Endringer I Organiseringen Av Seddel- Og Myntforsyningen

Endringer i organiseringen av seddel- og myntforsyningen

Trond Eklund, fagdirektør, og Leif Veggum, assisterende direktør, Avdeling for kontante betalingsmidler

I løpet av de siste to årene er det gjennomført store endringer i organiseringen av seddel- og myntforsyningen i Norge. Bakgrunnen for endringene er utviklingen i distribusjonsleddene fra siste del av 1980-tallet, med blant annet endret transportmønster og nye utleveringsformer. Dette ga grunnlag for at Norges Bank i økende grad utførte forretningsmessige tjenester for bankene i tilknytning til virksomheten som ivaretok utstederansvaret. Parallelt ble virksomheten ved bankens distriktsavdelinger stadig mer konsentrert om distribusjon og behandling av sedler og mynt. Det ble etter hvert behov for å skille klarere mellom sentralbankoppgavene som følger av det lovpålagte utstederansvaret, og virksomheten av mer forretningsmessig art. På denne bakgrunn ble det sommeren 2001 etablert et eget selskap, Norsk Kontantservice AS (NOKAS), hvor Norges Bank og private banker er eiere. Dette selskapet utfører dels sentralbankoppgaver for Norges Bank, dels andre behandlingstjenester for private banker. I artikkelen vil vi gi en nærmere beskrivelse av endringene og redegjørelse for bakgrunnen for dem.

23 Bruken av kontanter i Norge Sedler og mynt er på vikende front når det gjelder bruk Kontanter vil også i mange år fremover spille en vik- ved betalingstransaksjoner i Norge. Nordmenn er blant tig rolle innenfor det norske betalingssystemet. Dette verdens ivrigste brukere av betalingskort. If¿lge Norges har sammenheng med rollen som tvungent betalings- Banks årsrapport om betalingsformidling 2000 er middel, noe som innebærer at i vanlig forbrukersam- betalinger med kontopenger mer enn fordoblet fra 1991 menheng er alle i hovedsak nødt til å motta eller betale til 2000, både målt ved antall transaksjoner og beløp. i form av kontanter, dersom motparten krever det. Verdien av sedler og mynt i oml¿p utgj¿r en stadig min- Dessuten viser unders¿kelser (Larsen og Skagemo, dre del av verdien av betalingsmidler disponert av pub- 1997) at kontanter kan være et kostnadseffektivt betal- likum (M1) - andelen er redusert fra ca. 18 % i 1995 til ingsmiddel ved små transaksjoner og ved et gitt betal- 12 % i 2000. Målt i forhold til BNP Fastlands-Norge og ings- og uttaksm¿nster. Bruk av kontanter innebærer for i forhold til konsum i husholdningene har sedler og eksempel ikke noen direkte kostnader knyttet til selve mynt også vært fallende de siste 20 år. (Se figur 1.) betalingstransaksjonen, da det ikke kreves noen infra- Likevel har mengden av sedler og mynt i oml¿p ¿kt struktur for å overføre betalingen, slik andre betalings- jevnt på 1980- og 1990-tallet, inntil nivået flatet ut fra midler krever. 1998 for så å vise en svak nedgang i 2000. Dersom Gresvik og Kaloudis (2001) gir en nærmere beholdningstallene inflasjonsjusteres, ligger tallene for redegj¿relse for hvordan kontanter anvendes. 2000 omtrent på linje med 1982-tallene. (Se figur 2.)

