Digitaalse Dokumendihalduse Korraldus Riigihalduses

Digitaalse dokumendihalduse korraldus riigihalduses

Tellija Versioon

Riigikontroll 2

Kuupäev Vastutav E-Riigi Akadeemia täitja 04072007

Sisukord

Peamised järeldused...... 4 1 Sissejuhatus...... 6 2 Valdkonna arengutrendid ...... 9 Valdkonnast...... 9 Dokumendihalduse kui valdkonna areng ...... 9 3 Dokumendihalduse korralduse arengu detailanalüüs...... 13 Koordineerimise etapid ...... 13 Etapp 1: Väljakutse ...... 13 Etapp 2: Vastus ...... 17 Etapp 3. Adaptatsioon...... 23 4 Eesmärkide saavutamiseks kulunud ressursid...... 29 5 Ülevaade dokumendihalduse IKT vahendite arengust...... 31 Infotehnoloogia kasutamine ...... 31 Arvutitöökohad ja nende vajadus riigiasutustes...... 31 Informaatikaspetsialistid riigiasutustes ...... 32 Töökohaarvutid ...... 32 Tarkvara kasutamine ...... 32 Järeldus ...... 33 Probleemid ...... 33 5.1 Dokumendihaldustarkvarad ja -tooted ...... 33 Tooted ...... 33 Tootjate seisukohad...... 34 Rahulolu riigi tegutsemisega, hinnang sellele ja ootused ...... 35 Rahulolu tellijatega, nende kompetents ning raskused kliendi ootuste rahuldamisel...... 35 Oma toote ja valdkonna tulevik ...... 36 6 Digitaalse asjaajamise arendamine asutustes ...... 38 Sisemised arengutegurid ...... 38 Välised mõjutegurid ...... 39 7 Hinnang Eesti olukorrale rahvusvahelises kontekstis...... 51 Rahvusvahelise konteksti määratlemine...... 51 Poliitiline ja strateegiline juhtimine...... 53 Koordineerivad ja organisatsioonilised mudelid ...... 54 Õiguslik regulatsioon ja juhised ...... 56 Finantseerimine ...... 57 Ühilduvus ja standardid...... 57 Tehnoloogia...... 59 Kokkuvõte: Hinnang Eesti olukorrale rahvusvahelises kontekstis ...... 60 8 Hinnang mudelile ...... 61 Mis iseloomustab digitaalse asjaajamise arengumudelit Eestis 2000–2006? 61 Kas tegemist on tõhusa arengumudeliga? ...... 61 Mis on selle arengumudeli peamised probleemid? ...... 62 Arenguvisiooni puudumine...... 62 Valdkonna nõrk koordineerimine...... 63 Finantsskeemi puudumine ...... 63 Liigne keskendumine keskasutustele ...... 64 Kommunikatsiooni puudus tehnoloogia tarnijatega ...... 65

Rakendusetapi tõrgete põhjus - juhendmaterjalide puudumine...... 65 Digitaalse arhiveerimise nõuete ebaselgus ...... 66 9 Alternatiivsed arengumudelid...... 67 Ühtne EDHS kõigile asutustele...... 67 Keskse dokumendibüroo loomine...... 68 Loobumine digitaalse dokumendihalduse koordineerimisest ...... 68 Koordineerimise erinevad mudelid ...... 68 Koordineerimise üleandmine loodavale avaliku halduse ja regionaalhalduse ministeeriumile ...... 70 10 Soovitused edasiseks tegevuseks...... 71 Lisad:...... 73

Peamised järeldused

E-Riigi Akadeemia uuris Riigikontrolli ülesandel, mis on takistanud Eesti riigihalduses ulatusliku asutustevahelise paberivaba dokumendivahetuse käivitamist. Töö tulemusena valmis alljärgnev põhjalik ekspertanalüüs, mis analüüsib kujunenud olukorda ning pakub välja lahendusteid.

Järgnevalt on toodud kokkuvõtlik loend põhilistest probleemidest ja võimalikest lahendustest, mis ei ole reastatud tähtsuse järjekorras.

Peamised probleemid on järgmised:

1. Eesti riigihalduse digitaalne asjaajamine on arenenud orgaanilise ehk evolutsioonilise arengumudeli järgi. Areng on toimunud eelkõige asutuste sisemise arengu tulemusena ja seda on kiirendanud välised tegurid nagu kasutatavate tehnoloogiliste vahendite areng ja asutusteülesed arendusprojektid.

2. Digitaalne dokumendihaldus on edukalt juurutatud ministeeriumites, keskasutustes ja suuremates omavalitsustes, väiksemates asutustes ja omavalitsustes on digitaalse dokumendihalduse kasutuselevõtt algstaadiumis.

3. Digitaalne asutustevaheline dokumendivahetus on algstaadiumis. Digitaalallkirjal põhinev dokumendivahetus ei ole olulisel määral käivitunud, digitaalse dokumendivahetuskeskuse projekt on juurutusstaadiumis.

4. Valdkonna arenguks puudub tugev visioon.

5. Valdkonna juhtimine on nõrk. Juhtimismeetodina kasutatakse koordineerimist, aktiivseid meetodeid nagu eestvedamine ei kasutata. Puudub võimalus juhtida ressursside kaudu.

6. Õiguskeskkond ei sea nõudeid digitaalse asjaajamise kasutusele võtmiseks, õiguslik regulatsioon on nõrk ja kohati korrastamata.

7. Peaaegu täielikult puuduvad kvaliteetsed juhendmaterjalid nii digitaalse asjaajamise põhimõtete osas kui ka kasutusele võtmise toetamiseks.

8. Puudub partnerlus ja laialdane dialoog tehnoloogia tarnijatega, mis võimaldaks senisest kiiremini kasutusele võtta klientide ootustele vastavad tehnoloogilised lahendused.

9. Puudub kõiki asjaosalisi motiveeriv finantsskeem asutusteüleste paberivaba asjaajamise projektide rakendamiseks.

10. Domineerib asutuse sisevajadustest lähtuv vaatenurk. Kodanike, ettevõtjate ja teiste klientide vajadused on jäänud tagaplaanile.

11. Keskselt on koordineerida püütud keskasutuste tegevust, väiksemad asutused ja kohaliku omavalitsuse asutused on jäetud oma probleemidega üksi.

12. Digitaalse arhiveerimise nõuded on ebaselged, mis tihti põhjustab paralleelse paberasjaajamise säilitamise ning ebakindluse digitaalsete dokumentide säilimise suhtes.

Võimalikud lahendused on järgmised:

1. Dokumendihalduse arengu järjekindel eestvedamine ja taganttõukamine, sh

• visiooni loomine ja dokumendihalduse arengusuundade määratlemine;

• Riigikantselei või mõne teise asutuse avaliku sektori kui terviku digitaalse dokumendihalduse arengu eest vastutavaks määramine;

• konkreetsete kohustuste, tähtaegade ja eesmärkide seadmine, mille täitmist asutustelt oodatakse;

• asutuste parem juhendamine nende eesmärkide täitmisel.

2. Asutusteüleste, kogu riigihaldust haaravate kokkulepete saavutamine koosvõime tagamiseks, asutustevahelise digitaalse asjaajamise ja e-teenuste vahendite loomiseks. Dokumendihalduse arengu kontekstis tähendab see esmajärjekorras metaandmete, dokumendi vormielementide ja tööprotsessi kirjeldustes kokku leppimist, mis teevad võimalikuks mitmeid asutusi hõlmavad digitaalsed tööprotsessid.

3. Juhendmaterjalide koostamine, mis seletavad elektroonilise dokumendihalduse olemust ja juhendavad digitaalse asjaajamise rakendamist.

4. Selge tööjaotus, rahastamisskeem ja paindlikumad võimalused arendustööde rahastamiseks. Rahastamisskeemis tuleb ette näha senisest suurema toetuse võimalus väiksematele asutustele ja kohaliku omavalitsuse asutuste ühistegevusele.

5. Pidev dialoog tehnoloogia tarnijatega riigi vajaduste ja tehnoloogia võimaluste selgitamiseks.

6. Paljusid asutusi hõlmavate arenduste ühine tellimine elektrooniliste dokumendihaldussüsteemide tarnijatelt, mis võimaldab oluliselt säästa raha ja inimressurssi.

7. Elektroonilise dokumendihalduse ja digitaalse arhiveerimise nõuete ühtlustamine, mis tagab dokumentide säilimise kogu nende elukäigu jooksul. Otstarbekas on Rahvusarhiivi ja Riigikantselei koostöös välja töötada ühiseid juhiseid asutuste jaoks, mis käsitleksid dokumendi- ja arhiivihaldust tervikuna.

8. Dokumendihaldust puudutavate Eesti standardite muutmine kõigile vabalt ja tasuta kättesaadavateks dokumentideks.

9. Õigusliku regulatsiooni korrastamine, mille toel asutuste dokumendihaldus ja asjaajamine toimivad.

10. Õigusaktides elektrooniliste teenuste osutamise nõuete kehtestamine.

11. Kompetentsi- ja koolituskeskuse arendamine, mis tagaks metoodilise ja koolitustoetuse asutustele.

1 Sissejuhatus

Ekspertanalüüs on valminud Riigikontrolli lähteülesande alusel, millega püstitati järgmised eesmärgid:

• Selgitada välja põhjused, mis on takistanud Eesti riigihalduses ulatusliku asutustevahelise paberivaba dokumendivahetuse käivitumist ning millest on tingitud digitaalse asjaajamise tänane arengutase.

• Hinnata, millised on nende viivituste tagajärjed Eesti avalikule haldusele.

• Leida võimalikud lahendused, mida peaks olukorra parandamiseks rakendama.

Digitaalne asjaajamine on mõistena laiem kui digitaalne dokumendihaldus ja kirjeldab üht riigiasutuste toimimiseks olulist tugifunktsiooni. Analüüsi valdkonnaks on digitaalne asjaajamine riigihalduses ja digitaalse dokumendihalduse roll selle funktsiooni täitmisel.

Käesoleva analüüsi eelduseks on, et valdkonna areng toimub mitme mõjuri tulemusena.

• Sisemised arengud: o asutuste sisemised vajadused arenevad; o dokumendihaldus tervikuna areneb ja muutub. • Välised arengud: o tehnoloogia areneb ja muutub, tekivad uued võimalused ja nõuded; o regulatiivne keskkond areneb – eelkõige õigusaktid ja standardid; o asutusteülesed ja –vahelised arendusprojektid, mis loovad uusi võimalusi digitaalse asjaajamise ja e-teenuste pakkumiseks ning mis seavad uusi nõudeid asutusesisesele töökorraldusele; o e-valitsemise areng üldisemalt, vajadus riigi kui terviku koosvõimelise toimimise järele, elanike ja ettevõtete valmisolek kasutada enam e- teenuseid; o e-demokraatia areng, ootused suuremale läbipaistvusele ja kodanike kaasamisele.

Mõjureid on kindlasti veel – alates poliitilistest prioriteetidest või riiklikult seatud eelistustest kuni majandusliku kokkuhoiu saavutamise vajaduseni välja.

Peamine eeldus, millest lähtudes arengut ja selle tempot saab hinnata, on vajadus teha oma tööd tõhusamalt, korraldades paremini asutuse tööd.

Teise olulise komponendina lisandub vajadus teenindada paremini oma asutuse kliente: elanikke, ettevõtjaid ja teisi asutusi. Need on peamised põhjused, miks asutus peaks oma dokumendihaldust arendama.

Sisemine vajadus elektroonilist dokumendihaldust arendada tekib asutuses seetõttu, et asutus kas loob ise või saab digitaaldokumente. Nende haldamiseks dokumendihalduse reeglite järgi on vaja läbimõeldud elektroonilise dokumendihalduse lahendust. Seega tekib digitaalse asjaajamise rakendamise vajadus nii asutuse soovist oma tööd

tõhusamalt teha kui välisest survest, et asutus osaleks mingite kindlate e-teenuste pakkumises või üleriiklike infosüsteemide (nt eÕigus, eEsitamine, dokumendivahetuskeskus jt) töös.

Seadsime tööd tehes eesmärgiks vaadata asutuste sisemiste ja väliste tegurite koosmõju elektroonilise dokumendihalduse ja digitaalse asjaajamise arendamisel, samuti analüüsida organisatsioonilisi küsimusi, vajadusi ja võimalusi. Statistilisi üldistusi töö ei sisalda.

Töös on analüüsitud dokumendihalduse arengu ajalugu, et mõista tänaste probleemide ajaloolisi juuri. Välja on toodud olulisemad väljakutsed ning nende võimalikud lahendusmeetmed.

Töö korraldus

Lähteülesandes püstitatud uurimisülesande täitmiseks töötati läbi valdkonna arengudokumendid, nende täitmise aruanded, varasemad uuringud, riigikontrolli auditid, standardid ja muud infoallikad. Kirjalike materjalide põhjal püstitatud teeside kontrollimiseks viidi läbi rida intervjuusid. Dokumendihalduse koordineerimise arengut on käsitletud kronoloogilises järgnevuses. Kuna elektroonilise dokumendihalduse juurutamine on seotud paljude erinevate kuludega (litsentsid, koolitus, arendus- ja juurutustegevus), siis on kulutuste pool välja toodud seal, kus on olemas piisavalt andmeid järelduste tegemiseks. Ammendavat ülevaadet kõigi ressursside kasutamisest ei olnud võimalik koostada.

Olukorra paremaks mõistmiseks viisime läbi süvaintervjuud Riigikantselei, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi, Haridusministeeriumi, Siseministeeriumi, Tallinna ja Tartu Linnavalitsustega. Tehnoloogilise arengu olulisuse tõttu viidi läbi intervjuud ka tehnoloogia tarnijatega, Microlink, IBM Eesti ja Interinx.

Projekti juhtis eGA juhatuse liige Arvo Ott. Projekti on kaasatud ekspertidena Veiko Berendsen (Arhiivikeskuse AS), Raivo Ruusalepp (Eesti Äriarhiivi OÜ) ja Aune Visnapuu (Tartu Linnakantselei). Projekti nõustas eGA endine programmidirektor Hannes Astok.

Analüüsi läbiviimisel ja lõpparuande koostamisel on jälgitud, et uuringu läbiviijad oleksid erapooletud uuringu küsimustes.

Arvo Ott,

E-Riigi Akadeemia SA juhatuse liige

Tallinn, 4. juuli 2007

Lühendite seletus:

IKT - info- ja kommunikatsioonitehnoloogia

AAA – asjaajamise ja arhiivinduse arengukava

EDHS – elektrooniline dokumendihaldussüsteem

RK DHO – Riigikantselei dokumendihalduse osakond

RISO – Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi riigi infosüsteemide osakond

RIA – Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi hallatav riigiasutus Riigi Infosüsteemide Arenduskeskus

DVK – dokumendivahetuskeskus

DHP – valitsusasutuste dokumendihalduse programm

2 Valdkonna arengutrendid

V ALDKONNAST

Elektroonilist dokumendihaldust on käesolevas tekstis mõistetud kui lihtsat tarkvaraliste vahendite kasutamist asutuse dokumentide elukäigu etappide automatiseerimiseks.

Digitaalne asjaajamine on asutuse tööprotsessi (ja infovoogude) toetamine tarkvara abil. Digitaalse asjaajamise aluseks on elektrooniline dokumendihaldus.

Elektroonilise dokumendihalduse loomise aluseks on arusaam dokumendihaldusest kui asutuse tugiteenusest (sarnane nt raamatupidamisele, personalihaldusele), mis koosneb teatud kindlast hulgast toimingutest (tüüpilised dokumendi elukäigu jooksul tehtavad toimingud) ja mida on võimalik automatiseerida. Dokumendihaldus on universaalne ja ei sõltu organisatsiooni tüübist, vajadus dokumente hallata kindlal viisil on kõigil organisatsioonidel ja tuleneb dokumendi omadustest (dokument luuakse millegi tõendamiseks), mitte organisatsiooni tüübist. Dokumendihaldussüsteem on sarnane mistahes teisele infosüsteemile, millega toetatakse mingit tööprotsessi.

Asjaajamine on igas asutuses erinev ja sõltub asutuse eesmärgist, funktsioonidest, struktuurist, töökorraldusest ja kasutatavatest vahenditest. Elektroonilise dokumendihalduse süsteemid võimaldavad enamasti teostada lihtsamaid digitaalse asjaajamise toiminguid, kuid nende juurutamine ja seadistamine on igas asutuses eraldi tehtav töö.

Eesti õigusruumis ei ole olemas ei elektroonilise dokumendihalduse ega digitaalse asjaajamise definitsiooni, kuid neid võib eristada selliselt:

• Elektrooniline dokumendihaldus on nii paber- kui digitaaldokumentide haldamine elektrooniliste vahendite abil.

• Digitaalne asjaajamine on digitaaldokumentide haldamine ja menetlemine.

Selline jaotus on lihtsustatud, kuid käesoleva töö eesmärgi jaoks piisav.

D OKUMENDIHALDUSE KUI VALDKONNA ARENG

Vaadeldava ajaperioodi (2000–2006) jooksul on toimunud muutusi ka arusaamises dokumendihaldusest: terminoloogia täienemine ja rolli laiaulatuslikum käsitlemine. Need muudatused on Eestisse jõudnud peaasjalikult standardite ja teiste riikide uurimistööde tõlgete kaudu.

Elektroonilise dokumendihalduse rakendamise kontekstis on rahvusvaheliselt uuritud ja uusi määratlusi välja pakutud järgmiste mõistete jaoks:

Asi – lahendamisel olev küsimus, mida organisatsioon dokumenteerib, sh peab kirjavahetust (kirjavahetuses moodustavad asja kiri ja vastuskiri koos nende juurde kuuluvate lisadega; toimikutest koosnevates sarjades on asjad toimikud).

Asjaajamine – toimingud ja tegevus küsimuste lahendamiseks, sh tegevused dokumentidega (posti vastuvõtmine, edastamine, kooskõlastamine jne).

(Dokumendi) autentsus – dokumendi omadus, mille puhul saab kindlaks teha järgmist: a) dokument on just see, mis ta on mõeldud olema; b) dokumendi loojaks või saatjaks on isik, kes pidi selle looma või saatma; c) dokument on loodud või saadetud ajal, mil see pidi loodama või saadetama.

Digitaaldokument – dokument, mis on salvestatud digitaalselt.

Dokumendimall – dokumendi näidisvormingu järgi kujundatud fail või veebivorm, mis dokumenteerimisel täidetakse sisulise informatsiooniga (MS Wordis on digitaalsed dokumendimallid .dot failid).

Dokumendihaldus – halduse ala, mis tegeleb dokumentide loomise, saamise, alalhoidmise, kasutamise ning eraldamise tõhusa ja süstemaatilise ohjega, sh organisatsiooni tegevust ja toiminguid kajastava tõestusmaterjali ja informatsiooni dokumendisüsteemi hõlmamise ning dokumentidena alalhoidmisega.

Dokumendihaldussüsteem – dokumendisüsteemi realisatsioon, milles kasutatakse dokumendihaldustarkvara ja/või paberdokumentide korraldussüsteemi (kiirköitjad, kartoteegid jms).

Dokumendihaldustarkvara – infotöötluse tarkvara dokumendisüsteemis olevate andmete (dokumentide ja nende metaandmete) käitlemiseks.

Dokumendiregister – avaliku teabe seaduses toodud dokumendiliikide registrite või dokumentide loetelu koondnimetus (vrd: register).

Dokumendiringlus – dokumentide liikumine asjaajamise/töövoo käigus.

Dokumendisüsteem – infosüsteem, millega hõlmatakse ja hallatakse dokumente ning võimaldatakse neile pidev juurdepääs.

Dokumendi elukäik – kontseptsioon, mis hõlmab a) ajalist kestust dokumendi loomisest või saamisest selle hävitamise või arhiiviasutusse andmiseni ning b) dokumendihalduse toiminguid selle aja kestel.

Dokument – mis tahes teabekandjale jäädvustatud teave, mis on loodud või saadud asutuse või isiku tegevuse käigus ning mille sisu, vorm ja struktuur on küllaldane faktide või tegevuse tõestamiseks.

E-kiri – üksikisikule või organisatsioonile e-posti kaudu adresseeritud ja lähetatud dokument.

E-post – kirjavahetus arvutivõrgus.

Elektrooniline dokumendihaldussüsteem – dokumendihaldussüsteemi riist- ja tarkvara ning organisatsioonilised vahendid, milles on dokumendisüsteem realiseeritud.

Esitusvorm – dokumendi konkreetne vaade arvutiekraanil ja/või paberkandjal.

Hõlmamine – dokumendi seostamine asutuse tegevuskontekstiga, määrates sellele koha dokumendisüsteemis kas a) seostades dokument liigitusskeemiga või b) salvestades ja suunates see dokumendiringlusesse.

Infosüsteem – informatsiooni andev ja jaotav infotöötlussüsteem koos juurdekuuluvate organisatsiooniliste ressurssidega, sh inim-, tehniliste ja rahaliste ressurssidega. (Märkus: infosüsteem ja infotehnoloogiline süsteem pole sünonüümid.)

Infotöötlussüsteem (ehk infotehnoloogiline süsteem või IT-süsteem) – arvutid, võrgu- jm seadmed, mis töötlevad andmeid ja informatsiooni.

(Dokumendi) kasutatavus – tunnused, et dokumendi asukoht kindlaks teha ning dokument sealt kätte saada, seda esitada ja tõlgendada.

Manus – e-kirja lisana saadetav fail.

Näidisvorming – dokumendi elementide paigutus ja kujundus mallil või plangil.

Register – dokumendisüsteemi osa, milles dokumendid on seotud ainuidentifikaatoritega, st dokumendid on registreerimisel järjestiku nummerdatud. Registrid luuakse dokumendiliikidele (kirjavahetuseregister, lepingute register) või sarjadele (käskkirjad, protokollid) (vrd: dokumendiregister).

Registreerimine – dokumendile selle hõlmamisel viida (ainuidentifikaatori) andmine: a) registrinumbri andmine; b) seostamine liigitusüksusega ja sarja tähise andmine.

Roll – nimetus, mida isik kannab, täites ülesannet, mis ei peegeldu tema ametinimetuses.

Seosviit – sissetulnud kirja kuupäev ja viit.

(Dokumendi) terviklus – dokumendi omadus, mis näitab, et dokument on täielik ja seda ei ole muudetud.

(Dokumendi) usaldusväärsus – dokumendi omadus, mis näitab, et dokumendi sisu võib usaldada kui tõestatavate toimingute, tegevuse või faktide täielikku ja täpset esitust ning millele võib toetuda järgnevate toimingute või tegevuse käigus.

Viit – kirjale või asjale registreerimisel antud tähistus, mis osutab selle kohale dokumendisüsteemis ning koosneb sarja tähisest ja dokumendi registrinumbrist.

Nende mõistete uute definitsioonide kaudu ja rahvusvaheliste eeskujude najal on dokumendihalduse ja elektroonilise dokumendihalduse tähendus arenenud ka Eestis. Selle mõju asutustele võib pidada kaudseks (n-ö märkamatu mõjutegur), kuid kahtlemata on terminoloogia uuenemine mõju avaldanud kogu valdkonna arengule.

Elektroonilised vahendid ja vormingud on muutnud ka dokumendi ja selle kohta loodavate metaandmete vahekorda. Paberdokumendi kohta luuakse metaandmed alati eraldi ja neid hallatakse samuti eraldi registri, loetelu, nimistu ja kataloogina. Digitaaldokumentide kohta võib teatud tingimustel luua vähem metaandmeid ja neid metaandmeid ei pea tingimata hoidma ja haldama dokumendist eraldi. Erinevad failivormingud (nt TIFF, PDF, XML) võimaldavad dokumendi sisu ja konteksti kirjeldada otse dokumendi sees ning teostada otsinguid nii dokumendi sisus kui selle metaandmetes ühe korraga. Dokumendi ja selle metaandmete loomine, haldamine, kasutamine ja hoidmine ühe konteinerina võimaldab luua uut tüüpi elektroonilise dokumendihalduse vahendeid, mis ei põhine otseselt dokumendiregistri andmebaasil, vaid on sisuliselt mistahes digitaalsete objektide hoidlad. Samuti võimaldavad sellised vormingud lihtsustada dokumentide loomist ja registreerimist ning nende tervikluse jälgimist, mis annab võimaluse optimeerida asjaajamisprotsesse nii asutuste sees kui asutuste vahel ning samuti ka dokumentide pikaajalist säilitamist. Neid uusi võimalusi on Eestis alles asutud uurima ja nende mõju asutuste tööle ei ole veel kuigi suur, kuid see on kasvamas tänu asutustevaheliste teenuste, sh DVK, rakendamisele.

Asutuste sisemiste vajaduste ja töökorralduse areng on olnud peamine motivaator digitaalse asjaajamise arendamisel ja kogu valdkonna orgaanilise arengumudeli alus. Dokumendihalduse kui valdkonna arenemine ja selle sisukamad käsitlused on loonud soodsa fooni elektroonilise dokumendihalduse vajaduste ja olemuse määratlemiseks.

3 Dokumendihalduse korralduse arengu detailanalüüs

Analüüs on tehtud ajaloolis-loogilist meetodit kasutades, vaadeldes nähtusi nende järgnevuses ning põhjuslikus seoses.1

Koordineerimise etapid

Elektroonilise dokumendihalduse koordineerimise arengu Eestis võib jagada kolme suuremasse etappi.

• Esimene etapp algas 1990. aastate keskel ja kestis aastani 2000.

• Teine etapp on DHP (valitsusasutuste dokumendihalduse programm) ajajärk 2000–2002.

• Kolmas ajajärk algas Riigikantselei dokumendihalduse osakonna loomisega aastal 2003.

Kuigi jaotus on tehtud organisatsioonilise vormi alusel, kajastub selles valdkonna sisuline areng.

Esimeses etapis elektroonilise dokumendihalduse areng algas, üha kiirenes ja laienes, kuid seda tegevust toetavat organisatsiooni ei loodud.. Institutsionaalselt loodi sel ajal IT koordineerimisstruktuur (RISO ja Informaatikakeskus) ning Rahvusarhiiv (1998).

Teises etapis loodi RISO juures valitsusasutuste dokumendihaldusprogramm (DHP), mis püüdis tegevust koondada, koordineerida ja eest vedada. Samasse aega langes ka üleriiklik katse teostada haldusreform, mis poleks ainult haldusterritoriaalne reform. Sel ajal võeti asutustes kasutusele enamik käesoleva ajani kasutuses olevaid dokumendihaldussüsteeme ja loodi uusi tarkvaratooteid.

Kolmas etapp algas Riigikantselei dokumendihalduse osakonna loomisega, mille eesmärgiks oli senise kogemuse koondamine ja varemtehtu edasiarendamine. Samuti oli oluline projektipõhise struktuuri asemele jätkusuutliku (inim- ja rahalist ressurssi koondava) koordineeriva struktuuri loomine.

Järgnev analüüs püüab anda vastuse, kas vaadeldav ajaperiood 2000-2006 on olnud tulemuslik. Küsida saab, kas arvestamata muid faktoreid (õiguslikud, inim- ja finantsfaktorid) on kasutusel olev organisatsioon, tööjaotus ja vastustus kooskõlas ootustega. Samas peame arvestama, et kõik nimetatud faktorid mõjutavad üksteist ja neist ainult ühe esiletoomine kas positiivselt või negatiivselt ei kuva tervikpilti.

Etapp 1: Väljakutse

Esimene etapp, mis algas aastatel 1996–1997, võiks kanda tinglikku nimetust "väljakutse” (Challenge). Sellel perioodil tulid ametiasutustes massiliselt kasutusele arvutid ja loodi esimesed dokumendihalduse infosüsteemid. Kuigi sel ajal oli juba olemas Internet, olid loodud süsteemid põhiliselt klient-server-põhised. Serverite turul domineeris Novelli tarkvara ja lauaarvuti operatsioonisüsteemidest Windows 95. Sel ajajärgul mindi kantseleitöös üle graafilisele keskkonnale ja büroorevolutsiooni sooritas MS Office (eriti

1 И.Д. Ковальченко. Методы исторического исследования. М., Наука, 1987. lk 141. 13

MS Word 6.0), mis tõrjus kõrvale Word Perfect 5.1. MS Office’i pakett muutus asendamatuks rakendustarkvaraks.

Sel ajal algas ka riiklike registrite ja andmekogude tormiline areng. Töötati välja ja võeti vastu andmekogude seadus (12. märtsil 1997).2 Andmekogude hulgas oli lisaks riiklikele registritele hulgaliselt erinevaid asutuste protsesse ja teenuseid toetavaid andmekogusid, mille ülesandeks oligi põhiliste tööprotsesside toetamine, kuid mitte üleminek paberivabale asjaajamisele. Andmekogud toetasid protsesse, kuid dokumenteerimist ei muutnud ja paberi hulka ei vähendanud (vt näidet Lisa 1). Andmekogude areng, kus kõrvuti riigi põhiregistrite ja registritega olid muud andmekogud, muutus ebaülevaatlikuks. Polnud aru saada, milliseid protsesse (hiljem hakati kõnelema teenustest) need hõlbustavad. Tehtud investeeringud ei andnud välistele klientidele efekti ega muutnud asjaajamist andmekogude abil ei kiiremaks ega odavamaks. Need olid ametnike omavahelised töövahendid. Andmekogude selline areng jõudis sisuliselt ummikusse. Tuleb märkida ka asjaolu, et andmekogude arendusega seotud ringkonnad on pidanud dokumendihaldust marginaalseks, kuna see on keeruline ja seal pole ressurssi.

12 korda parandatud andmekogude seadus kaotab oma jõu 1. jaanuarist 2008. aastal, muutudes peatükiks avaliku teabe seaduses. Sellel saab olema suur mõju ka dokumendihaldusele. Üldise hinnangu järgi peaks see seadus vähendama tõendite hulka, mida ametiasutused kodanikelt nõuavad.3

Andmekogude valdkonnaga koos arenes ka andmekaitse valdkond. 12. juunil 1996 võeti vastu isikuandmete kaitse seadus, mis tõi sisse delikaatsete isikuandmete mõiste.4 Sellega oli andmete valdkond reguleeritud. Esitatud oli ka andmekogu5 ja andmete definitsioonid,6 kusjuures andmete definitsioon oli antud tehnitsistlikult. Andmete suhestus info, teabe, dokumendi jt mõistetega on segane nii juriidiliselt kui ka sisuliselt.7

Endiselt oli reguleerimata arhiivinduse ja asjaajamise valdkond. Arhiivinduse korrastamiseks ja reguleerimiseks oli alates taasiseseisvumisest loodud põhiliselt 1935. aasta seaduse8 alusel mitmeid arhiiviseaduse projekte. Olukord muutus 1996. aastal, kui teiste ametite hulgas kaotati ka Arhiiviamet,9 mis 1. juulist 1996 korraldati ümber Riigikantselei arhiivide osakonnaks ülesandega töötada välja arhiiviseadus.

2 See asendas Eesti Nõukogude Sotsialistliku Vabariigi riiklike registrite seadust (ENSV Teataja 1990, 3, 61). 3 Vt avaliku teabe seadus (24.01.2007 (RT I 2007, 12, 66) 1.01.2008) § 43/6. Põhiandmed ja andmete tähendus. Lg 2 Andmete töötlemisel, mida kogub põhiandmetena teine riigi infosüsteemi kuuluv andmekogu, tuleb aluseks võtta vastava teise andmekogu põhiandmed,https://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=12790561. 4 Isikuandmete kaitse seadus, vastu võetud 12. juunil 1996. a. RT I 1996, 48, 944 § 4 lg 3. 5 Andmekogu on „riigi, kohaliku omavalitsuse, avalik-õigusliku või eraõigusliku isiku peetav korrastatud andmete kogum, mille pidamisel kasutatakse automatiseeritud andmetöötlust või mida peetakse käsitsi ja korrastatud vormidel, mis võimaldavad andmetega lihtsat tutvumist või nende mehhaanilist töötlemist.“ Seadus lisab, et „seadus ei käsitle andmekogusid, mida peetakse: 3) organisatsiooni operatiivse juhtimise vajaduseks õigusaktidest tulenevate või põhikirjaliste ülesannete täitmisel, kui neist kogudest ei väljastata andmeid muudeks vajadusteks ja teistele isikutele.“ Just sellisena võis käsitleda asutustes kasutusel olnud registriraamatuid ja dokumentide elektroonilisi registreid. Hiljem muutis avaliku teabe seadus dokumendiregistrid andmekogudeks. 6 § 2 lg 2 „Andmeteks käesoleva seaduse mõttes loetakse igasuguseid üksteisest eraldatavaid informatsiooniühikuid.“ 7 Vt EVS-ISO 5127 „Informatsioon ja dokumentatsioon. Sõnastik“ definitsioonid ja EVS-ISO 2382 „Infotehnoloogia. Sõnastik“ definitsioonid. 8 Arhiiviseadus (RT 1935 – 53 art 501. 12. juuni 1935). 9 Arhiiviameti ümberkorraldamine (Vabariigi Valitsuse 10. mai 1996. a korraldus nr 440-k). 14

Olukord muutus ka asjaajamise osas. Samal, 1996. aastal koostati valitsuse määrus “Valitsusasutuste asjaajamiskorra alused”.10 Selles dokumendis on üleminekuajastu hõngu. Näiteks on selles osa „Dokumendi vormistamine arvutil ja kirjutusmasinal”. Ühest küljest tühistati sellega 1977. aasta regulatsioon, kuid sisuliselt mingit asjaajamise ümberkorraldamist ei toimunud..11 Lisas 2 toodud analüüs näitab, et asjaajamise regulatsioon on püsinud sisuliste muutusteta juba 1960. aastate algusest

Aastatel 1996–1997 pandi paika arhiiviseaduse põhimõtteid. Samas ajast pärineb ka teatava õigusliku segaduse algus, mis tänase päevani raskendab üleminekut digitaalsele asjaajamisele. Olukorras, kus oli reglementeeritud andmehaldus, ei suudetud sel ajal välja töötada ei digitaaldokumenti, digitaalset asjaajamist ega dokumendihaldust süsteemselt käsitlevat regulatsiooni. Ei saa öelda, et seda poleks soovitud teha. Riigisekretär lõi juba 1997. aastal elektrondokumendi seaduse väljatöötamiseks töörühma (29. aprilli 1997. aasta käskkiri nr 46). Sellesse kuulusid juristid, arhivaarid, asjaajajad ja IT-spetsialistid. Praegu teadaolevalt polnud aga sellel töörühmal mingit selget ettekujutust, mida reguleerida. Kuigi esimesel koosolekul ütles töörühma juhtinud I. Siil, et tuleb hoiduda tehnoloogiast, otsustati järgmine koosolek teha tehnoloogilise suunitlusega.12 Teisel koosolekul võeti vastu otsus, mis on mõjutanud oluliselt kogu edasist protsessi. Ettekande tehnoloogiast (sertifitseerimisest) tegi A. Ansper Küberneetika Instituudist, kes teatas, et instituut on valmis välja andma vastavaid võtmeid ja sertifikaate. Järgnes diskussioon, mis tipnes kahe seisukohavõtuga. IT- spetsialist V. Praust ütles: „Kõik see [elektroonilise dokumendi] valdkond on väga lai ja ühte seadusesse panna ei saa. Esimesena tuleb kehtestada digitaalsignatuuri seadus.“ Jurist J. Heinla avaldas seisukohta: „Digitaalsignatuuri seadusest üksi on vähe. Selline hakkimine tekitab tühikuid, millest hiljem on raske üle saada.”13 Need on osutunud prohvetlikeks sõnadeks.14 Riigisekretärile esitatud ettekandes 21. juunil 1997 peeti esmatähtsaks ülesandeks “alustada digitaalallkirja seaduseelnõu koostamist eesmärgiga esitada see valitsusele 1998. aasta teisel poolel.” Sellega oli määratud ära suund, et valdkonda süsteemselt käsitleva „Elektroonilise dokumendi seaduse“ asemel koostati “Digitaalallkirja seadus” (vastu võetud 8. märtsil 2000). Sisuliselt juhtus see, et tehnoloogiline lahendus pöörati õiguslikku keelde ja seadustati. Digitaalallkirja seadusest tulenes ka volitusnorm asjaajamist korraldava määruse muutmiseks. Ka siis oleks võinud elektroonilise dokumendihalduse selles määruses süstemaatiliselt ja arhiivieeskirjaga ühes süsteemis lahti kirjutada, kuid selleks puudus kompetents. 2000. aastaks oli selge, et dokumendihalduse ja asjaajamise regulatsioon jääb määruse tasemele.

