Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês
REDE DE AVALIAÇÃO E CAPACITAÇÃO PARA IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS
Pará: Relatório Estadual
Municípios analisados: Ananindeua, Barcarena, Benevides, Braganca, Breves, Capitão Poço, Castanhal, Conceição do Araguaia, Curucá, Dom Eliseu, Itupiranga, Juruti, Marabá, Marituba, Mocajuba, Novo Progresso, Santa Isabel do Para, Santarém, São Geraldo do Araguaia, Soure, Tomé-Acu, Tracuateua e Uruará.
Estudo de caso: Ananindeua
Pesquisador: Simaia Mercês 1 E-mail: [email protected] Telefone: (91) 9967-7055
Junho / 2009
1 Myrian Cardoso colaborou na sistematização dos Relatórios de Avaliação dos Planos Diretores Participativos.
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SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO...... 3 I. CARACTERIZAÇÃO DO ESTADO DO PARÁ...... 5 II. SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES DOS MUNICÍPIOS SELECIONADOS...... 8 A. INFORMAÇÕES GERAIS DOS MUNICÍPIOS AVALIADOS ...... 8 a) Caracterização sócio-demográfica e econômica dos municípios ...... 8 b) Sentido geral dos planos diretores...... 13 B. ACESSO À TERRA URBANIZADA ...... 18 a) Função social da propriedade ...... 18 b) Controle do uso e ocupação do solo ...... 22 c) Instrumentos de política fundiária ...... 24 C. ACESSO AOS SERVIÇOS E EQUIPAMENTOS URBANOS...... 37 a) Integração das políticas urbanas...... 37 b) Política de habitação...... 38 c) Política de saneamento ambiental...... 39 d) Política de mobilidade e transporte ...... 41 e) Política de meio ambiente...... 42 f) Política metropolitana...... 43 D. SISTEMAS DE GESTÃO E PARTICIPAÇÃO DEMOCRÁTICA...... 44 a) Participação social no planejamento e gestão das cidades ...... 44 b) Conselhos ligados à política urbana ...... 49 c) Articulação entre as ações do plano diretor e o processo orçamentário...... 51 d) Condições para o planejamento das ações e seu monitoramento ...... 52 III. AVALIAÇÃO QUALITATIVA DOS PLANOS DIRETORES ...... 52 REFERÊNCIAS ...... 56
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APRESENTAÇÃO
Este relatório é um dos produtos do projeto “Avaliação de Planos Diretores Participativos elaborados para municípios do estado do Pará, com foco no acesso à terra urbanizada e bem localizada para todos, com vistas à capacitação para sua implementação”, desenvolvido no âmbito da Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação dos Planos Diretores Participativos – PDP’s, constituída em 2008 pelo Conselho Nacional das Cidades – CONCIDADES, pelo Ministério das Cidades – MCidades e por diversas instituições em todo o país.
A Rede visa à capacitação de agentes do poder público e de atores da sociedade civil para a implementação de planos diretores e o fortalecimento da gestão municipal e das formas de participação social, a partir da avaliação qualitativa de 526 planos elaborados e/ou revisados sob a vigência do Estatuto da Cidade, para municípios brasileiros distribuídos segundo o estado da federação e a população. A Rede é dotada de coordenação executiva, coordenação ampliada e coordenações estaduais. A coordenação no Pará é composta por conselheiros nacionais e estaduais das cidades e pela pesquisadora coordenadora, vinculada à Universidade Federal do Pará.
O projeto teve como objetivo analisar qualitativamente as leis de planos diretores aprovadas em 23 municípios paraenses. Além disso, foi realizada análise mais aprofundada de 1 município, no que se refere à participação dos atores sociais, seus interesses e posicionamentos durante a elaboração do plano, bem como a uma primeira avaliação da implementação do plano diretor aprovado no município.
De acordo com definição da coordenação ampliada da rede, os municípios cujos planos diretores seriam objeto das avaliações deveriam ser selecionados pela coordenação estadual a partir dos seguintes critérios:
a) ter plano diretor aprovado até 30 de junho de 2008;
b) atender à distribuição dos municípios por faixa de população constante do projeto aprovado pelo MCidades;
c) considerar dados da pesquisa CONFEA; e
d) atender outros critérios considerados relevantes pela coordenação estadual.
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No Pará, a distribuição dos municípios por faixa de população constante do projeto aprovado pelo MCidades significava, em junho de 2008, considerando-se os municípios com plano diretor instituído, conferir um peso maior aqueles com maior população. Haja vista que o plano diretor do único município no estado com população acima de 500 mil habitantes, Belém (IBGE; Contagem da População, 2007), ainda estava em tramitação na Câmara de Vereadores, foi autorizada pela coordenação executiva da Rede PDP a inclusão na pesquisa de mais um município na faixa imediatamente anterior (Tabela 1).
Tabela 1 – Pará: Quantidade de municípios com plano diretor instituído até 10.06.08 2, constantes do projeto MCidades e a pesquisar, por faixa de população
Quantidade de % em relação à quantidade de municípios com Quantidade de municípios municípios com plano diretor Faixa de população plano diretor aprovado até 30.06.08 aprovado até Projeto Projeto (1) A pesquisar A pesquisar 30.06.2008 MCidades (2) MCidades Até 20 mil hab. 26 0 0 0 0 20 a 50 mil hab. 58 13 13 22 22 50 a 100 mil hab. 19 5 5 26 26 100 a 500 mil hab. 9 4 5 44 56 Acima de 500 mil hab. 0 1 - - - Total 112 23 23 21 21 Fontes: (1) SEDURB e (2) MCidades
Os dados da pesquisa CONFEA considerados foram:
a) Programas em saneamento (PAC);
b) Investimento total Projeto PAC Favelas;
c) Programas em habitação (FNHIS); e
d) SNHIS.
