fija un tope superior y se restringe el denominador. Esto significó para la UBA ni más ni menos que una pérdida de recursos de $2.000.000, si nos atenemos a la aplicación del Modelo que hizo la misma Secretaría para explicarlo ante los Decanos y el Rector de la UBA. Salta a la vista que esta aplicación muy parcial de un Modelo significó para la UBA la pérdida de la tercera parte de los recursos que, aplicando este modelo, le hubiesen técnicamente correspondido. Lo grave es que se insista en seguir una metodología similar para el ejercicio 2003, esta vez por un monto total de $56.660.652, de los cuales $55.813.652 corresponden a la finalidad Educación y Cultura, instancia en la que, de repetirse la mecánica de este ejercicio, nuevamente la aplicación de una metodología con la que la UBA discrepa por no contemplar entre otras cosas fenómenos de escala, se combinará con alguna otra limitación de índole no técnica de los resultados que aquella arroje, convirtiendo todo este ejercicio en una mera expresión de discrecionalidad disfrazada de tecnicismo…‖ (GOSIS y otros, 2005: 35). 147

más grave cuanto esta discrecionalidad se ejerce sin tener en cuenta parámetros objetivos, como los que intenta imponer esa misma Secretaría a la hora de asignar recursos presupuestarios‖ (GOSIS y otros, 2005: 36).

Con el trasfondo de estas discusiones internas, el CIN aprobó (A.P.458/03 y Anexo) un modelo de asignación de incrementos presupuestarios por pautas objetivas, luego de casi once años, aceptando la propuesta que la comisión había terminado en diciembre del año anterior (ver ANEXO). En su informe incluyó las principales cuestiones sobre las que giraban los desacuerdos206; el mismo fue aprobado por el A.P. N° 465/03 (abril), luego del análisis realizado por una comisión especial. Reconociendo dificultades para lograr el compromiso activo de las instituciones, se acordó que aquellas Universidades que no proporcionaran en tiempo y forma la información necesaria para aplicar el modelo, no podrían fundamentar la necesidad de recibir recursos adicionales. En el Anexo de este último Acuerdo se establecía que: ―Esta metodología, basada en pautas objetivas, será de aplicación sí y sólo si existen fondos adicionales. SI NO EXISTEN FONDOS ADICIONALES ENTONCES CADA UNA DE LAS UNIVERSIDADES MANTENDRÁ EL PRESUPUESTO BASE CORRESPONDIENTE AL AÑO 2002 (para las Universidades nuevas, que se han definido como aquellas que aún no han transcurridos 10 años desde su puesta en marcha, se deberá considerar como presupuesto base el fijado por la Ley de Presupuesto más el PROUN del año 2002).‖

El modelo del CIN se basaba en los factores ya establecidos en el A.P. 458/03, en una secuencia de distribución específica207. Se dejaban de lado los requerimientos

206 Ellas eran: 1.- cómo y en qué casos considerar a los alumnos de otros niveles educativos que dependían de las universidades, y cuántas materias anuales aprobadas debía tener un alumno para definirse como ―regular‖; 2.- sobre la adecuación de los ―módulos docentes estandarizados‖ del Modelo SPU, la clasificación de las carreras por su complejidad académica, y la proporcionalidad entre el gasto docente, no docente y autoridades; 3.- el cuestionamiento a la integración al modelo de un componente para becas, de indicadores sobre ―alumnos potenciales referenciados‖, o del denominado ―índice de recuperación equitativa‖, que se proponía para asignar porciones de presupuesto a las instituciones con presupuestos inferiores a la media. 207 Los factores se agrupaban en cuatro componentes, que debían ser aplicados en un orden secuencial y en una proporción determinada; la fórmula de la SPU (―modelo normativo‖) era uno de esos componentes. La secuencia era la siguiente:  b%= 45 % (economía de escala, complejidad e índice de actividad académica) Debía ser el primer bloque a distribuir. Para los incrementos en este bloque de asignaciones, llamado b%, se implementó una fórmula que consideró tres componentes: economía de escala, índice de actividad académica y complejidad han sido considerados de manera independiente, obteniéndose, en cada caso, un valor de alumno ―referenciado‖ para cada componente a sumar o restar en la fórmula a la cantidad de alumnos declarados. Es decir, los incrementos presupuestarios deberían distribuirse en función de la participación de los alumnos ajustados de cada universidad en el total del sistema universitario. El primer componente, ―economía de escala‖ pretendía recoger los efectos presupuestarios diferenciales de la existencia de diferentes dimensiones de Universidades determinadas por el número de alumnos. El segundo, ―complejidad‖: recogía la influencia de la demanda presupuestaria diferencial que tienen las distintas carreras que se dictan en el Sistema Universitario Nacional. Para su elaboración se agrupó a los alumnos de cada Universidad en catorce disciplinas, determinadas a partir de las matrices de cada disciplina propuestas por la SPU. Finalmente, el tercer componente ―índice de actividad 148

financieros para infraestructura edilicia de envergadura ya que, por su escala económica, debían ser financiados en forma separada. El Art. 4 creó ―un Programa de Actividades de Seguimiento del Modelo, a cargo de una Comisión integrada por un representante de cada UUNN, el que tendrá por objeto analizar la aplicación del Modelo y elaborar las propuestas que tiendan a mejorarlo‖208.

En esta última etapa de trabajo, la aceptación de un modelo de asignación presupuestaria basado en ―pautas objetivas‖ fue estimulada por algunas universidades (p.e. las Universidades de Tucumán, Villa María y Rio Cuarto). Oscar Spada – entonces Vice-Rector de UNRC, Norma Biasi, y Leonilda Broll –Secretaria Económica de esa misma institución- presentarían un trabajo en el Segundo Congreso Argentino de Administración Pública, cuyas reflexiones pueden considerarse un balance de toda

académica‖ reconocía la la demanda presupuestaria generada al atender alumnos con distinto nivel de actividad académica –cantidad de materias rendidas anualmente-.  d%= 5 % (Investigación) Ocupó el segundo lugar en la secuencia de distribución. Se acordó definir que la componente presupuestaria para Ciencia y Técnica se debe asignar en función de la categoría de los investigadores y la dedicación de cada Profesor, Auxiliar u otros docentes categorizados. El Programa de Incentivos a los Docentes-Investigadores fue usado para definir una matriz que relacionó las dedicaciones docentes con las categorías, la que se utiliza como base de la propuesta de distribución. Por no haber podido desarrollar indicadores comunes a las instituciones, no se incluyeron los programas de extensión ni los de posgrado.  c%= 50 % (modelo normativo SPU) La aplicación del método de SPU ofrecería, para el CIN, el importe necesario para la enseñanza de grado (incluida la investigación y extensión dentro del salario de un profesor con dedicación exclusiva), que se determina en función de la cantidad de módulos simples necesarios para su cobertura.  a%= 0% Sería el último en distribuirse. Para incrementos a% [Gastos de Personal]: Los rectores apoyaron la reducción paulatina del porcentaje del presupuesto total dirigido a gastos de personal, pasando de un techo de 86% en el 2003 para llegar al 2007 con un 75% [Función Objetivo]. Teniendo como fuente informativa las declaraciones juradas presentadas por cada una de las Universidades a la AFIP, correspondientes al año anterior al presupuesto a asignar, se determina el pago de haberes y el cumplimiento de todas las obligaciones legales y administrativas emanadas de ellos. Se tomaría el monto total de lo efectivamente erogado por el inciso 1 de acuerdo a lo verificado para el año anterior y ese importe se lo dividiría por el porcentaje de la función objetivo a la que se quisiera llegar en ese año, resultando así el valor de Presupuesto Nuevo. Se aclaraba que si las sumas de los incrementos necesarios para cada universidad, por esta distribución superaran el monto resultante del porcentaje asignado, entonces se ajustarían todos los incrementos en la proporción de los montos originalmente requeridos para alcanzar el porcentaje de la función objetivo del año. 208 Esta Comisión propuso modificaciones que serían aprobadas por el CIN por A.P. 508 de marzo de 2004. Se realizaron cambios en la estructura de disciplinas ―troncales‖, se construyeron criterios específicos para calcular el presupuesto normativo del personal no docente –que originalmente se calculaba como un porcentaje del presupuesto docente-, e igualmente se hizo para el presupuesto normativo para el personal superior. Respecto del componente Economía de Escala, Complejidad y Actividad Académica, se realizaron mejoras en la fórmula de cálculo para el caso particular de la UTN. También desde este ámbito se propusieron mejoras a los Programas de Mejoramiento de las Dedicaciones Docentes y de Articulación. Se afirmó, explícitamente, que la proporción de fondos a distribuir sería incrementada paulatinamente. Informe Final de la Comisión de Seguimiento del Modelo de Asignación Presupuestaria por Pautas Objetivas. Anexo del A.P. 508/04 149

una década de discusiones dentro de la Universidad209. Para los autores, cualquier modelo de distribución debía cumplir al menos las siguientes condiciones: aceptación política, implementación progresiva, relevancia en relación con los objetivos, factibilidad económica, transparencia informativa, y ser comprensible para los interesados (SPADA, BROLL, BIASI, 2004: 3).

Los criterios priorizados en una política de financiamiento debían ser la ―previsibilidad‖ y ―sustentabilidad‖ del presupuesto de las UUNN, sobre la base de prioridades consensuadas. Se instalaba un nuevo ―tempo‖ político, surgido del juego de variables ―locales‖ antes que de la imposición de ―urgencias globales‖, facilitado práctica y quizá simbólicamente por el cierre del PRES, durante la gestión del Secretario Pugliese.

Las dificultades que implicaba reflejar, en una fórmula, la compleja estructura y funcionamiento de las universidades, la hizo objeto de continuas revisiones. En el modelo del CIN (que incluía al ―modelo normativo‖ de la SPU como uno de sus cuatro componentes), se buscaba proteger a las instituciones de la amenaza de la reducción presupuestaria pues sólo se aplicaba a incrementos futuros, y no incluía las inversiones en infraestructura, aunque intentaba considerar, a partir de la determinación de la Función Objetivo (―modelo normativo‖), la necesidad de racionalizar los gastos en Personal. La gestión Pugliese fortaleció la capacitación de los técnicos –tanto del CIN como del Ministerio- logrando acuerdos de cooperación con Francia y Barcelona para estudiar las prácticas de presupuestación y financiamiento. Luego de un largo camino recorrido, se fue elaborando una concepción más sofisticada de herramientas de financiamiento dentro de las cuales la financiación usando fórmulas que atendieran a indicadores ―objetivos‖ era sólo uno de los mecanismos posibles para sostener económicamente la oferta de ES, que requería atender simultáneamente al financiamiento del funcionamiento (gastos

209 Contemporáneamente Spada comentó: ―Ahora, un 50 por ciento es distribuido con los criterios de la Secretaría de Políticas Universitarias y otro tanto por economía de escala, complejidad académica y actividad académica, más una función de ciencia y técnica...―Nosotros insistíamos en que ante dos modelos diametralmente opuestos la mejor forma de compensarlos y de amortiguar el impacto era tenerlos en cuenta a ambos modelos‖, dijo Spada, al tiempo que destacó que ―los dos modelos son importantes, por lo que era preciso tenerlos en cuenta a ambos‖...―Ha sido muy importante para nosotros y una satisfacción después de mucho tiempo de lucha, para que esto resultara de esta manera‖, agregó. En: HOJA APARTE. Año XIV -Nº 366 -Edición Electrónica, viernes 11 de abril de 2003. Disponible en: www.unrc.edu.ar 150

corrientes, históricos), al de programas de desarrollo (fondos competitivos para proyectos especiales), premios y estímulos (al desempeño) y becas para atender a la equidad definida como igualdad de oportunidades de acceso (ABELEDO Y OBEIDE, 2003: 161).

4. Balance de una política

Si analizamos el impacto del ―modelo de pautas‖ en función de su objetivo declarado (―mejorar la racionalidad‖ de la distribución de los fondos públicos asignados a las UUNN), tomando en cuenta su peso en relación con el total de los fondos destinados al nivel, queda claro que ha sido insignificante (CUADRO 4)210. Comparamos dos distribuciones por fórmula: la realizada unilateralmente en 1998 por la gestión menemista, y la realizada en 2003 como aplicación de una fórmula consensuada entre el MEd y el CIN. En 1998 el monto asignado mediante fórmula representó sólo el 0,4% del total de los fondos provenientes del Tesoro Nacional; en 2003, esa participación se elevó al 1,3%. Relacionada con el resto de las ―nuevas herramientas‖ de financiamiento a lo largo del período, la proporción de fondos distribuidos por nuevos mecanismos –programas especiales y programas distribuidos por el MEd- también tiene peso escaso (ver CUADRO 2, pág. 35). Como lo manifestó un entrevistado, refiriéndose a las distribuciones realizadas durante la gestión de C. Pugliese en la SPU: ―…Porque ¿lo incremental qué es? Yo me acuerdo cuando estaba Pugliese – Abeledo, que era el 3% del presupuesto, ¡no existía!: distribuir 30 millones de pesos por un modelo de pautas, ¿qué era?, ¡era una gota en un lago!...‖ (E 9:19)

Incluso la distribución interinstitucional de esos fondos fue semejante, proporcionalmente, a la distribución interinstitucional de las transferencias

210 Para la comparación se tomó la distribución realizada por el MEd en 1998, pues no están disponibles los datos de 1997; se trata, como hemos explicado, de una distribución unilateral realizada por el PEN en un momento de fuerte confrontación. La distribución por fórmula de 1997 se compara con la distribución realizada en 2003, consensuada entre el CIN y la SPU. 151

corrientes211:

CUADRO 4 Universidades Nacionales Transferencias Corrientes del Tesoro Nacional (incluye Crédito Externo) y Transferencias por Modelo Normativo. Su impacto en la distribución interinstitucional Años 1998 y 2003 (en miles de pesos corrientes)

Año 1998 Año 2003 UNIVERSIDAD Transf. Corrientes PROFIDE T.C.+ PROFIDE Transf. Corrientes Modelo N. T.C.+ Modelo Total % Total % Total % Total % Total % Total %

Total Gral 1.730.866 100 7.000 100 1.737.866 100 1.953.195 100 25.000 100 1.978.195 100

Buenos Aires 328.551 19,0% 650 9% 329201 18,9% 345.583 17,7% 3.750 15,0% 349.333 17,7% Catamarca 22.457 1,3% 265 4% 22.722 1,3% 25.029 1,3% 163 0,7% 25.192 1,3% Centro 29.154 1,7% 300 4% 29.454 1,7% 32.639 1,7% 118 0,5% 32.757 1,7% Comahue 43.534 2,5% 156 2% 43.690 2,5% 51.148 2,6% 1.212 4,8% 52.360 2,6% Córdoba 130.199 7,5% 650 9% 130.849 7,5% 150.292 7,7% 3.750 15,0% 154.042 7,8% Cuyo 80.937 4,7% 0,0% 80.937 4,7% 88.703 4,5% 602 2,4% 89.305 4,5% Entre Ríos 23.432 1,4% 50 0,7% 23.482 1,4% 26.954 1,4% 239 1,0% 27.193 1,4% Formosa 10.200 0,6% 172 2,5% 10.372 0,6% 12.124 0,6% 525 2,1% 12.649 0,6% Gral San Martín 12.707 0,7% 0,0% 12.707 0,7% 15.631 0,8% 0,0% 15.631 0,8% Gral Sarmiento 7.992 0,5% 0,0% 7.992 0,5% 12.571 0,6% 0,0% 12.571 0,6% Jujuy 16.299 0,9% 68 1,0% 16.367 0,9% 19.532 1,0% 209 0,8% 19.741 1,0% La Matanza 25.434 1,5% 50 0,7% 25.484 1,5% 31.228 1,6% 1.061 4,2% 32.289 1,6% La Pampa 21.016 1,2% 236 3,4% 21.252 1,2% 22.122 1,1% 165 0,7% 22.287 1,1% La P. S.J.Bosco 32.348 1,9% 0,0% 32.348 1,9% 36.845 1,9% 153 0,6% 36.998 1,9% La Plata 112.945 6,5% 650 9,3% 113.595 6,5% 124.856 6,4% 2.113 8,5% 126.969 6,4% La Rioja 13.438 0,8% 55 0,8% 13.493 0,8% 16.147 0,8% 209 0,8% 16.356 0,8% Lanús 3.705 0,2% 0,0% 3.705 0,2% 10.751 0,6% 0,0% 10.751 0,5% Litoral 49.093 2,8% 382 5,5% 49.475 2,8% 48.925 2,5% 750 3,0% 49.675 2,5% Lomas de Z. 30.560 1,8% 173 2,5% 30.733 1,8% 35.862 1,8% 1.431 5,7% 37.293 1,9% Luján 21.925 1,3% 130 1,9% 22.055 1,3% 25.263 1,3% 218 0,9% 25.481 1,3% Mar del Plata 49.419 2,9% 290 4,1% 49.709 2,9% 50.324 2,6% 372 1,5% 50.696 2,6% Misiones 30.820 1,8% 161 2,3% 30.981 1,8% 34.963 1,8% 187 0,7% 35.150 1,8% Nordeste 47.866 2,8% 595 8,5% 48.461 2,8% 59.886 3,1% 1.570 6,3% 61.456 3,1% Quilmes 16.877 1,0% 0,0% 16.877 1,0% 19.259 1,0% 194 0,8% 19.453 1,0% Rio Cuarto 39.392 2,3% 313 4,5% 39.705 2,3% 45.194 2,3% 848 3,4% 46.042 2,3% Rosario 95.502 5,5% 466 6,7% 95.968 5,5% 106.626 5,5% 1.179 4,7% 107.805 5,4% Salta 31.665 1,8% 198 2,8% 31.863 1,8% 37.636 1,9% 985 3,9% 38.621 2,0% San Juan 63.676 3,7% 0,0% 63.676 3,7% 71.499 3,7% 320 1,3% 71.819 3,6% San Luis 38.879 2,2% 50 0,7% 38.929 2,2% 43.752 2,2% 256 1,0% 44.008 2,2% Sgo del Estero 17.974 1,0% 0,0% 17.974 1,0% 20.614 1,1% 599 2,4% 21.213 1,1% Sur 40.096 2,3% 212 3,0% 40.308 2,3% 44.192 2,3% 260 1,0% 44.452 2,2% Tecnol.Nac. 104.048 6,0% 727 10,4% 104.775 6,0% 117.115 6,0% 892 3,6% 118.007 6,0% Tres de Feb 2.228 0,1% 0,0% 2.228 0,1% 10.150 0,5% 0,0% 10.150 0,5% Tucumán 106.299 6,1% 0,0% 106.299 6,1% 114.062 5,8% 671 2,7% 114.733 5,8% Patagonia A. 11.696 0,7% 0,0% 11.696 0,7% 17.823 0,9% 0,0% 17.823 0,9% Villa María 3.287 0,2% 0,0% 3.287 0,2% 8.308 0,4% 0,0% 8.308 0,4% IUNA 11.642 0,7% 0,0% 11.642 0,7% 15.467 0,8% 0,0% 15.467 0,8% F.Miguel Lillo 3.587 0,2% 0,0% 3.587 0,2% 4.050 0,2% 0,0% 4.050 0,2%

FUENTES: Med-SPU. Anuarios Estadísticos 1998 y 1999-2003

211 Resulta interesante notar que el único programa del PRES evaluado negativamente por el Banco Mundial fue el Programa AR - literalmente ―no satisfactorio‖ (WORLD BANK, 2004: 8), por causa de la exigüidad de los fondos distribuidos respecto del total del presupuesto sectorial (1,5% en 1997 y 1998; 3,1% en 2002 y 3,9% en 2003); recordaban que el Programa AR había puesto como meta distribuir mediante fórmula el 50% del presupuesto en 1999. El informe de los técnicos del BM afirmó que el enfoque de la nueva gestión gubernamental se proponía aplicar a otras áreas de la ES los mecanismos competitivos de financiamiento, como p.e. los contratos-programa, llevando al sistema hacia la distribución de recursos según los logros institucionales (WORLD BANK 2004: 12). 152

Incluso si se atiende al peso de las transferencias por fórmula, dentro de cada universidad, relacionadas con el total de las transferencias del Tesoro Nacional (CUADRO 5), observamos que, en promedio, no representan más del 1,5% de las transferencias totales, con un leve aumento del peso de los fondos distribuidos respecto de 1998, con excepción de la UNF, que en 2003 recibió un 4,3% de los fondos vía ―modelo‖, seguida por UNLZ con el 3,8%, y UNLM, con un 3,3%.

CUADRO 5 Universidades Nacionales Proporción de las transferencias por Modelo Normativo sobre el total de las Transferencias Corrientes a las UUNN (incluye Crédito Externo) Años 1998 y 2003 (en miles de pesos corrientes)

Año 1998 Año 2003 UNIVERSIDAD Transf. Corrientes PROFIDE T.C.+ PROFIDE Transf. Corrientes Modelo N. T.C.+ Modelo Total % Total % Total % Total % Total % Total %

Total Gral 1.730.866 99,60% 7.000 0,40% 1.737.866 100 1.953.195 98,7% 25.000 1,3% 1.978.195 100

Buenos Aires 328.551 99,80% 650 0,20% 329.201 100% 345.583 98,9% 3.750 1,1% 349.333 100% Catamarca 22.457 98,83% 265 1,17% 22.722 100% 25.029 99,4% 163 0,6% 25.192 100% Centro 29.154 98,98% 300 1,02% 29.454 100% 32.639 99,6% 118 0,4% 32.757 100% Comahue 43.534 99,64% 156 0,36% 43.690 100% 51.148 97,7% 1.212 2,3% 52.360 100% Córdoba 130.199 99,50% 650 0,50% 130.849 100% 150.292 97,6% 3.750 2,4% 154.042 100% Cuyo 80.937 100,00% 0,00% 80.937 100% 88.703 99,3% 602 0,7% 89.305 100% Entre Ríos 23.432 99,79% 50 0,21% 23.482 100% 26.954 99,1% 239 0,9% 27.193 100% Formosa 10.200 98,34% 172 1,66% 10.372 100% 12.124 95,8% 525 4,2% 12.649 100% Gral San Martín 12.707 100,00% 0,00% 12.707 100% 15.631 100,0% 0,0% 15.631 100% Gral Sarmiento 7.992 100,00% 0,00% 7.992 100% 12.571 100,0% 0,0% 12.571 100% Jujuy 16.299 99,58% 68 0,42% 16.367 100% 19.532 98,9% 209 1,1% 19.741 100% La Matanza 25.434 99,80% 50 0,20% 25.484 100% 31.228 96,7% 1.061 3,3% 32.289 100% La Pampa 21.016 98,98% 236 1,11% 21.252 100% 22.122 99,3% 165 0,7% 22.287 100% La P. S.J.Bosco 32.348 98,98% 0,00% 32.348 100% 36.845 99,6% 153 0,4% 36.998 100% La Plata 112.945 98,98% 650 0,57% 113.595 100% 124.856 98,3% 2.113 1,7% 126.969 100% La Rioja 13.438 98,98% 55 0,41% 13.493 100% 16.147 98,7% 209 1,3% 16.356 100% Lanús 3.705 98,98% 0,00% 3.705 100% 10.751 100,0% 0,0% 10.751 100% Litoral 49.093 98,98% 382 0,77% 49.475 100% 48.925 98,5% 750 1,5% 49.675 100% Lomas de Z. 30.560 98,98% 173 0,56% 30.733 100% 35.862 96,2% 1.431 3,8% 37.293 100% Luján 21.925 98,98% 130 0,59% 22.055 100% 25.263 99,1% 218 0,9% 25.481 100% Mar del Plata 49.419 98,98% 290 0,58% 49.709 100% 50.324 99,3% 372 0,7% 50.696 100% Misiones 30.820 98,98% 161 0,52% 30.981 100% 34.963 99,5% 187 0,5% 35.150 100% Nordeste 47.866 98,98% 595 1,23% 48.461 100% 59.886 97,4% 1.570 2,6% 61.456 100% Quilmes 16.877 98,98% 0,00% 16.877 100% 19.259 99,0% 194 1,0% 19.453 100% Rio Cuarto 39.392 98,98% 313 0,79% 39.705 100% 45.194 98,2% 848 1,8% 46.042 100% Rosario 95.502 98,98% 466 0,49% 95.968 100% 106.626 98,9% 1.179 1,1% 107.805 100% Salta 31.665 98,98% 198 0,62% 31.863 100% 37.636 97,4% 985 2,6% 38.621 100% San Juan 63.676 98,98% 0,00% 63.676 100% 71.499 99,6% 320 0,4% 71.819 100% San Luis 38.879 98,98% 50 0,13% 38.929 100% 43.752 99,4% 256 0,6% 44.008 100% Sgo del Estero 17.974 98,98% 0,00% 17.974 100% 20.614 97,2% 599 2,8% 21.213 100% Sur 40.096 98,98% 212 0,53% 40.308 100% 44.192 99,4% 260 0,6% 44.452 100% Tecnol.Nac. 104.048 98,98% 727 0,69% 104.775 100% 117.115 99,2% 892 0,8% 118.007 100% Tres de Feb 2.228 98,98% 0,00% 2.228 100% 10.150 100,0% 0,0% 10.150 100% Tucumán 106.299 98,98% 0,00% 106.299 100% 114.062 99,4% 671 0,6% 114.733 100% Patagonia A. 11.696 98,98% 0,00% 11.696 100% 17.823 100,0% 0,0% 17.823 100% Villa María 3.287 98,98% 0,00% 3.287 100% 8.308 100,0% 0,0% 8.308 100% IUNA 11.642 98,98% 0,00% 11.642 100% 15.467 100,0% 0,0% 15.467 100% F.Miguel Lillo 3.587 98,98% 0,00% 3.587 100% 4.050 100,0% 0,0% 4.050 100%

FUENTES: Med-SPU. Anuarios Estadísticos 1998 y 2003

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Sintetizando: luego de un largo proceso, el uso de fórmulas para asignar presupuesto utilizado como una herramienta con fines compensatorios de las irracionalidades distributivas, tuvo un uso apenas modesto; esas irracionalidades siguieron estando presentes, como veremos, por la persistencia de prácticas particularistas y negociaciones informales entre partes (antes, durante o después del momento de elaboración de los proyectos de presupuesto de cada institución, por fuera del Consejo de Rectores). Secundariamente, las fórmulas comenzaron a usarse como una herramienta de gerenciamiento interno en muchas universidades, con la expectativa de introducir ―racionalidad‖ y ―transparencia‖, legitimando las asignaciones presupuestarias regulares entre Facultades o Departamentos, estimando costos operativos de las actividades docentes, no docentes, o de autoridades.

El proceso de aceptación del ―Modelo de Pautas‖ puede considerarse un ejemplo del proceso histórico y político que logró introducir nuevos principios (neoliberales) básicos en la política de financiamiento de la Universidad, incluso a pesar de la modificación de la correlación de fuerzas y el cambio en la política universitaria (iniciado en 1999, y concretado luego de 2001). Si bien se abandonó la ―lógica del ajuste‖ operando en el área educativa (recomposición de los niveles de inversión en salarios e infraestructura), se incorporó una premisa importante de la política de los ´90: el rol director del Estado (en realidad, del PEN) en la orientación de las actividades de las Universidades vía financiamiento por Programas específicos concursables o contratos-programa. La construcción de un sistema de estadísticas y la incorporación de métodos más ―objetivos‖ de distribución presupuestaria formaron parte de ese proceso; los principios y métodos resistidos pasaron a formar parte del repertorio de prácticas y conceptos de ―sentido común‖ dentro de la Universidad. Los cambios fueron facilitados por y la estabilización institucional durante un gobierno de transición surgido de acuerdos políticos más cuidadosos, luego de la traumática experiencia vivida; la progresiva mejora de la situación económica permitió la recomposición del presupuesto universitario; sin embargo, como hemos señalado en apartados anteriores, varias investigaciones dan cuenta de los efectos negativos de los nuevos mecanismos de financiamiento utilizados para asignar fondos adicionales o

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incrementales: puja indiscriminada por fondos, flexibilización laboral vía introducción de mecanismos de remuneración competitivos, discontinuidad de los programas financiados, dispersión de objetivos de inversión, o su desarticulación (cuando no contradicción, con los procesos de planeamiento institucional).

