Minister-President Van Hollands Maaiveld Tot Brusselse Apenrots

742 Ars Aequi september 2020 blauwe pagina’s

Recht en politiek arsaequi.nl/maandblad AA20200742 MINISTER-PRESIDENT VAN HOLLANDS MAAIVELD TOT BRUSSELSE APENROTS

Johan van Merriënboer*

Deze bijdrage handelt over de staatsrechtelijke positie van de minister-president vanuit politiek-historisch perspectief. De nadruk ligt op de groei die het premierschap de afgelopen 75 jaar doormaakte: van weinig op de voorgrond tredende voorzitters van de ministerraad, zoals Willem Drees (1948-1958), tot prominente bekleders van het hoogste politieke ambt zoals Ruud Lubbers (1982-1994) en Mark Rutte (vanaf 2010).

‘De figuur van de minister-president is een Zaken (AZ) in zijn eentje kunnen runnen. waardoor de positie van de minister-presi- nationaal bezit’ – dit is een vaak gebruikt De ambtenaren van AZ raakten meteen dent steeds sterker werd: hij diende toezicht citaat van de vermaarde historicus Pieter overbelast toen ze in 1959 van De Quay de te houden op de totstandkoming van een Geyl. Het citaat stamt uit 1959 en komt uit opdracht kregen antwoorden te formuleren samenhangend regeringsbeleid.7 In de tijd een krantenartikel waarin Geyl protesteert op de opmerkingen die Kamerleden over van wederopbouw en de eerste stappen op tegen de benoeming van Jan de Quay zijn regeringsverklaring hadden gemaakt. weg naar de verzorgingsstaat domineerden (KVP) tot minister-president van Nederland. Drees deed dat daarentegen alleen.3 financiële en sociaal-economische kwesties. Geyl was verontwaardigd dat het ‘nationaal Het ambt van minister-president dook pas In die tijd stak Drees uit boven de rest van bezit’ uitgeoefend werd door een man die in in 1983 op in de Grondwet, en wel in de de ministerraad, al bleef hij op papier maar het begin van de Tweede Wereldoorlog als artikelen 43, 45 lid 2 en 48. Daarmee kwam primus inter pares, eerste onder zijn gelij- lid van het Driemanschap van de Neder- een eind aan vele jaren ‘schuilevinkje spe- ken. De positie van ‘de MP’ als boegbeeld landsche Unie bereid was de vrijheid prijs te len’ – de uitdrukking is van Ernst van Raalte werd nog extra aangezet in de media en het geven en met de Duitsers samen te werken die al in 1917 promoveerde op De minister- algemeen spraakgebruik. in een ‘nieuwe orde’.1 president.4 Een zoektocht met deze term in Het low profile van Drees was politieke Staatsrechtelijk gezien was dat ‘nationaal de gedigitaliseerde Handelingen levert al noodzaak. Naar buiten toe trad hij als bezit’ nog geen vijftien jaar oud, althans op enkele hits op kort na de geboorte van het minister-president weinig op de voorgrond, papier. Bij koninklijk besluit van 10 novem- huidige parlementaire stelsel, bijvoorbeeld omdat hij altijd rekening moest houden met ber 1945 werd een nieuw Reglement van van de antirevolutionaire historicus Groen Carl Romme, de fractieleider van coalitie- Orde voor de Raad van Ministers (RvOMR) van Prinsterer in 1850: ‘Wij hebben niet in genoot KVP in de Tweede Kamer. Drees vastgesteld waarin voor het eerst bepa- naam maar inderdaad hetgeen men in an- besefte dat hij niet zonder Romme kon, lingen over ‘de minister-president’ waren dere landen noemt een minister-president.’5 maar Romme wel zonder hem. In 1959 opgenomen.2 Dat RvOMR behelsde een in- Parlementair historicus Joop van den Berg kwam Romme met De Quay op de prop- terne regeling om de beraadslagingen en de noemde het minister-presidentschap ‘een pen en belandde de PvdA in de oppositie. besluitvorming in de ministerraad over het ongewenst kind van het staatsrecht’, dat van- Ter ondersteuning werd AZ versterkt en algemene regeringsbeleid te stroomlijnen. af de tweede helft van de negentiende eeuw aangevuld met een staatssecretaris, Nor- Het minister-presidentschap is meer voorspoedig, zij het wat traag, opgroeide. bert Schmelzer. Die laatste verdween na een zaak van staatkunde – de praktische Het werd weggestopt en klein gehouden. vier jaar. Wat bleef, was een klein kabinet bekwaamheid in het regeren van een staat De minister-president mocht immers geen met uiterst deskundige raadadviseurs. Elk – dan van staatsrecht. In de casus-De Quay bedreiging vormen voor de koning en zijn van hen controleerde de voortgang op een werd dat ook snel duidelijk. Hij trad namelijk departement mocht niet uitsteken boven de aantal beleidsterreinen en rapporteerde in de voetsporen van de legendarische – zij rest. Later remden partijpolitieke overwegin- aan de minister-president, die daardoor het recent helaas alweer gedecanoniseerde gen en de praktijk van coalitiekabinetten de een grote informatievoorsprong op zijn col- – Willem Drees, minister-president van ontwikkeling van het ambt.6 lega’s kreeg. 1948 tot 1958. Met gevoel voor traditie en De gestage groei vloeide als vanzelf Na De Quay volgden tot 1973 vijf politieke verhoudingen maakte PvdA-leider voort uit de almaar toenemende overheids- ministers-presidenten uit confessionele Drees het ambt in tien jaar tijd tot ‘natio bemoeienis en de opkomst van complexe hoek die de naam hadden vooral stropop- naal bezit’. Volgens zijn secretaris-generaal maatschappelijke vraagstukken. Het belang pen te zijn van de machtige fractieleiders had Drees het departement van Algemene van afstemming en coördinatie nam toe, in de Kamer. In die periode slaagde KVP’er