Os critérios para seleção dos planos diretores a pesquisar, acrescentados aos anteriores pela coordenação estadual, relacionam-se à distribuição dos municípios em:
a) Regiões de Integração adotadas pelo Governo do Estado; e
b) Tipologia de municípios adotada para o Plano Nacional de Habitação – PLANHAB.
A seleção do município para o estudo de caso também obedeceu a critérios definidos pela coordenação ampliada da Rede e a outros considerados relevantes pela coordenação estadual.
2 Data em que a seleção dos municípios cujos PDP’s seriam pesquisados foi concluída pela Coordenação Estadual da Rede no Pará.
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São eles: importância do município no estado do Pará; rede de atores; investimentos realizados, em realização ou previstos em infra-estrutura e grandes projetos do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC e do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS; e ter planos diretores aprovados há mais de um ano. Consideraram-se, ainda, as condições materiais de realização do estudo.
O projeto resultou, além deste, em 23 relatórios sobre cada município selecionado e em 1 do estudo de caso. Tendo por parâmetro o disposto no Estatuto da Cidade, o presente relatório sintetiza os principais pontos apresentados nos demais, depois de retificadas informações incorretas, decorrentes de incoerências internas às análises, e busca identificar desafios para a efetividade dos planos diretores, bem como indicar conteúdos para as ações de capacitação visando à concretização do ideário da reforma urbana.
I. CARACTERIZAÇÃO DO ESTADO DO PARÁ
O padrão de ocupação do território no estado do Pará foi alterado a partir da segunda metade do século XX, resultado da ação do Estado no sentido de incorporar a região amazônica à expansão capitalista, atendendo ainda aos objetivos ideológicos de integração nacional. As políticas envolvendo a Amazônia visavam, sobretudo, a: 1. criar um mercado de consumo dos produtos realizados nos centros industriais; 2. facilitar a obtenção dos bens amazônicos, que se constituem em matéria-prima para as indústrias localizadas em outras regiões e no exterior; 3. propiciar o controle capitalista dos recursos naturais; e 4. alocar o excedente populacional rural do nordeste e do centro-sul (HÉBETTE, 1985). Nesse processo, assumiram lugar de destaque na estrutura produtiva paraense, a mineração, a agropecuária e a exploração madeireira. As transformações econômicas, contudo, não se refletiram em expressivos efeitos de renda e emprego. Observa-se que a renda per capita no estado é muito baixa, encontrando- se, em 2000, em R$ 138,35 (IDESP/Disseminação de Informação).
Às transformações econômicas observadas no estado está associada intensa dinâmica demográfica, acompanhando o contexto regional amazônico, no qual se verifica: Conforme estudo realizado pela SUDAM/PNUD (2001), tanto o crescimento vegetativo das áreas urbanas já existentes como os fluxos migratórios com destino urbano e a incorporação como quadros urbanos de localidades, que em censos urbanos anteriores foram classificados como rurais, constituem os fatores que têm influenciado na mudança do perfil da distribuição populacional regional (urbana e rural). A urbanização constitui uma marca dos recentes processos de crescimento e distribuição da população regional (ROCHA, 2005: 145).
No Pará, nas últimas décadas, a participação da população urbana sobre a total ultrapassou em muito a da população rural, observando-se que o ritmo de crescimento da população que vive
5 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês em áreas urbanas, embora tendo reduzido no período 2000-2007, continua bem maior que o das populações total e rural (Tabelas 2 e 3).
Tabela 2 – Estado do Pará: População residente por situação de domicílio e participação da população urbana, 1980-2007
População Urbana / Total Ano Total Urbana Rural (%) 1980 3.403.498 1.666.993 1.736.505 49 1991 4.950.060 2.596.388 2.353.672 52 2000 6.192.307 4.120.693 2.071.614 67 2007 7.065.573 4.949.502 2.116.071 70 Fonte: IBGE, Censos Demográficos 1980, 1991 e 2000, Contagem da População 2007 e Estimativa da População 2007 Elaboração: IDESP/Disseminação de Informação e Simaia Mercês
Tabela 3 – Estado do Pará: Evolução da população por situação de domicílio, 1980-2007 Crescimento da população (%) Ano Total Urbana Rural 1980 - 1991 45 56 36 1991 - 2000 25 59 (12) 2000 - 2007 14 20 2 Fonte: IBGE, Censos Demográficos 1980, 1991 e 2000, Contagem da População 2007 e Estimativa da População 2007 Elaboração: IDESP/Disseminação de Informação e Simaia Mercês
A dinâmica demográfica não ocorre de maneira uniforme em todos os municípios do estado. No período 1991-2000, foram identificadas inclusive taxas negativas de crescimento populacional anual em alguns municípios, tais como: Anapu (-3,92%), Curionópolis (-3,87%), Senador José Porfírio (-4,21%), Sapucaia (-3,49%) e Rio Maria (-4,56%). Outros municípios apresentaram baixas taxas de crescimento anual, entre os quais: Almeirim (0,17%), Augusto Corrêa (0,96%), Baião (0,57%) e Magalhães Barata (0,54%). Ritmos de crescimento relativamente elevado foram observados, entre outros, em Belém, Abaetetuba (1,99%), Altamira (1,76%) e Anajás (2,83%). Ao mesmo tempo, registra-se crescimento extremamente elevado em vários municípios, dentre os quais: Breu Branco (10,09%), Água Azul do Norte (14,04%), Eldorado dos Carajás (11,22%), Faro (13,43%), Ipixuna do Pará (11,81%), Jacareacanga (10,83%), Nova Esperança do Piriá (12,43%), Novo Progresso (15,23%) e Ulianópolis (11,25%) (ROCHA, 2005).
A evolução do crescimento da população residindo em áreas urbanas e a baixa renda per capita no estado permitem supor que contribuam para intensificar a precariedade das
6 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês condições de vida nas cidades paraenses. A precariedade da vida urbana a que estão submetidas grandes parcelas da população, como se sabe, decorre da concentração de poder e de renda que acompanharam o modelo de crescimento econômico adotado no país.