La dimensión ―política‖ de la política de financiamiento emerge claramente en las conclusiones controversiales de diversas investigaciones académicas que hacen un balance de la evolución del financiamiento universitario en los ´90. Es verdad que existen razones de peso que dificultan el análisis de variables económicas y financieras en Argentina, dada la inestabilidad de los ciclos económicos, las sucesivas crisis inflacionarias y las devaluaciones y cambios de moneda, sin mencionar las imperfecciones en los procesos de recolección de información estadística, registro de cuentas nacionales y demás indicadores o, directamente, las sospechas sobre su fiabilidad. Existen problemas adicionales derivados de la heterogeneidad y fragmentación de la información disponible emanada de las fuentes oficiales212, sin mencionar que el tratamiento dado contablemente a las UUNN sufrió modificaciones promediando la década213. La existencia de conclusiones diferentes es también efecto de la aplicación de una diversidad de criterios metodológicos cuya elección (en muchos casos) queda sin explicitar, a pesar de su incidencia en los resultados que se

212La evolución del presupuesto de las UUNN puede realizarse, en una primera instancia, analizando los montos asignados por las distintas Leyes de Presupuesto directamente a las universidades o por intermedio del MEd. En segunda instancia, del crédito asignado por Ley debe discriminarse el crédito definitivo (que a lo largo del período solía estar afectado por recortes derivados de DNU o simples Decretos) y lo efectivamente devengado (afectado muchas veces por retrasos sistemáticos), información de vital importancia toda vez que el período en estudio se caracterizó por la inestabilidad presupuestaria. En estos dos últimos tipos de información se han observado algunas disparidades entre los datos brindados por los ANUARIOS ESTADISTICOS de la SPU, y la proporcionada por la Secretaría de Hacienda –Contaduría General de la Nación- del Ministerio de Economía. Desde la sanción de la LAF 24156/1992, esta Secretaría provee análisis detallados de la Cuenta de Inversión de cada ejercicio (1993 en adelante). Para una descripción de los principales cambios de la normativa y la práctica presupuestaria del presupuesto de las UUNN ver también: GARCIA de FANELLI (2005). 213 Hasta 1997 las UUNN se incluían en la Administración Central del Sector Público Nacional, separadas de los Organismos Descentralizados. Ver: http://www.mecon.gov.ar/hacienda/cgn/cuenta/1997/cuadro1.htm. A partir de 1998 se presentan fuera de la Administración Central; la Ley Nº 25.565 de Presupuesto de la Administración Nacional para el año 2002, estableció en su art. 26 que las UUNN se encuadraban a, los efectos del régimen presupuestario, dentro de las Empresas Públicas, Fondos Fiduciarios y Entes Públicos no comprendidos en Administración Nacional (artículo 46 de la Ley Nº 24.156). En virtud de este cambio pasaron a ser incluidas bajo el Sector Público Nacional no Financiero. Ver: http://www.mecon.gov.ar/hacienda/cgn/cuenta/2002/tomo_i/03cambios.htm. Igualmente, el MEd ha variado, a lo largo de los años, la forma de organizar, denominar, o desagregar los Programas bajo su administración. 155

obtienen. Esto dificulta el debate abierto sobre los objetivos o los resultados de la política de financiamiento HIDALGO, 2001)214.

Se encuentran, por ejemplo, diferencias importantes en cuestiones básicas tales como la evolución de la inversión pública en las UUNN (en términos reales, o en términos relativos como proporción del PBI). Tomemos una de las variables más usada para caracterizar la situación presupuestaria: la evolución de los montos anuales asignados a las UUNN. Para comenzar, debe hacerse notar que la información provista por los Anuarios Estadísticos de la SPU muestra un cambio en los parámetros de cálculo de los valores de las series a partir de la publicación de 1996215; este cambio afecta la construcción de una serie continua 1989 – 2003, una de las razones por las que los investigadores recurren complementariamente a la información del MEc. El CUADRO 3 presenta la información de seis publicaciones diferentes216 referida a las transferencias del Tesoro Nacional, Crédito Externo y otras fuentes:

214 J.C. Hidalgo comenta, en este sentido, la influencia sobre los resultados de una serie histórica según el año base o período que se elija, o según el índice deflactor que se construye, o la atención o no al retraso cambiario cuando se considera el valor-dólar, etc. (HIDALGO, 2001: 240 y ss). 215 El Anuario 1996 trabajó con pesos constantes calculados como ―pesos promedio de 1996‖, usando un índice combinado IPC/NG e IPM. Los Anuarios 1999-2003 y 2006, por su parte, trabajaron con pesos corrientes. 216 Se trata de tres Anuarios Estadísticos de la SPU: 1996, 1999-2003, y 2006. Y de trabajos de tres autores que trabajan utilizando como fuentes los Anuarios, a las que suman, en algunos casos, o la información provista por el MEc: Fernández Lamarra (2001), Hidalgo (2001), y Asueta (2004). 156

CUADRO 6 EVOLUCION DEL PRESUPUESTO DE LAS UUNN. 1989-2003. Datos proporcionados por seis publicaciones. En miles de pesos* PUBLICACIONES AÑOS F.LAMARRA ASUETA HIDALGO ANUARIO 1996 ANUARIO 99-03 ANUARIO 2006 1989 1.255.213 1990 1.145.691 1991 1.035.987 1.067.043 1992 923.838 1.164.775 1993 1.252.230 1.304.404 1.542.699 1.252.230 1994 1.406.020 1.395.958 1.426.110 1.715.411 1.406.030 1995 1.471.740 1.501.607 1.473.078 1.737.670 1.471.740 1996 1.536.160 1.541.585 1.515.975 1.771.484 1.535.160 1997 1.592.500 1.611.089 1.571.778 1.592.500 1998 1.728.300 1.774.883 1.717.860 1.726.200 1999 1.721.010 1.802.977 1.791.437 1.721.011 2000 1.743.870 1.804.347 1.804.347 1.743.860 2001 1.801.354 1.649.305 1.649.000 2002 1.797.740 1.634.113 1.634.000 2003 1.991.820 1.974.407 1.978.000

*Según la publicación, se trata de pesos corrientes o constantes

Las diferencias entre los autores provienen no sólo de las fuentes usadas sino también de cruciales decisiones metodológicas, tal como la elección de la moneda sobre la que se expresa la serie de datos; trabajando con precios corrientes, hay que resolver el problema del empalme de las distintas monedas vigentes en los ´80 y en los ´90; si se trabaja con pesos constantes, hay que decidir qué año o período base tomar, y los índices deflactores a aplicar217. FERNANDEZ LAMARRA (2001) y ASUETA (2004) trabajan con pesos corrientes, pero cada uno utiliza distintas fuentes de información (F. Lamarra trabaja con datos de SPU/CGEF y de MEc, mientras que Asueta parte de los montos consignados en las Leyes de Presupuesto). HIDALGO (2001) correlaciona pesos históricos y realiza un empalme de las series con distintas monedas para poder trabajar con pesos corrientes, que convierte en pesos constantes (a junio de 2000, que es el último año de su serie).

217 El uso del Índice de Precios al Consumidor (nivel general) (IPCNG), o el uso de un índice de precios combinado (generalmente IPCNG + IPM –íncide de precios mayoristas-), da tasas de crecimiento del presupuesto universitario más altas que usando un índice de precios de los servicios, que registraron fuertes alzas en los ´90 157

Como bien señala Hidalgo, diferentes decisiones sobre los puntos que hemos mencionado (en muchos casos, discutibles técnicamente), llevan a distintos resultados, acordes con la perspectiva desde la cual se hace el estudio económico. La misma situación se plantea cuando se realizan análisis más ―finos‖, utilizando variables relativas, tales como el presupuesto por alumno, o su proporción respecto del PBI (total o per capita), del gasto social, del gasto en educación, o de la recaudación tributaria218. Veamos dos ejemplos: el trabajo de García Solá (2004) y el de Hidalgo (2001): 1.- GARCÍA SOLÁ (2004) analiza tres series históricas: 1983-1989 (en dólares), 1989- 2001 (en dólares del final del período) y 2001 en adelante (ibídem anterior). Con esta elaboración (que no atiende los efectos de la sobrevaluación del peso) observa que entre 1983-89 el presupuesto de las UUNN disminuyó un 4%, y que entre 1989-2001 creció 82%, y de este modo fundamenta que ―a lo largo de la década del ‘90 el Estado Nacional prácticamente duplicó en moneda constante las transferencias hacia las Universidades nacionales, con lo cual pudo recuperar la desinversión que se había provocado durante los gobiernos militares por razones políticas y durante la primera etapa democrática como consecuencia de la profundización de la crisis económica‖ (GARCÏA SOLÄ, 2004:13-14). Para este autor, ―el incremento presupuestario a las casa de altos estudios por parte del Estado está indisolublemente ligado al éxito en las políticas económicas: En la década del ‘80 creció en forma apreciable la inversión cuando el Plan Primavera del Dr. Alfonsín logró estabilizar la economía Nacional. Y en la década del ‘90 y primeros años del nuevo siglo llegó a su máximo histórico la inversión estatal como producto del crecimiento que sucedió a la puesta en vigencia de la Ley de Convertibilidad‖ (ibídem: 10). 2) Por su parte, HIDALGO (2001) analiza una serie más larga (1972-2000), y usando la metodología que hemos descripto más arriba obtiene un panorama diferente. Coincide con García Solá en que en el período 1983—89 se registra un aumento presupuestario hasta 1988, para declinar entre 1989 y 1992. Si bien registra un aumento presupuestario en 1993 que alcanzó al 22,2% respecto del año anterior, y un

218 Véanse por ejemplo, además de los mencionados, los análisis de GARCIA de FANELLI (2002) y del BELLO (2002). 158

28% entre 1994 y 1999, concluye que ninguno de esos incrementos logró recuperar los niveles presupuestarios de 1987.

Pensamos que este ejemplo de las fuertes divergencias que existen al evaluación de cuestiones relativas al financiamiento de las UUNN a partir de los ´80, plantea tres imperativos. El primero: la necesidad de discutir en forma abierta qué ―medidas‖ de análisis económico y financiero son más convenientes para cada uno de los aspectos o dimensiones a analizar, explicitando en cada caso las elecciones que se realizan. El segundo: que cualquier evaluación sobre los beneficios de una política de financiamiento debe trascender la defensa de sus principios para afirmarse en la identificación de sus efectos concretos sobre las actividades sustantivas de las instituciones y las condiciones en que ellas se desenvuelven, lo que requiere aportar la mayor cantidad de información empírica. Tercero: que toda política de financiamiento debe ser evaluada, en última instancia, a la luz de objetivos que (implícita o explícitamente) responden a un proyecto específico de Universidad, que puede –y debe- someterse a debate.

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III EL CIN Y LA EROSION DE SU PODER DE DEFINICION DE POLÍTICAS SECTORIALES

En el capítulo anterior hemos reconstruido la historia de la incorporación de una fórmula usada para la distribución incremental de fondos entre las UUNN, en el marco de un cambio sustancial de la política universitaria. Dicha fórmula fue vinculada con ―pautas o ―indicadores objetivos‖, cuya utilización daría transparencia al proceso presupuestario, y, por extensión, a la administración y gestión.

En un primer momento, la elaboración de pautas o indicadores y su incorporación a una fórmula, fue propuesta como el mecanismo por excelencia para asignar, interinstitucionalmente, el presupuesto regular, premiando la eficiencia y castigando el mal desempeño, tal como eran definidos por el nuevo modelo. Combinado con nuevas regulaciones vía mercado, aranceles y mecanismos de rendición de cuentas, se buscaba ―racionalizar‖ el sistema de ES. Esta concepción ―ortodoxa‖ se fue reelaborando al calor del enfrentamiento entre fracciones presentes en el Gobierno y en la Universidad; se resolvió mediante la aplicación –acordada entre el CIN y la SPU- de una fórmula para asignar incrementos –marginales- de presupuesto, de manera de compensar, lentamente y a largo plazo, las disparidades interinstitucionales fruto de ―inequidades históricas‖. En el transcurso de ese proceso, se operaron importantes cambios en la conformación del presupuesto para el sector, en virtud de los cuales crecería la proporción de recursos propios generados por las instituciones, así como de recursos asignados vía programas específicos manejados por el MEd.

Hemos relacionado este proceso con el despliegue, en los ´90, de una política universitaria que tenía como uno de sus objetivos estratégicos la modificación del financiamiento; había sido preanunciada, en los ´80, por un bloque de fuerzas temporariamente desplazado. Esta política no puede desvincularse, como hemos

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mostrado, del profundo ajuste estructural que propiciaron los organismos internacionales de crédito, en alianza con grupos locales. En la Universidad se produjeron cambios y realineamientos que la transformaron en un espacio cada vez más fragmentado, en el que se manifestaron reacciones de aceptación, rechazo o incorporación de supuestos, discursos y prácticas.

Analizaremos, en lo que sigue, los límites y las posibilidades del CIN para erigirse en un espacio colectivo autónomo en el cual acordar prioridades, objetivos y contenidos de una política con pretensiones de erigirse en una alternativa a la hegemónica; nuestro foco se pondrá ahora en el dinámico entramado de discursos y acciones individuales y colectivas, que llevaron a acordar el mecanismo de distribución mediante fórmula incorporando una serie de supuestos básicos sobre la política de financiamiento sectorial. Postulamos que las posibilidades del Consejo para construir acuerdos autónomos estuvieron demarcadas por tres características de su estructura y funcionamiento:

1. su grado de fortaleza organizativa, 2. su legitimidad de representación sectorial y 3. su capacidad para definir una estrategia y una táctica política.

Ellas se nos muestran como producto de la interacción dialéctica de fenómenos que exceden el ámbito del Consejo, tales como la distribución particular de poder y recursos en cada una de las instituciones y en el espacio estatal / gubernamental; factores tales como la política interna de cada universidad –v. g. la configuración de alianzas y oposiciones que determina cada gestión rectoral- o la acumulación de poder de imposición en el Ministerio de Educación, contribuyeron a la erosión del poder del CIN como partícipe de la definición de políticas para la Universidad.

1. Fragilidad organizativa: “la reunión de rectores”

La fortaleza o densidad del CIN, como institución articuladora intereses y visiones, fue amenazada por la carencia de recursos y la limitación de sus formas organizativas. La 161

redistribución de las responsabilidades de coordinación universitaria encontró al Consejo en un momento fundacional; establecido en 1985, los procesos de normalización en cada universidad y la incorporación de nuevos miembros por la creación de universidades al iniciarse los ´90, demoraron la construcción de una tradición organizativa.

El CIN es, y ―es percibido‖, como una organización débil que ―aparece y desaparece‖ al ritmo de los encuentros plenarios. En las entrevistas se lo califica de ―comité‖, de ―reunión‖, o de ―club de amigos‖, de ―débil organización‖219. Se refleja en la forma en que el propio Consejo fue organizando y definiendo su accionar, y en el lugar que la dirigencia universitaria efectivamente defendió más allá de las declaraciones; podemos inferir las concepciones de los rectores acerca del tipo e importancia dado al papel coordinador del Consejo en la hechura de políticas sectoriales observando la evolución del Estatuto, de cuya redacción eran responsables.

El primer Estatuto fue aprobado en 1986; se trató de un reglamento de sólo 11 artículos que especificaba funciones, composición, derechos y obligaciones de las instituciones adherentes, facultades organizativas del Consejo, organización general de las reuniones ordinarias y extraordinarias, características y atribuciones del Comité Ejecutivo y de su Presidencia. Su contenido era escueto y de carácter general, y no mencionaba específicamente el tema presupuestario. En 1992, el A.P.66 manifestó la necesidad de incorporar normas que regularan ―su funcionamiento administrativo y financiero‖, completando ―los requisitos legales necesarios para ejercer su personalidad jurídica‖; se aprobó, en general, un estatuto y se encomendó al Comité Ejecutivo la redacción definitiva.

El anteproyecto mantenía muchos artículos del estatuto original –incluso con la misma numeración- o al menos su contenido. Las diferencias expresan un cambio respecto del protagonismo que los Rectores daban al Consejo. En primer lugar, desapareció la libertad de adhesión original (Art. 1); se mantuvieron las funciones asignadas y se

219 Por ejemplo: E 4: 37; E 1: 1,6; E 8: 16; E 5: 33. Y también: PAGINA 12, 29 de agosto de 2002. ―Jaim vs. Rectores bloqueados‖, declaraciones del Rector de UNTreF. 162

agregaron otras, asociadas a las nuevas concepciones dominantes sobre la universidad: ―definir y proveer una política de becas‖ para alumnos y docentes que efectivizara la ―igualdad de oportunidades‖; aprobar y recibir ―líneas de financiamiento‖, y realizar actos jurídicos. Además de detallar aspectos administrativos, se especificaron las funciones del Presidente; mantuvo el funcionamiento en Comisiones e incorporó una Secretaría Técnica que ya funcionaba de hecho. El presupuesto sectorial no fue planteado como tema de análisis y objeto de acuerdos. Esta iniciativa quedó postergada por varios años. No obstante, en oportunidad de defender un aumento del presupuesto universitario para el año 1993, el CIN se reivindicó ―como el ámbito natural de análisis, elaboración y elevación de los presupuestos de la UUNN en un marco de discusión y democracia interna, como ha sido norma en la trayectoria de este cuerpo colegiado, convocando a todos sus integrantes a consolidar su funcionamiento y por ende el del propio sistema universitario nacional‖ (A.P.68/92).

La LES trunca legalmente la posibilidad del CIN de asumir un rol eminente. El poder de coordinación, que el Decreto 2461/85 le había otorgado, es fraccionado y traspasado al CU220, al que se incorporan las universidades privadas; los espacios de planificación regional, originalmente pensados dentro del ámbito del CIN, se vuelven organismos autónomos (LES. Cap. 7. Gobierno y Coordinación). Los cambios legales son potenciados por un fortalecimiento del PEN como locus de definiciones de políticas y activo diseñador de herramientas de intervención. A partir de 1995, entonces, todas las reformas estatutarias convalidan y se adaptan al nuevo esquema. En 1996 y 1997, luego de la sanción de la LES, una comisión redactora especial fue encargada de elaborar el proyecto de Estatuto para adaptarlo a la nueva legislación; el mismo fue finalmente aprobado por A.P. 227/97 y 229/97. La reforma muestra un debilitamiento del rol institucional que no proviene, solamente, de las nuevas regulaciones impuestas por el PEN, sino que es producto de decisiones o acciones de los propios integrantes del Consejo en esa etapa. El Estatuto de 1997 convalidó el

220 Recordemos incluso la afirmación contenida en la Memoria 2002 del MEd, que eleva al Consejo de Universidades a nivel de ―parlamento de la Universidad argentina‖ (ver pág. 115) 163

menoscabo del rol protagónico del cuerpo221. No obstante haber defendido un papel en la elaboración y planeamiento del presupuesto sectorial en varios acuerdos plenarios222, en ninguna de las modificaciones estatutarias se incluyeron menciones al tema. Durante el período en estudio, en tres oportunidades -1998, 2002 y 2003- se realizaron reformas parciales223; condujeron a la atenuación de la participación plenaria, la jerarquización de los roles dentro del Comité Ejecutivo, y la intensificación del papel de los cargos unipersonales, como es el caso del Presidente, cargo que era originalmente una función destacada elegida dentro del Comité Ejecutivo y cuya designación pasó a quedar fuera del mismo (en el Plenario), aumentando su

221 El Estatuto subordinó su contenido a los artículos 71 y 73 de la LES, dejando ―constancia de la salvedad de la no aplicación de las normas que se relacionen con disposiciones de la Ley de Educación Superior que hubieran cuestionado judicialmente por inconstitucionales‖ (era el caso de la UBA, UNCen, UNER, UNLP, UNL, UNMdP, UNSL, UTN, UNR, y UNSur). Se trataba, concretamente, del articulado del Estatuto referido a las atribuciones del Plenario para ―instruir al Comité Ejecutivo sobre la posición a mantener en las deliberaciones o votaciones del Consejo de Universidades, u otros organismos que lo consulten‖ sobre la carga horaria, títulos, contenidos curriculares, y creación de carreras de grado o posgrado. Además de definirse como ―organismo público de coordinación‖ agregó la función ―de consulta‖ mencionada en la LES, incorporando la categoría de universidades provinciales. Explícitamente puso a las funciones especificadas en el Art. 2 en el marco ―de la autonomía y autarquía universitarias consagradas constitucionalmente y expresadas en los respectivos estatutos universitarios,...sin perjuicio de las que le competen en virtud de las leyes nacionales y de las actividades y gestiones que surgen del principio de coordinación interuniversitaria‖. Se mantuvieron las funciones establecidas en el anteproyecto de 1992, agregando un inciso referido a ―generar y apoyar políticas de autoevaluación y evaluación externa‖; la potestad para ―coordinar y compatibilizar propuestas sobre validez nacional de estudios y títulos...habilitaciones e incumbencias de títulos profesionales con validez nacional‖, quedó reducida a la ―validez de los estudios totales y parciales, y de sus títulos‖; se incorporó la función de ―aplicar las sanciones que consideren oportunas hacia aquellas instituciones universitarias que no cumplan los compromisos asumidos en el CIN o violen las disposiciones de los presentes estatutos...garantizando el debido proceso...‖. Dejó de integrar el CIN un representante de la SPU. Se redujo la cantidad de reuniones ordinarias - originalmente cinco al año- a tres. Se fortaleció la función del Presidente, al que se le asignaron funciones especiales, tales como, ejercer facultades de ―superintendencia y disciplinarias del personal del Consejo‖, ―cumplir y hacer cumplir las decisiones del Plenario y las resoluciones del Comité Ejecutivo‖, y ―representar legalmente al CIN con facultad de ejercer derechos y contraer obligaciones y suscribir documentos públicos y privados con el alcance de las atribuciones que por este Estatuto se le confieren‖. Las Comisiones fueron formadas a partir de la integración de los rectores que lo solicitaran al Comité Ejecutivo, pudiendo formar parte de hasta tres comisiones cada rector; sólo duraban un año en su función, asistidas por un coordinador y un integrante del Comité Ejecutivo, oficiando como presidente. El Art. 25 estableció que ―Sólo los presidentes de las comisiones podrán convocar, a través de sus respectivos Rectores, a reuniones de Secretarios de la Universidad de las áreas temáticas....con el objeto de analizar los temas y producir documentos y propuestas‖. Se estableció el modo de funcionamiento de las mismas, incluyendo el quórum. 222 El CIN sugirió incluso un mecanismo en el que el Ministerio de Educación ―tuviera en cuenta‖, al momento de elaborar el anteproyecto de presupuesto universitario, ―los acuerdos de las UUNN en el seno del CIN‖ (por ejemplo, en el Art. 1 del A. P. 222/97). 223 A.P. 269/98, A.P.432/02,A.P.433/02, A.P. 445/03. Se adjudicó al Plenario la elección del Presidente –antes elegido por el Comité Ejecutivo-; se jerarquizó esta función llevando a seis meses la duración del cargo, y dándole la atribución de determinar la sede de cada Plenario –con acuerdo del Comité Ejecutivo-; se establecieron cuotas ordinarias exigiendo que para ser elegido miembro del Comité Ejecutivo se debería tener las cuotas al día. Se redujeron nuevamente las sesiones ordinarias, a dos por año. Se estableció la posibilidad de crear nuevas comisiones, y se diferenció entre comisiones permanentes y otras comisiones eventuales. Se disminuyó la exigencia para la aprobación de las decisiones del Plenario, bajándola de 2/3 a la de mayoría simple, y la definición del quórum pasa de los 2/3 al 60%. Durante la década se agregaron tres comisiones permanentes: la Comisión Técnica Asesora de la Negociación Colectiva, la Comisión de Asuntos Internacionales, y la Comisión de Relaciones Institucionales y Comunicación. 164

legitimidad simbólica y su potencialidad para constituirse en escalón de ascenso en la ―carrera de los honores‖ para aquellos Rectores con ambiciones políticas.

Importantes limitaciones -reconocidas por los mismos rectores- (CORAGGIO y VISPO, 2001: 118) reforzaron la disminución de su poder, legitimada por la nueva arquitectura de coordinación establecida por la LES. Además del funcionamiento formal determinado por el estatuto, también su infraestructura material, la dinámica de trabajo, y su capital intelectual fueron factores que dificultaron el abordaje y desarrollo de actividades sostenidas en el tiempo.

a. Recursos Materiales

El Consejo desarrolló su actividad en condiciones materiales mínimas, dependiendo de la voluntad de las universidades-miembro: ―...lo que había que hacer lo hacían las Universidades. Si había que publicar una solicitada la publicaba cada universidad en su región...‖ (E 1:40)

El cuerpo tuvo –y tiene- su sede en un sector del edificio perteneciente a la Academia Nacional de Educación, y durante mucho tiempo careció de personal técnico (funcionando con personal administrativo escaso o ―prestado‖ por las universidades), archivos adecuados y material bibliográfico o de consulta: ―…Durante los primeros años del organismo se tuvo que definir su estatus jurídico, pues al principio no podían ni tener empleados a cargo. La sede del CIN era la sede de la universidad en la que se realizara el plenario, y la adscripción de las instituciones era voluntaria. En 1990 consiguieron que el Ministerio de Educación les asignara un edificio, el que actualmente ocupan, y tenían una empleada administrativa en comisión del Ministerio…‖ (E 0:3)224

Los Plenarios -en los que se toman importantes decisiones y se cierran formalmente los acuerdos- tienen carácter trashumante (van cambiando el lugar de reunión de manera de sesionar en la sede de una universidad diferente cada vez); tenían, por otro lado, la ventaja de permitir el trabajo intenso y dedicado de los Rectores - ―estábamos todos ahí metidos y trabajamos‖ (E 5: 10)-.

224 También: E 8:12. 165

Periódicamente el organismo sufrió de asfixia financiera por falta de pago de las contribuciones; la preocupación por el sostén económico del Consejo -aspecto ignorado en el Estatuto de 1986- apareció en 1992, pero fue recién en la revisión de 1997 se establece la obligación de las universidades integrantes de ―contribuir a su sostén económico ― (Art.5 inc.c); esta reforma delegó en el Plenario la atribución de fijar las cuotas extraordinarias (Art.8 inc ll), y dedicó un artículo especial a los Recursos (Disposiciones Especiales, Art. 28)225. En la reforma estatutaria de 2002 se modificó el inc. f) de este artículo, introduciendo cuotas ordinarias junto con un sistema de penalizaciones por mora o falta de pago, así como montos diferenciales según ―categorías‖ de instituciones. Por otro lado, se logró que, desde 1999, la Ley de Presupuesto comenzara a incluir una partida presupuestaria específica para el CIN; la partida establecida para el CIN fue de 300 mil pesos; en ese año fueron transferidos en su totalidad, pero en el año 2000 sólo le fueron transferidos 100 de los 300 millones asignados; no obstante tener un presupuesto limitado, el bajo nivel de actividad desarrollado por el Consejo es reflejado por comentarios tales como el siguiente:

―... De hecho estamos consumiendo menos del presupuesto, porque no hay en qué gastarlo‖ (E 0; 4)

b. Diseño Organizacional

Si el Plenario constituye la instancia política máxima del cuerpo, las comisiones constituyen el espacio por excelencia para el trabajo y la producción de propuestas, que luego se llevan al debate final en ellos. Inicialmente existieron siete Comisiones permanentes: de Asuntos Académicos, de Asuntos Económicos, de Relaciones (luego llamada Técnico-Asesora de la Negociación Colectiva), de Extensión, de Ciencia,

225 ―ARTICULO 28º. Recursos: Los recursos con que contará el CIN para atender a sus gastos de funcionamiento y cumplimiento de sus objetivos serán los siguientes: a) recursos que se le asignen por la Ley de Presupuesto Nacional para la Administración Pública. b) recursos que le sean otorgados por organismos nacionales, provinciales o municipales. c) contribuciones de toda índole y asignaciones que se le otorguen por entidades públicas o privadas, nacionales o extranjeras. d) recursos generados por actividades propias del CIN o por sus miembros, publicaciones, patentes, derechos de autor, propiedad intelectual y científica, etc., siendo esta mención meramente enumerativa. e) donaciones con o sin cargo. f) las cuotas extraordinarias que se fijen a cargo de sus miembros‖.

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Técnica y Arte, de Posgrado, y de Asuntos Varios; con posterioridad se agregaron otras dos: de Relaciones Institucionales y Comunicación y de Asuntos Internacionales. El debate sobre la delicada cuestión presupuestaria quedó limitado formalmente al contenido y prioridades que surgieran de las negociaciones en la Comisión de Asuntos Económicos, y de ella se desprendió la Comisión de Pautas Presupuestarias.