P enger og Kreditt 1/02 Generelt om arbeidsdelingen ¥ sedlene og myntene har egenskaper som er tilpasset mellom Norges Bank og bankene behovene ¥ de er tilgjengelige Norges Bank er gjennom sentralbankloven pålagt å ut- ¥ all behandling skjer effektivt stede sedler og mynt, og å fremme et effektivt betalingssystem. Utstederansvaret innebærer blant annet å Tillit innebærer at brukere av kontanter ikke er i tvil s¿rge for at det produseres et tilstrekkelig antall sedler om at kontantene representerer fordringer på sentral- og mynter til å dekke behovet, og at disse betalingsmid- banken, dvs. at de er ekte sentralbankpenger. Norges lene gj¿res tilgjengelige. Norges Bank er videre Banks ansvar ligger i å utforme sedler og mynt slik at de Çbankenes bankÈ, og tilbyr bankene konti. Bankene er vanskelige å etterligne. På grunn av den høyere ver- rekvirerer kontanter og leverer inn overskuddsbehold- dien er dette spesielt viktig for sedler, der en legger inn ninger i Norges Bank. Disse transaksjonene belastes og ulike kjennetegn som skal skille ekte sedler fra falske. godskrives bankenes konti. Publikum rekvirerer på Videre er informasjon om disse kjennetegnene viktig, tilsvarende måte kontanter fra og leverer inn overskudds- slik at de er kjent blant brukerne. Dette gjelder ikke beholdninger til bankene. Norges Bank forsyner dermed minst i forhold til vanlige forbrukere, som vanligvis ikke bankene med kontanter, og bankene står for den videre har tilgang til kontrollutstyr. Banker og andre nærings- distribusjonen til publikum. drivende har imidlertid gode muligheter for å beskytte seg mot forfalskninger. Den teknologiske utviklingen 24 gjør det nødvendig å videreutvikle sikkerheten i sedlene for å forebygge en økning i omfanget av forfalskninger. Med egenskaper menes her val¿rinndeling, utforming og holdbarhet. Spesielt er det viktig at egenskapene er tilpasset bruk i ulike former for automater. Tilgjengelighet innebærer at publikum og nærings- drivende uten for store anstrengelser skal kunne få tak i kontanter. Dette krever at sedler og mynter fremskaffes i riktige kvanta til riktig tid, og på riktige steder. Norges Bank gj¿r kontantene tilgjengelige for bankene i det lille kretsl¿pet, og bankene gj¿r dem tilgjengelige for publikum og næringsdrivende i det store kretsløpet. Vi har de seneste årene sett en utvikling i sirkulasjonsmønsteret hvor næringsdrivende i større grad spiller en rolle i distribusjonen ved å gjøre kontanter tilgjengelig for publikum gjennom Çcash-backÈ i butikker. Effektivitet i behandlingen forutsetter blant annet en effektiv arbeidsdeling mellom Norges Bank og andre som behandler kontanter. Dette innebærer at tjenester Figur 3 viser kontantenes sirkulasjonsm¿nster. ¯verste som også kan utføres av andre, bør prises på linje med del (Çdet lille kretsl¿petÈ) omfatter produksjons-, utskif- hva andre aktører må gjøre. tings- og forsyningssystemet mellom Norges Bank og For de organisasjonsmessige endringene som er gjen- bankene. Nederste del (Çdet store kretsl¿petÈ) omfatter nomf¿rt, er det i hovedsak hensynet til tilgjengelighet og systemet hvor sedler og mynt er i bruk og sirkulerer mel- effektiv behandling som er relevant. lom banker, foretak og husholdninger/personer. Kontanter er ikke rentebærende. Dette gir et insitament for publikum, næringsdrivende og banker til å sette over- Utviklingstrekk i kontantsirkula- skuddsbeholdningene inn på rentebærende konto. Av sjonen og -forsyningen fram til samme grunn vil bankene så raskt som mulig bringe sine overskuddsbeholdninger til Norges Bank. En stor del av etableringen av NOKAS seddel- og myntbeholdningen sirkulerer derfor til sta- Norges Bank hadde inntil siste del av 1980-tallet 20 dis- dighet innom Norges Bank f¿r den distribueres ut igjen. triktsavdelinger i tillegg til hovedkontoret. Disse var etablert i en tid da bankvesenet var lite utbygd, og transport- og kommunikasjonsforholdene var helt andre enn Et effektivt kontantsystem det vi har i dag. Helt fram til begynnelsen av 1990-tallet For at kontanter skal fungere som et effektivt betalings- hadde avdelingene betydelige oppgaver utenom seddel- middel er det n¿dvendig at og myntvirksomheten. Dette var oppgaver knyttet til gjennomf¿ringen av bank- og kredittpolitikken og dis- ¥ akt¿rene har tillit til kontantene triktspolitikken, i tillegg til at avdelingene utf¿rte ulike

