Transformando a Gestão Pública Em Pernambuco: Modelo De Gestão Todos Por Pernambuco

Transformando a gestão pública em Pernambuco: Modelo de Gestão Todos por Pernambuco

Maurício Serra Moreira da Cruz

ANTECEDENTES HISTÓRICOS

O esgotamento do modelo burocrático weberiano como paradigma para o funcionamento das instituições públicas brasileiras remonta, de acordo com os estudos de Pereira (1996: p. 1), ao final do século XX, quando da adoção da “proposta de administração pública gerencial, como uma resposta à grande crise do Estado dos anos 80 e à globalização da economia - dois fenômenos que estão impondo, em todo o mundo, a redefinição das funções do Estado e da sua burocracia”.

Passou-se a olhar, com mais intensidade, a iniciativa privada como fonte de inspiração para novos processos de trabalho aplicáveis à máquina pública, capazes de incrementar sua eficiência e superar a então incapacidade do Estado em atender aos anseios da população por melhores serviços públicos. De acordo com Ferreira (2009: p. 1), esse movimento teve como base o direcionamento traçado pelo Governo federal ainda no início dos anos 90, como um dos elementos da Política Industrial e de Comércio Exterior do Governo Collor, quando “foi criado em 1990 o Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade – PBQP, que gerou o Subcomitê da Administração Pública, o embrião dos Programas de Qualidade no Serviço Público”.

Ainda que, sob a égide de “modernizações administrativas” ou “reformas do Estado”, a maioria das intervenções realizadas nas instituições públicas brasileiras na segunda metade da década de 90 tivesse como foco principal a adaptação da máquina ao ambiente de crise fiscal, gerando movimentos de downsizing, estas também buscaram implementar avanços na direção da maior eficiência e qualidade na prestação de seus serviços, promovendo mudanças no seu modus operandi e a adoção de paradigmas gerenciais. A partir de 1995, com a reforma do aparelho do Estado promovida no Governo Fernando Henrique Cardoso, que em seu Plano Diretor propunha, de acordo com Rezende (2002: p. 163) “a revisão do grau excessivo de intervenção do Estado na economia e na sociedade [...], voltando-o para o desempenho de funções clássicas (core functions)”, novos instrumentos foram introduzidos na lógica do funcionamento da máquina pública, tais como planejamento estratégico, indicadores de qualidade e produtividade, metas e contratos de gestão.

A adoção de Modelos de Gestão pelas Administrações Públicas brasileiras, entendidos como conjunto de técnicas, ferramentas, práticas e procedimentos necessários à gestão de Organizações, encapsulados em uma “solução completa” é, portanto, algo relativamente recente no país, considerando que os primeiros registros de aplicação de tais mecanismos remontam ao final dos anos 90, quando o então Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão agregou ao Programa Qualidade e Participação na Administração Pública - QPAP as experiências dos Critérios de Excelência em Gestão da Fundação Nacional da Qualidade, criando o Programa da Qualidade no Serviço Público – PQSP que, adaptando a metodologia normalmente adotada pela iniciativa privada à realidade do setor público, ofertou aos órgãos estatais um referencial para atuação focada em resultados.

Em Pernambuco, a lógica não foi diferente. Ainda que em 1995 tenha sido promulgada a Lei 11.292, que institucionalizou os Contratos de Gestão na relação entre as entidades da administração direta e indireta do Estado, somente em 1999, com a posse do Governador Jarbas Vasconcelos em seu primeiro mandato, foi criado o Plano de Modernização da Gestão e Reforma Institucional, conhecido genericamente como Reforma do Estado, com o fito principal de promover o ajuste fiscal, plenamente alinhado aos que propunha o Plano

Diretor de Reforma do Estado do governo federal, ao qual o novo governo estadual estava política e ideologicamente alinhado. De acordo com Cruz (2006: p. 4-5), as ações desse Plano estavam estruturadas em quatro eixos:

• Reforma Institucional: compreendendo a formatação de um novo marco legal para o desenho e atuação da administração pública estadual, o redesenho, modernização e redução da máquina pública, a reestruturação e redução dos cargos comissionados e funções gratificadas, o desenho e prática de um modelo gerencial orientado para resultados e atendimento do cidadão e as inovações e parcerias para prestação dos serviços públicos não exclusivos do estado, como as Organizações Sociais (OS’s) e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs); • Modernização da Gestão: voltado para a modernização tecnológica da gestão pública, compreendendo o Programa Progestão, centrado em novas tecnologias de gestão baseadas em estratégia e aferição de resultados, e o Programa Governo Digital, centrado no desenvolvimento e disseminação do uso das tecnologias da informação e comunicação para a gestão, produção de serviços e administração pública; • Gestão de Pessoas: envolvendo o desenvolvimento integral do capital humano para atender às novas necessidades e exigências de desempenho da administração pública estadual e os programas de valorização e qualidade de vida dos servidores e empregados públicos, criando com isto a base para uma gestão pública de qualidade, resultados e voltada para o atendimento do cidadão; • Apoio ao Ajuste Fiscal: compreendendo um grande número de ações inovadoras nos campos de controle das despesas de pessoal, de gerenciamento e resolução dos passivos trabalhistas, de licitação da conta única e da folha de pagamento, entre outras, em apoio às atividades de ajuste fiscal desenvolvidas pela SEFAZ.

De fato, no período compreendido entre 1999 e 2006, relativo aos dois mandatos do Governador Jarbas Vasconcelos (1999/2002 e 2003/2006), no qual o processo de modernização da gestão foi conduzido pela Comissão Diretora de Reforma do Estado, foi trabalhada fortemente a reestruturação e no redesenho da máquina pública, com a consequente redução do número de entidades da administração direta e indireta através de privatizações, publicizações - fenômeno definido por Pereira (1998: p. 246) como sendo “a transformação dos serviços não-exclusivos de Estado em propriedade pública não-estatal e sua declaração como organização social” - e transformações de antigas Fundações e Autarquias em Agências Executivas.

Registrava-se como exitosa a redução em 31% da máquina pública. Dados divulgados pela então Secretaria de Administração e Reforma do Estado - SARE à época informam que, de 1999 a 2006, dezoito órgãos do Estado desapareceram e 41.466 cargos efetivos foram extintos. Reduziu-se a administração pública estadual e, ao mesmo tempo, em proporção geométrica, a prestação de serviços pelo Estado. Setores inteiros da ação estatal foram reestruturados, com perda evidente da abrangência e da qualidade na prestação dos serviços. A habitação e a agricultura são exemplos marcantes de atividades que sofreram os efeitos dessa política. A carência de policiais, professores e médicos também era prova de que a eficiência na prestação de serviços não havia sido corretamente priorizada.

Nesse período também, segundo Correia (2011: p. 69), foram iniciados os esforços para “fazer emergir um novo modelo de gestão pública orientado aos resultados e com nova forma de relacionamento com a sociedade. Para isso, houve a criação do Programa Pernambucano de Modernização da Gestão Pública – Progestão em 2000 sob a responsabilidade da Secretaria de Administração e Reforma do Estado”. Com um ferramental metodológico composto basicamente por Plano Estratégico, Indicadores de Desempenho e Contratos de Gestão, coube ao Progestão, inspirado na metodologia do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade – PBQP, iniciar a introdução desses elementos por entre as organizações do Poder Executivo. O mesmo autor defende que os primeiros movimentos do Progestão concentraram-se na disseminação dos conceitos, pois,

até 2002 nenhum contrato de gestão havia sido assinado. Os avanços mais significativos da primeira gestão de Jarbas foram referentes à experimentação de processo de planejamento, a criação da Escola de Governo, a criação de premiação para melhores práticas e a formação de gestores públicos sob a perspectiva do New Public Management” (CORREIA, 2011: p. 69).

A estratégia adotada pelo Estado a partir de 2003 para a implantação dessas ferramentas de gestão e do próprio processo de planejamento estatal, no segundo mandato de Jarbas Vasconcelos, com a promulgação do Decreto nº 25.243 em abril daquele ano, que regulamentou o Progestão, desenvolvera-se privilegiando a construção de Planos Estratégicos e Contratos de Gestão nos órgãos mais próximos ao cidadão, quais sejam, aqueles da Administração Indireta, que definiam suas metas e objetivos a partir de diagnósticos próprios da realidade. Para tanto, foi utilizada mão de obra voluntária do próprio Estado, os Analistas de Tecnologia de Gestão – ATG’s, servidores que, após uma formação de 30 horas conduzida pela Escola de Governo de Pernambuco aportavam a metodologia nas instituições estatais as quais prestavam consultoria. E de setembro de 2004 a novembro de 2006, seis Ciclos de Monitoramento e Avaliação dos Contratos de Gestão foram realizados.

Essa abordagem, ainda que tenha alcançado resultados no que tange a pactuação de contratos de gestão e na consecução de metas neles constantes, de acordo com o quadro ao lado, não foi capaz de deixar como legado nem a cultura de utilização massiva das ferramentas de gestão pelos órgãos da máquina pública e nem um conjunto expressivo de transformações na realidade socioeconômica do Estado.