La modalidad de funcionamiento de las Comisiones conspiró contra la producción de propuestas fundamentadas, basadas en intereses sectoriales comunes. Los Rectores se incorporan en forma voluntaria a las comisiones, o envían a sus representantes - generalmente los Secretarios del Rectorado con incumbencia en los temas de la Comisión-. En ellas se producía, entonces, un encuentro entre la visión ―técnica‖ de los funcionarios con la visión política de las autoridades electivas, encuentro que no careció, como veremos, de dificultades. Por otro lado, la participación, excepto casos especiales o temas de interés coyuntural, enfrentaba irregularidades, cambios de designación, inasistencias o directamente inactividad, lo que conspiró contra el tratamiento sistemático y formalizado de los asuntos: ―Durante todo este tiempo se recibieron muchas críticas constructivas, que fueron bienvenidas pues permitieron ir mejorando el trabajo realizado. Pero se recibieron muy pocos aportes en concreto, y esperamos sinceramente recibir muchos más. Este fue precisamente el espíritu con que se creó la Comisión de Pautas: trabajar sobre propuestas concretas y escritas, y no sobre opiniones expresadas oralmente y muchas veces sólo coyunturales…‖ (Comisión de Pautas, 1994: 2)

―... [La Comisión de Pautas tuvo] un movimiento que después fue....oscilante. Tuvo un take off, que llegó a un punto, y se sumaron muchos...y se hizo muy complejo... las discusiones, cada vez más complejas,... y era imposible satisfacer a todo el mundo. Y entonces se empezó de nuevo el funcionamiento HISTORICO de la universidad: por afuera, por los bordes: Congreso, lobby en el Ministerio...‖ (E 8:11)226

Esta forma peculiar de funcionamiento hizo que muchos estudios avalados por el CIN no fueran originados y desarrollados especialmente en su seno, sino el producto de la motivación e intereses específicos de académicos –autoridades, profesores- de alguna universidad, cuyo Rector decidía presentarlo al Consejo, en las reuniones de Comité Ejecutivo, y luego en los Plenarios:

226 También: E 10:34, E 3:6. 167

―... En general todos los proyectos que se atribuye el CIN salieron de intereses de Rectores a los que el CIN acepta: tal es el caso del trabajo de Asueta sobre financiamiento, que ―lo hizo él de motu propio…‖ (Entrevista 0; 5)

Las propuestas de fortalecimiento del Consejo emergieron en forma intermitente, como expresiones voluntaristas o como proyectos específicos. Promediando el período, aparecieron propuestas que, partiendo de una autoevaluación crítica, buscaron fortalecer el desempeño institucional y su papel en la elaboración de la política universitaria. Una de ellas fue la creación de una especie de Secretaría General que compensara los cortos mandatos de los Presidentes del CIN (p.ej. E 5: 18). Otra es el proyecto presentado en el Plenario de Río Cuarto en 1998 (A.P. 306/98). En esa oportunidad se expresó la necesidad de abrir una nueva etapa en la historia del cuerpo, y se encomendó al Comité Ejecutivo la elaboración de ―una propuesta de transformación‖. Los cambios permitirían al Consejo ―disponer de la base de información y de capacidad de propuestas en todos los aspectos académicos, científicos, de cooperación internacional, tecnológicos, administrativos, de vinculación con instituciones intermedias y con los organismos, ministerios y dependencias del PEN, así como del Congreso de la Nación‖ El CIN debía ser ―un organismo al servicio del planeamiento estratégico y desarrollo del sistema universitario nacional‖ (A.P. 327/99). El objetivo enunciado por el Documento denominado ―Aportes para la Reestructuración del CIN‖ (Anexo A.P. 339/99) era: ―...Convertir al CIN en el organismo dinamizador y representativo del conjunto de las Universidades Nacionales de la Argentina con suficiente legitimidad para promover las transformaciones necesarias y negociar con los representantes del gobierno nacional, organismos internacionales y de los sectores organizados de nuestra sociedad. La nueva organización del CIN tendrá suficiente capacidad para realizar la formulación de planes estratégicos, y acordar su ejecución, que permitan el desarrollo integral del Sistema Nacional de Educación Superior, y en especial del Sistema Universitario Nacional...‖

Era necesario ―rescatar cada uno de los proyectos dormidos frente a urgencias insoslayables‖: una editorial, un banco de datos, una biblioteca especializada, ―proyectos comunes de investigación sobre la realidad en que se insertan nuestras universidades elaborados a partir de metodologías convenidas‖. Respecto de la cuestión presupuestaria se afirmaba la necesidad de ―Analizar de manera sistemática el PRESUPUESTO DE LAS UNIVERSIDADES, su distribución interna, su ejecución, la estructuración de sus plantas de personal, las inversiones, la superficie cubierta y 168

su estado de conservación, su infraestructura y demás elementos que permitan establecer con criterios transparentes las necesidades de cada una de las instituciones en función de la matrícula, la composición socioeconómica de los estudiantes, la cantidad y el tipo de carreras, el avance de su infraestructura y demás indicadores que se establezcan.‖ Para cumplir con su objetivo central era necesario ―...Asegurar la presencia de representantes del CIN EN TODOS LOS ÓRGANOS COLEGIADOS GUBERNAMENTALES que tengan atribuciones de planificación en las áreas de educación, de ciencia y tecnología, de salud pública, de justicia, de medio ambiente y de economía y producción para asegurar la participación de la universidad pública en la formulación de planes y estrategias del Estado priorizando aquellos que afecten de manera directa la actividad universitaria. Dichos representantes deberán informar periódicamente al CIN sobre lo actuado y acordar las posiciones que deberán asumir en cuestiones de trascendencia‖. Debía ser organizada ―una unidad de RELACIONES CON DIVERSOS ORGANISMOS DEL ESTADO, incluyendo los tres poderes, con organizaciones sociales y medios de difusión para acrecentar la incidencia del CIN y de sus actividades‖. También se proponía organizar: . Un Programa Permanente de Comunicación Institucional . Un Programa Permanente para la Formación de Funcionarios . Reuniones de concertación con la FUA sobre cuestiones relativas a la retención, exigencias de los planes de estudio, etc. . Una Unidad de Cooperación Internacional para organizar la relación con organismos similares en otros países

Haciendo un balance, vemos que más allá de ciertas líneas de trabajo desarrolladas en forma limitada y no articulada, no se dio continuidad a los esfuerzos para hacer realidad los proyectos ―estratégicos‖. La modalidad de trabajo en comisiones de composición dinámica, fue mejorada en cierto sentido con la contratación ―ad hoc‖ de ―asesores‖, que proveyeron cierta continuidad a la acumulación de experiencia. Pese a ello, siguió persistiendo la desventaja relativa frente a la continuidad de trabajo y recursos disponibles de los cuerpos técnicos de la SPU. El A.P. 395/01 muestra probablemente el abandono de la idea de un CIN con mayor poder y legitimidad; en

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ese momento, la situación social y económica era grave, y a pesar de haberse producido el desplazamiento en la SPU de los defensores más comprometidos con los principios neoliberales, los Rectores no reclaman un mayor protagonismo para el CIN en el cambio de rumbo de la política universitaria, sino la creación de ―un espacio interinstitucional que establezca una agenda e inicie de inmediato la discusión sobre el sistema de entidades reguladoras del sistema de educación universitario, los lineamientos prospectivos y los objetivos de planificación estratégica del sistema para 2003-2008‖.

c. Capital intelectual

La falta de recursos materiales y formas adecuadas de organización y funcionamiento produjeron un empobrecimiento de la capacidad de construir conocimiento autónomo, y aportar una visión de conjunto a las perspectivas institucionales.

Al comenzar los ´90, los debates referidos al financiamiento dentro de la Universidad pública, giraban sobre todo alrededor de la desinversión y la exigüidad presupuestaria en una coyuntura de expansión del nivel (p.ej. E 3: 2). El menemismo neoliberal cambió el centro de las discusiones, llevándolas hacia cuestiones tales como la eficiencia, la generación de cuasi-mercados vía mecanismos competitivos y privatización, el caracter inequitativo de la inversión pública en E. Superior, la defensa del arancelamiento y el intervencionismo estatal bajo la forma de Estado-Evaluador, etc.-. Luego del seminario organizado por el Harvard Club de Argentina, el CIN decidió crear la Comisión de Pautas para encuadrar las presiones que el Gobierno realizaba sobre las universidades; se trataba de temas literalmente ―exóticos‖ que se introducían en el discurso público, en el discurso universitario y en las prioridades del CIN, ya que ninguno de los rectores ―tenía la menor idea de lo que podía ser construir pautas‖ (E 5: 2): ―..[entre 1996 y 1998] eran discusiones incipientes: un nuevo modelo de distribución basado en pautas objetivas... Ellos estaban más con las cosas de los programas, no con el «gran modelo»….‖ (E 10:9)227

227 También: E 3: 3, y E 8:2. 170

Hasta 1999, por lo menos, en los círculos dominantes dentro de la SPU el tratamiento de la eficiencia se realizó en forma reduccionista como un problema de costos, ignorando los profundos debates que persistían aún en países en los que predominaba la coordinación vía mercado (p.e. USA o Canadá) (TEIXEIRA, 2006) (BRUNNER, 2006), desconociendo de esa manera la complejidad de la cuestión. El enfoque predominante fue reducido a lo metodológico, dando a entender que los académicos o no sabían cómo medir sus costos, o no querían medirlos, acentuó la exigencia de rendición de cuentas y minimizó problemas reales relativos a la medición, cuestiones de cultura académica y disparidad de visiones, confusión de niveles de análisis macro y micro, etc. Estas dificultades pusieron en evidencia la intima relación entre la organización de los sistemas de información y la cuestión presupuestaria, reflejada originalmente por su unificación en el componente SIAR del PRES, o en la iniciativa, apoyada por el CIN, de organizar el primer Censo Universitario en 1994 para resolver el problema de la falta de información fidedigna y comparable. El imperativo de racionalidad contable también enfrentó al CIN con las dificultades para abstraer los costos discriminándolos por función universitaria –costos de Enseñanza, de Investigación, de Extensión, de Gestión- a la vez que con la carencia de sistemas de costeo y de programas que permitieran imputar costos dejando de lado las ponderaciones (Comisión de Pautas, 1994: 16)

El CIN abdica su rol de productor de conocimiento, factor crucial para la elaboración de políticas. Esta tarea queda asimilada a los aportes individuales de las universidades, llevando a la fragmentación del debate y del diagnóstico, sometido al proceso más amplio de imposición ideológica neoliberal: ―...Una cosa muy marcada, y que es algo muy interesante, es que las universidades no estaban en condiciones de discutir con Huguette Haugades y el grupo de los expertos franceses...‖ (E 9:20)

Hubo intentos esporádicos de asumir la producción de conocimiento de manera autónoma. Uno de ellos es el proyecto del que da cuenta el A.P. 361/00, que recomendó al Comité Ejecutivo evaluar ―la posibilidad de encomendar un estudio económico y comparativo a nivel institucional sobre las necesidades del sistema

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público de la educación superior, que permita fundamentar científicamente las demandas de recursos que el sistema en su conjunto realizará en los próximos meses‖, con la idea que ―...si bien esa necesidad se halla fundada en la experiencia de las instituciones universitarias, sería conveniente contar con estudios comparativos, a nivel internacional, que permitieran fundarlas científicamente‖....ya que se ―dotaría a tales pedidos de mayor poder de convicción, posibilitando mejores resultados.‖ Fue el origen de la contratación de J.L. Coraggio y su equipo y la concreción de un estudio sobre la situación del sistema universitario nacional (Res. 117/00) que se publicaría al año siguiente (CORAGGIO y VISPO, 2001). En este trabajo, encontramos, entre otras contribuciones, una evaluación crítica fundamentada de los modelos de distribución mediante fórmulas (ibídem: 115-139); además de señalar las limitaciones de los dos modelo existentes al momento de realizarse la publicación (el Modelo Normativo de SPU y el modelo del CIN), contiene sugerencias que, a nuestro entender, son de gran importancia para potenciar el papel estratégico del Consejo en el diseño de medidas de política, pero que sólo se plasmaron parcialmente en las líneas de trabajo del organismo, como por ejemplo el estudio económico y las propuestas contenidas en el A.P. 463/03 (ver pág. 115).

2. Representatividad sectorial debilitada: bloques, autonomía y liderazgos

―...se enfrentaban frentes y bloques. Pero ―el dinero no tiene demasiadas lealtades‖. Había momentos en que estos agrupamientos partidarios no tenían importancia. Había momentos de la discusión en los que la tensión pasaba por la diferencia entre viejas y nuevas, o chicas y grandes. Pero sí, en los 90 se notaba mucho lo partidario. Lo intuitivo, lo que tengo a flor de piel, es que para mí la identidad partidaria se fue diluyendo por los intereses puramente económicos...‖ (E 3:8)

Junto con la fragilidad organizativa, otra variedad de fenómenos que amenazó la legitimidad institucional del cuerpo. Resaltamos aquí, no tanto la dimensión normativa de la legitimidad, como la derivada de su reconocimiento como espacio de referencia para el debate y la construcción de un proyecto ―común‖, con pretensiones de disputar el espacio público a los sectores dominantes. Cuestionamientos de variada índole -en el marco de la creciente heterogeneidad y complejidad sectorial a la que se ha

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aludido- lesionaron el rol coordinador del Consejo. Las amenazas a la legitimidad se expresaron tanto en el plano discursivo como en el de la praxis. Las primeras aparecieron asociadas al debate sobre el ideario autonómico, entablado dentro y fuera de la Universidad; las segundas, se vincularon con una acusación de ―partidización‖. Ambas tienen un efecto desautorizante.

Seleccionamos dos momentos que condensan ejemplarmente estos fenómenos de debilitamiento de la legitimidad. El primero se sitúa en 1993, al crearse la SPU. La segunda en 2002, al iniciarse la gestión de J. Etcheverry en el rectorado de la UBA.

Apenas creada la SPU, el primer número de la revista Pensamiento Universitario dedicó una serie de entrevistas al análisis de las relaciones entre la Universidad y el Estado. Se consultó a J. C. Pugliese (ex Rector de UNCen), Angel Plastino (ex Rector de UNLP), Sonia Alvarez (entonces Secretaria Académica de UNSa) y J. C. del Bello, flamante Secretario de la SPU. Una de las preguntas se refirió al papel del CIN como coordinador del conjunto de las UUNN. Plastino y Pugliese remarcaron la importante contribución del Consejo a la refundación de la Universidad, y coincidieron en la necesidad de darle más importancia como organismo de coordinación. Plastino recomendó aumentar su ―capacidad decisoria‖ transformándolo en un ―Super Consejo Superior que pudiera realizar una efectiva tarea de planificación a nivel nacional, así como otorgar masa crítica a toda una serie de actividades universitarias que no están hoy al alcance de las universidades más pequeñas‖ (PENSAMIENTO UNIVERSITARIO, 1993:46). Sonia Álvarez resaltó las limitaciones del CIN describiendo las prácticas informales en las negociaciones anuales por el presupuesto universitario, llamando la atención sobre el entramado que vinculaba la política universitaria con la política de partidos228. Responsabilizaba al CIN de incapacidad

228 ―...En lo que respecta a la aprobación de los presupuestos universitarios, la instancia legislativa es la última donde se realizan las denominadas relaciones de lobby (antes hubo que pasar por los acuerdos a nivel del CIN y por el lobby del Ministerio) y donde se manifiestan las pujas de poder entre los distintos intereses en juego. Para el buen lobby juegan tanto las buenas relaciones con el partido gobernante, como con la oposición radical. El presupuesto universitario es un elemento de negociación supeditado a los acuerdos y negociación de otros temas a aprobar en las cámaras y a su grado de prioridad para el Ejecutivo. En esta primera instancia se puede hablar de una negociación global del incremento del presupuesto universitario. Luego viene el peso específico y la capacidad de lobby propio que algunos rectores tienen en las cámaras, lo que beneficia a los mejores posicionados, tanto en 173

―para superar la confrontación estéril y lograr la coordinación real del sistema, que permita la generación y ejecución de iniciativas de política universitaria, más allá de la defensa de los presupuestos y del aumento de los salarios‖; no había podido ―introducir racionalidad en algunas cuestiones básicas, como lo es la distribución presupuestaria‖, ni ―generar políticas a largo plazo y planificar y coordinar el sistema‖. Señalaba, finalmente, una ―creciente incoherencia‖ entre los acuerdos logrados en su seno y las decisiones tomadas por las UUNN‖, lo que disminuía la credibilidad del CIN como organismo coordinador (ibídem: 48:54). A los señalamientos de Alvarez, del Bello agregaba otros, advirtiendo sobre la ineficacia del trabajo en comisiones, el predominio de intereses individuales y ―de criterios de política partidista, produciendo enfrentamientos, postergaciones y divisiones en su seno, lo que le ha quitado operatividad‖. Proponía resolver estos problemas dando carácter vinculante (mandatorio para las instituciones miembro) a las resoluciones adoptadas por mayoría, y requerir la aprobación del CIN para abrir nuevas carreras o sedes, en función de políticas pre-establecidas (ibídem: 42-45). Poco a poco, la debilidad del Consejo como organismo coordinador pasó a ser considerada sobre todo como un problema de la ―calidad‖ de su funcionamiento, amenazado por la partidización y las defensas clientelares. El reconocimiento de los condicionantes estructurales, legales o derivados de su posición en el bloque de fuerzas sectorial, pasaron a un segundo plano.

Los señalamientos de partidización quedaron referidos a la presencia de bloques; el debate fue llevado a la discusión pública con la llegada de Guillermo J. Etcheverry al

relación con el partido radical como con el partido gobernante. En esta instancia de relaciones se podría hablar de una negociación político-partidista y personalista. Cuando se trata de leyes que atienden problemas de política universitaria global, como la de innovación tecnológica, las relaciones son más formales y orgánicas y se realizan por medio de los representantes legítimos del CIN a través de sus comisiones respectivas...‖ ―...las relaciones informales cobran vital importancia ya que en muchos casos definen los beneficios que reciben algunas universidades en particular y los castigos de otras. En estas formas de vinculación, las universidades más beneficiadas serían aquellas con:  mayor grado de simpatía y acatamiento con la política actual del gobierno nacional;  mayor peso político y de tradición histórica, directamente asociadas a su magnitud, a su antigüedad y a su localización en las zonas de concentración del poder económico y político…‖ (PENSAMIENTO UNIVERSITARIO, 1993: 48-54).

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rectorado de la UBA229. Las declaraciones de Etcheverry fueron seguidas por los comentarios de muchos otros Rectores, evidenciando las diversas visiones existentes sobre la cuestión, que, en definitiva, pasaban por la definición de la dimensión partidaria de la política230. Los medios periodísticos comenzaron a hablar de un ―bloque independiente‖231, y señalaron los efectos de estas agrupaciones en el funcionamiento del CIN a la hora de conformar el Comité Ejecutivo, elegir Presidente, o designar representantes232.

229 A mediados de 2002 trascendió el distanciamiento de la UBA de las actividades del CIN. Según el periódico PAGINA 12, en un plenario realizado en la Universidad de La Matanza, Etcheverry había abandonado la reunión, disconforme con la forma de elección de un representante en la CONEAU, al notar que se realizaba ―por bloques de rectores radicales y peronistas‖; más tarde había enviado una carta al representante elegido (el rector de UNR Ricardo Suárez) Citaba el diario el relato de Etcheverry: ―… [El Presidente del CIN, Daniel Martínez de UNLaM] Indicó que esos rectores serían propuestos a razón de tres `por cada bloque‘. Al ignorar a qué bloques se refería, ya que era la primera reunión del plenario a la que asistía, consulté al rector que se encontraba a mi lado, quien me aclaró que se trataba de los `bloques radical y peronista y sus aliados‘. Aparentemente este procedimiento había sido acordado porque de inmediato dos rectores formularon la propuesta de los nombres, que fueron aceptados. Veía confirmada en ésa, mi primera experiencia, un hecho que siempre me ha llamado la atención: el que, cuando se hace referencia al CIN, se anteponga al nombre del rector que se menciona su pertenencia partidaria…‖ ...―Decidí entonces abandonar el recinto porque no consideré conveniente convalidar el reconocimiento público de que los rectores de las universidades nacionales se agrupan en base a lealtades a partidos políticos... Uno de los objetivos centrales de la gestión que he iniciado en la UBA es politizar aún más a la universidad, entendiendo por eso profundizar su compromiso en el aporte de ideas, orientación y guía a la sociedad que la mantiene. Pero también resulta imperioso despartidizarla aceleradamente. Volver a hacerla pública y no una presa de intereses privados‖...... “Reconocer que en ese ámbito nuestro compromiso pasa por las instituciones universitarias y no por las lealtades partidarias, como lo sugiere la mencionada existencia de `bloques‟, no hará sino prestigiar a las instituciones que representamos.” (la negrita es nuestra) (PAGINA 12, 29 de agosto de 2002. ―Jaim vs. Rectores bloqueados‖. También: ROSARIO 12, 6 de agosto de 2002. ―Hay una falta de interés social por la educación en la Argentina‖). 230 Para el Rector de UNSaM, Daniel Malcolm: ―...En los últimos tres años se ha descongelado un poco esa división en bloques. Y yo he sido uno de los que lo ha propulsado‖....Cada uno tiene sus ideas y se agrupa en base a eso. Pero esto no implica verticalidad en las decisiones. Nunca recibí ninguna directiva de nadie sobre qué hacer en mi universidad. Quizás en el radicalismo eso sea más normal, pero no creo que sea fácil decirle a un rector qué es lo que debe hacer. No leí la carta de Jaim Etcheverry, pero puede llegar a ser un planteo simplista.‖ Para Mario Barletta (UNL): ―No hay un funcionamiento por bloques.... Hay afinidades por ideas y busca del consenso. Jaim Etcheverry debe haber llegado a rector del mismo modo: reuniéndose en torno de idearios y formas de entender la política educativa…No conozco que haya habido incidencia de los partidos políticos en decisiones del CIN. En mi caso, jamás pesó la opinión de ningún partido. Pero los verdaderos problemas de la universidad están lejos de tener que ver con todo esto‖. Julio Villar (UNQui), en una carta a Etcheverry, señalaba, por su parte, que rechazaba el ―sistema partidista de toma de decisiones en el CIN‖ y que compartía ―el concepto de que la política con mayúsculas sí debe ser un tema de la universidad‖. ―Supongo que otros rectores comparten esta visión, pero cierta nefasta tradición parece influir todavía sobre ellos... La universidad no debe ser ni una unidad básica ni un comité‖ (PAGINA 12, 29 de agosto de 2002. ―Jaim vs los rectores bloqueados‖). 231 Como rectores "independientes" del CIN eran vistos entonces los de las universidades de Buenos Aires (Guillermo Jaim Etcheverry), General Sarmiento (Silvio Feldman), Mar del Plata y del Comahue (Ana Pechén de D´Angelo). LA NACIÓN, 15 de marzo de 2003, ―Política sí, política no‖ 232 La cuestión volvió a aparecer en el Plenario de Rosario, en febrero de 2003, en oportunidad de renovarse la Presidencia del cuerpo; al resultar elegido D. Malcolm, A. Jozami –UNTref- declaró:―... «No me eligieron porque hay una alianza entre el duhaldismo y el alfonsinismo para mantener todo como está en la universidad. En el CIN sólo se discute si nos deben un peso más o menos… Hay que reconocer que acá hay bloques que ya no sirven. Los rectores más brillantes que tenemos no pertenecen a ningún bloque: ni el de la UBA, ni Mar del Plata, ni General Sarmiento, ni el Comahue.» (PAGINA 12, 28 de febrero de 2003. ―Sin plata pero con internas‖). 175

Durante el período encontramos varios acuerdos plenarios que aluden a estas tensiones, interpretándolas como tendencias corporativas que debían ser superadas, el A.P.339/99, por ejemplo, propone ―encontrar el mecanismo que permita atender estas diferencias que a menudo nos encuentran en posiciones diversas, sobre todo cuando se trata de atender los requerimientos financieros y normas comunes que la mayoría de las veces no logran contemplar las particularidades y especificidades de cada institución‖; ―debe estar abierta la posibilidad de probar responsablemente modelos alternativos, respetando la historia, los puntos de partida, la vocación y el contexto inmediato de cada universidad al definir su contribución a la transformación educativa‖. Pero, si bien la cuestión de los bloques apareció mencionada por todos los entrevistados, en casi todos los casos se reconocen comportamientos contradictorios con la lógica partidaria: ―... ¿Cuál es el grado de homogeneidad de los bloques? Depende. Depende de cuáles son las corrientes dominantes en cada uno de los sectores. Suponte: en esta etapa es importante Jujuy porque el presidente de la Cámara es jujeño...‖ (E 9: 6)

―...Hasta ese momento la consideración tenía más que ver con la consideración de la cuestión ―la capital vs el interior‖, ―las ―universidades chicas vs las grandes‖, digamos que se buscaba que hubiera un equilibrio de ese tipo. A partir de esta PARTIDIZACION que sin duda provoca el gobierno en el CIN, la disputa era ver quién presidía el CIN, si alguien de extracción radical o de izquierda, en general. O alguien del oficialismo. Digo del oficialismo porque había muchos peronistas –muchos-, que venían de las luchas de los 70 y demás que compartían lado a lado nuestra pelea (E 1: 1).

―...más allá de que en el CIN había lo que se llamaba un bloque radical y un bloque menemista.... En realidad uno ya tenía algunos muy buenos amigos en ambos, y otros no tan amigos ni tan buenos en ambos también…‖ (E 5: 17)

Queda claro que la actividad del Consejo es obstaculizada por la superposición de una trama de apoyos clientelares construida por los rectores individualmente o agrupados según los intereses en juego en cada momento, influida a su vez por la coyuntura electoral. De esta manera, los rectores convalidan y capitalizan las prácticas de la política doméstica233. La consolidación de alianzas coyunturales según

233 A lo largo del período existen numerosas situaciones en las que se despliegan todas las prácticas de negociación política –formales o informales- a través de las cuales el CIN o los rectores se agrupan circunstancialmente con fracciones sindicales, partidarias, distintos sectores de la burocracia estatal o de gobierno, para la defensa de sus intereses. En oportunidad de la designación de Llach en el MEd y de la crisis que llevó a su renuncia, en 1999, un periodista comentaba: ―...De hecho, la única diferencia entre los rectores alineados con la UCR y los del PJ es que los primeros hoy sólo protestan en estricto off the record. Además, los radicales contienen sus embates públicos por lealtad al secretario de Educación Superior, Juan Carlos Gottifredi, un hombre salido de ese mismo bloque de rectores...‖ (PAGINA 12, 3 de mayo de 2000. ―Los rectores temen un nuevo recorte. La sombra de la tijera‖). Una vez producida la renuncia de Llach, se observa la superposición -y contraposición- de 176

los intereses puestos en juego dan como resultado agrupamientos del tipo ―oficialismo vs oposición‖. Esta dinámica es estimulada por el Gobierno, que implementa acciones con la finalidad de fracturar el frente universitario (privilegiando negociaciones individuales vía acuerdos, convenios o conversaciones informales; multiplicando referentes y partes interesadas, etc.). Se producen discursos, se organizan foros y actos públicos que grafican la relación de fuerzas; se trata de gestos simbólicos en los que se disputa la hegemonía, antes que proyectos materializados en acciones con continuidad. En realidad, lo que parece predominar son comportamientos particularistas, muchas veces manifestación de intereses corporativos, en los que las pertenencias partidarias dejan de jugar un rol central, sobre todo en situaciones de precariedad financiera. Estos comportamientos son fruto de la extensión a la Universidad de prácticas características del régimen político de la Argentina post dictadura, así como de la introducción de regulaciones mercantilistas. Por estas razones nos parece más apropiado caracterizar a estos fenómenos como de ―fragmentación particularista‖ antes que como ―partidización‖.

