Panama Papers: Steueroasen Im Visier – Was Ist Noch Legal, Welche Mittel Wirken Gegen Missbrauch? Zur Diskussion Gestellt 3
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Panama Papers: Steueroasen im Visier – was ist noch legal, welche Mittel wirken gegen Missbrauch? Zur Diskussion gestellt 3 Im April 2016 veröffentlichte das »International Consortium of Investigative Journalists« die soge- nannten »Panama Papers«, die Einblicke in ein System von Steueroasen und Briefkastenfirmen boten. Was ist noch legal, was sind bereits illegale Aktivitäten, und mit welchen Maßnahmen sollte gegen Steuerflucht vorgegangen werden? Panama & Co: Implikationen genannten Panama Papers wurden für die Steuerpolitik 11,5 Mio. Dokumente einer einzigen An- waltskanzlei (Mossack Fonseca) enthüllt Steueroase: Das »Serviceangebot« und Journalisten der Süddeutschen Zei- tung zugänglich gemacht. Dabei handelt Steueroasen besitzen drei wichtige Merk- es sich vornehmlich um Informationen zu male, die aus der Sicht von Steuerhinter- Briefkastenfirmen auf den Britischen ziehern und Steuervermeidern anderer Jungferninseln, in Panama, auf den Baha- Länder besondere Anziehungskraft ha- mas und den Seychellen. Die Zahl von ben. Sie bieten niedrige Steuersätze für 214 000 lässt erahnen, welch wichtige alle oder für bestimmte Kapitaleinkom- Rolle Briefkastenfirmen bei der Vertu- men. Sie weisen eine hohe politische Sta- schung von Geschäftsstrukturen spielen. bilität und funktionierende Institutionen Alfons J. Weichenrieder* auf (vgl. Dharmapala und Hines 2009). Insbesondere in Zusammenhang mit In- Schließlich verbinden sie dies mit einem vestitionen in großen Schwellenländern hohen Maß an faktischer Intransparenz in scheint diese Vertuschung von erhebli- den Besitzstrukturen von Briefkastenfir- cher Bedeutung zu sein. Das Land mit men (vgl. Sharman 2009) sowie, zumin- den größten Direktinvestitionen in Indien dest in der Vergangenheit, einer ausge- ist die Steueroase Mauritius. Nach Hong- prägten Vertraulichkeit von Bankdaten. kong fungieren die Britischen Jungfernin- seln formell als der größte Direktinvestor Mit diesen Charakteristika wird unter- in China (vgl. UNCTAD 2014; Weichenrie- schiedlichen Problemen Vorschub geleis- der und Xu 2015). Eine umfangreiche Li- tet. Die wohl am häufigsten in den Medien teratur (vgl. z.B. World Bank 2002) geht genannte Problematik ist die Steuerhin- davon aus, dass sich hinter vielen dieser terziehung von wohlbetuchten Privatper- angeblichen Direktinvestitionen, die über sonen und Geschäftsleuten aus westli- Steueroasen laufen, nur verschleierte in- chen Ländern. Im Vordergrund stehen ländische Investitionen verstecken. Man hier Kapitaleinkommen, die auf Bankkon- spricht von »Round-tripping«: Inländische ten und in Bankdepots von Steueroasen Investoren erhalten auf diese Weise Steu- erzielt werden. Zucman (2015) schätzt, ervergünstigungen, die eigentlich nur für dass etwa 8% des weltweiten Finanzver- ausländische Investoren bestimmt sind. mögens in Steueroasen gehalten wird. Aus theoretischer Sicht schränkt die Pra- Nicht immer geht es dabei nur um Steu- xis des »Round-tripping« die Steuerpolitik erhinterziehung. Auch für Geldwäsche von Schwellenländern ein, weil diese auf- aus illegalen Geschäften gibt es zahlrei- grund der Informationsproblematik weni- che Hinweise (vgl. Schjelderup 2016, ger stark differenzieren kann (vgl. Wei- S. 170). Darüber hinaus mag das Verber- chenrieder und Xu 2015). Interessanter- gen von Privatvermögen angesichts dro- weise hat China in seiner Steuerreform hender Scheidungsfälle ebenfalls eine 2008 in der Tat den speziellen Steuersatz Rolle spielen. für ausländische Unternehmen aufgege- ben. Auch eine neue Studie von drei IMF- Neben den Bankdepots kommt den Mitarbeitern legt nahe, dass Steueroasen Briefkastenfirmen in Steueroasen eine für Entwicklungs- und Schwellenländer her ausragende Bedeutung zu. In den so- schädlichere Effekte haben dürften als für OECD-Staaten (vgl. Crivelli et al. 2016). * Prof. Dr. Alfons J. Weichenrieder ist Professor für Volkswirtschaftslehre an der Goethe-Universität Frankfurt/SAFE, Gastprofessor an der Wirtschafts- Angemerkt sei zudem, dass umfangrei- universität Wien und CESifo Research Fellow. che anekdotische Evidenz auf eine wich- ifo Schnelldienst 11/2016 – 69. Jahrgang – 9. Juni 2016 4 Zur Diskussion gestellt tige Rolle von Steueroasen für multinationale Unternehmen im Oktober 2014 zwischen derzeit 82 Unterzeichnerstaaten hindeutet, etwa bei der Bestechung von Amtsträgern (vgl. vereinbart wurde, geht über die bilateral vereinbarten Ab- Sharman 2010; Gordon 2009). Dies korrespondiert mit der kommen zum Informationsaustausch deutlich hinaus. Die empirischen Beobachtung, dass Investoren, die in korrup- unterzeichnenden Länder sind danach ab 2017/2018 den teren Ländern investieren, eher Tochterunternehmen in Partnerländern in