Ao optar-se por dar ênfase ao ajuste fiscal e ao redesenho da máquina pública como focos primários do movimento de Reforma do Estado e fazer da modernização da gestão ferramenta para melhorar a eficiência dessa estrutura organizacional então reduzida, associando as ações e iniciativas dessa reforma à Administração do Estado e não ao Planejamento, a gestão pública passou a ser encarada, nesse período, em Pernambuco, como um fim em si mesma, e não como uma pré-condição para a consecução de resultados concretos e sustentáveis nas áreas finalísticas da atividade estatal, dissociando-a da atividade de planejamento governamental.

Na verdade, a estratégia de modernização da gestão adotada em Pernambuco nesse período não colheu avanços efetivos no sentido montar de uma rede de planejamento nos órgãos públicos do Estado, funcionando sob a orientação programática de uma estrutura central, disseminando as práticas de formulação, implementação e acompanhamento de políticas públicas, ainda que, ao final de 2006, oito anos após o início da implantação do

Plano de Modernização da Gestão e Reforma Institucional em Pernambuco, seu objetivo principal tenha sido cumprido, qual seja, a partir do redesenho institucional recuperar o equilíbrio fiscal do Estado.

Contudo, no que tange à agenda da modernização da gestão, também objetivo do Plano, Cruz (2006: p. 13) registra que, ao final do processo, os resultados auferidos ficaram aquém dos esperados, ao comentar que:

Mesmo com a experiência acumulada pelos órgãos no acompanhamento da execução física dos seus projetos, própria da operacionalização do PPA, as instituições do estado ainda estão desenvolvendo a cultura de acompanhamento de resultados. Nos Ciclos de Monitoramento e Avaliação são reportados pelos órgãos do Estado alguns fatores que impactam negativamente o processo, tais como: • entraves derivados da mudança de componentes na alta administração dos órgãos, causando descontinuidade e/ou revisão de processos; • baixa capacidade institucional do Progestão no que se refere ao apoio necessário às instituições para a implementação do processo; • frágil integração entre as secretarias de Estado e suas instituições vinculadas; • ausência de bases de dados e ferramentas computacionais que auxiliem a aferição, por parte dos órgãos, de indicadores de resultados; • pouca proatividade dos órgãos para adaptação de iniciativas exitosas levadas a cabo em outras instituições do estado; • dificuldades orçamentárias; e • ausência de práticas de divulgação interna dos resultados dos indicadores nos órgãos.

O MODELO TODOS POR PERNAMBUCO – PRIMEIRO MOVIMENTO

Com a assunção do governo Lula em 2003, o paradigma da Reforma do Estado foi substituído por uma concepção diferente, focada no que foi definido como Revitalização do Estado. Os princípios da orientação para o ajuste fiscal, do Estado Regulador e da desestatização, inspiradores do modelo de gestão adotado à época em Pernambuco, deram lugar, na esfera federal, à orientação para o desenvolvimento social e a esforços de redução do déficit institucional com reestruturação da máquina pública, de aumento da participação na formulação de programas e políticas públicas e de incremento aos mecanismos de controle.

Corroborando esse novo conceito, o Plano de Gestão do Governo Lula, publicado em 2003, ressalta:

A implementação de um plano de gestão pública referenciado nesta nova abordagem fortalece o Estado na medida em que reduz o déficit institucional — ausência do Estado onde este deveria estar atuando —, promovendo-se a capacidade do Governo em formular e implementar políticas públicas de forma eficiente, transparente e participativa.

Nas organizações do Poder Executivo Federal, o Plano de Gestão Pública deverá contemplar, no médio e longo prazos, a redefinição das estratégias, a recomposição da força de trabalho, a reconfiguração das estruturas e processos e o redimensionamento de recursos em bases mais eficientes e direcionadas para resultados. (BRASIL, 2003: p. 8)

Eleito em outubro de 2006 com a proposta de mudança no estilo de desenvolvimento então prevalecente no Estado, o governo Eduardo Campos, alinhado ideologicamente ao governo federal, adotou como diretrizes centrais para suas ações estratégicas a interiorização do desenvolvimento, com consequente inclusão social, o reequilíbrio econômico e a modernização do sistema de gestão pública. Para tanto, logo após a eleição, já nos primeiros dias de novembro de 2006, foi iniciado um trabalho de avaliação do quadro geral do Estado e da situação da administração pública estadual, que redundou em alterações na estrutura organizacional do Poder Executivo, protagonizando algumas áreas onde o governo, de acordo com essa nova concepção, não poderia estar ausente (Mulher, Recursos Hídricos, Cultura, Esportes, etc.) e garantindo operacionalidade em áreas de atuação cujo desempenho foi considerado inadequado devido à ausência de alinhamento entre a antiga estrutura organizacional do Estado com a do governo federal, principalmente na oferta de serviços públicos e de investimentos estruturadores. Nessa linha, foram criadas novas estruturas (secretarias de Recursos Hídricos, Cidades e Transportes).

Algumas alterações refletiram mais decisivamente mudança de prioridades do governo no que tange à gestão pública: foram criadas as secretarias Especiais de Articulação Regional e de Articulação Social, para instaurarem e conduzirem o processo de participação social na formulação das políticas públicas, e foram reformuladas as áreas de Administração e Planejamento governamental, resultando em duas secretarias remodeladas: a Secretaria de Administração – SAD e a Secretaria de Planejamento e Gestão - SEPLAG, arranjo institucional que refletiu o novo paradigma de reaproximação entre as atividades de planejamento e orçamento e de montagem de sistemática de acompanhamento e avaliação da ação do governo.

Em 2007, o governo, ao início da sua gestão, instituiu um Modelo de Planejamento Democrático e Regionalizado – Pernambuco 2027, que oportunizou a estruturação de esferas intercomunicantes que modelaram a ação do planejamento estatal, entendendo este como um processo político com dimensões técnicas: político, na medida em que foram criados espaços institucionais específicos para acolher as manifestações da sociedade em seu desejo de influir na formulação de políticas públicas, tanto no corte regional quanto no corte estadual, e técnico, na medida em que o Estado procurou estruturar-se adequadamente para fazer frente a esses desafios.

O CEDES – Conselho Estadual de Desenvolvimento Econômico e Social, coordenado pela Secretaria de Articulação Social e instalado em maio de 2007, foi e, desde então, tem sido a escala estadual permanente de diálogo do governo com a sociedade. Esse Conselho opera como espaço institucional privilegiado de diálogo do Governador com representantes dos diversos interesses da sociedade.

Já o diálogo regional foi contemplado com a estruturação da Secretaria de Articulação Regional, com a tarefa principal de apoiar a interação do governo com a sociedade política e civil organizada na esfera dos municípios, ajudando-a a se organizar em escala regional para participar do processo de planejamento do governo. Além disso, o papel da Articulação

Regional concentrou também esforços no sentido da integração das ações de governo com as políticas de outros agentes, externos ao governo do Estado, aplicadas às regiões, reduzindo a superposição e a atomização de esforços.

As demandas advindas dessas novas estruturas de diálogo com a sociedade passaram a ser canalizadas para o Poder Executivo através da nova Secretaria de Planejamento e Gestão, que passou a analisá-las, catalogá-las e distribuí-las às demais estruturas do Estado. Dessa maneira, o sentido do fluxo do processo de planejamento do Estado, antes construído “de baixo para cima”, a partir do somatório dos planejamentos estratégicos dos órgãos operativos, passou a ser construído “de cima para baixo”, cabendo aos órgãos o desdobramento das políticas públicas consubstanciadas na SEPLAG.

Para operacionalizar o Modelo de Planejamento Democrático e Regionalizado, foi instituído em 2007 o Projeto Todos por Pernambuco, que utilizando dois canais de diálogo, os Cadernos de Avaliação e Propostas (mais de 5.000 unidades enviadas às representações da sociedade, com um retorno de cerca de 20%, formando um importante banco de informações para o governo) e os Seminários Regionais (realizados nas 12 regiões e contando com mais de 5.000 participantes, registrando mais de 70 horas de debates em plenárias com os cidadãos acerca das políticas públicas para cada área geográfica, que geraram cerca de 2.600 propostas apresentadas pelo público), oportunizou que o Plano Plurianual - PPA 2008- 2011 fosse construído a partir de uma forte integração entre o governo Estadual e a população de todas as regiões do Estado, tendo sido utilizados os insumos recolhidos desses canais para a construção da estratégia de ação de governo para os quatro anos vindouros. O PPA 2008-2011 apresentou, então, de forma inédita, um volume que apresenta os programas destinados a cada região, permitindo que a sociedade auxiliasse o governo a monitorar as ações voltadas para seu território.

A consequência natural da implantação e operacionalização desse novo paradigma, observada ainda nos primeiros meses de gestão, foi a necessidade de estruturar um Modelo de Gestão que, atuando no funcionamento da máquina pública, avançasse na estruturação de aspectos técnicos que internalizassem esse novo modelo de planejamento, desenvolvendo um conjunto de práticas que permitissem à Administração Pública responder a todas estas novas perspectivas.