O´Donnell define el ―particularismo‖ como el tipo de relaciones no universalistas (ajenas al bien común o bien público) que incluye desde ―transacciones particularistas jerárquicas, patronazgo, nepotismo, favores y jeitos, hasta acciones que, según las reglas formales del complejo institucional de la poliarquía, serían consideradas corruptas‖. Son la contrapartida de las concepciones neopatrimonialistas y delegativas de gobierno, y se caracterizan por un desvanecimiento de los límites entre la esfera

los recursos formales e informales desplegados por grupos rivales dentro del CIN, en el Poder Legislativo. En agosto del 2000, los rectores peronistas se reunieron informalmente con diputados y senadores (los presidentes del bloque peronista en las Comisiones de Educación de Diputados y Senadores: Humberto Roggero, Jorge Mikkelsen-Löth, Cristina Fernández de Kirchner). Esperaban aunar criterios y presentar un bloque más unido al gobierno de la Alianza en las negociaciones del presupuesto 2001; se trataba de al menos veinte rectores, sobre los 37 que componían el CIN, con intenciones de conformar lo que llamaban una ―mesa ejecutiva‖; rectores ―justicialistas‖ de Cuyo, Santiago del Estero, Misiones, San Juan, Lanús, Tres de Febrero, San Martín, Villa María, Jujuy, La Matanza, del Instituto Universitario Nacional del Arte y de la Universidad Tecnológica Nacional, hicieron conocer una carta abierta al Presidente, y la ofrecieron a la firma del resto de los rectores, que con Shuberoff, habían solicitado una audiencia a de la Rúa (PAGINA 12, 5 de setiembre de 2000. ―De los rectores para el Presi‖). El CIN publicó una solicitada en varios diarios denunciando los atrasos y la permanencia del proyecto Llach de redistribución de 341 millones en el presupuesto 2001 (Resolución N°172/00 de 25 de octubre de 2000), recordándole al Presidente de la Nación su promesa de no reducir los montos asignados a las Universidades Nacionales, y convocando a un cierre simbólico de las universidades para el 7 de noviembre; se realizaron reuniones con legisladores para evitar que en la próxima ley de presupuesto se incluyera el proyecto Llach y la modificación del artículo que establecía que las partidas no ejecutadas en tiempo debían volver al Estado para que se exceptuara de él a las universidades (Anexo Resol.172/00, Comunicado de Prensa). 177

pública y la privada (O´DONNELL, 1997:233). Muchas posiciones o acciones que se observan en los Rectores que conformaron el CIN muestran rasgos claramente particularistas. Ellos son, desde luego, un factor que debilitó la legitimidad del Consejo en tanto espacio con pretensiones de acuerdos universalistas y se expresó, también, en el trabajo de la Comisión de Pautas: ―Nos cuesta tener REPRESENTANTES del CIN donde sea‖ ―Hay poca gente a la que se le ha hecho carne el CIN‖. Hay empleados que sí ―tienen puesta la camiseta‖ y que van a encuentros en los que los rectores, supuestamente representando al CIN, hablan solo de sus propias universidades (E 0: 12)

En ciertas coyunturas, los rectores dan preferencia a los intereses de la institución primaria, poniendo en jaque la legitimidad del CIN; tienden a representar las visiones y posturas de su propia universidad, aún en situaciones en las deben representar los intereses comunes de la Universidad como mandantes del Consejo; refuerzan así la debilidad del organismo. En parte, ello se debe a su posición inestable, derivada del carácter electivo de sus cargos (y por lo tanto estrechamente ligados a equilibrios y alianzas políticas internas). La legítima representación de intereses comunes fue dificultada por la dinámica política interna de las instituciones, ellas mismas sumidas en una heterogeneidad de intereses particularistas: ―... [los Rectores] habrán tenido miedo de que [el CIN] tuviera mucho peso , mucho poder... no les permitiera maniobrar con demasiada libertad....‖ (E 5: 19)

―...Supongamos que en ese momento hubiera algún Rector consustanciado con un enfoque general de las necesidades de un ideal de política universitaria, y aceptase eventualmente una disminución o un incremento menor de presupuesto, pensaría ―Me matan, no me vuelven a elegir!‖. Aunque ¡eso se da siempre!, aún hoy...(E 3:27)

Las prácticas que se van consolidando en el enfrentamiento con el Gobierno Nacional cristalizan este rasgo y disminuyen la energía invertida en construir posiciones comunes. En nuestro caso, aparece en los documentos oficiales, en los dichos de los entrevistados que ocuparon posiciones como rectores, funcionarios políticos o técnicos, al referirse al trabajo sobre la elaboración de fórmulas de distribución:

―...No pasa tanto por el partido, sino que las que más recelo tienen a trabajar en la asignación de recursos son naturalmente las que están mejor..., Decían ―Ah!, no, pero lo que pasa es que el modelo tiene que discutir la calidad!‖....‖ (E 6:28)

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―...las posiciones de cada universidad [dependían de] cómo ellos suponían que iba a resultar el ejercicio…: el grado de compromiso iba en función de lo que daba el ejercicio analítico... (E 9:10)234

Más que ventajas partidistas, se hace uso de las influencias derivadas de lealtades y lazos individuales ya que, por ejemplo, si los rectores ―no eran amigos no había tampoco ninguna preferencia aún cuando fueran de origen peronista‖ (E 1: 1): ―...¿por qué tiene La Plata hoy más de 100 millones de pesos...? ¿Cuál es la razón? ¿Por qué el Secretario es platense? ¿Porque la presidenta y el ex presidente Kirchner se formaron en La Plata? ¿Cuáles son las razones explicativas de esta situación?....‖ (E 9:25)

―... [En la Cámara de Diputados] depende del PESO del diputado… no tenía demasiado que ver con el color político del Rector en muchísimos casos... sino el hecho de que fueran de la misma provincia.... Y en la comisión de pautas en realidad un poco también...‖(E 5: 35)

Para maximizar las distribuciones establecidas en el proyecto de presupuesto, se recurrió a los mecanismos de lobby con diputados, senadores, o diversos funcionarios del PEN, permeables a la defensa de los intereses particulares de una u otra institución, con características clientelares. Se aceptan y se usan de forma experta las prácticas informales de la política doméstica: ―… en nuestro medio todavía persisten resabios de otras épocas y muchas veces la «viveza criolla» ha podido más, en los últimos años, que cualquier consideración estratégica al definir las relaciones «reales» entre el Estado y las autoridades universitarias, como queda claramente patentizado si se estudia someramente la distribución de los presupuestos universitarios en los últimos años…‖ 235

El ideario reformista / autonómico también quedó teñido de interpretaciones particularistas. Fue usado como escudo para defenderse de los efectos del ajuste estructural y del avance del Estado, y como mecanismo para preservar los intereses de cada institución por sobre los compromisos alcanzados en el Consejo Interuniversitario236. En la práctica, la defensa de la autonomía creó una especie de

234 También: E 3: 7; E 4:44; E 5: 5. 235 Angel Luis Plastino. Entrevista. Pensamiento Universitario. Año 1 N° 1, noviembre 1993, 46. Fue Presidente de UNLP. O también: E 8: 13; E 1: 1,7,8; E 6: 15, 23. 236 Veamos un ejemplo relativo al gobierno de Duhalde. Luego de haberse logrado un acuerdo sobre el presupuesto universitario para 2003, Duhalde firmó el Decreto de Necesidad y Urgencia 453/03, que modificaba el presupuesto de la Administración Pública Nacional, para ―atender gastos destinados a becas, ayudas sociales‖; se trataba de una asignación de 3 millones de pesos para cada una de dos universidades del conurbano –Lanús y Tres de Febrero-. Daniel Malcom (UNSM) recién elegido como Presidente del CIN, dictó la Resolución 259/03 solicitando la derogación inmediata del Decreto de Duhalde. Varios rectores realizaron declaraciones públicas denunciando la lógica clientelar (PAGINA 12, 7 de marzo de 2003. ―Marche un recorte para todas las universidades (y un aumento para dos)‖). El CIN envió una carta de reclamo al Jefe de Gabinete Alfredo Atanasoff, y se organizó 179

―cerco autonómico‖ que obturó la posibilidad de resolver en cada momento los 237 conflictos de visiones e intereses DENTRO de la Universidad .

Para finalizar, llamaremos la atención sobre otro fenómeno que operó como fermento de las tendencias particularistas, tal fue el modo de funcionamiento de los liderazgos sectoriales en el enfrentamiento entre fracciones con pretensiones hegemónicas; esta dinámica emerge de la historia universitaria, de la coyuntura vigente en los `90 y las formas personales de ejercer la dirigencia; tuvo una importante incidencia en la posición del CIN en la cuestión presupuestaria, y por lo tanto, en el derrotero de la Comisión de Pautas.

Durante gran parte del período en estudio, se observan dos liderazgos indiscutidos: el de J. C. del Bello, y el de O. Shuberoff. La UBA pretendió ejercer un liderazgo que le fue cuestionado por un nuevo equilibrio de fuerzas; la SPU capitalizó la existencia de parcialidades internas para influir en las decisiones del Consejo: ― [del Bello] ...asume el papel de liderar a los rectores que respondían al oficialismo. Convirtiendo a partir de entonces las reuniones del CIN en… un constante intento de ver quién imponía su fuerza.... La disputa era ver quién presidía el CIN... él logró una suerte de acuerdo en el CIN para que los presidentes fueran alternativamente oficialistas y opositores. Con lo cual los motivos de pelea absurda, estúpida, de preeminencia por el poder, desaparecieron...‖ (E 1:1)238

Cuando del Bello deja la SPU, la confrontación entre fracciones se resitúa, pero ya sin liderazgos marcados en el oficialismo (E 1: 29-30).

Entre mediados de 1995 y mediados de 1996, Shuberoff ejerció la presidencia del Consejo; el enfrentamiento entre ―oficialistas y opositores‖ en la Universidad se expresó por medio de gestos fuertemente simbólicos. Un sector de instituciones lideradas por el Rector de la Universidad del Comahue –Pablo Bohoslavsky- , entre las que había varias de las llamadas ―universidades chicas del Conurbano‖, organizó un Consejo para la Transformación de la Universidad Argentina para apoyar las

una reunión entre Malcom, Giannettasio y el candidato presidencial Néstor Kirchner en la Casa de Santa Cruz (LA NACIÓN, 5 de marzo de 2003. ―Nuevo Perfil. Reclamo‖). Los rectores de las universidades beneficiadas justificaron la medida en tanto ―una reparación histórica‖, rechazando la idea de clientelismo (LA NACIÓN, 15 de marzo de 2003, ―Un decreto de reparación histórica‖). 237 Por ejemplo: E 6:1; E 5: 46; E 6:24. 238 También: E 4: 40, ó E 5: 17. 180

propuestas oficiales de reforma. El enfrentamiento dentro del CIN se manifestó en el Plenario realizado en Santiago del Estero, al que concurrieron sólo rectores de 239 filiación peronista" . Las universidades opositoras, lideradas por UBA, conformaron entonces el AUNAR ―Asociación de Universidades Nacionales para la Transformación‖; un acta fundacional agrupó a varias instituciones –UNLP, UTN, UNR, UNL, UNNE, UNT, UNC y UBA, expresando el deseo de ―encarar ―la coordinación académica con mayúsculas‖; Shuberoff declaró en esa oportunidad que "es hora de encarar con valentía el proceso de reformas que nos adecuen y nos pongan delante de las demandas de la sociedad". Quedaron al descubierto los resquebrajamientos internos del CIN derivados de la existencia de las ―universidades nuevas‖ y/o con gestiones rectorales oficialistas, por lo que el entonces presidente del CIN Humberto Herrera (UNSE) consideró que la iniciativa era ―discriminatoria‖ a la vez que ―hizo votos‖ para que se mantuviera la unidad del CIN240.

La importancia de la UBA en cuanto a tamaño, prestigio, tradición académica, larga relación con el radicalismo, y gran peso específico dentro del conjunto universitario (su ―poder de fuego‖241), la hizo portadora de los ideales históricos del reformismo clásico, y figura de la oposición al Gobierno y al programa neoliberal en el ámbito académico, en especial en el período de mayor confrontación (1996 a 1999). Se transformó, a la vez, en escudo defensivo de la Universidad, fusible en momentos críticos, y objeto de reclamos y recelos; logró aglutinar a la oposición para cuestionar la forma de realizar las distribuciones de fondos específicos del MEd, liderando el reparto dentro del CIN: ―...en general Bs As perdía, porque a Bs As le sacaban una pequeña porción y les alcanzaba para repartir entre diez universidades, por la diferencia de tamaño...A pesar de los agravios que teníamos nosotros con el Ministerio de Educación, sobre todo en la época de del Bello, cuando no alcanzaba realmente la plata para pagar los sueldos, yo adelantaba los sueldos con los recursos propios y le decía a del Bello que usara la plata para otras universidades, y del Bello puntualmente me devolvía la plata, porque yo tenía la ventaja de haber generado recursos

239 Para el Rector de UNSE, Humberto Herrera, se trataba de ―una riña de casas de estudios chicas y grandes". Para el presidente de FUA, R. Veljanovich, el responsable de la fractura del CIN era el MEd, ya que "algunos rectores se han convertido en apéndices del gobierno nacional‖ ( LA NACIÓN, 3 de mayo de 1996. ―Se agudiza la disputa entre los rectores universitarios‖). En Junio de 1996, con la presencia de Decibe, rectores y docentes de 21 universidades nacionales, Menem reafirmó su programa de reforma: ―establecer garantías de calidad y excelencia en la educación superior, el uso más eficiente de los recursos, y mecanismos de selección más rigurosos en el acceso universitario‖, en un acto en Parque Norte. 240 Micro Semanario FCEN-UBA, Año 6, Nº 245, 24 al 30 de junio de 1996. 241 E 4: 33. También: E 1: 61 181

propios. A tal punto que cuando él renuncia y se va del Gobierno, me avisa primero a mí, porque había una plata que me estaba debiendo...., y me manda la plata...‖ (E 1:8)

Según algunas interpretaciones contemporáneas, la falta de protagonismo del CIN era conveniente y fomentada por la misma UBA, temerosa de que el Consejo fuera controlado por el Gobierno; como hemos señalado anteriormente, la oposición de la UBA aceleró el cierre de la primera etapa de la Comisión de Pautas, que estimaba que la Comisión estaba influenciada por la SPU y que se haría un uso político de la fórmula con la finalidad de ―premiar y castigar‖ a las universidades: ―…El funcionamiento actual del CIN tiene que ver con el boicot que le hizo la gestión anterior de la UBA. Shuberoff siempre le puso trabas porque sentía que era un organismo para restarle poder. Igual, no creo que entren intereses partidarios…‖242.

―...el contexto político del Plenario tenía una distribución, y en las comisiones técnicas los que trabajaban eran otros. La relación de fuerzas que había en las comisiones no era la misma que había en el Plenario. Con lo cual ahí aparece esta decisión del 96, muy fomentada por la UBA, que patea todo el tablero...‖ (E 7:9)

Su liderazgo la hizo también blanco de los ataques, señalándola como ejemplo ―emblemático‖ de la ―tendencia sistemática a politizar todos los temas‖ y a ―generar conflictos‖ cerrando los ―canales de diálogo indispensables para llegar a una solución racional y madura del endémico drama que padecen las casas de altos estudios‖243. Al finalizar el mandato de Shuberoff, la UBA es desplazada de su lugar preeminente, y se produce una redistribución de su cuota de poder entre el resto de las instituciones y los nuevos órganos de consulta y coordinación generados por la reforma menemista; esta redistribución es paralela a la consolidación de la transferencia del poder académico, desde las universidades, hacia el PEN: ―...era muy fácil juntarse contra la UBA. Y sólo la fuerte presencia política de Shuberoff, el ocuparse, el estar, discutir, el dar cada una de las pequeñas discusiones, hizo que en esos años el CIN no esté en contra de la UBA, como ocurrió después, con Jaim. En esos años la UBA CONDUCIA!...‖ (E 10:19)

En definitiva, el peso de los mecanismos informales en el proceso presupuestario y la fragmentación particularista del espacio universitario demarcan los límites y las peculiaridades del lento proceso de acuerdo sobre una fórmula de distribución, y su

242 PAGINA 12, 29 de agosto de 2002. ―Jaim vs. Rectores bloqueados‖. Declaraciones atribuidas a Aníbal Jozami, Rector de UNTReF 243 LA NACIÓN, 12 de diciembre de 1998. ―Universidades en crisis‖. 182

244 aplicación . Los procesos y el contenido de los acuerdos alcanzados en la cuestión de las pautas objetivas no son consistentes con un argumento simple de partidización y funcionamiento por bloques. El funcionamiento sectorial y el del mismo CIN parecen reflejar patrones analizados en investigaciones sobre la historia reciente, en las que se afirma la existencia de un proceso de disolución de las identidades partidarias - acentuado en los ‘90-, y el uso creciente de alianzas de coyuntura con fines electorales o de preservación de intereses particularistas; las fidelidades partidarias o ideológicas estarían cediendo su lugar a lo que la literatura suele llamar ―pragmatismo‖, explicables parcialmente por las condiciones de inestabilidad social y económica. Se trataría entonces de situaciones de conflicto entre intereses particulares / universales dentro de la Universidad, en un contexto de redistribución del poder en favor del MEd y de sus aliados en las casas de estudio. Desde esta perspectiva se comprende mejor el hecho de que las universidades nuevas (del conurbano) hayan mantenido -en líneas generales- una posición marginal dentro de las comisiones de pautas del CIN, y a la vez participaran activamente cuando se producían los ―ajustes‖ generales; o que el CIN en bloque pudiera asumir sin conflictos los reclamos por los ajustes, reducciones o retrasos que afectaban a todos, y haya tenido dificultades para definir criterios comunes de asignación que lesionaban situaciones particulares de las instituciones.

244 Véase por ejemplo: Sesión de la Cámara de Diputados de la Nación 41° reunión, continuación de la 1° sesión extraordinaria (especial), 16 de diciembre de 1999, en oportunidad de la discusión del proyecto de ley de presupuesto 2000. O también, la siguiente descripción de la Dip. Nac. Irma Parentella: ―...En cuanto al otro punto que ha planteado el secretario Gottifredi respecto a los criterios objetivos en los que el CIN está trabajado –aclaro que mañana vamos a tener una reunión con ellos-, entiendo que esta es una buena medida, pero luego, cuando se vota el presupuesto, ocurre que hay lobbies que funcionan de determinada manera, y los presupuestos siempre se acomodan a último momento a las asignaciones para cada universidad. De esta manera, los compromisos que se asumieron en función de una tabla de criterio luego no son respetados. Esta no es una cuestión del Ministerio de Educación, pero sí nuestra: siempre ocurre que los que tienen mayor capacidad, a último momento logran mayor presupuesto para sus universidades….‖. En: Versión Taquigráfica de la Reunión mantenida por el Min. de Educación A. Delich y el Secretario de la SES J.C.Gottifredi en la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados de la Nación. 4 de julio de 2001. Como decía un entrevistado: ―una vez que el presupuesto estaba en Diputados el CIN no podía impedir que los rectores fueran a hablar con los diputados‖ (E 5: 13). Las prácticas presupuestarias clientelares se muestran en el tratamiento del proyecto de ley de Presupuesto 2001 en la Cámara de Senadores, según se relata con ironía en un artículo periodístico y que ejemplifica claramente la puja por recursos en momentos de grave crisis financiera, y la posición de la Universidad en la disputa por fondos escasos: CLARÍN, 8 de diciembre de 2000. ―Sesiones al ritmo de la crisis‖. Puede consultarse también la Versión Taquigráfica de la Sesión del HCSN en: http://www.senado.gov.ar/web/taqui/taqui_op_adjunto.php?clave=F31663/071200.htm 183

3. Estrategia y táctica política. Actitud reactiva: “la emergencia presupuestaria”

La desarticulación del contrato que históricamente había caracterizado las relaciones económicas entre el Estado y las universidades -concomitante con la nueva política de financiamiento introducida por el menemismo- no fue el único factor que constituyó una amenaza para la Universidad. Nos referimos al despliegue de una política económica más general, a cuyo servicio se puso una nueva arquitectura legal245 y un conjunto consolidado de prácticas presupuestarias discrecionales por parte del PEN. Combinadas con los efectos concretos del ciclo de endeudamiento, inestabilidad y retracción de la actividad económica, déficit y ajuste operando sobre el sector educativo, produjeron lo que llamaremos la ―precarización presupuestaria‖ de la Universidad246. Ella es paralela al aumento del control del PEN sobre la Universidad, y explica muchas particularidades de la puja sectorial por el poder y la influencia, prolongadas incluso en las gestiones presidenciales posteriores a Menem. En este contexto de amenazas crecientes, el CIN adoptó una posición reactiva.

Siguiendo a Bonal, en la praxis política, los actores colectivos pueden asumir estrategias activas o reactivas: ―Las estrategias reactivas son aquellas que resisten el cambio, esto es, acciones que responden a nuevas regulaciones, condiciones contractuales, etc., que amenazan intereses colectivos específicos. Estrategias activas son aquellas acciones que intentan introducir innovaciones (variables en su grado de radicalidad) en la política educativa vigente‖ (BONAL, 2000: 210) (traducción propia); al recuperar la distinción entre estrategia y táctica, C. Matus nos permite avanzar conceptualmente un poco más, para resaltar un aspecto crucial en la conformación de la conciencia política de los sujetos colectivos en una coyuntura dada. Dice Matus que ―táctica es el uso de los recursos escasos en la producción de

245 Nos referimos a la Ley de Administración Financiera en 1992, la ampliación de las atribuciones del PEN en la nueva Constitución Nacional de 1994, la llamada Ley Complementaria Permanente de Presupuesto, y por último, las regulaciones incluidas en las mismas leyes anuales de presupuesto, muchas de cuyas disposiciones pueden considerarse verdaderas ―leyes‖ dentro de la ―ley‖ ya que, como hemos señalado en el capítulo anterior, a través de las leyes de presupuesto se introducen controles y normativas que afectan directamente funciones esenciales de las instituciones universitarias, como su organización interna, procesos de gobierno y gestión, etc. 246 ―...Las universidades mendicantes constituyen un espectáculo doloroso, que no hace honor a las tradiciones educativas argentinas…‖ LA NACIÓN, 12 de diciembre de 1998. ―Universidades en crisis‖. 184

un cambio situacional y estrategia es el uso del cambio situacional para alcanzar la situación-objetivo‖ 247. Así, la eficacia de una táctica se debe referir, cabalmente, al logro de la situación-objetivo; cuando en la cadena de eventos tácticos se pierde el eslabón que la conecta con la visión estratégica, su eficacia se reduce a una victoria pírrica, en la que el triunfo de la acción táctica se alcanza al costo de licuar el logro de objetivos estratégicos (HUERTAS, 1996: 49)

Este parece ser el caso de la coyuntura enfrentada por el CIN: la hegemonía de las fracciones hegemónicas encarnadas en el PEN, y los efectos del ajuste estructural que confluyeron en la ―emergencia presupuestaria de las UUNN‖, impusieron severas restricciones a la elaboración de propuestas propias, postergando o desdibujando la construcción de alternativas estratégicas; para un entrevistado, por ejemplo, el cuerpo dejó de ser ―la sede de la discusión de las estrategias universitarias‖ para transformarse en ―una suerte de Senado que reparte cada migaja que el Gobierno resuelve asignar‖. En varias declaraciones y acuerdos del Consejo, se hace referencia a esta dinámica, como ―juego de suma cero‖ (p.ej., Anexo A.P. 339/99): ―... Y [el CIN] reparte con poca esperanza, porque sabe que una vez que resolvió, el Ministerio de Educación a su vez le va a meter las manos...‖ (E 1: 1)

El efecto de esa combinación de factores permite comprender por qué, en cuestiones presupuestarias, el rol coordinador del Consejo se ejerce más frecuentemente a través de acciones cuyo objetivo más saliente es la resistencia y la denuncia, es decir, lo que caracterizamos como una ―táctica reactiva‖:

―...El CIN resiste. Hay una resistencia fuertemente ACTIVA...‖ (E 9:6)

―…Porque no era fácil imponerles a todos un criterio la aceptación de una medida, o lo que fuere... Digamos... Pero debo decir que en más de una oportunidad aún en el marco del gobierno de Menem, aún con Cavallo, el CIN, CON UNANIMIDAD, se plantó y enfrentó al Gobierno, en materia presupuestaria sobre todo...‖ (E 1: 29-30-31)

247 Matus introduce el concepto de ―diagnóstico situacional‖ dentro de su modelo de Planeación Estratégica Situacional, diferenciándola de los ―diagnósticos‖ de la Planeación Normativa. Con ello atiende a las circunstancias no predecibles del ―juego social‖ (político) y resalta la necesidad de ―generar viabilidad‖ para introducir los cambios deseados en una coyuntura dada. Ver: MATUS (1982) (2000). 185

―…Sr DUMON: …La defensa del sistema universitario argentino no puede ser una cuestión partidaria tal como lo han entendido tanto los rectores peronistas como los radicales que se han unido…‖248

En cada coyuntura, esa táctica se reforzó mediante alianzas que agrupaban a sectores con intereses semejantes (organizaciones sindicales de los distintos estamentos universitarios o grupos políticos opositores en el Congreso de la Nación)249, y en acciones de defensa y resistencia hacia la política oficial. Analizaremos a continuación cómo se despliegan esas acciones y cómo impactan en la elaboración de la fórmula de asignación de recursos.

a. Construcción de alianzas

Si bien la breve exploración de la etapa alfonsinista no permite realizar afirmaciones con suficiente apoyo empírico, parece posible afirmar que durante el gobierno radical la forma de concebir la política para la Universidad y la relación con las instituciones intentó establecer un marco colaborativo, la apertura a una construcción endógena de diagnósticos y prioridades con responsabilidad activa de la dirigencia universitaria, y un intento fracasado de recomponer presupuestariamente al sector, fruto de la inestabilidad económica y la expansión de la matrícula250.

A partir de 1989, la actitud resistente del CIN se desplegó conformando alianzas; como hemos visto, en ese proceso se van reconfigurando liderazgos sectoriales. La interpretación de la situación, y los estilos de esos liderazgos, producen efectos no despreciables en las modalidades y el ritmo de la construcción de acuerdos. El CIN hace un uso intensivo de los mecanismos constitucionales derivados de la división de poderes y de las reglas del juego político; el tipo de acciones varía según se trate de defender los niveles generales de inversión pública en educación superior o de determinar los mecanismos para distribuirla entre las instituciones y / o de definir el

248 Sesión de la Cámara de Diputados de la Nación, 12° reunión, 5° sesión ordinaria, 12 de mayo de 1999. Versión taquigráfica. El Diputado se refiere a las gestiones realizadas por el CIN en noviembre de 1998 en oportunidad de declarar la ―emergencia financiera‖ de las UUNN. 249 Un aspecto importante de la actuación del CIN es su relación orgánica con partidos políticos. Esta dimensión no ha sido abordada en la investigación, por lo que solo se analizan sus reflejos en el Congreso Nacional. 250 Ver, por ejemplo E 11:3) 186

papel del CIN en esas cuestiones. Arma una red de apoyos y alianzas con los otros dos poderes con la finalidad de contrarrestar el avance del Ejecutivo, maximizar las distribuciones, y plantear sistemáticamente la ilegitimidad de los recortes en numerosos A.P., afirmando la preeminencia de las leyes de presupuesto251: ―…esta actitud del CIN era un mecanismo de defensa, pensando que podía influir más en el Congreso que en el Poder Ejecutivo, ya que allí podían pedir cada uno por su cuenta acudiendo a sus legisladores…‖ (E 3: 26)

El Consejo buscó sistemáticamente apoyos en el Congreso de la Nación252, alianzas con las organizaciones estudiantiles, sindicatos de docentes y no docentes, y usó todos los dispositivos legales y formales: pedidos de informes al PEN, presentaciones ante la Justicia por la inconstitucionalidad de Decretos o Leyes, reuniones y entrevistas con funcionarios y legisladores, etc., sobre todo durante los años del enfrentamiento más fuerte. A fines de 1998, por ejemplo, el CIN explicaba que para evitar un recorte de 70 millones de pesos, ―hubo que realizar intensas gestiones, con el apoyo de todos los bloques legislativos‖253 ; muchas de esas gestiones tuvieron como escenario a la Subcomisión de Asuntos Universitarios (creada en 1999 dentro de la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados de la Nación), a la que concurrían ―los directivos universitarios, Rectores, Decanos, consejeros (representantes legítimos de los tres claustros universitarios) y delegados del Poder

251 Ejemplos de esta táctica son, por ejemplo, la oposición a la modificación del régimen económico-financiero de las UUNN, definida en el Plenario de Vaquerías (junio de 1992), que ratificó la improcedencia de sancionar una nueva ley sobre dicho régimen antes de discutir la Ley de Educación Superior; se argumentó que se alteraría ―el orden lógico-temático que debiera respetarse en el tratamiento legislativo de la cuestión universitaria, puesto que debería primero definirse en una ley universitaria, qué universidad nacional queremos y cuánto estamos dispuestos como país a invertir en ella‖, y que ―ello debe hacerlo el Honorable Congreso de la Nación, con participación del CIN y en el marco del Protocolo de la Concertación Universitaria suscripto con el Señor Presidente de la Nación el 20 de junio de 1990. O, estas declaraciones en distintos A.P en 1998: ―…Art.2°. Instruir al Comité Ejecutivo para que coordine las acciones legales que correspondan a los efectos de resguardar el presupuesto sancionado por el H. Congreso de la Nación para las Universidades Nacionales, quedando al amparo de decisiones ilegítimas de otros poderes, tanto en lo que se refiere al envío oportuno de los fondos, como ante un eventual recorte presupuestario…‖ (A.P. 300/98). O también: ―…es necesario que el Congreso de la Nación asigne los fondos necesarios, y que el PEN respete esos compromisos, para que no sea necesario distraer a la comunidad universitaria de aquellas funciones específicas, para dedicarse a reclamos que para la Argentina de fines de siglo deberían estar superados…‖ (A.P. 302/98). 252 Un interesante trabajo analiza la lógica del sistema político argentino a la luz del desempeño del Congreso Nacional en la determinación del Presupuesto Nacional a lo largo de los 90; muchos de sus comentarios enriquecen el análisis de las posibilidades del CIN para influir en la negociación por el presupuesto con los poderes del Estado Nacional: UÑA y otros (2005). 253 (Declaración de Córdoba. ANEXO A.P. 331/99) 187

Legislativo‖254. En esas circunstancias, el CIN solía obtener el apoyo de los legisladores opositores: ―…Sr. ALVAREZ…Se equivocó fiero el oficialismo cuando pretendió situar el problema como un conflicto entre el recorte y la Universidad de Buenos Aires. El mismo día en que se intentaba esta artificiosa maniobra el conjunto de los rectores nacionales, sin distinción de banderías partidarias, estaba reunido con nosotros y planteaba que la situación afectaba a todas las universidades nacionales, que tienen la extraordinaria responsabilidad de que nuestros jóvenes –sobre todo los pertenecientes a los sectores populares- puedan acceder al conocimiento….‖255

―…Sr. STORANI:…me pregunto cómo se puede hablar de que existen atribuciones que son parejas para todos cuando a la universidad de La Rioja se otorgaron de manera directa 60 millones de pesos para la construcción de su edificio, lo que constituye más de la mitad de lo que reclaman las universidades argentinas en esta oportunidad. Esto forma parte de la arbitrariedad que venimos a denunciar…‖256

―…Sra PUIGGROS…Un país no puede funcionar vulnerando las instituciones y cambiando de ideas todos los días. Se hace muy difícil el funcionamiento de un Parlamento si el partido gobernante hoy cuenta con 200 millones de pesos, mañana no, pasado consigue 50 y tres horas después, porque el Senado ahora dijo sí, se pueden reponer las partidas que faltaban. Esta es una incoherencia y una irresponsabilidad. Así el gobierno no será capaz de sacar al país adelante y ni siquiera llegar hasta fines de octubre. Un país no puede vivir violando las atribuciones constitucionales del Parlamento. Esto no parece un Estado sino un conjunto de intereses particulares…‖257

En los momentos más profundos del ajuste, el ―juego de suma cero‖ que cíclicamente implementaba el Gobierno de Menem aparecía claramente ligado al objetivo del disciplinamiento de la Universidad, y aglutinaba a las instituciones, licuando las diferencias derivadas de la afiliación ―oficialista‖ u ―opositora‖ de los cuerpos directivos:

―...el peso que el Poder Ejecutivo tenía sobre los rectores, a los que podía simplemente dejar sin plata para pagar los sueldos--- era enorme, ENORME…‖ (E 1: 28)

―…fueron épocas difíciles, se hacían recortes o las partidas directamente no se giraban. Eso aglutinaba a las UUNN en conjunto…‖ (E 3: 9)

254 Adriana Puiggrós.‖DEBATE: cambios para la Universidad‖ (CLARIN, 19 de febrero de 1999). En 1999, el PEN recortó el presupuesto en cien millones de pesos. El CIN, presidido por Hugo Juri, objetó públicamente la intención del PEN (LA NACIÓN, 3 de febrero de 1999. ―Peligra la apertura del ciclo universitario‖), y citó a una reunión urgente manifestando que las universidades estaban en una situación financiera que las llevaría a no iniciar el ciclo lectivo. El 4 de febrero, el Comité Ejecutivo del CIN se reunió con el presidente del bloque justicialista de la Comisión de Educación, Humberto Roggero; el bloque radical, CONADU y FUA también apoyaron al CIN y defendieron la inamovilidad de la Ley de Presupuesto (CLARÍN, 5 de febrero de 1999. ―Presupuesto Educativo. Los universitarios en contra del recorte‖). 255 Cámara de Diputados de la Nación, 12° reunión, 5° Sesión ordinaria, 12 de mayo de 1999. Versión taquigráfica. El entonces Diputado Carlos Alvarez se refiere a las movilizaciones derivadas del recorte producido por el Decreto 455/99. 256 Sesión de la Cámara de Diputados de la Nación, 12° reunión, 5° sesión ordinaria, 12 de mayo de 1999. Versión taquigráfica. El Diputado se refiere a las gestiones realizadas por el CIN en noviembre de 1998 en oportunidad de declarar la ―emergencia financiera‖ de las UUNN. 257 Idem anterior. Palabras de la Dip. Puiggros al debatirse el ajuste derivado del Decreto 455/99. 188

Otro ejemplo es la actividad del Consejo durante la gestión de López Murphy en Economía, tal como la describe el A.P. 386/01: acuerda solicitar entrevistas a los presidentes de las Cámaras de Diputados y Senadores con carácter de urgente (Art. 10 y 11), y llama a conformar una ―mesa coordinadora en defensa de la educación pública‖ (Art. 7), que se concretó en el ―Foro Cívico y Social por la Educación Argentina‖ (ver pág. 104); la búsqueda de alianzas amplias vuelve a presentarse en el A.P. 403/01 (art.1).

b. Acciones de denuncia y resistencia

La evolución misma de las discusiones quedó sujeta a la precarización presupuestaria implementada mediante un aumento de las atribuciones otorgadas al Jefe de Gabinete para modificar el destino y monto de las partidas, y de los recortes derivados de Decretos de Necesidad y Urgencia. El Consejo les opone acciones dirigidas a sumar adhesiones, usa toda clase de recursos legales y apela a protestas, paros, solicitadas, actos públicos y reclamos de refuerzos presupuestarios. Casi todos los acuerdos plenarios sobre temas presupuestarios contienen declaraciones que denuncian la insuficiencia del presupuesto, los recortes o las dilaciones en las transferencias.