Het ambt kreeg in de jaren zeventig een Formeel staatsrechtelijk stelt de minister- forse duw omhoog door de oprichting van president nog altijd weinig voor. Op grond de Europese Raad. Als lid daarvan promo- van het RvOMR heeft zijn stem bijvoorbeeld veerde de Nederlandse minister-president doorslaggevend gewicht als de stemmen in tot Europees regeringsleider. Sinds 1975 de ministerraad staken. Formele ontwikke- komen de leiders elk halfjaar in informele lingen zijn verder neergelegd in een aantal sfeer bij elkaar om besluiten te nemen over op het RvOMR gebaseerde interne brieven de politieke ontwikkeling van de Europese van de minister-president, bijvoorbeeld Gemeenschappen, later Europese Unie. uit 1978 over de voorbereiding van de Vanwege de minder prominente positie Europese Raad en uit 1982 over het eerste thuis, bleven Den Uyl en Van Agt (1977- woordvoerderschap.10 Artikel 7 RvOMR 1982) tussen de overige Europese rege- over de agendering luidt sinds 2007: ‘De ringsleiders nog enigszins secundus inter minister-president kan, indien een aange- pares, maar onder Lubbers veranderde dat. legenheid door een minister die daarvoor De invloed van de minister-president nam in de eerste plaats verantwoordelijk is, niet vanaf 1982 fors toe. Lubbers eiste een in de raad aan de orde wordt gesteld, zelf sterke centrale positie op en vestigde zich zorgdragen voor de indiening van deze permanent in het Torentje. Al coördinerend aangelegenheid bij de raad.’ Dat zou een neigde hij ertoe ‘mee te denken’ en dos- klein maar venijnig stapje kunnen zijn op siers naar zich toe te trekken. weg naar een aanwijzingsbevoegdheid van Opvolger Kok liet na 1994 de teugels de minister-president ten opzichte van zijn intern wat vieren, maar nam soms ook stevig collega’s.11 Of dat goed is voor de team de leiding, althans naar buiten toe. Na spirit en de sfeer tussen de coalitiepartners Balkenende (2002-2010) propageert en – en daarmee ook voor de positie van de demonstreert Rutte (VVD) vooral optimale MP – is nog maar de vraag. communicatie. Dat betaalt zich uit in team Middenin de coronacrisis is het RvOMR spirit, zijn track record in Brussel en gunstige overigens – met terugwerkende kracht – peilingen voor de VVD. Tijdens de corona- aangevuld met artikel 26a: crisis trekt hij de regie stevig naar zich toe – misschien ook omdat hij het eerder bij de ‘De minister-president kan, zo nodig en zo lang de Illustratie: Jop Luberti boerenopstand tegen de stikstofmaatrege- continuïteit van de besluitvorming in het kader van len, de toeslagenaffaire en het debat over de de bestrijding van het coronavirus (covid-19) dit luchtaanval op Hawija heeft laten afweten. noodzakelijk maakt, beslissingen nemen, zo nodig Piet de Jong (1967-1971) er wél in een De minister-president is vandaag de dag in afwijking van het reglement, met betrekking tot aantal grote stappen te zetten in de ont- onder meer voorzitter van en eerste woord- de vergaderingen van de raad, zijn onderraden wikkeling van het ambt. Hij onderstreepte voerder voor de ministerraad, vakminister en commissies ten aanzien van de aanlevering het belang van de opbouw van een hecht van AZ, lid van de Europese Raad, eerst van stukken, de aanwezigheid van anderen dan team – met een kwinkslag op zijn tijd – en verantwoordelijke voor de koning, politiek genoemd in de artikelen 2 en 3, de werkwijze, de schiep vertrouwen door veel te delegeren. leider van de VVD, belast met speciale geheimhouding en de verslaglegging.’ Maandagmiddag veegde hij zijn agenda onderwerpen als de coronacrisis én eerst leeg voor een gesprek met de koningin, aanspreekbare van de grootste coalitiepartij Opmerkelijk was dat Rutte zélf het voorzit- zodat hij wist waar prins Bernhard uithing. in het kabinet. De Tweede en Eerste Kamer terschap al op zich had genomen van Begin 1970 introduceerde hij ook de en allerlei maatschappelijke organisaties het centrale besluitvormende orgaan ten wekelijkse persconferentie. De invloed van beschouwen hem in toenemende mate als aanzien van een samenhangende aanpak, de media is daarna sterk toegenomen – eerst aanspreekbare voor allerlei onder- de ‘Ministeriële Commissie Crisisbeheer- Den Uyl introduceerde in november 1973 werpen.8 Voor het invullen van al die rollen sing’, terwijl die rol in principe gereser- het wekelijkse gesprek met de minister- krijgt Rutte jaarlijks € 170.910 bijge- veerd was voor de minister van Justitie en president op de televisie – waardoor de schreven op zijn bankrekening, exclusief Veiligheid.12 In de grootste nationale crisis rol van ‘de MP’ als beeldbepalende eerste onkostenvergoeding. Dat is evenveel als de sinds de Tweede Wereldoorlog diende woordvoerder steeds belangrijker werd. andere ministers. Het plan van het kabinet- de regie duidelijk in handen te zijn van de Den Uyl voerde in 1977 ook een succes- Balkenende uit 2007 om de minister-pre- eerstverantwoordelijke voor het algemene volle campagne onder de leus: ‘Kies de sident tien procent meer te geven dan zijn regeringsbeleid en niemand anders, de minister-president’. collega-ministers is nooit doorgezet.9 minister-president.<