P enger og Kreditt 1/02 typer banktjenester blant annet for staten. Endringer i konkurranse med andre akt¿rer. For enkelte tjenester blant annet bankstrukturen, reguleringene på kreditt- hadde Norges Bank en h¿y markedsandel. markedet, distrikts- og næringspolitikken og betalings- og fondstjenestene for staten f¿rte til at virksomheten Bakgrunnen for etableringen av ved avdelingene stadig ble mer konsentrert om dis- NOKAS, sett fra Norges Banks side tribusjon og behandling av sedler og mynt. Som f¿lge av denne utviklingen foretok Norges Bank flere endringer i For Norges Bank førte utviklingen til et behov for å avdelingsstrukturen, og i perioden 1988-91 ble sju skille mellom sentralbankoppgavene som fulgte av det distriktsavdelinger nedlagt. lovpålagte utstederansvaret, og virksomheten av mer Transportm¿nsteret mellom bankene og Norges Bank forretningsmessig art. På den ene siden har Norges Bank ble også endret i denne perioden, ved at det i økende ansvar for å påse at sentralbankoppgavene blir ivaretatt grad ble organisert samordnede transporter. Dette på en mest mulig hensiktsmessig, herunder kostnadsef- innebærer at transportører med sikrede biler kjører faste fektiv, måte. På den annen side ble det ansett som viktig ruter for å utlevere kontanter som de enkelte bankene å skape forutsetninger for at de øvrige tjenestene i har rekvirert fra Norges Bank, og for å hente over- forbindelse med kontanter ble etterspurt i ÇriktigÈ skuddsbeholdninger som skal leveres til Norges Bank. omfang, og at de ble utf¿rt av de akt¿rene som kan Parallelt skjedde det også endringer i distribusjonsled- utf¿re dem med minst bruk av ressurser. Dette måtte det mellom bankene og publikum. Bankene endret sine blant annet sees i lys av hvordan andre betalingsmidler filialnett, og utleveringer av sedler til publikum skjedde og -instrumenter er priset. Konklusjonen var at en ¿ns- 25 i ¿kende grad via automater (minibanker). I 1982 var ket en prising av disse tjenestene basert på de kost- antall minibanker 330, i 1990 var antallet ¿kt til 1.775, nadene som tjenestene forårsaket. En «kostnadsriktig» mens tallet i 2000 var 2.119. Innleveringer til bankene prising av de ulike tjenestene ville bidra til effektivise- skjedde i ¿kende grad ved innkast i nattsafe. Denne ring av virksomheten, til effektiv arbeidsdeling mellom utviklingen medf¿rte nye arbeidsoppgaver, og ga de ulike akt¿rene som behandler kontanter, og til en grunnlag for nye forretningsmessige tjenester innen effektiv funksjonsdeling mellom kontanter og andre kontantbehandling. Penger som var innlevert via betalingsmidler. Med slik prising ville en dessuten nattsafe, måtte kontrolleres og telles, og bankene måtte unngå risiko for å komme i et uheldig grenseland i fordele og pakke penger til de ulike filialene og mini- forhold til konkurranselovgivningen. bankene. Utlevering via minibank stilte spesielle krav til For å finne en «kostnadsriktig» prising var det nød- kvalitet på sedlene, slik at det i økende grad ble behov vendig å skille klart mellom hva som var sentral- for en kvalitetssortering. Videre ble sedlene pakket i bankoppgaver og hva som var tjenester for andre, og minibankkassetter. Det lå stordrifts- og breddefordeler i kostnadene måtte fordeles på