La denuncia también se dirigió a neutralizar lo que se percibía como una ―campaña de desprestigio‖ de la universidad pública, a la que se culpaba de distanciarse de la sociedad. El Consejo desplegó un discurso reivindicativo, y se esforzó por mejorar su ―comunicación con la sociedad‖, creando una Comisión de Relaciones Institucionales y Comunicación, utilizando los A.P. para emitir verdaderas ―solicitadas‖.

Hay una serie de Acuerdos Plenarios que son claros ejemplos de acciones de denuncia y resistencia; en ellos se sostienen en forma recurrente los mismos argumentos; son los A.P. 31/92, 171/95, A.P. 251/97, 300/98, 331/99, Resol. 172/00, A.P.397/01, A.P. 407/01 y, finalmente, una carta a la Ministro Giannettasio en abril de 2002 (ver ANEXO). Su lectura permite seguir la reacción ante la evolución del ajuste

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estructural en la Universidad, urgidas las instituciones por los reclamos salariales, el pago de los gastos corrientes y la desinversión en infraestructura. Los calificativos que describen la situación van cobrando intensidad y dramatismo: la ―insuficiente asignación presupuestaria‖ o la ―profunda incertidumbre jurídica y financiera‖ tornan, en 1992, ―claramente insostenible cualquier intento de mantener un mínimo y digno funcionamiento‖. Las ―marcadas restricciones presupuestarias‖ de 1997, llevan a las UUNN ―al borde de la paralización‖ en 1998. Esas restricciones generan una ―permanente asfixia financiera‖ en 1999, y el Consejo llama la atención sobre el hecho de que la ― falta de continuidad, la improvisación, la imprevisibilidad, la imposibilidad de atender las demandas de la juventud, la desmoralización de los trabajadores y estudiantes universitarios produce un gran desaliento e incredulidad que impide la concreción de los mejores objetivos y el debilitamiento de las condiciones de trabajo‖. En 2000, las UUNN son ―sorprendidas‖ por un decreto de recorte , ―jaqueadas en su espíritu y su función‖, sufren el colapso de 2001; ―hartas ya de administrar miseria, de escuchar vacuas declamaciones respecto de la importancia que se asigna a la educación, de ser ―pagadores de salarios atrasados‖ se dirigieron a Giannettasio, en abril de 2002, para afirmar que ―De no contar con una respuesta satisfactoria en forma inmediata, este Comité Ejecutivo ha resuelto, ad referéndum del Plenario del CIN a realizarse en Tucumán, retirar toda representación del sistema público que ejerza, incluido el Consejo de Universidades‖.

La fuerza y las modalidades de la denuncia y la resistencia variaron de acuerdo con la intensidad del ajuste presupuestario y las formas en que las sucesivas gestiones del MEd concibieron y ejercieron su intervención. Las fricciones se agudizaron cada vez que coincidían con el tratamiento del proyecto de presupuesto anual en el Congreso, como lo muestran los siguientes A.P. y Resoluciones: - El A.P. 77/95 repudió los recortes realizados durante la llamada ―Crisis del Tequila‖ –crisis financiera mexicana con efectos en las finanzas globales-: 100 millones de pesos del presupuesto universitario afectados al Programa

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37258, y el recorte derivado del DNU 290/95 por el cual se redujeron en forma escalonada entre un 5% y un 15% de acuerdo con el nivel de sueldos brutos a todos los empleados de la Administración Nacional, más un recorte en diversas partidas del presupuesto vigente. A la vez pedía una audiencia al Presidente de la Nación y manifestaba la intención de crear una comisión de trabajo con representantes del MEd, del CIN y de legisladores nacionales para buscar soluciones alternativas al recorte. - El A.P. 192/95 denunció el incumplimiento de la Ley Federal de Educación en lo que respecta al aumento progresivo del presupuesto universitario. - La Resol 96/97 del Comité Ejecutivo en sesión ampliada, ratificó ante el Congreso Nacional la necesidad de un presupuesto de 1.840 millones, garantizando los fondos para la recomposición salarial (105 millones), y exigió que los montos a distribuir por pautas se acordaran con el CIN - El A.P. 296/98 elevó al Congreso Nacional, con vistas a la elaboración de la Ley de Presupuesto 1999, los requerimientos presupuestarios necesarios para garantizar el cumplimiento de la Ley Federal de Educación (art. 61) lo que implicaba asignar al sistema universitario nacional una suma no inferior a los $2.750.000.000. - El A.P. 301/98 –siguiendo una propuesta de Shuberoff259- recomendó a las instituciones suspender el pago de aportes patronales, aportes que se venían reclamando ya que en virtud del Decreto 2609/93 había excluido a las UU.NN de una importante rebaja en el pago de las contribuciones patronales, beneficiando sí a las universidades privadas; se basaba en la necesidad de paliar la estrechez presupuestaria. - El A.P. 302/98 rechazó de plano el Proyecto de Ley de Presupuesto enviado por el PE al Congreso, y el A.P. 303/98 reclamó específicamente los fondos relacionados con el Programa de Reforma y Reestructuración Laboral.

258 La Ley de Presupuesto 1995 N° 24.447 había dispuesto para el proceso de descentralización salarial $100.000.000 ( ―Programa 37‖) ‖), parte de los cuales iban a ser aplicados a la negociación colectiva del sector docente; también había especificado en su artículo 19, un aumento para 1996 de $340.000.000. 259 LA NACIÓN, 3 de noviembre de 1998. ―Las universidades, en emergencia económica‖. 191

- La Resol. 134/99 (Anexos I y II) dispuso la publicación de dos declaraciones de repudio por el recorte presupuestario derivado de los acuerdos de mayo de 1999 con el FMI, legalizados por el DNU 455/99, que restó 100 millones de pesos a las UUNN. El Comité Ejecutivo solicitó ―al Poder Ejecutivo Nacional que revea esta medida y convoca a la comunidad universitaria a declararse en estado de alerta, en defensa de la educación pública‖. - La Resol. 138/99 apoyó el proyecto de Ley presentado por el Dip. Eduardo Mondino para dejar sin efecto el Decreto 455/99 en lo referido al ―ajuste en los créditos dispuestos por el artículo 1º del Decreto Nº 455/99 para la Jurisdicción 70-Ministerio de Cultura y Educación-, en los Programas 26 (Desarrollo de la Educación Superior), 33 (Acciones Compensatorias en Educación) y 41 (Reforma institucional de las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires)‖, solicitando que se evitara además el recorte ―en el área de Ciencia y Tecnología por ser también un sector estratégico para el desarrollo nacional‖. - El A.P. 334/99 recomendó a las universidades el inicio de acciones legales por inconstitucionalidad de Decreto N° 455/99, e instruyó al Comité Ejecutivo entrevistarse con todos los candidatos a Presidente en las futuras elecciones de octubre, y organizar reuniones con el Ministerio de Economía y con legisladores nacionales y gobernadores y legisladores provinciales. - Las notas remitidas a lo largo de 1999 a distintos funcionarios del PEN por el Presidente del CIN. Por ejemplo, la enviada en octubre de ese año por J.C. Gottifredi al Ministro García Solá luego de la renuncia de Decibe, en la que ―reiteraba‖, en nombre del CIN, una ―enérgica solicitud de regularización de la situación planteada, a la mayor brevedad, para evitar que una vez más tengamos que recurrir a la Justicia solicitando simplemente que la más alta jerarquía del Poder Ejecutivo cumpla con las Leyes de la Nación…‖ ( Nota P. N° 040054/99).

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El enfrentamiento se agudizó en 1997-98, en oportunidad de los ejercicios distributivos ya analizados (acompañados por una fuerte presión del BM para aplicar el financiamiento condicionado a resultados). La actitud defensiva explica la crisis de la Comisión de Pautas y su impasse dentro del CIN: ―…Sucedía que la SPU comparaba el mapa teórico con el mapa real, y podía pasar que te diera de más, igual o de menos. Entonces lo que se hizo en los ejercicios de 97 y 98 fue usar el incremento presupuestario para darle solamente más plata a las que les daba de menos. El Banco Mundial era más duro: pretendía que se le sacara dinero a la universidad que le sobraba. De allí que el CIN especificara que no iba a admitir de ninguna manera que por la aplicación de pautas alguna institución recibiera menos dinero. Esa era una discusión más política, filosófica...‖ (E 3: 11)

―… [Entre 1997 y 1999] Yo no fui a nada organizado por el Ministerio, NUNCA. Siempre el CIN, digamos, no? El Ministerio ¡eran los malos de la película!...‖ (E 10:17)

―...en realidad a esa Comisión, hasta ahí, la manejó alguien que era Secretario de la Universidad de La Plata, que trabajaba para el gobierno, y que terminó después siendo funcionario del Gobierno, y que...a las universidades como Buenos Aires, Córdoba, Tucumán, las tradicionales, las mataba, y beneficiaba a La Plata, claro, y a las del conurbano. Entonces los rectores no teníamos ninguna confianza en esa Comisión...‖ (E 1: 47)

Las acciones denunciantes se prolongaron más allá de los gobiernos de C. Menem, ante la continuidad del contenido esencial de la política económica y del ajuste sobre la Universidad durante la gestión de de la Rúa. Por ejemplo, el A.P. 386/01 mencionado más arriba (en oportunidad de la renuncia del Ministro Juri y todo su equipo) acordó una declaración pública que llamaba a no prestar consenso al ministro de Educación que aceptara el cargo convalidando el recorte realizado por L. Murphy y, reconociendo públicamente los esfuerzos realizados por Juri, Delich y Gottifredi, "a favor de la educación pública argentina‖ (Art. 8), recomendó a las UUNN iniciar acciones de amparo para preservar las ejecuciones de sus presupuestos (Art. 4) 260. En su Art. 2 afirmó ―Defender el estado de derecho que estas medidas anunciadas pretenderían quebrantar, violentando el principio constitucional de división de poderes, sustituyendo la voluntad ciudadana‖ 261. Unos meses después Cavallo anunció el paquete de medidas llamado ―Deficit Cero‖, y entonces será el A.P. 397/01 el que

260 Al 20 de marzo se habían presentado ante la Justicia dos acciones de amparo contra el Poder Ejecutivo Nacional. El profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Buenos Aires (UBA) Andrés Gil Domínguez y el abogado Carlos José Díaz pidieron medidas cautelares de "no innovar" ante los juzgados del fuero contencioso administrativo federal de Guillermo Rossi y Ernesto Marinelli. En ambas presentaciones se reclamó a los magistrados que impidieran la firma de los decretos anunciados por López Murphy. LA NACIÓN, 20 marzo de 2001. ―Los rectores anunciaron que irán ante la justicia‖. 261 CLARÍN, 20 de marzo de 2001. ―El ajuste y la crisis en las universidades nacionales. Rectores en pie de guerra‖ 193

rechace y denuncie el ajuste, emitiendo una Declaración pública que figura en su Anexo262. La Declaración expresaba, en su punto 7: ―Reafirmamos nuestra disposición a asumir hasta el límite de nuestras posibilidades esta situación de grave emergencia y nos sumamos a la convocatoria a un encuentro nacional amplio y pluralista, donde todos los sectores políticos y sociales converjan y consoliden las bases de un Estado fuerte y eficiente, respaldado por el mandato de un acuerdo social que posibilite un nuevo comienzo para nuestra Nación, que merece un destino mejor del que hoy nos permiten vislumbrar‖.

En varias oportunidades, el Consejo señaló las contradicciones de la política supuestamente ―racional y eficiente‖, pero en esos señalamientos predominó el tono de denuncia, y ese diagnóstico no fue usado para dar continuidad a la elaboración de propuestas alternativas de política que superen las enunciaciones declarativas:

―…También quiero decir –haciendo honor a la palabra sinceramiento- que muchas veces a las universidades nacionales se nos critica –no es el caso nuestro, porque tenemos 20 mil estudiantes y solamente 300 empleados- por tener exceso de personal. En la Cámara actualmente hay unos 6 mil empleados. Si yo quisiera convocarlos no habría oficinas que los puedan albergar. Les pido disculpas por el exceso de franqueza, pero creo que estamos hablando de sinceramiento, por lo que yo también quiero ser sincero. En relación a los organismos del Estado alguien habló de fuentes de financiamiento. El Ministerio de Economía, cuando contrata pasantes y becarios, lo hace casi con exclusividad de universidades privadas, incluso de una universidad privada que hace un año y medio le hicieron una evaluación de la CONEAU y salió mal. Entonces las universidades del Estado no tenemos la posibilidad de llegar a mandar a nuestros estudiantes al Ministerio de Economía porque se contratan becarios y pasantes haciendo convenios con universidades privadas. Esto en cuanto a fuentes de financiamiento externo o complementario…‖ 263

Luego de la crisis de 2001, y durante la gestión de J.C. Pugliese en la SES / SPU, se consolidó una dinámica de trabajo conjunto, facilitado por la previsibilidad financiera generada por la mejora de las cuentas públicas y de la economía nacional: ―…en la década de los 90 hubo períodos en donde las….transferencias de fondos fueron realizadas en un 100%; hubo etapas en que hubo subejecución. Luego… de la salida de la convertibilidad, si bien no hubo subejecuciones, hubo muchos retrasos en los pagos. Y bueno, …podemos decir que entramos en una etapa ya más estable a partir del 2003 en el que hay

262 El Consejo se declaró en sesión permanente para ―asegurar el pleno funcionamiento del servicio universitario público‖ (Art. 1°), y encomendó al Comité Ejecutivo realizar gestiones en el Congreso Nacional y distintos órganos del PEN para ―tomar pleno conocimiento de los posibles impactos que las medidas de ajuste fiscal producirían sobre el sistema educativo en su conjunto, y el de la educación universitaria en particular‖ (Art. 2°). En su Art. 5° ordenó ―al cuerpo técnico del CIN que se convoque a este efecto, para que dictamine en forma inmediata sobre las consecuencias que las medidas que afectan al sector público podrían tener sobre el sector educativo y el sistema universitario en particular. En tal sentido el asesoramiento deberá proponer las vías legales que aseguren eficacia en sus resultados, contemplando la equidad y solidaridad de su eventual impacto, con respecto al resto de la sociedad‖ 263 Exposición del Rector de UNLM, Lic. Daniel Martínez. Reunión del Comité Ejecutivo del CIN con la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados de la Nación, septiembre 2001, en oportunidad de presentar el proyecto de Ley de Defensa de la Educación Pública. Versión taquigráfica. 194

una ejecución del 100% del presupuesto y la transferencia va mensual acompañada en función del ritmo digamos de cuotas de compromisos devengados…‖ (E 5: 23)

―...era otro el momento histórico y político. Hubo un acercamiento al CIN. Las comunicaciones eran mucho más fluidas, y se pudo trabajar en conjunto. Ayudó el hecho de que ya estaban relativizadas las cuestiones ideológicas, se había asimilado que era necesario un cambio, y ya no estaba el discurso anti-Banco. Y además estaba la situación del lugar del CIN en el Congreso: yo creo que en parte el modelo se aprueba porque la situación ya no daba para ir al Congreso a pedir plata sin justificar, era una cuestión ya de seriedad el fundamentar los pedidos en razones, sobre todo luego de la crisis de 2001...‖ (E 3:16)

A partir de ese momento, el CIN deja de desplegar su accionar defensivo, evolucionando hacia la colaboración, aceptando e incorporando las definiciones políticas del PEN.

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IV ACORDAR EN CONDICIONES DE SUBORDINACION

La investigación sobre los límites y posibilidades del CIN para desempeñar un rol en la elaboración de acuerdos nos permitió analizar la erosión creciente del poder del Consejo para incidir activamente en la definición de los objetivos, metas, e instrumentos integrantes de una política universitaria; en nuestro caso, esa erosión apareció ligada a tres aspectos: su grado de fortaleza organizativa, su legitimidad de representación sectorial, y el perfil de su praxis política.

Hemos descripto cómo, hasta la sanción de la LES, el CIN desplegó una táctica más proactiva, presentando proyectos y propuestas para redirigir o reformular las medidas del Gobierno destinadas a aminorar su rol en el ámbito universitario público, defendiendo un espacio de representación y decisión en la Universidad; para ello buscó construir un bloque de fuerzas junto con los partidos opositores al oficialismo, sindicatos universitarios y organizaciones estudiantiles. Es el período en el que comenzó el trabajo de la primera Comisión de Pautas Presupuestarias: ―…Somos conscientes de que el camino que inició el CIN al crear la Comisión de Pautas de Distribución Presupuestaria es un camino arduo y difícil, pero es el que ayudará, al conjunto de las Universidades públicas, a avanzar hacia la constitución de un Sistema Universitario Nacional fundado en la racionalidad, la complementariedad, la lealtad y la comprensión y apoyo mutuos. Se ha trabajado pensando en el conjunto más que cada uno en sí mismo. Estamos convencidos de que se ha adelantado en el intento de buscar métodos más racionales para la distribución secundaria del Presupuesto Universitario Nacional, y que se lo ha hecho tratando de tener en cuenta todas las objeciones, de salvar todos los reparos y de superar criterios muchas veces contrapuestos. Ello ha consumido horas y horas de discusión y estudio, pero estamos persuadidos que el objetivo propuesto lo merece y que los resultados alcanzados lo justifican. En una sociedad que nos da a diario ejemplos de cómo «poner piedras en el camino», lo que intentó la Comisión fue ir removiéndolas en lo posible…‖ (Comisión de Pautas, 1994:2)

―...la idea era…distribuir los INCREMENTOS presupuestarios por pautas buscando –en un camino bastante largo- una igualdad, una similitud de la distribución presupuestaria frente a una realidad que es poco satisfactoria. Esa fue la intención y creo que nosotros llegamos a acuerdos finalmente importantes...‖ (E 5: 2)

―…Bajo ningún punto de vista aceptaremos que la aplicación de cualquier metodología de distribución sea sobre la base de la reducción presupuestaria de alguna de las Universidades

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Nacionales, lo que implicaría, sin dudas, cesantía de personal. Reconocemos distorsiones en la distribución presupuestaria actual, entre las Casas y hacia el interior de las mismas. Aquellas deberán irse corrigiendo con los futuros incrementos de presupuestos globales‖ (A.P. 147/94, Declaración de Comodoro Rivadavia, punto 5)

Hasta 1993, el Consejo reclamó al MEd una participación activa en la definición de las necesidades presupuestarias de las UUNN al elaborar el anteproyecto de presupuesto sectorial; esta reivindicación se expresó en el dictamen de la comisión técnica del CIN que evaluó el anteproyecto oficial de reforma del régimen económico-financiero de las UUNN presentado en 1991, y fue volcada en el anteproyecto del propio CIN (ANEXO del A.P.26/91): ―…2) Se ratifica el rol del Congreso Nacional en la asignación de los recursos del presupuesto para el financiamiento de cada una de las Universidades Nacionales, rechazándose la posibilidad de que se asigne como una suma global y única dejándose librado al criterio del Ministerio de Cultura y Educación su distribución entre las distintas Universidades. Se propone la asignación tal como lo prevé el actual ordenamiento presupuestario a través de la Ley General de Presupuesto. El presupuesto elaborado por las Unidades Académicas, según pautas propuestas por el CIN y acordado en su conjunto, será remitido al Ministerio de Cultura y Educación, para que siga el trámite pertinente...‖ (A.P. 20/91)

Al año siguiente, el A.P. 68/92 exigió que los doscientos millones de diferencia entre lo solicitado por las UUNN y lo calculado por el MEd se cubrieran ―con los fondos asignados por el Proyecto de Presupuesto a esa dependencia, haciendo una revisión de sus propios gastos y afectaciones, y postergando aquellas que sea posible trasladar a ejercicios venideros‖; también afirmó ―reivindicar institucionalmente al CIN como el ámbito natural de análisis, elaboración y elevación de los presupuestos de la UUNN en un marco de discusión y democracia interna, como ha sido norma en la trayectoria de este cuerpo colegiado, convocando a todos sus integrantes a consolidar su funcionamiento y por ende el del propio sistema universitario nacional‖.

La oposición al enfoque dominante, planteada en el nivel discursivo, necesitaba apoyarse en la construcción de alternativas concretas. Pero a lo largo del enfrentamiento, y a medida que se producía la fragmentación y disolución del espacio político tanto a nivel nacional como universitario (cuyos beneficiarios directos eran las fracciones locales hegemónicas), la defensa de las cuestiones centrales de la política sectorial fue quedando relegada por las urgencias coyunturales. En lo que respecta a

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la índole del problema de la distribución y al criterio de las correcciones que debían realizarse, esa construcción buscó, más que nada, limitar las posibilidades del PEN de disponer de una herramienta de control y disciplinamiento vía presupuesto. Inicialmente, se logró restringir el uso de una fórmula sólo a la porción incremental del mismo, descontando las correcciones por incrementos salariales; las discusiones posteriores giraron alrededor de los componentes de la fórmula polinómica, esto es, los factores a considerar para estimar y ponderar las necesidades presupuestarias de las UUNN. Cuando el MEd realizó distribuciones de fondos en forma unilateral, el Consejo discontinuó el trabajo de la Comisión de Pautas; al hacer crisis la política económica y al hacerse frecuentes los recortes e irregularidades en las transferencias (1999 en adelante), intentó recuperar su participación principal en el proceso presupuestario264. Pero no se realizaron esfuerzos sostenidos para hacer realidad los proyectos ―estratégicos‖. La perspectiva estratégica apareció y desapareció al ritmo de la pugna, presentándose en diversos documentos y propuestas, no siempre de manera orgánica; hay coincidencia temporal entre los momentos de enfrentamiento más agudo y las (re)acciones del CIN dirigidas a defender la integridad de planeamiento y presupuestación, recuperar espacios de decisión, resituar políticamente las herramientas de financiamiento y abogar por la transparencia presupuestaria; nos referimos específicamente a dos momentos clave:

 1991 – 1993. Período en el que se presenta el programa neoliberal para la Universidad vía anteproyecto de reforma del régimen económico-financiero de las UUNN, durante la gestión de Salonia. El CIN responde: o Con una crítica fundamentada del anteproyecto oficial (A.P. 20/91) o Con una propuesta alternativa, elaborada con aportes de FATUN, CONADU y FUA (A.P. 26/91) o Organizando un Congreso Nacional Universitario

264 La Resol. 142/99 creó una Comisión de Seguimiento de la Ejecución Presupuestaria, integrada por el Presidente y el Coordinador de la Comisión de Asuntos Económicos en ese momento, Ing. Jorge D. Petrillo y Prof. José Luis Coraggio, respectivamente, invitando a la Secretaría de Políticas Universitaria a integrarse con un representante. En julio de 2000, por Resol. N° 163, el Comité Ejecutivo transformó la Comisión en permanente, y la integró manteniendo su conformación con los rectores ocupantes de la Presidencia y la Coordinación de la Comisión de Asuntos Económicos. 198

o Presentando, junto al Diputado por la UCR Dante Caputo, el Proyecto para la creación de un sistema integral de financiamiento universitario (Fondo de Financiamiento Universitario, Anexo del A.P. N° 40 de 2 de abril de 1992) o Creando la Comisión de Pautas Objetivas (A.P.74/92)

 1996 – 1998. En este período se preparan y efectúan ejercicios distributivos unilaterales por parte del MEd. El CIN reacciona resituando el problema de la distribución presupuestaria en el marco de un planeamiento estratégico con participación plena de los universitarios : o Redefine el trabajo de la Comisión A.P. 74/92 (A.P. 219/96) o Exige procesos previsibles y formales para enmarcar las negociaciones por el presupuesto. Pide que se respete la siguiente secuencia: ―A partir de los acuerdos de las UUNN en el seno del CIN, y remitidos al Ministerio de Cultura y Educación, este Ministerio deberá tenerlos en cuenta en la formulación del proyecto de presupuesto que elevará a consideración del Honorable Congreso de la Nación quien resolverá finalmente en los términos previstos por la Constitución Nacional ― (Art. 1). Solicita un refuerzo presupuestario a ser distribuido ―con la participación del CIN a través de un acuerdo que determine los criterios a adoptar‖ (Art. 2). Exige al Gobierno que las UUNN se equiparen a las universidades privadas en lo referido a los aportes patronales –ya que las privadas pagaban la mitad- (Art. 3). Finalmente, por el Art. 5, relaciona el presupuesto con la construcción de un ―diseño estratégico consensuado para el sistema universitario nacional con la participación de los actores sociales relevantes‖, tarea que se encomendaba al Comité Ejecutivo (A. P. 222/97). o Propone la creación de un Fondo de Financiamiento Especial para todo el sistema educativo, con un apartado especial para el financiamiento de las universidades nacionales a partir de programas plurianuales de financiamiento (A.P. 250/97).

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o Manifiesta la intención de transformar al CIN en un ―organismo al servicio de la planificación‖ en el Plenario de Río Cuarto (A.P. 306/98), dando lugar a una serie de propuestas a lo largo de 1999 (ver Capítulo III), propuestas que no llegan a concretarse.