Organisatsiooniliselt kujunes aastatel 1996–1997 valdkonna juhtivaks asutuseks Riigikantselei. Kuna samal ajal algasid ettevalmistused haldusreformiks, hakkas ka Riigikantselei mõtlema oma haldusala peale. Sinna koondunud kompetents – infotehnoloogia, arhiivindus, avalik teenistus – institutsionaliseeriti. Haldusreformi üldine kulg nihutas paigast ka arhiivinduse. Võeti vastu arhiiviseadus (25. märts 1998), millega pandi paika arhiivinduse organisatsioon – loodi Rahvusarhiiv. Samas oli debatt arhiivinduse organisatsioonilisest ülesehitusest varjutanud sisulise diskussiooni valdkonna üle. 1998. aasta teisel poolel koostatud arhiivieeskiri sündis kabinetivaikuses, kuid tõi kaasa murrangu nii dokumendihalduses kui arhiivinduses. Ühelt poolt murdis see nõukoguliku traditsiooni, mis asjaajamises endiselt valitses, kuid teiselt poolt surus

10 Valitsusasutuste asjaajamiskorra alused (Vabariigi Valitsuse 2. juuli 1996. a. määrus nr 183). 11 История делопризводства в СССР. М. 1974. 126–127; «Описание правил ...» (1963). 12 Protokoll 1/97 09. mai 1997 (see protokoll pole dokumendihaldusesse hõlmatud, kuid on Riigikantseleis). 13 Protokoll 2/97 22. mai 1997. 14 Lisaks tõi digitaalallkirja seadus kaasa pettumuse. Kuigi seadus koostati parimate eeskujude alusel, ei ole digiallkirjastamine viimaste aastateni laialdaselt juurdunud. Hiljem arhiiviseaduse muutmise töörühmas (2002) avaldas J. Heinla seisukohta, et IT inimeste uskumine ja n-ö ette reguleerimine pole hea lahendus. Näiteks avaliku teabe seaduse väljatöötamisse dokumendihalduse spetsialiste ei kaasatud. 15

õigusakti jõuga asjaajamisele ja dokumendihaldusele peale arhiivipoolse vaate. Süsteem hakkas liikuma arhiivi vajadusi rahuldavas suunas.

Arhiiviseadus tõi kaasa kaks põhilist sisulist muutust. Esiteks füüsilise ja intellektuaalse objektide käsitlemise eristamise nagu sellest tol ajal aru saadi (sõnastas T. Arumäe). Praktiliselt tähendas see, et õigusakt käsitles senise säiliku (füüsiline korrastus- ja kirjeldusüksus) asemel eraldi füüsilist tasandit (korrastusüksused: arhiiv – sari – toimik – säilik) ja intellektuaalset ehk kirjelduse tasandit (kirjeldustasandid: arhiiv – sari – arhivaal).15 Taas võeti kasutusele arhivaali kontseptsioon, mis oli olemas enne II maailmasõda, kuid mis vahepeal kuulutati vananenuks.16 Sellele anti õiguslik sisu – määratleti avalikud ja eraarhivaalid. Ennesõjaaegsest arhiiviseadusest võeti üle ka arhiiviregister, mis nüüd loodi andmekoguna. Teiseks seadustati üks ja senisest oluliselt erinev arhiiviteoreetiline kontseptsioon.17 Selle sisuks on dokumentide elukäigu haldamine ning arhiivi tekkimine dokumentide loomuliku ladestumise käigus. Arhiivieeskirjas esitati rahvusvaheliselt üldtunnustatud lähtekohad, kuidas organisatsiooni dokumentatsiooni organiseerida (s.o luua liigitusskeem) ja selle väärtust hinnata (s.o määrata säilitustähtaeg). Liigitusskeemi loomise põhimõte lähtus organisatsiooni tegevuse funktsionaalsest analüüsist ning sellega oli arhiivindus põhimõtteliselt sekkunud asutuse protsesside (tegevuste) korraldamisse mitte ainult tekkivate objektide (dokumendid, toimikud) organiseerimise näol, vaid ka dokumenteerimise ja protsesside muutmise osas.

Kokkuvõtvalt saab nentida, et arhiivinduse regulatsioon võimaldas ja soodustas organisatsioonide töö ja dokumentatsiooni ümberkorraldamist selliselt, et saaks toimuda üleminek elektroonilisele dokumendihaldusele. Lisaks tuleb nimetada, et nii arhiiviseadus kui arhiivieeskiri käsitlesid dokumenti ja arhivaali meediumineutraalselt ehk siis olid kohased digitaaldokumentide käitlemiseks. Arhiiviseaduse rakendamine tõi kaasa tohutult suure muutuse asutuste jaoks. Senised iga-aastaselt kehtestatavad toimikute loetelud asendati dokumentide loeteludega. Need tuli luua asutuse funktsioonide alusel. Peamiseks liigitusüksuseks sai senise toimiku asemel sari. Arhiiviseadus esitas aga omapoolse väljakutse valdkonna spetsialistidele. Sekretäridel ja tollastel kantseleijuhatajatel ei olnud ei arhiivinduslikku, dokumendihalduse ega IT-alast kompetentsi. Sarnane oli olukord kogu maailmas. Muutumas oli kõik – arhivaari ja asjaajaja elukutse, teooria, praktika, õiguskeskkond ja organisatsioon. See oli tõeline väljakutse.

Jätkus andmekogude infotehnoloogiline areng, mille vaade oli küll tehnoloogiline, kuid mis käis igast konkreetsest valdkonnast, sh dokumendihaldusest ees, pakkudes välja lahendusi. Ootused olid kiiretele lahendustele ja selliseid ka pakuti. Lisandus digitaalallkirja ja digitaaldokumentide kasutamise ootus. Viimane oli järjest suurem, kuna pangandus oli elektrooniliste teenuste osas edukas ja elektronpanganduse klientide hulk kasvas ülikiiresti. Sel ajal kogus üle maailma jõudu e-äri idee, millesse investeeriti. Hoogsalt paisus “IT-mull“. 1990. aastate keskpaigas loodi Eestis esimesed dokumendihaldust toetavad n-ö spetsiaalsed infosüsteemid. Need, nagu näiteks Postipoisi esimene versioon, olid oma iseloomult paberliku asjaajamise vormide (registrikaartide) realiseerimine elektroonilises keskkonnas.18 Järjest rohkem asutusi tunnetas vajadust teha järgmine samm arvutitega loodud dokumentide järel ja võtta kasutusele dokumendihaldustarkvarad. 1998. aastal tõi IBM turule toote GoPro Case ja IS Systems toote Postipoiss. 1999. aastal algas toote Amphora loomine (IT Meedia).

Dokumendihalduse edasist arengut tuleb vaadata 1990. aastate lõpu IT üldise arengu kontekstis, kuna organisatsiooniline ja sisuline valdkonna mõjutus ei tundu tagantjärele

15 Arhiivikirjelduse aluseks sai rahvusvaheline arhiivikirjelduse standard ISAD(G). 16 Arhiiviseaduse (1935) 2. osa “Arhivaalide korraldamine, kasutamine, kaitse ja hävitamine”. 17 See on Th. Schellenbergi 1956. aastal loodud arhiiviteooria, mis on kaasajal nii organisatsioonivormide muutumise kui ka infoobjektide teisenemise tõttu tugeva kriitika all. 18 1980. aasta oli osas asutustes võetud kasutusele dokumentide registreerimisel ja täitmise jälgimisel kartoteegikaardid. Selle jaoks oli eraldi süsteem HADUS – haldusdokumentide unifitseeritud süsteem. 16

nii oluline. Võib öelda, et vastakuti oli kaks tendentsi: tsentraliseeriv ja detsentraalne, kokkulepetel põhinev lahendus. Detsentraalse lahenduse eelistamisel eeldati ühtlasi, et valdkonna korrastab turukonkurents. Tsentraliseeritud lahenduste osas oli nii õnnestumisi, nagu 1997. aastal loodud personaliarvestuse tarkvara Persona, kui ka ebaõnnestumisi, nagu 1999. aastal eri andmetel 40–100 miljonit krooni kulusid tekitanud raamatupidamisprogramm Agresso.19 Agresso ümber toimunu pani protestima majandustarkvara tootjad ja müüjad. I. Saul kirjutas: „Kogu Agresso projekt on algusest peale läbi viidud ebaprofessionaalselt ja mis kõige hullem, ebaeetiliselt ja ebaseaduslikult – riik osutab kõlvatut konkurentsi oma ettevõtjatele, juurutades tarkvara ning teeb seda ebaseaduslikult, rikkudes riigihangete seadust.“20

Detsentraalne lahendus, millega haakub hilisem X-tee ideoloogia ja lahendus, hakkas tunduma eelistatud universaalse mudelina. Agresso räige ebaõnnestumine muutis tsentraalsed lahendused ebapopulaarseks.

Just sellises olukorras toimus dokumendihalduse edasise arengu jaoks kaks olulist sündmust. Neist esimene oli poliitiline muutus, mille tõid kaas 1999. aasta valimised. Võimule tulnud koalitsioon (peaminister Mart Laar) seadis IT arengu üheks prioriteediks. Teine oli valitsusasutuste dokumendihaldusprogrammi (DHP) käivitamine.21 Tol ajal levis arusaam, et eraettevõtete ja riigi partnerluses on võimalik saavutada edu avalikus sektoris ning võtmesõnaks kujunes koordineerimine.

I etapi põhieesmärkide täitmine

Nr Eesmärk Tulemus 1 Dokumendihaldus - Selle asemel loodi „Digitaalallkirja seadus“ „Elektrondokumendi seaduse“ väljatöötamine 2 Asjaajamine „Valitsusasutuste asjaajamiskorra alused“ (1996) 3 Arhiivindus - uue „Arhiiviseaduse” „Arhiiviseadus“ (1998) ja Rahvusarhiiv väljatöötamine (1999) 4 Dokumendihaldussüsteemid Loodi 1998–1999, riiklikult koordineerimata

Etapp 2: Vastus

1999. aasta lõpul oli selge, et valitsus on nõus rahastama vastavat riikliku programmi, mis 2000. aastal ka käivitus. DHP oli vastus (Response) eelneva ajajärgu väljakutsetele. DHP käivitus RISOs ja selle juhiks sai RISO töötaja Ülle Laur. Oli selge, et asjaajajad oli projektijuhtimises ja eelkõige tehnoloogia-alaste teadmiste osas sedavõrd nõrgad, et neist kellelegi polnud võimalik juhtimist anda. Lisaks olid projekti initsiaatoriteks asutuste IT-juhid.

Ü. Laur kirjutas: „DH programmi algatuse aluseks on ministeeriumide IT-juhtide ettepanek ning tõdemus, et digitaalse suhtluse arenedes peavad ka riigiasutused olema valmis oma asjaajamise ümberkorraldamiseks nii, et oleks korraldatud ametliku info digitaalne vahetamine, avalikustamine Interneti kaudu ning et asjaajamise käigus tehtavad tööd oleksid muudetud efektiivsemaks IKT vahendite parema kasutamise läbi.“22 Sellele üldisele tõdemusele lisandus kohe teine: „DH programmi tegevus ei keskendu tsentraalse tarkavara valikule, vaid ühtselt kasutatavate teenuste kujundamisele ning dokumendivahetuseks tarvilike standardite väljatöötamisele, mis on kooskõlastatud ja

19 Andmed Internetist. 20 http://www.tammeraja.ee/dk/saul.html. 21 http://www.riik.ee/dhp/. 22 Infotehnoloogia haldusjuhtimises. Aastaraamat 2000. 17

välja töötatud asutusevahelise koostöö käigus.“ Selles seisukohas, millega postuleeriti üks lähenemine, väljendub selgelt Agresso kogemus ja sellest tulenev soovimatus tsentraalsete lahenduste osas. Lisaks oli juba turul mitu dokumendihalduse tarkvara toodet, millest ühte polnud mingit põhjust eelistada.

Kuigi väga paljude asutuste pilgud suundusid nüüd valitsuse programmi suunas, polnud see kaugeltki ainuke, saati veel kõike koondav programm. 1999–2000 hakkasid paljud asutused hankima endale dokumendihaldustarkvarasid ja neid koos IT-firmadega arendama. IBM arendas GoPro’d koos Tartu Linnavalitsusega, IC Systems (hiljem Microlink) Postipoissi koos Tallinna Linnavalitsusega, IT Meedia arendas Amphorat. Olulise teetähisena tuleb sellest ajast nimetada 8. augustil 2000. aastal käivitunud eValitsuse infosüsteemi VIIS. See on olnud Eestile palju kuulsust toonud süsteem, mis loodi aga nagu tüüpiline IT-lahendus: kiiresti, põhimõtete ja jätkusuutlikkuse üle arutamata. See oli ilus kest, mis teenindas ainult ministreid valitsuse istungiruumis: asendas paberivirna ministri ees arvutiekraaniga ning vähendas kopeerimist, kuid originaalid jäid paberile. Näiteks skaneeriti kooskõlastuskirjad.

Jätkus ka õigusaktide muutmine. Vastu võetud digitaalallkirja seaduses (8. märts 2000) oli volitusnorm asjaajamise ümberkorraldamiseks. Selleks lõi riigisekretär „Asjaajamiskorra ühtsete aluste“ väljatöötamise töörühma (26. juuni 2000 käskkiri nr 95). Töörühma kuulusid suures osas Riigikantselei töötajad ja fookuses oli digitaalallkirjaga seonduva lahti kirjutamine.

Samasse aega jäid ka Riigikantselei enda struktuurimuutused. Esmalt loodi pärast Rahvusarhiivi loomist asjaajamise ja arhiivide osakond (Vabariigi Valitsuse 5. jaanuari 1999. a määrus nr 1).23 Selle ülesandeid ja struktuuri muudeti seoses RISO üleviimisega Teede- ja Sideministeeriumi haldusalasse ja Riigikantseleis loodi (Vabariigi Valitsuse 28. juuli 2000. a määrus nr 255) infosüsteemide ja asjaajamise osakond.24 RISO lahkudes jäid dokumendihaldus ja DHP Riigikantseleisse. Loodud uus infosüsteemide ja asjaajamise osakond pidi a) looma keskseid lahendusi (kohe oli vaja käiku lasta VIIS), b) viima ellu riiklikku DHP programmi, c) koostama valitsuse määruse uue valdkonna kohta kui ka d) täitma rutiinseid asjaajamise ülesandeid. Neist esimesed kolm olid dokumendihalduse arengu jaoks üliolulised.

DHP alustas projektidega, milles püüti asjaajamise muutuvaid põhimõtteid kirjeldada IT ja protsesside keeles.25 Samas püüdis DHP sõnastada ka oma konkreetseid eesmärke,

23 Asjaajamise ja arhiivide osakond „korraldab riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste asjaajamisalaste ja arhiivindust reguleerivate õigusaktide eelnõude väljatöötamist ning koordineerib vastavate standardite väljatöötamist ja kasutuselevõtmist; koordineerib dokumentide näidisloetelude väljatöötamist; teeb riigisekretärile ettepanekuid riigiasutuste asjaajamise, sealhulgas digitaalse asjaajamise ühtlustamiseks ja arendamiseks; teenindab Arhiivinõukogu; korraldab riigisekretäri antud volituste piires arhiivinduse arengu kavandamist, arhiivinduse eelarvelise finantseerimise planeerimist ja arhiiviregistri vastutava töötleja ülesannete täitmist; tagab Riigikantselei korrektse, täpse ja õigeaegse asjaajamise; korraldab Riigikantselei ja Vabariigi Valitsuse dokumentide säilitamist ja arhiivi üleandmist; korraldab peaministri ja riigisekretäri poole pöörduvate isikute vastuvõtmist ning nende avaldustele ja märgukirjadele vastamist; koordineerib Riigikogu, Vabariigi Valitsuse ja peaministri poolt ministritele ja riigisekretärile antud ülesannete üle arvestuse pidamist Riigikantseleis". 24 Infosüsteemide ja asjaajamise osakond „korraldab riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste arhiivindust ja asjaajamist reguleerivate õigusaktide eelnõude väljatöötamist ning riigiasutuste asjaajamise ühtlustamist ja arendamist seoses elektroonsete dokumendihaldussüsteemide kasutuselevõtuga; tagab Riigikantselei korrektse, täpse ja õigeaegse asjaajamise ja dokumentide arhiveerimise ning korraldab Vabariigi Valitsuse ja Riigikantselei infosüsteemide arendamist ja teenindamist”. 25 Näiteks: Digitaalse dokumendivahetuse demosüsteem. Stsenaariumid. Süsteemi kirjeldus. (Küberneetika AS), A. Sarv. Haldusdokumentide menetlemise protsess vastavalt Asjaajamiskorra alustele (21.12.2000) ja T. Tammet. Soovitused riigiasutuste elektrooniliseks asjaajamiseks: XML põhine dokumendihaldus (28.062000). 18

milleks olid „sisuhalduse kujundamine valitsusasutuste infosüsteemide ühes läbivas tugifunktsioonis ― asjaajamises“ ja „töökeskkonna kujundamine, kus elektrooniline asjaajamine oleks võimalik ning korrektne".26 See oli DHP visioon.

DHP jagunes kolmeks tegevusvaldkonnaks:

1. Dokumendihalduse standardimine, mis sisaldab elektroonilise asjaajamise ühtlustatud nõuete kirjeldamist.

2. Dokumendihaldusealase kompetentsi loomine, mis sisaldab elektroonilise dokumendihalduse kasutuselevõtuks vajaliku oskusteabe levitamise meetodite ja vahendite väljatöötamist.

3. Koostööprojektide läbiviimine, kus koostöös teiste valitsusasutustega testiti DHP väljatöötatud tulemusi ning loodi dokumendihaldussüsteeme.

Nende valdkondade põhiideed olid järgmised:

1. Standardid ja juhised pidid asendama ja lahti seletama õigusaktides väljakujunenud eri lähtekohti, lootuses hiljem õigusaktid ühtlustada. Sooviti pakkuda kvaliteedinõudeid nii tarkvara tootjatele kui ka organisatsioonidele, et viimased suudaksid funktsionaalsuse osas toodete vahel vahet teha. Standardite loomine pidi asendama nii õigusaktide ülidetailse kirjelduse kui ka siduma valdkonna arengu rahvusvaheliste arengutega.27

2. Keskse probleemina nähti kompetentsi küsimust. Puudus nii uutele väljakutsetele vastav koolitusmetoodika kui õppejõud. Asjaajamise õpetamine oli toimunud kutsehariduses ning ei suutnud tehnoloogilisele väljakutsele vastata. Tasemeõpet asendav täiendkoolitus ei suutnud pakkuda süstemaatilist teadmist. Valdkonnas puudus igasugune teaduslik või teoreetiline lähenemine (v.a arhiivinduse osas). Täielikult valitses projektipõhine lähenemine, kus üksikute küsimuste praktilise lahendamise abil püüti kogu süsteem ümber korraldada. Loodeti IT kompetentsile.28

3. Teadmiste rakendamine koostööprojektide kaudu oli ilus idee, kuid ühegi konkreetse projekti läbiviimiseks antud aeg (projektid olid riigile üliolulised, nagu eRT, VIIS, eÕigus) ei võimaldanud juba kogunenud teadmisi rakendada. Selle parimaks näiteks on XMLi kasutuselevõtu proovimine ja selle läbikukkumine.29

26 DHP lõpparuanne. 27 Näiteks on arhiiviseaduses kirjas mitmeid asju, mida arhiivieeskiri kordab, kuid kuna seadus võeti vastu enne ja neid taheti õiguslikult reguleerida, siis kirjutati need sinna sisse. 28 Selle halvimaks näiteks oli DHP projekt „Asjaajamisjuhendi tüüpkorra koostamine“ (telliti 2001. aastal firmast BCS) milles IT-inimeste juhtimisel püüti luua asjaajamiskorra mudelit. Kasutati tol ajal levinud meetodit, et rääkige meile ja me joonistame sellest skeemi. See pidi olema sisend õigusakti, kuid praktikast ei suudetud uut kvaliteeti tuletada ja asi soikus. 29 DHP tellis järgmisi töid: 1) Tanel Tammet. Soovitused riigiasutuste elektrooniliseks asjaajamiseks: XML põhine dokumendihaldus (2000). See sisaldas soovitusi, et juurutatavad dokumendihaldustarkvarad peavad töötama üle Interneti ning vahetusformaadiks metaandmete osas oleks XML. Samuti oli selles toodud soovitused XML dokumentide loomiseks. Seejuures mitte kasutades XML redaktoreid, mis sel ajal olidki kehvad või kallid, vaid luua lihtsustatud XML spetsifikatsioonid dokumentidele; 2) Tanel Tammet. XML rakendused ja XML-RPC põhine näidissüsteem (2000). Tegemist oli dokumendihaldustarkvarade (või muude infosüsteemide) vahelise andmevahetuse süsteemiga; 3) Tanel Tammet. Soovitused riigiasutuste elektrooniliseks asjaajamiseks: XML ja digitaalallkirja kooskasutamise soovitused (2000). Soovitati XMLi kasutamist digitaalallikirja standardida, mis on ka nii läinud. AS Cyberneticalt telliti 2002. aastal mitmeid töid XMLi edasiseks juurutamiseks: 1) K. Heero, U. Puus, J. Willemson. Digitaalse dokumendihalduse standard. XML-dokumentide redigeerimise 19

Omaette käsitlust vajab mõistete ja õpetamise küsimus. Programmi alguses toimunud koosolekutel, ümarlaudadel ja aruteludel selgus, et valdkonnas valitseb mõisteline ja terminoloogiline segadus ning inimesed ei saa üksteise mõtetest aru. Lisaks olid õigusaktid toonud kasutusele hulga mõisteid, mis ei moodustanud süsteemi. Eriti halb oli IT-mõistete kasutamisega ning rahvusvahelise parema praktika ülevõtmisega. Selles olukorras oli selge, et valdkonna mõistelist aparatuuri ja terminoloogiat korrastamata on edasiminek võimatu.30 DHP püüdis selle küsimuse ja valdkonna üldiseks õpetamiseks organiseerida süstemaatilist täiendkoolitusprogrammi. Selle partneriks oli Eesti Haldusjuhtimise Instituut. Koolitusprojekti sisu oli „digitaalse asjaajamise alase koolitusprogrammi väljatöötamine, metoodiliste- ja õppematerjalide koostamine, koolituskursuste pakkumine riigi koolitusasutustes ning koolitajate ja koolituskava uuendamise haldamissüsteemi loomine“. Koostati 150-leheküljeline koolitusmaterjal ning suur hulk slaide.31 Projekt oli orienteeritud täiendkoolitusele ning rajatud lootusele, et targemate praktikute hulgas leidub koolitajaid. Neid ei leidunud mitte niivõrd oskuste puudumise tõttu, kuivõrd võimatuse tõttu siduda oma igapäevatöö koolitamisega. Teisalt ei olnud DHP koolitusmaterjal läbitoimetatud õpik ning kuigi leidis laia kasutamist, ei suutnud see tekitada praktika ja õpetamise vahelist integreerivat mõju. Selle traditsioonilise asjaajamise osa ja digitaaldokumente käsitlevad osad jäid lahutatuks, nagu ka õigusaktide nõuete osa ja standardite osa. Terviklikku uut kvaliteeti ei saavutatud. Selle tegijatelgi oli selge, et vähemalt üheks põhjuseks on valdkonna süstemaatilise hariduse ja üldisemalt teadmistepõhise lähenemise puudumine.

Kompetentsi vähesus hakkas rõhuma kogu dokumendihaldusprogrammi tegevust. Kvaliteetseid tulemuslikke töid oli võimalik tellida väga vähestelt. Nendelt pidev tellimine ühtedelt ja samadelt isikutelt ohustas aga riigihangete seaduse nõuete rikkumisega. Samas ei saanud suuri ülesandeid programmi piiratud kestvuse (3 aastat) tõttu ette võtta.

Nagu eespool viidatud, ei toimunud dokumendihalduse tasemekoolitust, kuid selle vajadus oli üha ilmsem. Sekretäride ja juhiabide koolitamine polnud rahuldav lahendus. Kompetentsikeskuse loomise katsed nii programmi (eksperdid, ümarlauad) kui täiendkoolituse (EHI, ATAK) ümber polnud jätkusuutlikud, sest kui Riigikantselei võttis 1996–1997 oma haldusalasse avaliku teenistuse täiendkoolituse, siis nüüdseks on see viidud Sisekaitseakadeemiasse. Sisekaitseakadeemia kavad käivitada dokumendihalduse õpetus ei ole realiseerunud. Koolituse ja kompetentsi osas võib sündmuste käigust teha järelduse, et mõistlikum oleks olnud kohe asuda koolitama kõrgkoolides, selle asemel, et anda koolituste ressurss asutusse, kus tegelikult õppejõude polnud. Teisalt aga polnud ka tol hetkel kõrgkoole, kel oleks vastav kompetents olnud või kes oleks näidanud üles initsiatiivi. Olukord muutus pärast 2000. aastat, kui oli selge, et rakendusliku kõrgharidusega inimesi on vaja mitmetel aladel ning Haridusministeerium asus akadeemilise sotsiaalteaduste riikliku koolitustellimuse asemel soodustama rakenduskõrgharidust. 2001. aasta sügisel algas dokumendihaldurite koolitus Viljandi Kultuurikolledžis (esimesed lõpetajad 2005). 2003. aastal algas magistri õppekava järgi

tarkvara analüüsi aruanne (2002); 2) J. Willemson. Juhend asjaajajale dokumendi kujundusnõuete spetsifitseerimiseks (2002); 3) U. Puus. Juhised asutusele (asutuse juhile) standardi loomiseks ja evitamiseks (2002); 4) U. Puus. Lähteülesanne riigiasutustes kasutatavate digitaaldokumentide standardite väljatöötamiseks (2002); 5) J. Willemson. Digitaaldokumentide aluseks vajalikud kesksed ressursid, nende haldamine ja kasutamine (2002); 6) K. Heero, U. Puus, J. Willemson. Standardi rakendamise eeskiri ja kasutusjuhend IT spetsialistile (2002); 7) U. Puus. Valitsusasutuste digitaaldokumentide standardimise tegevuskava (2002). Nendes katsetati eÕiguse edasiarendamiseks vajalike XML dokumentide koostamiseks ja halduseks vajalike komponentide tööd. Selgus, et XML dokumentide kasutuselevõtt pole tehnoloogiline probleem. On olemas tasuta rakendustarkvara ning on võimalik dokumendiliikide kaupa luua dokumentide struktuurid (DTDd) selliselt, et nende elemendid vastavad õigusaktides nõutavale korrale. Laadilehti (CSS, XSL) võib kujundada sobival viisil. 30 Näiteks vaieldi terminite document ja record kasutamise üle, kas need mõlemad tähendavad dokumenti või on record arhivaal. 31 DHP-kool http://atak.sisekaitse.ee/materials.php?folder_id=3. 20

dokumendihaldurite koolitus Tallinna Ülikoolis (esimesed lõpetajad 2005). Need asutused, mille õppekavade alusel õpib praegu umbes 200 inimest (kellest üle poole on distantsõppes töötades erialal), annavad ka reaalse tulemi. Iga-aastane lõpetajate arv Viljandis on 30–40 (2007. aastal 50) ja Tallinna Ülikoolis 5–10.

Ajal, kui DHP tegevus oli käivitunud, võeti vastu avaliku teabe seadus (15. november 2000). Selle tegemist oli alustatud 1997. aastal, kuid edutult.32 Teiste seaduste menetlusega võrreldes oli tegemist hoopis erineva protsessiga, kus initsiatiiv seaduse vastuvõtmiseks tuli avalikkuselt (meedialt). 27. oktoobril 1998 esitas Reformierakond seaduse eelnõu (langes 1999. aasta märtsis Riigikogu menetlusest välja), milles oli sees dokumendihalduse edasist arengut oluliselt mõjutanud regulatsioon.33 Selles eelnõus oli ette nähtud tsentraliseeritud ja Internetis kätte saadav Riiklik Dokumendiregister.34 Seaduse vastuvõtmisel oli see transformeerunud asutuse dokumendiregistriks.35 Dokumendiregistri mõiste sisse toomine näitab kõige selgemalt, millistes tõmbetuultes dokumendihaldus veel aastal 2000 oli. Eri huvigrupid (arhiivaarid, IT-spetsialistid, ajakirjanikud, juristid, avaliku halduse spetsialistid) surusid sellele peale oma nägemust, omi kontseptsioone ja lahendusi. Dokumendiregister pole iseenesest midagi muud kui registriraamatu digitaalne kuju. Juba sel ajal olemas olnud dokumendihaldustarkvarad olid hoopis laiema funktsionaalsusega (töövood, täitmise kontroll, liigitusskeem jne), samuti oli alles hiljuti vastu võetud arhiiviseadus kehtestanud dokumentide loetelude koostamise kohustuse, milles pidi struktureeritult ja täielikult kajastuma asutuse funktsioone ja dokumentatsiooni.36 Kui avaliku teabe seadus vastu võeti, oli sellega pandud asutustele kohustus avalikustada oma dokumendiregister Internetis. Selle maksumus, niivõrd kui see oli 2001. aasta riigieelarve kulude osas kindlaks tehtav, oli 30– 40 miljonit krooni.37 Sellest osa oli elektrooniliste dokumendihaldustarkvarade soetamiseks, osa aga juba olemasolevates tarkvarades selle funktsionaalsuse väljaarendamiseks, osa oli raudvara ja muu vajaliku tarkvara kulu. Võibki öelda, et 2001. aastal hakkasid paljud needki asutused, kes seni polnud elektroonilise dokumendihalduse juurutamist otsustanud, seda tegema, sest riigieelarvest raha saamine seaduse nõuete täitmiseks võimaldas seda.38 Tõenäoliselt oli see kriitiline moment, kui riik oleks pidanud jõulisemalt reegleid kehtestades muutuste protsessi sekkuma.

DHP liikus samal ajal edasi rakendustesse otseselt mitte sekkudes, vaid kehtestades euroopalikud tarkvara funktsionaalsusnõuded. Ka ettevõtted, kes enne olid DHP tegemistest huvitatud, hakkasid tegelema oma teiste klientidega ― neile tarkvara müüma ja seda juurutama. Asutused, kes ootasid DHP abi, ei osanud standarditest, koolitusmaterjalist jms kasu leida. Kujunema hakkas vahe teooria ja praktika vahel. Need, kes said hakkama, ei huvitunud valdkonna põhimõtetest ja need, kes ei saanud, ei saanud tuge ka teooriast. Üha selgemaks sai asjaosalistele see, et senist dokumendihalduse koordineerimist tuleb nii vormiliselt kui ka sisuliselt muuta. Siiski teostati sel ajal üks olulisemaid DHP projekte, millega koostati asutustele soovitus

32 Avaliku informatsiooni seaduse eelnõu töögrupp (siseminister Olari Taal moodustas 4.09.1998 käskkirjaga töörühma, juht Rein Lang). 33 Informatsioonivabaduse seadus – eelnõu [http://www.eall.ee/infovabadus/seaduse_eelnou.html]. 34 § 44. Riiklik Dokumendiregister (lg 1) Riigikantselei peab pidama avalikkusele kättesaadavate dokumentide riiklikku registrit - Riiklikku Dokumendiregistrit. Nimetatud registri koopia peab olema interneti kaudu avalikkusele tasuta kättesaadav. 35 § 11. Asutuse dokumendiregister. Asutuse dokumendiregister on digitaalselt peetav andmekogu, mida asutusse saabunud ja asutuses koostatud dokumentide registreerimiseks ja neile juurdepääsu tagamiseks peab riigi- või kohaliku omavalitsuse asutus või avalik-õiguslik juriidiline isik. 36 Praktikas ongi asutused avalikustanud dokumendid kas registrite kaupa või avalikustanud kogu dokumentide loetelu. 37 Arvutus on tehtud 2001. aasta riigieelarve artikli 37 järgi asutuste kulutuste kaupa taotletud projektide järgi. Arv ei kajasta tegelikke kultusi, vaid rahuldatud taotlusi. 38 2002. aasta eelarvest taotleti hulga dokumendihalduse ja dokumendiregistri Internetis kättesaadavaks tegemise projekte. Neist suurim oli maakondade taotlus 3,4 miljonit. Vt “IT aastaraamat 2001”, ptk 6. “Infotehnoloogia finantseerimisest 2002. aastal”, http://www.riso.ee/et/pub/2001it/o6_tab1.htm. 21

„Nõuded elektrooniliste dokumendihaldussüsteemide funktsionaalsusele“.39 Dokumendihaldussüsteemide funktsionaalsusnõuded on konkreetne abivahend, mille abil hankida, korraldada, kontrollida ja auditeerida digitaalsete dokumentide haldamist asutustes. Abivahendina sobib nõuete kogum nii neile, kes juba kasutavad dokumendihalduse tarkvara kui ka neile, kes alles kavatsevad seda rakendada. Selle koostamisel lähtuti nii rahvusvahelisest praktikast40 kui ka Eesti õigusaktidest. Selle nõuete komplekti ja rakendusjuhise koostamisega saavutati Eestis rahvusvaheliselt võrreldava dokumendihalduse juhise vastuvõtmine. Teiseks rahvusvaheliselt võrreldavaks tulemuseks oli rahvusvaheliste standardite ülevõtmine, millest olulisim oli EVS-ISO 15489 „Informatsioon ja dokumentatsioon. Dokumendihaldus“. Selle lõplik vastuvõtmine jääb küll järgmisesse etappi.

DHP tegevuse materiaalse kulu võib kokku võtta järgmiselt. Kulus 9 miljonit krooni. Sellest 1,8 miljonit (20 protsenti) kulus spetsifikatsioonidele ja standarditele (sh 495 000 krooni ehk 5,5 protsenti dokumendihaldustarkvara funktsionaalsusnõuetele ja umbes 100 000 krooni standarditele: ISO 15489 ja ISO 5127). Suurim oli kulutus tsentraalsetele lahendustele (4,4 miljonit ehk 49 protsenti) Selle raha eest tehti eÕigus, VIIS ja elektrooniline Riigi Teataja (eRT). Juurutustele, mis olid tsentraalsed lahendused, kulus 1,5 miljonit krooni ehk 17 protsenti (Ametnike IS, eMaakond). Kompetentsi arendamiseks kulutati 8 protsenti ehk 716 000 krooni, mis anti Eesti Haldusjuhtimise Instituudile.

DHP ei olnud kunagi rahalise ressursi puuduses, küll aga ei jagunud inimressurssi. DHPs töötas kaks ametnikku (Ülle Laur ja Veiko Berendsen). Valitsusele üliolulised tsentraalsed lahendused said prioriteediks (60–70 protsenti rahalisest ja ajalisest ressursist) ning asutuste dokumendihaldusega tegelemine marginaliseerus.

II etapi põhieesmärkide täitmine

Nr Eesmärk Tulemus 1 Õiguslik keskkond ja standardid Suutmatus õigusakte sisuliselt ühtlustada. „Asjaajamiskorra ühtsed alused“ (2001). Koostöö EVS TK22 “Informatsioon ja dokumentatsioon” asutamiseks. EVS-ISO 15489 „Dokumendihaldus“.