disse to kategoriene etter å utføre slik kvalitetssortering i Norges Bank, da banken forretningsmessige prinsipper. Det var imidlertid ikke allerede hadde utstyr for maskinell kvalitetssortering, i ¿nskelig at skillet mellom sentralbankoppgavene og de utgangspunktet for å sortere ut sedler til destruksjon, forretningsmessige tjenestene ble gjort på en slik måte at men også egnet for gradert kvalitetssortering. Bankene en gjorde det umulig å utnytte de stordrifts- og bredde- etterspurte derfor i økende grad sedler av såkalt mini- fordeler som lå i denne virksomheten. Det ligger stor- bankkvalitet når de rekvirerte sedler i Norges Bank. I driftsfordeler i at sedler samles opp og behandles på 1988 begynte Norges Bank å ta betalt for sedler av mini- store h¿yhastighetsmaskiner. Videre ligger det betyde- bankkvalitet. Samme året ble det også åpnet adgang for lige breddefordeler i at en ved den maskinelle behand- at distriktsavdelingene kunne tilby «avtalte tjenester» på lingen utfører både telling, sortering på ulike kvaliteter, forretningsmessige vilkår. Dette var oppgaver som ekthetskontroll både av sedler som kan resirkuleres og bankene tradisjonelt hadde utf¿rt selv, som kontroll og sedler som skal destrueres, og destruksjon. Samtidig ble telling av nattsafe og pakking av sedler og mynt til de det ansett som viktig at forhold knyttet til Norges Banks enkelte bankfilialene og minibankene. spesielle rolle (rentebærende konti for bankene, spe- Som en følge av denne utviklingen skjedde det på sielle skatteregler) ikke måtte gi konkurransefortrinn i 1990-tallet en ekspansjon i omfanget av avtalte tjenester utf¿relsen av de forretningsmessige tjenestene. på kontantområdet i Norges Bank. De avtalte tjenestene I en virksomhet som skal tilby tjenester til et marked i grenset opp til den tradisjonelle basisvirksomheten i konkurranse med andre akt¿rer, stiller hensynet til effek- Norges Bank, som er mottak av overskuddsbehold- tivitet og markedstilpasning krav til en fleksibel og ninger og utlevering for å dekke etterspørselen etter tilpasningsdyktig organisasjon, og fokus fra ledelsen. sedler og mynter, samt frasortering av slitte og utgåtte Det må antas at den organisasjon som har best forutset- sedler for destruksjon. Tjenestene kunne dermed betrak- ninger for å gjøre en god jobb, vil være den som har tes som forbehandling og etterbehandling i forhold til kontanthåndtering som kjernevirksomhet. basisvirksomheten. Virksomheten ved distriktsavdelin- På denne bakgrunn fant en det ønskelig å søke løs- gene fikk mer og mer preg av næringsvirksomhet, med ninger hvor den samordnede virksomheten ble opprett- forretningsmessige tjenester som i prinsippet ble utf¿rt i holdt, men med andre organisasjonsmessige ramme-

P enger og Kreditt 1/02 betingelser. Av hensyn til markedstilpasning av tjenes- NOKAS-avdelinger hvor det i tillegg til tjenester for pri- tene ville det være en fordel å ha private banker med på vate banker også utføres sentralbankoppgaver knyttet til eiersiden. Det ble derfor innledet samtaler med de pri- utstedelse av kontanter. Norges Bank avviklet de ¿vrige vate bankene, og det var enighet om å starte et prosjekt avdelingene, dvs. i Vardø, Hammerfest, Bodø, Ålesund med sikte på å omorganisere virksomheten. Resultatet og Fredrikstad, samt kassekontoret i Haugesund. Det ble ble etableringen av Norsk Kontantservice AS (NOKAS) imidlertid vurdert som nødvendig inntil videre å opp- 1. juli 2001. Norges Bank eier i dag 33,5% av selskapet, rettholde sentralbankdepoter i Vard¿, Hammerfest og og resten eies av private banker. (Den norske Bank, Bod¿. Tjenestene forbundet med drift av disse depotene Gjensidige NOR, Fokus Bank, Nordlandsbanken, kj¿pes av private banker eller NOKAS. Sparebank 1-gruppen og Terra-gruppen). Ut fra dette er arbeidsdelingen