Al producirse el cambio de gobierno y ceder el clima de enfrentamiento directo, se comenzó a construir una modalidad de colaboración y trabajo conjunto entre CIN y MEd, proceso demorado por la gestión Llach, la continuidad de la política económica y la crisis final de diciembre de 2001 (PUIGGRÓS, 2001). Los sucesivos ―ajustes‖ y la precariedad financiera limitaron la energía del CIN reduciéndola más que nada a sostener en el centro del debate los aspectos más generales del financiamiento y de la asignación de los fondos públicos265, como es el caso del apoyo al proyecto de ley de ―Protección de la Educación Pública‖ (ver pág. 108); en lo que se refiere a nuestro objeto de estudio, la erosión del poder del Consejo que hemos descripto permitió a las nuevas gestiones al frente de la SPU y a los equipos técnicos del Programa AR mantener la iniciativa en la reorientación del trabajo sobre una fórmula distributiva, entendida ahora como ―modelo normativo‖:

―… Entonces lo que se hizo fue como una tarea analítica, de investigación. Supongamos que hacemos una distribución objetiva basada en un modelo de este tipo, que es un presupuesto normativo: «Esto daría tal cosa». Comparo con el presupuesto de las universidades, hay evidencia de asimetrías, hay una distribución desigual de los recursos...‖ (E 9:7)

En realidad, a la luz de los efectos más permanentes del enfrentamiento entre el Gobierno y el CIN, observamos que la consolidación de un vínculo de colaboración e intercambio se realizó a costa de una adecuación de la Universidad a las condiciones impuestas por rasgos supervivientes del modelo dominante de sistema universitario. Esa adecuación no fue solamente un acatamiento a las leyes y normas impuestas en el período, sino que operó a través de una asimilación –ciertamente, reelaborada e integrada al contexto local- de sus principales elementos. De la misma manera que en la sociedad, se infiltraron en la Universidad los principios más profundos del modelo

265 La investigación de Atairo sobre la aceptación del FOMEC en la UNLP muestra procesos semejantes a los que estamos describiendo (ATAIRO, 2007). 200

que discursivamente se seguía resistiendo –la regulación vía mercado a través de mecanismos competitivos, ―incentivos‖, la definición de la racionalidad, la eficiencia y la equidad, el sentido de la rendición de cuentas, la oportunidad y sentido de introducir nuevas herramientas de asignación de fondos- y la escisión entre gobierno y gestión, entre los principales:

―...creo que en los 90 las universidades desarrollaron fuertes ámbitos de RESISTENCIA al marco que se les imponía pero también abundantes acciones de ADAPTABILIDAD a ese marco. Son culpables por eso...‖ (E 4: 2)

Y, por sobre todo, se consolidó el papel secundario del Consejo en lo que respecta a encabezar los debates sobre políticas sectoriales. Por todo ello, los procesos de construcción de acuerdos respecto de una fórmula de distribución de incrementos presupuestarios pueden ser pensados bajo el concepto de ―subordinación‖. Materializada en las posiciones y decisiones tomadas por los Rectores en el Consejo, nos remite a la particular distribución del poder dentro de la Universidad, vinculada, a su vez, con la puja por el poder de fracciones dentro del aparato estatal y el Gobierno. La erosión del poder de definición de una política es un componente de esa subordinación. Este proceso de deterioro del Consejo Interuniversitario fue el costo pagado por la Universidad para obtener una serie de beneficios secundarios para las instituciones y fracciones académicas subalternas.

Hablamos de ―subordinación‖ para resaltar que los acuerdos alcanzados por el Consejo se realizaron mediante una reelaboración condicionada o regida por las definiciones, decisiones y estrategias de las fracciones hegemónicas. El rol del CIN como catalizador de acuerdos universalistas en ejercicio de una autonomía crítica, se ―enajenó‖266 en dos sentidos. Por un lado, se oscureció o relegó la comprensión y la conciencia de las condiciones realmente existentes en la Universidad (plano simbólico de la subordinación). Por otro, se cedió protagonismo o iniciativa a otros órganos o áreas del Estado, a la vez que se auto-limitó en beneficio de las mismas instituciones–

266 ―Enajenar‖: 1.Pasar o transmitir a alguien el dominio de algo o algún otro derecho sobre ello. 2. sacar a alguien fuera de sí, entorpecerle o turbarle el uso de la razón o los sentidos. 3. Extasiar, embelesar, producir asombro o admiración. 4. Desposeerse, privarse de algo. Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española, XXII ed., 2001. 201

miembro -que preservaron de ese modo su esfera de acción individual- (plano material de la subordinación).

1. La materialización de la subordinación

Las regulaciones contenidas en diversos decretos, disposiciones del MEd y otras medidas anteriores a la LES en 1995 (VIOR y PAVIGLIANITI, 1995) llevaron a la reducción progresiva del espacio de actuación potencial del CIN en distintos aspectos de la política universitaria267. Se produjo así el desplazamiento de los responsables de definir políticas en consonancia con el enfoque estratégico planteado por los organismos internacionales de préstamo a principios de los ´90 (KLUGER, 1991; WB, 1993; WB, 1996). Si durante la gestión de Alfonsín, el rol principal fue jugado por el Congreso con participación activa de las universidades y el CIN como organismo coordinador, a partir de 1989 es espacio será ocupado por el PEN con apoyo técnico y financiero de los organismos internacionales (BERTONI y CANO, 1988: 58) (DOMÍNGUEZ, 2001:5), y de este modo se expropió al Consejo el papel rector en la política universitaria que le había otorgado el gobierno radical en 1985. Los movimientos del Consejo dirigidos a recuperar poder, no lograron neutralizar el fortalecimiento del MEd. La creación de nuevas universidades, públicas y privadas, aumentaron la fragmentación y complejidad del espacio universitario. A pesar de su resistencia al fortalecimiento del Ministerio, éste se produjo vía normas de menor rango, la introducción de nuevas prácticas y reglamentaciones, y la generación de una nueva arquitectura estatal. La forma en que evolucionó el enfrentamiento facilitó que esos cambios se legitimaran a través de acuerdos políticos de coyuntura en la primera mitad de los ´90 (Protocolo de Concertación de 1990, cláusulas de financiamiento de la LFE de 1993, Acuerdo CIN / SPU de1993). El CIN logró que no se asignara el presupuesto universitario como una suma global al MEd evitando dejar totalmente librada, a sus criterios, la distribución inter-institucional; logró que el

267 Decreto 990/91 de creación de la Comisión de Concertación para la Reforma Estructural de las Universidades; Ley de Presupuesto 1992 –block grant-; Ley 24.256/92 (LAF); Decreto de creación de la SPU N° 506/93; Acuerdo CIN/SPU de diciembre de 1993; Resol. MEd 1069/93-SIU-; Decreto 1075/93-CNES-; Resol. MEd 1613/93-CPRES- ; Decreto 1610/93-remuneraciones-; Decreto 2427/93-Incentivos-; Decreto 529/94-incompatibilidades-. 202

presupuesto discriminado por institución figurara en la Ley de Presupuesto, teniendo en cuenta la propuesta acordada dentro del CIN y remitida al MEd. Pero, en virtud de la LAF, el presupuesto de las UUNN dejó técnicamente de contabilizarse en la jurisdicción del Ministerio de Economía para pasar a ser un ―subsidio‖ asignado a aquella jurisdicción, hecho aceptado en el Acuerdo firmado con la SPU en diciembre de 1993 -Art. 3, c)-. También se dejó abierta la posibilidad de que el MEd distribuyera fondos al introducir en el Art. 58 de la LES la frase ―Para la distribución de ese aporte entre las mismas se tendrán especialmente en cuenta indicadores de eficiencia y equidad‖268, así como la de implementar aranceles (Art. 59 inc. c)). Como en la práctica existía un desfasaje entre el proceso a través del cual el CIN ―consolidaba‖ los presupuestos de cada institución para elevarlo al MEd, y los plazos estipulados para que las jurisdicciones de la Administración Nacional elevaran los anteproyectos de presupuesto a Economía, el MEd solía presentar su presupuesto antes de acordarlo formalmente con el CIN. Así, las prácticas presupuestarias ayudaron a debilitar aún más el papel del cuerpo, circunscribiéndolo a las negociaciones con el Poder Legislativo, ya sea como cuerpo o a título individual, o llevándolo al plano de las negociaciones informales con el MEd y los legisladores.

El poder del MEd se expresó en su capacidad para mantener el liderazgo en el proceso de hechura de las políticas. A su amparo, se constituyó un saber y una capa de académicos ―expertos‖ que enlazó la Universidad con el aparato burocrático del Estado, y facilitó la convalidación de las medidas, fenómeno señalado en otras investigaciones (SUASNABAR, 2005). Funcionarios y asesores, provenientes de distintas universidades públicas, trabajaron alternativamente en la comisión del CIN y en equipos contratados por la SPU, realizando estudios de costos y elaborando fórmulas de distribución. El Programa AR, por ejemplo, involucró tanto a académicos pertenecientes a UUNN como a funcionarios de las áreas económicas, financieras o de planeamiento de los Rectorados; se darían, a lo largo de la década, situaciones de ―doble pertenencia‖ a grupos de trabajo paralelos: el equipo contratado por el

268 Ciertamente limitado al 2,5% del Presupuesto universitario en virtud del acuerdo firmado por del Bello y el CIN en 1993. Porcentaje pequeño en comparación con el peso de lo manejado por el MEd en virtud de los denominados ―programas especiales‖ como el de Incentivos. Los mismos se convertirán en la herramienta financiera por excelencia para alinear los objetivos de las universidades con los de la política oficial. 203

Ministerio y el equipo organizado en el seno de la Comisión de Asuntos Económicos del CIN: ―...Yo lo conocí en el CIN cuando estaba en Rosario, él era Secretario General de Rosario, y representaba a la Universidad en el CIN; y después cuando el Rector de Rosario –Starico- pierde la elección, nosotros le ofrecemos trabajar con nosotros en la UBA, y él trabaja en el tema de pautas, trabaja en la comisión de pautas....‖ (E 10:22)

―...yo tenía una doble visión del sistema universitario. Lo veía desde dos lugares diferentes. Por otro lado no sentía conflicto de roles, porque en realidad mis funciones eran muy diferentes en la Universidad de las del Ministerio. Incluso eso me facilitaba el tomarle el pulso a la universidad, ver cómo iban las cosas evolucionando. Uno sentía la diferencia con casos de otras personas que trabajaban sólo desde un punto de vista técnico, desconociendo la situación real de las universidades...‖ (E 3:2)

―...nosotros incorporamos personas DE las universidades para comenzar a trabajar un modelo, y ahí estuvo el equipo de Delfino.... Entonces el planteo es un modelo en base a criterios que se conocen como de insumos, que es la variable ―número de alumnos‖... Después eso fue desarrollándose, después de Delfino vino Gaggero; me acuerdo que después continuó en la gestión 96-99... Y CONTINUÓ [enfático] en la gestión de Pugliese y Abeledo ... Es decir para mí hubo una continuidad.... No es 90 ni 2000, eh!!!!!....‖ (E 9:5)

―... siempre la SPU convocó o se referenció en aquellos que dentro de las comisiones del CIN más trabajaban…: había gente que estaba de los dos lados del mostrador...‖‖ (E 7:7 y 8)

La relativa ―ubicuidad‖ de este grupo de expertos generó conflictos que evidenciarían que los dispositivos técnicos no son neutrales, que afectan o responden a intereses diferenciados y que, en definitiva, encuentran un límite en los proyectos político- sociales en los que se incluyen. Tal el caso de la contradicción entre la visión ―técnico- administrativa‖ de los funcionarios universitarios que trabajaban en la construcción de ―modelos‖, y la visión ―política‖ de los Rectores o Consejos Superiores; las decisiones técnicas desencadenaban conflictos cuando los avances llegaban a los Rectorados, por las implicancias financieras del uso de diferentes parámetros en cada universidad, o por consideraciones de la coyuntura política más amplia: ―...entonces nosotros llegábamos a acuerdos, y después los Rectores o los Consejos Superiores no los avalaban...‖(E5: 5)

―...Se dio el caso de cortocircuitos entre Secretarios y Rectores, entre Secretarios y Consejos Superiores. Pero en realidad eran todas cosas ―de cocina‖, que se dan habitualmente; yo lo conozco porque tengo una trayectoria variada: como consultor universitario, como consejero del Consejo Superior, como evaluador de la CONEAU, como evaluador de proyectos....‖ (E 8: 15)

―...hay que centrarse en las épocas que se vivían, en la injerencia que tenía la Secretaría, y en digamos, el uso de la herramienta que le daba la SPU...; se trataba de llegar a un acuerdo que era supuestamente técnico pero que tenía un componente político que era a todas luces muy visible...‖ (E 7:8-9)

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La inestable modalidad de trabajo en comisiones fue mejorada con la contratación ―ad hoc‖ de asesores que proveyeron cierto ―hilo de continuidad‖ a la acumulación de experiencia, pero la tarea de fondo siguió liderada por la SPU. La aparición de la ―Comisión de Enlace CIN / SPU‖ para la aplicación de la fórmula, puede considerarse, desde este punto de vista, como la neutralización tanto de la disputa sobre el sentido de las herramientas económico-financieras, como de la discusión sobre las contradicciones entre los objetivos y enfoques de los Secretarios de Hacienda de las UUNN y el equipo técnico AR / SPU; la Universidad hizo suyas las líneas políticas de las gestiones ministeriales:

―...Los técnicos de la Secretaría y de las Universidades fueron enviados a Francia y a Barcelona en viajes pagados por la cooperación francesa y cooperación catalana…‖ (E 4: 16)

―...Hoy, por ejemplo, estamos reunidos en la Comisión de Enlace CIN-SPU y se elabora el Presupuesto que manda Educación. Claro, no podés pedir cualquier cosa, el qué pedir lo medís en relación con la situación existente, haciendo una lectura sobre cómo está el país, tenés que pensar qué pedir. Y después está claro el lobby que puedas hacer en el Congreso...(E 3: 25)

El fortalecimiento del MEd proviene, además, del aumento de su capacidad de disciplinamiento de las UUNN gracias a la introducción del financiamiento competitivo por Programas, por cuya vía terminan de introducirse las herramientas empresariales de administración, consolidando la separación entre gobierno y gestión. Baste con mostrar algunos números sencillos, utilizando la información disponible, para mostrar la consolidación de una capa de ―administradores‖, fenómeno observado en todas las instituciones.:

CUADRO 7: UUNN. Evolución de la Relación Alumnos / Cargos Docentes-No Docentes y Autoridades Superiores. 1994 y 2003. Cargos No Cargos Docentes Autoridades Superiores Docentes Años Alumnos Rel Rel Rel Cant. Cant- Cant. Al./D Al./No D Al./Aut.S.

1994* 719.671 96.576 7,45 32.573 22.09 1.223 664,19

2003 1.278.284 115.942 11,03 36.992 34,56 2.104 607,55

*Para Autoridades Superiores, el año es 1996 FUENTE: SPU/DNCIEPP Elaboración propia 205

Entre 1994 y 2003, el alumnado de las UUNN aumentó un 78%, mientras que los cargos docentes aumentaron un 20%, los cargos No Docentes un 13%, y las Autoridades Superiores un 62%. Si en 1994 había 78 cargos docentes y 26 no docentes por cada autoridad superior, en 2003 hay sólo 55 y 17 respectivamente. Este patrón de aumento, relacionado con la evolución de la relación entre esos tres tipos de cargos y la cantidad de alumnos, además de reflejar la fuerte expansión de la matrícula, nos muestra la constitución de una capa de ―administradores‖ sobre todo en la esfera superior de la gestión y gobierno, hecho potenciado por un aumento en la cantidad de instituciones, por la modificación de las dedicaciones docentes en beneficio de las dedicaciones exclusivas, y por la ―racionalización‖ administrativa. Con la introducción de los nuevos dispositivos de financiamiento, el Estado aumentó su control de la gestión de las universidades, y a través de la gestión, influyó cada vez más en las decisiones académicas: ―...esa era otra discusión que teníamos, que era....que nosotros también teníamos que utilizar el FOMEC. ¡Por qué no íbamos a utilizar el FOMEC?. En realidad es que.... al revés.... Y lo utilizamos, lo utilizamos, y nadie... y lo utilizamos para cosas que nosotros creíamos que eran más que convenientes para la Universidad... (E 10:5)

―...En términos de financiamiento lo que vino después fue el disciplinamiento. ¿Cómo disciplinás?. Bueno: vos creás contratos-programa que tenés que cumplir tal objetivo. Si vos no cumplís el objetivo de acuerdo a lo que yo pienso y lo que tiene que ser, directamente no te doy plata...... cuando uno rasca los números se da cuenta que lo que se crea es una super estructura monstruosa para de alguna manera disciplinar sin coordinar...‖ (E 11: 10 y 12)

Si bien la vida interna de las instituciones no fue una dimensión investigada, fue posible entrever que la inestabilidad política del gobierno universitario fue, para el Consejo, una fuente de limitaciones cruciales, ya que los cargos y el poder rectorales estaban afectados por la superposición de intereses de los diversos claustros. Por ejemplo, la investigación de Bianco, sobre el gobierno universitario y su análisis del fenómeno de la colegialidad y representatividad, muestra cómo la presencia de ciertos mecanismos y condicionamientos de la toma de decisiones en las instituciones, participan de procesos acentuados de convalidación de las políticas educativas nacionales fijadas por el PEN; el CIN, como órgano colegiado de segundo grado, reproduciría así fenómenos que Bianco observa en los órganos colegiados de las instituciones ―que, de estar investido[s] de facultades para formular las políticas de

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conducción de la universidad, en la práctica se constituye[n] en un órgano de convalidación de políticas que se determinan en otro espacio y por otros actores‖ (BIANCO, 2003:1).: ―...estaba muy, muy politizada al principio la cosa, ya que las universidades estaban expectantes viendo para qué lado desembocaba todo, qué consecuencias podía tener esto, el interrogante era ¿de qué estábamos hablando?....‖ (E 3: 21)

―...se metían en las elecciones de las universidades. En la UBA ha habido candidatos apoyados por el oficialismo que me han venido a comentar las presiones de que eran objeto para no retirar su candidatura, para hacer esto, para hacer aquello... Porque primero que nada son universitarios...(E 1: 28)

De esta manera, el desarrollo de una propuesta propia sobre la cuestión presupuestaria se subordinó a los enfrentamientos, y se realizó bajo la presión de los sectores dominantes. Las discusiones entre Gobierno y Universidad, y las tácticas políticas utilizadas por el CIN en oportunidad de la introducción del ―proyecto Petrei‖ de ―impuesto al graduado‖ que Santori (2005) articula bajo el concepto de ―estructura de no diálogo‖, reflejan esa particular dinámica. Para este autor, esa estructura presenta dos componentes fundamentales que podrían ser ―útiles para analizar problemas análogos‖: ―por un lado, la recurrente tentación de los gobiernos de llevar adelante cambios...sin la base de una discusión abierta que permita una comprensión profunda de las ideas de las distintas instituciones que componen el complejo mundo universitario. Por otra parte la recurrente simplificación de todo proyecto por parte de sus detractores evitando la consideración de matices‖. Santori concluye que esta estructura ―favorece al sostenimiento del statu quo‖ y ―acrecienta la incapacidad de la universidad para pensarse a sí misma‖ (SANTORI, 2005: 147-148).

En primera instancia, coincidimos con esta descripción del juego político. Sin embargo, de nuestra investigación emerge un aspecto poco señalado; como contrapartida o beneficio secundario de este menoscabo pensado como ―parálisis‖, ―mantenimiento del statu quo‖, o ―rol limitado a la convalidación de políticas‖, a lo largo del período en estudio el CIN se incorpora al aparato burocrático estatal y a su concomitante red de poder y recursos. Al mismo tiempo, la dirigencia universitaria se inserta lentamente en una red de alianzas que permite acceder a cargos políticos en

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la esfera gubernamental nacional, provincial o local, o a puestos estables como funcionarios públicos en posiciones altas o intermedias269. La nueva arquitectura institucional del Estado creada por la Constitución de 1994 requirió del CIN sostener una representación en el Consejo de la Magistratura270 y en otros espacios para- estatales, incorporando al cuerpo de lleno en la pugna política dentro del aparato estatal (sobre todo en la esfera gubernamental), en parte como efecto colateral de los enfrentamientos entre fracciones dentro del Gobierno. Así, el clímax del enfrentamiento sobre final de la segunda presidencia de C. Menem –mayo de 1999, crisis del MEd, renuncia de Decibe y su equipo- se resuelve consolidando la práctica de nombrar como Secretarios de la SPU a ex Rectores, algunos con actuación como Presidentes del CIN.

269 El cargo de Rector de una universidad pública, reforzado con el antecedente de haber ocupado la Presidencia del CIN, brinda ventajas al momento de ingresar a la corporación política ocupando cargos electivos en todos los niveles de gobierno – senadores y diputados nacionales o provinciales, gobernadores y aún intendentes, sin contar con puestos en la administración pública como Secretarios de Estado, Directores, etc. Tal el caso de Alberto Cantero Gutierrez, ex rector de UNRC, Mario Barletta y Hugo Storero (UNL), Rodolfo Campero y Mario Marigliano (UNT), Aníbal Billoni (UNPA), por mencionar sólo algunos ejemplos. 270 El Consejo de la Magistratura, organismo creado por la Constitución de 1994 para seleccionar por concurso público a los Jueces, proponer la conformación de los tribunales inferiores y ejercer sobre ellos facultades disciplinarias, tenía que constituirse el 18 de julio de 1995, pero lo hizo recién en 1998 con la sanción de la Ley 24.939, a través de la que la oposición intentó evitar el control del cuerpo por el menemismo. Una de las modificaciones introducidas -artículo 2 inciso 6- exigió que dos de los miembros del Consejo provinieran del ámbito académico: uno, elegido por el CIN en forma directa, y el otro elegido por el voto de los docentes titulares de las Facultades de Derecho –elección en la que el CIN participaba como organizador-; la ley excluía a los profesores de las universidades privadas de la elección de uno de los dos académicos que debían integrar el Consejo ya que sus profesores no eran designados por concurso; el claustro de la UBA, además, tenía un peso fundamental por la cantidad de profesores, y estaba en manos del radicalismo. Menem intentó acercarse al CRUP y en junio de 1998 especulaba con firmar un decreto para modificar la composición del Consejo de la Magistratura proponiendo que el representante elegido por los profesores de Facultades de Derecho nacionales, lo fuera también por profesores de instituciones privadas. Según algunos medios, la idea de dar participación a los profesores de facultades privadas había nacido del mismo CRUP y había sido impulsada por la Ministro de Educación, Susana Decibe, ante el titular de Justicia, Granillo Ocampo (LA NACIÓN, 4 de junio de 1998. ―El oficialismo intenta controlar la Magistratura‖). En el seno del CIN, la elección de un representante quedó trabada por la falta de acuerdo entre oficialistas y opositores; por otro lado, recién en julio de 1998 el CIN organizó el proceso electoral del representante de las Facultades de Derecho (A.P. 270/98, Resol. 108/98, Resol. 110/98, Resol. 117/98 y 119/98). El Presidente de la Corte Suprema y titular del Consejo, Julio Nazareno envió cartas al presidente del CIN P.Bohoslavsky, responsabilizándolo por la demora en la constitución del organismo (CLARÍN, 26 de agosto de 1998. ―MAGISTRATURA. Cruchaga fue designado por la UCR‖). Para fines de octubre Nazareno había enviado cuatro intimaciones al CIN, sin resultado, y terminó convocando al Consejo de la Magistratura a una reunión preliminar, en la que se acordó intimar nuevamente al CIN para completar la designación (CLARÍN, 22 de octubre de 1998. ―Tardó tres años, pero al fin largó la Magistratura‖). La demora trababa la sustanciación de pedidos de juicio político y el nombramiento de jueces. El Gobierno, con el apoyo de las universidades creadas más recientemente, levantó la candidatura de un justicialista, Héctor Masnata, ex ministro de la Corte del tercer gobierno peronista. La cuestión presupuestaria se había transformado por entonces en un tema prioritario, por lo que recién entonces surgió como nombre de compromiso el del abogado y economista Julio Olivera, ex rector de la Universidad de Buenos Aires entre 1963 y 1965. Poco después aparecieron los de López Cabana y de Quiroga Lavié, quienes ya se habían postulado por el claustro de Derecho. Como ninguno de los tres candidatos reunía los dos tercios de los votos, los rectores terminaron seleccionando al azar a uno de los tres: el 2 de noviembre el A.P. 304 designó a Dr. Humberto Quiroga Lavié como representante titular y al Dr. Julio H. G. Olivera como suplente (LA NACIÓN, 5 de noviembre de 1998. ―Se completó el Consejo que designará a los Jueces‖). 208

El papel del Consejo en la construcción de acuerdos fue enajenado también en beneficio del margen de maniobra de las instituciones. En nuestro caso, la no sujeción a normas comunes, apoyada en muchos casos por el discurso ―autonómico‖, conllevaba beneficios secundarios fácilmente palpables en la coyuntura, pero al alto costo de esterilizar su ejercicio de la coordinación; de allí la persistencia de las prácticas informales, de sesgo clientelar, dirigidas a obtener modificaciones en las asignaciones presupuestarias en beneficio de la universidad propia que, en un contexto de inestabilidad y precariedad económica, violentaron muchas veces los acuerdos formales alcanzados, atravesados por la inestabilidad económica; aquellas tuvieron lugar no sólo en la etapa de discusión del proyecto de ley de presupuesto en el Congreso, sino también luego de sancionada la Ley, a través de negociaciones que determinaban la firma de decretos o disposiciones de excepción. Siempre ―alguien se iba a salir por afuera‖ (E 8: 13) (E 2: 22) para obtener más dinero en el Congreso ―por arriba del techo‖ estipulado por el MEc (E 6: 22), incluso a pesar de la rigidez creciente del presupuesto derivada del peso de la masa salarial (E 1: 7). Como hemos visto, estos fenómenos amenazaron su reconocimiento como institución de referencia para el debate y la construcción de un proyecto ―en común‖ para competir en el espacio público. Alianzas coyunturales dieron lugar a agrupamientos del tipo ―oficialismo vs oposición‖, con abundante producción de gestos simbólicos en los que se disputó la hegemonía, haciendo un uso anacrónico de los principios reformistas del ‗18, y organizando foros y actos públicos que permitieron graficar las relaciones de fuerza. Los comportamientos particularistas en la Universidad reprodujeron las características clientelares y los mecanismos informales de la praxis política local: ―...hay un RESPETO por la base histórica del presupuesto., porque viene con asimetrías que tienen muy distintas historias. La creación prolífica de universidades en determinado momento fue hecho exclusivamente a expensas del presupuesto de las otras universidades. Es decir: repartir una misma torta entre más universidades hizo que los desequilibrios fueran prácticamente dramáticos; pero no impactó de la misma manera: los impactos han sido muy fuertes en algunas....‖ (E 8:5)

―… El ejemplo que puse de la Universidad de San Juan, era un rector justicialista: Tulio del Bono, Secretario de Ciencia y Tecnología de Kirchner, que fue la máxima expresión de las asimetrías de la distribución histórica, fruto NO de la democracia-y es muy interesante esto-, sino del período dictatorial. Porque así como en el período dictatorial cerraron Luján, en el período dictatorial San Juan le correspondió a la Fuerza Aérea. Y la Fuerza Aérea que era la fuerza más pequeña dentro de la distribución del poder -entonces tuvo muy pocas jurisdicciones provinciales de las 24- logró muy buenas negociaciones del Estado Nacional para una universidad no provincial sino nacional en su territorio!!. Por eso: las asimetrías es lo 209

que explica que haya universidades que tienen Coro, Orquesta Sinfónica, Campo de Deportes, pileta de natación cubierta, y otras que no pueden montar ni una obra de teatro…‖ (E 9:17)

La ―lógica‖ neoliberal que presidió la política del Gobierno Nacional –sobre todo entre 1989 y 1999- no hizo más que acentuar y utilizar estos fenómenos para forzar un esquema de fuerzas favorable. En un entorno dominado por la precarización presupuestaria; las acciones de defensa y resistencia que hemos caracterizado absorbieron gran parte de su energía. La discusión sobre el esfuerzo social en términos de inversión en educación pública universitaria, así como sobre los criterios empleados para distribuirla entre las UUNN, quedó ligada fuertemente a la puja distributiva en condiciones de ajuste estructural; también a la concentración, en el PEN, del poder de imposición de políticas, facilitada económicamente por el PRES, y el uso disciplinador del presupuesto público: ―....Dice [el MEd]: «miren, yo tengo una torta. De toda esta torta, el 100% no se distribuye entre todas las universidades; hay un cacho de la torta que me lo quedo. Y lo asigno vía programas específicos. Si vos no estás de acuerdo con el programa no entrás. Pero eso sí: no tenés financiamiento». Entonces se crea una puja destructiva peor. Porque vos decís: «Si yo quiero tener un laboratorio nuevo, si no entro en el programa PROIN, o PROCAL, no tengo‖. ―AH!, entonces voy a tratar de hacer todo lo posible!» Ahora: en hacer todo lo posible ¿qué entra?. AH!, muy bien: entra que Ud. tenga que modificar la estructura de cargos no docentes, de investigadores.... ¡Se están metiendo en la vida interna de la universidad!...‖ (E 11: 32)

―...porque la creación de la SPU en el 93… se da en un período de crecimiento económico y de holgura presupuestaria, lo que permite duplicar el presupuesto universitario de 700 millones de pesos de la época a 1500 millones…De manera tal que en un período de holgura como el que ocurriría hoy, eh...se pudo hacer esa política, porque era una política de reformas con financiamiento...‖ (E 9:18)

―...el peso que el PEN tenía sobre los rectores, a los que podía simplemente dejar sin plata para pagar los sueldos ¡era enorme, ENORME!... (E 1:18)

Cuando se produce la retirada de los sectores neoliberales del MEd, luego de la renuncia de Llach, el cambio de enfoque de la política universitaria sostenido por las nuevas gestiones ministeriales no incluyó una propuesta de resituar al Consejo en un lugar de liderazgo, más allá de la declarada intención de su fortalecimiento; lo mismo puede decirse de los rectores: luego de una década de desgastantes enfrentamientos, el CIN parece no constituir ya una instancia confiable para abordar la resolución de los conflictos y la búsqueda de acuerdos de política. En relación con esta evolución, si bien el trabajo de la Comisión Juri no fue realizado en vinculación ―armoniosa‖ con el CIN, las recomendaciones realizadas por su Informe de 2001, reflejan, en sus rasgos

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más generales, el contenido del debate sobre la coordinación y gobierno del sistema, dentro de la Universidad; por ello nos detendremos un poco para analizar esas propuestas, interpretándolas a la luz de las manifestaciones más o menos contemporáneas del Consejo; recordemos que la cuestión presupuestaria no fue abordada por la Comisión, en cuyo informe encontramos sólo algunas consideraciones puntuales.

