Digitaalse Dokumendihalduse Korraldus Riigihalduses
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
Digitaalse dokumendihalduse korraldus riigihalduses Tellija Versioon Riigikontroll 2 Kuupäev Vastutav E-Riigi Akadeemia täitja 04072007 Sisukord Peamised järeldused............................................................................... 4 1 Sissejuhatus.......................................................................................... 6 2 Valdkonna arengutrendid ........................................................................ 9 Valdkonnast........................................................................................ 9 Dokumendihalduse kui valdkonna areng ................................................. 9 3 Dokumendihalduse korralduse arengu detailanalüüs.................................. 13 Koordineerimise etapid ......................................................................... 13 Etapp 1: Väljakutse .............................................................................. 13 Etapp 2: Vastus ................................................................................... 17 Etapp 3. Adaptatsioon........................................................................... 23 4 Eesmärkide saavutamiseks kulunud ressursid........................................... 29 5 Ülevaade dokumendihalduse IKT vahendite arengust................................. 31 Infotehnoloogia kasutamine ................................................................ 31 Arvutitöökohad ja nende vajadus riigiasutustes...................................... 31 Informaatikaspetsialistid riigiasutustes ................................................. 32 Töökohaarvutid ................................................................................. 32 Tarkvara kasutamine ......................................................................... 32 Järeldus ........................................................................................... 33 Probleemid ....................................................................................... 33 5.1 Dokumendihaldustarkvarad ja -tooted ............................................... 33 Tooted ............................................................................................. 33 Tootjate seisukohad........................................................................... 34 Rahulolu riigi tegutsemisega, hinnang sellele ja ootused ......................... 35 Rahulolu tellijatega, nende kompetents ning raskused kliendi ootuste rahuldamisel..................................................................................... 35 Oma toote ja valdkonna tulevik ........................................................... 36 6 Digitaalse asjaajamise arendamine asutustes ........................................... 38 Sisemised arengutegurid .................................................................... 38 Välised mõjutegurid ........................................................................... 39 7 Hinnang Eesti olukorrale rahvusvahelises kontekstis.................................. 51 Rahvusvahelise konteksti määratlemine................................................ 51 Poliitiline ja strateegiline juhtimine....................................................... 53 Koordineerivad ja organisatsioonilised mudelid ...................................... 54 Õiguslik regulatsioon ja juhised ........................................................... 56 Finantseerimine ................................................................................ 57 Ühilduvus ja standardid...................................................................... 57 Tehnoloogia...................................................................................... 59 Kokkuvõte: Hinnang Eesti olukorrale rahvusvahelises kontekstis .............. 60 8 Hinnang mudelile ................................................................................. 61 Mis iseloomustab digitaalse asjaajamise arengumudelit Eestis 2000–2006? 61 Kas tegemist on tõhusa arengumudeliga? ............................................. 61 Mis on selle arengumudeli peamised probleemid? ..................................... 62 Arenguvisiooni puudumine.................................................................. 62 Valdkonna nõrk koordineerimine.......................................................... 63 Finantsskeemi puudumine .................................................................. 63 Liigne keskendumine keskasutustele .................................................... 64 Kommunikatsiooni puudus tehnoloogia tarnijatega ................................. 65 2 Rakendusetapi tõrgete põhjus - juhendmaterjalide puudumine................. 65 Digitaalse arhiveerimise nõuete ebaselgus ............................................ 