2 Dokumendihaldusealase Juhendmaterjalide koostamise algus: kompetentsi loomine „Funktsionaalsusnõuded EDHSidele“. Täiendkoolituse kõrvale koolituse loomine. 3 Koordineerimine ja Tsentraalsete süsteemide loomine (eRT, VIIS, koostööprojektide läbiviimine eÕigus). Digitaalallkirja laia kasutamise ebaõnnestumine. XMLi laia kasutamise ebaõnnestumine. Vähene mõju tarkvarade arengule. Projektipõhise lähenemise ammendumine.

39 Nõuded elektrooniliste dokumendihaldussüsteemide funktsionaalsusele (detsember 2002), www.riik.ee/dhp/publ/FNoue_rk1.PDF. 40 Näiteks Model Requirements for the Management of Electronic Records (MoReq), http://www.cornwell.co.uk/edrm/moreq.asp. 22

Etapp 3. Adaptatsioon

Esmane vastus väljakutsele oli ühtaegu suunatud nii eesmärkide saavutamisele kui nende integreerimisele uueks kvaliteediks. 2002. aastal oli selge, et DHP viljeletud senine mudel ei tööta. Struktuur puudus, järjepidevust ei saanud loota. Järgmiseks strateegiaks sai adaptatsioon ehk kohanemine. Seda iseloomustab soov määratleda selgelt valdkonna roll, tagada see organisatsiooniga, seada ja saavutada eesmärgid ja tagada järjepidevus.

Välja võib tuua järgmised senise mudeli puudused:

1. puudusid pikaajalised eesmärgid ning seatud eesmärgid polnud mõõdetavad; 2. finantseerimismudel oli muutunud, artikkel 37 (IT kulud) oli kaotatud ja dokumendihalduse arendamiseks mõeldud kulud tehti asutuse üldiste halduskulude raames. Asutuseüleste lahenduste väljatöötamiseks puudus finantsmotivatsioon, kuna iga asutus vastutas ise oma arengu eest; 3. puudusid otsesed õigusaktide nõuete täitmiseks vajalikud kohustused nagu neid oli sätestanud avaliku teabe seadus, mistõttu asutuste juhtide huvi kadus; soovituslikke juhiseid ei võtnud asutuste juhid tõsiselt; 4. ootused digitaalallkirja kasutamise laialdasele levikule polnud täitunud; 5. Riigikantseleis ei suutnud vastutav osakond töötada võrdselt n-ö majja sisse (Riigikantselei enda infosüsteemid) ja majast välja (dokumendihalduse arengu koordineerimine), kuna ressursi neelasid Riigikantselei enda infosüsteemid.

Samas olid DHP raames kujunenud selged nägemused, mida edasi teha. 2001–2002 oli populaarne, et valitsus tahtis mingi valdkonna arengut näha arengukava kujul.41 Nii koostatigi 2001.–2002. aastal „Asjaajamise ja arhiivinduse arengukava aastateks 2002– 2005“ (edaspidi AAA, 4. juunil 2002 kiitis Vabariigi Valitsus selle heaks).42

Riigikantseleis moodustati 1. aprillil 2003. aastal dokumendihalduse osakond (DHO). „Osakonna põhiülesandeks on riigi avaliku halduse asutuste dokumendihalduse ja arhiivinduse arengu kavandamine, seda valdkonda reguleerivate õigusaktide eelnõude väljatöötamise korraldamine ja elektroonilisele dokumendihaldusele ülemineku koordineerimine.“43 Paraku möödus 2003. aasta osakonnale juhataja leidmiseks konkursside korraldamise tähe all ja tempo, mis oleks pidanud osakonna loomisega tõusma, hoopis langes.

Osakond täitis AAAs seatud ülesandeid, millest olulisim oli taotlus muuta õigusakte selliselt, et tekiks õiguslik alus ühtse asjaajamissüsteemi loomiseks riigi avalikus sektoris. Saades aru, et õiguslik segadus on üks oluline valdkonna arengut takistav tegur, kavandati selle korrastamist. Dokumendis nenditi, et „olukord, kus volitusnorm asjaajamiskorra ühtsete aluste kehtestamiseks sisaldub eriseadustes, mis seonduvad ajaajamisega ainult selle seaduse reguleerimise objektiks oleva valdkonna ulatuses, ei soodusta ühtse ja stabiilselt areneva asjaajamissüsteemi kujunemist riigi avalikus sektoris. Asjaajamise õigusliku reguleerimise keerukus raskendab avaliku sektori inforessursi haldamist, sealhulgas asjaajamise arengut ja üleminekut elektroonilisele asjaajamisele.“44 Töö algas kohe mais 2003, kuid seaduse muutmiseni ei jõutud.45

41 Juhani Lemmik. Strateegilise planeerimise arendamine Eesti avalikus halduses. Avaliku teenistuse aastaraamat 2002, www.riigikantselei.ee/doc.php?2022. 42 Asjaajamise ja arhiivinduse arengukava aastateks 2002–2005, www.riigikantselei.ee/dokumendid/AAA.pdf, www.riigikantselei.ee/dokumendid/AAA.seletus.pdf. 43 Riigikantselei aastaraamat 2003. lk 39. 44 http://www.riigikantselei.ee/dokumendid/AAA.pdf. lk 6. 45 Selle põhjust ei saa dokumentaalselt tõestada, kuid asjaosaliste ütluste järgi on neid kaks: 1) puudus laiem kui ainult dokumendihaldusest tingitud vajadus ja see omakorda näis vähetähtis; 2) Riigikantselei prioriteet oli avaliku teenistuse seadus ja uus riigisekretär tegeles sellega. 23

2003. aasta aprillis asus ametisse Juhan Partsi valitus ja augustis vahetus ka riigisekretär. 2003. aasta lõpuks tuli nentida, et kuigi oli saadud osakonnale juhataja (Kädi Riismaa), alustati samast kohast, kust kunagi DHP, s.o koordineerimisest ehk sisuliselt nullist. AAA ülesanne õigusaktide muutmise osas jäi ühe või teise määruse (arhiivieeskiri, asjaajamiskorra ühtsed alused) üksikute punktide muutmise tasemele. AAA punkti 6.1 “Õigusliku keskkonna korrastamine” osas jäi tegemata põhiline: arhiiviseaduse muutmine avaliku sektori ühtse asjaajamise (dokumendihalduse) korraldamiseks vajaliku õigusliku aluse loomiseks. Selles volitusnormi määratlemine nii asjaajamise, dokumendihalduse kui ka arhiivinduse jaoks, mis võimaldaks nendes aktides olevad vastuolud korrastada.

Sellest tulenevalt jäi endiselt raskeks või lausa võimatuks AAA punkti 6.3 “Standardite ja metoodiliste juhiste väljatöötamine” täitmine. Ülevõetud rahvusvahelised standardid erinevad meie õiguskeskkonnast, kuid juhised ei suuda neid ühitada. Kujukaks näiteks sellest on erinevused õigusaktide, standardi EVS-ISO 15489 „Informatsioon ja dokumentatsioon. Dokumendihaldus“ ning Rahvusarhiivi juhise „Dokumendi- ja arhiivihaldus“ vahel. Standardimine takerdus lisaks veel selle taha, et tehnilise normi ja standardi seadus46 määratleb standardimise organisatsiooni Eestis mittetulundusühingu vormis ja 1999. aastal loodud Eesti Standardikeskuse47 kulude katmine käib ka muuhulgas trükiste müügist. Selline vorm, kus riik tellib standardid ja avaliku sektori asutused peavad neid siis ostma, näis topeltmaksmisena. Seda enam, et IT-valdkonna standardid on suuresti vabalt kättesaadavad.48 Rahvusarhiiv, kellel on piisavalt suur struktuur, võttis sel ajal suuna juhiste koostamisele. Seni on valminud kümme juhist.49

2003.–2004. aasta tõi kaasa tasakaalustatud mõõtmissüsteemi (Balanced Scorecard, BSC) rakendamise üleriiklikult eelarve koostamise ühe sisendina ka Riigikantseleis.50 Enamik seni kavandatust heideti kõrvale, ja mitte ainult dokumendihalduses. Algas arengukavade koostamise süsteemi muutmine.51 Arengukavad määratleti valdkondlikena ja organisatsioonipõhistena. Dokumendihalduse ja arhiivinduse arengukava ei tehtud enam valdkondliku arengukavana, vaid n-ö valitsemisala arengukavana. Selle küllalt ilusa teooria kõrvale astus praktika, mis väljendus skeemide joonistamises, mõõdikute määratlemises ja strateegilise juhtimise õppimises.52 Keskendumine tulemusnäitajate määratlemisele, mis annaks organisatsiooni seisundist ja tulevikust selge pildi ühes tasakaalustatud mõõdikute süsteemiga, lootuses saavutada pikaajalisi eesmärke, oli kindlasti teoreetiliselt õige lähenemine. Praktiliselt tähendas see, et protsessid, mis olid

46 Vastu võetud 22.02.1999, muudetud 11.05.2005 (RT I 2005, 31, 226) 12.06.2005. 47 Mittetulundusühingu Eesti Standardikeskus põhikiri, http://www.evs.ee/images/pdf/PohikiriEVS.pdf. 48 The World Wide Web Consortium, http://www.w3c.org. 49 Juhised arhiivitöö ja dokumentide haldamise kohta, www.ra.ee/juhised. • Dokumendi- ja arhiivihaldus. • Arhivaalide üleandmine avalikku arhiivi. • Soovitused tugifunktsioonide dokumentide hindamiseks. • Fotode, filmide, heli- ning videosalvestiste säilitamine. • Digitaalse info hoidmine CD-Ril. • Asjaajamise ja arhiivitöö kontrollimine siseauditi käigus. • Arhiivipüsivate materjalide soovituslik loetelu. • Ohuplaani koostamine. • Veekahjustustega arhivaalide käsitsemine. • Kirjelduselementide soovitusloetelu. 50 Vt artikkel Riigikantselei lehel: Allen Schick. Toimiv riik: mõtisklus ideest, mille aeg on saabunud, aga mida ei ole ellu viidud, http://www.riigikantselei.ee/failid/Schick.pdf. 51 Võeti vastu „Strateegiliste arengukavade liigid ning nende koostamise, täiendamise, elluviimise, hindamise ja aruandluse kord“ (Vabariigi Valitsuse 13. detsembri 2005. a määrus nr 302 RT I 2005, 67, 522). 52 Margus Alviste. Strateegiline juhtimine avalikule sektorile. Koolitusprogramm (juuni 2004), http://www.riigikantselei.ee/failid/Avaliku_Sektori_Strat_juht_programm.pdf. Veiko-Vello Palm, Eliko Pedastsaar, Külliki Seire, Liis Kasemets, Tarmo Pikner, Toomas Tippi. Tasakaalustatud strateegiline juhtimine avalikus sektoris (2002), http://triton.rk.ee/failid/Tasakaalustatud_strateegiline_juhtimine_avalikus_sektoris__k.pdf. 24

1996.–1997. aastal alanud, püüti seada uutele alustele, et uued inimesed neist aru saaksid. Samas tähendas see tempo aeglustumist.

DHOle tähendas see juhtimise keeles väljendudes, et eestvedamise asemel hakati kavandama, koordineerima, kontrollima. Kujunenud olukorras vahetus koosseis korduvalt. Osakonna kuuest ametikohast on hetkel täidetud kolm, kellest kaks on spetsialistid. Tegelikku organisatsioonilist muutust DHP ajaga võrreldes pole toimunud.

2003. aastal algas uute kavade koostamine. Riigikantselei 2004. aasta kava oli dokumendihalduse osas väheütlev.53 Välja oli toodud üks eesmärk, milleks oli „Ühtsetele põhimõtetele tugineva asjaajamise ja arhiivinduse arendamine“, millele oli lisatud lakooniliselt: “Asjaajamise ja arhiivinduse arengukavas 2002–2005” sätestatud ülesannete täitmine. 2004. aastal AAAd ka oluliselt muudeti.54 Õigusliku keskkonna korrastamine (6.1) arvati arengukavast välja. Selle asemel võeti kavva kaks uut tegevust: a) riigi dokumendihalduse ja arhiivinduse süsteemset arengut tagava organisatsioonilise lahenduse analüüs ja b) arhiiviseaduse ja tema rakendusaktide ajakohastamise kontseptsiooni väljatöötamine. Pole teada, millistel põhjustel asuti alles kaks aastat tagasi kujunenud süsteemi ümbervaatamisele. Selle reaalne sisu oli avaliku sektori asutuste dokumendihaldurite koostöövõrgustiku käivitamine, et tõsta asutuste informeeritust dokumendihalduse arengutest, parandada dokumendihalduse arendamise planeerimist avalikus sektoris, soodustada parema praktika levikut ja süvendada avaliku sektori asutuste dokumendihaldurite koostööd.55 Lisaks nenditi, et ülesanne 6.2.2 “Selgesti määratletud ülesannete ja vastutusega asjaajamise organisatsiooni tagamine valitsusasutustes” on täidetud, kuna Riigikantselei 2004. aastal kogutud informatsioon näitab asjaajamise organisatsiooni olemasolu valitsusasutustes. Samavõrd segane on seaduse muutmise kontseptsiooni väljatöötamise lülitamine tööplaani seaduse enda muutmise asemel kui mingit kontseptuaalset (s.o põhimõtete) muutust polnud plaanis. Kavva võeti "Asjaajamiskorra ühtsete aluste" ulatuslikum täiendamine elektroonilise asjaajamise korraldamiseks vajalike sätetega, mis on ka tehtud.56

Jätkus standardimistegevuse toetamine, mille tulemusena võeti üle kirjeldusstandard EVS-ISO 15836:2004 „Informatsioon ja dokumentatsioon. Dublin Core'i metaandmeelemendid“ ja metaandmestandard EVS-ISO 23081-1 „Informatsioon ja dokumentatsioon. Dokumendihaldusprotsessid. Dokumentide metaandmed. Osa 1: Põhimõtted“. Lisaks jätkati algupärase Eesti standard EVS 882-2:2006 „Informatsioon ja dokumentatsioon. Dokumendielemendid ja vorminõuded. Osa 1: Kiri“ koostamist.

Arengukavas oli sees ka muudatus, millega seni AAAs olnud punkt 6.4.1 „Elektroonilisele asjaajamisele ja digitaaldokumentidele ülemineku strateegia väljatöötamine“ asendati „arendamise strateegia“ väljatöötamisega. Võib-olla pole sõnade “arendamine” ja “üleminek” vahe kuigi suur, kuid see-eest ilmekas. 2005. aasta lõpuks dokumendihaldusjuhtide toel koostatud „Avaliku sektori elektroonilise dokumendihalduse tegevuskava 2006–2010“57 baseerub tasakaalustatud mõõtmissüsteemil. Selles on tegelike tegevuste kohal tohutu süsteem, milles konkreetsust paraku välditakse.

53 Riigikantselei 2004. aasta tegevuskava, http://www.riigikantselei.ee/doc.php?2155. 54 ""Asjaajamise ja arhiivinduse arengukava aastateks 2002–2005" muutmine" Vabariigi valitsusele esitatud eelnõu seletuskirja lisa (2004), http://www.riigikantselei.ee/failid/eeln_u_seletuskirja_lisa.pdf. 55 Ülevaade “Asjaajamise ja arhiivinduse arengukava aastateks 2002–2005” täitmisest lk 4, http://www.riigikantselei.ee/failid/AAA__levaade_2005.pdf. 56 “Asjaajamiskorra ühtsed alused” muutus 6.01.2005 nr 2 (RT I 2005, 3, 8) 21.01.2005. 57 Oma iseloomult on tegu vabatahtliku kokkuleppega, http://www.riigikantselei.ee/failid/EDH_Strateegia_2006_2010__26.01.2006_32.xls. 25

AAA täitmisest tegi Riigikantselei ise sellised järeldused:

Riigikantselei hinnang58 Käesolevast analüüsist tulenev hinnang Täidetud on eesmärk arendada avalikus Ühtne süsteem sisuliselt puudub, sektoris välja toimiv ühtne ning terviklik õigusaktid, standardid ja juhised on asjaajamise ja arhiivinduse süsteem, mis vasturääkivad. tugineb ühesugustele põhimõtetele, reeglitele ja standarditele. Riigikantselei dokumendihalduse osakonna Organisatsioon on passiivne. Ülemineku moodustamine, dokumendihaldurite juhtimine ainult selle koordineerimisega koostöövõrgu käivitamine ja konstruktiivne ilma vastutuseta ja ressursse käsutamata, koostöö arhiivijärelevalvet teostava ei anna oodatud tulemust. Rahvusarhiivi, riigi infosüsteemide arengut koordineeriva Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi ning regionaalarengu eest vastutava Siseministeeriumiga on tugevaks aluseks avaliku sektori elektroonilisele dokumendihaldusele ülemineku suunamisel. 2005. aastal alustas Riigikantselei koostöös Kõnesolev süsteem DVK on valmis ja Riigi Infosüsteemide Arenduskeskuse ja kasutatav. Osa dokumendihalduse ministeeriumidega ettevalmistustöid, et tarkvarasid on sellega liidestatud, osa veel loobuda paberipõhisest mitte. dokumendivahetusest ning tagada elektrooniliste dokumentide automaatne ja turvaline vahetus dokumendihaldussüsteemide vahel. [...]

„Avaliku sektori elektroonilise dokumendihalduse tegevuskavas 2006–2010“ on toodud kliendivaade, protsessivaade ja arenguvaade. Kliendivaate eesmärk on tagada kiire, lihtne ja läbipaistev asjaajamine avalikus sektoris (K1). Protsessivaate eesmärgid on suurenda nõuetekohase elektroonilise dokumendihalduse osakaalu (P1) ja tagada digitaaldokumentide säilimine ja kättesaadavus (P2). Arenguvaate eesmärgid on suurenda dokumendihaldurite suutlikkust ja koostööd (A1) ning tagada strateegia rakendamine ja käivitada dokumendihalduse seiresüsteem (A2).

Riigikantselei arengukava 2007–2010 sätestab meetmena avaliku sektori asjaajamise arengu kavandamise ja koordineerimise, mille all on olulisema tegevusena „üleminek elektroonilisele dokumendivahetusele”.59 Paraku tegelikke ressursse (ei inim- ega rahalisi) osakonnal oma ülesannete elluviimiseks ei ole.

Ülesanded on järgnevad:

• Valdkonna arengu kavandamine • Valdkonna koordineerimine • Arendustegevus • Kutse ja koolitus • Regulatsioonid • Dokumentide näidisloetelud

58 Ülevaade "Asjaajamise ja arhiivinduse arengukava aastateks 2002–2005" täitmisest, http://www.riigikantselei.ee/failid/AAA__levaade_2005.pdf. 59 Riigikantselei arengukava 2007–2010, http://www.riigikantselei.ee/failid/RK_arengukava_2007_2010_muudatustega_17.03.2006.pdf. lk 9. 26

Riigikantselei valis valdkonda seirava seisukoha, hakates mõõtma ning initsieerides ise ainult mõningaid projekte. Näiteks hakati mõõtma elektroonilisele dokumendivahetusele üle läinud asutuste arvu, kuid hooba selle arvu tõstmiseks kellelgi ei ole.

Ühe eesmärgina avaliku sektori dokumendihalduse ja arhiivinduse arendamisel nähakse elektroonilise dokumendihalduse arengut kindlustavate juhendite koostamist ja avaliku sektori asutuste dokumendihaldussüsteemide vastavusse viimist Riigikantselei juhistega.

Kuigi on olemas mitu valdkonna arendamise kava ja need on omavahel kooskõlas, pole nendes näha Riigikantselei-poolset valdkonna suunamist. Ka võib märgata tendentsi, et iga järgnev kava muutub üha keerulisemaks. Eesmärgid on seatud ressursse arvestamata. Nii on AAA täitmise ülevaates DHO endale ülesandeks seadnud „rakendada dokumendihaldussüsteemide vaheline automaatne ja turvaline paberivaba kirjavahetus 2006. aastal ministeeriumides, 2007. aastal nende valitsemisala asutustes ja maavalitsustes, 2008. aastal maavalitsustes ja põhiseaduslikes institutsioonides ning alates 2006. aastast järkjärguliselt kohalikes omavalitsustes.“ See ülesanne on seni täitmata, sest puudub ressurss.

Ebaselge on, kas dokumendihalduse arengukava on valdkondlik või asutusepõhine, täheldada võib mõlemat lähenemist. Siiski näib, et protsessi ei mõjuta mitte ainult arengukavad, vaid ka nende täitmiseks antav ressurss. Riigikantselei on näiteks asunud oma arengukava muutma igal aastal ja hiljuti võeti vastu 2008.–2011. aasta arengukava.60 Dokumendihalduse osas on see üldsõnaline. Öeldud on ainult, et tuleb „tagada üleminek paberivabale asjaajamisele, sealhulgas elektroonilisele dokumendivahetusele”.61 Vajaliku ressursi arvestus ja konkreetne plaan puuduvad.

Dokumendihalduse element on olemas ka infoühiskonna arengukavas.62 Selle kolmandal tegevusvaldkonnal „Isikukeskse, läbipaistva ja tõhusalt toimiva avaliku sektori arendamine“ on kaks eesmärki: a) avaliku sektori toimimise tõhustamine ja b) kasutajasõbralike elektroonsete avalike teenuste osutamine. Mõlemal neil on mõju dokumendihalduse arengule, neist esimesel otsesemalt. Esimese eesmärgi täitmiseks on sõnastatud tegevussuund: avaliku sektori haldustoimingute ja menetlusloogikate ümberkujundamine vastavalt IKT rakendamisest tulenevate eeliste ja võimaluste ärakasutamiseks. Selle suuna täitmiseks soovitakse jõuda järgmiste tulemusteni:

• kogu asjaajamine avalikus sektoris, sh dokumentide menetlemine ning nende arhiveerimine, toimub elektrooniliselt;

• paberivaba asjaajamise ja haldustoimingute ning menetluste automatiseerimiseks vajalikud muutused õiguslikus keskkonnas ning organisatsioonide juhtimises on analüüsitud ning rakendatud;

• tagatud on avalikus sektori teabe kättesaadavus digitaalsel universaalsel kujul;

• avalikud teenistujad tulevad toime infoühiskonna arenguga kaasnevate muudatustega, tõhustades igapäevaseid tööprotsesse ning pakkudes kvaliteetseid teenuseid kodanikele, ettevõtetele ja teistele asutustele;

• avaliku halduse arendajatel on IKT-alane pädevus.

Püstitatud ambitsioonikad eesmärgid on sarnased DHP alguses ja hilisemates arengukavades alates aastatest 2002–2005 püstitatud eesmärkidega.

60 Riigikantselei arengukava 2008–2011. (Kinnitatud riigisekretäri 30. aprilli 2007. aasta käskkirjaga nr 33), http://www.riigikantselei.ee/failid/RK_arengukava_2008_2011.pdf. 61 Samas lk 14. 62 http://www.riso.ee/wiki/Arengukava. 27

Nr Eesmärk Tulemus 1 Õiguslik keskkond ja standardid Ühtse õigusliku keskkonna loomise luhtumine. Üksikud elektroonilise asjaajamise regulatsioonid määrustes. Kirjeldusstandardite koostamine ja metaandmekoosseisude ühtlustamine, Rahvusarhiivilt hulk juhiseid, kuid dokumendihalduse osas (RKlt) vähe. 2 Koordineerimine ja juhtimine DHO struktuur pole parem DHP omast – nii inim- kui finantsressurss on limiteeritud. Koostöövõrgustik on loodud, kuid arengu mõjutamiseks puuduvad vahendid. Pidev arengukava tegemine ja ümbertegemine. 3 Koostööprojektide läbiviimine Dokumendivahetuskeskus (DVK) toimib. Seni toimunud üks täiendkoolitus.

Peatüki kokkuvõtteks võib öelda:

• Dokumendihalduse korralduse areng pole suutnud tagada valdkonna maksimaalselt kiiret ja kõikehõlmavat arengut. Üks Riigikantselei põhiülesanne, mis puudutab õiguskeskkonna kaudu elektroonilisele dokumendihaldusele ülemineku soodustamist, on täitmata.

• Õigusliku regulatsiooni keerukus, mis väljendub a) asjaajamiskorra normi kontseptuaalses vananemises ja b) valdkonna määrusandluse volitusnormi tulenemisest eri seadustest, raskendab avaliku sektori inforessursi haldamist, sealhulgas asjaajamise arengut ja üleminekut elektroonilisele asjaajamisele.

• Dokumendihalduse efektiivseks korraldamiseks puudub määratud vastutus ja ressursi koondamine.

• Dokumendihalduse valdkond on leidnud tunnustust – see on väljunud asutuse sekretäri töölaualt, kuid pole veel suutnud end kehtestada asutuse infokorralduses. Kantseleijuhatajad on pööranud oma pilgu kogu asutuse dokumenteerimisstrateegiale, kuid neil ei ole veel piisavalt oskusi ja autoriteeti tehnoloogiliselt keerukate süsteemide (andmekogud, teenused) ja protsesside lõimimiseks ühtseks dokumendisüsteemiks, milles oleks võimalikult suur elektroonilise dokumendihalduse osakaal.

4 Eesmärkide saavutamiseks kulunud ressursid

Elektroonilise dokumendihalduse ja digitaalse asjaajamise rakendamise kulusid ei saa samastada üksnes infotehnoloogia soetamisele ja juurutamisele tehtud kulutustega. Lisaks IT kuludele tuleb arvesse võtta ka süsteemi planeerimise, hankimise, tööprotsesside seadistamise, dokumendivormide väljatöötamise, digitaalse asjaajamise vahendite väljatöötamise, töötajate koolitamise jpt kulutusi. Dokumendihalduse rakendamise eelduseks on toimiv infrastruktuur (arvutivõrk, infosüsteemi serverid, printerid, skännerid ning ka kasutajate tuvastamise ning digitaalallkirjastamiseks vajalikud vahendid), mille soetamiseks ning toimimiseks on samuti vajalikud finantsressursid. Kulutuste täpset mahtu ei ole kogu avaliku sektori jaoks võimalik välja arvutada, kuna selleks puuduvad piisavad algandmed.

Perioodil 1994-2003, kui riigieelarves oli eraldi kuluartikkel nr 37 (kulud infotehnoloogiale), kasutati aastas riigi keskvalitsuses hinnanguliselt 10–15 protsenti kogu IT eelarvemahust elektroonilise dokumendihalduse ja digitaalse asjaajamisega seonduvate projektide finantseerimiseks. Sõltuvalt IT eelarve suurusest on hinnanguliselt kulutatud 20–50 miljonit krooni aastas. Riigi ja kohaliku omavalitsuse asutused planeerivad dokumendihalduse arendamisega seotud kulud endi eelarvetes.

Süsteemide arendamiseks plaanitavate summade suurus on oluliselt sõltunud sellest, kuivõrd asutuste juhtkond on tähtsustanud nimetatud valdkonda.

Valdkonna arendamisele tehtud kulutused

1. Valitsusasutuste dokumendihaldusprogrammi 2000–2002 aruande põhjal kulutati 9 miljonit krooni (vt Lisa 2, lk 26).

2. „Infopoliitika põhialused aastateks 2004–2006” nägi ette järgmised ülesanded digitaalse asjaajamise korraldamisel:63 • Avaliku sektori elektroonilist asjaajamiskorda ajakohastades ja tasakaalustatult arendades tagatakse, et ametiasutuste vahelises suhtlemises on 75 protsendi ulatuses loobutud elektrooniliselt saadavate dokumentide dubleerimisest paberkandjal versiooniga. • Käivitatakse digitaalne arhiivindus digitaalselt loodud avalike arhivaalide säilitamiseks. • Iga-aastasel avaliku teenistuse koolitusprioriteetide määratlemisel ning tsentraalse koolituse planeerimisel võetakse arvesse käesolevas dokumendis väljatoodud infopoliitika arengusuundi. Nende tööde koordineerimiseks vajalikke kulusid arvestati 2005. aastal 12,6 miljonit krooni,64 2006. aastal 5,4 miljonit krooni.

3. „Eesti infoühiskonna arengukava 2013” üks tegevustest „Avaliku sektori toimimise tõhustamine”, mille arendamiseks on kavandatud kulutada 100 miljonit krooni aastas (2007–2010), sisaldab järgmist eesmärki: „avaliku sektori haldustoimingute ja menetlusloogikate ümberkujundamine vastavalt IKT rakendamisest tulenevate eeliste ja võimaluste ärakasutamiseks”.65

63 http://www.riso.ee/et/files/upload/Infopoliitika2.pdf. 64 http://www.riso.ee/et/files/Infopol_tegkava_2005_0.pdf. 65 http://www.riso.ee/et/files/Infoyhiskonna_arengukava_2013.pdf. 29

Asutustes EDHSide soetamiseks ja arendamiseks tehtud kulutused

Asutuste kuludest ülevaate saamiseks tegime riigihangete kodulehel otsingu märksõnadega “dokument” ja “dokumendi”. Otsingule vastas 27 kirjet. Need ei ole andmed, millele tuginedes saaks teha järeldusi, sest teadaolevalt on ka Tartu ja Tallinna linnavalitsused hanked korraldanud, samas riigihangete otsingutest neid andmeid ei leidnud. Riigihangete ameti poolt avaldatud riigihangete otsingu võimalustele tuginedes saame väita, et aastatel 2001–2006 on dokumendihaldussüsteemide soetamiseks ja arendamiseks tehtud kulutusi rohkem kui 10 miljoni krooni väärtuses. Otsingu tulemused on avaldatud lisas 3.

Järeldus: eesmärkide saavutamiseks vajalikke kulusid pole riigil täna enam võimalik tagantjärgi hinnata.

5 Ülevaade dokumendihalduse IKT vahendite arengust

Ülevaate koostamise allikana on kasutatud “Infotehnoloogia avalikus halduses, aastaraamat 2006”.66 Riigi haldusasutuste infotehnoloogilise potentsiaali arengu ülevaade on üldistav kokkuvõte 135 riigiasutuse (66 riigihaldusasutust ja 69 hallatavat riigiasutust) poolt 2006. aasta mais-juunis esitatud andmetest.

Kõrvuti valdkonna ja asutuse vaatega on lisatud toote ja teenuse pakkuja vaade, mis peaks näitama dokumendihaldustarkvarade pakkujate vaadet valdkonnale.

I NFOTEHNOLOOGIA KASUTAMINE

IKT laialdane kasutamine avalikus halduses võimaldab tõhustada riigiaparaadi toimimist, mõjutades seeläbi ka kodanikele ja ettevõtetele osutatavate avalike teenuste kättesaadavust, kvaliteeti ning suurendades osalemisvõimalusi ühiskondlikes protsessides. Organisatsioonide sisemise toimimise tõhustamiseks e-riigi- ja omavalitsusasutuste põhifunktsioonide tagamiseks on loodud ja kasutusele võetud kaasaegseid ning hästitoimivaid infosüsteeme, ametnikud on varustatud arvutitega jne.

Kaasaegsed avalikus sektoris kasutavad IKT lahendused annavad võimaluse luua ametkondadeüleseid ehk funktsiooni täitmise vaatest lähtuvaid lahendusi, mis on kodanike vajadustega paremini kooskõlas. Samas puuduvad tõhusad organisatoorsed ja finantsmehhanismid IKT lahenduste koordineerimiseks ning vähe on loodud sektoritevahelisi (horisontaalseid) lahendusi. Ekspertide kogemused näitavad, et sageli likvideeritakse IKT lahendustega mõni tervikprotsessi kitsaskoht, kuid ei vaadelda protsesse ning seega ka nende lahendamisvõimalusi terviklikult. Kui protsessi loogikad ei ole vastavuses IKT lahenduste võimalustega, ei ole avaliku sektori tegevus piisavalt tõhus.67 Rõhuasetuste kandumine infotehnoloogilistelt lahendustelt infoühiskonna kui terviku arendamisele esitab uusi väljakutseid ka koordinatsioonimudelile. Praegu lähtuvad ametiasutused oma tegevuses valdavalt ametkondlikust ehk lokaalsest vaatest. Vähe pööratakse tähelepanu kodanike, ettevõtete ja teiste asutuste paremale teenindamise IKT vahendeid kasutades.

Samas on selge, et tehnoloogia ei tohi määrata tegevust – need peavad olema loodud, juurutatud ja kasutuses vastastiku teineteist toetavalt.

Oluliste teguritena digitaalse dokumendihalduse korralduses näeme, et dokumendihaldus oleks kõigi töötajate töövahend, et loodud süsteemid suudaksid omavahel suhelda ning tagaksid ka väliste klientide – elanike, ettevõtete ja teiste asutuse teenindamise elektroonilises vormis.

A RVUTITÖÖKOHAD JA NENDE VAJADUS RIIGIASUTUSTES

Aruande esitanud 135 riigiasutuses töötas 2005. aasta lõpul kokku üle 29 600 põhikohaga töötaja, neist 22 300 riigiasutustes. Arvutitöökohtade vajaduse summaarse hinnangu kohaselt peeti riigiasutustes vajalikuks, et 86,1 protsendil põhikohaga töötajatest oleks arvutitöökoht, hallatavates asutustes oli see summaarne vajadus 52,5 protsenti põhipersonali arvust. Tulemus näitab, et arvutitöökohad on muutunud riigi töökorralduse lahutamatuks osaks. Arvutitöökohtadega varustatuse aste riigihaldusasutustes oli 2005. aasta lõpul 98,9 protsenti.

66 http://www.riso.ee/et/pub/2006it/index.php. 67 http://www.riso.ee/et/files/Infoyhiskonna_arengukava_2013.pdf. 31

Olemasolevatest arvutitöökohtadest oli 2005. aasta lõpul ühendatud Internetti riigiasutustes 96,6 protsenti ja hallatavates asutustes 93,7 protsenti. Kandearvuti baasil loodud mobiilseid arvutitöökohti oli riigiasutustes 2005. aastal 13,7 protsenti ja hallatavates asutustes 9,7 protsenti arvutitöökohtade koguarvust.

Uue näitajana oli 2006. aasta küsitluses küsitud arvutitöökohtade varustatust ID-kaardi lugejatega. Riigiasutustes olid kaardilugejaga varustatud 28,1 protsenti ning hallatavates asutustes 9,6 protsenti arvutitöökohtadest. Ivar Odrats teeb järelduse, et ID-kaartide kasutamise laiendamist riigi infosüsteemides pidurdab seni oluliselt just kaardilugejate väike arv. Selle järeldusega saab nõustuda ainult osaliselt, sest kaardilugejate ostmine on olnud asutuste eelarvetaotlustes sees juba pikka aega, kuid on pigem teostamata, kuna puudub reaalne kasutus. Seega on tegu nokk-kinni-saba-lahti-situatsiooniga. Kas kasutamine on otsustamise või ID-kaartide lugejate taga, pole üheselt selge.

I NFORMAATIKASPETSIALISTID RIIGIASUTUSTES

Riigiasutustes töötavate informaatikaspetsialistide arv on jõudnud 2005. aasta lõpuks koguarvult 700 töötaja piirimaile. Seejuures on viimaste aastate tendentsiks riigihaldusasutustes olnud just põhikohaga töötavate IT-spetsialistide arvu suurenemine. Viimased moodustasid 2005. aasta lõpul 89,5 protsenti rakendatud informaatikaspetsialistide üldarvust ehk 2,8 protsenti kogu põhipersonali arvust.

Aruanded esitanud hallatavates asutustes töötas 2005. aasta lõpul 200 informaatikaspetsialisti, kellest põhikohaga töötavate spetsialistide osakaal oli 68,5 protsenti ja mis moodustas 1,9 protsenti asutuste põhipersonali arvust. Aruandes oli küsitud ka projektijuhtidena töötavate spetsialistide arvu ning need olid riigihaldusasutustes 56 (8,1 protsenti informaatikaspetsialistidest) ja hallatavates riigiasutustes 19 (9,5 protsenti informaatikaspetsialistidest).