* Mr.dr. J.C.F.J. van Merriënboer is historicus en jurist, 4 E. van Raalte, De minister-president (diss. Leiden), 9 www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/beloningen- verbonden aan het Centrum voor Parlementaire Ge- Den Haag: Martinus Nijhoff 1917. bestuurders/salaris-minister-staatssecretaris-en- schiedenis van de Radboud Universiteit te Nijmegen. 5 Handelingen II 1850/51 (10 december 1850), p. 184. bestuurders-provincies-en-gemeenten; www. 1 Het Vrije Volk, 18 juli en 15 augustus 1959, op- Groen refereerde ook al aan ‘het Ministerie Thorbecke’. parlement.com/id/vjyqd6vz00ts/salarissen_van_ genomen in: P. Geyl, Nederlandse figuren, deel II, 6 J.Th.J. van den Berg. ‘De opkomst van een ongewenst politieke_ambtsdragers (13 juli 2020). Amsterdam en Antwerpen: Wereldbibliotheek 1962, kind. De minister-president in de negentiende eeuw’, 10 S. Wynia, ‘De groeiende macht van de minister- p. 105-120, op p. 115 in: D.P. Koelman & I. Pronk (red.), Premier. De Ne- president. Voorzitter van de Ministerraad, symbool, 2 J.P. Rehwinkel, De minister-president. Eerste onder derlandse ministers-presidenten van na de Tweede dossieroplosser, mikpunt, nationaal bezit, en nooit gelijken of gelijke onder eersten? (diss. Groningen), Wereldoorlog, Amsterdam: Elsevier 2005, p. 34-35. helemaal de baas’, in: Koelman & Pronk 2005, p. 9-11. Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1991, p. 16. 7 Art. 16 lid 1 RvOMR. 11 J.Th.J van den Berg, ‘Een sterkere minister-president’, 3 WRR, Voor de eenheid van beleid. Beschouwingen 8 Opsomming mede gebaseerd op een jaarverslag van Parlement.com 21 juni 2006. ter gelegenheid van vijftig jaar Ministerie van Alge- de Raad van State, aangehaald in de begroting van 12 www.nctv.nl/actueel/nieuws/2020/03/09/nationale- mene Zaken, Den Haag: Staatsuitgeverij 1987, p. 82 AZ voor 2007: Kamerstukken II 2006/07, 30800 III, crisisstructuur-actief-voor-coronavirus (14 juli 2020). en p. 253. par. 5.