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Governança Metropolitana No Brasil

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Governança Metropolitana No Brasil Governança Metropolitana no Brasil Relatório de Pesquisa Caracterização e Quadros de Análise Comparativa da Governança Metropolitana no Brasil: arranjos institucionais de gestão metropolitana (Componente 1) Região Metropolitana de Porto Alegre Capa.indd 2 20/10/2015 14:07:05 Governança Metropolitana no Brasil Relatório de Pesquisa Caracterização e Quadros de Análise Comparativa da Governança Metropolitana no Brasil: arranjos institucionais de gestão metropolitana (Componente 1) Região Metropolitana de Porto Alegre Relatorio_Arranjos_PortoAlegre.indb 1 20/10/2015 14:03:08 Governo Federal Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão Ministro Nelson Barbosa Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiro – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidente Jessé José Freire de Souza Diretor de Desenvolvimento Institucional Alexandre dos Santos Cunha Diretor de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia Roberto Dutra Torres Junior Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas Cláudio Hamilton Matos dos Santos Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais Marco Aurélio Costa Diretora de Estudos e Políticas Setoriais de Inovação, Regulação e Infraestrutura Fernanda De Negri Diretor de Estudos e Políticas Sociais André Bojikian Calixtre Diretor de Estudos e Relações Econômicas e Políticas Internacionais Brand Arenari Chefe de Gabinete José Eduardo Elias Romão Assessor-chefe de Imprensa e Comunicação João Cláudio Garcia Rodrigues Lima Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br Relatorio_Arranjos_PortoAlegre.indb 2 20/10/2015 14:03:08 Governança Metropolitana no Brasil Relatório de Pesquisa Caracterização e Quadros de Análise Comparativa da Governança Metropolitana no Brasil: arranjos institucionais de gestão metropolitana (Componente 1) Região Metropolitana de Porto Alegre Rio de Janeiro, 2015 Relatorio_Arranjos_PortoAlegre.indb 3 20/10/2015 14:03:08 © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2015 Instituição: Fundação de Economia e Estatística Siegfried Emanuel Heuser (FEE) Apoio: Fundação Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional (Metroplan) EQUIPE TÉCNICA Coordenação Nacional da Rede Ipea Marco Aurélio Costa – Ipea Coordenação Nacional do Projeto Marco Aurélio Costa – Ipea Coordenadora Estadual do Projeto Cristina Maria dos Reis Martins – FEE Equipe Estadual Camile Costa – Bolsista FEE/Ipea Carlos Augusto Vier Becker – Bolsista FEE/Ipea Osman Miguel Bernardi – Bolsista FEE/Ipea Colaboração Fundação Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional (Metroplan) Ada Silvia Beltrão de Piccoli – Técnica da Metroplan Álvaro Valls – Técnico da Metroplan Esteban Félix Santana Carrion –Técnico da Metroplan Jussara Kalil Pires – Técnica da Metroplan Renato Savoldi – Chefe do Gabinete de Governança Metropolitana Revisão Técnica Bárbara Oliveira Marguti – Ipea As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade do(s) autor(es), não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. Relatorio_Arranjos_PortoAlegre.indb 4 20/10/2015 14:03:09 SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO .......................................................................................................................................................... 7 2 CARACTERIZAÇÃO DA RM DE PORTO ALEGRE ....................................................................................................... 10 3 NOVOS PROJETOS E EMPREENDIMENTOS NA ÁREA METROPOLITANA ................................................................... 25 4 LEGISLAÇÃO DE REFERÊNCIA ................................................................................................................................. 35 5 ARRANJO INSTITUCIONAL DA GESTÃO METROPOLITANA ....................................................................................... 66 6 AVALIAÇÃO DA GOVERNANÇA METROPOLITANA ................................................................................................ 124 7 CONSIDERAÇÕES FINAIS ...................................................................................................................................... 146 REFERÊNCIAS ......................................................................................................................................................... 148 ILUSTRAÇÕES ......................................................................................................................................................... 