Need arvud iseloomustavad ka riigiasutuste võimet IT hooldus- ja juurutustöid ise läbi viia ja juhtida. Samas on infosüsteemide arenduse meeskonnad ainult üksikutel ministeeriumitel ja ametitel, enamik kasutab arendustööde sisseostmist ettevõtetelt.

T ÖÖKOHAARVUTID

Viie ja enama aasta vanused arvutid moodustasid 28 protsenti arvutipargist, aasta jooksul muretsetud uute töökohaarvutite osakaal arvutipargis moodustas vaid 19 protsenti.

Operatsioonisüsteemidest oli 2005. aastal kõige rohkem kasutuses Windows XP ja Windows 2000 (vt joonis 6.3.8). Vaatamata avatud lähtekoodiga vabavara kasutamise tõhusale propagandale riigiasutustes, ei ole Linux’i osakaal töökohaarvutite operatsioonisüsteemidena tõusnud üle 1,9 protsenti (2004. aastal vaid 0,3 protsenti). Operatsioonisüsteemide uuendamisel on valikuid tehtud MS WindowsCE kasuks (osakaal 6,5 protsenti).

Hallatavates asutustes muretseti 2005. aastal riigiasutustega võrreldes protsentuaalselt rohkem uusi töökohaarvuteid (osakaal 28,5 protsenti arvutipargist), operatsioonisüsteemidest prevaleerib osakaaluga 49,9 protsenti MS WindowsXP.

T ARKVARA KASUTAMINE

Üldotstarbelise integreeritud kontoritarkvara kasutamise areng on jätkuvalt toimunud integreeritud paketi Microsoft Office’i erinevate versioonide kasutamise ja uuendamise suunas, mis on peaaegu täielikult välja tõrjunud kõigi teiste tarkvarafirmade tooted. Samas on aga MS Office’i kasutajate osakaal võrreldes 2004. aastaga natukene (4,7 protsenti) vähenenud tänu vabavara OpenOffice.org edukale rakendamisele mitmetes riigiasutustes. MS Office’i versioone kasutavad aga siiski kõik riigiasutused, 32

reservvariandina ka need, kes on üle läinud vabavara üldisele kasutamisele. Muud varem levinud tooted on kasutusel osakaaluga kokku vaid umbes üks protsent.

Riigiasutustes kasutatava andmebaasitarkvara nomenklatuur on jätkuvalt kirju ja paljusid tarkvaravahendeid kasutavad vaid üksikud asutused. Seejuures tuleb mainida, et tarkvaravahendite kasutajate osakaalud on 2004. aastaga tunduvalt muutunud. Enamkasutatavatest baasiohjevahenditest on teistest tükk maad ees Oracle’i tooted (osakaal 32,4 protsenti) ja vabavarana tuntud MySQL (osakaal 28,1 protsenti). Võrreldes 2004. aastaga on Progressi kasutajaskond vähenenud 30,3 protsendilt 19,6 protsendile. Ka vabavara PosgreSQL kasutajate osakaal on langenud (2004. aastal 6,2 protsenti). Selle tarkvaragrupi vabavaravahendite kasutajad moodustasid kokku siiski ligikaudu kolmandiku kogu tarkvaragrupi kasutajaskonnast. Hallatavate asutuste andmebaasitarkvara kasutajatest eelistasid PosgreSQLi 26 protsenti ja MS SQLi 25,5 protsenti tarkvaragrupi kasutajaskonnast.

Integreeritud grupitöötarkvara seas oli 2005. aastal riigihaldusasutustes endiselt populaarseim Lotus Notes – osakaal 42,2 protsenti ning hallatavates asutustes peaaegu samaväärselt kasutuses Novell GroupWise (30 protsenti) ja Lotus Notes (28,7 protsenti).

J ÄRELDUS

Organisatsioonid on infoühiskonnas toimimiseks vajaliku tehnilise baasi loonud. Töökohaarvutitega varustatus on hea, vastavalt vajadustele ja koolitusele on aina paranenud ka enamiku ametnike arvutikasutusoskus. Erinevate tarkvarade kasutamine ei takista asutustevahelist andmevahetust X-tee keskkonna kaudu.

P ROBLEEMID

Üldise tehnoloogilise probleemina võib välja tuua Windowsi ja Linuxi kasutamisega seonduva. Peame vajalikuks märkida, et ei ole võimalik ühte varianti teisele eelistada, lahendused sõltuvad vajadustest, kogemustest ja senisest praktikast. Paljud süsteemid on loodud kindla platvormi peal ja nende n-ö üle tõstmine on liiga aja- või ressursimahukas. Asutustes pole ka sageli nii Windowsi ja Linuxi platvorme võrdselt tundvaid töötajaid. Seega langetatakse otsus ühe või teise süsteemi kasutamise osas vastavalt konkreetse asutuse IT-spetsialistide oskustele, samuti arendatakse edasi juba juurutatud süsteeme.

5.1 Dokumendihaldustarkvarad ja -tooted

T OOTED

Dokumendihaldustarkvara on kolme- või enamakihiline infosüsteem. Selle alumisel kihil on operatsioonisüsteem ja andmebaas, keskmises on protsesse (sh dokumendihaldus- protsesse) toetav kiht, mida nimetatakse ka äriloogika kihiks. Nende kohal on kolmas ehk rakenduskiht, mis on kasutajavaade. Eestis kasutatavad dokumendihaldustarkvarad on valdavalt veebipõhised.68 Mõnel tootjal on äriloogika kiht jaotatud mooduliteks, mida müüakse eraldi.

Eestis on dokumendihalduses enamkasutusel järgmised tarkvaratooted (tarnija tähestiku järjekorras).

Tarnija: IBM Eesti

68 Tehnoloogiliste lahenduste üksikasjadel käesolevas töös ei peatuta. 33

Toode: GoPro69

Tarnija: Interinx

Toode: Amphora70

Tarnija: Microlink

Toode: Postipoiss,71 DocLogix,72 LiveLink73

Tarnija: Webware

Toode: Webdesktop74

Tarnija: Microsoft

Toode: Microsoft SharePoint Server75

Tarnija: TietoEnator Eesti

Toode: Documentum76

Eesti dokumendihaldustarkvara toodete pakkujad jagunevad kahte rühma. Ühed on need, kel on oma Eestis arendatud ja toetatud toode ja teised on need, kes müüvad ja toetavad mingit mujal arendatud toodet.

Eestis on toodetud Postipoiss, Amphora ja Webdesktop. DocLogix on toodetud Leedu ja Eesti koostöös, GoPro on toodetud Islandil ja LiveLink on Eestis kasutusel olevaist ainuke tõeliselt suur rahvusvaheline toode.77 Eestis toodetud tooteid müüvad neid loonud ettevõtted. Nende jaoks on see ka põhitegevus. Nii moodustab Amphoraga tegelemine 90 protsenti Interinxi käibest. Microlinki ja IBM Eesti jaoks on tegu ühega kolmest-neljast ärivaldkonna lahendusest, mis moodustavad nende käibest 5 protsenti. Kuigi mõlemad peavad seda oluliseks valdkonnaks, on globaalseid trende jälgides selge, et otsitakse integratsiooni teiste ärilahendustega.

T OOTJATE SEISUKOHAD

Käesoleva töö raames küsitlesime tootjaid, milline on nende nägemus ja hinnang Eesti tänasele dokumendihaldusele. Järgnevalt on esitatud nende seisukohad järgmistesse rühmadesse grupeeritult:

• Rahulolu riigipoolse tegutsemisega, hinnang sellele ja ootused.

• Rahulolu tellijatega, nende kompetents ja raskused (tellija) ootuste rahuldamisel.

• Oma toote ja valdkonna tulevik.

69 http://www.gopro.net/. 70 http://www.amphora.ee/. 71 http://www.microlink.ee/?id=3386. 72 http://www.doclogix.info/. 73 http://www.opentext.com/. 74 http://webdesktop.webware.ee/. 75 http://office.microsoft.com/en-us/sharepointserver/FX100492001033.aspx. 76 http://software.emc.com/products/product_family/documentum_family.htm. 77 NASDAQ (IPO 1996), 2006 Revenue $409.6M. 34

R AHULOLU RIIGI TEGUTSEMISEGA, HINNANG SELLELE JA OOTUSED

Üldiselt valitseb riigi tegutsemisega rahulolematus. Ette heidetakse, et riigil puuduvad eesmärgid või et puudub selge riigipoolne partnerorganisatsioon. Samas mööndakse, et hinnang oli sama ka siis, kui riigil olid vastavad arengukavad. Selle hinnangu andsid need, kes ootaksid riigi suuremat rolli. Samas esineb ka hinnangut, et riik ei mõjuta protsessi kuidagi.

Ette heideti ka riigipoolset koordineerimatust. Viimane väide on seotud konkreetse projektiga, milles kõik küsitletud tootjad osalesid. Selleks on dokumendivahetuskeskus DVK.78 Riigikantselei tellis Microlinkilt vastava töö – Postipoiste omavahelise liidestamise, millega sooviti liidestada ka GoPro, mis on Riigikantseleis kasutuses. Siis aga tellis RIA analoogilise töö Amphora arendajatelt.

Firmad soovivad rohkem koostööd riigiga. Milles see koostöö peaks olema, eriti täpsustada ei osatud. Sooviti, et riik annaks aegsasti teada oma kavadest, et vastavalt sellele kohaldada oma äriplaane. Kõik firmad rõhutasid, et rohkem on vaja dokumendihalduse seostamist teenustega – mitte ainult KOVide tasandil, kus sellest on pikalt räägitud, vaid ka riigi tasandil. See näitab, et üldised dokumendihalduse arengutendentsid ei ole jätnud puudutamata ka Eesti tootjaid.

Vähe kasutatakse riigi poolt kehtestatud juhiseid ja standardeid. Selle põhjuseks pole mitte juhised ja standardid ise, kuivõrd tellija, kes järgib õigusakte ja tellib pigem üksikuid lahenduse komponente.

Erilisi ootusi firmadel riigile pole. Soovitakse küll selget visiooni ja eesmärkide sõnastamist, kuid tegelikult pole tootjad kursis ka olemasolevate kavadega või ei oska sealt asju n-ö välja lugeda. Üksmeelselt peeti väheseks enda informeeritust – kui asutuse dokumendihalduse spetsialistidega räägitakse, siis tootjad peavad olema ise aktiivsed info kättesaamisel.

R AHULOLU TELLIJATEGA, NENDE KOMPETENTS NING RASKUSED KLIENDI OOTUSTE RAHULDAMISEL

Sisulise poole pealt oli oluline etteheide, et riigihanke pakkumise kutse dokumendid (PKD) on liiga suunatud. DHP ajal loodud funktsionaalsusnõuete loetelu kasutatakse, kuid vahel ei saa tellija sellest ka ise aru. Lisaks on juurde pandud nõudeid pakkuja organisatsioonile, mis välistavad väiksemate ettevõtete osalemise. Tellijad (asutused) aga kardavad olukorda, kus neile küll müüakse litsentsid, kuid tarkvara juurutus ning edasine kasutajatugi jäävad lünklikuks, millest tulenevad ka nõuded suuremale (ja jätkusuutlikule) organisatsioonile PKDs.

Firmad polnud rahul ka müügihindadega. Suuremad ja mujal arendatud toodete müüjad kurtsid müümist 30 protsenti alla Euroopa hindade, väiksemad väitsid, et toimub suuremate firmade poolne dumping (ristsubsideerimine).

Rahulolu tellijatega üldistada ei saa, sest tellijad on erinevad. Siiski toodi välja mitmeid tellija suhtumist väljendavaid aspekte, mis raskendavad juurutamist ja seega ka üleminekut elektroonilisele dokumendihaldusele:

• Juurutusraskused tulenevad eelkõige asutuste juhtkondade passiivsusest ning ebapiisavast moraalsest ja organisatsioonilisest toetusest juurutusmeeskonnale.

78 http://www.ria.ee/dokumendivahetus. 35

• Inimesed on nimetatud projektigrupi liikmeks, kuid nende põhiülesanded haaravad nende ajaressursi ja tegelikult ei saa nad projektigrupi töös osaleda.

• Läheb aega, enne kui inimesed saavad aru, et üleminek elektroonilisele dokumendihaldusele nõuab ka tööharjumuste muutmist.

Samas juhiti tähelepanu sellele, et tootja ei saa kliendi mõttemaailma digitaalseks suruda, sest riskib sellel juhul kliendi rahulolu kaotusega. Seega on ebapädev klient kõige suuremaks ohuks nii toote pakkujale kui ka ühiskonnale. Ta ostab ebapädevalt ega suuda ise valdkonnas ümberkorraldusi teha.

O MA TOOTE JA VALDKONNA TULEVIK

Riigi tegevus mõjutab otseselt toodete arengut. Seda aga erinevalt. Eesti nõudmised nagu avalikustamine ja digitaalallkirjastamine on kohapeal arendatavatesse toodetesse sisse viidud kiiresti ja liidetud uude versiooni. Mujal arendatavatesse toodetesse pole Eesti- spetsiifilisi osasid olnud nii kerge sisse viia. See tähendab ühtlasi, et toote versioonid ja suuremad muutused vajavad alati kohapeal versioniseerimist. Tehes väikesi arendusi, pole Eesti tooted kavandanud põhimõttelist muudatust, mis on aga kavas mujal arendatavatel toodetel seoses sisuhalduse valdkonna üldise arenguga.79

Toodete dokumenteeritust hindasid tellijad/kasutajad heaks. Samas tuleb välja tuua mitmeid probleeme.

Tehnilised juhised on mujal loodud toodetel head, kuid on inglise keeles. Kasutajajuhised on konkreetsetes osades rahuldavad või head, kuid n-ö dokumendihalduri/peakasutaja juhised on puudulikud ning paljudel toodetel puuduvad sootuks. Firmad põhjendavad seda sellega, et nad koolitavad lihtsalt oskajad välja ja pakuvad neile tuge. Analüüsi tegijad tutvusid juhistega ja peavad neid paljudel juhtudel arusaamatuteks, sest kasutatav terminoloogia ja keel on n-ö enda välja mõeldud või tootespetsiifiline.

Valdkonna tulevikku hindavad tootjad heaks – tegu on laieneva valdkonnaga. Turg kasvab ja mitmekesistub. Kui seni on olnud turu mootoriks riik, siis nüüd on märgata ka erasektori elavat huvi. See tuleneb nii vajadusest sisuhalduse kui kvaliteedijuhtimise järele.

Toodete tehnoloogilise tuleviku osas firmad muret ei väljendanud. Teiste süsteemidega integreeritud arendus on mujal arendatavates tarkvarades kogu aeg olnud arvesse võetud (GoPro – Lotus Notes, Domino; LiveLink – universiaalliides, ERP, SAP jne). Sisuhalduse vallas on Microlinkil koostöö Saurusega, teistel on veebiväljundid samuti olemas.

Mõnes kontekstis jutuks olnud liidestatus X-tee ja DVKga on kas olemas või ei valmista sisuliselt (tehniliselt) muret (st küsimus on liidestamiseks vajalike kulude katmises).

Valdkonna organisatsiooni tuleviku osas juhiti tähelepanu, et puudub dokumendihalduse ja digitaalse asjaajamise kompetentsikeskus. Soovitati digitaalse asjaajamise koordineerimine viia mõne sellise riigiasutuse pädevusse, kes rohkem infoühiskonna teemadega tegeleb (RISO, RIA), kuid see ei olnud üksmeelne arvamus.

Kokkuvõtvalt võib toodete ja tootjate osas öelda, et tooted on piisavalt head nii tehnoloogiliselt kui funktsionaalselt, et nende najal edendada üleminekut elektroonilisele dokumendihaldusele. Samas pole tootjate esindus- ja juurutusorganisatsioonid Eestis kuigi suured, mis võib seada takistusi mitme samaaegse juurutusprotsessi läbiviimiseks.

79 Vt Opentext’i sisuhalduse strateegia What is Enterprise Content Management?, http://www.opentext.com/corporate/ECM_positioning.html ning IBMilt FileNet Content Manager, http://www.filenet.com/English/Products/Datasheets/023250027.pdf. 36

Samas on ülimalt oluline asutuste endi aktiivne ja toetav osavõtt juurutusprotsessist, milleta pole ükski edukas juurutus mõeldav.

Tarkvarapakkujad on osutunud riigile olulisemateks partneriteks kui seni. Asutused ammutavad oma teadmise sageli just neilt. Riik peaks pakkujaid mõjutama mitte ainult turumeetmete kaudu, vaid partnerluse teel valdkonna arendamisel. Peame asjalikuks ideeks pakkujate asjaajamise ja dokumendihaldusealase kompetentsi tõstmist ühiste seminaride ja mõttetalgute kaudu.

6 Digitaalse asjaajamise arendamine asutustes

S ISEMISED ARENGUTEGURID

Valdkonna arenemist on seni väga tugevalt mõjutanud järgmised sisemised arengutegurid:

1) Asutuse vajaduste ja nõudmiste kasv, ehk n-ö orgaaniline areng.

Enamikus ministeeriumides, ametites, maavalitsustes ja kohaliku omavalitsuse asutustes on dokumentide maht ja käitlemise vajadused kasvanud selliseks, et otsus soetada ja juurutada kogu asutust hõlmav EDHS on tekkinud n-ö iseenesest.

• Kasvanud on saabuvate paberdokumentide hulk, mida on ühel hetkel otsustatud asuda skaneerima ja edastama asutusesiseselt digitaalsena.

• Asutuses loodud digitaaldokumentide kogused on kasvanud nii suureks, et kohtvõrgu kettad ja MS Outlooki vahendid (nt avalikud kaustad) ei suuda dokumentide massi enam efektiivselt hallata.

• E-postiga edastatavate dokumentide kontrollimiseks ja asutuse dokumendisüsteemi hõlmamiseks on vaja tõhusamaid vahendeid kui lihtne e-posti haldamise tarkvara.

• Vajadus asutuste vahel (nt ministeeriumi valitsusala asutuste piires, ühe maakonna asutuste piires, omavalitsuse ja hallatavate asutuste piires) edastada ja hallata dokumente digitaalsena.

• Soov menetleda ja edastada dokumente digitaalsena asutusesiseselt ja vähendada paberdokumentide osakaalu, eriti lühikese säilitustähtajaga asutusesiseste dokumentide puhul (nt puhkuseavaldused, lähetuskorraldused, erinevad taotlused ja avaldused).

• Soov suhelda klientide ja partneritega digitaalsete kanalite kaudu – nt kodanike teenindamine Interneti-portaali kaudu, info vahetamine teise asutuse infosüsteemi või andmekoguga reaalajas jmt.

Tüüpilise arenguprotsessina toimib asutuse töötajate vajadus pääseda juurde ja kasutada asutuse dokumendiregistrit, mille tulemusena soetatakse uus EDHS või täiendatakse olemasolevat, muutes selle sekretäri või kantselei töövahendist kogu asutuse töövahendiks. Reeglina kaasneb sellega üleminek lihtsalt dokumendiregistri pidamiselt arvutis digitaalsete dokumendifailide lisamisele registrikirjetele, misläbi EDHS omandab dokumendihoidla funktsiooni ja muutub keskseks infoallikaks asutuses.

Elektroonilise asjaajamise juurutamise vajadus on paradoksaalselt olnud suhteliselt vähem tähtis tegur laiemal arvutite juurutamisel, pigem on see välja kukkunud n-ö iseenesest (erandina ja vastupidise näitena saab esile tuua Tallinna Linnakantselei tegevuse, kus elektroonilise asjaajamise juurutamisega kaasnes ka laialdane arvutiseerimine). Teisisõnu on arvutid valdavalt enne olnud ja siis on tulnud elektrooniline dokumendihaldus. Peamine motiiv EDHSi soetamiseks ja juurutamiseks tuleb vajadusest arendada dokumendiregistrit ja muuta dokumendid töötajatele kättesaadavaks. Dokumentide menetlusringide, edastamise ja allkirjastamise võimaluste loomine süsteemis on sellest järgmine samm, mida alati ei olegi väga teadlikult ette võetud. Üldjuhul on alustuseks aktsepteeritud soetatud süsteemi poolt standardsena pakutavaid

lahendusi ning alles hiljem, teadlikkuse ja kogemuse kasvades on asutud neid edasi arendama ja oma vajaduste järgi seadistama.

2) Inimfaktor

Elektroonilise asjaajamise kasutuselevõtul on kriitilise tähtsusega juhtkonna teadlikkus ja kaasatus elektrooniliste dokumendihalduse vahendite kasutamisse. Näited, kus kogu asutus kasutab EDHSi, välja arvatud üks-kaks tippjuhti (nt kantsler, minister, direktor), ei ole harvad ja jätavad paraku asutustes EDH arengu poolikuks, sest kasu EDHst jääb asutusel saamata, kui dokument selle mingil menetlemise hetkel tuleb ikkagi paberile trükkida ja edastada paberil. Samas on ka palju positiivseid näiteid, kus asutuse juht on nõudnud elektroonilise dokumendihalduse suuremat kasutamist ja paberdokumentide ringluse vähendamist.

Tihti on areng sõltuv isikutest, kes vastutavad dokumendihalduse, asjaajamise ja infotöö korralduse eest. Nende ettevõtlikkus, tehnoloogiateadlikkus, suutlikkus projekte algatada ja ellu viia, koostöövõime teiste üksustega asutuse sees (IT, koolitus, juhtkond) mõjutavad asutuse elektroonilise dokumendihalduse arengutempot.

Lõppkasutajate oskuste ja teadlikkuse arendamine – teostajateks peamiselt asutuste endi dokumendihaldurid. Kuna asutused kasutavad erinevaid EDHS tooteid, siis ei ole mõeldav tsentraalse koolituse korraldamine kõigile asutustele ühtviisi, kuid olemas võiksid olla juhised ja kursused koolitajatele, kes õpetavad EDHSide lõppkasutajaid.

Siia hulka võiks vähemolulise mõjurina liigitada ka inimliku edevuse ja kadeduse, kuna see on motiveerinud mõningate asutuste juhte oma kolleegidele n-ö järele jõudma või neist ette minema. Teatav võistlusmoment on tehnoloogia juurutamisel alati mängus, kuna uue tehnoloogia rakendamisega soovitakse saada oma konkurentide ees edu.

3) Tehnoloogia

Asutustes on kasutusel palju erinevaid infosüsteeme ja tarkvaralahendusi. Osa neist võivad tekitada vajaduse digitaaldokumentide n-ö kontrolli alla võtmiseks ja asjaajamisprotsesside automatiseerimiseks. Siia hulka kuuluvad põhitöö infosüsteemid (nt inspektorite töövahendid), finantsarvestuse ja personaliarvestuse tarkvarad, projekti- ja kliendihalduse tarkvarad, e-teenused. Need vajadused on mõjutanud asutusi arendama digitaalse asjaajamise vahendeid, et tagada ühtse digitaalse töövoo ja e-teenuse loomine ning võimaldama andmete vahetamist erinevate infosüsteemide vahel.

V ÄLISED MÕJUTEGURID

1. Regulatiivse keskkonna arendamine

Regulatiivse keskkonna hulka loetakse siinkohal (asutuste jaoks kahanevas kohustuslikkuse järjekorras):

• õigusaktid, • juhised, • standardid.

1) Õigusaktide nõuete areng

Elektroonilist dokumendihaldust ja digitaalset asjaajamist võimaldavate ja korraldavate õigusaktide loomine ja täiendamine on viimase kümnekonna aasta jooksul toimunud vahelduva tempoga. Vaheldumisi on kaugemale mindud kas tehnoloogiliste või asjaajamislike nõuetega ja ühe poole arendamine on reeglina kaasa toonud vajaduse ka

teist poolt edasi arendada. Kronoloogiliselt on õigusaktide (ja nende täienduste) vastuvõtmine toimunud sellises järgnevuses:

• Andmekogude seadus, mis lõi võimaluse asutada riiklikke (tsentraalseid) andmekogusid, mis võtsid üle osa asutuse asjaajamisest ja seadustas ka asutuse tasandil andmekogude pidamise teiste infosüsteemide kõrval.

• Arhiiviseadus, mis määratles dokumendi mõiste nii, et see hõlmab ka digitaaldokumente.

• Vabariigi Valitsuse määrus „Arhiivieeskiri”, mis määratles asutuse vastutuse dokumentide, sh ka digitaaldokumentide hoidmisel ja haldamisel.

• Digitaalallkirja seadus, mis lõi tehnilised võimalused täisdigitaalse asjaajamise rakendamiseks.

• Avaliku teabe seadus, mis kohustas tehnilise nõudena asutusi avalikustama oma dokumendiregistri andmeid avalikus veebis.

• Vabariigi Valitsuse määrus „Asjaajamiskorra ühtsed alused”, mis sätestas nõudeid digitaaldokumentide loomise, vormistamise, edastamise, registreerimise ja hoidmise jaoks, täpsustas digitaalallkirja kasutamise korda, ning esitas üldiseid nõudeid digitaaldokumente haldavate süsteemide jaoks.

• Vabariigi Valitsuse määrus „Arhiivieeskiri” täiendused, mis täpsustasid digitaalarhivaalide Rahvusarhiivile üleandmise korda.

• Vabariigi Valitsuse määrus „Asjaajamiskorra ühtsed alused” täiendus, mis võimaldab lisaks digitaalallkirjaga varustatud dokumendile käsitleda usaldusväärse digitaaldokumendina ka autenditud kasutaja poolt riiklikusse infosüsteemi sisestatud digitaaldokumenti.

See nimekiri ei ole ammendav, kuna ei sisalda väiksemaid muudatusi või täiendusi kaasa toonud õigusakte.

Enamiku nimetatud õigusaktide mõju digitaalse asjaajamise arendamisele asutustes on olnud pigem võimaldav ja osaliselt ka juhendav kui kohustav või norme sätestav.

Kohusena on asutuse jaoks kehtestatud üksnes:

• Vabariigi Valitsuse määrus „Asjaajamiskorra ühtsed alused” määratles, et asutused on kohustatud pidama dokumendiregistrit ja seda tehakse digitaalsena.

• Avaliku teabe seadus on pannud asutustele konkreetsete tähtaegadega seotud kohustusi omada või välja arendada teatud digitaalse asjaajamise komponenti.

• Seoses digitaalallkirja kasutuselevõtuga nõudis Vabariigi Valitsuse määrus „Asjaajamiskorra ühtsed alused” (§ 41 (1)) asutustelt veeblilehel info avaldamist asutuse suutlikkuse kohta vastu võtta digitaalallkirjaga dokumente. See nõue on nüüdseks aegunud, sest üleminekuperiood on lõppenud ja kõik asutused peavad olema suutelised digitaalallkirjaga dokumente vastu võtma.

Ükski loetletud õigusaktidest ei kohusta asutust rakendama digitaalset asjaajamist. Paraku ei sisalda õigusaktid ka piisavalt juhiseid digitaalse asjaajamise sisseseadmiseks ja korraldamiseks. Eesti õigusruumi kujundamisel kasutatav detailse (kohati ülidetailse) regulatsiooni traditsioon teeb mõnevõrra raskeks digitaalse asjaajamise parema reguleerimise õigusaktide abil, kuna ühe õigusakti põhjalikum reformimine toob lumepalliefektina kaasa suure hulga seotud õigusaktide detailide muutmise vajaduse. See

aga on tinginud õigusaktide harva täiendamise ja sedagi vaid muutes üksikuid detaile, mitte terviklikke lähenemisi.

Olulise arengu on läbi teinud riigisaladuse seadus, kuid see ei kajastu mitte kuidagi dokumendihaldust normeerivates õigusaktides. Samuti ei ole õnnestunud mõjutada riigisaladuse seaduse väljatöötamist, et sellega tagataks elementaarsete dokumendihalduse nõuete täitmine riigisaladust sisaldavate dokumentide haldamisel. Praeguseks on kujunenud olukord, kus riigisaladust sisaldavaid dokumente hallatakse sootuks isesuguste reeglite alusel kui asutuse ülejäänud dokumente ja asutused on sunnitud pidama sisuliselt kahte paralleelset asjaajamist. Samuti ei ole Rahvusarhiivil olnud võimalust hinnata riigisaladust sisaldavate dokumentide arhiiviväärtust. Alates 2003. aastast riigisaladuse seaduses määratletud riigisaladuse piiratud tase, mida tohib ka elektrooniliselt menetleda, on järjest laiemat kasutust leidnud ja nüüdseks on paljud asutused taotlemas litsentsi oma infosüsteemidele piiratud tasemega riigisaladuse töötlemiseks. See protsess hõlmab ka elektroonilisi dokumendihaldussüsteeme ja on tõenäoline, et selle kaudu võetakse ka osa riigisaladust sisaldavaid dokumente dokumendihaldusliku kontrolli alla. 2008. aastast kehtima hakkav riigisaladuse ja salastatud välisteabe seadus80 on §-is 36 „Salastatud teabekandja arvestus” küll loonud seose riigisaladusega dokumendi ning arhiiviseaduse ja asjaajamiskorra ühtsete aluste määrusega, kuid seaduse rakendusaktid, mis määravad seaduse sätete rakendamise täpsema korra, on alles välja töötamisel.

Üksikute valdkondade jaoks on digitaalse asjaajamise nõudeid ja kohustusi kehtestatud ministrite määrustega (nt notarite, kohtute, meditsiiniasutuste ja Eesti Panga töös ning kinnisturaamatu ja erinevate andmekogude pidamisel).

Konkreetsemad eesmärgid asutustes elektroonilise dokumendihalduse ja asjaajamise arendamiseks on sisaldunud järjestikustes „Infoühiskonna arengukava” versioonides ja selle tegevuskavades. Selle arengukava eesmärkide järgimine ei ole aga olnud kohustuslik. Samuti on elektroonilise dokumendihalduse rolli ja arengut kirjeldatud „Riigi IT arhitektuuri ja koosvõime raamistiku” dokumendis, kuid ka see on soovitusliku iseloomuga tekst.

2) Juhiste areng

Vaadeldaval perioodil on juhiseid elektroonilise dokumendihalduse ja digitaalse asjaajamise arendamiseks välja andnud Riigikantselei ja Rahvusarhiiv.

Riigikantselei poolt juhitud valitsusasutuste dokumendihalduse programm (DHP) viis läbi mitmed vajalikud uuringud ja pilootprojektid digitaalse asjaajamise võimaldamiseks. Samuti töötati programmi raames välja mitmed olulise tähendusega nõuded ja juhised asutuste jaoks, sh funktsionaalsusnõuded EDHSidele ja nende rakendusjuhis, juhised digitaaldokumentide automaatseks vahetamiseks asutuste EDHSide vahel, soovitused elektrooniliste dokumendimallide loomiseks ja XMLi kasutamiseks jt. Nende dokumentide staatus jäi paraku juhiste tasandile, mida paljud asutused on siiski referentsmaterjalidena kasutanud. Probleemiks on endiselt EDHS kohustuse puudumine asutustele, mistõttu ka juhised on omandanud soovitusliku iseloomu. Teatud mõttes jäid seetõttu programmi raames loodud eeldused ära kasutamata ja märgatav samm digitaalse asjaajamise arendamises jäi saavutamata. Samas ei oleks korrektne väita, et juhiste loomisesse tehtud investeering oleks täiesti kasutu – loodud nõuetel, juhistel ja pilootprojektidel oli oma (pikaajaline) mõju nii asutustele kui EDHSide ja teiste tehnoloogiate tarnijatele. Kuid kahtlemata oleksid loodud eeldused võimaldanud esitada konkreetseid nõudeid ja tähtaegu digitaalse asjaajamise rakendamiseks asutustes ning samas pakkuda nii tehnoloogilisi lahendusi kui juhiseid asjaajamise ümberkorraldamiseks asutuses. Need võimalused on jäänud kasutamata.

80 vt http://eoigus.just.ee/?act=6&subact=1&OTSIDOC_W=156191. 41

Positiivse arenguna tuleb märkida, et viimase kahe aasta jooksul on Riigikantselei algatusel valminud mitmeid juhiste iseloomuga dokumente, sh dokumendihalduse metaandmete loend, dokumendivahetuskeskuse rakendamise lühijuhis, samuti on uuritud e-posti haldamiseks juhise loomise võimalusi. Kavandatav Vabariigi Valitsuse määruse „Asjaajamiskorra ühtsed alused” täiendus annab nende jõustumisel riigisekretärile võimaluse hakata välja andma juhiseid dokumendihalduse valdkonnas.

Rahvusarhiiv on välja andnud rea juhiseid, mis nõustavad asutusi digitaaldokumentide haldamise ja hoidmise korraldamisel – neist kõige olulisemad on „Dokumendi- ja arhiivihaldus” ja „Digitaalse info hoidmine CD-Ril”. Rahvusarhiiv on loonud juhise „Dokumendihalduse hindamiseks siseauditi käigus” ja vastu võtnud „Digitaalarhiivinduse strateegia 2005–2010”, mis sissejuhatavas osas käsitleb probleeme asutustes elektroonilise dokumendihalduse korraldamisel ning digitaaldokumentide üleandmisel Rahvusarhiivile.

Rahvusarhiivi juhised on välja töötatud Rahvusarhiivi positsioonist lähtudes, st et asutuste digitaalset asjaajamist on käsitletud üksnes ulatuses, nagu see on vajalik arhiiviväärtusega dokumentide haldamiseks ja hoidmiseks. „Dokumendi- ja arhiivihaldus” esitab küll üsna tervikliku käsitluse dokumendi- ja arhiivihaldusest nii teoreetilisel kui praktilisel tasandil, kuid sellest käsitlusest üksi ei piisa, et käivitada asutuses digitaalne asjaajamine, mis hõlmab kõiki, mitte ainult arhiiviväärtusega dokumente.

Rahvusarhiivi-poolne arhiivijärelevalve, mille üheks ülesandeks on nõustada asutusi dokumendihalduse ja asjaajamise korraldamisel, ei ole elektroonilise dokumendihalduse valdkonnas suutnud märkimisväärset abi pakkuda. Asutused on esitanud ka kaebusi ja märkuseid, et Rahvusarhiivi erinevate üksuste inspektorid (nt Riigiarhiiv ja maa-arhiivid) annavad samadele küsimustele erinevaid vastuseid ja soovitusi.81 See viitab vajadusele paremini korraldada asutusi nõustavate arhiiviinspektorite koolitus ja välja töötada ühtsed Rahvusarhiivi seisukohad elektroonilise dokumendihalduse kohta.

Eesti keeles ilmunud raamatud dokumendihalduse ja asjaajamise kohta käsitlevad elektroonilist dokumendihaldust ja digitaalse asjaajamise korraldamist minimaalselt. Eraldi trükised on olemas digitaalallkirja olemuse selgitamiseks, kuid juhendmaterjale selle integreerimiseks asutuse asjaajamisse ei ole üllitatud. Digitaalse asjaajamise alase õpiku jaoks ei ole teadaolevalt esitatud ühtegi riiklikku tellimust, ei riigiasutuste ega ülikoolide poolt.

3) Standardite areng

Vaadeldavasse perioodi jääb standardi EVS TK 22 „Informatsioon ja dokumentatsioon”82 asutamine ja mitmete teedrajavate rahvusvaheliste standardite eestindamine ning ühe eesti oma standardi väljatöötamine. Standardite mõju avaldub mitmel tasandil:

• eestikeelse valdkonna terminoloogia arenemine,

• terviklike teoreetiliste dokumendihalduse käsitluste olemasolu eesti keeles,

• standardites esitatud juhendite ja meetodite rakendamine dokumendihalduse korraldamisel ja arendamisel asutustes,

• dokumendihalduse auditeerimise võimalus standardite alusel.