66 9 Alternatiivsed arengumudelid................................................................. 67 Ühtne EDHS kõigile asutustele............................................................. 67 Keskse dokumendibüroo loomine......................................................... 68 Loobumine digitaalse dokumendihalduse koordineerimisest ..................... 68 Koordineerimise erinevad mudelid ....................................................... 68 Koordineerimise üleandmine loodavale avaliku halduse ja regionaalhalduse ministeeriumile ................................................................................. 70 10 Soovitused edasiseks tegevuseks.......................................................... 71 Lisad:.................................................................................................... 73 3 Peamised järeldused E-Riigi Akadeemia uuris Riigikontrolli ülesandel, mis on takistanud Eesti riigihalduses ulatusliku asutustevahelise paberivaba dokumendivahetuse käivitamist. Töö tulemusena valmis alljärgnev põhjalik ekspertanalüüs, mis analüüsib kujunenud olukorda ning pakub välja lahendusteid. Järgnevalt on toodud kokkuvõtlik loend põhilistest probleemidest ja võimalikest lahendustest, mis ei ole reastatud tähtsuse järjekorras. Peamised probleemid on järgmised: 1. Eesti riigihalduse digitaalne asjaajamine on arenenud orgaanilise ehk evolutsioonilise arengumudeli järgi. Areng on toimunud eelkõige asutuste sisemise arengu tulemusena ja seda on kiirendanud välised tegurid nagu kasutatavate tehnoloogiliste vahendite areng ja asutusteülesed arendusprojektid. 2. Digitaalne dokumendihaldus on edukalt juurutatud ministeeriumites, keskasutustes ja suuremates omavalitsustes, väiksemates asutustes ja omavalitsustes on digitaalse dokumendihalduse kasutuselevõtt algstaadiumis. 3. Digitaalne asutustevaheline dokumendivahetus on algstaadiumis. Digitaalallkirjal põhinev dokumendivahetus ei ole olulisel määral käivitunud, digitaalse dokumendivahetuskeskuse projekt on juurutusstaadiumis. 4. Valdkonna arenguks puudub tugev visioon. 5. Valdkonna juhtimine on nõrk. Juhtimismeetodina kasutatakse koordineerimist, aktiivseid meetodeid nagu eestvedamine ei kasutata. Puudub võimalus juhtida ressursside kaudu. 6. Õiguskeskkond ei sea nõudeid digitaalse asjaajamise kasutusele võtmiseks, õiguslik regulatsioon on nõrk ja kohati korrastamata. 7. Peaaegu täielikult puuduvad kvaliteetsed juhendmaterjalid nii digitaalse asjaajamise põhimõtete osas kui ka kasutusele võtmise toetamiseks. 8. Puudub partnerlus ja laialdane dialoog tehnoloogia tarnijatega, mis võimaldaks senisest kiiremini kasutusele võtta klientide ootustele vastavad tehnoloogilised lahendused. 9. Puudub kõiki asjaosalisi motiveeriv finantsskeem asutusteüleste paberivaba asjaajamise projektide rakendamiseks. 10. Domineerib asutuse sisevajadustest lähtuv vaatenurk. Kodanike, ettevõtjate ja teiste klientide vajadused on jäänud tagaplaanile. 11. Keskselt on koordineerida püütud keskasutuste tegevust, väiksemad asutused ja kohaliku omavalitsuse asutused on jäetud oma probleemidega üksi. 12. Digitaalse arhiveerimise nõuded on ebaselged, mis tihti põhjustab paralleelse paberasjaajamise säilitamise ning ebakindluse digitaalsete dokumentide säilimise suhtes. 4 Võimalikud lahendused on järgmised: 1. Dokumendihalduse arengu järjekindel eestvedamine ja taganttõukamine, sh • visiooni loomine ja dokumendihalduse arengusuundade määratlemine; • Riigikantselei või mõne teise asutuse avaliku sektori kui terviku digitaalse dokumendihalduse arengu eest vastutavaks määramine; • konkreetsete kohustuste, tähtaegade ja eesmärkide seadmine, mille täitmist asutustelt oodatakse; • asutuste parem juhendamine nende eesmärkide täitmisel. 2. Asutusteüleste, kogu riigihaldust haaravate kokkulepete saavutamine koosvõime tagamiseks, asutustevahelise digitaalse asjaajamise ja e-teenuste vahendite loomiseks. Dokumendihalduse arengu kontekstis tähendab see esmajärjekorras metaandmete, dokumendi vormielementide ja tööprotsessi kirjeldustes kokku leppimist, mis teevad võimalikuks mitmeid asutusi hõlmavad digitaalsed tööprotsessid. 3. Juhendmaterjalide koostamine, mis seletavad elektroonilise dokumendihalduse olemust ja juhendavad digitaalse asjaajamise rakendamist. 4. Selge tööjaotus, rahastamisskeem ja paindlikumad võimalused arendustööde rahastamiseks. Rahastamisskeemis tuleb ette näha senisest suurema toetuse võimalus väiksematele asutustele ja kohaliku omavalitsuse asutuste ühistegevusele. 5. Pidev dialoog tehnoloogia tarnijatega riigi vajaduste ja tehnoloogia võimaluste selgitamiseks. 6. Paljusid asutusi hõlmavate arenduste ühine tellimine elektrooniliste dokumendihaldussüsteemide tarnijatelt, mis võimaldab oluliselt säästa raha ja inimressurssi. 7. Elektroonilise dokumendihalduse ja digitaalse arhiveerimise nõuete ühtlustamine, mis tagab