Portanto, ao final de 2007, foi demandada pelo Governador, à equipe gerencial da SEPLAG, a idealização e a montagem de um Modelo de Gestão Integrado que, contemplando um processo de formulação interna orientado para três eixos (programas, órgãos e regiões), possibilitasse: i) o alinhamento entre planejamento, orçamento e a execução; ii) o monitoramento e acompanhamento das ações do governo, visando correções de rumo; e iii) a mensuração do impacto e da efetividade das ações governamentais na transformação da realidade socioeconômica do Estado.

O MODELO TODOS POR PERNAMBUCO – SEGUNDO MOVIMENTO

A estruturação do Modelo Todos por Pernambuco iniciou-se com o benchmarking realizado pelos profissionais da SEPLAG frente a outros atores, estatais ou não, que implementaram no país Modelos de Gestão exitosos. Foram visitados, dentre outros, os governos de Minas Gerais e do Ceará, as Prefeituras Municipais de Curitiba e Porto Alegre e empresas privadas

(Açominas, Symnetics, Companhia Vale do Rio Doce e INDG). Adicionalmente, foram analisadas criticamente as experiências até então operacionalizadas em Pernambuco pelo Programa Pernambucano de Modernização da Gestão Pública – Progestão.

O passo seguinte concentrou-se na busca de referenciais metodológicos, na literatura especializada da ciência da administração, para desenvolver as rotinas e os instrumentos a serem aplicados em cada fase do Modelo a ser desenvolvido. Das pesquisas e do benchmark realizado, concluiu-se que todos os Modelos de Gestão analisados tinham como base conceitual o Ciclo PDCA, que tem por princípio tornar mais claros e ágeis os processos envolvidos na execução da gestão, dividindo-a em quatro principais passos: P – Planejar; D – Executar; C – Checar; e A – Agir. Para cada um desses passos, o Ciclo PDCA recomenda que rotinas específicas sejam estabelecidas e implantadas em sequência pela Organização, visando sua melhoria contínua. O Modelo em construção traduziu os elementos do PDCA em uma notação específica (Ciclo de Gestão de Políticas Públicas), composto pelas etapas de Formulação (P – Planejar), Implementação (D – Executar), Monitoramento (C – Checar) e Avaliação (A – Agir).

Outro marco teórico agregado foi a Teoria do Marco Lógico. De acordo com Rua [200-?]:

o Marco Lógico, ou “Logical Framework” é uma estrutura lógica desenvolvida pelo Departamento de Defesa norte-americano, no final dos anos 60, sendo atualmente adotado e utilizado pela maioria dos organismos multilaterais e bilaterais de Cooperação Internacional. Essa técnica motivou a concepção da Matriz de Planejamento no Método ZOPP, do Marco Lógico do BID-Banco Interamericano de Desenvolvimento e da Matriz do Marco Lógico do BIRD-Banco Mundial.

A teoria do Marco Lógico é extremamente útil para lidarmos com uma situação-problema, na qual seja necessário o estabelecimento de um plano para o alcance de uma meta. Seu principal objetivo é explicitar os resultados a serem alcançados, visando direcionar os esforços de monitoramento.

Um terceiro referencial importante foi a Gestão Por Resultados, e dessa, mais especificamente, o Mapeamento de Processos e o 5W2H. O Mapeamento de Processos é uma técnica desenvolvida na Administração da Produção, sendo a base para todo um ramo de estudo conhecido como BPM – Business Process Management. Possibilita a identificação da sequência de etapas necessárias para a realização de um processo ou um projeto. Já o 5W2H, como técnica associada, facilita que sejam definidos, para cada etapa de um processo, o alinhamento estratégico, o responsável, o cronograma de realização e a orçamentação.

Por fim, selecionou-se como referencial importante o Balanced Scorecard, inicialmente criado por Kaplan e Norton em 1992 como um sistema de avaliação de desempenho, ou de mensuração da desempenho baseada não apenas na execução do orçamento financeiro e na existência de lucro. Posteriormente, em 1996, foi “descoberto” como um novo sistema de gestão capaz de orientar a Organização na execução da Estratégia, através de Perspectivas para o alinhamento sinérgico das Ações que visam o atingimento de Objetivos pré-definidos. Para tanto, a metodologia sugere o Mapa Estratégico como instrumento eficaz para tradução da estratégia, visto que este instrumento cumpre, simultaneamente, diversas funções, sendo:

8 a) explicitador (ao apresentar pictoricamente o mapeamento claro das relações causa x efeito entre as ações a serem executadas); b) divulgador (ao ser simples e conciso); e c) mobilizador (ao facilitar a interligação de pessoas, processos, tecnologias e culturas em torno de Objetivos).

A terceira etapa do trabalho concentrou-se na definição de premissas e ideias-força que moldariam o Modelo, que representariam novos paradigmas para o funcionamento da máquina pública na busca de estruturar uma nova cultura de planejamento no Estado. A equipe gerencial da SEPLAG acordou que o Modelo deveria: a) elencar formalmente atividades a serem desenvolvidas em cada etapa do Ciclo de Gestão de Políticas Públicas, associando insumos, processos e produtos que se articulariam sucessivamente; b) escolher instrumentos e ferramentas de gestão padronizados para uso por toda a máquina pública, estabelecendo um padrão de funcionamento dos processos de trabalho visando garantir, além da integração entre os órgãos da administração direta e indireta, o alinhamento estratégico, a adoção de metodologia comum de planejamento e de ferramentas compartilhadas de monitoramento e avaliação das ações e políticas públicas; c) inverter a mecânica de construção do planejamento estratégico do Estado que, com a lógica determinada pelo Progestão, conferia ao processo um direcionamento bottom-up, ou “de baixo para cima”. Essa lógica, ao recomendar que cada entidade estatal conduzisse seu próprio processo de diagnóstico organizacional, de análise de ambientes e de construção de planos de ação, suscitava o desalinhamento estratégico da máquina pública, pois as estratégias de atuação construídas por cada Organização sob essa lógica eram baseadas em uma análise particular e segmentada daqueles elementos, tornando-se, não raro, sobrepostas, divergentes e até mesmo conflitantes. Como agravante, a metodologia adotada não propiciava o diálogo permanente entre as diversas Organizações estatais quando do estabelecimento de seus planos de ação. O Modelo Todos por Pernambuco deveria partir do entendimento, baseado em Kaplan e Norton, de que a estratégia precede a ação e, portanto, deve ser estruturada “de partida” pela Organização. Dessa forma, competiria ao Estado, em seu Núcleo Central, definir e disseminar sua estratégia única de atuação através de um Mapa Estratégico, e garantir que essa estratégia fosse desdobrada por todas as Organizações que compõem a máquina pública, conferindo agora ao processo um direcionamento top- down, ou “de cima para baixo”; d) consolidar a ideia de que a ação estatal distingue iniciativas relacionadas à rotina da gestão e controle social na entrega de bens e serviços à população (ações “para manter”) e iniciativas relacionadas à transformação da realidade social e econômica do Estado (ações “para melhorar”), agrupando o “para melhorar” como a Estratégia do governo – Metas ou Ações para o alcance da visão de futuro selecionadas pelo corpo do secretariado a partir de diagnóstico da realidade, programa de governo, consulta à sociedade e disponibilidade de recursos – consubstanciadas em Mapas Estratégicos, amplamente divulgados e disseminados; e) implantar um processo racional de priorização das Metas selecionadas e uma sistemática de pactuação de sua realização envolvendo executantes e governador; f) instituir uma sistemática de monitoramento intensivo para garantir a consecução das Metas selecionadas;

9 g) reaproximar o planejamento do orçamento, de forma que a gestão financeira passasse a ser alinhada com a estratégia. Com o desenho organizacional do Estado vigente até 2006, convivia-se ainda, em Pernambuco, com aspectos de uma cultura de planejamento que havia sido vivenciada no serviço público brasileiro no passado, e que refletia concepções e ideias que haviam encerrado seu ciclo em 2002: execução orçamentária meramente escritural, não havendo uma discussão estratégica do orçamento de cada unidade integrando um único plano de governo; execução do orçamento ocorrendo por necessidade imediata e programação financeira administrada por demandas pontuais, sendo a liberação baseada em saldo de caixa. Esse modelo refletia-se nas atribuições da então Secretaria de Planejamento – SEPLAN, que cumpria funções meramente burocráticas, voltadas para a administração do orçamento do Estado, para a operacionalização do PPA e de seus documentos derivados (Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e Lei Orçamentária Anual - LOA) e para a sistematização das suplementações orçamentárias no sistema E-Fisco, de escrituração orçamentária e financeira do Estado, e na própria LOA. O que advinha dos Planos Estratégicos dos Órgãos do Estado, até então, não se encontrava refletido nas respectivas peças orçamentárias. E as poucas políticas setoriais que podiam ser identificadas no documento formal do orçamento do Estado, via de regra, não constavam dos Planos Estratégicos dos órgãos executores. Nessa nova lógica, no Modelo a ser construído, não se conceberia que o se planeja não esteja devidamente orçado, e nem que recursos orçamentários escassos sejam alocados em atividades não planejadas; h) alinhar dinamicamente os instrumentos formais de planejamento, criando interdependência entre eles. Como consequência da falta de interação entre planejamento e orçamento, ao longo dos anos o processo de confecção do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual foi se descaracterizando. A facilidade com que se processavam as alterações orçamentárias ao longo do ano fiscal, sem maiores impeditivos, análises ou restrições, descompromissavam os atores envolvidos com o processo e redundavam, ao final de cada exercício, em orçamentos efetivamente executadas absolutamente diferentes daqueles que haviam sido originalmente votados, como Lei, pelo Poder Legislativo. Essa prática, infelizmente, foi voz ativa durante muitos anos. Em outra instância, a falta de amadurecimento político da sociedade não favorecia o desenvolvimento, na gestão pública, de práticas relacionadas com a accountability. A obrigatória – e salutar - associação entre os programas de governo e os instrumentos formais de planejamento gerados pelos entes estatais eleitos pela sociedade não era, à época, fiscalizada por essa mesma sociedade, “desobrigando” o governo com essa prática. A obrigatoriedade de registro, nos Tribunais Eleitorais, dos Programas de governo dos candidatos a Prefeito, Governador do Estado e Presidente da República, visando sua disseminação e o acompanhamento de seu cumprimento pela população, só foi normatizada em 2009, através da lei 12.034. O novo Modelo de Gestão deveria derrubar essa lógica, entendendo e disseminando intensamente o respeito ao alinhamento estratégico entre esses instrumentos formais de planejamento como condição básica para o seu funcionamento; i) estruturar uma sistemática, baseada em indicadores, de avaliação da eficiência da máquina pública e sua efetividade e eficácia em atingir os resultados esperados; j) demonstrar a efetividade da atuação do governo, conferindo transparência ao Modelo, através de um Relatório Anual de Ação, de divulgação ampla, construído e estruturado em torno da tríade Problema -> Estratégia -> Ação, que servisse de base para a