81 Asutuste soovidest saab ülevaate sellest ettekandest: http://www.riigikantselei.ee/failid/Digidok_s_ilit_K_di.pdf. 82 http://www.nlib.ee/7943. 42

Põhilised Eesti standardid selles valdkonnas on üles loetud juba Riigikontrolli lähteülesandes aga ka uuringu varasemates peatükkides. Neist kaks on saanud olulisel määral aluseks elektroonilist dokumendihaldust ja digitaaldokumentide vahetamist võimaldavatele arendustele Eestis:

• EVS-ISO 23081-1 „Dokumentide metaandmed. Osa 1: Põhimõtted”, millest lähtudes töötati välja „Dokumendihalduse metaandmete näidisloend” ja elektroonilises dokumendivahetuses kirja jaoks rakendatav metaandmete koosseis.

• EVS 882-1 „Dokumendielemendid ja vorminõuded. Osa 1: Kiri”, mille alusel oli võimalik saavutada kokkulepe kirja struktuuri kirjeldavas XML skeemis, mida kasutatakse elektroonilises dokumendivahetuses DVK kaudu.

Kaudsemalt on elektroonilise dokumendihalduse arendamisele mõju avaldanud EVS-ISO 15489-1 peatükis 9 esitatud kaheksaetapiline dokumendisüsteemi väljaarendamise metoodika (tugineb Austraalia Rahvusarhiivi „DIRKS” metoodikal),83 mida üksikud asutused on üritanud oma EDHSide hankimisel kasutada.

Kõik dokumendihalduse valdkonna Eesti standardid on praegu soovituslikud. Mõnedes teistes valdkondades on standardite järgimine muudetud kohustuslikuks õigusaktidega, kuid dokumendihalduses oleks seda ehk pisut keerukas teostada (v.a EVS 882-1 tüüpi vorminõuete standardite puhul). Valdkonna jaoks standardite väljatöötamine ja eestindamine toimub üksnes TK 22 initsiatiivil ja n-ö vabatahtlikkuse alusel. Riiklikku tellimust standardite loomiseks või eestindamiseks dokumendihalduse valdkonnas ei ole, senine Riigikantselei koostöö EVS TK22-ga standardite eestindamise toetamiseks on lõppenud. Seetõttu võib osutuda keerukas ka standardite järgimise kohustuslikuks muutmine.

Kokkuvõtvalt võib öelda, et regulatiivse keskkonna areng on digitaalse asjaajamise arendamise mõjurina pigem üks viimastest, kuna valdav enamus regulatsioonist on soovitusliku või juhendava iseloomuga, mitte kohustav ega ka täpseid juhiseid andev.

4. Tehnoloogia areng (vt ka ptk 5)

Dokumendihalduses ja asjaajamises kasutatav arvutitehnoloogia on olnud pidevas ja kiires arengus. Koos arvutisüsteemide võimsusega on kasvanud tarkvarade võimalused toetada asjaajamisprotsesse: lihtsast elektroonilisest dokumendiregistrist, mis oli peamine automatiseerimise võimalus, mida tehnoloogia pakkus 1990ndate teise pooleni, on viimase kümne aastaga jõutud süsteemideni, mis hoiavad suuri koguseid digitaaldokumente, võimaldavad neid kasutada erinevates eelseadistatud tööprotsessides ja mis tagavad dokumentide üle tõhusa kontrolli tervikuna. Digitaalse asjaajamise areng asutustes on üsna vahetult seotud saadaoleva tehnoloogia võimaluste arenguga. Elektrooniline dokumendihaldus on asutustes arenenud koos tarkvaraturul saadaolevate toodete pakutavate funktsionaalsuste arenguga. Asutused on regulaarselt välja vahetanud juba soetatud EDHSe uuemate ja rohkem võimalusi pakkuvate tarkvarade vastu, kui need on meie turule ilmunud ja/või nende hind on muutunud asutuste jaoks taskukohasemaks.

Muu maailmaga võrreldes on EDHS toodete areng ja konkurents Eestis olnud tagasihoidlik. Tootjate arvates on see suuresti tingitud meie asutuste väiksusest, mis ei paku huvi suuremate tarkvarade tootjatele (müügihuvi algab paljudel toodetel alates 500 kasutajast). Teisalt takistab uute toodete turuletoomist riigihangetes kasutatavad kvalifitseerimisnõuded pakutava süsteemi juba teostatud juurutamise kordade kohta, mis

83 National Archives of Australia, „The DIRKS Manual: A Strategic Approach to Managing Business Information” (2003), http://www.naa.gov.au/recordkeeping/dirks/dirksman/dirks.html. 43

ei anna võimalust pakkuda uusi EDHS tooteid, vaid üksnes neid, mida juba on Eestis ostetud. See on loonud soodsad tingimused Eesti oma tarkvaraarendajatele kohalike EDHS toodete loomiseks ja turustamiseks. Kuna koha peal välja arendatud tooteid õnnestub tihti müüa hinnaga, mis jääb allapoole kohustusliku riigihanke piiri, ongi meie asutustes ülekaalus kohalikku päritolu elektroonilise dokumendihalduse tooted.

Nende tarkvaratoodete pakutav funktsionaalsus, kasutajasõbralikkus ja suutlikkus toetada digitaalset asjaajamist on aegade jooksul olnud üsna erinev, kuid just viimase paari aasta jooksul on hakanud paranema ja ühtlustuma. Mida rohkem asutusi kliendiks hakkab, seda selgemaks saab ka tarkvara arendaja jaoks, mida kliendid vajavad. Vastavaid funktsionaalsusi arendatakse pidevalt juurde. Arusaamatult kaua on aga võtnud näiteks digitaalallkirja andmise võimaluse loomine paljudes EDHSides, kuigi see vajadus on olemas kõigil tarkvara kasutajatel.

EDHS rakendatava tehnoloogia arenemise kõrval tuleb kindlasti käsitleda ka selle tehnoloogia tarnijate teadmiste ja oskuste arengut, mis on vaadeldaval perioodil olnud arvestatav. EDHS toodete väljaarendajaks ja tihti ka müüjateks ning juurutajateks on olnud üksnes IT ettevalmistusega spetsialistid, kelle arusaam dokumendihaldusest ei ole päris traditsiooniline. Asutuste arvates iseloomustab rõhutatult kõiki EDHSide tarnijaid Eestis tugev IKT-alane, kuid nõrk dokumendihalduslik ettevalmistus. Kestev suutmatus või tahtmatus oma meeskonda kaasata dokumendihalduses ettevalmistuse või kogemuse saanud spetsialiste on üllatav, kuna ilma nendeta on kõik tarkvara müügi-, juurutus- ja arendusprojektid mõlemale osapoolele väga vaevalised. Suuri probleeme nii tarnijate kui ka asutuste jaoks tellijatena on tekitanud elementaarsed keele ja mõistete küsimused ning asutuse asjaajamise vajaduste mõistmine asjaajamise ja tööprotsessi, mitte üksnes süsteemianalüüsi kontekstis. Kommunikatsiooniprobleemi lahendamine ja üksteisemõistmise tagamine on jäänud suuresti asutuste kanda, mis on arusaadavalt tekitanud nende kui klientide poolel üleüldise madala hinnangu ja pigem negatiivse suhtumise EDHSide tarnijatesse.

Teatav rahulolematus ja kohati ka vastasseis EDHSi tarnijatega on kestnud juba aastakümne, ja olukord ei ole märgatavalt paranenud. Ka riigis ei ole püütud keskselt seda olukorda leevendada ja tuua eri osapooli ühise laua taha probleeme arutama, korraldada koolitusi mõlemale poolele, koostada juhiseid asutustele tarkvara hankimiseks, hinnata või sertifitseerida/kvalifitseerida tarkvarasid jmt. Samas on tootjatel suured ootused konstruktiivsele dialoogile riigiga.

Tehnoloogia arengu jälgimisel ei saa piirduda üksnes EDHSide arenguga, vaid tuleb vaadelda asutuste töös rakendatavaid tehnoloogilisi lahendusi laiemalt.

1990ndate aastate buum erinevate infosüsteemide loomiseks, mille käigus loodi suur hulk asutuste põhitööd toetavaid äriinfosüsteeme, jättis dokumendihalduse ja asjaajamise suuresti puutumata. Eelkõige oli tegemist töövoogu toetavate ja jälgimist võimaldavate lahendustega, mitte otseselt dokumente luua, edastada ja hallata võimaldavate süsteemidega. Teatavaid muudatusi asutuste asjaajamise korralduses tõi nende süsteemide rakendamine aga endaga kindlasti kaasa.

Infosüsteemide loomisele järgnenud andmekogude loomise laine tõi juba suuremal määral kaasa asutuse dokumentide dokumendihalduse kontrolli alt „välja jäämise”. Erinevad andmekogud ja andmebaasid ning tihti ka nendega seotud asjaajamine jäeti (märkamatult) asutuse dokumentide loetelust välja, mistõttu osa asutuse dokumente, nii paberil kui elektroonilisi, ei olnud hõlmatud asutuse dokumendisüsteemi ega pruukinud jõuda asutuse arhiivihoidlasse. Andmekogude loomisele järgnenud üleriiklike infosüsteemide käivitamisega jätkus trend, kus osa asutuse asjaajamist tuleb teostada asutuse dokumendihaldussüsteemist väljaspool asuvas infosüsteemis. Selle tulemuseks on asutuse tegevusest dokumentaalse jälje jäämine mujal kui üksnes asutuse dokumendisüsteemi ja asutuse enda dokumendihalduse kahanemine. Üleriiklike infosüsteemide, nagu eÕigus, ELIS jt, loomise üks peamisi eesmärke on olnud tagada

kontroll dokumentide hajutatud liikumise ja menetlemise käigu üle tsentraalse süsteemi abil. Need eesmärgid on süsteemides saavutatud, kuid asutuse asjaajamise killustamise hinnaga.

Aegamööda on asutuste dokumendihalduse „kokkukuivamise” trend pöördumas ja mida rohkem asutused rakendavad digitaalset asjaajamist, seda rohkem hõlmatakse kõik asutuse tegevust dokumenteerivad protsessid EDHSidega. Otsest ohtu selle negatiivse trendi pikemaks jätkumiseks ei ole, kuid Rahvusarhiivil on läinud pikki aastaid, et juhendada asutusi ja sundida neid lisama andmekogusid oma dokumentide loetelusse. Selgelt on tegemist valdkonnaga, kus selgemad juhised oleksid vajalikud ja asutustele abiks ka edaspidi, et tulla toime mittetraditsiooniliste dokumentide hõlmamisega asutuse dokumendisüsteemi.

Kindlasti tuleb küsida, miks on paljudes asutustes dokumendihalduse tarkvara suuresti jäänud selle ühe tugifunktsiooni — dokumendihalduse – osalise automatiseerimise abivahendiks ja miks ei ole ulatuslikult rakendatud digitaalset asjaajamist. EDHS tarkvarade tarnijad on pidanud asutuste nõrkuseks suutmatust väljendada oma vajadusi ja ette valmistada süsteemide sobiv juurutamine selliselt, et see toetaks asutuste asjaajamist. Asutused aga viitavad vastavate tarkvarasüsteemide kõrgele hinnale, juurutusprobleemidele ja tarnijate ebapiisavale klienditoele. Vastastikuste süüdistuste sisuks on tegelikult traditsiooniline kommunikatsiooniprobleem, mille leevendamist tuleks edaspidi riiklikult koordineerida.

Tulevikus, kus dokumendihalduse tarkvarad on üha rohkem integreeritud erinevate teiste infosüsteemidega ega ole (suure tõenäosusega) kasutusel iseseisvate või isoleeritud süsteemidena, on asutustes üha rohkem vaja välja arendada oskused oma asjaajamist kirjeldada protsessidena, koostada nõudeid süsteemide rakendamiseks, määratleda liideseid erinevate infosüsteemide vahel jne. EDHSid saavad üheks osaks asutuse infohalduse keskkonnast ja üheks süsteemiks paljude seas, mis toetavad asutuse tööprotsessi ehk teenuseid (nii asutusesiseseid kui -väliseid). Süsteemide integreerimine tervikprotsesside põhjal (nt Service Oriented Architecture meetodeid rakendades) nõuab üha täpsemat dokumendihalduse ja asjaajamise vajaduste määratlemist ja nende nõuete täitmise jälgimist. Need on dokumendihaldurite ja asjaajajate jaoks uued oskused, mille omandamist tuleb riiklikult soodustada ja toetada.

Kokkuvõtvalt võib öelda, et tehnoloogia arengul ja selle tarnijate suutlikkuse paranemisel on mängida oluline roll digitaalse asjaajamise arendamisel vaadeldaval perioodil. Asutused on olnud sõltuvad tehnoloogiast, mida Eesti turul on pakutud ja tarnijate juurutusvõimest. Asutuste mõju tehnoloogia tarnijatele on märgatav ja tulevikus peaks see olema veelgi suurem.

5. Valdkonna asutuseülesed arendusprojektid

Vaadeldavasse perioodi jäävad nii DHP kui Riigikantselei ja RIA poolt ette võetud arendusprojektid, aga ka paljude üleriiklike infosüsteemide (eÕigus, eEsitamine, ELIS) ja paljude ministeeriumide valitsusalasid hõlmavate infosüsteemide (eKool, eTeadus jt) väljaarendamine.

DHP poolt läbi viidud pilootprojektide tulemusi digitaaldokumentide automaatseks vahetamiseks eri asutuste EDHSide vahel ei rakendatud üleriiklike lahenduste väljatöötamiseks, kuid loodud standardeid ja skeeme dokumentide vahetamiseks on üksikutel juhtudel eeskujuks võetud (nt ühe ministeeriumi valitsusala asutuste vahel dokumentide vahetamiseks).

DHP raames loodud funktsionaalsusnõuded EDHSide jaoks on lihtsustanud hangete läbiviimist ning parandanud kommunikatsiooni asutuste ja EDHSide tarnijate vahel. Kas nendel nõuetel on olnud otsene mõju asutustes digitaalse asjaajamise parendamisel, on ilma põhjalikuma uurimuseta raske öelda.

Üleriiklikud ja valitsusala hõlmavad infosüsteemid on olnud oluliseks katalüsaatoriks digitaalse dokumendihalduse arendamiseks, vaatamata killustavale mõjule, mida need lahendused on asutuste asjaajamisele avaldanud. eÕiguse, eEsitamise ja ELIS süsteemide kasutamiseks on asutused asunud suuremal määral rakendama digitaalallkirja ja dokumentide elektroonilist menetlemist asutusesiseselt. Elektroonilise dokumendivahetuse suuremal rakendamisel ja dokumendi vormide jaoks kokkulepete saavutamisel kaob järk-järgult vajadus taoliste tsentraalset dokumentide kontrolli taotlevate süsteemide järele, kuna sama tulemus on võimalik saavutada asutuste EDHSide integreerimise läbi.

Riigikantselei ja RIA koostöös käivitatud elektroonilise dokumendivahetuse projekt ja nn dokumendivahetuskeskus (DVK) on saanud arvestatavaks survevahendiks asutustes digitaalse asjaajamise väljaarendamisel. DVK täidab olulise „augu” täisdigitaalsete protsesside võimaldamiseks nii e-teenuste osutamisel kui asutustevahelises suhtlemises, asendades tava- ja e-posti turvalise ja poolautomaatse dokumendiedastusega otse ühest EDHSist teise EDHSi. Üksnes asutuste omavaheliste kokkulepete tulemusena ei oleks selline tehnoloogia ilmselt tekkinud ega oleks võimalik seda nii ulatuslikult rakendada, nagu seda praegu kavatsetakse. DVKga liidestamine on asutustel kavas aga alates 2007. aastast ja seega jääb käesolevas töös vaadeldavast perioodist välja. Oma sisult on DVK aga uut laadi arendusprojekt, mis toob kaasa uusi põhjuseid asutustes digitaalse asjaajamise juurutamise kiirendamiseks. Kindlasti on otstarbekas rakendada sarnast arendusmeetodit ka edaspidi.

Riigikantselei DHOs on valminud dokumendihalduse metaandmete loend, kuid seda ei ole seni praktiliselt rakendama asutud. Korrektsete ja piisavate metaandmete loomine elektroonilises dokumendihalduses on aga digitaalse arhiveerimise ja säilitamise eeldus, mistõttu tuleb loota, et dokumendihalduse metaandmete rakendamisele pööratakse lähitulevikus rohkem tähelepanu. Metaandmetel on oluline roll ka asutuse elektroonilise dokumendihalduse parendamisel.

Rahvusarhiivi „Digitaalarhiivinduse strateegia 2005–2010” ei ole otseselt arendusprojekt, kuid selle tegevuskavas on mitmed arendusprojektid mis valmimisel mõjutavad otseselt asutuste EDHSe ja seavad neile uusi nõudeid – nii dokumentide haldamisel kui ekspordil süsteemist välja. Kuna need arendusprojektid ei ole veel teostunud, ei saa praegu täpselt öelda, milline on nende mõju asutuste digitaalsele asjaajamisele, kuid arengumudeli ühe komponendina tuleb Rahvusarhiivi poolt esitatavaid nõudeid arvestada.

Valdkonnaüleste arendusprojektide hulka tuleb arvata ka digitaalallkirja tehnoloogia arendamine. Vaadeldaval perioodil ei ole digitaalallkirja tehnoloogia suuri muudatusi läbi teinud, kuid kui need peaksid toimuma, on sellel väga otsene mõju asutuste EDHSidele, mis väljendub vajaduses teha täiendavaid arendustöid. Äsja käivitunud digitaalse templi tehnoloogia on üks sellistest näidetest, mis toob kaasa vajaduse asutustes dokumentide haldamiseks kasutatavate elektrooniliste vahendite edasiarendamiseks.

Pigem võimaluse kui mõjurina tuleks vaadelda ka erinevaid riiklikke portaale, sh www.eesti.ee ja www.riik.ee, mis pakuvad asutustele võimalusi oma e-teenuste ringi laiendamiseks. Seni on vähesed asutused neid võimalusi kasutanud ja nende mõju asutuse dokumendihaldusele on seni olnud minimaalne. Kui aga edaspidi tekivad portaalid või repositooriumid, kus asutused saavad nt oma dokumendivorme hoida ja levitada, siis tekivad täiendavad EDHSide integreerimise võimalused üleriiklike infosüsteemidega, mis tõenäoliselt nõuavad mõningast arendustööd.

Kokkuvõtvalt võib öelda, et asutuseüleste infosüsteemide ja lahenduste mõju digitaalse asjaajamise arendamisele on olnud positiivne. Seni on see mõju veel vähe avaldunud, kuid tulevikus muutub aina olulisemaks.

6. Digitaalallkiri

„Digitaalallkirja seadus” jõustus 15.12.2000. aastal. Seaduses antud definitsiooni (§ 2 lg 1) järgi on digitaalallkiri tehniliste ja organisatsiooniliste vahendite süsteemi abil moodustatud andmete kogum, mida allkirja andja kasutab, et märkida oma seost dokumendiga. Digitaalallkirjal on samad õiguslikud tagajärjed nagu omakäelisel allkirjal (§ 2 lg 1). Seega on seadusandlik regulatsioon ja toetus digitaalallkirja kasutuselevõtuks olemas olnud alates aastast 2001.

Vaatamata sellele, et „Digitaalallkirja seadus” on kehtinud juba üle kuue aasta, on digitaalallkirja kasutamine avalikus sektoris olnud tagasihoidlik. Tehniliselt on digitaalallkirja kasutamine olnud võimalik DigiDoc tarkvara abil, kuid paljud kasutajad on pidanud täiendava tarkvara kasutamist ebamugavaks. Alles alates 2006. aastast on mõned EDHS tarnijad suutnud juurutada digitaalallkirja mooduli otse dokumendihalduse tarkvaras, mis võimaldab loodud dokumendi allkirjastada otse samas keskkonnas.

Ometi sõltub digitaalallkirja kasutamine lisaks tehnoloogilisele valmisolekule ka asutuse tippjuhtide valmisolekust tehnoloogiat kasutada. Olemasolev regulatsiooni ei ole sätestanud digitaalallkirja kasutuselevõtu lõpptähtaega ega kohustust. Pikka aega oli juurdunud praktika, mis võimaldas selle kaasaegse ametiasutustega suhtlemise vahendi rakendamise asutustes lükata ebamäärasesse tulevikku. „Digitaalallkirja seaduse” rakendussätte § 43 lõiked 2 ja 3 sätestavad küll:

(2) Vabariigi Valitsus kehtestab 2001. aasta 1. märtsiks riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste ning avalik-õiguslike juriidiliste isikute asjaajamiskorra ühtsed alused, mis võimaldavad asutuste asjaajamises kasutada ka digitaalselt allkirjastatud dokumente.

(3) Riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutused ning avalik-õiguslikud juriidilised isikud korraldavad oma asjaajamise 2001. aasta 1. juuniks ümber vastavalt käesoleva paragrahvi lõikes 2 sätestatud asjaajamiskorrale.

Kuid kahjuks on Vabariigi Valitsus „Digitaalallkirja seaduse” rakendamiseks vastu võetud 26.02.2001 määrusega „Asjaajamiskorra ühtsed alused” jätnud täpsemalt reguleerimata, kuidas peaks toimuma digitaalallkirjale üleminek kodanike ja erasektoriga suhtlemisel. Asutustevahelises asjaajamises lubatakse digitaalallkirjaga dokumenti saata vaid juhul, kui saaja asutuse veebilehel on vastav teave digitaalallkirjaga dokumentide vastuvõtmise kohta ja see on sätestatud saaja asutuse asjaajamiskorras või muus õigusaktis.

Selline lähenemine võimaldas paljudel asutustel aastaid eirata digitaalallkirjaga dokumente. Ometi, paljuski ka üldsuse survel, asuti digitaalallkirjaga dokumente vastu võtma ning näiteks omavalitsustest oli 2006. aastal kasutanud digitaalallkirja suhtluses kodanikega 24 protsenti, suhtluses ametiasutustega 34 protsenti ja suhtluses ettevõtetega 18 protsenti.84

Asutused ei kasuta praeguseks enam oma veebilehel teadet digitaalallkirja vastuvõtmise võimaluse kohta, kuna valdav enamik asutusi suudab digitaalallkirjaga dokumente vastu võtta. Küll ei ole aga asutustes rakendatud piisavaid digitaalse asjaajamise vahendeid, et tagada digitaalallkirjaga dokumendi edasine täisdigitaalne menetlemine. Selgeid juhiseid asutustele, kuidas korraldada asjaajamisprotsesse digitaalallkirjastatud dokumendi

84 http://www.riigikontroll.ee/upload/failid/aruanne_infoyhiskond_omavalitsustes_27.09.2006_upirso_ lopp.pdf. 47

saamisel või digitaalse allkirjastamise võimaluse loomiseks asutuses, ei ole koostatud, mistõttu on iga asutus otsinud selleks oma lahendustee. Digitaalallkirja kasutamist on asutuste asjaajamiskordades normeeritud erinevalt ja asutuste lõikes ebaühtlaselt.

Rahalisi takistusi digitaalallkirja kasutuselevõtuks tegelikkuses ei eksisteeri. ID-kaardi lugeja hind on langenud 100 kroonini ning see ei saa olla takistuseks ka väiksematele asutustele. Mitmed suured organisatsioonid (Tallinna ja Tartu linnavalitsused jt) on juba aastaid hankinud arvuteid koos sisseehitatud ID-kaardi lugejatega.

On mõistetav, et digitaalallkirja kasutuselevõtt nõuab teatud kohanemisaega, aga sellega lubamatu viivitamine tähendab, et e-riigi potentsiaal kodanike ja ettevõtete paremaks teenindamiseks jääb suures osas kasutamata.

7. E-valitsemise arendamine

E-valitsemine (ingl k e-government) on kõigi Euroopa Liidu vastavate programmdokumentide alusel üks peamiseid katalüsaatoreid digitaalse asjaajamise arendamiseks.

„E-valitsemine on IKT vahendite kasutamine avalikus halduses, kombineerituna organisatsiooniliste muutuste ja uute oskuste omandamisega, eesmärgiga parandada avalikke teenuseid, demokraatlikke protsesse ning tugevdada toetust avalikele poliitikatele.” 85

Kõike seda iseloomustavad:

• liikumine terviklikuma e-ühiskonna poole, • e-teenuste arendamine, • digitaalse asjaajamise juurutamine asutustes, • teenuste turvalisuse ja kasutajate autentimisvahendite arendamine.

Just selle tõttu peaks dokumendihaldus omandama üha tähtsamat kohta infotöös ja asutuste tegevuste tõestamisel. Nii võiks see olla ka Eestis, kuid märkimisväärselt ei ole sellist seisukohta esitatud, kui ehk mõned üksikud lõigud „Infoühiskonna arengukavas” välja arvata.

Euroopa Liit nimetab järgmised e-valitsemise viis alustala:

• kodaniku vajaduste järgi kujundatud teenused, • valitsusasutuste ja nende teenuste paremini kättesaadavaks tegemine, • teenuste ühetaoline kättesaavus kõikjal, • sotsiaalne hõlmatus, • informatsiooni parem ja tõhusam ärakasutamine.

Kõik need alustalad on otseselt seotud dokumendihalduse ja asjaajamise arendamisega asutustes – nn back-office re-organisation tähendab asjaajamise tõhustamist. Selle eesmärgi nimel ei ole Eestis dokumendihalduse arendamist käsitletud DHP eesmärkidest

85 „E-government is use of information and communication technology in public administrations combined with organisational change and new skills in order to improve public services and democratic processes and strengthen support to public policies.” http://ec.europa.eu/information_society/activities/egovernment_research/about_us/index_en.htm

saadik ega püütud teadlikult arendusprotsessi suunata, kasutades e-valitsemist argumendina.

Mitmed e-valitsemise vahendite loomise metoodikad, nagu protsesside, e-teenuste ja workflow kirjeldamine, infovahetuse ja dokumentide vormingute kokkuleppimine, semantiliste koostalitluse jaoks kokkulepete ja vahendite loomine jpt on üks osa ka digitaalse asjaajamise rakendamisest, kuid miskipärast on nende meetodite kasutamine EDHSide seadistamisel Eestis tihti ununenud.

Kokkuvõtvalt võib nentida, et e-valitsemise arengute mõju digitaalse asjaajamise arendamisele Eestis on olnud piiratud ning nõrgalt seotud muude valitsemiseks vajalike infosüsteemide arenguga.

8. Digitaalse arhiveerimise ja säilitamise arendamine

1998. aastal valminud arhiiviseaduse ja arhiivieeskirjaga sai paika praeguseni kehtiv vastutuse jaotus asutuste ja Rahvusarhiivi vahel, mille alusel asutused hoiavad arhiiviväärtusega arhivaale esmalt 20 aastat oma arhiivihoidlas, korrastavad need ja annavad Rahvusarhiivile üle vastavalt esitatud nõuetele. Järgnevad õigusaktid ei ole seda, eelkõige paberdokumentide vajadusi arvestavat mudelit oluliselt täiendanud. Arhiivieeskirja on lisatud nõuded digitaaldokumentidele nende üleandmisel Rahvusarhiivile. Vabariigi Valitsuse määrus “Asjaajamiskorra ühtsed alused” esitab vaid üldise nõude:

„§ 47. Lahendatud digitaaldokumentide hoidmine asutuses

(1) Lahendatud digitaaldokumendid salvestatakse säilivuskindlale kandjale ja formaadis, mis tagab nende säilimise autentse ja terviklikuna vähemalt neile kehtestatud säilitustähtaja jooksul.

(5) Enne dokumentide ainult digitaalsele säilitamisele üleminekut peavad asutuses olema kasutusele võetud abinõud dokumentide säilivuse tagamiseks neile kehtestatud tähtaja jooksul.”

Täpsemaid nõudeid ei ole digitaaldokumentide asutustes hoidmisele õigusaktides esitatud.

Seega vastutavad asutused ise kõigi oma dokumentide hoidmise ja säilitamise eest ning nende arhivaalide eest, millele Rahvusarhiiv on andnud arhiiviväärtuse, 20 aasta jooksul pärast nende loomist. See kohustus puudutab võrdselt nii paber- kui digitaaldokumente, kuid digitaaldokumentide hoidmise ja säilitamise jaoks ei ole asutustele juhiseid praktiliselt üldse antud. Seda olukorda on asutused kasutanud ettekäändena digitaalse asjaajamise juurutamisega venitamiseks ja üksnes asutusse saabunud digitaaldokumentide menetlemiseks ja hoidmiseks digitaalsena. Digitaaldokumente, sh digitaalselt allkirjastatud dokumente, andmebaase ja erinevates infosüsteemides talletatud digitaalset informatsiooni on asutustes nüüdseks aga kogunenud piisava perioodi jooksul, et on tekkinud reaalne vajadus nende võtmiseks arhiivihalduse kontrolli alla.

Rahvusarhiiv on oma „Digitaalarhiivinduse strateegias 2005–2010”86 väljendanud seisukohti, et asutustes ei olekski vaja hakata digitaalse säilitamise lahendust välja arendama:

• Rahvusarhiivi arvates ei ole otstarbekas toetada digitaalarhiivide loomist asutuste juures. Digitaalarhivaalide pikaaegne säilitamine nende tekkekohas on käesoleval ajal, vaatamata suurtele kuludele, seotud suure riskiga andmed kaotada.

86 http://www.ra.ee/juhised/digistrateegia.pdf. 49

• Digitaalarhiivide loomise asemel peavad arhiivimoodustajad keskenduma nõuetele vastavate dokumendihalduse tarkvarade loomisele ja arendamisele. • Rahvusarhiiv peab vajalikuks lühendada arhiiviväärtuslike digitaalarhivaalide Rahvusarhiivile üleandmise kohustuse tähtaega 5–10 aastale nende aktiivse kasutuse lõppemisest alates. • Arhiivimoodustajad võivad anda arhiiviväärtuseta digitaalarhivaale säilitamiseks vastavat teenust osutavale teenusepakkujale.

Samal ajal peab Rahvusarhiiv oluliseks, et asutused juurutavad nõuetele vastava dokumendihalduse tarkvara, mis tagab digitaaldokumendi autentsuse kontrollitud haldamise selle kõigil elukäigu etappidel ning tagab, et dokumentide kohta luuakse piisavalt metaandmeid. Nende eesmärkide saavutamiseks tahab Rahvusarhiiv teha koostööd dokumendihaldust koordineerivate asutuste ja tehnoloogia tarnijatega.

Seni on Rahvusarhiiv asutuste jaoks välja andnud juhised „Dokumendi- ja arhiivihaldus”, „Digitaaldokumentide hoidmine CD-R-il”, kuid ainuüksi need ei ole piisavad asutustes digitaalse hoiu ja arhiveerimise korraldamiseks. 2006. aastal töötas Rahvusarhiiv välja oma digitaalarhiivi arhitektuuri87 ja on käesoleval aastal välja töötamas juhendit asutustele digitaaldokumentide üleandmiseks Rahvusarhiivile.88 Lisaks juhistele on asutustes digitaalse hoiu ja arhiveerimise käivitamiseks kindlasti vaja ka ühemõttelist kohustuse määramist ja selget vastutuse määratlemist.

Digitaalse arhiveerimise nõuete ebaselgust on põhjalikumalt käsitletud lisas nr 4.

87 Vt http://www.ra.ee/digiaken/index.php?tree_id=26. 88 http://www.ra.ee/digiaken/uploads/diana_programmi_raames_tegevused2007.pdf. 50

7 Hinnang Eesti olukorrale rahvusvahelises kontekstis

R AHVUSVAHELISE KONTEKSTI MÄÄRATLEMINE

Aastatel 2000–2006 dokumendihalduse arengu võrdlemiseks eri riikide vahel ning Eestis saavutatud tulemuste ja arengumudeli hindamiseks on esmalt vaja määratleda mõõdikud, mida võrreldakse. Objektiivsed standardsed mõõdikud dokumendihalduse arengu hindamiseks seni puuduvad – dokumendihaldust vaadeldakse osana e-valitsemise arendamise kontekstist. Eri riikides võrreldavate aspektide valimisel on mitmeid võimalusi, mis võivad oluliselt kallutada võrdluse tulemust ja sellele hinnangu andmist.

2001. aastal Rahvusarhiivi tellimusel läbi viidud analüüs „Ülevaade Euroopa riikide rahvusarhiivide juhistest digitaalsete dokumentide haldamiseks ja säilitamiseks”89 keskendus üksnes olemasoleva õigusruumi analüüsile ja soovituslike juhendite võrdlemisele 9 riigi kontekstis (Euroopa Komisjon, Soome, Rootsi, Norra, Taani, Madalmaad, Saksamaa, Suurbritannia, Eesti). Raportis hinnati järgmiste digitaaldokumendi haldamisega seotud valdkondade reguleeritust ja juhistega varustatust eri riikides:

• arhiiviseadus ja digitaaldokumentide käsitlus, • elektrooniline dokumendihaldus/asjaajamine, • digitaalne säilitamine, • metaandmete kasutamine, • arhivaalide üleandmine rahvusarhiivi, • paberdokumentide digiteerimine, • e-posti haldamine dokumendina.

Analüüsi tulemusena tõdeti, et oma õigusliku raamistiku poolest sarnaneb Eesti oma Põhjamaa naabritega, kus rahvusarhiividele on antud õigus kontrollida dokumentide terviklikkust asutustes; ja ka tegevusmudeli poolest, kus rahvusarhiivid otseselt ei sekku asutuste asjaajamise väljatöötamisse, vaid annavad soovitusi avatud vormingute kasutamiseks ning dokumentide ja andmekandjate terviklikkuse tagamiseks. Analüüs näitas ühtlasi, et Eestis oli juba 2001. aastal olemas teiste Euroopa riikidega arvestatavalt võrreldav õiguslik baas digitaalse asjaajamise väljatöötamiseks asutustes, kuid oluliselt nappis selleteemalisi juhendmaterjale, mida teistes riikides oli aktiivsemalt välja töötatud.

Raporti üheks järelduseks oli aga ka, et üldine õigusaktide ja soovituste võrdlus, ilma põhjaliku sisu analüüsita, ei võimalda mõjusate arengumudelite valikut valdkonna arendamiseks Eestis. Seega ei ole otstarbekas jätkata sama analüüsi ja mõõdikute mudelite rakendamist käesolevas uurimuses.

E-valitsemise ja e-teenuste arenguid hinnatakse võrdlevalt sageli nn kasvumudelite (maturity model) abil, mis hõlmavad erinevaid vaateid (kliendi-, teenusepakkuja-,

89 „Ülevaade Euroopa riikide rahvusarhiivide juhistest digitaalsete dokumentide haldamiseks ja säilitamiseks”, Eesti Äriarhiiv 2001, lk 84. 51

tehnoloogia-, organisatsiooni konteksti vaade).90 Selliste mudelite rakendamine kitsamalt dokumendihaldusele on aga keerukas piisavate lähteandmete puudumise tõttu.

Euroopa Komisjoni poolt tellitud põhjapanev analüüs „Reorganisation of government back-offices for better electronic public services – European good practices (back-office reorganisation)”91 kasutab erinevate riikide võrdluseks järgmiseid mõõdikuid:

1. Kasutajate vajaduste ja ootuste rahuldamine: • teenuse ülesehitus, • kasutajatugi, • turundus ja teenuse levik. 2. Muutuste juhtimine ja personalijuhtimine: • juhtimine ja otsustusprotsess, • vajadus muutuste järele, • avaliku ja erasektori partnerlus, • etapiviisiline juurutusprotsess, • personalijuhtimine. 3. Maksumus ja tulemlikkus: • kasumlikkuse ja mõju analüüs, • maksumus ja personali kokkuhoid, • hindamine, kvaliteedikontroll, mõõdikud. 4. Organisatsioonilised ja õiguslikud struktuurid: • õiguslik ja regulatiivne keskkond, • õigusliku keskkonna surve ja nõuded, • kultuurilised ja organisatsioonilised seosed. 5. Tehnoloogia küsimused: • standardid ja ühilduvus, • identiteedi haldamine, • on-line-maksed, • andmekaitse.

