Formation Déployés En Appui À La Lutte Contre L’Épidémie De Covid-19
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N° 9 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021 Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 octobre 2020 RAPPORT FAIT au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, prorogeant le régime transitoire institué à la sortie de l’état d’urgence sanitaire, Par M. Philippe BAS, Sénateur (1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet, président ; Mmes Catherine Di Folco, Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Christophe-André Frassa, Jérôme Durain, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Bonnecarrère, Mme Nathalie Goulet, M. Alain Richard, Mmes Cécile Cukierman, Maryse Carrère, MM. Alain Marc, Guy Benarroche, vice-présidents ; M. André Reichardt, Mmes Laurence Harribey, Jacky Deromedi, Agnès Canayer, secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Philippe Bas, Arnaud de Belenet, Mmes Catherine Belrhiti, Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Valérie Boyer, M. Mathieu Darnaud, Mmes Françoise Dumont, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Pierre Frogier, Mme Françoise Gatel, M. Loïc Hervé, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Mikaele Kulimoetoke, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Mme Marie Mercier, MM. Thani Mohamed Soilihi, Jean-Yves Roux, Jean-Pierre Sueur, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Dominique Vérien, M. Dany Wattebled. Voir les numéros : ème Assemblée nationale (15 législ.) : 3340, 3355 et T.A. 482 Sénat : 5 et 10 (2020-2021) - 3 - SOMMAIRE Pages EXPOSÉ GÉNÉRAL ............................................................................................................... 5 I. UN REBOND DE L’ÉPIDÉMIE, EN DÉPIT DU MAINTIEN D’UNE VIGILANCE RENFORCÉE ..................................................................................................................... 6 A. UNE SORTIE PROGRESSIVE ET CONTRÔLÉE DE L’ÉTAT D’URGENCE SANITAIRE ........................................................................................................................ 6 1. Le régime de sortie de l’état d’urgence sanitaire.................................................................. 6 2. Des mesures progressivement renforcées et, pour l’essentiel, territorialisées ....................... 8 3. La situation spécifique de la Guyane et de Mayotte............................................................11 B. DÉPISTAGE ET TRAÇAGE : LES SYSTÈMES D’INFORMATION DÉPLOYÉS EN APPUI À LA LUTTE CONTRE L’ÉPIDÉMIE DE COVID-19 .........................................12 1. « StopCovid » : une application que le Gouvernement s’apprête à prolonger malgré le peu d’engouement du public et une efficacité incertaine ....................................................12 2. « SI-DEP » et « Contact Covid » : des systèmes d’information très utilisés, bien encadrés, mais encore insuffisamment évalués ...................................................................15 C. DES INDICATEURS ÉPIDÉMIOLOGIQUES QUI FONT CRAINDRE UNE RECRUDESCENCE FORTE DE L’ÉPIDÉMIE .................................................................19 II. UN NOUVEAU PROJET DE LOI D’EXCEPTION, POUR ÉVITER LE RISQUE D’UNE CRISE SANITAIRE D’AMPLEUR ....................................................................21 A. UNE PROROGATION DU RÉGIME TRANSITOIRE DE SORTIE DE L’ÉTAT D’URGENCE SANITAIRE ................................................................................................21 1. Une application jusqu’au 1er avril 2021 ............................................................................21 2. Une modification à la marge du régime transitoire ............................................................22 3. L’ajout de deux rapports au Parlement ..............................................................................22 B. LA PROLONGATION DES SYSTÈMES D’INFORMATION ET DE LA POSSIBILITÉ DE CONSERVER CERTAINES DONNÉES .....................................................................23 C. LE MAINTIEN DE DISPOSITIONS DÉROGATOIRES FACILITANT LA RÉUNION DES ORGANES DÉLIBÉRANTS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES .................24 1. Des dérogations en vigueur jusqu’au 30 août 2020 ou au 31 octobre 2020 .........................24 2. Le texte de l’Assemblée nationale : une prolongation des dispositifs jusqu’au 1er avril 2021 ....................................................................................................................26 III. LA POSITION DE LA COMMISSION : PRIVILÉGIER UNE APPROCHE PRAGMATIQUE, CONCILIANT EFFICACITÉ DE LA LUTTE CONTRE LA COVID-19 ET PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS .......................................27 A. ENCADRER ET SÉCURISER