Não foram encontradas referências sobre tendências gerais da situação de acesso à moradia e aos serviços urbanos no estado do Pará 3. Os dados disponíveis para déficit habitacional não são comparáveis ou se referem a uma série histórica de curta duração, que não permite inferir sobre tendências (Quadro 1), mas evidenciam um quadro de precariedade.
Percentual em relação aos Ano Déficit Habitacional Total domicílios 2000 (1) 489.506 37,40 2004 388.823 23,30 2005 427.327 25,10 2006 418.368 23,90 Quadro 1 – Pará: Evolução do déficit habitacional total e percentual em relação aos domicílios permanentes, 2000 e 2004-2005 Fontes: Dados Básicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), 2006 - Fundação João Pinheiro (FJP), Centro de Estatística e Informações (CEI), Déficit Habitacional no Brasil 2005. (1) Inclui as estimativas do componente de depreciação, não calculado para os demais anos.
No sentido de minimizar os graves problemas verificados nas cidades brasileiras, diretrizes gerais de política urbana foram instituídas através da Lei 10.257/2001 – Estatuto da Cidade, que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal outorgada em 1988. De acordo com o Estatuto da Cidade, o instrumento principal dessa política é o plano diretor, que deve ser aprovado por lei municipal e é obrigatório para diversas cidades, entre as quais aquelas com população superior a 20 mil habitantes.
Os 83 municípios do Pará cuja população ultrapassava esse limite em 2000 (IBGE, 2000) têm hoje planos diretores aprovados nas Câmaras Municipais. Além desses, outros municípios, com população inferior a 20 mil habitantes, aprovaram leis instituindo os planos, atendendo aos demais critérios estabelecidos pelo Estatuto da Cidade, a saber: a) 1 integrante da Região Metropolitana de Belém; b) 19 integrantes de áreas de especial interesse turístico; c) 2 inseridos em áreas de influência de projetos com significativo impacto ambiental; e d) 11 onde o Poder Público Municipal pretendia utilizar os instrumentos previstos no parág. 4º art. 182 da Constituição Federal. No total, 116 municípios paraenses estão dotados de planos diretores (PARÁ, 2009), o que corresponde a mais de 80% dos 143 municípios do estado. Ao
3 De acordo com informações da Companhia de Habitação do Estado do Pará, estão sendo realizados estudos nesse sentido, no âmbito do Plano Estadual de Habitação, em elaboração.
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se considerar a população em 2007 (IBGE, 2007), a obrigatoriedade de instituição de plano diretor não foi cumprida até o momento por apenas dois municípios com população acima de 20 mil habitantes.
II. SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES DOS MUNICÍPIOS SELECIONADOS
A. INFORMAÇÕES GERAIS DOS MUNICÍPIOS AVALIADOS
a) Caracterização sócio-demográfica e econômica dos municípios
O conjunto de municípios selecionados para análise na pesquisa apresenta grande diversidade no que se refere ao processo de urbanização e a indicadores socioeconômicos.
A tendência geral observada é de urbanização da população, demonstrada pelo aumento da participação da população urbana em relação à total, mas em magnitudes distintas e com diferentes ritmos de crescimento, independentemente da faixa de população considerada (Tabelas 4 a 6). Ressalta-se que, em alguns casos, a análise da evolução da participação da população urbana é prejudicada pelo intenso movimento de desmembramento de municípios verificado no estado nas últimas décadas.
No que concerne ao rendimento da população, a discrepância é bastante acentuada, variando a renda per capita desde R$ 38,58 em Tracuateua até R$ 221,99 em Novo Progresso (Quadro 2).
Da mesma forma, os dados sobre déficit habitacional e inadequação de domicílios se apresentam em amplitude considerável (Quadro 3).
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Tabela 4 – Municípios selecionados com população entre 20 e 50 mil habitantes em 2007: População total e participação da população urbana, 1980 - 2007 1980 1991 2000 2007 Região de Tipologia (1) (2) Município Urbana/ Urbana/ Urbana/ Urbana/ Integração Total Total Total Total Total Total Total Total (%) (%) (%) (%) Araguaia H (i) Conceição do Araguaia 111.332 30 54.900 54 43.386 68 45.267 69 Baixo Amazonas H (i) Juruti 22.602 22 23.262 34 31.198 35 33.775 37 Carajás H (i) São Geraldo do Araguaia - - 38.540 23 27.646 43 24.872 52 Guamá H (i) Curucá 24.403 39 25.776 39 26.160 38 33.768 39 Lago de Tucuruí H (i) Itupiranga 15.651 18 37.011 23 49.655 30 42.002 44 Marajó K (ii) Soure 16.055 72 17.481 83 19.958 87 21.395 90 Metropolitana E (iii) Benevides 22.315 30 68.465 12 35.546 59 43.282 58 Rio Caetés H (i) Tracuateua - - - - 22.743 21 26.129 26 Rio Capim H (i) Dom Eliseu - - 24.362 48 9.529 60 38.150 69 Rio Capim H (i) Tomé-Acu 40.473 12 41.403 39 47.273 58 47.081 60 Tapajós G (iv) Novo Progresso - - - - 24.948 39 21.598 81 Tocantins H (i) Mocajuba 12.801 43 18.496 64 20.542 71 23.258 71 Xingu G (iv) Uruará - - 25.339 23 45.201 29 35.076 54 Fonte: (1) SEDURB; (2) MCidades; (3) IBGE, Censos Demográficos 1980, 1991 e 2000 e Contagem da População 2007 (i) H - Centros urbanos em espaços rurais com elevada desigualdade e pobreza (ii) K - Pequenas cidades em espaços rurais pobres, com alto dinamismo (iii) E - Aglomerados e centros regionais N e NE (iv) G - Centros urbanos em espaços rurais de média renda Elaboração: SEPOF/ DIEPI/ GEDE e Simaia Mercês