innen kontantdis- tribusjonen slik: Dagens arbeidsdeling i kontant- forsyningen ¥ Norges Bank bes¿rger produksjon av nye sedler og mynter, og bringer disse ut til depotene. Det nevnte utstederansvaret innebærer følgende forplik- ¥ Publikum forholder seg til sine bankforbindelser når telser for Norges Bank: de skal ta ut eller levere inn kontanter. Når det gjelder gamle seddel- og myntutgaver (dvs. hvor det er gått ¥ Forsyningsplikt. Dette innebærer å utstede sedler og mer enn ett år etter at Norges Bank har kunngjort 26 mynter i det omfang det er behov for, og påse at den tilbaketrekking), er ikke bankene forpliktet til å motta utstedte seddel- og myntmengden i tilstrekkelig grad disse som innskudd. Publikum kan da henvende seg til finnes tilgjengelig i samfunnet. Norges Bank direkte, dersom bankene ikke vil motta ¥ Fornyelsesplikt. Dette er knyttet til kvaliteten på disse sedlene og myntene. sedler og mynter i omløp, og innebærer en plikt til å ¥ Bankene henter pengene ved NOKAS eller de ¿vrige motta slitte og skadde sedler og mynter for destruk- depotene når de gjør uttak fra Norges Bank. sjon, og utlevere sedler og mynter av gangbar kvalitet ¥Tilsvarende må de for egen regning bringe sedler og til erstatning. mynter inn til NOKAS og de øvrige depotene når de ¥ Innløsningsplikt innen 10 år etter at seddel og mynt er leverer inn overskuddsbeholdninger til Norges Bank satt ut av oml¿p. eller skal ha utf¿rt andre sentralbanktjenester eller ¥ Plikt til å motta innskudd fra banker. behandlingstjenester. ¥ NOKAS (eller andre depotforvaltere) legger penger Av de oppgavene loven pålegger, er det én oppgave som innleveres sortert og pakket i henhold til Norges som bare Norges Bank selv kan utf¿re. Dette er selve Banks regler, inn i Norges Banks depot etter en utstedelsen av sedler og mynt, dvs. å stå som skyldner inngangskontroll. Leveres pengene på andre måter for utstedte sedler og mynter. De ¿vrige oppgavene kan (nattsafeposer etc.) til NOKAS, må NOKAS sortere utf¿res av andre, men Norges Bank må påse at de blir og pakke i henhold til Norges Banks regler f¿r pen- utf¿rt og at utf¿relsen er i samsvar med de krav sentral- gene kan f¿res inn i Norges Banks beholdning. banken stiller. For enkelte tjenester må Norges Bank ¥ NOKAS utf¿rer ¿vrige behandlingstjenester for dekke kostnadene, uavhengig av hvem som utf¿rer tjen- bankene og sentralbanktjenester for Norges Bank i en estene. Dette gjelder produksjon av sedler og mynt, og til dels integrert prosess. Norges Bank definerer innløsning av sedler og mynt som er defekt eller utgått. kvalitetsgrensen for destruksjon og ¿vrige rutiner for Hvorvidt Norges Bank skal dekke kostnader ut over destruksjon. dette, eller skal utf¿re tjenester selv, må vurderes ut fra ¥ Norges Bank destruerer selv sedler som ikke oppfyller hva som fremmer et effektivt betalingssystem. Videre kravene for maskinell destruksjon i NOKAS. Dette vil konkurranselovgivningen legge føringer på dette. omfatter blant annet gamle seddelutgaver. Norges Med dette utgangspunkt besluttet Norges Bank å Bank destruerer også skadet og utgått mynt. kj¿pe tjenester av NOKAS i forbindelse med lagerhold (sentralbankdepoter), ekspedering av innskudd/uttak, Destruksjon av sedler stiller spesielle krav til sikker- innveksling av slitte/defekte/utgåtte sedler og mynter, het og kontroll. Det ble derfor gjennomf¿rt en grundig og destruksjon av sedler. vurdering av om denne oppgaven kunne overlates til et Sentralbankens behov for depoter og ekspedisjons- eksternt selskap. Det ble vedtatt at destruksjon skal steder (antall og beliggenhet) vurderes som nevnt ut fra inngå i de tjenester Norges Bank kj¿per fra NOKAS, hensynet til effektiviteten i kontantsystemet. En slik men det ble vurdert som nødvendig å iverksette spesielle vurdering konkluderte med behov for virksomhet ved kontrolltiltak. NOKAS får kun adgang til å foreta Norges Banks distriktsavdelinger i Troms¿, Trondheim, destruksjon i maskiner hvor sensorer har kontrollert at Bergen, Stavanger, Kristiansand, Larvik, Lillehammer sedlene er ekte, og destruksjonen skjer automatisk. Som og Oslo. Disse avdelingene ble dermed nedlagt som en forutsetning for denne løsningen ble det besluttet å avdelinger av Norges Bank, og ble reetablert som utvikle et overvåkingssystem som skal sikre at Norges