retroalimentação do processo, com a pertinente correção de rumos (caso necessário), servindo de insumo para a pactuação de novas Metas para o exercício seguinte; e k) ser implantado de forma incremental, isto é, a partir de um conjunto mínimo de práticas, em cada fase do Ciclo de Gestão de Políticas Públicas, que seriam operacionalizados de partida. Progressivamente, novas rotinas e funcionalidades seriam agregadas, em um processo de melhoria contínua do Modelo.

Em dezembro de 2007, após cinco meses de trabalho, a equipe da SEPLAG validou com o Governador as rotinas, atividades e produtos específicos propostos para o Modelo de Gestão, tendo obtido a autorização formal para iniciar sua implantação.

O MODELO TODOS POR PERNAMBUCO – TERCEIRO MOVIMENTO

O terceiro movimento do processo de estruturação do Modelo de Gestão Todos por Pernambuco concentrou-se na operacionalização das rotinas definidas para a Formulação da política pública, que envolveram a construção dos Mapas da Estratégia e de Objetivos Estratégicos para o governo, a seleção de metas e ações consideradas prioridades em cada um desses Objetivos e a pactuação de resultados entre Secretários e Governador.

Inicialmente, a partir de elementos extraídos literalmente do Programa de governo, a equipe de desenvolvimento do Modelo explicitou: i) a Visão de Futuro, entendida como o patamar perene e sustentável da realidade socioeconômica que o Estado pretendia alcançar ao final da implantação das atividades e ações estratégicas propostas; ii) a Premissa, entendida como o princípio que nortearia as ações do Estado durante seu período de atuação; e iii) os Focos Prioritários, alvos principais da atuação do governo que se propôs a reduzir as desigualdades sociais e interiorizar o desenvolvimento. Partiu-se do princípio de que a estratégia do governo já estava definida de partida, desenvolvida no Programa que havia sido aprovado no processo eleitoral e, portanto, validada por princípio.

A partir da análise de elementos como os compromissos assumidos no Programa de governo, as sugestões apresentadas pela população no Seminário Todos por Pernambuco, o grau de andamento de projetos já em implantação, os estudos e diagnósticos setoriais, a leitura de indicadores de resultado de áreas específicas, e a cenarização orçamentária, fiscal e financeira do Estado, a Secretaria de Planejamento e Gestão elaborou uma proposta inicial de 111 ações prioritárias para todo o governo, aglutinadas, por similaridade, em dez áreas de atuação do ente estatal. Todas as ações já foram propostas com fontes de recursos orçamentários definidos.

Essas dez áreas de atuação perpassaram a estrutura organizacional da máquina pública, sendo expressas como Objetivos Estratégicos, resultados ou estágios que se quer alcançar com a operacionalização das ações de governo em cada área. O conceito de Objetivo Estratégico reflete o entendimento, emanado no Modelo, de que as melhorias amplas e sustentáveis na situação encontrada em cada uma das áreas só podem ser obtidas com a atuação coordenada, sinérgica e complementar de várias secretarias de Estado, participando juntas desde as discussões para seleção e pactuação das prioridades a serem operacionalizadas, até nos momentos de monitoramento de sua implementação, reforçando o alinhamento estratégico do conjunto do governo e permitindo a identificação do rumo a ser seguido por toda a equipe.

Por sua vez, os Objetivos Estratégicos foram agrupados em torno de quatro temas estratégicos, ou Perspectivas, que foram criadas a partir dos Eixos Estruturantes propostos no Programa de governo. Esses Eixos Estruturantes

...objetivam estruturar a ação governamental com vistas a um processo coordenado de atuação pública voltada para a eficaz solução de problemas, gargalos e obstáculos a serem superados.

É proposta a seguir uma configuração básica como suporte à ideia-força do programa de governo de “integrar para desenvolver” contendo quatro (04) eixos de coordenação das atividades governamentais, os quais atuam como catalisadores dos conteúdos analisados. (FRENTE POPULAR DE PERNAMBUCO, 2006: p. 14)

A junção de todos esses elementos (Visão de Futuro, Premissa, Focos Prioritários, Perspectivas e Objetivos Estratégicos) suscitou a elaboração, pela equipe de desenvolvimento do Modelo, do Mapa da Estratégia de Pernambuco para o período 2007/2010, tomando como base metodológica os Mapas Estratégicos propostos no Balanced Scorecard. Segundo Kaplan e Norton (2008: p. 70), “o mapa estratégico fornece uma arquitetura para a integração das estratégias e operações de diversas unidades dispersas do empreendimento total”.

Na visão clássica dos Mapas Estratégicos, utilizada por Organizações mercantis, são utilizadas quatro Perspectivas para orientar o alinhamento estratégico de seus Objetivos: Aprendizagem e Crescimento, Processos, Clientes e Financeira. O alinhamento entre os Objetivos se dá no sentido vertical, a partir da Perspectiva dos Processos, tanto para cima, em direção aos objetivos constantes nas Perspectivas Clientes e Financeira, quanto para baixo, em direção aos objetivos constantes na Perspectiva Aprendizagem e Crescimento. Estabelecem-se, com isso, relações de causa e efeito entre os Objetivos, de forma a representarem estágios de agregação de valor para os stakeholders da Organização.

Nas Organizações Públicas, não mercantis, a construção de Mapas Estratégicos segue uma lógica ligeiramente diferente. Para entidades do poder público, não há uma clara relação de causa e efeito, incremental, entre as Perspectivas: a estratégia está no “centro” do processo, orientando e dando um senso comum aos órgãos da máquina pública para o alcance da Visão de Futuro. Os “temas estratégicos”, ou Perspectivas, funcionam como integradores dos Objetivos Estratégicos no sentido horizontal e não guardam, necessariamente, relação entre si ou com as quatro perspectivas clássicas do Balanced Scorecard. É importante ressaltar que, nos Mapas Estratégicos de Organizações Públicas, nenhuma Perspectiva é prevalente em relação às demais, devendo ser trabalhadas pelo Poder Público simultaneamente. Para o Modelo Todos por Pernambuco, o processo de construção do Mapa Estratégico do Governo, chamado de Mapa da Estratégia, válido por quatro anos, seguiu essa lógica.

O Mapa da Estratégia do Governo foi submetido à apreciação do conjunto gestor do governo (Governador e secretariado), tendo sido formalmente validado em reunião realizada em dezembro de 2007.

A partir dessa validação, iniciou-se a etapa de desdobramento da estratégia, com a realização de reuniões de definição e pactuação de metas para cada Objetivo Estratégico. Nessas reuniões, presididas pelo próprio Governador e envolvendo os titulares das pastas

12 que atuam nas áreas relacionadas aos resultados que se pretende obter em cada Objetivo, as secretarias avaliaram as 111 sugestões de ações prioritárias apresentadas pela SEPLAG e apresentaram as suas, considerando sua própria análise estratégica da realidade. A SEPLAG participou de todas as reuniões, mediando os debates e provendo análises sobre a aderência programática e financeira das propostas apresentadas. Ao final das reuniões, para cada Objetivo Estratégico foi pactuado entre Governador e Secretários, em ata formal, um conjunto de Metas Prioritárias, que uma vez executadas, tenderiam a levar à consecução do Objetivo Estratégico. As 446 Metas Prioritárias pactuadas em todos os Objetivos foram adequadas pela SEPLAG ao orçamento do Estado, passando a constar dos instrumentos formais de planejamento (PPA e LOA), garantindo-se com isso o alinhamento dinâmico dos instrumentos de planejamento.