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Tabela 5 – Municípios selecionados com população entre 50 e 100 mil habitantes em 2007: População total e participação da população urbana, 1980 – 2007 1980 (3) 1991 (3) 2000 (3) 2007 (3) Região de Tipologia (1) (2) Município Urbana/ Urbana/ Urbana/ Urbana/ Integração Total Total Total Total Total Total Total Total (%) (%) (%) (%) Guamá G (i) Santa Isabel do Pará 24.044 59 33.329 71 43.227 77 51.763 74 Marajó H (ii) Breves 55.739 28 72.140 40 80.158 50 94.458 53 Metropolitana E (iii) Marituba - - - - 74.429 87 93.416 87 Rio Capim H (ii) Capitão Poço 32.774 29 45.452 32 49.769 42 50.839 49 Tocantins G (i) Barcarena 20.015 34 45.946 47 63.268 44 84.560 37 Fonte: (1) SEDURB; (2) MCidades; (3) IBGE, Censos Demográficos 1980, 1991 e 2000 e Contagem da População 2007 (i) G - Centros urbanos em espaços rurais de média renda (ii) H - Centros urbanos em espaços rurais com elevada desigualdade e pobreza (iii) E - Aglomerados e centros regionais N e NE Elaboração: SEPOF/ DIEPI/ GEDE e Simaia Mercês
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Tabela 6 – Municípios selecionados com população entre 100 e 500 mil habitantes em 2007: População total e participação da população urbana, 1980 – 2007 1980 (3) 1991 (3) 2000 (3) 2007 (3) Região de Tipologia (1) (2) Município Urbana/ Urbana/ Urbana/ Urbana/ Integração Total Total Total Total Total Total Total Total (%) (%) (%) (%) Baixo Amazonas E (i) Santarém 191.945 58 265.062 68 262.538 71 274.285 88 Carajás E (i) Marabá 59.881 70 123.668 83 168.020 80 196.468 89 Guamá E (i) Castanhal 65.246 82 102.071 91 134.496 90 152.126 90 Metropolitana E (i) Ananindeua 65.878 10 88.151 84 393.569 100 484.278 100 Rio Caetés H (ii) Braganca 85.086 42 97.149 51 93.779 60 101.728 64 Fonte: (1) SEDURB; (2) MCidades; (3) IBGE, Censos Demográficos 1980, 1991 e 2000 e Contagem da População 2007 (i) E - Aglomerados e centros regionais do N e NE (ii) H - Centros urbanos em espaços rurais com elevada desigualdade e pobreza Elaboração: SEPOF/ DIEPI/ GEDE e Simaia Mercês
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Unidade espacial Renda per capita Estado do Pará 138,35 Ananindeua 153,99 Barcarena 159,8 Benevides 114,34 Bragança 82,42 Breves 72,67 Capitão Poço 78,13 Castanhal 134,45 Conceição do Araguaia 130,02 Curuçá 88,15 Dom Eliseu 133,43 Itupiranga 74,6 Juruti 39,37 Marabá 169,35 Marituba 97,64 Mocajuba 66,95 Novo Progresso 221,99 Santa Isabel do Pará 99,95 Santarém 113,53 São Geraldo do Araguaia 119,07 Soure 84,9 Tomé-Açu 125,95 Tracuateua 38,58 Uruará 176,63 Quadro 2 – Pará e Municípios selecionados: Renda per capita , 2000 Fonte: IBGE/BME Elaboração: IDESP
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Município Déficit (1) Inadequação Inadequação Sem Terreno por por infra- sanitário não próprio adensamento estrutura (2) Ananindeua 16,20% 19,21% 43,50% 6,21% 7,65% Barcarena 18,48% 9,89% 66,87% 9,14% 5,74% Benevides 14,57% 11,73% 54,44% 5,43% 6,17% Bragança 18,66% 8,84% 75,44% 6,49% 8,90% Breves 22,45% 17,94% 98,28% 9,78% 18,86% Capitão Poço 11,04% 7,13% 98,88% 11,73% 6,56% Castanhal 15,70% 12,90% 53,71% 3,56% 2,76% Conceição do Araguaia 11,63% 6,11% 66,15% 29,28% 2,90% Curuçá 18,84% 5,79% 87,15% 3,41% 4,79% Dom Eliseu 9,69% 7,32% 97,60% 10,58% 1,53% Itupiranga 14,77% 4,59% 96,48% 37,59% 2,48% Juruti 16,14% 10,04% 99,31% 2,57% 6,45% Marabá 13,60% 10,56% 74,31% 13,50% 2,77% Marituba 16,07% 20,70% 71,46% 8,98% 10,40% Mocajuba 29,41% 15,69% 86,92% 15,17% 7,22% Novo Progresso 24,83% 8,95% 83,29% 7,17% 2,98% Santa Isabel do Pará 16,02% 14,02% 70,84% 4,27% 2,98% Santarém 16,46% 11,37% 76,35% 2,80% 4,00% São Geraldo do Araguaia 6,23% 4,15% 98,09% 32,18% 2,42% Soure 27,48% 18,31% 85,33% 10,04% 10,74% Tomé-Açu 11,77% 13,37% 80,14% 13,37% 4,73% Tracuateua 14,90% 5,25% 94,02% 1,15% 15,53% Uruará 8,71% 3,60% 98,32% 27,74% 3,41% Quadro 3 – Municípios selecionados: Déficit habitacional e inadequação de domicílio (%), 2000 Fonte: IBGE, Censo Demográfico 2000 Elaboração: Observatório das Metrópoles (1) Soma de domicílios improvisados, cômodos cedidos e alugados e famílias conviventes (2) Soma de carente (água, iluminação, instalação sanitária e lixo) e deficiente (abastecimento de água, instalação sanitária e coleta de lixo)
b) Sentido geral dos planos diretores
Não se observa, de modo geral, que os planos diretores se constituam em um corpo articulado de diretrizes, objetivos e estratégias estabelecidos com referência sócio-territorial. Além disso, a maioria deles se configura como instrumentos definidores de princípios gerais, sem estabelecer meios concretos para sua implementação (Quadro 4).