Sarnaselt on ka paljudes teistes Euroopa Liidu tasandi uurimistöödes ja planeerimisdokumentides jaotatud e-valitsemise ja asjaajamise alased ülesanded järgmistesse rühmadesse:92

• poliitilised ja strateegilised ülesanded, • koordineerivad ja organisatsioonilised ülesanded, • finantseerimise ülesanded, • ühilduvuse ja standarditega seotud ülesanded, • tehnoloogiaga seotud ülesanded,

90 Accenture, „eGovernment Leadership: High Performance, Maximum Value” (2004), http://www.accenture.com/Global/Research_and_Insights/By_Industry/Government/HighValue.htm . 91 J. Millard, J. S. Iversen, H. Kubicek, H. Westholm, R. Cimander, „Reorganisation of government back-offices for better electronic public services – European good practices (back-office reorganisation)” (2004), http://ec.europa.eu/information_society/activities/egovernment_research/doc/back_office_reorgani sation_volume1_mainreport.pdf. 92 Vt nt „eGovernment in the EU in the next decade: Vision and key challenges” (2004), http://europa.eu.int/idabc/en/document/3816/5666; eiStream „Back-Office Automation in European Government - Obstacle or Opportunity?” (2002); „Working Paper on eGovernment Beyond 2005 - An overview of policy issues” (2005), http://ec.europa.eu/information_society/activities/egovernment_research/doc/working_paper_beyo nd_2005.pdf. 52

• õiguslikud ja regulatiivsed ülesanded.

Eri riikide võrdlemisel kasutatakse loetletud ülesannete rühmi ja hinnatakse arengu võimalusi ja takistuste määra igas rühmas. Suutlikkus erinevaid takistusi (barriers, challenges) ületada on iga arengumudeli oluliseks mõõdikuks, mida on kasutatud ka asutuste asjaajamise arendamise hindamisel.93 Võrdluseks kasutatakse dokumendihalduse arenguid Euroopa Liidu riikides.

Edasine võrdlev analüüs lähtubki sellest mudelist.

P OLIITILINE JA STRATEEGILINE JUHTIMINE

2001. aastal Rahvusarhiivi jaoks valminud eri riikide analüüs jõudis tõdemuseni:94

„Digitaaldokumentide “probleem” taandubki enamasti sellele, milline institutsioon (või institutsioonid) riigis võtaks endale vastutuse dokumentide loomise, haldamise ja säilitamise kontrollimise eest ja annaks välja vastavad eeskirjad. Arhiividel on selleks olemas sügavamad teadmised kui ilmselt ühelgi teisel avaliku sektori institutsioonil, mis koos professionaalse ja moraalse kohusetundega on rahvusarhiive pannud digitaaldokumentide haldamise eeskirju välja töötama. Arhiivide roll valitsusasutuste nõustamisel korrektsete dokumendihalduse printsiipide alal võib avalduda erinevatel viisidel, sõltuvalt vastava riigi õiguslikust ülesehitusest: nõu andmine, standardite väljatöötamine, soovitused praktiliste tegevuste jaoks, eeskirjade andmine, asutuste hindamise ja ülevaadete läbiviimiseni. Kui rahvusarhiivil konkreetses õiguslikus kontekstis puudub seaduslik jõud kontrollimaks dokumentide terviklikkust mõnes selle elukäigu etapis, siis peab selle olema reguleerinud mõni muu, selleks volitusi omav institutsioon, soovitavalt koostöös rahvusarhiiviga.”

Käesolev raport tõdeb kuus aastat hiljem, et endiselt ei ole sõnastatud ühtegi konkreetset ega ka kaugemat eesmärki, kuhu dokumendihaldus ja asjaajamine riigis peaksid välja jõudma, kuna pole olnud selge, millise asutuse või institutsiooni roll on elektroonilise dokumendihalduse ja digitaalse asjaajamise visiooni loomine ja arendamine ning kuidas seda teha, ületades erinevate asutuste vastutusalasid (ptk 8).

Ainus üleriiklik strateegiadokument, kuhu elektroonilise dokumendihalduse ja asjaajamise arendamine on lülitatud, on „Infoühiskonna arengukava”, kuid selles seatud eesmärkide täitmisest ei ole seni aruandeid esitatud.

Seevastu suuremas osas Euroopa riikidest on dokumendihalduse ja asjaajamise arendamine olulisel kohal e-valitsemise strateegiates ja arengukavades, koos konkreetsete eesmärkide, tähtaegade ja määratud vastutajatega.

Üheks põhjalikumaks näiteks sellisest e-valitsemise arengukavast on Taani „The Danish eGovernment Strategy 2004–06”,95 kus eesmärgi „Avalik sektor töötab ja suhtleb

93 Vt nt US Electronic Records Policy Working Group „Barriers to the Effective Management of Government Information on the Internet and Other Electronic Records” (2004), http://www.cio.gov/documents/ICGI/ERPWG_Barriers.pdf; Statskontoret, „Service, öppenhet och Effektivitet. En modell för att leda, utveckla och följa upp den moderna förvaltningen” (2005), http://www.statskontoret.se/upload/Publikationer/2005/200513.pdf. 94 Eesti Äriarhiiv, „Ülevaade Euroopa riikide rahvusarhiivide juhistest digitaalsete dokumentide haldamiseks ja säilitamiseks”, lk 8. 95 http://e.gov.dk/uploads/media/strategy_2004_06_en1_01.pdf; vt ka „På vej mod den digitale forvaltning – vision og strategi for den offentlige sektor (2001-2004)”; „Strategi for digitalisering af den offentlige sektor 2007–2010. Mod bedre digital service, øget effektivisering og stærkere. samarbejde” 53

digitaalselt” all on aastate lõikes loetletud mõõdikud protsentides digitaaldokumentide loomiseks, vahetamiseks, EDHSide rakendamiseks ja e-arvete kasutamiseks keskvalitsuse, maakondade ja kohalike omavalitsuste jaoks.

Suurbritannia e-valitsemise strateegilise raamistiku „e-Government: A Strategic Framework for Public Services in the Information Age” üheks osaks on elektroonilise dokumendihalduse põhialuste seletus ning ülesannete jaotus ja nende täitmise eest vastutajad dokumendis „e-Government Policy Framework for Electronic Records Management” (2001).96

Soomes on e-valitsemise prioriteetide seadmine ja arengu planeerimine antud ministritest ja paljude valdkondade esindajatest koosneva nõukogu Information Society Council kätte, mida juhib peaminister.97 Nõukogus heaks kiidetud „The National Knowledge Society Strategy 2007–2015” sisaldab arengukava ka dokumentide ja muu digitaalse sisu haldamise arendamiseks.98

Rootsis sisaldab riiklik strateegia 24 tundi avatud ametiasutusest „24-timmarsmyndighet: förslag till kriterier för statlig elektronisk förvaltning i medborgarnas tjänst”99 ka olulist dokumendihalduse arendamise komponenti.

Näiteid sarnastest dokumentidest on võimalik leida pea igast EL riigist, kuid enamasti on need kättesaadavad üksnes rahvuskeeltes. Lähtuvalt neis dokumentides seatud ülesannetest on elektroonilise dokumendihalduse arendamine olnud süsteemne, teadvustatud ja mõõdetav, ning areng on toimunud koordineeritult.

K OORDINEERIVAD JA ORGANISATSIOONILISED MUDELID

Käesolev aruanne eristas dokumendihalduse koordineerimisel Eestis kolm etappi, kus koordineerimine toimus erinevaid mudeleid rakendades – ilma formaalse koordinatsioonita areng asendus projektipõhise arendamisega, millest kujunes välja eraldiseisev osakond valdkonna koordineerimise vastutusega. Dokumendihalduse arendamise koordineerimise eest on kogu vaadeldaval perioodil olnud vastutav Riigikantselei, kes on järk-järgult seda vastutust asunud jagama ka Rahvusarhiivi, MKMi osakondade ja allasutusega, edaspidi on kavas kaasata ka Siseministeerium. Ülesanded dokumendihalduse koordineerimiseks on koordineerijad aga endale kas ise määratlenud või saanud need Riigikantselei arengukava kaudu; riiklike arengukavade mõju tegelikele koordinatsiooni tulemitele on vaevumärgatav.

Põhjalik ülevaade dokumendihalduse valdkonna koordineerimisstruktuuridest kõigis Euroopa Liidu riikides oleks siinkohal liialt pikk ja teemast kõrvalekalduv, kuid need struktuurid saab üldistada järgmisteks koordineerimismudeliteks:

• Dokumendihalduse arendamise koordineerimine eraldiseisvast e-valitsemise eest vastutavast asutusest (nt ministeerium, büroo).

http://modernisering.dk/fileadmin/user_upload/documents/Vision_og_Strategi/Strategi_for_digital_ forvaltning/18_03_strategi.pdf. 96 http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/egov_framework.pdf; vt ka http://archive.cabinetoffice.gov.uk/e-envoy/resources-pdfs/$file/erm.pdf. 97 http://www.tietoyhteiskuntaohjelma.fi/tietoyhteiskuntaneuvosto/en_GB/information_society_ council/. 98 http://www.tietoyhteiskuntaohjelma.fi/esittely/en_GB/introduction/_files/76222690188788831/def ault/Strategia_englanti_181006final.pdf. 99 http://www.statskontoret.se/upload/Publikationer/2000/200021.pdf. 54

Selle mudeli näideteks on Suurbritannia Office of the e-Envoy sealse Riigikantselei struktuuris, mis loodi 1999. aastal ja mis koordineeris kogu e- valitsemise valdkonna arendamist.

Lätis on loodud eraldi ministrikoht (Minister for Special Assignments for Electronic Government Affairs),100 kes vastutab e-valitsemise arendusprojektide koordineerimise eest ja valitseb ka nende eelarvet.

• Dokumendihalduse arendamise koordineerimine ministeeriumist.

Mõnedes Euroopa riikides on ajaloolistel põhjustel dokumendihalduse ja arhiivinduse valdkonna koordineerimine ühe ministeeriumi ülesandeks, kuid praktikas tehakse palju koostööd eelkõige just IT koordineerimise eest vastutavate asutuste ja üksustega. Näiteks Saksamaal oli valdkonna eest formaalselt vastutav Siseministeerium, aga nüüdseks jagab ta seda Kultuuriministeeriumiga.

• Dokumendihalduse arendamise koordineerimine Riigikantseleis.

Sarnaselt Eestiga on vastutus dokumendihalduse ja arhiivinduse valdkonna koordineerimise eest koondatud Riigikantseleisse või selle juurde asuvasse büroosse näiteks Leedus (Arhiivide peavalitsus), Suurbritannias (Cabinet Office) jm.

• Dokumendihalduse arendamise koordineerimine iseseisvast keskusest, mitte valitsusasutusest (nt e-valitsemise arenduskeskus, innovatsiooni kompetentsikeskus vmt).

Dokumendihalduse, e-teenuste ja muude e-valitsemise arengute jaoks vajalike kokkulepete saavutamine, standardite koostamine, tehnoloogiate arendamise tellimine ja mõnel juhul ka üldine planeerimine ja koordineerimine on paljudes riikides koondatud iseseisvatesse või riiklikult rahastatud keskustesse. Näidetena võib tuua Austria E-Government Innovationszentrum (EGIZ), Rootsi Statskontoret (nüüdse nimega Vinnova).101 Saksamaa paberivaese kontori kontseptsiooni DOMEA arendamist koordineerib Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (KBSt)102 jt.

• Dokumendihalduse arendamise juhendamine Rahvusarhiivist.

Lisaks formaalsele koordineerivale funktsioonile on paljudes riikides sisuliseks elektroonilise dokumendihalduse arendamise juhendajaks, suunajaks ja järelevalvajaks rahvuslik arhiiv. Enamasti on see mudel kasutuses riikides, kus rahvusarhiivil on, sarnaselt Eestiga, õigus teha asutustele ettekirjutusi dokumendihalduse korraldamiseks. Näidetena võib tuua Suurbritannia, kus Rahvusarhiiv on esitanud funktsionaalsusnõuded elektroonilistele dokumendihaldussüsteemidele ja sertifitseerinud vastavaid tarkvarasid riigiasutustes kasutamiseks;103 Norra, kus Rahvusarhiiv kontrollib ja arendab digitaalse asjaajamise standardit NOARK, millele peavad vastama kõik avalikus sektoris kasutatavad dokumendihalduslahendused;104 Šveits, kus Rahvusarhiiv on aktiivselt osalenud rahvusliku digitaalse asjaajamismudeli ja -standardi

100 http://www.eps.gov.lv/index.php?&93. 101 http://www.vinnova.se/misc/menyer-och-funktioner/Global-meny/In-English/. 102 http://www.kbst.bund.de/cln_006/Content/Home/homepage.html__nnn=true. 103 vt http://www.nationalarchives.gov.uk/electronicrecords/function.htm. 104 vt http://www.riksarkivet.no/english/electronic.html. 55

GEVER väljatöötamises ja arendamises;105 Prantsusmaa, kus Rahvusarhiivi initsiatiivil võeti rahvuslikku e-valitsemise arengukavasse mitmed elektroonilist dokumendihaldust ja selle metaandmeid suunavad arendusprojektid jne.

Rootsi seitsme ministeeriumi ja ameti ühine uurimisprojekt VISAM analüüsis digitaalse asjaajamise arenguvõimaluste stsenaariume ja pakkus tuleviku jaoks välja kolm üldistatud koordinatsiooni mudelit:106

• Vabatahtlik asutuste koostöö ühiste e-teenuste arendamisel. Põhimõtteliselt sarnane paljudele praegu toimuvatele ühisprojektidele, kuid tulevikus peab kokkulepete saavutamine tuginema rohkem ühistel standarditel.

• Võrgustikul põhinev avalik haldus. Põhineb asutuste ja nende üksuste vahel toimivate horisontaalsete seoste ja toimingute arendamisel elektrooniliste vahendite abil ja toetudes ühtsetele tugisüsteemidele. See arengumudel võib nõuda õigusaktide muutmist ja täiendamist, et võimaldada vastutuste ümber jaotamist asutuste vahel.

• Ühtne teenindav asutus või büroo. Erinevatest asutustest dokumentide ja teenuste osutamisega seotud funktsioonide koondamine ühte iseseisvasse üksusesse. Eriti just kodanikele suunatud teenuste osutamine nõuab oskusi ja teadmisi, mida on lihtsam välja arendada keskselt, ühe asutuse kontekstis.

Analüüsi koostajate arvamus on, et tulevikus peavad valitsused olema võimelised arvestama kõigi nende arengusuundadega ja paratamatult pakkuma rohkem tuge horisontaalsete sidemete arendamiseks ja automatiseerimiseks asutuste vahel. Dokumendihaldus ja andmevahetus andmekogude vahel mängivad seejuures võtmerolli ja vajavad seega erilist tähelepanu.

Õ IGUSLIK REGULATSIOON JA JUHISED

Käesoleva raporti peatükk 3 andis lühiülevaate ka dokumendihalduse valdkonda puudutavate õigusaktide loomisest ja käekäigust Eestis. Senise arengu tulemuseks on eritasemeliste õigusaktide kooslus, millest igaüks reguleerib üksikuid dokumendihalduse aspekte. Volitusnorm peamise dokumendihalduse normi, Vabariigi Valitsuse määrus „Asjaajamiskorra ühtsed alused” (2001) jaoks tuleneb praeguseks kahest erinevast seadusest ning on lisaks seotud arhiiviseaduse ja selle rakendusaktidega.

Üksnes dokumendihaldust või elektroonilist dokumendihaldust käsitleva seaduse loomist ei ole eesmärgiks seatud üheski Euroopa riigis, kuigi deklaratiivse tähendusega õigusakte on vastu võetud (nt tähtaegade seadmiseks, millal peab asutuste asjaajamine või asutustevaheline suhtlemine toimuma ainult digitaalselt). Õigusaktide teadlik arendamine seoses e-valitsemise arengukavadest tulenevate nõuetega on aga nähtav kõigis riikides. Kui Eestis on sama protsess puudutanud eelkõige infotehnoloogia valdkonda reguleerivaid seaduseid, siis teistes riikides on näiteid ka dokumendihaldust käsitlevate õigusaktide muutmisest – nt Saksamaa ministeeriumide asjaajamiskorra alused „Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien” (2006),107 Madalmaade avalike arhivaalide loomist ja säilitamist reguleeriv määrus „Regeling geordende en toegankelijke staat

105 Vt http://www.isb.admin.ch/themen/architektur/00078/index.html?lang=de. 106 VISAM,”Mot en modern och sammanhållen förvaltning – Dilemman och strategiska vägval i förvaltningspolitiken” (2005), http://www.statskontoret.se/upload/Publikationer/2005/2005124.pdf. 107 http://www.bmi.bund.de/Internet/Content/Common/Anlagen/Broschueren/2007/GGO, templateId=raw,property=publicationFile.pdf/GGO.pdf. 56

archiefbescheiden” (2002),108 Soome Rahvusarhiivi regulatsioon „Asiankäsittelyjärjestelmiin sisältyvien pysyvästi säilytettävien asiakirjallisten tietojen säilyttäminen yksinomaan sähköisessä muodossa” (2005)109 jpt.

Soovituslike juhiste ja juhendmaterjalide osas on Eesti mahajäämus teistest Euroopa riikidest kahtlemata suurem kui kohustuslike normide osas. Seni vaid Eesti Rahvusarhiivi poolt välja antud juhised on küll pisut leevendanud dokumendi- ja arhiivihalduse teooria alast kirjanduse ja teadmiste nappust, kuid selgeid tegutsemisjuhiseid digitaalse asjaajamise juurutamiseks asutustes ei leia ühestki eestikeelsest juhisest. Erinevate riikide võrdlus näitab, et mida süsteemsemalt koordineeritakse riigis dokumendihalduse valdkonna arendamist, seda rohkem tähelepanu on pööratud ka juhiste väljatöötamisele (vt ka ptk 7.6).

F INANTSEERIMINE

Sarnaselt Eesti olukorrale, kus tegelikku elektroonilise dokumendihalduse arendamise kulu ei ole lihtne või isegi võimalik hinnata (vt ptk 4 ülal), on väga raske tuua selles vallas võrdlust teiste riikidega, kuna riikliku eelarve kulud ei ole piisava detailsusega kättesaavad. Eelarve info on avalik üksnes üksikute arendusprojektide kohta, näiteks Taani avaliku sektori jaoks ühtsete EDHSi nõuete väljatöötamise projekti maksumuseks planeeriti umbes 9,4 miljonit Taani krooni 26 kuu jooksul,110 ehk umbes 20 miljonit Eesti krooni. Kulutused dokumendihalduse valdkonna arendusprojektidele on riigiti mõistagi erineva suurusega, kuid harva ületavad 15 miljoni krooni piiri aastas.

Ü HILDUVUS JA STANDARDID

Käesoleva raporti peatükis 3 loetletud tulemite hulgas on palju olulisi elektroonilise dokumendihalduse ja asjaajamise arendamise jaoks vajalikke standardeid, vahendeid ja juhiseid. Põhilisi neist võiks sisu alusel grupeerida järgmiselt:

• Elektroonilise dokumendihalduse teooria

o EVS-ISO 15489:2004 „Informatsioon ja dokumentatsioon. Dokumendihaldus”, osad 1 ja 2. o Rahvusarhiiv, „Dokumendi- ja arhiivihaldus” (2003). o Rahvusarhiiv, „Dokumendihalduse ABC”.

• Elektroonilise dokumendihalduse tehnoloogia

o Riigikantselei, „Nõuded elektrooniliste dokumendihaldussüsteemide funktsionaalsusele” (2002). o DHP, „Juhendid XML-i kasutamiseks asutustevahelises dokumendivahetuses”.

• Digitaalse asjaajamise rakendamine

o EVS 882-1:2005 „Informatsioon ja dokumentatsioon. Dokumendielemendid ja vorminõuded. Osa 1: Kiri”.

108 http://www.nationaalarchief.nl/images/3_2563.pdf. 109 http://www.narc.fi/Arkistolaitos/pdf-ohjeet/akj_maarays.pdf. 110 http://e.gov.dk/fileadmin/Filer/Dokumenter/Projekter/Store_digitaliseringsprojekter/Fesd/ Generelt/FESD-prospekt.pdf, lk 14. 57

o RISO, „Semantilise koosvõime raamistik”. o Riigikantselei, RIA, „Dokumendivahetuskeskuse lähteülesanne”.

• Dokumendihalduse metaandmed

o EVS-ISO 23801-1:2006 „Informatsioon ja dokumentatsioon. Dokumendihaldusprotsessid. Dokumendi metaandmed. Osa 1: Põhimõtted”. o Riigikantselei, „Dokumendihalduse metaandmed. Näidisloend” (2006).

• Digitaalne arhiveerimine ja säilitamine

o Rahvusarhiiv, „Digitaalarhiivi strateegia 2005–2010” (2005). o Rahvusarhiiv, „Digitaalse info hoidmine CD-Ril” (2003).

Tervikuna vaadates ei ole Eestis digitaalse asjaajamise juurutamise jaoks vajalikest vahenditest ja standarditest puudus – ehk on seni kõige napimalt kaetud digitaalse info säilitamine. Küll on aga suureks vajakajäämiseks tervikpilti seletava ja selle erinevate komponentide rolli ja koos rakendamist juhatava juhise puudumine. Tervikliku koordinatsiooni puudumine on ka üheks põhjuseks, miks paljud mainitud dokumentidest on nüüdseks juba 4–5 aastat vanad ega ole vahepeal uuendatud.

Standardite ja nõuete väljatöötamine elektroonilise dokumendihalduse jaoks teistes Euroopa riikides on enamasti saanud alguse üldise juhendi või visiooni kirjeldusega, millele on järgnenud näiteks EDHSide funktsionaalsusnõuete ja metaandmestandardi väljatöötamine.

Suurbritannias näiteks järgnesid üksteisele kaheosaline Rahvusarhiivi publikatsioon „Guidelines for management, appraisal and preservation of electronic records” (1999),111 „e-Government Policy Framework for Electronic Records Management” (2001),112 „Functional Requirements For Electronic Records Management Systems” (1999 ja 2002),113 mille üheks osaks on „Metadata Standard” (2004),114 mida on pidevalt uuendatud koos üleriikliku metaandmestandardi „e-Government Metadata Standard” (versioon 3.1, 2006)115 arenemisega.

Taani e-valitsemise arenduste raames ühtse elektroonilise asja- ja dokumendihalduse arhitektuuri kontseptsiooni „Fællesoffentligt Elektronisk Sags- og Dokumenthåndtering” väljatöötamine algas rea uurimuste läbiviimisega (projekti fookuse, riskide, äriprotsesside, tarkvara tarnijate ja kliendivaate analüüs ning võimalike arengustsenaariumide spetsifitseerimine),116 mille järel koostati ühtsed nõuded EDHSidele ja juhised nõuetele vastavuse kontrollimiseks. Asutuste jaoks on välja töötatud terve rida käsiraamatuid, mis juhendavad EDHSi juurutamise projekti algatamist asutuses, asutuse vajaduste analüüsi, EDHSi ja selle tarnija valikut, EDHSi juurutusprojekti, asutuse tööprotsesside parandamist, kasutajate koolitamist ja süsteemide omavahelist liidestamist.117

Austria „E-Government-Offensive” programmi raames alates 2001. aastast arendatavat „ELAK im Bund” dokumendihalduse projekti (ELAK – Elektronisches Aktenführung) alustati visiooni seadmisest ja sealt edasi jõuti nõueteni süsteemide funktsionaalsusele, juurutamise algseadistusele ja käideldavusele.118 Nõuete põhjal toimunud tarkvara

111 http://www.nationalarchives.gov.uk/electronicrecords/advice/guidelines.htm. 112 http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/egov_framework.pdf. 113 http://www.nationalarchives.gov.uk/electronicrecords/reqs2002/default.htm . 114 http://www.govtalk.gov.uk/documents/Records_management_metadata_standard_2002.pdf. 115 http://www.govtalk.gov.uk/documents/eGMS%20version%203_1.pdf. 116 Vt http://www.e.gov.dk/offentlige_projekter/fesd/baggrund/index.html. 117 Vt http://tforce.dk/offentlige_projekter/fesd/vejledninger/index.html. 118 Vt http://www.digitales.oesterreich.gv.at/site/5286/DesktopDefault.aspx?tabid=5286. 58

hangete (2003. aastal) tulemusena olid 2005. aastaks kõik 12 ministeeriumi üle läinud ühtsetel põhimõtetel töötavatele digitaalse asjaajamise lahendustele.

Paljudes Euroopa riikides on arendustööd ja standardite vastuvõtmine jäänud siiski, sarnaselt Eestiga, üksikute hangete ja piiratud mõjuga projektide tasandile. Näiteks Lätis ja Leedus on nüüdseks saavutatud Eestiga võrreldav komplekt standardeid ja nõudeid EDHSide rakendamise jaoks, kuid nende väljatöötamine on toimunud eri asutuste tellimusel ja nende süstemaatilise rakendamise jaoks ei ole seni sobivat koordinatsioonimudelit leitud.

T EHNOLOOGIA

Käesoleva raporti peatükk 5 andis ülevaate Eestis kasutatavatest elektroonilise dokumendihalduse vahenditest. Ülevaatest saab järeldada, et Eestis on EDHS toodete turul olemas valik, konkurents ja ka teatav areng.

Eestis välja töötatud ja arendatavate EDHS toodete proportsioon kõigist turul pakutavatest toodetest on pisut väiksem kui paljudes teistes Euroopa riikides, kus omamaiseid dokumendihalduse tooteid on tihti kümnetes ja sadades. Pea täielikult puuduvad Eestis kohaliku asjaajamise reeglitel ja standardsetel töövoogudel tuginevad digitaalse asjaajamise tarkvaralahendused (pakutavad tooted võivad sisaldada üksikuid vastavaid mooduleid, nt digitaalallkirja andmiseks jt). Terviklikku asja, protseduuri või teenuse käitlemise protsessi automatiseerivad lahendused on just kohalike EDHS lahenduste peamiseks tugevuseks ja konkurentsivõimaluseks suurte, rahvusvaheliste tarkvaratoodetega. Taoliste lahenduste nappus Eestis on ilmselt seletatav ahta kliendibaasi ja koordineeritud tellimuse puudumisega (kuigi katseid sellise tellimuse formuleerimiseks on tehtud nii e-Maakonna projekti käigus DHP programmi raames kui ka hiljem ühe maakonna kohalike omavalitsuste ühishangete näol).

Globaalsetest EDHS toodetest on Eestis esindatud vaid OpenText Livelink ja EMC2 Documentum. Suurte toodete vähene kättesaadavus Eestis on seletatav nii asutuste väiksusega – suuremate EDHS toodete tarnijad otsivad vähemalt 500 kasutajaga kliente – ning kohalikes IT-ettevõtetes kompetentsi puudumisega suurte toodete eestindamiseks, juurutamiseks ja arendamiseks kohaliku turu jaoks. Rahvusvaheline EDHS toodete turg on viimase viie aasta jooksul läbi teinud nn konsolideerumise laine ja varem iseseisvate toodetena pakutud EDHS lahendused on nüüd saanud osaks globaalsete ettevõtete tootepakettidest. Praeguseks ei ole veel märke, et see protsess tooks kaasa muudatusi toodete valikus Eesti turul.

Kõikides Euroopa Liidu liikmesriikides on avaliku sektori asutustes kasutusel rohkem kui üks EDHS toode. Riikides, kus asutustele kasutamiseks soovituslike või lubatud toodete hulk on piiratud, on toodete valik toimunud avaliku hanke ja/või hindamisprotsessi kaudu (Suurbritannia, Taani, Austria, Šveits, Norra, Island jne). Üheski riigis ei ole seni kehtestatud ühe toote kasutamise nõuet või kohustust. Toodete valimise hõlbustamiseks ja hindamiseks on Euroopa Komisjon tellinud elektroonilise dokumendihalduse näidisnõuded „Model Requirements for Electronic Records Management (MoReq)”, mille uuendamine parasjagu käib. MoReq2 nõuded valmivad 2007. aasta lõpuks.119 Euroopa Komisjoni ootus on, et MoReq2 nõuded tehakse kõigis liikmesriikides kättesaadavaks kohalikus keeles ja varustatakse sissejuhatava peatükiga, mis asetab näidisnõuded kohaliku õigusruumi ja asjaajamise traditsiooni konteksti. Euroopa Komisjonil on plaanis asuda sertifitseerima EDHS tooteid MoReq2 nõuete alusel nii, et saadud sertifikaat kehtiks korraga kõigis EL liikmesmaades.

119 http://www.moreq2.eu. 59

K OKKUVÕTE: H INNANG E ESTI OLUKORRALE RAHVUSVAHELISES KONTEKSTIS

Viimase kuue-seitsme aasta jooksul on Eestis loodud komplekt standardeid, nõudeid ja juhendmaterjale elektroonilise dokumendihalduse rakendamiseks, mis kannatab välja võrdluse enamiku Euroopa riikidega. Elektroonilise dokumendihalduse juurutamise oluliseks takistuseks ei ole olnud ei õigusaktid ega kasutatav tehnoloogia – mõlemad valdkonnad on arenenud sarnaselt paljude teiste Euroopa riikidega. Nähtavalt on aga Eestis vajaka nii kogu valdkonna arendamise koordineerimisest kui ka selge vastutuse võtmisest valdkonna jaoks eesmärkide seadmisel. Just sellest tulenevad ka Eesti mahajäämused mitmes aspektis: üldise strateegia puudumine ja arengumudeli hägusus; sporaadilised projektid, mittesüsteemne arendustöö; seatud eesmärkide täitmist juhendavad juhised ja koolitus; püsiv arenduste finantseerimine.

Kõrvaltvaataja võiks dokumendihalduse arendamise seisu Eestis iseloomustada praegu nii: vajalikud klotsid on küll olemas, aga keegi ei oska nendest midagi terviklikku ehitada . Käesoleva raporti jaoks läbi viidud intervjuude käigus kirjeldasid asutuste esindajad samuti olukorda kui „pusle-mõistatuse kokkupanemist ilma karbi kaanepildita”. Iga pilditükikese asukoha ja sobivuse väljaselgitamine on jäetud asutuste endi teha ja nii kujunebki igas asutuses veidi isesugune tervikpilt.

Võimalikud stsenaariume tekkinud olukorra parandamiseks leiab teistest Euroopa riikidest.

• Enamlevinud mudel on dokumendihalduse arenduste rakendamine e- valitsemise programmidesse ja koordineeritud arengu saavutamine laiapõhjalise koostöö kaudu (asutused, IT-koordinaatorid, dokumendihalduse spetsialistid, Rahvusarhiiv).

• Tsentraliseeritud koordinatsiooni alternatiivina saaks elektroonilise dokumendihalduse arengut suunata asutuste kompetentsi tõstmisega, mis eeldab arvukate juhendmaterjalide ja süstemaatilise koolituskava koostamist.

• Dokumendihalduse valdkonna arendamiseks vajalike standardite, kokkulepete ja mudelite väljatöötamise eest volituste ja vastutuse panemine ühele asutusele (nt Rahvusarhiiv, mõni ministeeriumidest).

Rahvusvahelisel elektroonilise dokumendihalduse foorumil (DLM-Forum) on korduvalt arutletud elektroonilise dokumendihalduse arengu suunamise võimaluste üle. Selleks on arendatud dialoogi EDHS vahendite tootjatega, valitsustega, Euroopa Komisjoniga. Arutelude tulemusena selgunud tõdemust, et mõjusat arengut dokumendihalduses ei saa tagada ainult tarkvaraturul toimuva enesearengu najal või üksnes asutuse ja tarkvara tarnija dialoogis, väljendab DLM-Forumi poolt algatatud MoReq nõuete väljatöötamine ja valmivas teises versioonis oluliselt mahukama juhendmaterjaliga varustamine. Loodavad MoReq2 nõuded on mõeldud töövahendiks just riiklikul tasandil valdkonna koordineerijatele, mitte aga iseregulatsiooni katalüsaatoriks.

8 Hinnang mudelile

M IS ISELOOMUSTAB DIGITAALSE ASJAAJAMISE ARENGUMUDELIT E ESTIS 2000– 2006?

Digitaalse asjaajamise arengumudelit võib pidada orgaaniliseks ehk evolutsiooniliseks. Areng on toimunud eelkõige asutuste sisemise arengu tulemusena ja seda on kiirendavalt mõjutanud välised tegurid, nagu tehnoloogiate areng ja asutusteülesed arendusprojektid. Riigipoolne regulatsioon ja juhendamine on mõjunud arengule positiivselt, kuid samas on koordineerimise puudumine ja elektroonilise asjaajamise vabatahtlik arendamine võimaldanud asutustel valida ise nii arengutee kui -tempo. Asutuste ja tehnoloogia tarnijate dialoog on positiivselt mõjunud mõlemale osapoolele. Riikliku visiooni puudumise tõttu dokumendihalduse arendamiseks (näiteks e-valitsemise arendamise kontekstis) ei ole suudetud saavutada kaasaegse tehnoloogia poolt pakutavate võimaluste ärakasutamist. Sama arengumudeli jätkumisel, kus digitaalse asjaajamise arendamise eestvedajateks on asutused ja puudub keskne koordinatsioon, saabub asjaajamise arendamises peagi stagnatsioon või arengu oluline aeglustumine. Asutused on digitaalse asjaajamise arendamisega jõudnud enam-vähem sellele tasandile, kuhu nad on seda ise suutelised arendama – edasi järgneb vaid detailide lihvimine ja süsteemide uuendamine, mis aga ei too kaasa kvalitatiivset muudatust. Kvaliteedi parandamiseks on vajalik tsentraalne koordineerimine ja asutuseülese tasandi kokkulepete saavutamine asjaajamisprotsesside integreerimiseks tegelikkuses, mitte vaid ülesandena paberil.

K AS TEGEMIST ON TÕHUSA ARENGUMUDELIGA?

Eestis ei ole sõnastatud konkreetseid ega ka kaugemaid eesmärke, kuhu dokumendihaldus ja asjaajamine riigis peaksid välja jõudma. Seetõttu on raske objektiivselt hinnata, kas praegusest olukorrast on eesmärgini jõudmiseks kasutatav mudel tõhus või mitte.

Seetõttu küsime, kas senine arengumudel on taganud olemasolevate võimaluste (tehnoloogia, oskusteave, protsesside muutmine) olulise ärakasutamise, et saavutada tõhusam asjaajamine ning kodanike ja ettevõtete parem teenindamine.

Vastus sellele küsimusele on: ainult osaliselt. Mistahes valdkonnas infotehnoloogiat rakendades tuleb sellest kasu saamiseks viia ümberkorraldusi läbi teadlikult ja teadvustatult, selgeid eesmärke ja ajakava järgides. Laiaulatuslike muutuste läbiviimisel ja paljusid asutusi korraga hõlmates tuleb juurutustöid koordineerida, et tagada loodavate lahenduste ühilduvus ja sidusus. Seni ei ole elektroonilise dokumendihalduse ja digitaalse asjaajamise juurutamine Eestis toimunud üheselt mõistetavaid taotlusi, ajakava ja eesmärke järgides. Puuduvad regulatsioonid ja tähtajad, mis kohustavad asutusi üle minema elektroonilisele ja digitaalsele asjaajamisele. Tulemusena on saavutatud rutiinsemate dokumendihalduse toimingute automatiseerimine ja asutusesisese asjaajamise paranemine edumeelsemates asutustes. Samas on lõhe edukamate ning passiivsete, elektroonilist dokumendihaldust mitte kasutavate asutuste vahel veninud ohtlikult suureks, mis võib hakata takistama ühtsete e-teenuste arendamist nii kodanikele kui asutustele.