standardisierter Form berichtspflichtig, Steueroasen besitzen (vgl. Hebous 2014). In einigen Fällen wenn ausländische Personen direkt oder indirekt über pas- dürfte die Nutzung von Steueroasen auch dazu dienen, dass sive Zwischengesellschaften Konten in ihrem Territorium formal legale Steuervermeidungsmodelle multinationaler Un- besitzen. ternehmen weniger schnell von den Finanzbehörden ent- deckt werden und damit rechtliche Gegenmaßnahmen nur mit großer Verspätung in Angriff genommen werden. In die- Grenzen der vereinbarten Abkommen sem Zusammenhang ist interessant, dass die bilateralen Verträge zum Informationsaustausch zwischen verschiede- Die neuen Abkommen könnten prinzipiell die Attraktivität nen Steueroasen und Deutschland dazu geführt haben, von internationalen Steueroasen für Steuerhinterzieher min- dass sich die Zahl der Auslandstöchter in bislang nicht-ko- dern. Positiv ist, dass – anders als bei der seit Mitte 2005 operierenden Steueroasen, also in Staaten, die bislang kein anwendbaren EU-Zinsrichtlinie2 – auch Dividendeneinkom- solches Informationsaustauschabkommen mit Deutschland men der Meldepflicht unterliegen. haben, vergleichsweise dynamischer entwickelt hat als in solchen mit Abkommen (vgl. Braun und Weichenrieder Faktisch scheinen die bisherigen Maßnahmen jedoch die 2015). Auch eine neue Studie von O‘Donavan et al. (2016), Gesamtanlagen in den Steueroasen im Aggregat nur in sehr speziell durch Panama Leaks motiviert, legt nahe, dass geringem Umfang zu reduzieren. Ein Grund dafür ist, dass selbst große, börsennotierte Unternehmen von der Heim- weder die bilateralen Verträge noch der neue multilaterale lichkeit von Steueroasen profitieren.1 Vertrag alle Steueroasen umfasst. Damit besteht die Mög- lichkeit, Anlagen in derzeit noch sichere Staaten umzu- lenken, was offensichtlich passiert (vgl. Johannesen und Bilateraler und multilateraler Informations- Zucman 2014). Dabei wächst mit der Zahl der kooperativen austausch Steueroasen für die verbliebenen Staaten das Geschäft und somit der Anreiz, beim Informationsaustausch nicht mitzu- Unter Führung der OECD hat sich in den letzten Jahren, machen. Ein flächendeckender Austausch wird u.U. gerade befeuert durch den verstärkten Bedarf an Steuereinnahmen durch den sequentiellen Verhandlungsprozess erschwert nach der Finanzkrise, der politische Druck auf die interna- (vgl. Elsayyad und Konrad 2011). tionalen Steueroasen erhöht. Im Vordergrund stehen dabei bilaterale und multilaterale Abkommen zum Informations- Grenzen der Wirksamkeit der Abkommen ergeben sich aber austausch. auch aus der Omnipräsenz von intransparenten Briefkas- tenfirmen, deren Bedeutung die Panama Papers nochmals Um der Erwähnung auf einer schwarzen Liste nicht-koope- nachdrücklich in Erinnerung gerufen haben. Solange Bank- rativer Steueroasen zu entkommen, wurde von den Steuer- einlagen und -depots über solche Scheinfirmen laufen, kön- oasen verlangt, mindestens zwölf bilaterale Abkommen mit nen Berichtspflichten ins Leere laufen. Zwar sind die Finan- anderen Ländern zu schließen. Inzwischen existieren auf zinstitutionen nach den »Know-your-customer«-Prinzipien Basis dieser Initiative bereits mehr als 800 solcher bilatera- zur Bekämpfung der Geldwäsche verpflichtet, nur Gelder ler Abkommen (vgl. OECD 2013b). Sie sehen vor, dass die anzunehmen, deren tatsächlichen Besitzer sie identifizieren Steuerbehörden eines Vertragsstaates in begründeten Ver- können. Faktisch klafft hier indes eine Lücke zwischen An- dachtsfällen bei den Steuerbehörden der Steueroase Un- spruch und Wirklichkeit (vgl. Sharman 2010). Dabei ist die- terstützung erbitten können. Die angefragte Behörde muss se Lücke keineswegs nur in den klassischen Steuer oasen daraufhin helfend tätig werden und darf sich nicht darauf vorhanden, sondern auch in einigen US-Bundesstaaten. berufen, dass nach dem lokalen Recht die entsprechende Information nicht vorgehalten werden muss. Steuerpolitische Implikationen Ein weiteres, multilaterales Abkommen über den automa- tischen Informationsaustausch in Steuersachen, welches Von Seiten der Steuerpolitik werden die internationalen Ab- kommen der letzten Jahre als Erfolg verbucht. Vor diesem Hintergrund haben sie die Diskussion um die 2009 einge- 1 Die Autoren vergleichen weltweit börsengehandelte Unternehmen in Abhängigkeit davon, ob diese Unternehmen Töchtergesellschaften in den führte Abgeltungssteuer auf Kapitalerträge in Höhe von vier wichtigsten Steueroasen besitzen, in denen die Anwaltskanzlei Mos- 25% plus Solidaritätszuschlag neu belebt. Da die Einfüh- sack Fonseca Briefkastenfirmen vermittelte. Solche Unternehmen, die zumindest eine solche Tochter hatten, wiesen um den Enthüllungszeit- punkt Anfang April 2016 eine statistisch signifikante Minderrendite auf. 2 Richtlinie 2003/48/EG im Bereich der Besteuerung von Zinserträgen. ifo Schnelldienst 11/2016 – 69. Jahrgang – 9. Juni