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Município Sentido Não se observa uma estratégia econômica / sócio-territorial para o desenvolvimento do município, haja vista: 1. que as diretrizes e objetivos estabelecidos não são referidos a localizações no território; 2. a inexistência de delimitação precisa do macrozoneamento; e 3. a remissão a legislação complementar para delimitação do zoneamento, para determinação das regras de uso e ocupação do solo e para aplicação dos instrumentos de política fundiária, à exceção do Ananindeua direito de superfície. A uma estratégia econômica / sócio-territorial podem ser associadas apenas as disposições relativas ao objetivo expresso de estruturação urbana, a partir da “hierarquização viária, definindo os corredores de transporte, de comércio e serviços”. Mas essa definição também não é auto-aplicável, sendo remetida ao plano diretor setorial de transporte e da mobilidade sustentável a ser elaborado. Assim, no que concerne ao acesso à terra urbanizada e bem localizada para todos, o PDA não contém os elementos básicos necessários para sua aplicação, limitando-se a princípios, objetivos e diretrizes gerais. O plano é um documento sintético, com diretrizes voltadas para escala municipal, não sendo apresentadas propostas para reverter problemas e conflitos de Barcarena caráter intra-urbano que em sua totalidade foram remetidos a legislação específica. As ações estratégicas propostas não são auto-aplicáveis e pouco se relacionam com a estratégia territorial, inclusive no que diz respeito à interação como os outros municípios da Região Metropolitana de Belém. Por outro lado, o Plano Diretor apresenta um maior detalhamento das diretrizes relacionadas ao Benevides ordenamento territorial. Dessa forma, podemos afirmar que o sentido do plano é estabelecer critérios de uso e ocupação do solo urbano, para isso, utiliza instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, prevê parâmetros urbanísticos para a ocupação do solo urbano como: coeficiente de aproveitamento, taxa de ocupação máxima e taxa de permeabilidade, além de definir o macrozoneamento. As diretrizes para desenvolvimento territorial não estão consolidadas devido à falta de sua vinculação a uma estratégia de ordenamento territorial, o que requer não apenas a definição dos objetivos e das diretrizes para o uso do solo urbano e rural, mas sua vinculação com os dos instrumentos jurídicos e urbanísticos, Braganca que possibilitariam ao Poder Público a indução deste desenvolvimento, por meio de planos setoriais, programas e, especialmente, estratégias políticas, considerando as possibilidades de negociações e incentivos fiscais, vinculados aos investimentos do setor público no município. Os objetivos, diretrizes, instrumentos e estratégias de desenvolvimento tratam exclusivamente da área urbana do Distrito Sede – Cidade de Breves. Assim, a estratégia de desenvolvimento urbano, estabelecida a partir do Zoneamento da Cidade de Breves, a partir da aplicação de requisitos urbanísticos pouco diferenciados entre as zonas definidas, busca: potencializar os usos e atividades já consolidadas; priorizar a aplicação de investimentos em infra-estrutura, Breves urbanização e saneamento em todas as zonas; utilizar incentivos fiscais para desenvolvimento econômico e adensamento populacional e minimizar custos dos investimentos públicos, através da aplicação de IPTU progressivo. Do ponto de vista do desenvolvimento municipal foram definidas linhas estratégicas para o fortalecimento do município como pólo regional, tornando-se centro de comércio e serviços da região e referência nos serviços de educação, saúde, cultura, turismo e lazer. Para tanto, foram definidos os objetivos específicos de cada estratégia, sem definir prazo, responsáveis e mecanismos para sua execução. Capitão O discurso do plano não é coerente com suas disposições concretas, pois muitos dos instrumentos ainda estão formulados de forma a serem tratados por Poço legislação específica, não sendo nem delimitados. Continua Quadro 4 – Municípios selecionados: Sentido geral dos planos diretores
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Continuação Município Sentido Principalmente no que diz respeito às políticas urbanas, o plano tem como característica predominante o estabelecimento de diretrizes, no entanto, não se identifica uma estratégia consistente para o desenvolvimento municipal, considerando aspectos referentes à estratégias de desenvolvimento econômico, Castanhal implantação de estrutura logística, como estradas, terminais de carga, áreas industriais, etc. Tampouco existem definições e parâmetros urbanísticos para a área urbana, os quais são remetidos para legislação complementar a ser aprovada posteriormente. As políticas para implementação do plano que se concentram em quatro áreas básicas: Ordenação Territorial e Acabamento Urbano, Articulação e Desenvolvimento Econômico, Articulação e Desenvolvimento Social e Coordenação e Desenvolvimento Institucional. O plano, de maneira geral, concentra Conceição grande atenção nas questões relacionadas ao ordenamento territorial, especialmente no que se refere ao macrozoneamento/zoneamento das zonas urbana e rural, do definição dos parâmetros de uso, ocupação e parcelamento do solo, como também, ao tratamento dos instrumentos que poderão viabilizar o ordenamento e a Araguaia gestão territorial. Só não foram instituídas as Zonas Especiais, como as ZEIS, as ZEIA para dar maior grau de concretude à execução da política de ordenação territorial que se relaciona com as outras. Não se observa a definição de uma estratégia econômica/sócio-territorial para o desenvolvimento do município, haja vista: 1. que as diretrizes, os objetivos e as ações estratégicas estabelecidos não são referidos a localizações no território; 2. a não definição de macrozoneamento; 3. a remissão à atualização da legislação existente para delimitação do zoneamento e para determinação das regras de uso e ocupação do solo; e 4. a inexistência de qualquer definição acerca dos Curucá instrumentos de política fundiária, a maioria apenas prevista e remetida à legislação e regulamentação complementar. Agravando ainda mais o quadro, não foram instituídas instâncias visando democratização da gestão urbana. Assim, no que concerne ao acesso à terra urbanizada e bem localizada para todos, o plano não contém os