P enger og Kreditt 1/02 Bank kan fjernovervåke destruksjonsvirksomheten. Det utviklet seg i denne perioden en virksomhet i Dette gir god kontroll med og sikkerhet i destruksjonen. Norges Bank som hadde den fordel at den utnyttet stordrifts- og breddefordeler, men som var problematisk ved Norges Bank dekker f¿lgende kostnader: at grensene mellom sentralbankoppgaver (dvs. myn- dighetsansvar) og tjenester for andre ble uklare. Det ¥ Produksjon av sedler og mynt, og transport til oppstod dermed usikkerhet om ressursbruken til de ulike depotene. tjenestene var forsvarlig, og om en risikerte å subsidiere ¥ Ekspedisjon knyttet til bankenes innlevering av sedler konkurranseutsatte tjenester. Den nye organiseringen og mynter som skal destrueres, og utlevering av gode innebærer klarere roller og ansvarsdeling. Den gir sedler og mynter i bytte. grunnlag for at de ulike akt¿rene har klarere fokus i ¥ Destruksjon av slitte/defekte/utgåtte sedler og mynter, ivaretakelsen av sine interesser, uten at den reduserer herunder ekthetskontroll av disse. mulighetene for fortsatt utnyttelse av stordrifts- og bred- ¥ Oppbevaring av Norges Banks beholdninger av sedler defordeler i behandlingsvirksomheten. Det må antas at og mynter som er pakket i standard enheter. den gir bedre forutsetninger for effektivitet innen kon- ¥Ved depotene hvor det ikke er behandlingsvirksomhet, tantforsyningen og betalingssystemet samlet sett. dekker Norges Bank alle kostnadene, samt transport mellom depotene og nærmeste NOKAS-avdeling for Referanser: sedler og mynt som skal behandles. Gjedrem, Svein (2000): ÇOm Norges Banks distrikt- 27 Bankene dekker kostnadene ved: savdelinger og produksjon og distribusjon av sedler og mynt». Foredrag på Norges Banks represen- ¥ Ekspedisjon knyttet til ordinære innskudd og uttak, og tantskaps seminar 13.01.2000. http://www.norges- ekspedisjon av sedler og mynter av god kvalitet som bank.no/foredrag/2000-01-13/foredrag-2000-01- skal behandles. 13.html ¥ Eventuell behandling og oppbevaring forut for at pen- Gresvik, Ola og Kaloudis, Aris (2001): Ç¯kt kontantbe- gene f¿res inn i Norges Banks beholdning, og etter at holdning Ð redusert kontantbruk: Et paradoks?È de er f¿rt ut av Norges Banks beholdning. Penger og Kreditt nr. 3/2001, s. 151-156. ¥ Behandling (telling, ekthets- og kvalitetskontroll, Gr¿nvik, Gunnvald og Veggum, Leif (1999): pakking) av sedler og mynter som er av så god kvalitet «Pengeflytting før og nå». Norges Banks skriftserie nr. at de kan brukes videre. 28, s. 90-100. Kaloudis, Aris og Storberg, Ola (2000): ÇKontantenes Avslutning plass i det norske betalingssystemetÈ. Penger og Kreditt nr. 4/2000, s. 263-268. Etableringen av NOKAS innebærer en betydelig omleg- Larsen, Kai og Skagemo, Sverre William (1997): ging av virksomheten på seddel- og myntområdet, selv ÇKontantenes rolle som betalingsmiddelÈ. Penger og om den ikke ga noen umiddelbare og store konsekvenser Kreditt 1997/4, s. 533-539. for brukere og ettersp¿rrere av tjenester. Etableringen er Norges Bank (1988): Betalingsformidling. Rapport 1987. en konsekvens av endringene som har skjedd i sirku- Norges Bank (2001): Årsrapport om betalings- lasjonsmønsteret på 1980- og 1990-tallet, og utviklingen formidling 2000. av nye tjenester og behandlingsmåter på dette området.

P enger og Kreditt 1/02