A reaproximação entre planejamento e orçamento foi definitivamente obtida com a construção dos dez Mapas da Estratégia dos Objetivos Estratégicos, um para cada Objetivo, que desdobraram as estratégias do governo até as secretarias executantes. Esses documentos foram construídos utilizando-se a metodologia do Marco Lógico, alinhando a arquitetura do PPA e da LOA (Objetivo Estratégico / Programa do PPA / Ação do PPA / Subação / Valor Orçado) à arquitetura do Marco Lógico (Objetivo / Resultado / Produto / Atividade / Recurso), em uma correspondência um-para-um. Assim, tornou-se possível identificar claramente, nas peças orçamentárias, as atividades formalmente planejadas e pactuadas, facilitando a alocação pontual dos recursos, a transparência e o controle na eventual modificação das alocações realizadas.

Pactuadas as Metas, o Governador assumiu pessoalmente a tarefa de apresentar o Modelo para o corpo gerencial das secretarias e órgãos do Estado. Para tanto, foi realizada ao final de dezembro de 2007 uma reunião, para a qual foram convocados cerca de 3 mil ocupantes de cargos gerenciais da máquina pública de todo o Estado, para apresentação dos resultados obtidos em 2007 e para o lançamento oficial do Modelo Todos por Pernambuco. Nesse evento, o Governador apresentou o Mapa da Estratégia, as rotinas que seriam implantadas, a partir daquele momento, ligadas ao Ciclo de Gestão de Políticas Públicas e as Metas Prioritárias que foram pactuadas em cada Objetivo Estratégico.

Ainda nesse Terceiro Movimento, em função da falta de estrutura de pessoal da SEPLAG, à época, para operacionalizar as diversas rotinas previstas para as etapas subsequentes do Modelo, principalmente aquelas ligadas ao monitoramento das Metas Prioritárias, foi necessária a rápida instrumentalização da Secretaria de Planejamento e Gestão para, alocando pessoas e métodos, atender as secretarias e operacionalizar esses processos na máquina pública, ao tempo em que foram iniciados os estudos para a alocação de mão de obra, de forma definitiva, através de concurso público.

Inicialmente, através do convênio com o Movimento Brasil Competitivo – MBC, que permitiu a parceria com a consultoria especializada Instituto de Desenvolvimento Gerencial – INDG, foi aportada pelo Instituto a lógica e o ferramental técnico de acompanhamento de projetos baseada na Gestão por Resultados, que já vinha sendo implantada por este em algumas áreas do governo (secretarias de saúde, educação e defesa social, além das áreas de receita e despesa), também para a atividade de monitoramento, contemplando todas as suas instâncias.

Adicionalmente, para implantar essa metodologia aportada pelo INDG e cumprir o papel de “mentoria”, transferindo aos gerentes das secretarias do Estado o conhecimento e as metodologias necessárias para a implantação da sistemática de monitoramento, acompanhando o trabalho de coleta e interpretação de dados realizados pelas instituições e estimulando a criação da cultura de acompanhamento de resultados nas organizações estatais, foi necessária a montagem de uma equipe temporária de 86 pessoas, através de parceria realizada entre governo e Academia, que possibilitou a contratação do Instituto de Apoio à Universidade de Pernambuco – IAUPE. A maioria dos profissionais de nível superior alocados no escopo dessa parceria, captados no mercado, passaram, dentre outras funções, trabalhando sob a supervisão da SEPLAG e aportando “in loco” as novas metodologias, a auxiliar as secretarias no monitoramento de suas Metas Prioritárias, desdobrando-as em planos operativos, e a identificar desvios, sugerindo cursos de ação aos executantes. Esse trabalho tornou possível que a primeira Reunião de Monitoramento do Modelo Todos por Pernambuco fosse realizada em maio de 2008.

O monitoramento foi instituído de forma a cumprir Ciclos. Com dez Objetivos Estratégicos e duas reuniões semanais, sempre às terças feiras (uma no período da manhã e outra à tarde, cada uma delas relativa a um Objetivo Estratégico), o Ciclo se completava a cada cinco semanas, quando todas as Metas – e consequentemente, todo o governo – eram monitoradas.

Desde então, e até o presente momento, a atividade de monitoramento continua sendo realizada rigorosamente. O processo é presidido pelo próprio Governador, que comanda presencialmente cada uma das reuniões, e tem caráter deliberativo: os encontros são focados na resolução de eventuais problemas e remoção de gargalos ou barreiras que impactem o bom andamento da execução das Metas Prioritárias. A apresentação do andamento da execução física e financeira das Metas é realizada pelo próprio Secretário de Estado cuja pasta a Meta esteja vinculada, após a validação do conteúdo da apresentação com a equipe de acompanhamento da SEPLAG, ainda que sua operacionalização seja de responsabilidade de uma Instituição da administração indireta da estrutura daquela Secretaria.

As apresentações são padronizadas, ou na forma de acompanhamento de indicadores de processo (no caso de obras) ou na forma de acompanhamento, na linha do tempo, do cumprimento de etapas de um projeto. Cada reunião gera uma ata com encaminhamentos, aos quais são atribuídos responsáveis e prazos, com tarefas que devem ser realizadas para garantir o cumprimento da Meta.

Nesse Terceiro Movimento foi implantada também uma nova forma de elaboração do Relatório de Ação de Governo, conforme o definido nas premissas do Modelo. Obrigação constitucional do Poder Executivo disposta no artigo 37, inciso XXI da Constituição do Estado de Pernambuco, esse Relatório deve, por força de Lei, ser encaminhado à Assembleia Legislativa, através de mensagem do Governador, devendo ser apresentado quando da reunião de abertura dos trabalhos legislativos de cada ano. Antes elaborado, pela então SEPLAN, de maneira meramente escritural, com a demonstração contábil da execução orçamentária de Programas e Ações, esse relatório passou a ter como foco a efetiva demonstração dos resultados da ação do governo, medida através da leitura de indicadores de desempenho representativos em cada área de atuação.

Diz a edição 2009 desse relatório, em seu preâmbulo:

...este documento apresenta uma visão geral da análise da realidade encontrada em cada uma das áreas de atuação governamental que orientaram a construção do Mapa da Estratégia, as diretrizes estabelecidas para o enfrentamento dos problemas identificados e a definição das linhas de atuação para o alcance dos resultados desejados. Este quadro antecede a descrição das ações desenvolvidas em cada um dos dez objetivos estratégicos, e tem como propósito qualificar a avaliação da adequação entre diagnóstico, planejamento e execução, resultante de um processo permanente de integração dos órgãos e entidades da administração pública estadual na utilização racional dos recursos e melhoria constante da qualidade dos bens e serviços entregues à população. (PERNAMBUCO, 2009: p. 4)

Com uso intenso de gráficos, mapas, figuras e fotos, o eixo orientador do relatório passou a ser o Mapa da Estratégia, e para cada um dos capítulos relativos aos Objetivos Estratégicos foi realizado o diagnóstico da situação encontrada, a análise estratégica utilizada para enfrentamento aos problemas e a descrição das principais ações operacionalizadas no período. O relatório passou, também, a ser intensamente disseminado, tanto através do envio de cópias impressas a entidades representativas quanto por meio de publicação na internet.

O Terceiro Movimento do Modelo Todos por Pernambuco perdurou até meados de 2009, com a execução cíclica e disciplinada das rotinas acima descritas: reuniões de pactuação de Metas Prioritárias ocorrendo a cada ano, apresentação dos resultados anuais e dos novos desafios sendo realizada pelo Governador ao corpo gerencial do Estado no início do ano fiscal, reuniões semanais de monitoramento e elaboração de Relatório de Ação de Governo com um formato que permitia o acesso e compreensão por parte de qualquer cidadão interessado nas informações. Nesse ínterim, várias novas funcionalidades e rotinas foram sendo agregadas ao Modelo, dentro da premissa de seu desenvolvimento incremental. São exemplos: i) parte das Metas Prioritárias (notadamente obras mais importantes) passaram a ser acompanhadas através da metodologia do Project Management Body of Knowledge - PMBOK, com a montagem de um Escritório de Gerenciamento de Projetos na SEPLAG; ii) foram obtidos avanços no processo de execução orçamentária, com os empenhamentos, liquidações e pagamentos das despesas passando a ser alocados diretamente na Meta Prioritária e não mais na Ação Orçamentária; iii) iniciou-se o georreferenciamento das Metas Prioritárias; e iii) o conjunto de indicadores foi depurado e aperfeiçoado, sendo objeto de um relatório próprio, que passou a servir como insumo ao processo anual de pactuação de Metas.

Mas registra-se, nesse Terceiro Movimento, especialmente, a introdução, no escopo do Modelo, de uma sistemática especial de trabalho para o tratamento da questão da violência e da criminalidade no Estado, um dos Objetivos do Mapa da Estratégia recentemente construído: o Pacto pela Vida.