El trabajo de la Subcomisión 4 se dedica a la ―Organización institucional de la Educación Superior‖. En el informe correspondiente se afirma que las universidades deberían ―reinventarse como parte del Estado sin declinar en nada la autonomía, es decir, sin subordinarse al poder ejecutivo‖; se reconoce, no obstante, que a los efectos de la coordinación y la elaboración de políticas públicas, la autonomía universitaria tiene una ―limitación eventual‖; los planes de desarrollo institucionales se constituyen en factor clave y eslabón necesario de coherencia con la política nacional, sendas ―réplicas de la política pública‖ expresivas de una voluntad institucional (COMISIÓN…, 2001, Cap. IV § 38: 9-10). De hecho, esta opción soslaya la modificación de la estructura de organismos de gobierno y coordinación del sistema establecido por la LES de 1995 (calificado como ―un espacio intermedio caracterizados por la presencia de cuerpos representativos de las autonomías y organismos independientes de carácter técnico‖), limitándose a recomendar el fortalecimiento de su capacidad operativa, confiando en que ―institucionalizarán sendas federaciones que serán consideradas paraguas de autonomía‖ (en itálica en el original) (ibídem:§ 52:14). Los expertos reconocían las dificultades que esa estructura continuaba representando en términos de articulación de un sistema complejo, sobre todo cuando ―en virtud de las autonomías, estas instancias no emanan órdenes para las partes, por lo que sus iniciativas quedan libradas a la voluntad de sus integrantes con la consecuente imposibilidad de aplicar políticas que alcancen una dimensión general‖ (ibídem, § 9: 3).

En este punto, el enfoque sostenido por la Comisión continuó la línea que nuestra investigación rastreó tempranamente en el CIN. La reivindicación de la responsabilidad del Congreso Nacional es un principio sostenido por el Consejo a lo

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largo de toda la década de los ´90 en, por ejemplo, el proceso presupuestario; en el Informe, esta reivindicación opera en otro plano: recomendando el dictado de ―leyes de base‖ (diferenciadas de una ley organizativa, como la LES), entendidas como ―criterios de política para la confección de un planeamiento moderno‖, ―por iniciativa del Poder Ejecutivo, previa consulta y participación de todos los interesados‖, apoyados por programas específicos de financiamiento; el PLN debería tener una ―posición eminente, al ofrecer criterios de política y elaborar bases con prioridades y metas temporales, y compromisos de financiamiento en leyes que contengan los fundamentos para el plan de desarrollo, periódicas, y diferenciadas de la ley organizativa‖ (Ibidem, 4 y ss). Se aclaraba específicamente que no se pretendía menoscabar la función del PEN, ya que se preservaban sus funciones fundamentales tales como la preparación de la ley de presupuesto, la iniciativa legislativa para planes y programas de desarrollo, y el otorgamiento de la validez nacional de títulos. Se propone incluso su fortalecimiento vía la consolidación de ―un centro de información y análisis dotado de amplias capacidades técnicas que, junto a las estadísticas, realice estudios de oferta y demanda y mapas socio educacionales, revise cálculos de inversión y cuentas de ejecución financiera, estudie informes de acreditación y evaluación institucional y sobre investigación científica y tecnológica‖ (ibídem, § 27: 8); igualmente, para el reconocimiento de títulos, se propone crear ―una oficina montada con los máximos recursos disponibles, moderna y actualizada…para servir de interfase entre las atribuciones que posee cada universidad y cada provincia...y los saberes sobre la evolución mundial del conocimiento‖ (ibídem, §28: 8). Todas estas tareas pueden ser realizadas por el MEd a partir la tarea de personal técnico luego de visitas a las instituciones ―cuyos reportes puedan ser contestados por las autoridades autónomas‖, y siempre abiertos a la consulta con los organismos representativos del sistema (ibídem, § 29).

El CIN no es objeto de un análisis particular, quedando incluido en recomendaciones generales, en las que parece ser aludido: ―53. Estos organismos deben fortalecerse, creando capacidades técnicas y administrativas propias alrededor de algunas tareas de apoyo a las decisiones políticas y financieras como consulta, planificación, reglamentación, cooperación para las que están debidamente configurados. Es una precondición que todas las universidades los reconozcan como instancias

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abarcadoras y acepten que se depositen en ellos algunos recursos y atribuciones para multiplicarlos, seguramente, a través de la generación de bienes y servicios de propiedad y disposición comunes. La época en que esos consejos eran interesantes foros para el debate o suerte de gremios de las universidades debe superarse. Sin resignar funciones históricas deben asumirse nuevos roles, más especializados, para participar en la gestación de políticas públicas de educación superior y, en la parte que les corresponda, llevarlas a cabo‖ (COMISIÓN…, 2001, Cap. IV, § 53: 14) (la itálica es nuestra)

Según las recomendaciones, el logro de la coordinación con preservación de la autonomía se alcanzaría creando una oficina técnica especializada en el análisis de los planes de desarrollo institucionales, independiente y descentralizada en la órbita del MEd, ―dirigida por un equipo designado a propuesta del Congreso, las universidades, las provincias y el Poder Ejecutivo‖; complementariamente con las instancias existentes de seguimiento formal como la CONEAU, su principal responsabilidad debería ser la aplicación de los criterios y bases de políticas derivados de la ―ley de base‖ plurianual sancionada por el Congreso, y su instrumento, ―planes / acuerdo de provisión de fondos y aplicación de contrapartidas (en efectivo, personal, o efectos) para finalidades precisas de política pública, en los que el plan de desarrollo de las universidades, concuerde con las bases de la ley periódica‖. Esta agencia pasaría entonces a concentrar capacidades técnicas ―para gestionar las inversiones y pedir rendición de cuentas a las instituciones‖, y para realizar ―el seguimiento de las facultades otorgadas por el Congreso a instancias intermedias en torno al desarrollo de planes regionales‖ (ibídem: 8, 9).

Como hemos visto, el mismo CIN, en su A.P. 395/01 renuncia a un papel protagónico al recomendar la creación de un espacio interinstitucional especial para discutir ―el sistema de entidades reguladoras‖, mientras que casi al mismo tiempo la SPU se propone como objetivo en 2002 ―convertir al CU en el parlamento de la universidad argentina‖.

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2. Los aspectos simbólicos de la subordinación

La introducción de las fórmulas, aún limitada a porciones menores del presupuesto, parecería haber operado como legitimadora, símbolo de una vocación de accountability y eficiencia -sobre todo luego de la crisis de 2001- y nos estaría mostrando la incorporación y la naturalización del enfoque y las prácticas hegemónicas, resignificadas ahora como una ―tecnología administrativa‖ asociada al planeamiento institucional:

―...Los rectores, las instituciones, ya ahora han aprobado, van aplicando, y defienden en el discurso, un modelo que antes estaba demonizado… Ahora las cosas se han ido acomodando. Y el discurso sobre la racionalidad, la eficiencia, la equidad, el enfoque empresarial, hoy ya parece como algo necesario, es algo que hace a la ―buena gestión‖, a la buena administración..(E 3:9)

―…finalmente en el 2003 se apropiaron de la ―jerga‖…y fue allí cuando se habló de programas y de planificación estratégica....‖ (E 3:20)

―... mi impresión catorce años después, que estoy del otro lado, soy Rector y voy a las reuniones –este fin de semana hay una reunión sobre pautas- es que.... que a diferencia con catorce años atrás, es que antes no había una cultura vinculada al tema.... Ahora sí la hay. Inclusive es una cuestión evolutiva interesante...‖ (E 9: 6)

El CIN aceptó e incorporó la crítica al modelo de asignación histórico y negociado, y sus intentos de centrar la discusión en las cuestiones más estructurales del financiamiento de la educación, no fueron sistemáticos. Es por ello que, al mismo tiempo que denunció la brutalidad del modelo neoliberal, el Consejo adoptó aspectos de su diagnóstico y propuesta, resignificándolos en forma parcial (MUSSELIN, 2000). A la vez que distanciándose de los objetivos gubernamentales reclamando mayor protagonismo como promotor del ―desarrollo del sistema universitario nacional‖ y como ―organismo al servicio del planeamiento estratégico‖, incorporaba los supuestos de las críticas neoliberales como elementos legitimadores, probablemente como reacción ante discursos oficiales que generaban un clima de crítica social hacia la falta de pertinencia y responsabilidad social de la Universidad: ‖...Las Universidades están repensando y redefiniendo sus misiones y funciones; determinando su identidad acorde con la realidad regional y provincial en las que se insertan, apoyando en forma permanente el desarrollo integral de sus comunidades; reestructurándose y racionalizándose en la búsqueda de la mayor calidad y excelencia; pero también suprimiendo o reduciendo aquellos gastos e inversiones que en tiempos desahogados hubieran sido aceptables, pero que hoy parecen gravosos e insostenibles...‖. (A.P. Nº 31/92)

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―…Las UUNN han efectuado transformaciones preservando el orden de las finanzas internas y sin comprometer presupuestos futuros. Han generado recursos propios, de acuerdo a las posibilidades que el medio en el que están insertas se lo permite. Han dictado severas normas de restricción del gasto, restringiendo la cobertura de vacantes, tanto del personal docente como de apoyo universitario, de manera que el sistema en general puede mostrar un mayor esfuerzo de su gente para atender una demanda que en el mejor de los casos es constante…‖ (Anexo A.P.251/97)

―… el mayor desafío que debemos afrontar es la construcción de una función a partir de estándares que, traducidos a costos, garanticen niveles de excelencia en lo académico, ciencia, investigación y transferencia al medio social…‖ (Comisión de Pautas, 1994:24)

La declaración pública del Plenario de Rectores en oportunidad del llamado ―Déficit Cero‖ (mediados de 2001) (ver ANEXO) es ejemplo de esta asimilación de argumentos hegemónicos conviviendo con la denuncia de sus contradicciones; llamando la atención sobre los efectos del resto de las políticas de Estado, tales como la política económica, en el empleo, el nivel de vida y la producción, las características regresivas del sistema impositivo, la crisis económica del 2001 y la creciente polarización de la sociedad o la crisis de representatividad política, intentó rechazar la atribución a la universidad de la total responsabilidad sobre la deserción, la tasa de graduación, el nivel de empleo de los graduados, etc.271.

Se eludió el debate sobre las formas posibles en que la Universidad podía intervenir orgánicamente en la elaboración de una política sectorial educativa o científica, ya sea en el ámbito gubernamental, o en el ámbito partidario. Las ―pautas objetivas‖ y las ―fórmulas‖ terminaron legitimando y ―garantizando‖ la vocación de la Universidad por la transparencia y la eficiencia presupuestaria, evitando profundizar el análisis de las cuestiones más estructurales y vaciando de contenido la pugna política:

―SRA: ARGUL: …El doctor Torres ha dicho que no se podía llegar a criterios reduccionistas ni fórmulas matemáticas que permitan una distribución de los recursos. Pero los que estudiamos algo de matemática tenemos la manía de tratar de alcanzar alguna ecuación o función polinómica que permita aplicar, con equidad a todos los integrantes del sistema, los mismos criterios de distribución. …Nuestro bloque ha intentado inventar una función polinómica en tal sentido, pero es una tarea ímproba. A lo mejor, el sistema científico de las universidades sí puede llegar a algo que permita utilizar los mismos criterios de medición. Usted bien dijo que en una evaluación para poder comparar se necesita adoptar criterios homogéneos. En matemática este es un principio esencial: para poder comparar, las unidades de medida deben ser las mismas, porque de lo contrario las magnitudes serían incomparables.

271García Solá, Manuel.(1999). La universidad frente al desafío de una nueva época ¿Cómo profundizar el ideario reformista? La Universidad. Boletín Informativo de la SPU. Buenos Aires, MCyE, Año 5, N° 17, pág.4-5. 215

Sr. TORRES.- Quisiera aclarar a la señora diputada que sí existen polinómicas y fórmulas. Como todo el proceso aún no está terminado, sólo hemos traído a esta comisión una explicación de los criterios que se van a manejar en esta distribución de pautas objetivas…Es evidente que tal vez una fórmula absoluta no pueda ser aplicada en su totalidad, sino parcialmente, en algunos de sus aspectos. Es muy complejo determinar un criterio realmente objetivo de distribución presupuestaria dentro del sistema universitario, cuando se viven situaciones que no son iguales debido a historias distintas o realidades diferentes. No es lo mismo la realidad de una universidad regional o de las provincias de Salta, Jujuy y la Patagonia, que la realidad de la Universidad de Buenos Aires o las del conurbano. Sra. ARGUL: A eso quería llegar yo. Sr. TORRES: Existen situaciones distintas; algunas mejores y otras peores…Por lo tanto, para tranquilidad de la señora diputada, hay fórmulas polinómicas y matemáticas. 272 Sra. MENDEZ DE MEDINA LAREU: En verdad me quedo más tranquila….‖

Promediando la década, y a medida que se hicieron más evidentes las consecuencias económicas del ajuste estructural, el CIN (y la Universidad) dio más espacio a los argumentos críticos y a la elaboración de alternativas. Los funcionarios y asesores se vieron confrontados con el mismo Estado supuestamente eficiente y moderno en el que trabajaban; un Estado que desconocía su responsabilidad como partícipe activo de los comportamientos particularistas y clientelares de la política universitaria, en temas tan importantes como la asignación presupuestaria, la apertura de nuevas instituciones, la reestructuración y atribuciones de los organismos de segundo grado, el diseño e implementación de los proyectos, etc.273: ―… ¡Qué error fue irse directo al instrumento y no pensar en la cuestión política! La discusión política sólo surgía inductivamente... Claro, ¡ahora es fácil decirlo ex post, uno se da cuenta de todo! Pero en ese momento no se daban cuenta de las consecuencias que tenía el no haber consensuado algo como sistema universitario, cosa que se logró en el 2003…‖ (E 3: 27)

Se conformó así una base de conocimientos con presencia en el discurso público, que pretendió elaborar argumentaciones ―alternativas‖ y divergentes, teóricamente más compactas y empíricamente fundamentadas, del que tenemos un ejemplo en el trabajo encargado por el CIN a Coraggio y Vispo (2001), prolongado, en el tema específico del financiamiento, por el trabajo de Asueta (2004) o, más acotadamente, por García de Fanelli (2002) (2007).

272 Reunión del Comité Ejecutivo del CIN con la Sub Comisión de Educación Superior de la Cámara de Diputados de la Nación. 12 de julio de 2001. Versión Taquigráfica. Intervienen el Rector de UNNE, Adolfo Torres, y las Diputadas Marta del Carmen Argul (Jujuy, Movimiento de Recuperación Cïvica –FREPASO-) y Catalina Méndez de Medina Lareu (Corrientes, FrePaNu) 273 Por ejemplo, el alto contenido político del origen y proceso de apertura de nuevas universidades nacionales y la implementación del FOMEC que señala Cano, Daniel (1995) El Fondo para el mejoramiento de la calidad universitaria (FOMEC9. una estrategia del Poder Ejecutivo Nacional y del Banco Mundial para la reforma de la Educación Superior Argentina. Buenos Aires, Centro de Estudios para la Reforma Universitaria (CEPRU). Serie Universidad en Debate N° 1. Mimeo. Esta contradicción es también señalada por NAISCHTAT (2007) 216

Una línea de trabajo se centró en el análisis y el cuestionamiento de los supuestos epistemológicos y políticos del modelo; se señaló al concepto de ―incentivo‖ como su elemento central y se llamó la atención sobre sus principales supuestos: la educación universitaria como ―bien privado‖, la eficacia y la eficiencia institucionales medida en términos empresariales, y la reducción de la ―universidad‖ a productora de egresados acordes con las demandas del mercado (CPCE, 2001 ; ABRAMOVICH y otros, 2002; CORAGGIO, 2004). El pensamiento alternativo remarcó la confusión entre niveles macro y microeconómicos, cuyas bases teóricas son diferentes e incluso contradictorias: el análisis y el diagnóstico se realiza bajo los criterios de la microeconomía, y de allí se salta a recomendaciones de política económica global cuya base de sustentación es la teoría macroeconómica274. Otro grupo de producciones académicas reformuló las herramientas del modelo dominante, incorporando elementos de sus versiones ―readaptadas‖ (ver Capítulo II), confiando en la posibilidad de otorgar racionalidad a la política, manteniendo el supuesto de que es posible la fundamentación científica o técnica de una decisión política para encontrar una solución neutralmente óptima para cada problema (GALARZA, 2007: 127). Muchos trabajos resituaron el debate, refiriéndolo a cuestiones tales como la problemática del federalismo o de la equidad regional de la inversión educativa (BECERRA y CETRANGOLO, 2001), limitando las expectativas depositadas en el financiamiento vía fórmula, prefiriendo herramientas de financiamiento por contratos- programa y proponiendo la creación de una agencia independiente de financiamiento (SANCHEZ MARTINEZ, 2003; OBEIDE, 2003; OBEIDE y MARQUINA, 2003); nuevas elaboraciones estadísticas pusieron en entredicho las afirmaciones oficiales sobre la mejora en los niveles de financiamiento público de las UUNN durante los gobiernos de C. Menem (CORAGGIO y VISPO, 2001; HIDALGO, 2001; GARCIA de FANELLI, 2002; ASUETA, 2004), y se comenzó a llamar sobre el sobredimensionamiento de los mecanismos de financiación como elementos para inducir mejoras en la equidad, eficiencia o calidad de la ES (VILLANUEVA, 2004; GARCIA de FANELLI, 2007). Estos cambios son reflejados por las declaraciones públicas de Rectores o ex Rectores sobre el final de la década, como por ejemplo las afirmaciones de Mario Barletta,

274 Una interesante discusión que cuestiona los fundamentos de la construcción teórica de la teoría económica dominante puede leerse en CUTRI y LO VUOLO, 2005. 217

Presidente del CIN en el 2000, o las de Daniel Malcolm (Presidente de UNSaM) y J.L.Coraggio en 2001: ―...no es responsabilidad de las universidades nacionales la redistribución de la riqueza en nuestro país. Son el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Nación los que tienen que determinar que la recaudación de los fondos del Estado que después se distribuyen para educación, salud o seguridad, se conformen de manera progresiva. La responsabilidad de las universidades nacionales es educar ciudadanos, formar profesionales, crear conocimientos, ampliar las fronteras del saber, transferir ciencia y tecnología al tejido social, cumplir con su misión ética y cultural. El financiamiento debería contemplar: El aporte del Estado a través de un régimen impositivo progresivo. La contribución de quienes tuvimos el privilegio de graduarnos en una universidad pública y, de ese modo, obtenemos una renta diferencial. Los recursos propios que generan las universidades nacionales. La contribución voluntaria de los estudiantes instalando la importancia de las cooperadoras y mecanismos solidarios...‖ 275

―…Ni en las universidades ni en nuestro sistema político conocemos la manera de resolver nuestra cultura organizativa. Esta es una cuestión fundamental cuando hablamos de pautas objetivas, porque también están las fórmulas polinómicas, las ecuaciones que son hermosas, pero creo que también hay que medir el proyecto institucional. Y ese es un proyecto local, por provincia, por territorio, por lugar, y se mide en función de lo que la universidad ofrece y de cómo se articula con su sistema político local, el gremio, los empresarios, los vecinos, los partidos políticos. Esto es algo que el CIN todavía tiene que resolver. A lo mejor esta es una discusión un poco más conceptual, pero no puede estar desligada de una discusión presupuestaria porque veo que todos estamos corriendo detrás de los daños que causa el modelo, el así llamado modelo. Estamos todos tratando de ver cómo apagamos los incendios y no tenemos alternativas. La realidad es que en los últimos años ha habido mucho malestar en la sociedad, pero ni la clase política dirigente ni los legisladores ni los rectores hemos generado alternativas concretas. Y no se puede hablar de presupuesto sin política; no se puede hablar de presupuesto sin decir para qué se necesita el dinero. Por eso creo que son discusiones que 276 tienen que darse juntas…‖ .

―… El manifiesto se llama "Argentina 2020". Si el poder político no puede pensar un proyecto de país de acá a veinte años y no puede ver las consecuencias de lo que está haciendo hoy respecto de las inversiones en salud y educación -fundamentales para el desarrollo del país- si nos queremos ubicar competitivamente en el mundo, tenemos que ver qué están haciendo nuestros vecinos y los que están lejos. La educación es una prioridad en todos lados. Comparto totalmente lo manifestado y le voy a acercar un trabajo a la señora diputada, en el que verá que soy sumamente crítico respecto del sistema universitario que hemos ido generando. Pero no estamos hablando sólo del sistema universitario, sino también de que hay que transformar todo el sistema educativo. No conozco ningún proceso de transformación serio

275 CLARÍN, 6 de diciembre de 2000.‖DEBATE. Universidad: arancelar no es la solución‖. Presidente del CIN, Mario Barletta (UNLitoral). En este mismo artículo se desarrollan argumentos que también ilustran la incorporación de elementos neoliberales en su propuesta de un modelo educativo alternativo, ―diferente‖, para ―desterrar definitivamente las viejas políticas que profundizan la fragmentación del sistema‖; ellos eran: el enfoque estratégico y el planeamiento, la evaluación y la gestión, la resolución de los problemas de articulación entre el nivel medio y el universitario con la ampliación de las ―opciones de capacitación y de educación continua‖, una mejor complementación entre universidades y de todo el sistema científico y tecnológico. Alertó sobre los riesgos de proponer el arancelamiento al margen de una política global de financiamiento educativo a partir de un proyecto nacional: ―el arancel aparece siempre como recurso ante la incapacidad de pensar políticas globales que resuelvan el problema del financiamiento a la educación‖. 276 Lic. Daniel Malcolm, Rector de UNSM, Reunión del Comité Ejecutivo del CIN con la Sub Comisión de Educación Superior de la Cámara de Diputados de la Nación, 12 de julio de 2001. Versión taquigráfica. 218

que no haya estado acompañado por la inversión. No se puede transformar en un juego de suma cero, porque sería llevar a un caos los sistemas, que necesitan una inversión transformadora.…‖277

La erosión creciente del poder para intervenir en la definición de políticas, y los beneficios secundarios derivados de esa misma erosión, limitaron la posibilidad del Consejo de constituirse en catalizador de esos aportes278. Esas barreras parecen haber dificultado el avance más allá de enunciados declarativos y principistas:

277 El Rector de UNGS, Luis Coraggio. Reunión del Comité Ejecutivo del CIN con la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados de la Nación, en oportunidad de presentar el proyecto de Ley de Defensa de la Educación Pública, setiembre 2001. Versión taquigráfica. 278 La elaboración orgánica y sistemática de un corpus alternativo, también fue dificultada por la fragmentación del trabajo disciplinar y la escisión entre investigadores y dirigentes universitarios. Las investigaciones sobre el financiamiento universitario se han realizado, generalmente, sin atender a los aportes de Varios autores que desde campos no educativos, y usando diversos enfoques, comenzaron a señalar los problemas y contradicciones de la normativa y del proceso presupuestario en nuestro país (SLONIMCZYK, 2002) (RODRIGUEZ y BONVECCHI, 2004) (GALVALISI, 2004) (SANTISO, 2005) (UÑA, 2005) (ABUELAFIA y otros, 2005) (MARTIRENE, 2006)278, y que sólo recientemente están siendo consideradas en las investigaciones (por ejemplo, GOSIS y otros, 2005). Para SANGUINETTI (2002), existen dificultades a lo largo de todo el proceso presupuestario que condicionan la formulación y ejecución de las políticas sociales, incluido el presupuesto de las UUNN. En la etapa de formulación del presupuesto: defina los objetivos de política en las diferentes áreas de gobierno y establezca las mejores estrategias de intervención para cada área, de manera de cumplir con dichos objetivos. cada unidad ejecutora de gasto) siguiendo una estrategia de tipo inercial –histórica- con deficiencias de evaluación ex post o rendición de cuentas. mecanismos preestablecidos, o a controles de calidad. La Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) posee un cuerpo de sectorialistas encargados de la revisión de los anteproyectos de las distintas áreas de la administración pública; evalúan la consistencia de los objetivos, metas y crédito presupuestario de los distintos programas incluidos en el presupuesto. cronograma y los tiempos del presupuesto. bjetivo de establecer un sistema de información presupuestaria que ayude a la planificación estratégica, cuya efectividad fue evaluada como poco satisfactoria. dquiridos a personas, sectores o regiones determinadas (seguros sociales, transferencias a provincias, Fondos con asignaciones específicas, intereses de la deuda, etc.). Esto introduce una fuerte rigidez en todo el proceso presupuestario. to ni sus comisiones participan en la formulación del presupuesto, pero son responsables de normas que generan obligaciones que exceden los plazos presupuestarios o generan derechos adquiridos. En la etapa de Aprobación: otorgadas por la Constitución Nacional y la legislación presupuestaria, el Congreso Nacional ha tenido una escasa intervención en el proceso presupuestario. El nivel de aprobación del presupuesto por parte del Congreso Nacional, al igual que en otros países latinoamericanos, es exclusivamente financiero y de manera agregada. Es decir, no existe en Argentina un análisis profundo y exhaustivo sobre la estructura y asignación del proyecto de ley de presupuesto público. Sólo son observadas ciertas partidas de transferencias y subsidios que importan a los legisladores por su filiación o región de pertenencia. cambios en las proyecciones macroeconómicas. En el proceso de Ejecución: establecidas en el presupuesto. Esta inestabilidad está relacionada con las facultades otorgadas a los responsables de los Ministerios y Secretarías para realizar reasignaciones presupuestarias entre programas de un 219

―… El cambio se debe generar desde adentro. Ante la presunta o real rigidez de las estructuras universitarias, se ha venido implementando -al igual que para el sistema de educación básica y polimodal- una propuesta de cambio de la universidad desde el Estado, a través de mecanismos economicistas de asignación de recursos que intentan inducir comportamientos en la dirección deseada. Este estilo de política educativa puede convenir circunstancialmente a unos y perjudicar a otros, pero en todo caso también puede generar respuestas oportunistas, resistencias y bloqueos difíciles de vencer, y contrarrestar importantes fuerzas del cambio endógeno. Así los conflictos internos a cada universidad se cristalizan en lugar de superarse. Para ser profunda y genuina, la transformación del sistema universitario debe procesarse en su interior, pero no de manera aislada, sino en el contexto de una relación abierta con los diversos sectores de la sociedad. La transformación, por otra parte, debe abarcar a todo el sistema …‖ (A.P. 339/99)

En la Universidad se produjo un reconocimiento crítico de las contradicciones estructurales, tal como se observa en la reflexión de los funcionarios ministeriales y universitarios al hacer un balance de lo actuado: ―... Una de las cosas que llevó mucho tiempo darse cuenta y por la que peleé mucho es aclarar la confusión de que el modelo, en algún momento, fue identificado CON LA POLÍTICA DE FINANCIAMIENTO, y se le empezó a pedir todo. Por ejemplo, podía pasar que una universidad venía y te decía: a mí, el modelo no me da nada, y sin embargo soy una de las universidades de más excelencia. U otra podía decir: ustedes con este modelo coartan las posibilidades de crecimiento de carreras. En realidad, eso llevó a que por tener en cuenta objetivos tan incuestionables se empezó a toquetear el modelo, de acuerdo a intereses circunstanciales. Eso era un error conceptual garrafal... Esta confusión fue fruto de la falta de experiencia...‖ (E 3:17)

―...Entonces: no hay un modelo que esté bien o que esté mal. Lo que sí me parece nefasto para este tipo de discusiones es cuando se buscan pautas, modelos, fórmulas matemáticas, para perjudicar a determinadas universidades de acuerdo con el color político, que es lo que pasaba en la década de los 90 con la universidad. Ahora: cuando los números son claros, cuando todos podemos discutir en igualdad de condiciones, cuando se escuchan todos los argumentos, bueno: construir un modelo que le dé mucha mayor objetividad a la distribución de recursos…‖ (E 10: 23)

Pero este conocimiento siguió obstaculizado por formulaciones fragmentadas, dificultando la elaboración de propuestas concretas [VIOR, 1992, 58-60]; se oscureció la sobredeterminación de lo técnico por lo político, atribuyendo neutralidad y racionalidad al primero y arbitrariedad e ineficacia al último: ―...Esto tiene un muy fuerte componente político. Uno no puede decir ―este modelo es científico‖: cualquier modelo –TODOS- se basan en algunos supuestos filosóficos y políticos sobre qué universidad querés: si querés una universidad barata dedicada sólo a enseñar o querés una universidad de excelencia que tenga su fuerte en la investigación. Se trata de mismo ministerio y a cierta discrecionalidad de la Secretaría de Hacienda para otorgar los permisos para comprometer recursos de los programas (cuota de compromiso). En el proceso de Control: sobre la efectividad de estos organismos. Existe la presunción que ambos enfatizan el control de legalidad, descuidando el control sobre su efectividad y eficiencia. implementadas por el Poder Ejecutivo. 220

definiciones previas que nunca aparecían en las discusiones, sino que eran inducidas por la discusión técnica...‖ (E 3: 6)

―...La actitud nuestra fue más bien de racionalidad, eficientista, tecnocrática: « ¡No!: TIENE que haber criterios objetivos: ¡no puede ser que haya esta diferencia!» Y el modelo se corrió, y dio lo que dio…‖ (E 9:17)

A pesar del desplazamiento de la fracción dominante en la política universitaria en el año 2000, varias herramientas de política neoliberales, heredadas de la década anterior, fueron incluídas definitivamente en el repertorio de prácticas y conceptos de ―sentido común‖ dentro de la Universidad. Así, se consumó la infiltración de los principios más profundos de ese modelo universitario (y social): la regulación vía mercado permaneció a través de mecanismos competitivos e ―incentivos‖; el enfoque instrumental no desapareció de las definiciones de racionalidad, eficiencia o rendición de cuentas, debido a la consolidación de la escisión entre gobierno y gestión; y la represión de lo político en la Universidad redujo la política universitaria a una lucha por ampliar espacios y recursos. Todo ello dificultó atender a la complejidad de lo social al momento de diagnosticar situaciones y discutir cursos de acción; se eludió así la discusión acerca de los fines (ZAFIROVSKI, 2003) (ALVESSON y WILLMOTT, 1992) y el reconocimiento de que la opción por una determinada política pública responde al triunfo de un proyecto social gracias al predominio material e ideológico de un proyecto de dominación en cada momento histórico.