Eestvedamine ja koordinatsioon on elektroonilise dokumendihalduse ja digitaalse asjaajamise juurutamisel olnud nõrk. Asutuseüleste kokkulepete saavutamiseni on jõutud alles viimase aasta jooksul ning ka siin kujuneb lähitulevikus probleemiks õigusaktidest tulenevate kokkulepete rakendamise kohustuse puudumine. Aktiivsemad asutused teevad koostööd alati, kuid nõrgemad ja väiksema võimekusega asutused leiavad sellest tulenevalt võimaluse ja õigustuse kõrvalejäämiseks.

Senine areng ei ole toonud kaasa hüppelist paranemist viisis, kuidas asutused oma tööd teevad. Arendusi on tehtud vaid nii palju, kui asutuste sisemised vajadused ja väline vähene surve on seda nõudnud. Vähesed asutused, eelkõige ministeeriumid, mõned ametid ja suuremad linnavalitsused, kasutavad EDHS võimalusi oma töö teadlikult tõhusamaks muutmiseks.

Kokkuvõtvalt saab öelda, et senine evolutsiooniline arengumudel on oma võimalused ammendanud ning ei ole edaspidi tõhus.

Mis on selle arengumudeli peamised probleemid?

Olulisemad kitsaskohad ja tegematajätmised on järgmised:

A RENGUVISIOONI PUUDUMINE

Erinevalt enamikust ülejäänud EL liikmesriikidest ei ole Eesti suutnud kapitaliseerida e- valitsemise arendamise „buumi” dokumendihalduse valdkonnas. Ühe põhjusena tuleb silmas pidada asjaolu, et infoühiskonna arendamisel on liiga palju pööratud tähelepanu tehnoloogiale ja liiga vähe kaasatud protsesside eest vastutavaid inimesi. Veelgi enam, tehnoloogiavaimustuses on kõrvale jäänud sisulise tegevuse mõtestamine ja avaliku sektori arengu analüüs, kodanike ja ettevõtete vajadused ja ootused.

Pole olnud selge, millise asutuse või institutsiooni roll on elektroonilise dokumendihalduse ja digitaalse asjaajamise visiooni loomine ja arendamine ning kuidas seda teha, ületades erinevate asutuste vastutusalasid. Visiooni ja kaugema eesmärgi puudumine on takistanud nii valdkonna koordineerimist kui konkreetsete eesmärkide ja mõõdikute seadmist asutustele oma digitaalse asjaajamise arendamiseks. Üksikud katsed seda teha viimase aasta-kahe jooksul on sumbunud, kuna on takerdunud administratiivsesse otsustusprotsessi.

Mõju edaspidi

Arenguvisiooni puudumine, mis tähendab seda, et visiooni ei ole sõnastatud ega osapooltele selgitatud, toob järk-järgult kaasa selle, et avalik huvi valdkonna vastu väheneb. Valdkond „lahustub” kümnete jooksvate pisiprobleemide lahendamiseks ning igaüks vaatab dokumendihaldust n-ö oma mätta otsast.

Kui pole kokku lepitud ühist visiooni, on keerukas seada erinevaid arendusprojekte ühtsesse raamistikku. Seda isegi juhul, kui konkreetsetel projektidel on väljundipõhised eesmärgid. Visiooni puudumine toob kaasa olukorra, kus üksikud asutused raporteerivad edust ja on justkui teistele eeskujuks, kuid peale sisemise rahuldustunde on üldine maastik endiselt väga kirju. Sealjuures suudavad üleminekul elektroonilisele asjaajamisele paremaid tulemusi näidata rikkalikumalt rahastatud asutused, kuna teiste võimalused on piiratumad. Kuna asutusepõhine rahastamine on visiooni puudumisel seotud vaid asutuse juhtide poolt prioriteetide seadmisega, siis sõltub valdkonna areng asutuste juhtide visioonist ja teadlikkusest, mitte aga üldistest kokkulepetest.

Arenguvisiooni puudumine takistab dokumendihaldustarkvarade arendajatel ja tarnijatel seada ühest projektist pikemaajalisi eesmärke. Risk arendusressurssi valesti suunata on nii suur, et pigem jäetakse tarkvara arendamata. Või kui arendatakse, siis konkreetse kliendi nägemuse järgi, mis võib olla ummiktee nii tootele (teistele see lahendus ei meeldi) kui ka valdkonnale (toodete funktsionaalne ühetaolisus puudub).

V ALDKONNA NÕRK KOORDINEERIMINE

Alates DHP algusest on asutused pidanud Riigikantseleid juhtivaks ja koordineerivaks organisatsiooniks dokumendihalduse arendamisel. Riigikantselei dokumendihalduse osakonnal on olnud positiivne mõju diskussiooni loomisel valdkonna probleemide teemadel. Viimase kahe aasta jooksul on osakond jõudnud konkreetsete, kogu valdkonda hõlmavate ja asutuseüleste arendusteni, mis on saanud oluliseks ajendiks digitaalset asjaajamise edasisel arengul, ka on välja antud mitmeid juhiseid.

Samas on Riigikantselei oma rolli aktiivse dokumendihalduse koordineerimisel pidevalt pisendanud. Üks määravamaid põhjuseid Riigikantselei-poolsele koordineerimise nappusele on sellega tegelevate töötajate väike koosseis. Kogu valdkonna ees seisvate probleemide ring on suurem kui kolm ametnikku suudavad ära lahendada. Samuti on pidevalt täitmata mitmed töökohad.

Kuna Riigikantselei poolt on asutused suuniseid saanud minimaalselt, on seda tühimikku oma võimaluste piires täitnud Rahvusarhiiv, RISO, RIA ja rohkemgi EHDS tarnijad. Ükski nendest ei ole otseselt volitatud dokumendihalduse arenguid koordineerima, kuid on seda osaliselt sattunud tegema. Asutuste arvamus, et pigem saavad nad abi ja nõu oma asjaajamise arendamiseks nendelt partneritelt, näitab, et riigipoolne koordineerimine on olnud ebapiisav ja fokuseerimata.

Mõju edaspidi

Kui senine riigipoolne ebapiisav ja fokuseerimata koordineerimine jätkub, süveneb valdkonna õigusliku regulatsiooni mahajäämus valdkonna tegelikust arengust.

Riigikantselei senise mittesekkuva suhtumise jätkudes lakkab tema kui koordineeriva asutuse mõju tegelikult valdkonnas toimuva suhtes. Teabepäevad, ümarlauad jms ei paku enam asutustele huvi, kuna selgeid juhiseid ei anta. Nõrk koordineerimine toob kaasa selle, et Riigikantselei kõrval hakkavad tegevust omaalgatuslikult koordineerima tegelikult asjast huvitatud ringkonnad, sh tarnijad. Juba praegu on tajutav selline organiseerumine kohalike omavalitsuste tasandil. Siiras koostöösoov ja ühisprojektid ei pruugi aga anda soovitud tulemit, sest heade mõtete kõrval puudub neil võime muuta õiguskeskkonda, arendada ühiseid, laiemalt sobilikke lahendusi. Sageli on koostöö põhjuseks ka parema välise rahastuse otsingud.

F INANTSSKEEMI PUUDUMINE

Nagu kõik infotehnoloogia arendused, nõuavad ka elektroonilise dokumendihalduse ja digitaalse asjaajamise lahendused märkimisväärseid rahalisi ressursse. Seda mitte üksnes tark- ja riistvara soetamiseks, vaid kogu juurutusprojekti läbiviimiseks, mis hõlmab protsesside kaardistust, vajaduse analüüsi ja sõnastamist, tööprotsesside ümberkujundamist uute süsteemide võimalusi arvestades ning kasutajate väljakoolitamist.

Süstemaatilist rahalist toetust asutustele dokumendihalduse arendamiseks osutatud ei ole.

Vähesed keskselt seatud kohustused, mis asutustele on pandud oma asjaajamise arendamiseks (nt dokumendiregistri andmete avalikustamise kohustus veebis), on jäänud keskselt finantseerimata. Ühest küljest on põhjendatud seisukoht, et kuna keskselt ei ole asutustele olulisel määral nõudeid esitatud, siis ei ole põhjust ka asutustesiseste vajaduste arendamiseks teha tsentraalselt kulutusi. Teisest küljest on selline suhtumine lühinägelik, kuna suunab asutusi lahendama vaid iseenda probleeme, tagamata üldisemate küsimuste lahendamist ja valdkonna terviklikku arengut. Viimase aasta

jooksul DVK ning selle liideste arendamisel ja juurutamisel tehtud katse osa vajalikke kulusid katta tsentraalselt õnnestus osaliselt, kuna läbirääkimised EDHSide tarnijatega ilma asutusi kaasamata ei taganud kogu soovitud tulemust.

Mõju edaspidi

Kui digitaalse asjaajamise finantseerimine jätkub senises mahus ja senise mudeli järgi, siis käsitletakse dokumendihaldust edasi ühena paljudest infotehnoloogilistest projektidest. Eitamata infotehnoloogilise komponendi olemasolu, toob see kaasa olukorra, kus ressurss kulub seadmetele ja tarkvarale, jättes aga poolikuks tööprotsesside ümberkorraldamise ja teenuste väljaarendamise, mis eeldavad pikka ja keerukat sisulist juurutamisprotsessi. Ressurssi tegelikuks töö parandamiseks, paberi asendamiseks digitaaldokumentidega, asjaajamise lihtsamaks ja kiiremaks muutmiseks, ei jagu. Seega senise olukorra jätkudes elektrooniline dokumendihaldus asutustes ei laiene oluliselt ega süvene.

Kuna dokumendihaldus paratamatult konkureerib rahaliselt teiste projektidega, seab visioonipuudus koos finantsskeemi puudusega valdkonna aastast aastasse üha raskemasse ja kõrvale tõugatud olukorda.

L IIGNE KESKENDUMINE KESKASUTUSTELE

Arendusprojektide ja pilootprojektide läbiviimisel ning abivahendite ja tihti ka juhendite koostamisel on liialt lähtutud suuremate asutuste, eelkõige ministeeriumide vajadustest. See on mitmesugustel strateegilistel põhjustel põhjendatud, ülevalt alla suunatud taotlus. Praktika näitab, et see ei ole olnud kuigi tulemuslik. Väiksemad asutused ja omavalitsusasutused on endiselt kõige halvemalt varustatud digitaalse asjaajamise vahendite ja lahendustega. Seda ei saa põhjendada üksnes nende asutuste väiksuse, rahaliste vahendite piiratusega või pakilisema vajaduse puudumisega digitaalse asjaajamise juurutamiseks. Iga asutuse töö saab muutuda tõhusamaks tänu infotehnoloogia teadlikule rakendamisele. Samuti ei saa e-valitsemist ja e-teenuseid laiemalt pakkuda vaid ühe osa asutuste baasil – e-valitsemine peab ühtviisi hõlmama kõiki asutusi üle terve riigi ja tagama nii andmete kui teenuste ühetaolise kättesaadavuse kogu riigis. Tehnoloogiliste lahenduste ja eelkõige juhendmaterjalide olematu pakkumine väiksematele asutustele, kus enamasti puudub otseselt dokumendihalduse-alase ettevalmistusega spetsialistide töörühm, on oluline põhjus nende asutuste mahajäämuse tekkimisel digitaalse asjaajamise korraldamisel.

Mõju edaspidi

Kui jätkub suundumus, et arendusprojektide ja pilootprojektide läbiviimisel ning abivahendite ja tihti ka juhendite koostamisel lähtutakse suuremate asutuste, eelkõige ministeeriumide vajadustest, siis saavutatakse küll edu nende projektidega hõlmatud asutustes, kuid nende mõju teistele asutusele jääb piiratuks. Liigne keskendumine keskasutustele süvendab järjest teiste (eriti kohaliku omavalitsuse) asutuste raskusi nõuetega kaasas käimisel. Keskasutusi silmas pidavad lahendused ei ole üldjuhul sobivad väiksematele asutustele. Vahe suuremate ja väiksemate asutuste võimekuses elektroonilise dokumendihalduse osas suureneb.

Keskendumine keskasutustele toob kaasa ka teenuste osutamise tsentraliseerimise. See on rahaliselt otstarbekas, kuid võib kaasa tuua olukorra, kus vajalike oskustega inimesed võivad samuti liigselt koonduda. Prognoositav on, et kohtadele jäävad ainult teeninduspunktid ja käsutäitmine. Seega süveneb oht, et elektroonilist dokumendihaldust hakatakse juurutama käsukorras konkreetseid ja kohalikke olusid arvestamata ning sisulisi otsuseid langetatakse kohalikke olusid tundmata.

K OMMUNIKATSIOONI PUUDUS TEHNOLOOGIA TARNIJATEGA

Aastate jooksul on asutusi hakatud järjest rohkem asetama olukorda, kus neilt nõutakse ühe või teise tehnoloogilise lahenduse rakendamist ja kasutamist. Tihti on nende nõuete tekkimine juba aegsasti teada olnud, kuid ometi ei ole astutud koordineeritud samme koostöö tegemiseks tehnoloogia tarnijatega, et valmistada neid ette asutuste poolt tulevate tellimuste täitmiseks. Sisuliselt on riik seadnud asutustele nõudeid ja kohustusi teostada arendustöid (nt digitaalallkirja kasutamine, dokumendiregistri veebis kuvamine, DVK kasutamine) ja seejärel jätnud asutused üksi vajalikke töid kirjeldama, tellima ja tasustama. Samuti puudub tehnoloogia tarnijatel ülevaade riigi elektroonilise dokumendihalduse arenguvisioonist, mis võimaldaks neil omalt poolt pakkuda uusi ideid ja lahendusi tööprotsesside tõhusmaks korraldamiseks ja toodete arendamiseks.

Seetõttu on paljud asutused olnud sunnitud ise pidama läbirääkimisi EDHSide tarnijatega, et vajalikud arendused saada, mis on kurnav nii asutustele kui EDHSide tarnijatele ja samas kulukas riigile. Haruldane pole ka sama arenduse korduv tellimine arendajalt erinevate asutuste poolt (nt digitaalallkirja andmise võimalus EDHSis).

Olukorrad, kus koordineeriv või seadusandlik asutus kehtestab nõude, kuid jätab kogu nõude täitmiseks vajaliku töö üksnes asutuste kanda ilma seda protsessi koordineerimata või juhendamata, on äärmiselt ebaotstarbekas ja kulukas arengumudel.

Mõju edaspidi

Kui jätkub senine suundumus kaasata tehnoloogia tarnijaid valdkonna arendamisse üksnes täitjatena, aga mitte partneritena, jääb domineerima tarnijatepoolne vaid müüginumbritest lähtuv huvi. Tarnijate arendustegevused jäävad projektipõhisteks ja isegi kui arendused muudetakse uute versioonide osaks ja mitte eraldi müüdavateks mooduliteks, süveneb tendents, et tarkvarad küll võimaldavad kõike soovitavat teha, kuid sageli mittesobival viisil.

Süveneda võib ka olukord, kus väiksemad ja vähemvõimekad asutused on tarnija poolt juhitud, st kompetents ja teadmised muutustest tulevad tarnijate käest, mitte asutuse seest.

R AKENDUSETAPI TÕRGETE PÕHJUS - JUHENDMATERJALIDE PUUDUMINE

Elektroonilise dokumendihalduse rakendamine toimub rahvusvaheliselt tunnustatud ja standardiseeritud metoodika alusel ja on üldiselt ühetaoline kõigi asutuste jaoks. Samas on Eesti kogemuses just see protsess kõige rohkem probleeme tekitav samm asutustele. Selles ettevalmistavas tööetapis tuleb sõnastada oma vajadused, korraldada riigihange ja pidada läbirääkimisi EDHSi tarnijatega ning süsteem juurutada. Selle protsessi läbiviimise jaoks on suhteliselt lihtne koostada juhendmaterjale, mida enamik asutusi saaksid kasutada. Seni ei ole seda tehtud.

Juhendmaterjalid puuduvad ka oluliste digitaalse asjaajamise komponentide kohta – nt digitaalallkirja kasutamine, e-kirjade haldus, elektrooniliste dokumendimallide loomine ja kasutamine, dokumendihalduse metaandmete rakendamine, digitaaldokumentide eraldamine, hävitamine ja hoid jne.

Teiste riikide kogemus näitab, et lisaks nõuetele ja kohustuslike eesmärkide sõnastamisele on võimalik ning tulus koostada ulatuslikke ja kasutajasõbralikke juhendmaterjale elektroonilise dokumendihalduse juurutamiseks ja parendamiseks 65

asutustes. Ulatusliku, kasutajale arusaadava ja kättesaadava juhendmaterjali puudumine on oluliselt pidurdanud digitaalse asjaajamise arengutempot kogu riigis.

Mõju edaspidi

Kui ei asuta kiiremas korras süstemaatiliselt elektroonilise dokumendihalduse juhendmaterjale (sh õppevahendeid, ka elektroonilisi) koostama, on prognoositav, et elektroonilisele dokumendihalduse korraldamise võtmefiguurideks olevad dokumendihaldurid ei suuda oskuste ja teadmiste puudumise tõttu kujundada välja head asjaajamistava elektroonilises keskkonnas.

Juhendmaterjalide puudumine takistab dokumendihalduritel iseseisvalt asutuses juurutada elektroonilist dokumendihaldust ning nad on sõltuvuses neile osutatavast abist või teenusest.

D IGITAALSE ARHIVEERIMISE NÕUETE EBASELGUS

Kui digitaaldokumentide loomine, edastamine, kasutamine ja haldamine on vähemalt minimaalsel tasemel kaetud regulatiivsete normidega, siis digitaaldokumentide eraldamine ja hoid asutustes on täiesti reguleerimata. Dokumendi selle elukäigu etapi jaoks puuduvad ka igasugused juhised. Ootus, et asutused selle probleemi ise lahendavad, eeldatavasti koostöös EDHSide tarnijatega, ei ole andnud mingit tulemust. Pigem on selgete nõuete ja juhiste puudumist kasutatud ettekäändena, miks digitaalset asjaajamist mitte arendada (puudub kindlus loodavate digitaaldokumentide säilivuse ja säilitamise viiside osas). Kuigi see põhjendus ei ole tõsiseltvõetav (vaadates kasvõi teiste maade kogemusi, kus loodud digitaaldokumentide hoidmise ja säilitamisega saadakse hakkama), on see ometi olnud asutuste jaoks põhjuseks vältida digitaaldokumentide laiaulatuslikumat kasutamist.

Mõju edaspidi

Kui digitaalse arhiveerimise nõuded jäävad ebaselgeks, siis digitaalarhiivi, mida ühiskond tervikuna saaks usaldada, ei teki. Seni digitaalselt olemasolev dokumentatsioon suures osas hävib või muutub kasutamatuks, sest digitaaldokumentide loomise ja kasutamise kontekst muutub ebaselgeks, digitaaldokumendid ise aga ebausaldusväärseteks.

Senise olukorra jätkudes ühiskonna digitaalne mälu mitte ei talletu, vaid hävib.

9 Alternatiivsed arengumudelid

Käesolev peatükk hindab erinevaid võimalikke arengumudeleid olemasoleva olukorra parandamiseks.

Ü HTNE EDHS KÕIGILE ASUTUSTELE

Ühtse EDHS tarkvara juurutamine kõigile asutustele on esmapilgul atraktiivne ja tulemuslik lahendus, mis võimaldaks pakkuda näiliselt ühetaolist digitaalset dokumendihaldust kõigile asutustele ja teha seda kokkuhoidlikult. Samalaadse ettepanekuga on aeg-ajalt välja tuldud ka asutuste poolt kasutatava majandustarkvara osas.

Positiivsed aspektid:

• ühtne hankimine, • kulude kokkuhoid litsentside soetusel (hulgiost), • ühtne tarkvaraarendus, • lihtne tagada tarkvaralist ühilduvust.

Negatiivsed aspektid:

• asjaajamine on igas organisatsioonis erinev, juurutus tuleb teha igas asutuses eraldi, mis on märkimisväärselt suurem kulu kui litsentside soetus, • ükskõik millise EDHSi valikul peab vähemalt 2/3 asutustest EDHSi vahetama, • alahinnata ei saa vastuseisu jt probleeme kasutajate tarbimisharjumuste muutmisel, • olulisi kulutusi tuleb teha ümberkoolitusele, • oluliselt väheneb konkurents EDHSi toodete turul, • ühele tarnijale panustamine muudab kogu avaliku sektori temast sõltuvaks.

Näiliselt lihtsat alternatiivi võib olla mõistlik rakendada ühe ametkonna või ministeeriumi haldusala piires, samuti on mitmed omavalitsused kavandanud (maakonniti) üle minna ühtsele digitaalse dokumendihalduse lahendusele.

Üleriigiliselt ühtsele EDHSile üleminek ei saa aga olla mõistlik lahendus. Negatiivsed mõjud kaaluvad üle positiivsed mõjud, lisaks tuleb arvestada tõsiasjaga, et sellises mahus projekti teostamiseks mõistlikus ajakavas (nt 18 kuud) puuduvad ükskõik millisel Eestis tegutseval EDHSi tarnijal inimressursid. Tuleb rõhutada asjaolu, et riik ei saa endale lubada olukorda, et ta sõltuvuses ainult ühest tarnijast.

Samuti on väga oluline aspekt kasutajate väljakujunenud harjumused ja rahulolu olemasolevate tööriistadega. Peame silmas pidama, et EDHS on töövahend, mitte eesmärk omaette.

Lisaks tuleb tõdeda, et ühtsele EDHSile üleminek nõuab erakordselt jõulist juhtimist ja eestvedamist. Nagu töö eelnevates peatükkides kirjeldatud, on senine valdkonna juhtimise ja eestvedamise nõrkus tänase olukorra üks peamisi probleeme.

K ESKSE DOKUMENDIBÜROO LOOMINE

Sarnaselt erasektoris kasutatavatele teenusbüroodele on mõnedes riikides asutused asutanud ühise dokumendibüroo või keskuse, mis teenindab mitut asutust korraga. Eelkõige on see tulus lahendus asutuste jaoks, millel on suur kirjavahetuse maht kas kodanike või ettevõtete ja asutustega. Keskne dokumendibüroo kasutaks ühtset EDHS lahendust ja haldaks tehniliselt erinevate asutuste kõiki dokumente, koondades endasse kliendisuhtluse ja dokumendihalduse oskusteabe.

Positiivsed aspektid:

• kulude kokkuhoid EDHSi hankimisel ja litsentside soetusel, • ühtne tarkvaraarendus, • asutuste asjaajamise unifitseerimine, • lihtsam arendada mitut asutust hõlmavaid e-teenuseid.

Negatiivsed aspektid:

• eeldab põhjalikku asutuste asjaajamise analüüsi ja tööprotsesside ümberkorraldamist, • asutustes olemasolevaid EDHSe tuleb välja vahetada, • EDHSi juurutustöö tuleb uuele büroole teha algusest peale, • nõuab väga tugevat projektijuhtimist, • pikas perspektiivis võib asutustel tekkida erivajadusi, mida ühine büroo ei suuda katta või mille katmine muutub sama kulukaks kui igas asutuses iseseisva asjaajamise lahenduse sisseseadmine, • olulisi kulutusi tuleb teha ümberkoolitusele.

Pigem on tegemist lahendusega, kus organisatsiooniliste meetmetega püütakse saavutada tulemust, mida on võimalik saavutada ka tehnoloogiliste lahenduste ühildamise ning ühtsete standardite ja kokkulepete kasutamisega.

L OOBUMINE DIGITAALSE DOKUMENDIHALDUSE KOORDINEERIMISEST

Ühe alternatiivina võib kaaluda ka digitaalsele dokumendihalduse koordineerimise lõpetamist. Olukord sarnaneks sellisel juhul olukorrale erasektoris, kus iga ettevõte peab täitma vaid seadustest tulenevaid minimaalseid nõudeid oma dokumentatsioonile.

Kindlasti ei ole tegemist aruka alternatiiviga, sest dokumendihaldussüsteeme ei kasuta asutused mitte ainult dokumentide haldamiseks, vaid ka informatsioonile juurdepääsu tagamiseks ja informatsiooni publitseerimiseks veebis. Efektiivsed asutusteülese tasandi projektid ja arendused sellise mudeli korral peatuksid.

Samuti vajavad igal juhul lahendamist digitaalsete dokumentide säilitamise ja arhiveerimise küsimused, mida iga asutus eraldi ei ole võimeline lahendama.

K OORDINEERIMISE ERINEVAD MUDELID

Koordineerimine kompetentsikeskuse kaudu

Võimalik on kasutada juhtimismudelit, kus administratiivset koordineerimist ei ole ning dokumendihalduse kompetentsikeskus koordineerib juhiste ja teiste pehmete meetoditega valdkonna arengut (nt Rootsis kasutatav mudel).

Eestis selline kompetentsikeskus puudub. Mudeli eripäraks on see, et kompetentsikeskusel peab olema võimalus ka rahaliselt mõjutada valdkonna arengut,

näiteks otsustada erinevate projektide prioriteetsust rahastamisel. Samuti nõuab sellise mudeli kasutamine kõigi asjaosaliste suuremat ühist pingutust ja kokkulepet.

Koordinatsiooni üleandmine mõnele asutusele

Digitaalsele dokumendihaldusele ülemineku koordineerimine ei pea ilmtingimata toimuma Riigikantseleis, selle funktsiooni võib vastavate ressurssidega üle anda ka mõnele asutusele.

Võimalikud kandidaadid on:

RISO (Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi infosüsteemide osakond). RISO põhiülesandeks on vastavalt põhimäärusele „riigi infosüsteemide arendamise koordineerimine, vastavate arengukavade väljatöötamine, nende elluviimise koordineerimine, Euroopa Liidu struktuurifondidega seotud tegevus infoühiskonna arendamise meetme valdkonnas ning infotehnoloogiaalaste õigusaktide eelnõude ettevalmistamine”.120

Kuigi osakonna põhimäärus otseselt ei keela digitaalse dokumendihaldusega tegelemist (ja ajalooliselt on see töö RISOst välja kasvanud), ei ole mõistlik kõiki digitaalse informatsiooniga seonduvaid tegevusi anda RISO ülesandeks. Digitaalne informatsioon ja infoühiskond on tänapäeval kogu avalikku sektorit horisontaalselt läbiv teema, mitte IT- spetsialistide mängumaa. RISO ülesandeks on täna kujunenud lisaks seadusandluse ja poliitikate ettevalmistamisele Eesti infoühiskonna arengukava kui terviku elluviimine, samuti EL struktuurifondide kaudu rahastatavate projektide menetlemine, mistõttu küllaltki spetsiifilise valdkonna lisamine ei näi olevat otstarbekas.

RIA (MKMi hallatav riigiasutus Riigi Infosüsteemide Arenduskeskus). RIA ülesandeks vastavalt põhimäärusele121 on:

1) riigi infosüsteemide arengukavade elluviimise koordineerimine, 2) riigi kesksete infosüsteemide arendamine ja haldamine, 3) riigi keskse infotehnoloogilise infrastruktuuri tagamine, 4) Euroopa Liidu struktuuritoetuste rakendusüksusena toimimine, 5) riigi infosüsteemide infoturbega seotud tegevuste korraldamine.

Nagu põhimäärusest nähtub, on tegemist eeskätt tehnoloogiakeskusega, mille ülesandeks on riigile olulise IT infrastruktuuri tehniline arendamine, haldamine ja kaitse.

RIA ülesandeks on ka DVK tehniline arendamine ja talitluse tagamine. Samas ei näi olevat otstarbekas RIAle anda digitaalse dokumendihalduse sisulise arendamise funktsioone, sest tegu on otseselt tehnoloogiale keskendunud asutusega.

Rahvusarhiiv on valitsusasutus Riigikantselei haldusalas.

Rahvusarhiivi ülesandeks on vastavalt põhimäärusele122 täita järgmisi „Arhiiviseaduses” sätestatud ülesandeid: 1) osaleb arhiivinduse arengu kavandamises, 2) osaleb arhiivindust ja asjaajamist reguleerivate õigusaktide eelnõude väljatöötamises ja nende kooskõlastamises, 3) korraldab arhiivijärelevalvet,

120 http://www.riso.ee/et/yldinfo/pohimaarus. 121 https://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=979912. 122 http://www.ra.ee/?topic=18&doc=20. 69

4) on «Arhiiviregistri» volitatud töötleja, 5) vaatab läbi riigi arhiivide aastaeelarve eelnõud ja vajaduse korral lisaeelarve kohta käivad ettepanekud ning esitab nende alusel koostatud Rahvusarhiivi aastaeelarve eelnõu koos seletuskirjaga Riigikantseleile, 6) tegeleb arhiivinduse teaduslike ja metoodiliste küsimustega, 7) korraldab arhiivindusalast täiendõpet, 8) annab arvamuse arhiivindusalaste koolituskavade kohta, 9) korraldab arhivaaride kutseeksameid ja väljastab kutsetunnistusi, 10) korraldab arhivaalide ja neid käsitlevate trükiste avaldamist.

Rahvusarhiiv kui valitsusasutus Riigikantselei haldusalas on võimalik kandidaat digitaalsele dokumendihaldusele üleminekuprotsessi koordineerimiseks (vrd Suurbritannia mudelit). Nimetatud ülesanne on tihedalt seotud ühe olulise lõigu, digitaaldokumentide arhiveerimise temaatikaga.

Koordineerimisfunktsiooni üleandmine Rahvusarhiivile eeldab huvi ja initsiatiivi olemasolu Rahvusarhiivi poolt selliseid funktsioone täita, samuti vajadust olemasolevad töökohad ja kompetents Riigikantseleist Rahvusarhiivile üle anda.

Koordineerimise seisukohalt on Rahvusarhiivil kui valitsusasutusel võrreldes Riigikantseleiga raskem ministeeriumeid eest vedada. Samas on Rahvusarhiivi üheks ülesandeks arhiivijärelevalve teostamine kõigis asutustes. Samuti on Rahvusarhiivi kui asutuse ülesanded seaduses märksa selgemini piiritletud ja tegevus fokuseeritud kui Riigikantseleil.

Seega on selle alternatiivi rakendamisel oluline Rahvusarhiivis vastava kompetentsi tekitamine (üleandmine), Rahvusarhiivile piisavate volituste andmine ning kõigi osapoolte valmisolek muutusteks.

K OORDINEERIMISE ÜLEANDMINE LOODAVALE AVALIKU HALDUSE JA REGIONAALHALDUSE MINISTEERIUMILE

Vastavalt valitsusliidu programmile aastateks 2007–2011123 on kavas „reorganiseerida tänane regionaalministri ametikoht, liites sellele avalike teenuste, kodanikuühiskonna ja regionaalpoliitika arendamise funktsioonid”.

Käesoleva töö valmimise hetkeks ei ole nimetatud reorganiseerimise kohta saadaval veel ühtegi dokumenti, kuid muudatuste kavandamisel tasub ühe olulise teemana arutleda ka digitaalsele dokumendihaldusele ülemineku koordineerimiskohustuse andmist loodavale ministeeriumile. Dokumendihaldus on avaliku halduse üks peamistest protsessidest, millele toetub enamus avaliku sektori tegevustest ning on seetõttu jätkusuutlikkuse seisukohalt väga oluline töövaldkond.

Positiivse mõjurina tuleb märkida asjaolu, et sellise mudeli alusel tegeleks valdkonna arendamisega ministeerium, mis oleks märksa tugevama eestvedamisvõimega kui näiteks mõne ministeeriumi osakond, valitsusasutus või hallatav riigiasutus. Negatiivse poole pealt tuleb mainida asjaolu, et uue ministeeriumi moodustamise kontseptsioon, täpne tegevusvaldkond ja ajakava on seni teadmata, samuti kaasnevad uue ministeeriumi moodustamisega loomulikud käivitamisraskused.

Ometi tasub nimetatud alternatiivi väga tõsiselt kaaluda, et saavutada pikaajaline ja jätkusuutlik valdkonna areng.

123 http://www.valitsus.ee/?id=1307. 70

10 Soovitused edasiseks tegevuseks

Evolutsioonilise arengumudeli jätkamine seab asutuste digitaalne asjaajamise arengule selged piirid. Takistused kujunevad asutustevahelise dokumentide ja info liikumise ning korraldamisel, kuna üleriigilised infosüsteemid ei paranda seda tööetappi, vaid ainult leevendavad sellega seotud kulutusi.

DVK on asunud seda probleemi tõhusalt lahendama. Kas sellega kaasneb ka arengumudeli muutus, on veel vara hinnata.

Asutustesiseselt on väga raske tekitada vajadust ja motivatsiooni digitaalset asjaajamist veel edasi arendada, kuna olemasolevad sisemised vajadused on valdavalt rahuldatud. Terviklikku, kogu riigihaldust puudutavat digitaalse asjaajamise arengut saab innustada üksnes väliste mõjutusvahenditega – õigusaktidest, normidest ja arengukavadest tulenevate nõuete kehtestamisega. Samuti tuleb senisest oluliselt enam pöörata tähelepanu juhendmaterjalide koostamisele.

Uuringu tulemusel on võimalik välja pakkuda järgmised soovitused:

1. Dokumendihalduse arengu eestvedamine ja taganttõukamine

Praegune digitaalse asjaajamise tase asutustes on saavutatud vähese tsentraalse juhtimise ja abiga.

Kiireks edasminekuks kõigil avaliku halduse tasanditel on vaja vastustust ja juhtimist:

• Visiooni loomiseks ja dokumendihalduse arengusuundade määratlemiseks.

• Konkreetsete kohustuste, tähtaegade ja eesmärkide seadmiseks, mille täitmist asutustelt oodatakse.

• Asutuste paremaks juhendamiseks nende eesmärkide täitmisel.

• Asutusteüleste, kogu riigihaldust haaravate kokkulepete saavutamiseks

• Koosvõime tagamiseks, asutustevahelise digitaalsete asjaajamise ja e-teenuste vahendite loomiseks.

Seetõttu on oluline Riigikantselei või mõne teise asutuse vastutavaks määramine avaliku sektori kui terviku digitaalse dokumendihalduse arengu eest koos vastavate ressursside kasutusse andmisega.

2. Juhendmaterjalide koostamine

Tekstid, mis seletavad elektroonilise dokumendihalduse olemust ja juhendavad digitaalse asjaajamise rakendamist, Eestis praktiliselt puuduvad. Juhendmaterjalid peavad asutustele pakkuma kasutajasõbralikku nõu nii oma vajaduste täitmiseks EDHSi abil, kui ka üleriiklike vahendite ja lahenduste kasutamiseks.

Arusaam, et asutustes puudub oskus analüüsida oma vajadusi, kirjeldada nõudeid süsteemidele ja koostada hankedokumente, on välja öeldud kõigi osapoolte – asutuste endi, EDHSide tarnijate ja Riigikantselei poolt. Koostatavad juhendid aitavad olukorda parandada. Mõistagi on vajalik ka asutuse suurem initsiatiiv uute teadmiste omandamisel.

3. Paindlikumad võimalused arendustööde rahastamiseks

Valdkonna arengukava juurde peab kuuluma selge rahastamisskeem. See ei pea seisnema kogu vajaliku arenduse riiklikus rahastamises, vaid selgelt välja öeldud tööjaotuses, mis näitab ära vajalikud kulutuste rühmad kõigi osapoolte poolt. Rahastamisskeemis tuleb ette näha senisest suurema toetuse võimalus väiksematele asutustele ja kohaliku omavalitsuse asutuste ühistegevusele.

4. Asutusteüleste kokkulepete saavutamine

Kokkulepped on vajalikud koostalitluse, eelkõige semantilise koostalitluse võimaldamiseks. Dokumendihalduse kontekstis tähendab see esmajärjekorras metaandmete, dokumendi vormielementide ja tööprotsessi kirjeldustes kokku leppimist, mis teevad võimalikuks mitmeid asutusi hõlmavad digitaalsed tööprotsessid.