O Pacto pela Vida é o primeiro plano estadual de segurança pública do Estado, e tem como objetivo principal a prevenção, a repressão qualificada da violência e a redução contínua da criminalidade através de 138 projetos e ações integradas, implementadas por diversos segmentos do Estado; é um programa presidido e liderado pelo Governador e coordenado pela Secretaria de Planejamento e Gestão – SEPLAG, sendo gerenciado através de um

15 modelo de administração integrado e transversal, que prioriza o monitoramento intensivo e a avaliação constante das ações desenvolvidas, além do acompanhamento contínuo das taxas de criminalidade através de um indicador próprio denominado CVLI – Taxa de Crimes Violentos Letais Intencionais por 100 mil habitantes.

A necessidade da instrumentalização de uma sistemática específica de ação e acompanhamento para esse Objetivo Estratégico partiu do reconhecimento de que a complexidade das causas e a dificuldade de controle dos efeitos da violência exigiriam uma concentração de esforços e compromisso multissetoriais. O Pacto pela Vida incorporou e integrou diversos atores sociais e agentes públicos em ações integradas de prevenção e repressão, com foco na reversão dos indicadores negativos de violência. O monitoramento específico do Pacto pela Vida iniciou-se em setembro de 2008, e desde então os indicadores da segurança passaram a ser acompanhados semanalmente em uma sala de situação, onde se reúnem os representantes dos órgãos do Estado envolvidos com a prevenção e a repressão da violência, sob a gestão da SEPLAG. Ainda no ano de 2008, os encontros semanais de monitoramento do Pacto pela Vida passaram a contar com a participação ativa de representantes das recém-criadas Câmaras Técnicas de Prevenção, Ressocialização, Articulação e Segurança, reunindo no escopo do Pacto outras entidades externas ao Poder Executivo: Poder Judiciário, Ministério Público e Defensoria Pública.

O MODELO TODOS POR PERNAMBUCO – QUARTO MOVIMENTO

O Quarto Movimento do Modelo Todos por Pernambuco foi iniciado na segunda metade de 2009, após um período intenso de massificação das rotinas, o que começou a mudar a cultura de planejamento do Estado. Iniciaram-se na SEPLAG os trabalhos de análise crítica dos processos de trabalho do Modelo e dos papéis desempenhados pelos diversos atores envolvidos no sistema. Foram realizados estudos acerca da estrutura organizacional do governo e, em especial, da SEPLAG para o desenvolvimento integrado do Modelo e, principalmente, sobre a necessária profissionalização contínua do capital humano para fazer frente à mudança na gestão pública em curso no Estado.

Como resultado principal desses trabalhos, tendo havido o cuidado de primeiramente implantar, depurar e consolidar as novas práticas para depois oficializá-las em um arcabouço legal adequado, foi promulgada a Lei Complementar 141 em setembro de 2009 que instituiu formalmente o Modelo Integrado de Gestão do Poder Executivo do Estado de Pernambuco, composto por quatro Sistemas com funcionamento em rede: Controle Social, Planejamento e Gestão, Gestão Administrativa e Controle Interno, além do Núcleo Integrado de Gestão, responsável pela condução do Modelo. E em sequência, foi autorizada pelo órgão competente a realização de concurso público para provimento de 700 vagas para as carreiras de Analista de Planejamento, Orçamento e Gestão (APOG), Analista de Gestão Administrativa (AGAD) e Analista de Controle Interno (ACI) no quadro permanente do Estado, operacionalizando as Leis Complementares 117, 118 e 119 que criaram essas carreiras, promulgadas em junho de 2008.

Com a chegada, em março de 2010, dos primeiros 15 Analistas de Planejamento, Orçamento e Gestão oriundos do concurso público realizado em 2009, que se juntaram à mão de obra temporária da IAUPE, foi possível iniciar o funcionamento em rede do Sistema de

Planejamento e Gestão do Estado, conforme o preconizado na Lei Complementar 141. A SEPLAG montou, com esses 15 Analistas, vinculados funcional e administrativamente à própria SEPLAG, o primeiro Núcleo Setorial de Planejamento e Gestão, localizado fisicamente na Secretaria de Defesa Social – SDS, para sistematizar o processo de acompanhamento e de monitoramento do Pacto pela Vida, de seus indicadores e de suas Metas Prioritárias.

Por fim, como os últimos passos deste Quarto Movimento, além de ter sido realizado, no início de 2010, novo concurso público para as carreiras de Analistas, ofertando as vagas que não foram preenchidas no certame anterior, foi produzido, no segundo semestre, pela equipe da SEPLAG, um documento analítico sobre o funcionamento do Modelo Todos por Pernambuco denominado MODELO INTEGRADO DE GESTÃO DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DE PERNAMBUCO, visto que se avizinhava o fim do período da gestão e que seriam realizadas eleições para a renovação do Poder Executivo em outubro daquele ano.

Nesse documento, a SEPLAG procurou elencar, como contribuição para a próxima gestão, um conjunto de sugestões, a partir dos estudos realizados, direcionadas para o desenvolvimento do Modelo de Gestão, tais como a proposta de inclusão de novas funcionalidades no Modelo, o esboço de um novo desenho organizacional da Secretaria de Planejamento e Gestão capaz de melhor estruturá-la para atender novos desafios propostos e prepará-la para o funcionamento em rede.

O MODELO TODOS POR PERNAMBUCO – QUINTO MOVIMENTO

Atualmente, o Modelo Todos por Pernambuco vive o seu Quinto Movimento, iniciado em 2011 com a recondução da equipe de governo, após o debate eleitoral, para um novo período de quatro anos.

Se os quatro momentos anteriores concentraram-se na implantação do Modelo e na disseminação de suas práticas, visando o aumento da eficiência, da efetividade e da eficácia do Estado na busca de resultados, o momento atual, o da maturidade do Modelo Todos por Pernambuco, foca a inovação, isto é, a mudança do padrão de entrega de produtos e serviços do Estado à população, incorporando aos processos da máquina pública as lições aprendidas nos quatro anos anteriores de funcionamento do Sistema.

Para tanto, como passo inicial, a partir das sugestões contidas no documento analítico produzido no ano anterior, já no início de 2011 processou-se o redesenho institucional da Secretaria de Planejamento e Gestão. Além da manutenção da Secretaria Executiva de Gestão Estratégica, responsável pelo monitoramento das Metas Prioritárias e pela operacionalização do Escritório de Gestão de Projetos, foram agregadas três novas estruturas funcionais, o que possibilitou: a) que as atividades de prospecção, preparação, negociação, monitoramento e acompanhamento de financiamentos de caráter multissetorial para os projetos estratégicos do governo pudessem a ser realizadas, de forma centralizada, na recém- criada Secretaria Executiva de Planejamento, Orçamento e Captação, que também passou a supervisionar e orientar tecnicamente as secretarias e Unidades

Orçamentárias acerca do processo de captação, de acompanhamento e da prestação de contas das operações de financiamento do Estado; b) que a busca do contínuo aprimoramento e a inovação no Modelo Integrado de Gestão do Estado de Pernambuco, através do registro e da proposição de melhorias dos programas e processos, do desenvolvimento de capital humano para o modelo de gestão, da produção e divulgação de estudos e análises, trabalhos técnicos e relatórios gerenciais, e da promoção do debate em torno da profissionalização da gestão pública, dentro e fora do Estado, fosse missão da nova Secretaria Executiva de Desenvolvimento do Modelo que Gestão; e c) que o gerenciamento e coordenação da implantação do Sistema de Planejamento e Gestão através da montagem e supervisão dos Núcleos Setoriais de Planejamento e Gestão nas secretarias de Estado, e que a estruturação, operacionalização e monitoramento, em conjunto com as secretarias envolvidas, dos Pactos pela Saúde, pela Educação e pela Vida fosse responsabilidade da Secretaria Executiva de Gestão por Resultados, também criada nesse momento.

A mão de obra temporária, necessária para operacionalização do Modelo, alocada na SEPLAG desde 2008, foi substituída no início de 2011 por 100 Analistas de Planejamento, Orçamento e Gestão aprovados no segundo concurso público realizado em 2010, e esses novos profissionais foram alocados nas quatro secretarias executivas de forma a atender as necessidades mais urgentes.

Nos primeiros meses de 2011, já sob esse novo arranjo organizacional, todo o processo de formulação da política pública praticado no Terceiro Movimento do Modelo foi reiniciado para essa segunda gestão: a análise do novo Programa de Governo, os estudos acerca das realidades setoriais, o agrupamento do histórico dos indicadores, a proposição de novos elementos orientadores para o planejamento dos próximos quatro anos (Visão de Futuro, Premissas e Focos Prioritários) e as projeções orçamentárias.

Os Seminários Regionais, presididos pelo Governador e contando com a presença de todo o secretariado estadual, dos dirigentes dos órgãos e das equipes técnicas diretamente envolvidas no trabalho, foram novamente realizados nas doze Regiões de Desenvolvimento do Estado. Com a experiência acumulada do 1º Ciclo realizado em 2007, o governo mais uma vez organizou o diálogo sobre o novo Programa de Governo. Desta feita, os eventos reuniram cerca de 13.500 participantes, e as discussões foram focadas em torno de seis salas temáticas, que canalizaram os debates e as demandas da população em torno dos temas educação, saúde, segurança, desenvolvimento social, desenvolvimento econômico e infraestrutura. A discussão nas salas temáticas foi organizada de modo que, ao final do debate, um resumo das propostas fosse apresentado na plenária do evento e comentado por um representante livremente escolhido pelos participantes. Foram registradas mais de 26 mil propostas de iniciativa popular que, agrupadas, classificadas em banco de dados por uma equipe de 20 servidores da Secretaria de Planejamento e Gestão, e cotejadas com o direcionamento estratégico do governo aprovado no debate eleitoral, geraram cerca de 350 projetos e ações que foram incorporados, ipse litere, ao PPA estadual, tornando-se, de partida, prioridades para o governo.