elementos básicos necessários para sua aplicação, limitando-se a princípios, diretrizes e objetivos gerais. Não há uma estratégia econômica/sócio-territorial para o desenvolvimento do município, haja vista que: 1. as políticas urbanas estabelecidas, (habitação, mobilidade e transporte e meio ambiente) são caracterizadas por baixo grau de concretude; e 2. remete a legislação complementar tanto a delimitação do Dom Eliseu macrozoneamento e zoneamento, quanto a determinação das regras de uso e ocupação do solo. Assim, o plano não contém elementos básicos necessários a promover acesso à terra urbanizada e bem localizada para todos. O plano não define uma estratégia econômica/sócio-territorial para o desenvolvimento do município, haja vista que: 1. não estabelece políticas urbanas (habitação, saneamento ambiental, mobilidade e transporte e meio ambiente); e 2. remete a legislação complementar tanto a delimitação do macrozoneamento e zoneamento, quanto a determinação das regras de uso e ocupação do solo. Os dois projetos estruturantes para a Macrozona Urbana 1, que poderiam ser Itupiranga entendidos como estratégia econômica/sócio-territorial, têm alcance limitado, dado que são definidos apenas em linhas gerais e sem articulação com objetivos e metas mais abrangentes, que não existem no PDI, conforme antes referido. Assim, o plano não contém elementos básicos necessários a promover acesso à terra urbanizada e bem localizada para todos. Continua Quadro 4 – Municípios selecionados: Sentido geral dos planos diretores
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Continuação Município Sentido
O Plano Diretor estabelece diretrizes para o desenvolvimento econômico, porém não estabelece estratégias para implementação, além de não apresentar diretrizes para o desenvolvimento social. O sentido do Plano é estabelecer diretrizes de ordenamento territorial. Para isso, apresenta um zoneamento detalhado Juruti para o estabelecimento do uso e ocupação do solo. São utilizados instrumentos de parcelamento, uso e gestão do solo, no entanto, sua aplicabilidade fica comprometida, haja vista, que não foram estabelecidas as macrozonas para aplicação dos instrumentos e a forma de aplicação foram remetidas a leis complementares. No geral o plano apresenta uma longa seqüência de diretrizes de políticas públicas e políticas setoriais urbanas. Estas diretrizes não parecem lidar com a Marabá concretude dos problemas, sugerindo antes uma série de intenções do Plano e, por outro lado, os contornos da modernização e da qualificação da gestão municipal, para conduzi-lo. Percebe-se uma estratégia de certa forma mais voltada para a questão territorial do que sócio-econômica, ou seja, há maior quantidade de diretrizes e definições relacionadas à dimensão territorial, apresentando uma “consciência” sobre estrutura urbana municipal que se caracteriza por grande fragmentação na malha Marituba urbana, e que é abordada pela definição de instrumentos urbanísticos (parâmetros de uso e ocupação do solo) e de regularização fundiária, que estimulam melhor aproveitamento de áreas vazias ou subutilizadas, regularização de áreas informais e irregulares. Ainda que esses instrumentos necessitem de regulamentação posterior, já são definidos parâmetros mínimos de aplicação. O sentido do plano, além de compor um planejamento regional dos cinco municípios localizados a jusante da UHE Tucuruí, é estabelecer critérios de uso e ocupação do solo urbano. Para isso, utiliza instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, prevê parâmetros urbanísticos para a ocupação do solo urbano, tais Mocajuba como: coeficiente de aproveitamento, taxa de ocupação máxima e taxa de permeabilidade, além de definir o macrozoneamento, embora este não esteja demarcado em mapa ou descrição de perímetros. Restringe-se ao campo das diretrizes e objetivos gerais, não estabelecendo estratégias, ações e metas concretas para implementação do plano. Assim, entende- Novo se que o mesmo tem caráter único e exclusivo de atendimento do prazo legal para sua aprovação, remetendo-se todo o seu detalhamento e aplicabilidade para Progresso legislação e planos específicos. O sentido geral do plano parece ser o de criar um ambiente municipal de disponibilidade de instrumentos da política urbana (sobretudo aqueles atinentes ao controle do uso e ocupação do solo e à política fundiária, do Estatuto da Cidade) e de instaurar procedimentos de planejamento e administração pública que se Santa inscrevam em práticas contemporâneas de gestão pública. Há um zoneamento específico para aspectos do território do município, por exemplo, quanto às Isabel do macrozonas (rural, urbana, de interesse ambiental, de interesse social, etc.), mas no geral o plano parece seguir modelos correntes de planejamento urbano e Para preceitos do planejamento estratégico aplicados à administração pública, reproduzindo soluções e diretrizes genéricas, e não regulamentando ou detalhando instrumentos importantes. Não foi possível identificar uma estratégia econômica ou sócio-territorial. De um modo geral, o plano estabelece diretrizes ou objetivos muito amplos, não são Santarém indicadas ações prioritárias para as políticas urbanas, nem encaminhadas definições para o orçamento municipal, caracterizando-o como de caráter mais protocolar. Continua Quadro 4 – Municípios selecionados: Sentido geral dos planos diretores
16 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês
Continuação Município Sentido