LES MOYENS D’ACTION DE L’EXÉCUTIF ..................27 1. Accepter la prorogation du régime transitoire, sous réserve d’une réduction de sa durée ....27 2. Supprimer une disposition juridiquement inutile ..............................................................28 3. Sécuriser le régime applicable aux menaces sanitaires graves .............................................28 4. Revenir sur les demandes de rapport au Parlement ............................................................29 - 4 - B. MAINTENIR LA VIGILANCE SUR LE DÉPLOIEMENT DES SYSTÈMES D’INFORMATION ............................................................................................................29 C. CONSERVER LA SOUPLESSE DES DISPOSITIFS APPLICABLES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, POUR MAINTENIR LEUR OPÉRATIONNALITÉ .......................................................................................................31 EXAMEN EN COMMISSION ..............................................................................................33 RÈGLES RELATIVES À L’APPLICATION DE L’ARTICLE 45 DE LA CONSTITUTION ET DE L’ARTICLE 44 BIS DU RÈGLEMENT DU SÉNAT (« CAVALIERS ») ..................................................................................................................43 LA LOI EN CONSTRUCTION ............................................................................................45 - 5 - EXPOSÉ GÉNÉRAL Réunie le mercredi 7 octobre 2020, la commission des lois du Sénat a adopté, sur le rapport de Philippe Bas (Les Républicains – Manche), le projet de loi n° 5 (2020-2021) prorogeant le régime transitoire institué à la sortie de l’état d’urgence sanitaire. Alors que la France connaît un rebond épidémique depuis la fin de la période estivale, ce texte a pour premier objet de prolonger, pour une période de cinq mois, soit jusqu’au 1er avril 2021, le régime institué par la loi n° 2020-856 du 9 juillet 2020 organisant la sortie de l’état d’urgence sanitaire, qui confère aux pouvoirs publics des prérogatives exorbitantes de droit commun pour faire face à la crise sanitaire. Il vise également à maintenir, au-delà du 30 octobre 2020, les systèmes d’information déployés en appui à la lutte contre l’épidémie de covid-19. Enfin, il prolonge l’application de plusieurs dispositions dérogatoires facilitant la réunion des organes délibérants des collectivités territoriales. La commission des lois a souscrit, dans leur principe, à ces dispositions. Elle a toutefois apporté plusieurs modifications au projet de loi, afin d’assurer un meilleur équilibre entre efficacité de la lutte contre la covid-19 et protection des droits et libertés. Elle a adopté, en ce sens, 13 amendements sur le projet de loi. - 6 - I. UN REBOND DE L’ÉPIDÉMIE, EN DÉPIT DU MAINTIEN D’UNE VIGILANCE RENFORCÉE A. UNE SORTIE PROGRESSIVE ET CONTRÔLÉE DE L’ÉTAT D’URGENCE SANITAIRE 1. Le régime de sortie de l’état d’urgence sanitaire Initialement déclaré par la loi du 23 mars 2020 et prorogé par la loi du 4 mai 2020, l’état d’urgence sanitaire a pris fin le 11 juillet dernier sur l’ensemble du territoire national, à l’exception des territoires de Mayotte et de la Guyane, le Gouvernement ayant estimé que l’amélioration de la situation sanitaire ne justifiait plus le maintien d’un régime fortement attentatoire aux libertés. Au regard des risques de recrudescence de l’épidémie et afin d’assurer une sortie maîtrisée de la crise, ce dernier a toutefois jugé souhaitable, conformément aux recommandations du Conseil scientifique Covid-19, de continuer à mobiliser, après cette date, certains des outils mis en place pendant l’état d’urgence sanitaire. Il s’agissait, selon lui, de conserver « la faculté de prescrire des mesures visant à prévenir et, le cas échéant, à maîtriser au mieux une dégradation de la situation sanitaire »1. À cette fin, la loi n° 2020-856 du 9 juillet 2020 organisant la sortie de l’état d’urgence sanitaire a créé un régime transitoire qui, du 11 juillet au 30 octobre 2020, maintient dans les mains du Premier ministre des prérogatives exorbitantes de droit commun « aux seules fins de lutter contre l’épidémie de covid-19 ». Ces prérogatives reprennent, en grande partie, celles du régime de l’état d’urgence sanitaire prévues à l’article L. 3131-15 du code de la santé publique. Elles excluent toutefois toute possibilité pour le Gouvernement de procéder à un confinement généralisé de la population. 1 Étude d’impact du projet de loi. - 7 - Les prérogatives du Premier ministre dans le cadre du régime transitoire créé par la loi du 9 juillet 2020 L’article 1er de la loi du 9 juillet 2020 autorise le Premier ministre à : - réglementer la circulation des personnes et des véhicules, ainsi que l’accès et l’usage des moyens de transport collectif ; - interdire ou restreindre les