Novos Objetivos Estratégicos para o Estado foram esboçados pela SEPLAG, a grande maioria deles derivados dos Objetivos válidos no período anterior. Foi desenhado um novo Mapa da Estratégia para o governo, nos mesmos moldes metodológicos do Mapa anterior.

Após reunião específica de pactuação com o Governador e seu Secretariado, o novo Mapa foi validado, dessa vez com doze Objetivos Estratégicos agrupados em três Perspectivas, coincidentes com os eixos estratégicos do Programa de Governo para o período.

Reuniões de Pactuação foram realizadas para cada Objetivo, com a mesma metodologia empregada em 2008. Ao final desse processo, foram definidos os doze Mapas da Estratégia dos Objetivos Estratégicos, agrupando 584 Metas Prioritárias para o ano de 2011, para as quais foram ajustadas as coberturas orçamentárias. Essas Metas foram inseridas no PPA 2012/2015, na LOA 2011 e no E-Fisco.

Em dezembro de 2011, concluída a fase de construção e pactuação da nova estratégia, foi realizada, como no período anterior, a reunião de apresentação dos resultados do governo, dos novos Mapas da Estratégia para o período 2011/2014 e de alinhamento das prioridades do governo, presidida pelo Governador e envolvendo, além do Secretariado, o corpo gerencial de todas as organizações da máquina pública.

É importante ressaltar que, ainda que a fase de formulação da política pública para os quatro anos de governo tenha sido cumprida ao longo de todo o ano de 2011, a atividade de monitoramento das Metas Prioritárias, ponto forte do Modelo Todos por Pernambuco, não foi descontinuada. Ao contrário, enquanto se processavam as atividades relacionadas à formulação das políticas públicas para o próximo quadriênio, a partir de abril daquele ano as reuniões foram retomadas com a mesma sistemática, focando o acompanhamento das prioridades elencadas no período 2007/2010 e que, ainda em andamento, perpassaram o ano anterior.

Quanto à nova força de trabalho alocada na SEPLAG, profissionais concursados regidos pela Lei Complementar 118, que introduziu novos parâmetros para remuneração ligados à formação continuada e ao desempenho, parte do grupo de analistas foi alocada à Secretaria Executiva de Gestão por Resultados, o que possibilitou a montagem dos Núcleos Setoriais de Planejamento e Gestão nas secretarias de Saúde e Educação, funcionando nos mesmos moldes do já instalado na Secretaria de Defesa Social. Com isso, foi possível estruturar e implantar, em 2011, no escopo do Modelo, o Pacto pela Saúde e o Pacto pela Educação.

O Pacto pela Educação, a exemplo do Pacto pela Vida, objetiva a melhoria de um indicador síntese temático – no caso, o IDEPE – Índice de Desenvolvimento da Educação em Pernambuco nas escolas de ensino médio do Estado, que é calculado anualmente com a mesma métrica do IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação, mensurado a cada dois anos pelo Ministério da Educação para todas as escolas do país. Para alcançar essa melhoria, um conjunto de ações foi priorizado para implantação inicial em 300 escolas de ensino médio do Estado, sendo sua operacionalização acompanhada e monitorada, com uma sistemática própria, através de indicadores de processo, pela equipe do Núcleo Setorial de Educação da SEPLAG. Da mesma forma, o Pacto pela Saúde, estruturou em torno do Objetivo Estratégico específico, um conjunto de iniciativas, ações e projetos que estão sendo implantados nos grandes hospitais da rede pública do Estado, visando a melhoria das condições de saúde da população, melhoria essa medida através do indicador síntese temático TMCE – Taxa de Mortes por Causas Evitáveis e por indicadores de processo, todos monitorados pela equipe de analistas da SEPLAG componentes do Núcleo Setorial de Planejamento e Gestão da Saúde.

No Quinto Movimento foram também iniciadas, na SEPLAG, as iniciativas visando a profissionalização da nova força de trabalho, principalmente no que tange à sua capacitação contínua, visto que a Lei Complementar 118 , em seu artigo 33 determinou:

Art. 33 Fica instituído o Adicional de Formação Continuada e Instrutoria – AFC, devido aos ocupantes dos cargos de Analista em Planejamento, Orçamento e Gestão, no percentual de 50% (cinqüenta por cento), incidente sobre o vencimento base, desde que cumprida uma carga horária de, no mínimo, 80 (oitenta) horas, relativa ao ano anterior, nas seguintes atividades: I - participação, com aproveitamento, em programas e cursos de formação na área de planejamento, orçamento e gestão, certificadas pela comissão de que trata o § 3º deste artigo; II - atuação como instrutor em programa de formação, desenvolvimento ou capacitação em Planejamento, Orçamento e Gestão, promovido pelo governo do Estado; III - atuação no planejamento de programas e/ou preparação de material instrucional para atividades de formação e treinamento em planejamento, orçamento e gestão, certificadas pela comissão de que trata o § 3º deste artigo. § 1º A duração da hora-aula, no turno diurno ou noturno, na hipótese do inciso II, será de 50 (cinquenta) minutos. § 2º As horas empregadas para realização das atividades indicadas nos incisos I, II e III deste artigo farão parte da jornada de trabalho do cargo. § 3º Os programas de formação, desenvolvimento e capacitação serão acompanhados por uma comissão criada para esse fim por portaria do Secretário da SEPLAG. § 4º O cômputo da carga horária mínima de 80 (oitenta) horas será obtido pelo somatório das horas utilizadas nas atividades descritas nos incisos I, II e III deste artigo. § 5º As horas-aula utilizadas para o desenvolvimento funcional, previsto no inciso II do art. 22, poderão integrar o cômputo das horas exigidas para percepção do AFC, desde que compatíveis com as atividades descritas nos incisos I e II do caput deste artigo. § 6º A participação do servidor nas atividades indicadas nos incisos I, II ou III do caput deste artigo poderá ocorrer mediante designação do Secretário de Planejamento e Gestão. (PERNAMBUCO, 2008)

Coube à Secretaria Executiva de Desenvolvimento do Modelo de Gestão desenvolver e iniciar, em 2011, o Programa de Formação Continuada para os Analistas da SEPLAG - PFC, baseado na metodologia do Treinograma de Azoubel, na qual são mapeados as necessidades de saberes para o exercício das funções específicas em cada segmento organizacional e o estoque real de conhecimentos dos ocupantes dos cargos. Esse programa, de alto nível, voltado à preparação dos profissionais da SEPLAG para conduzir, com eficiência, as diversas tarefas inerentes ao Modelo Todos por Pernambuco, oportunizou a definição de um conjunto personalizado de cursos a serem cumpridos, em três anos, por cada Analista. No ano de 2011 foram realizados 30 cursos, somando mais de 500 horas de treinamento específico em gestão pública e planejamento (ou uma média de 102 horas/aula por participante, 50% maior que o mínimo exigido em lei), ministrados por gerentes da SEPLAG ou instrutores externos. Em 2012, o PFC realizou 59 cursos, cumprindo mais de 1.100 horas de capacitação em gestão pública para esse público.

Cabe também destaque, ao longo do Quinto Movimento, à criação, em 2012, do Instituto de Gestão Pública de Pernambuco – GESTÃO/PE, ao qual foram alocadas não apenas as tarefas ligadas ao Programa de Formação Continuada, até então executadas pela Secretaria Executiva de Desenvolvimento do Modelo de Gestão, como também promover e organizar ciclos de conferências, simpósios, seminários, palestras e outros eventos assemelhados; desenvolver atividades de pesquisa, estudos e cursos de extensão; organizar eventos para os órgãos e entidades da administração pública estadual, relacionados com a gestão pública e coordenar a atuação e a avaliação periódica de desempenho dos Analistas de Planejamento, Orçamento e Gestão.

O Instituto de Gestão passou a editar a Revista Gestão Pública – PE, com circulação nacional direcionada, voltada para a promoção do debate em torno de temas ligados à gestão pública brasileira e facilitou, através de convênio com a Academia, a realização de uma série de estudos e pesquisas acadêmicas relacionadas ao Modelo de Gestão pernambucano.

No presente, estão normalmente em andamento, no escopo do Modelo Todos por Pernambuco, as atividades de formulação, implementação, monitoramento e avaliação, ligadas ao Ciclo de Gestão de Políticas Públicas, rotinizadas desde 2008, sendo reconhecidas como parte da cultura de planejamento do Estado.