São Os elementos centrais da estratégia de desenvolvimento econômico/sócio/territorial são muito gerais e apresentam baixa concretude. O sentido do plano é mais Geraldo do de natureza econômica, quando se refere detalhadamente em como aproveitar os recursos naturais, fortalecendo a pecuária, a agricultura familiar, a Araguaia agroindústria, o comércio local e apoiando o empreendedorismo local. Com relação a estratégia territorial, o Plano Diretor remete a aplicabilidade dos instrumentos de uso e parcelamento do solo urbano à elaboração de lei Soure específica o que descaracteriza a vertente territorial. Dessa forma, o sentido do plano é apresentar as diretrizes gerais para o desenvolvimento econômico do município e, a partir delas, o estabelecimento de leis complementares. Tomé-Acu Não foi identificada estratégia econômica ou sócio-territorial, o Plano Diretor parece ter caráter mais protocolar A questão ambiental aparece com relevância no plano, podendo-se afirmar que permeia as estratégias econômicas e sócio-territoriais para o desenvolvimento do município. Essa constatação é observada tanto na definição do macrozoneamento, que põe em primeiro plano a Macrozona de Proteção Ambiental, estando Tracuateua as outras macrozonas, de certa forma, subordinadas a esta, bem como nas diretrizes estabelecidas para economia local, que elege atividades produtivas que se relacionam com uma possível sustentabilidade ambiental, tais como, a pesca, a agricultura familiar, o eco-turismo e o comércio local. Não há diretrizes, por exemplo, para o setor industrial. Não se observa a definição de uma estratégia econômica/sócio-territorial para o desenvolvimento do município, haja vista: 1. que as diretrizes, os objetivos e as ações estratégicas estabelecidos não são referidos a localizações no território; 2. a inexistência de delimitação precisa do macrozoneamento; 3. a remissão à Uruara atualização da legislação complementar para delimitação do zoneamento, para determinação das regras de uso e ocupação do solo; e 4. a remissão a legislação e regulamentação complementar para aplicação dos instrumentos de política fundiária. Assim, no que concerne ao acesso à terra urbanizada e bem localizada para todos, o PDU não contém os elementos básicos necessários para sua aplicação, limitando-se a princípios, diretrizes e objetivos gerais. Quadro 4 – Municípios selecionados: Sentido geral dos planos diretores Fonte: Rede PDP/Pará, Relatórios de Avaliação de PDP’s Elaboração e organização: Simaia Mercês
17 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês
B. ACESSO À TERRA URBANIZADA a) Função social da propriedade
Quase a totalidade dos planos analisados determina que a propriedade cumpra sua função social, sendo que grande parte define o que considera “função social da propriedade” e alguns não estabelecem quaisquer diretrizes para o seu cumprimento (Quadro 5).
O Estatuto da Cidade estabelece que “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor” 4, mas a maioria das definições estabelecidas nos planos analisados se constitui em princípios gerais relativos a: 1. qualidade de vida e meio ambiente, com algumas referências a desenvolvimento econômico; e 2. a compatibilidade entre a ocupação urbana e a capacidade da infraestrutura, dos equipamentos e serviços urbanos. Ananindeua, Curuçá, Marituba, Santa Isabel do Pará e Soure incluem formulações relativas a acesso à terra, mas, da mesma forma, sem referência a parâmetros concretos que permitam identificar casos de não cumprimento da diretriz.
De modo geral, observa-se que os planos diretores analisados não instituem instrumentos de controle do uso e ocupação do solo e de política fundiária com detalhamento suficiente que permita sua aplicação, portanto, não criam condições concretas no sentido de buscar garantir o acesso à terra e à moradia; evitar retenção especulativa de imóveis urbanos, que resulte na sua subutilização ou não utilização; recuperar a valorização de imóveis urbanos gerada por investimentos do Poder Publico; promover a regularização fundiária e a urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda; e, enfim, a justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização, conforme as diretrizes gerais da política urbana estabelecida pelo Estatuto 5.
4 Estatuto da Cidade, art. 39. 5 Estatuto da Cidade, art. 2º.
18 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês
Município Diretrizes para cumprimento da função social da propriedade
Ananindeua I - ordenação do crescimento da cidade; II - contenção de excessiva concentração urbana; III - adensamento condicionado e adequado à disponibilidade de infra-estrutura e equipamentos urbanos e comunitários; IV - promoção da urbanização, regularização e titulação das áreas irregulares; e V - garantia do acesso adequado da pessoa com deficiência e com mobilidade reduzida aos bens e serviços coletivos, logradouros e edifícios públicos, bem como às edificações destinadas ao uso industrial, comercial, de serviço e residencial. Barcarena • Estiver sendo utilizada ou aproveitada, conforme limites e índices urbanísticos definidos para sua área, mediante lei específica (não instituída); • Respeita o direito a mobilidade urbana; • Preserva o patrimônio cultural, histórico, paisagístico e de meio ambiente; Benevides Atender simultaneamente as necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, a justiça social, ao acesso universal aos direitos sociais e desenvolvimento econômico, a compatibilidade no uso da propriedade com a infra-estrutura existente, com os equipamentos e serviços públicos disponíveis, com a preservação da qualidade do ambiente urbano e rural e compatibilizando o uso da propriedade com a segurança, o bem-estar e a saúde de seus usuários e vizinhos de forma a contribuir para a sustentabilidade sócio-ambiental. GENÉRICO Braganca - Breves I. Intensidade de uso adequada à disponibilidade da infra-estrutura urbana de equipamento e serviços; II. Uso compatível com as condições de preservação da qualidade do meio ambiente, da paisagem urbana e do patrimônio cultural e histórico; III. Aproveitamento e utilização compatíveis com a segurança e saúde de seus usuários e da vizinhança. Capitão Poço - Castanhal O PD faz menção apenas a função social da cidade, não citando a função social da propriedade urbana. As funções sociais da cidade visam assegurar as condições de vida e moradia compatíveis com o estágio de desenvolvimento do município, em conformidade com a Constituição Federal, o Código Civil Brasileiro, o Estatuto da Cidade, e a Lei Orgânica Municipal. Conceição do Toma por base os termos do Art. 182 da Constituição Federal, do Capítulo III da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 - Estatuto da Cidade e do Araguaia Planejamento Estratégico Municipal. Continua Quadro 5 – Municípios selecionados: Diretrizes estabelecidas nos planos diretores para cumprimento da função social da propriedade
19 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês
Continuação Município Diretrizes para cumprimento da função social da propriedade