Nende kokkulepete saavutamisel tuleb esmalt tegeleda semantilise tasandiga ja vajalike liideste määratlemisega ning seejärel asuda välja arendama tehnilist infrastruktuuri, mis vastab semantilise tasandi ja liideste nõuetele. Vastupidine areng, kus enne on olemas tehnoloogia ja siis sobitatakse dokumendivood tehnoloogia võimaluste järgi, ei ole otstarbekas arengumudel, kuna ei arvestata tegelike infovajadustega, vaid otsitakse üksnes tehnoloogia võimalustele vastavaid lahendusi.

Kokkulepete saavutamiseks on vajalik märkimisväärne teoreetiline uurimustöö ja ettevalmistus. See uurimustöö peab sisalduma valdkonna arengukavas ja selle teostamine nõuab vahendeid. Elektroonilise dokumendihalduse rakendamine ei ole üksnes tehniline küsimus, vaid nõuab olulist uurimustööd selle mõttekaks planeerimiseks. Eestis on selline uurimustöö seni toimunud üksnes standardiseerimistegevuse raames, riiklik tellimus ja vahendid on dokumendihalduse-alase uurimustöö jaoks praktiliselt puudunud.

5. Pidev laialdane dialoog tehnoloogia tarnijatega

Pidev sisuline koostöö tehnoloogia tarnijatega võimaldab kiiresti kasutusele võtta uusi lahendusi, samuti paremini selgitada dokumendihalduse arengusuundi nii Eestis kui maailmas.

6. Paljusid asutusi hõlmavate arenduste ühine tellimine EDHSide tarnijatelt

Asutuste üksi jätmine kauplemisel EDHSide tarnijatega ei ole mõistlik ega kokkuhoidlik strateegia. Arenduste ühine tellimine võimaldab oluliselt säästa raha ja inimressurssi.

7. Elektroonilise dokumendihalduse ja digitaalse arhiveerimise nõuete ühtlustamine

Vajalik on parem koostöö Rahvusarhiivi ja dokumendihaldust koordineerivate asutuste vahel. Otstarbekas on välja töötada ühiseid juhiseid asutuste jaoks, mis käsitleksid dokumendi- ja arhiivihaldust tervikuna.

8. Õigusliku regulatsiooni korrastamine, mille toel asutuste dokumendihaldus ja asjaajamine toimivad.

9. Elektrooniliste teenuste osutamise nõuete kehtestamine õigusaktides.

10. Kompetentsi- ja koolituskeskuse arendamine, mis tagaks metoodilise ja koolitustoetuse asutustele.

11. Dokumendihaldust puudutavate Eesti standardite muutmine kõigile vabalt ja tasuta kättesaadavateks dokumentideks.

Lisad:

Lisa 1: Asjaajamise regulatsiooni komponendid ja nende dünaamika

Lisa 2: Valitsusasutuste dokumendihaldusprogrammi 2000–2002 aruanne

Lisa 3: Riigihangete andmed

Lisa 4: Digitaalse arhiveerimise nõuete ebaselgus

73 No 32 2 TTA tööturukoolitust hõlmav 15 16 33 annab enda ja edastab andmed Yes väljastab koolitus- tööprotsess fikseerib koolitusele ku rsu s koolituskursuste koolitusest osavõtu osalenutele firmad asumise lõppenud? andmed kohta tunnistused

40 30 39 esitab 14 18 1 31 töötu täidab koolitustaotluse Yes Yes Start asub koolitusele katkestas katkestas tha töötuna arveloleku koolitustaotluse koolituskonsultan- koolituse? nõusolekuta? lõpetamine dile töötud No 35 No täidab tagasiside ankeedi

41 koolituskonsultant 44 13 19 29 koolitusele 34 vestleb, selgitab suunab töötu väljastab koolitustundide mitteilmumise registreerib vajadused ning kutsenõustamisse suunamiskirja registreerimine registreerimine järgmisel töötu võimalused kü l a stu se l tunnistuse/tõendi 12 20 42 täidab No tuli täis B koolitusvakantsi 36 No 27 koolitus on 80h/kuus ? sisestab tagasiside Lõpp vajalik ? 22 tulemused baasi Yes Yes 10 11 Yes Yes sunamine No sunamine No 17 teostab pistelist elukoht asub A B 43 soovitud teisele koolituste Yes kursusele kursusele õppimiskohast No konsultandid No kü l a sta m i st 28 o ska b kaugemal kui ja THA soovitada ? 30 km? Yes A esitab 38 No 37 sõidupiletid? 9 D 21 Yes No vajalik Yes koolitatavate otele arvutab individ. eelvalik jätmine stipendiumi No koolitus ? sõidukulude pakkumiste seast Yes registreerimine sobilike valik C D C

4 3 5 6 7 8 23 peab läbirääkimisi Yes vaatab läbi ekspordib andmed 26 saavutati registreerib sõlmib lepingu konkreetse registreerib kursuse rahuldamata ja raamatupidamise kannab tulemuse kokkulepe ? koolituse koolitusfirmaga koolitajaga ootel taotlused programmi töötu kaardile No

24 25 TTA edastab annab maksmise raamatu- m a kse ko rra l d u se d kohta tagasisidet pidamine panka/posti

Õigusakt «Eesti NSV asutuste, NSV Liidu asutuste Ühtne riiklik «Eesti NSV asutuste, «Valitsusasutuste «Asjaajamiskorra organisatsioonide ja organistsioonide ja asjaajamissüsteem organisatsioonide ja asjaajamiskorra ühtsed alused» / ettevõtete asjaajamise ettevõtete (põhialused) ÜRAS ettevõtete alused» (1996) (2001) korraldamise asjaajamise 1974 asjaajamise akti osad näidisjuhend» (1963) dokumentaalsse korraldamise osas korraldamise näidisjuhend» (1977) ja arhiivide töö põhireeglid. Tallinn, 1964 alus «Abinõudest asjaajamise «Основные правила «Единая «Eesti NSV Vabariigi Valitsuse Vabariigi Valitsuse parendamise kohta Eesti постановки государственная ettevõtete, asutuste ja määrus (2. juuli 1996. a määrus (26. veebruar NSV-s» Eesti NSV документальной система organisatsioonide nr 183) 2001. a nr 80) Ministrite Nõukogu части делопроизводства asjaajamise määrus (22. mai 1963 nr делопроизводства и (ЕГСД) Основные näidisjuhendi 275) работы архивов, положения» Одобрено kinnitamise kohta» учреждений, Государственным Eesti NSV Ministrite организаций, комитетом Совета Nõukogu määrus (30. предприятий СССР» Министров СССР по mai 1977. nr 286) 1963 науке и технике: Постановление № 435 от 04.09.73 г.

üldine Üldeeskirjad Üldeeskirjad Üldalused Üldalused I Üldalused I Üldalused 3. jagu Digitaalallkirja infrastruktuuri kasutamise üldtingimused vormistamine Ametialaste dokumentide Ametidokumentide Dokumentide II Haldusdokumentide II Dokumentide koostamine, ettevalmistamine ettevalmistamine vorminõuded vormistamise nõuded vormistamine ja paljundamine

ringlus Väljuva kirjavahetuse Asjajamise Dokumendiringluse Dokumendiringluse III Dokumendiringluse IV Dokumentide vormistamine ja dokumentaalse osa organiseerimine organiseerimine korraldamine menetlemine ja väljasaatmine Saabuva korraldus hoidmine asutuses kirjavahetuse vastuvõtmine, registreerimine ja läbivaatus reg Vt ülal Dokumentide Dokumentide III Dokumentide registreerimine ja registreerimine registreerimine teatmestu koosseis 2. Dokumendiregister täitmise Kontroll dokumentide Dokumentide täitmise Täitmise kontrolli Vt IV jagu 3 kontroll tähtajalise täitmise üle kontrolli organiseerimine organiseerimine Dokumendi allkirjastamine ja asja lahendamine toimikute Jooksva asjaajamise Nomenklatuuride Toimikute Arhiivieeskiri – nomenklatuur toimikute moodustamine koostamine ja toimikute nomenklatuuri dokumentide loetelu moodustamine koostamine ja toimikute moodustamine asjaajamises hindamine Dokumetaalsete Arhiivieeskiri – materjalide teadusliku säilitustähtajad ja praktilise väärtuse dokumentide loetelus ekpertiis arhiveerimine, Dokumentide säilitamine Dokumetaalsete Dokumentide Dokumentide IV Toimikute vt IV jagu 4 säilitamine materjalide ettevalmistamine ettevalmistamine ettevalmistamine Dokumentide ettevalmistamine järgnevaks säilitamiseks järgnevaks säilitamiseks. hoidmine asutuses üleandmiseks ja kasutamiseks säilitamiseks ja V Dokumentide asutuse arhiivi kasutamiseks. säilitamine, kasutamine Arhiivieeskiri – Toimikute säilitamine. ja hävitamine sätestab täpsemalt

Asutuse arhiivi töö Arhiivieeskiri – organiseerimine puudub selline osa asjaajamise Asjaajamise üleandmine Dokumetaalsete Asjaajamise V Asjaajamise üleandmine töötaja lahkumise puhul materjalide üleandmine üleandmine üleandmise- vastuvõtmine …

Asjaajamispersonali töö organiseerimise alused

Asjaajamisprotsesside mehhaniseerimine

T 31681 Dokumendiregistri loomine Keskkonnaministeeriumi Info- L 72210000- 3.11.2006 ja Tehnokeskus 0 203390 A 30556 Dokumendihaldussüsteemi Majandus- ja A 30240000- 26.09.2006 ostmine Kommunikatsiooniministeerium 3 3809133 T 29177 Dokumendi "X-tee reeglistik" Riigi Infosüsteemide L 72150000- 26.07.2006 väljatöötamine Arenduskeskus 1 294000 T 28570 Dokumendihaldustarkva ost ja Kultuuriministeerium L 72268000- 3.07.2006 juurutamine 1 287860 T 24978 dokumendihoidla tarkvara Riigi Infosüsteemide L 72262000- 1.02.2006 väljatöötamine Arenduskeskus 9 150000 T 24797 Dokumendihoidla liidese Riigi Infosüsteemide L 72262000- 23.01.2006 loomine Amhorale ja Arenduskeskus 9 juurutustöö. 299000 T 24302 Dokumendihalduse Riigikantselei L 72316000- 28.12.2005 metaandmete loendi 3 koostamine 162100 T 23794 Dokumendihaldussüsteemide Riigikantselei L 72262000- 7.12.2005 Postipoiss ja Go Pro 9 liidestamine 271200 A 22480 Dokumendihalduse tarkvara Eesti Pank T 30259700- 13.10.2005 mooduli ost 6 311055 T 19660 Dokumendihaldustarkvara Riigikantselei T 72260000- 26.05.2005 täiendused 5 387694 T 17107 Dokumendihaldussüsteem Justiitsministeerium L 72512000- 28.01.2005 Amphora 7 119915

T 16861 Dokumendihaldustarkvara Eesti Haigekassa L 72263000- 12.01.2005 juurutamisteenus 6 140136 A 15922 dokumendihaldussüsteemi Kodakondsus- ja L 30259700- 19.11.2004 ostmine, installeerimine ja Migratsiooniamet 6 hooldus 250000 T 15874 Dokumendihaldussüsteem Justiitsministeerium L 72512000- 17.11.2004 Amphora 7 134322 A 15749 Dokumendihalduse tarkvara Eesti Pank L 30259700- 10.11.2004 litsentsid 6 229239 T 15507 Dokumendihaldustarkvara Pärnu Linnavalitsus L 72260000- 29.10.2004 Amphora versiooniuuendus ja 5 arendus 128700 T 11564 Dokumendihaldussüsteemi Eesti Pank T 72250000- 30.12.2003 900000 hooldus- ja tugiteenus ning 2 jooksev T 10807 Dokumendihalduse Keskkonnaministeerium T 72260000- 31.10.2003 454998 programmi ostmine 5

A 6306 Dokumendihalduse tarkvara Eesti Töötukassa T 30249500- 26.11.2002 225910 juurutamine 1

T 5901 Dokumendihaldussüsteem Piirivalveamet A 72310000- 28.10.2002 217417 1

T 5276 Dokumendihaldustarvara Kaitseministeerium A 72260000- 4.09.2002 294000 lähteülesande koostamine 5

T 811 Dokumendi haldusprogramm Rae Vallavalitsus T 72262000- 4.07.2001 127440 POSTIPOISS 9

A 365 Dokumendihaldussüsteemi Politseiamet T 30259700- 24.05.2001 546 576 Postipoiss ostmine ja 6 juurutamine n Asjad 9186 Dokumentide haldussüteemi Eesti Pank T 30259700- 25.06.2003 491615 tarkvara täiendava mooduli 6 hange Asjad 2241 Dokumentide haldussüteemi Eesti Pank T 30259700- 21.12.2001 326635 tarkvara täiendava mooduli 6 hange Asjad 2183 Dokumentide haldussüsteemi Sotsiaalkindlustusamet T 30259700- 14.12.2001 554600 POSTIPOISS ostmine ja 6 juurutamin Asjad 810 Dokumentide haldussüsteemi Eesti Pank T 30259700- 4.07.2001 380575 kasutajalitsentsid 6

Kokku: 10979985

80 Digitaalse arhiveerimise nõuete ebaselgus

P ROBLEEMI OLEMUS

1. Kes on vastutaja

Väidetavalt takistab elektroonilisele dokumendihaldusele üleminekut arhiveerimisnõuete ebaselgus. Arhiveerimise nõuete osas peab selgust tooma Rahvusarhiiv, kellel oleks seega vastutus küsimuse lahendamise eest. See on õige ainult osaliselt ning on tegelikkuses sageli otsitud ettekääne, mille põhjuseks on asutuste oskamatus ja teadmatus arhiveerimise ja arhivaalide säilitamise osas. Rahvusarhiivi arvates tuleks vaadelda probleemi eraldi alatise säilitustähtaja ja arhiiviväärtusega dokumentide osas ühelt poolt ja muu dokumentatsiooni osas teiselt poolt. Viimane osa otsselt Rahvusarhiivi ei puuduta.

Rahvusarhiiv on koostanud digiarhiivinduse strateegia, milles seisab: ”Asutuste põhiline kohustus peaks olema digitaaldokumentide hoidmine nõetele vastavas dokumendihalduse tarkvaras kuni nende üleandmiseni ning dokumentide kirjeldamine standardikohaselt.” See tähendab, et dokumendihaldustarkvaradel peab olema dokumendi elukägu (säilitustähtaja) haldamise funktsionaalsus, mis on ka juurutatud. Dokumendihalduse tarkvarade eest vastutab aga Riigikantselei, kui üldse keegi peale konkreetse asutuse, sest ka Riigikantselei dokumendihaldustarkvarasid ei arenda. Samas on Riigikantselei väljatöötaud DHSi funktsionaalsusnõutes rõhutatud, et tarkvarad peavad suutma hallata kogu elukäiku (säilitustähtaega) ning asutused hankigu ja juurutagu just selliseid tarkvarasid.

Seega mistahes otsast asja vaadata, vastutab asutus, kes on mingilt konkreetselt tarnijalt tarkvara hankinud.

2. Oskused ja teadmised

Tegelikkuses esiteks asutused digiarhiivist mingit selget ettekujutust ei oma ning seettõttu pole asutused elukäiguhaldust ka juurutanud – neil puudub ettekujutus kidas seda tegelikkuses eksisteerivates dokumentide loeteludes rakendada. Lisaks on dokumentide elukäigu haldamise funksionaalsus (ehk elukäigu rakendamise võimalus sarjadele) olemas ainult osadel kasutatavatest dokumendihaldustarkvaradest.

Ootus, et asutused arhiveerimise probleemi ise lahendavad, eeldatavasti koostöös EDHSide tarnijatega, ei ole andnud mingit tulemust. Asutustel puuduvad selleks oskused. Lisaks on asutustel peale EDHSi muid infosüsteeme, millest oleks neil vaja infot arhiveerida. Tarkvara tarnijad ei tea samuti, mis on nõuded. Üldine mudel – OAIS – on eraldi infosüsteem ja selle loomist asutuses Rahvusarhiiv taunib124 kui kulukat ning asutus ei oskaks sellesse andmeid oma teistest infosüsteemidest kanda niikuinii.

Rahvusarhiivi koostöö asutustega järelevalve vormis pole samuti andnud tulemusi, sest teadaolevalt arhiiviinspektorid ei anna soovitusi digidokumentide haldamiseks. Ka inspektoritel puuduvad vastavad teadmised.

124 Viide DA str

3. Vajadus

Asutused ei tunneta tegelikku digiarhiivi vajadust. Kui tekkivad mahtude suurenedes käideldavuse probleemid, siis need lahendatakse jooksvalt – hangitakse rohkem kettaruumi ja võimsamad masinad.

Digidokumentide hävitamine ei toimu kavakindlalt ning selle üle puudub järelevalve. Ühest küljest on küll serverites tohutult faile, kuid kuna need pole dokumendihaldusesse hõlmatud, siis on nende väärtust väga raske kindlaks teha. Kui tavaliselt iga üksik töötaja suudab oma failides orjenteeruda, siis ametniku vahetudes ei anta järgmisele üle mitte korrastatud digidokumente, vaid lasu faile serveril.

4. Õiguskindlus

Ühest infosüsteemist teise võtmisega kaasnev õiguskindluse küsimus on lahendamata, mistõttu pole täpselt teada, millist osa kontekstist on vaja arhiivisüsteemi üle võtta, et tõestusväärtus säiliks.

5. Nõuded

Digitaalse arhiveerimise kui protsessi nõuded ja rakendused puuduvad. Vastavad plaanid on tulevikuks olemas, kuid juba praegu tekkinud dokumentatsiooni osas on ebaselge, kas neid on elukäigu jooksul hallatud nõuetele vastavas EDHSis või mitte. Kuna EDHSe pole sertifitseeritud, siis pigem mitte.125

Rahvusarhiivi soovitus on tegelikkuses – eelöeldut arvestades – selline, et digarhiivi ei tekkiks. Digitaalarhiivi starteegias seisab: „Seni, kuni digitaaldokumentide elukäigu haldamine ja nõutud omaduste (vt p 2.2.2) olemasolu pole tagatud, soovitab Rahvusarhiiv vormistada arhiivimoodustajate tähtsamad teabe- ja tõestusväärtust ning arhiiviväärtust omavad digitaalarhivaalid paberkandjale.“126

Tegelikkus on nende nõuete ja soovituste valguses selline, et digarhiivi Eestis tekkida ei saa, sest kõik oluline soovitatakse välja printida ning digikujul sellele arhiiviväärtust ei omistata.

6. Kokkuvõtteks

Praegu olemasolevad failid kuuluvad hävitamisele, mitte arhvieerimisele ja säilitamisele.

N ÕUETE MÄÄRATLEMINE

125 DA strateegia: „Alatise säilitustähtajaga digitaalarhivaale võib hallata vaid nõuetele vastavas tarkvarakeskkonnas.“ lk 14 126 lk 19 82

Järgnevalt on eraldamist ja arhiveerimist käsitletud ühtse protsessina, kus juba tekkinud dokumentidega (arhivaalidega) tehakse dokumendihalduse või arhiveerimise toiminguid.127

Eraldamist kirjeldab RA juhis128 järgmiselt: „Elukäigu jooksul võidakse dokumendiga sooritada mitu nn eraldamistoimingut

• aktiivsest asjaajamisest väljunud dokumendid võidakse teistest eraldada, koondades need arhiiviruumi

• toimikud, mida vähem kasutatakse, võib anda ajutiseks säilitamiseks nn vahearhiivi

• arhiiviväärtuslikud dokumendid eraldatakse säilitamiseks avalikku arhiivi

• arhivaalid, millele antud säilitustähtaeg on möödunud ja kasutamise vajadus lõppenud, hävitatakse.“129

Arhiiviseadus toob arhiveerimise definitsiooni: „Arhiveerimine käesoleva seaduse mõistes on arhivaalide korrastamine, kirjeldamine ja nende üleandmine arhiivi.“130 Siin tuleb terminit arhiiv mõista kui arhiiviasutust s.o avalikku arhiivi. Sellesse võetakse aga üldjuhul ainult arhiiviväärtuslikke arhivaale.

Eraldamise ja arhiveerimisega seoses on vajalikud neli nõuete gruppi:

1. nõuded, mis on seotud eraldamistoimingutega elukäigu jooksul;

2. nõuded korrastamisele nii asutuse sees infosüsteemide vahetamisel kui ka arhiiviväärtuse korral avalikku arhiivi üleandmiseks;

3. nõuded kirjeldusele, ehk milliseid metaandmeid eri infosüsteemidest üle kanda ja mida lisada;

4. üleandmine (asutuselt asutusele) nii tehniliselt kui juriidiliselt.

Lisaks on vaja kindlaks määrata arhiivipüsivad vormingud ja andmekandjad. Need on ka sätestatud Vabariigi Valitsuse määrusega „Arhiivieeskiri“ mille § 70 esitab Nõuded digitaalarhivaalide arhiivi üleandmiseks. Need on:

701. Digitaalarhivaalid antakse avalikku arhiivi elektrooniliselt loetaval kandjal, milleks on ühekordseks salvestamiseks mõeldud kompaktplaat (CD). Avaliku arhiivi nõudel esitatakse arhivaalid ka paberile väljatrükituna.

702. Digitaalarhivaal antakse avalikku arhiivi tarkvaraplatvormist ja kindlast rakendustarkvarast sõltumatus või avatud vormingus. Vajaduse korral viiakse arhivaalid sobivasse vormingusse enne üleandmist. Vormingu ja konverteerimisprotseduurid otsustab avalik arhiiv koostöös arhiivimoodustajaga.

703. Üleantav digitaalarhivaal peab olema ühes järgmistest vormingutest:

127 Eri juhistes on neid neid käsitletud kord koos, kord lahus. 128 Dokumendi- ja arhiivihaldus. Lk 33 129 Lk 33 130 § 83

1) Standard Generalized Markup Language (SGML), sealhulgas World Wide Web Consortium’i (W3C) soovitustele vastav Extensible Markup Language (XML);

2) Portable Document File Format (PDF);

3) lihttekst, mis vastab käesoleva eeskirja punktis 704 viidatud standarditele;

4) Tagged Image File Format (TIFF);

5) Portable Networks Graphics (PNG).

704. Üleantavates tekstifailides kasutatakse 8-bitiseid märgikoode Latin-1 ISO 8859-1 või Latin-9 ISO 8859-15. Mitte-eestikeelsete tekstide puhul on lubatud kasutada UTF-8 (Unicode) ISO 10646 märgikoodi.

705. Tabelarvutuse tabelid ja andmebaaside tabelid konverteeritakse andmevälja varieeruva pikkusega (kuni 2048 sümbolit) lihttekstiks koos andmevälja eraldajaga, milleks on etteantud sümbol. Üldjuhul salvestatakse andmebaaside tabelitevahelised seosed säilitamiseks Structured Query Language’is (SQL) ja lihtteksti kujul. Erandid kooskõlastatakse avaliku arhiiviga.

706. Digitaalarhivaalid antakse avalikku arhiivi tihendamata ja krüpteerimata. Erandid on lubatud arhiivi nõusolekul.

707. Digitaalarhivaalid antakse avalikku arhiivi üle kahe identse eksemplarina.

Ei ole alust väita, et nõudeid digiarhiivile poleks määratletud. Kuid osaliselt nõuded puuduvad.

Kumb on suurem probleem, kas see, et ka olemasolevaid nõudeid ei järgita, või täielike nõuete puudumine, pole võimalik millelegi kindale toetudes öelda. Toetudes sellele, et olemasolevate nõuete osas kriitikat pole olnud, võib väita, et pigem tuleks järgida juba kehtestatud nõuete täitmist

N ÕUETE EBASELGUSEST TULENEV

Probleemidel on kaks tasandit:

1. Ühiskond ja Rahvusarhiiv saavad selle, millised dokumendid moodustavd arhiivi digitaalse osa, teada asutuse dokumentide loetelust. Mingit muud ülevaatliku dokumenti selleks pole. Loodetakse küll, et Andekogude riiklikku registrit asendav RIHA annab vastava ülevaate, kuid seda veel ei ole rahuldavas mahus ning sellega hõlmataks ainult andemekogud. Kui digidokumente dokumentide loetlusse kantud pole – ja see on paljudel juhtudel praktika – siis neist keegi väljaspool asutust ka midagi ei tea.

2. Arhiveerimise definitsioon Arhiviiseaduse järgi, mille kohaselt arhiveerimine on „arhivaalide korrastamine, kirjeldamine ja nende üleandmine arhiivi“ peaks avama protsessi sisu. Nii see aga pole, sest see, mis on digiarhivaal, on ebaselge. Kui paberdokumentide osas on kokku lepitud, et see on toimik, siis digitaalselt see nii lihtle pole. Võib küll öelda, et arhiveeritukse faile, kuid kuna faile on väga erinevaid, siis paljudel juhtudel – näiteks kui tekstifailid on andmebaasi faili sees või pildifailid seotud loogilises vaates tekstifailiga – ei ole see, mis arhivaal on sugugi selge.

Nagu teada, on säilitustähtaeg omistatud sarjale, seega tuleb arhiveerida sarja tasandilt. Vaadates dokumentide loeteludes sarjade esitamist, tõusetuvad digiarhiveerimise korraldamisega seoses kaks probleemi:

1. Sarjad dokumentide loetlus ei kirjelda asutuse toiminguid ja tegevust tervikuna st osa dokumentatsiooni on sarjadest puudu. Sarjade loomisel on määravaks olnud traditsiooniliselt väljakujunenud paberdokumentide liigid ning sarjad kajastavad küll asutuse õigusakte ja (paber) kirjavahetust, kuid tervete riiklike funktsioonide täitmisel puudub dokumentide loetlus muu dokumentatsioon peale kirjavahetuse sootuks.131

2. Sarjade tasandil on kirjeldatud andmekogusid (nende nimetusi), kuid pole täpsemalt selge, mida üks või teine andekogu sisaldab, või kuidas seda käidelda, kui sellele on omistatud alatine säilitustähtaeg.132

R AHVUSARHIIVI TEGEVUS JA SEISUKOHAD

Rahvusarhiivi tegevus digiarhiivi valdkonnas lähtub «Digitaalarhiivinduse strateegiast 2005-2010».133 Sellest tulevalt on Rahvusarhiiv loonud asutustega suhtlemiseks DiANA programmi ja digiakna (http://www.ra.ee/digiaken), mis on mõeldud Rahvusarhiivi digitaalarhiivi arhiiviväärtuslike digitaalarhivaalide kogumiseks, säilitamiseks ning kasutamiseks.

Nagu näha, on RA kontsentreerunud digiarhiivi valdkonnas mitte arhiivindusele riigis, vaid oma ametkondlikest huvidest lähtuvalt arhiiviväärtuslike digitaalarhivaalide kogumisele, säilitamisele ning kasutamise tagamisele.

DiANA programmi raames on valminud:

- „Digitaalarhiivi visioon“ (2006, 20 lk) sätestab: 2. Rahvusarhiivi eesmärgid seoses digitaalarhiiviga; 3. Digitaalarhiivi loomise lähtekohad; 4. Digitaalarhiivi arhitektuuri lähtekohad

- „Digitaalarhiivi toimimismudel“ (2006, 84 lk) sätestab: 2. Digitaalarhiivi põhifunktsioonid ja –protsessid: 2.1 Arhivaalide vastuvõtmine, 2.2 Hoid, 2.3 Teatmestu haldus, 2.4 Administreerimine, 2.5 Säilitamise planeerimine, 2.6 Juurdepääs; 3. Rollimudel; 4. Digitaalarhiivi kontseptuaalmudel; 5. Funktsionaalsusnõuded

- „Digitaalarhiivi arhitektuur“ (2006, 56 lk) sätestab: 1. Digitalarhiivi infosüsteemi ülesehitus; 2. Töövoohaldus; 3. Infopakettide digitaalhoidla; 4. Teatmestu; 5. Tugiregistrid; 6. Kasutajaliidesed; 7. Päringumootor; 8. Administreerimise tugisüsteemid; 9. Digitaalarhiivi füüsiline arhitektuur; 10. Liidestus väliste

131 Näiteks Majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi 24 funktsioonist on sellised: Kriisireguleerimine, Merenduse korraldamine; Autotranspordi korraldamine; Elektroonilise side korraldamine; Postside korraldamine; Ehitusvaldkonna korraldamine; Elamupoliitika ja -majanduse korraldamine; Energeetikaalase tegevuse korraldamine; Majandusarengu korraldamine; Riigi infosüsteemide korraldamine. Lisaks on mitme funktsiooni täitmise dokumenteatsioon valdavas osas kirjavahetusepõhine. 132 Näiteks:MKMis 23.1-1 Majandustegevuse register (MTR); 23.2-1 Eesti riiklik ehitusregister (EHR); HTMis: 2.2-5/ Riiklik register "Eesti Hariduse infosüsteem" koos alus- ja tehnilise dokumentatsiooniga; 2.2-6/ Riiklik register "Eesti Teaduse infosüsteem" koos alus- ja tehnilise dokumentatsiooniga; 2.2-7/ "Eesti kõrgkoolide sisseastumise infosüsteem" (koos alus- ja tehnilise dokumentatsiooniga) 133 Riigiarhivaari 07. aprilli 2005. a. käskkiri nr 41 85

süsteemidega; 11. Liidestus olemasolevate süsteemidega; 12. Mittefunktsionaalsed nõuded

- „Digitaalarhiivi arhitektuuri projektiplaan“ (2006, 24 lk) sätestab projekti etapid, tegevused ja tulemused

- Valdo Praust. Autentsuse tagamise vahendid digitaalarhiivis (Cybernetica 2006, 83 lk). Tegemist on uurimusega

- „Rahvusarhiivi metaandmestik digiteeritud ainese säilitamise ja kasutamise võimaldamiseks“ (2006, 48 lk) käsitleb järgmisi metaandmeelementide blokke: arvuti kirjeldus, seadme kirjeldus, tegevuse seaded, tegevuse kirjeldus, objekti kirjaldus ja andmekandja kirjeldus.

Käesoleva töö kontekstis on oluliseim projektiplaan, millest peaks selguma Rahvusarhiivi tegevused. See on koostatud väljundi (tulemuse) põhiselt. Selle kohaselt peaks asutusi huvitav arhiivimoodustaja liides valmima aastal 2009.

Lihtsalt ja lühidalt väljendudes on Rahvusarhiivi tegevus nende dokumentide kohaselt selline:

• Esmalt loovad nad endale arhiivi baasfunktsionaalsuse ning määratlevad samal ajal asutustele olulise arhiveerimise (korrastamise ja kirjeldamise) reeglistiku.

• Teiseks loovad nad asutustest vastuvõetavate infopakettide (digiarhivaalide) käitlemise lahenduse.

• Kolmandaks loovad nad klienditeenused vastuvõetud materjalide kasutamiseks.

Praegune Rahvusarhiivi strateegia ega tegevuskavad ei sisalda praktise lahenduse väljatöötamist asutustele. Nende kehtestatud reeglite rakendamine jääb asutuse õlgadele.

Asutuse vaatenurgast on Rahvusarhiivi tegevusel kolm puudujääki:

1. Vaatluse alt väljas on kõik digtaalsed dokumendid, millele pole omistatud arhiiviväärtust või kehtestatud alatist säilitustähtaega. Sellised dokumendid on aga asutuses enamuses, alates e-postist kuni digipiltideni.

2. Pole teada, millal dokumendi elukäigu jooksul arhiveerida või kas seda üldse teha.

3. Kommunikatsioon arhiiviinspektorite ja asutuste vahel digiarhiivi küsimuses on nõrk – inspektorid ei juhenda asutusi digiarhiivi osas, kuigi Rahvusarhiivi digiarhiivi strateegias on kavas muuta inspektsioon nõustamisepõhiseks.134

Rahvusarhiivi asutustega suhlemise üheks viisiks on arhiivijärelevalve. Seda teostavad arhiiviinspektorid jt volitatud isikud. Arhiiviinspektorite kaader on tervikuna nõrk, kuigi tööl on mitmeid väga häid spetsialiste. Tervikuna on inspektoreid vähe ning ülesannete hulga ja makstava tasu vahel on

134 lk 18 86

disproportsioon. Tööle on võetud oskuste ja kogemusteta inimesi. Oskustega inimesi pole ka kuskilt võtta, sest puudub vajalik koolitus.

Rahvusarhiivil on kavas muuta digiarhivaalide kogumispoliitika põhimõtteid. Digiarhiivinduse strateegia lühendab arhiiviväärtusega digiarhivaalide avalikku arhiivi üleandmise tähtaega 20 aasta pealt 5-10le aastale. Selle teostumine oleks oluline samm reaalse digiainese kogumise käivitumisel.135 Kuid paraku see nii kergesti teostuda ei saa, sest praegu on ainsad sarjad, mis sisaldavad digiainest ja on alatise säilitustähtajaga registrid. Ehk siis taandub kogu see kava suuresti tegevuse lõpetanud registrite arhiveerimisele. Paraku ei suudeta ilma ümberhindamiseta koguda ei kirjavahetust ega õigusakte.

Rahvusarhiiv seisukoht on, et asutused peavad suutma ise teha dokumentatsiooni analüüsi ja määratleda, kuidas oma tegevused dokumenteerivad. Kui see on tegemata, siis on asutuste töö tegemata ja Rahvusarhiiv ütleb, et on võimetu. Dokumentatsioonianalüüs peaks võimaldama asutustel kaardistada oma ülesannete täitmise käigus tekkivad paber- ja digidokumendid ning koondada need sarjadesse.

Sari on liigituse põhiüksus, kuid sarjade moodustamine asutustes on digidokumentide osas puudulik. Asutused koostavad oma dokumentide loetelud selliselt, et osakonnad annavad sarjade loetelu koostajale teada. Need ei kajasta aga tegelikkust tervikuna – osakondades on veel hulk dokumentatsiooni. Asutuste dokumendihaldurid ei suuda olukorda kontrolli alla saada, sest ei ole teadlikud kõigis infosüsteemides toimuvaga.

Asutused ei oska ka koostada arhivaalide (s.o tegelikult tekknud dokumentide) loetelu digidokumentide osas. Seega ei anta nende poolt digidokumentide hulga ega mahtu teaa ka arhiiviregistrile. Kui paberdokumentide hulga väljaselgitamiseks on teostatud uuring, siis digidokumentide osas seda pole ning pole ka metoodikat, kuidas küsimust uurida.

Kokkuvõtvalt võib Rahvusarhiivi tegevuse mõju elektroonilisele dokumendihalduse korraldusele hinnata järgmiselt:

• Rahvusarhiivil on kindel kava digiarhiivi loomiseks nii organisatsiooniliselt kui tehniliselt.

• Koostatud on arhiveerimiseks valikud metaandmestandardid

• Süstemaatilist järelevalvet digiainese üle ei suudeta teostada.

• Toimiv hindamispraktika välistab digiainese kogumise pea täielikult.

• Juhendmaterjalide koostamisega pole lõpule jõutud.

S OOVITUSED

• Kiirendada juhiste koostamist asutustele

• Tugevdada järelevalvet digidokumentide arvestuse üle

135 dig „Rahvusarhiiv peab vajalikuks lühendada arhiiviväärtuslike digitaalarhivaalide Rahvusarhiivile üleandmiskohustuse tähtaega 5–10 aastale nende aktiivse kasutuse lõppemisest alates.“ Lk. 23 87

• Töötada välja mehhanism kuidas koguda juba tekkinud kuid hetkel alatist säilitustähtaega mitte omavaid digidokumente