168 APÊNDICE A – PESQUISA QUALITATIVA ................................................................................................................... 173 APÊNDICE B – QUESTIONÁRIOS .............................................................................................................................. 174 Relatorio_Arranjos_PortoAlegre.indb 5 20/10/2015 14:03:09 Relatorio_Arranjos_PortoAlegre.indb 6 20/10/2015 14:03:09 1 INTRODUÇÃO O estudo exposto neste relatório pela Fundação de Economia e Estatística Siegfried Emanuel Heuser (FEE), com o apoio da Fundação Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional (Metroplan), faz parte do Projeto Governança Metropolitana no Brasil, desenvolvido no âmbito do Termo de Cooperação Técnica com o Ipea. Este relatório apresenta o Componente I da pesquisa e seus desdobramentos, nos quais foram desenvolvidos os aspectos referentes à caracterização do Arranjo Institucional de Gestão da região metropolitana de Porto Alegre (RM de Porto Alegre) e a avaliação da governança metropolitana nesse espaço. A governança pública pode ser entendida como um aspecto instrumental da governabilidade, enquanto a governabilidade diz respeito à capacidade política do governo em agregar interesses e a governança se refere à capacidade financeira, gerencial e técnica do governo para formular e implementar as políticas públicas, colocando em prática as metas coletivas definidas pelo programa de governo, legitimado pelos cidadãos. Assim, enquanto a governabilidade se refere às condições de legitimidade, necessárias para um governo realizar transformações, a governança se refere à capacidade de ação do Estado para transformar políticas em realidade (Araújo, 2002). A metropolização vem se configurando como uma tendência de organização do espaço no Brasil, tanto como fenômeno socioespacial quanto político-institucional, o que repercutiu na importância e no aumento das regiões metropolitanas (RMs) no país. Desse modo, a governança desses espaços, sobretudo em relação às funções públicas de interesse comum (Fpics), apresenta-se como um desafio, dado o formato das relações federativas no país a partir da Constituição Federal de 1988 (CF/1988), em que a esfera municipal passou a ter maior autonomia. Nessa lógica, esta pesquisa, realizada no âmbito da Rede Ipea, tem como referência o marco das relações federativas e procura investigar as especificidades, condições e condicionantes da governança metropolitana, com o objetivo de fornecer subsídios para a gestão, implementação e avaliação das políticas públicas metropolitanas, assim como possibilitar o fortalecimento da questão metropolitana na agenda política do país. A partir da configuração dos arranjos e desenhos institucionais de gestão das RMs e das Fpics selecionadas para esta pesquisa – uso e ocupação do solo e habitação, saneamento ambiental e transporte –, o estudo buscou caracterizar, analisar e avaliar a gestão metropolitana, enfocando igualmente a perspectiva de interação dos atores econômicos, políticos e sociais, que contribuem para a conformação e transformação do espaço metropolitano e possibilitam a sua gestão. Algumas questões centrais orientaram o desenvolvimento do trabalho: • Qual é a importância do arranjo institucional de gestão metropolitana? • O que caracteriza um “bom” arranjo? • A existência de um “bom” desenho institucional garante a qualidade da gestão e da governança metropolitana? • Os atores sociais e políticos e os agentes econômicos se reconhecem nestes arranjos institucionais? • Pode-se dizer que há governança metropolitana na RM de Porto Alegre? Relatorio_Arranjos_PortoAlegre.indb 7 20/10/2015 14:03:09 8 Relatório de Pesquisa Em síntese, por meio dessas questões centrais buscou-se identificar o desenho institucional de gestão metropolitana na RM de Porto Alegre, suas características mais importantes e os principais atores envolvidos nesse arranjo, no sentido de verificar as potencialidades e limitações para a governança metropolitana. As diretrizes metodológicas foram inicialmente desenvolvidas pelo Ipea, sendo definidas objetivamente e validadas em conjunto com as instituições participantes em duas oficinas realizadas no ano de 2012. A pesquisa foi realizada por meio de levantamento, sistematização e análise de informações e dados sobre os desenhos e arranjos de gestão metropolitana e gestão das Fpics obtidos em fontes documentais, muitas dessas disponíveis em meios informacionais, sítios dos órgãos governamentais e das instituições pesquisadas, entre outras. De forma introdutória, nas seções 2 e 3 são apresentados os aspectos do contexto socioeconômico atual
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