Somente no que tange ao monitoramento, durante os anos de 2011 e 2012 foram realizadas 62 reuniões, todas com a presença do governador, que dedicou, em média, 148 horas por ano exclusivamente ao acompanhamento das Metas Prioritárias. Nessas reuniões, a cada ano, cerca de 1.200 encaminhamentos foram realizados, ou seja, 1.200 obstáculos que impactavam negativamente o andamento das prioridades foram ali removidos. A partir de 2013, o monitoramento das Metas Prioritárias passou a contar com o Sistema Painel de Controle, disponível na internet, oportunizando aos gestores estaduais o acompanhamento remoto, e em tempo real. do andamento das obras e projetos prioritários.

Afora as rotinas do Ciclo de Gestão de Políticas Públicas, o governo também tem utilizado o aprendizado da operacionalização do Modelo Todos por Pernambuco em outras áreas, aplicando seus métodos e práticas para acompanhamento e busca de resultados em operações específicas do Estado, tais como a “Operação Seca” e o “Acompanhamento das obras do governo federal relacionadas ao Programa de Aceleração do Crescimento - PAC”. Registram-se, também, as iniciativas de disseminação da metodologia para outros entes federativos, como por exemplo, as prefeituras municipais do Estado, que têm implantado, com o auxílio e com a consultoria da SEPLAG, Modelos de Gestão inspirados no Todos por Pernambuco.

RESULTADOS OBTIDOS

O Estado de Pernambuco vivencia atualmente um momento de transformação, não apenas econômica, mas principalmente na maneira de gerir a coisa pública. Graças ao Modelo de Gestão e suas práticas, novos paradigmas foram introduzidos na cultura organizacional do serviço público e vive-se, hoje, em Pernambuco, a revolução da gestão pública, com o comprometimento dos servidores estaduais com metas e resultados e com a adoção de

21 modernas ferramentas gerenciais. Esses fatores elevaram nosso Estado, nos últimos anos, à categoria de ator importante na área da gestão pública brasileira.

Desde a sua implantação e através do seu processo de aperfeiçoamento e desenvolvimento, com a disciplina intransigente no que tange à operacionalização das ferramentas e práticas que compõem o Modelo de Gestão Todos por Pernambuco, foram alcançados, como consequência, resultados até superiores aos projetados.

Pernambuco, desde 2008, apesar dos altos e baixos da economia nacional e mundial, tem conseguido manter um crescimento econômico superior ao nacional em, pelo menos, dois pontos percentuais. A gestão eficiente de receitas e despesas, sem qualquer aumento nas alíquotas dos impostos, possibilitou que em 2012 fossem alocados cerca de R$ 3 bilhões em projetos e obras prioritárias, o que significa um aumento real – descontada a inflação – de 297% na capacidade de investimento do Estado, quando comparada à média observada entre 2003 e 2006, dinamizando a economia local. Registrou-se, também em termos reais, o aumento substancial nos investimentos em Saúde, Educação e Segurança em 2012 – traduzidos em obras realizadas - quando comparados com a média anual do período 2003/2006 (141%, 608% e 344% maiores, respectivamente), ao tempo em que os gastos com pessoal foram mantidos abaixo do limite prudencial definido em lei.

Constata-se que indicadores sociais importantes, medidos tanto por fontes externas quanto por fontes internas do governo, apresentaram leituras sensivelmente melhores desde a implantação do Modelo. Nesse sentido, a Segurança Pública melhorou, com redução de 34,78% na taxa de homicídios no Estado desde o início do Pacto Pela Vida; a Educação melhorou, com Pernambuco apresentando resultados superiores a todas as metas estipuladas pelo Ministério da Educação para o IDEB para o Estado, com menores índices de analfabetismo e maior proporção da população frequentando o Ensino Superior; a Saúde melhorou, com aumento da expectativa de vida ao nascer, com a redução em 8,2% da Taxa de Mortes Evitáveis e com a redução de 27,2% no Coeficiente de Mortalidade Infantil, de acordo com dados do Banco de dados do Sistema Único de Saúde – DATASUS.

O rendimento médio da população subiu, assim como a proporção de trabalhadores formalmente empregados, com a criação de mais de 540 mil empregos com carteira assinada no período entre 2007 e 2012 e redução de 54% na Taxa de Desemprego da Região Metropolitana de Recife.

Desde a implantação do Modelo de Gestão, a oferta de água aumentou, tirando mais de 1,5 milhão de pessoas do racionamento que penalizava o Estado; a construção de mais três hospitais metropolitanos e a reforma e ampliação das grandes emergências adicionaram 1.307 novos leitos à Rede Estadual de Saúde; a implantação de 300 novas Escolas de Referência em Ensino Médio e de 40 Escolas Técnicas reflete a expansão dos investimentos na Educação; mais de 1.200 de obras rodoviárias executadas, que dão acesso aos municípios antes isolados, e outros 630 km de obras ainda em execução integram polos de desenvolvimento; a atração de R$ 78 bilhões em investimentos privados em atividades produtivas e de infraestrutura, com novas empresas que se instalaram no Estado a partir de 2007, tem contribuído para abrir novas oportunidades de inclusão socioeconômica na capital e no Interior.

Por fim, é importante ressaltar que Modelo de Gestão Todos por Pernambuco foi referenciado como de excelência no Brasil e no exterior, com a concessão de prêmios de gestão pública. Ressalte-se a láurea concedida em 2012 pela Organização das Nações Unidas - ONU, o UNPSA - United Nations Public Service Award, aos Seminários Todos por Pernambuco, escolhidos como a melhor e mais inovadora sistemática de participação popular e incorporação de suas demandas na formulação de políticas públicas, concorrendo com 471 práticas de Gestão Pública operacionalizadas em 73 diferentes países. E em 2013, o Pacto pela Vida foi também laureado pela ONU com o mesmo prêmio, em reconhecimento ao trabalho e aos resultados obtidos em Pernambuco na área de Segurança Pública.

NOVOS DESAFIOS

Sob a égide deste Modelo de Gestão, o Estado de Pernambuco continuará investindo fortemente na modernização da Gestão Pública como meio eficaz para cumprir os compromissos assumidos com a população em seu programa de governo. Com o sucesso de sua implantação, o Modelo agora se depara com novas demandas e desafios, voltados principalmente para a estruturação dos Núcleos Setoriais nas diversas secretarias do Estado e para o registro e disseminação dessa experiência, possibilitando que as lições aprendidas sejam compartilhadas com outros entes estatais. Dessa forma, o Modelo de Gestão Todos por Pernambuco voltar-se-á, em 2014, para consolidar e interiorizar uma cultura de gestão dentro e fora da máquina pública.

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RESENHA BIOGRÁFICA

Maurício Serra Moreira da Cruz é bacharel em Administração, com extensão em Gestão de Negócios pela Fundação Dom Cabral/MG (em parceria com a Universidade Corporativa Petrobras/RJ). É Administrador Pleno da Petrobras, estando cedido ao governo do Estado de Pernambuco, ocupando o cargo de Secretário Executivo de Desenvolvimento do Modelo de Gestão, na SEPLAG – Secretaria de Planejamento e Gestão. Foi professor do curso de Graduação em Administração de Empresas da Faculdade Pernambucana – FAPE e da Pós- Graduação em Gestão Governamental da Faculdade de Ciências da Administração da Universidade Estadual de Pernambuco (FCAP-UPE). Atuou como consultor organizacional na área de Planejamento Estratégico, com trabalhos nas áreas pública e privada. Ocupa atualmente, também, a presidência do Instituto de Gestão de Pernambuco.

RESUMO

O Modelo de Gestão Todos por Pernambuco, que vem sendo desenvolvido e implantado no Estado desde o final de 2007, está consolidado como a principal ferramenta da Gestão

Pública em Pernambuco, permeando todas as ações do governo. Desde então, resultados importantes e positivos foram obtidos, redundando em progressivas transformações na realidade socioeconômica do Estado.

O Modelo Todos por Pernambuco representou a adoção de um conjunto de conceitos e práticas que consolidaram as bases para o desenvolvimento de uma nova cultura de planejamento estatal, já tendo se transformado em uma marca da Gestão Pública pernambucana: i) internalizou-se o conceito de que Planejar / Executar / Avaliar / Replanejar são fases de um mesmo Ciclo de Gestão de Políticas Públicas, com rotinas e processos, em cada etapa, que são, desde 2007, formalmente trabalhadas; ii) consolidou-se o uso dos Mapas da Estratégia, que agrupam de forma lógica as iniciativas relacionadas à transformação da realidade do Estado; iii) implantou-se um processo racional de priorização – as iniciativas a serem realizadas pelo governo passaram a ser selecionadas a partir de Diagnóstico da Realidade, Programa de Governo, Consulta à Sociedade e Disponibilidade de Recursos; iv) instituiu-se uma sistemática de monitoramento intensivo, presidida pelo próprio Governador, para garantir a consecução das Metas selecionadas; v) a gestão financeira do Estado passou a ser alinhada com a estratégia; e vi) instituiu-se um processo sistemático de avaliação das políticas públicas através do acompanhamento de indicadores, disseminado-o na forma de um Relatório Anual de Ação de Governo, garantindo-se a transparência e a accountability.

Historiar a experiência de Pernambuco com a adoção desse Modelo de Gestão inovador, as instâncias da participação popular na formulação de políticas públicas, os marcos metodológicos utilizados na construção do Modelo e seus principais resultados, são os objetivos desse documento.