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V REFLEXIONES FINALES

―…un nuevo proyecto ―intelectual y moral" que pueda exitosamente disputar con una visión hegemónica que anula la posibilidad de la síntesis, y con ello condena a los des- favorablemente diversos (los explotados, las minorías, los minusválidos) a su fragmentación subordinada, requiere, precisamente, de un espacio común en el que puedan reconocerse los distintos fragmentos para coordinar una lucha conjunta en torno a algún ideal de con-vivencia superadora. Sin un proyecto de unificación, sin la creación de un sentido de posibilidad de un orden distinto, alternativo, sin la construcción, en suma, de una "utopía" operante, resultará muy difícil, si no imposible, que las fragmentadas clases y grupos subalternos puedan organizar su dispersión y afrontar las enormes tareas y los riesgos que supone el plantarse frente a los poderosos…‖ (THWAITES REY, 2001)

La investigación buscó delimitar las posibilidades presentadas al CIN para constituirse como una instancia legítima del espacio universitario para elaborar propuestas y construir acuerdos, aportando su perspectiva a la discusión de una política pública (en nuestro caso particular, la del financiamiento de las UUNN, referida a la elaboración de una herramienta para asignar presupuesto a las instituciones, en el período 1989-2003). Partimos del supuesto de que los universitarios se constituyen como sujeto histórico (político) en la medida en que elaboran un proyecto de Universidad, lo sostienen través de una praxis política expresada como conciencia crítica, y lo despliegan a través de acciones materiales consistentes. Concluimos que la erosión creciente del poder del Consejo para incidir activamente en la definición de los objetivos, metas e instrumentos integrantes de la política de financiamiento (favorecida por su fragilidad organizativa, su amenazada legitimidad de representación y el predominio de una actitud reactiva) limitaron su capacidad para aportar una visión de conjunto a las perspectivas institucionales, así como su posibilidad de ser reconocido como espacio de referencia para el debate y la generación de un proyecto ―común‖. Cuestionamientos de variada índole, en el marco de la creciente heterogeneidad y complejidad sectorial, lesionaron su papel coordinador.

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Señalamos que el gobierno alfonsinista había planteado una reconstitución del tejido universitario estimulando la generación endógena de soluciones y de políticas, con un reconocimiento inicial de los problemas que se enfrentaban: articulación, coordinación, desmantelamiento del potencial científico, desinversión, inexistencia de un sistema de información y evaluación, rigidez creciente del financiamiento, deterioro salarial y aumento sostenido de la matrícula. La recuperación simbólica del ideario de la Reforma Universitaria del ´18 emergió, en los ´80, como una base sobre la cual una nueva e inestable coalición de fuerzas sociales tuvo la posibilidad de construir su modelo de Universidad, que reservaba al CIN un papel principal como agente del cambio. Pero esta coalición sobredimensionó la experiencia del Reformismo, que, en términos de la historia de la Universidad, había sido una accidentada experiencia épica, vigente sólo dos de las seis décadas cumplidas en 1988; la autonomía había sido interrumpida en forma intermitente por intervenciones tanto de gobiernos constitucionales como de de gobiernos militares, o alterada por la lucha entre proyectos hegemónicos sustentados en inestables alianzas de clase, fracciones de clase o grupos corporativos –el primer peronismo, el desarrollismo, y los distintos sectores de izquierda en el convulsionado tercer gobierno de Perón. La experiencia democrática en el plano de la coordinación fue, en términos temporales, más breve aún pues, como hemos visto, las sucesivas leyes universitarias no rigieron el tiempo suficiente como para estabilizar organismos de coordinación sistémica279 en condiciones normalizadas.

Afirma Borón, a cuento del modelo neoliberal, que el derrumbe teórico de un modelo ―no necesariamente significa la liquidación de su eficacia discursiva. Es bien sabido que existen evidentes asincronías que explican la perdurabilidad de una ideología más allá de su correspondencia efectiva con los datos de la realidad‖ (BORON, 2003: 316). Esta afirmación puede predicarse tanto del modelo neoliberal de Universidad como del Reformismo: la eficacia discursiva del autonomismo operó como muro defensivo que terminó como un concepto ―fetiche‖, bloqueando toda toma de conciencia sobre las

279 El CNU de los dos primeros gobiernos peronistas, el CU de la Revolución Libertadora, que se prolongó en los intentos de recuperación democrática de Frondizi y Illia, el CR de Onganía, y el CRUN de la Dictadura Militar del 76. 223

condiciones reales y concretas de la subordinación. Pero los términos en que fue definida respondían a otra coyuntura histórica de nuestro Estado Capitalista Periférico; este anacronismo la hizo ineficaz para enfrentar al nuevo Estado Neoliberal de los `90, al que tan gráficamente Cano llamara ―Estado Malhechor‖280.

Arraigado en la recuperación de la ―época dorada‖ de la universidad de los ‘60, la construcción de un sistema universitario ―moderno‖ que intentó esta coalición adoleció de limitaciones que le impidieron disputar con éxito un lugar hegemónico; un análisis poco realista de los condicionantes estructurales y de la dinámica de la fuerzas político-sociales de su propio bloque histórico, así como una visión idealista de ―pureza republicana‖, probablemente le impidió fortalecerse en la confrontación política281. Las formas concretas de la acción política desplegada en la reorganización de las instituciones dieron por tierra con la ilusión neorreformista (VIOR y PAVIGLIANITI, 1994) y pusieron al CIN en una posición debilitada desde el principio. Luego, el triunfo del menemismo, expresión de la hegemonía de una fracción dominante cuya fuente de legitimidad fue la ideología neoliberal y neoconservadora de sus aliados globales, se aplicó en una ES que aún no había estabilizado una estructura ni una organización sectorial. El predominio arrollador del neoliberalismo

280 Daniel Cano (CANO, 1996) acuñó el concepto de Estado Malhechor para describir las vías por las cuales el aparato del Estado reforzó los mecanismos de imposición ideológica y de cooptación sumiendo a los académicos lo que denominó un ―laberinto o embrollo conceptual‖ acerca de los logros y problemas de la educación pública. Cano sintetiza una serie de características del Estado Malhechor del neoliberalismo (que no es en absoluto un Estado mínimo, o ausente, sino un Estado fuerte en aspectos cruciales y muy específicos que le permiten mantener el dominio hegemónico); al analizar las políticas de los ´90 para la Educación Superior Universitaria, Cano definió a ese Estado como:  Maleante: se apropia indebidamente de la renta social (corrupción, venta de influencias, patrimonialismo, etc.)  Nocivo y vejatorio: redistribuye regresivamente de modo deliberado y atribuye a los propios damnificados la responsabilidad de los males.  Excluyente de la participación: ofrece remedos de participación  Absolutista votado (democracia delegativa o formal)  Ejecutivo: concentra el poder en el ejecutivo, liderazgo y verticalismo,  Panóptico virtual (control a distancia)  Ninja o Luchador de Sumo: esbelto, más músculo que gordura, más intervencionista y poderoso aún que el E. Benefactor.  Vicario: representante local de poderes globales.  Desbaratado: derrochador y estropeador  Estado Cuota (deuda pública para instaurar políticas)  Provechoso (rentable para algunos funcionarios e intelectuales orgánicos).  Connivente: Pacto tácito entre sectores, acuerdos con la tecno-burocracia y aparatos partidarios. 281 Borón (2003d), refiriéndose a la ―tercera ola democrática‖ de los ´80 en A. Latina, señala que su fracaso deriva de una visión ingenua y facilista sobre la democracia que puso el énfasis en la institucionalización de un orden político haciendo abstracción de la naturaleza profunda de los antagonismos sociales. 224

hizo que la discusión sobre el esfuerzo social en términos de inversión en educación universitaria pública y los criterios empleados para distribuirla entre las UUNN quedara ligada fuertemente a la puja distributiva en condiciones de ajuste estructural, mientras se producía una fuerte concentración del poder de imposición de políticas en el Poder Ejecutivo. El PEN hizo prevalecer la definición mundialmente dominante de los problemas de financiamiento, centrándolos en la discusión sobre la ineficiencia del gasto y la inequidad de la distribución, cuestionando el modelo de asignación histórica negociada y presionando para imponer sistemas de financiamiento competitivos, ligados al desempeño, y usando fórmulas basadas en indicadores; para ello hizo uso de todos los mecanismos de imposición ideológica y material, y un sistema de recompensas y castigos fundado en principios particularistas y clientelares. Simultáneamente, el gobierno del sistema sancionado por la LES creó una estructura compleja de organismos colegiados que multiplicó los frentes de conflicto dentro de la Universidad, al incorporar a las universidades privadas –en el CU y en los CPRES y la CONEAU- y a los institutos de educación superior no universitaria –en los CPRES-.

Dentro de la correlación vigente en ese bloque de fuerzas, la erosión del poder del CIN para elaborar y proponer políticas fue un componente esencial de la subordinación; en tanto expresión de una hegemonía (y no de una dominación coercitiva), la disputa se produjo a lo largo de una serie de intercambios, ―contratos‖ y alianzas, en la que hegemónicos y subalternos pactaron prestaciones recíprocas (GARCIA CANCLINI, 1984). El papel del CIN como institución influyente en la determinación del contenido de las políticas públicas referidas a la Universidad, sobre la base de acuerdos universalistas, se enajenó en beneficio de otros órganos o áreas del Estado y quedó incorporado al esquema de poder del aparato estatal (condición material de la subordinación). El Consejo se convirtió en un escalón posible dentro de la ―carrera de los honores‖ para realizar el tránsito desde la dirigencia universitaria a la corporación política que alimenta la red de cargos gubernamentales a nivel nacional, provincial o local. El proceso de involucramiento se realizó al ritmo de los enfrentamientos entre fracciones por el control de distintos resortes del Estado, como por ejemplo la consolidación de la práctica de nombrar ex rectores al frente de la SPU,

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luego de la crisis ministerial de mediados de 1999. La aparición de los nuevos organismos de gobierno del sistema, el surgimiento de la SPU y la consolidación de un cuerpo estable de asesores, coordinadores de programas especiales, o Direcciones relacionadas con el financiamiento, la programación presupuestaria y las estadísticas universitarias, pueden ser considerados como verdaderos ―nudo de sutura‖ en el aparato estatal, cristalizaciones de la forma en que se saldó, provisionalmente, la pugna política en el ámbito universitario. La misma existencia subordinada del CIN se constituyó en dispositivo / estrategia de legitimación de políticas de Estado, pues ofreció su valor simbólico como prueba del respeto a la autonomía universitaria282. Así, la ―Comisión de Enlace CIN / SPU‖ permitió acordar y utilizar una nueva herramienta de gestión presupuestaria (posibilitando a las UUNN mejorar sus prácticas administrativas); pero su incorporación parece haber clausurado, incompleta y prematuramente, el debate sobre el sentido de distintas herramientas económico-financieras dentro de las instituciones y para la Universidad, o sobre la compleja articulación entre administración y gobierno, gestión y política, o Universidad y proyecto de sociedad.

El conocimiento crítico de las transformaciones sectoriales, de la dimensión ―realmente existente‖ de la Universidad y de su génesis histórica, fue obstaculizado por formulaciones fragmentadas, lo cual nos permitió hablar de condiciones de subordinación en el plano simbólico. Los esfuerzos tempranos del CIN, en 1991, para sostener y actualizar su propio rol coordinador quedaron postergados. La intención de asumir, activamente, la coordinación parece emerger en los momentos más críticos de la disputa por la hegemonía, ya sea como propuestas sostenidas por una red inestable de alianzas entre el CIN, los sindicatos docentes, las organizaciones estudiantiles y los partidos y fracciones opositoras en el Congreso Nacional; o, como intentos de articulación del debate a través de la elaboración de diagnósticos y proyectos que no logran materializarse, como es el caso de las propuestas de la Comisión Juri, las del Informe de Coraggio y Vispo, o el proyecto de ley de Defensa de

282 Valga aquí la reflexión de un entrevistado: ―… la Red VITEC surge como iniciativa de SPU, pero por alguna razón que no entiendo, la quieren pasar como del CIN. Viene totalmente armada...Les interesa el sello y nada más…‖ (E 0: 18). 226

la Educación Pública de 2001, o los proyectos de modificación de impuestos, entre otros. La mayoría de ellos parece volatilizarse en un entorno económico, social y político cada vez más turbulento, en el que predominan el corto plazo y el pragmatismo.

En la Universidad, ya integrada al aparato estatal, la turbulencia política se expresó en una lucha entre partidarios de una política universitaria de corte neoliberal – que algunos contemporáneamente denominaron ―contrarreformismo‖ (p.e. ALVAREZ, 1996)- y partidarios de soluciones reformuladas con atención a la situación local (―neorreformismo‖). Los primeros comienzan a replegarse a partir de la renuncia de Decibe a mediados de 1999, logran recuperar posiciones con la gestión Llach, y quedan relegados a partir de las gestiones de Delich / Gottiffredi y Giannettasio /Pugliese. Así, cuando en 1999, comienza a perder terreno el sector neoliberal en la cartera educativa y logran reingresar a la SPU grupos desplazados en los ´80, los supuestos de la política previa son incorporados parcialmente, convalidando la reformulación realizada por las líneas políticas de las nuevas gestiones ministeriales; la ideología dominante siguió manteniendo su influencia por medio de su versión atenuada: mantener una coordinación centralizada en el PEN, ahora apelando al ―fortalecimiento de las capacidades institucionales‖ reflejadas en planes de desarrollo.

Gramsci desarrolla el concepto de ―bloque histórico‖ precisamente, para mostrar de qué manera el Estado prolonga su dominación en la sociedad –y en la Universidad- construyendo hegemonía. Su planteo permite comprender mejor las transformaciones del Estado argentino en la década de los ´90, que Oszlak califica como ―estado transversal‖, llamando la atención sobre una nueva configuración de formas estatales ―que atraviesan tanto sus distintos niveles jurisdiccionales como sus fronteras con la sociedad civil y el mercado…un tipo de estado que rompe con los típicos compartimientos estancos que separaban a sus planos nacional-subnacionales y público-privado, asumiendo un rol cualitativamente diferente en la articulación horizontal de esos componentes polares‖ (OSZLAK, 2001: 3). Dice Oszlak: ―El esquema que se ha establecido se corresponde, más bien, con la concentración de

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poder económico y fiscal que ha caracterizado la reforma del estado de los años 90. En parte, la capacidad de controlar la asignación de los recursos se convirtió en un precioso mecanismo de negociación política, que permitió al gobierno nacional atar el financiamiento público a acuerdos de transferencia de fondos basados en contraprestaciones, favores políticos, búsquedas de alianzas y aceptación de compromisos…esta formidable capacidad de movilización de recursos por parte del estado nacional tuvo mucho que ver con los avatares de la política argentina durante la década, con la falta de transparencia de la gestión pública, con el nuevo hábito de gobernar por decreto y con la suerte misma del proceso de reforma estatal.‖ (OSZLAK, 2001, 10-11). Nuestra investigación analizó variadas expresiones de esos procesos actuando en la Universidad, cuyo rasgo más recurrente es la sobredeterminación de lo técnico por lo político, evidenciada (para recordar sólo algunos ejemplos) en las limitaciones de la racionalidad tecnoburocrática devenida principio rector de la hechura de políticas, en la inestabilidad y marginalidad de los programas ligados a pautas objetivas, en el predominio y la persistencia de los mecanismos de negociación política (profundamente arraigados y basados en luchas de poder entre diversos sectores del Estado (PE / MEd / PLN / Gobiernos Provinciales- Universidades públicas por sí o a través de su representación en el CIN), en la contradicción entre objetivos de racionalidad del gasto y la creación de nuevas universidades para satisfacer las ambiciones de caudillos locales, etc.-.

Es cierto que los Rectores reivindicaron un rol de mayor protagonismo para el CIN como promotor del ―desarrollo del sistema universitario nacional‖, ―al servicio del planeamiento estratégico‖. Sin embargo, los universitarios, como sujeto colectivo encarnado en el Consejo, no lograron elaborar una propuesta sustancialmente diferente de coordinación del sistema acorde con esa demanda, ni cuestionaron orgánicamente las críticas neoliberales, varios de cuyos supuestos y herramientas fueron incorporados como elementos legitimadores. La labilidad de sus proyectos alternativos reproduce la labilidad de las fuerzas sociales subalternas en el bloque histórico de los ´90. Todos los factores confluyeron para restringir las posibilidades del Consejo como espacio articulador del debate universitario. En situación de desventaja

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relativa, el Consejo no desplegó en forma consistente sus recursos, alianzas o acciones, de manera de neutralizar el impacto más profundo de la política oficial. La perspectiva estratégica apareció y desapareció al ritmo de la pugna; su defensa de la integridad de planeamiento y presupuestación, su reivindicación como espacio de decisión, sus intentos de resituar políticamente las herramientas de financiamiento y abogar por la transparencia presupuestaria, tienen lugar cuando más fuerte es la presión del PEN, para diluirse cuando la misma se debilita.

Los fenómenos que hemos analizado son congruentes, en líneas generales, con resultados de otras investigaciones (como las mencionadas en nuestro repaso del estado del arte, e incluso más recientes, sobre el gobierno universitario)283 referidas al uso anacrónico de los principios reformistas, o la característica dialéctica del proceso de transformación de las formas de producción y reproducción de las relaciones sociales dentro de la Universidad284. Sin embargo, la potencial riqueza explicativa de los resultados de las investigaciones se ve aminorada por la influencia de encuadres sociológicos o políticos de cuño norteamericano o post estructuralista, que dificultan la integración de todos los planos de lo social y las formas en que la Universidad es pensada ―científicamente‖; el modelo teórico del ―Triángulo de Coordinación‖ (B. Clark), con sus tipos ideales de relación entre Estado, Sociedad y Universidad, o el

283 Por ejemplo el trabajo de SUASNABAR (2009) sobre el efecto de las reformas en la dualización de las líneas de conducción y la emergencia de nuevos actores en la cúpula del sistema es consistente con nuestra descripción del surgimiento de los ―funcionarios y técnicos‖ que elaboraron a lo largo del período una fórmula distributiva y que circularon fluidamente por universidades y unidades ministeriales. Suasnábar encuentra ―la emergencia de una doble línea de gestión y conducción que disputa la direccionalidad de las instituciones universitarias: los Consejos Superiores y las Unidades Ejecutoras que implementan los programas de la SPU, que ―aunque formalmente dirigidas a la coordinación y seguimiento «técnico», empiezan a constituirse en instancias de gobierno paralelo‖ (SUASNABAR, 2009: 18). Las comunidades académicas se diferencian y re-jerarquizan por la emergencia de ―mandarinatos académicos‖; ellos refuerzan la permeabilidad de la Universidad a las prioridades y enfoques hegemónicos, restándole capacidad ―para articular no solo una agenda de investigación diferente a las «problemáticas» que construyen la reforma del sistema sino más importante aún la posibilidad de generar una nueva agenda de política que supere la inercia de las políticas de los 90‖ (ibídem anterior). Un ejemplo es la creciente incorporación del ―Modelo Normativo CIN / SPU‖ a la administración interna del presupuesto de las instituciones. 284 Para algunos, gran parte de esas tensiones son constitutivas del propio modelo reformista ya que las ideas- fuerza de co-gobierno y autonomía se asientan en una relación tácita entre democracia, saber y autoridad inherente a las concepciones democrático- liberales de gobierno, en un momento histórico en el que el Estado argentino se fundaba como ―cosa de todos‖, con pretensiones universalistas: individualismo metodológico, igualitarismo formal e ideal del bien común. Lo paradójico es que casi todos los sujetos apelen en sus discursos a la metáfora del demos, como claramente se observa en muchos documentos emanados de los Plenarios del CIN (SUASNABAR, 2002), lo que permitió a algunos protagonistas hablar de ―una política de poder‖ ejercida a través de ―esquizofrenias entre discurso meritocrático y acciones prebendarias‖ (CANO, D. Entrevista. En: PENSAMIENTO UNIVERSITARIO, 1996: 77). En todos los casos, el mismo fenómeno: la erosión de la dimensión pública, tanto del Estado como de la universidad (IAZZETTA, 2001). 229

déficit de ―capacidades institucionales‖ (v.g. el planeamiento estratégico), o la apelación a modelos analíticos derivados del ―ciclo de políticas públicas‖ (todos ellos sustentados en el individualismo metodológico), resultan sólo un primer nivel de análisis, insuficiente para enfrentar la compleja interacción dialéctica de las distintas dimensiones de las relaciones sociales vigentes en un bloque histórico; para llenar de significado nuestras interpretaciones de los aportes de los investigadores creemos necesario profundizar el análisis desde una perspectiva atenta a la historia y las manifestaciones concretas de la relación entre los intelectuales y la conformación de las élites políticas, sus bases materiales y su vínculo con las fuerzas sociales en pugna, para sacar del ocultamiento las relaciones que históricamente ligaron la Universidad con proyectos ideológicos y partidarios (con pretensiones universalistas), devenidos hoy en proyectos de poder clientelar o corporativo (particularistas).

Creemos que un ejemplo de los problemas derivados de la falta de integración de todos los planos de lo social al analizar el devenir del espacio universitario ha sido el oscurecimiento del hecho de que la historia de la Universidad ha estado fuertemente vinculada a los vaivenes de la democracia; no fue ajena a las luchas partidarias reflejadas por el desarrollo del peronismo, la fragmentación de la izquierda y sus expresiones revolucionarias, y la represión dictatorial; la demanda de ―coordinación‖ tuvo expresiones diversas en cada una de esas coyunturas. En nuestro caso, el bloque de fuerzas triunfante en los ´90 dio una nueva dirección al proceso de reconstrucción del Estado y de la institucionalidad, y un perfil particular a las prácticas políticas de la nueva democracia iniciada en 1983, adaptándolas al Estado Neoliberal Global. La ideología conservadora neoliberal dominante, devaluó a la política y a los partidos como portadores de proyectos nacionales, devaluación que, por otra parte, habían iniciado los gobiernos militares; consolidó un esquema político-electoral caracterizado por un presidencialismo fuerte, líderes políticos provinciales con gran presencia, y un Congreso debilitado. El deterioro creciente de la situación económica y social, dominada por la lógica del ajuste fiscal, fue reflejado por la estructura de las instituciones económicas, en especial las tributarias, presupuestarias y financieras; los servicios sociales –educación, salud, etc.- fueron los sectores más afectados (LEVY y

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otros, 1994: 24). Los cuestionamientos a la Universidad (y al CIN) que afirmaron su fracaso como institución legítima por causa de su ―partidización‖, fueron la base sobre la que se montó una demanda de ―politización‖, como si la política pudiera existir totalmente al margen de organizaciones partidarias, o abstraída de procesos económicos y socio-culturales de una formación social, desgajados de su génesis histórica, incluso en la actual ―coyuntura social posmoderna‖.

Parecería que en la peculiar reconfiguración de las funciones legitimadoras del Estado, ya no fue requirió una identificación / alianza del estado nacional con la Universidad pública como formadora de ―dirigentes‖ o como fuente de un proyecto de país. El mismo vaciamiento de sentido de la Universidad expresa el vaciamiento de sentido de los partidos políticos en la era de la globalización neoliberal: podríamos incluso postular que la educación pública, y en especial la educación universitaria, se constituyeron en caja de resonancia del debate en el plano ideológico, y el terreno material en el que se experimentaron los postulados del modelo dominante en su forma más pura. Sólo el quiebre del ―modelo‖ en 2001 permitió el reacomodamiento del bloque de fuerzas local, reacomodamiento que posibilitó el ascenso del Frente para la Victoria y la llegada de N. Kirchner a la presidencia de la Nación en 2003. Sin embargo, por lo menos en lo que se refiere a las prácticas presupuestarias y a las herramientas de financiamiento de las UUNN, esta nueva etapa de la política universitaria parece retener varios rasgos de la etapa anterior. Lo mismo puede decirse del rol del CIN y los principios fundantes de la coordinación universitaria. La cuestión central, desde nuestro punto de vista, no es la politización / partidización, sino el serio deterioro de la política, los partidos y la participación de los sujetos colectivos en el espacio público, como vectores de un proyecto social democrático.

Algunos caminos posibles

Las preguntas cruciales son al menos dos. La primera es por qué vías la Universidad puede constituirse como sujeto político, participando (como dice Thwaites Rey) en la

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elaboración de un proyecto de unificación que implique crear ―un sentido de posibilidad de un orden distinto‖, y contribuyendo (como en la coyuntura de 1918) a la conformación de una ―dirección intelectual y moral‖; la segunda es si, en ese proceso, la Universidad demanda para el CIN un papel protagónico en la coordinación de compromisos y esfuerzos por darle contenido real a la autonomía.

Nos animamos a afirmar que un Consejo fortalecido es una vía adecuada para esos propósitos, revirtiendo la erosión de la capacidad del Consejo para definir políticas sectoriales a lo largo de las tres dimensiones analizadas en la investigación: su fortaleza organizativa, su legitimidad de representación sectorial, y su capacidad para acordar un proyecto estratégico. Todo ello implica recuperarlo como espacio de pensamiento, debate, y desarrollo de propuestas, revitalizando las funciones de coordinación y trascendiendo el conjunto fragmentado de intereses y problemáticas institucionales lanzadas a ―hacer política‖ adaptada a las líneas emanadas del gobierno nacional. A lo largo de la década estudiada se encuentran varias propuestas postergadas que podrían retomarse como punto de partida. Entre ellas, pueden mencionarse las volcadas en los A.P. 306/98, 327/99, 339/99, proponiendo transformar al cuerpo en un organismo al servicio del planeamiento estratégico y del desarrollo del sistema universitario, dotándolo de capacidades e infraestructura para el diagnóstico, la investigación, la elaboración de propuestas e implementación de propuestas; un organismo con capacidad de sostener una representación activa en todos los órganos del Estado y en los foros internacionales, con una estructura articulada de personal técnico y conducción política con mayor continuidad en el tiempo.

La reivindicación de estas funciones requeriría una reconstrucción cuidadosa de las instancias de gobierno sectorial al momento de sancionar una nueva LES. Lamentablemente, una primera revisión de los proyectos presentados hasta el momento, muestra que son muy pocos los que se animan a revisar en profundidad la estructura de coordinación y gobierno establecida en 1995, recuperando para el Consejo Interuniversitario Nacional importantes esferas de acción perdidas,

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resignadas o reasignadas. Desde esta perspectiva, creemos que se está soslayando el análisis de las condiciones concretas que requiere una coordinación autónoma de la Universidad capaz de interactuar con las líneas de política que pueda establecer un gobierno democráticamente elegido, aportando propuestas que se distingan de la mera consecución de objetivos particularistas de determinados grupos o fracciones en cada coyuntura política, operantes dentro o fuera de la Universidad. En este sentido, también debería adecuarse la estructura de gobierno de las instituciones generando (por la vía estatutaria) una instancia de articulación con el Consejo que ofrezca una línea de continuidad más allá de los cambios en las gestiones rectorales285.

Sostener que se preserva o defiende la autonomía de las universidades cuando se deja sustancialmente intacta la lógica y la arquitectura del gobierno y coordinación del nivel establecido por la LES de 1995, así como muchos de sus dispositivos, es por lo menos ilusorio. La Universidad, como sujeto colectivo, sin un espacio común fortalecido con una legitimidad que permita la reflexión y la toma de decisiones estratégicas, es sólo un conjunto atomizado de instituciones en el que la dimensión pública de la educación será cada vez menos visible.

285 Adicionalmente, esta instancia (cuyas características sería acordada entre todas las instituciones) ofrecería garantía de continuidad a los planes y proyectos institucionales, que por su índole abarcan más de un período de gobierno universitario. El desafío, en este caso, será encontrar la adecuada combinación de responsabilidades entre dicha representación (quizá más operativa) y el rol de los rectores en el CIN (con seguridad, más política). Esta modificación estaría en línea con propuestas, alguna vez discutidas dentro del Consejo, favorables al fortalecimiento del área técnica y operativa, desdoblando la presidencia del CIN en dos: una Presidencia de índole política, con mayor rotación, y una Presidencia operativa, designada por plazos más largos. 233

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