Curucá Atender as seguintes exigências: I. aproveitamento e utilização compatíveis com a segurança de seus usuários e da sua vizinhança, bem como a preservação da qualidade do meio ambiente; II. aproveitamento compatível com a capacidade de atendimento dos serviços públicos e infra-estrutura disponível. Das diretrizes gerais para o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, destacam-se: IV. compatibilizar o uso e ocupação do solo, com a proteção do meio ambiente natural e construído, reduzindo a especulação imobiliária e orientando a distribuição de infra-estrutura básica e equipamentos urbanos; e V. ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos; b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivo ou inadequados em relação á infra-estrutura urbana; d) a instalação de equipamentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente; e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização; f) a deterioração das áreas urbanizadas; g) a poluição e a degradação ambiental. Dom Eliseu - Itupiranga Atender as exigências fundamentais de ordenamento da cidade, de forma a satisfazer as necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, assegurando o direito de seus habitantes: I - à habitação; II - ao trabalho; III - ao transporte coletivo; IV - à infra-estrutura básica; V - à saúde; VI - à educação; VII - ao lazer; VIII - à cultura; IX - à segurança; X - à informação. Juruti - Marabá Atender simultaneamente as necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, a justiça social, ao acesso universal aos direitos sociais e desenvolvimento econômico, a compatibilidade no uso da propriedade com a infra-estrutura existente, com os equipamentos e serviços públicos disponíveis, com a preservação da qualidade do ambiente urbano e natural e compatibilizando o uso da propriedade com a segurança, o bem-estar e a saúde de seus usuários e vizinhos de forma a contribuir para a sustentabilidade sócio-ambiental Marituba I. A distribuição de usos e intensidades de ocupação do solo de forma equilibrada em relação à infra-estrutura disponível, aos transportes e ao meio ambiente, de modo a evitar ociosidade e sobrecarga dos investimentos coletivos; II. A intensificação da ocupação do solo condicionada à ampliação da capacidade de infra-estrutura; III. A adequação das condições de ocupação do sítio às características do meio físico, para impedir a deterioração e degeneração de áreas do Município; IV. A melhoria da paisagem urbana, a preservação dos recursos naturais e, em especial, dos mananciais de abastecimento de água do Município; V. A recuperação de áreas degradadas ou deterioradas visando à melhoria do meio ambiente e das condições de habitabilidade; VI. O acesso à moradia digna, com a ampliação da oferta de habitação para as faixas de renda baixa; VII. A descentralização das fontes de emprego e o adensamento populacional das regiões com maior índice de oferta de trabalho; VIII. A regulamentação do parcelamento, uso e ocupação do solo de modo a ampliar a oferta de habitação para a população de mais baixa renda; IX. A promoção de sistema de circulação e rede de transporte que assegure acessibilidade satisfatória a todas as regiões da cidade. Continua Quadro 5 – Municípios selecionados: Diretrizes estabelecidas nos planos diretores para cumprimento da função social da propriedade
20 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês
Continuação Município Diretrizes para cumprimento da função social da propriedade
Mocajuba Atender simultaneamente às necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, a justiça social, ao acesso universal aos direitos sociais e desenvolvimento econômico, a compatibilidade no uso da propriedade com a infra-estrutura existente, com os equipamentos e serviços públicos disponíveis, com a preservação da qualidade do ambiente urbano e natural e compatibilizando o uso da propriedade com a segurança, o bem-estar e a saúde de seus usuários e vizinhos de forma a contribuir para a sustentabilidade sócio-ambiental. Novo 1. Aproveitamento socialmente justo e racional do solo; 2. Utilização em intensidade compatível com a capacidade de atendimento, da infra-estrutura e Progresso serviços públicos; 3. Utilização adequada dos recursos naturais e preservação do meio ambiente e patrimônio histórico, cultural, paisagístico, artístico e arquitetônico; 4. Utilização compatível com a segurança e a saúde dos usuários e dos vizinhos; 5. Plena adequação aos fins a que se destina; 6. Cumprimento das obrigações tributárias e trabalhistas; 7. Utilização compatível com a função social da cidade. Santa Isabel São definidas as funções sociais da cidade e da propriedade como “o direito de todos à gestão democrática, ao controle e inclusão social e redução das do Para desigualdades, à terra urbana, à moradia, ao transporte e aos serviços públicos, ao saneamento ambiental, a infra-estrutura urbana, ao trabalho e ao lazer, ao acesso aos equipamentos públicos do patrimônio cultural, para as presentes e futuras gerações” Santarém - São Geraldo Através do direito de construir. do Araguaia Soure Através da execução de uma política urbana orientada pelas diretrizes gerais estabelecidas no art. 2° da Lei do Estatuto da Cidade e da Lei Orgânica do Município de Soure. Tomé-Acu I- uso para atividades urbanas, em razão compatível com a capacidade da infra-estrutura instalada e do suprimento dos serviços públicos; II- aproveitamento e utilização dos recursos disponíveis de forma planejada, preservando a qualidade do meio ambiente e os patrimônios culturais, compatíveis com a segurança e saúde de seus usuários e das propriedades vizinhas. Tracuateua São atividades compatíveis com a função social da propriedade, atendidas às prescrições legais, aquelas que visem à: I- habitação, especialmente de interesse social; II- atividades econômicas geradoras de emprego e renda; III- proteção do meio ambiente; IV- preservação do patrimônio cultural, histórico, ambiental e paisagístico. Uruará Atender às exigências fundamentais de ordenação do Município” expressas na lei do plano. Quadro 5 – Municípios selecionados: Diretrizes estabelecidas nos planos diretores para cumprimento da função social da propriedade Fonte: Rede PDP/Pará, Relatórios de Avaliação de PDP’s Elaboração e revisão: Simaia Mercês Organização: Myrian Cardoso
21 b) Controle do uso e ocupação do solo
Dos vinte e três planos diretores analisados, vinte e um estabelecem macrozoneamento, sendo que: a) em seis não há delimitação em mapa, nem descrição de perímetro; b) em Santarém e Soure há descrição de perímetro; c) São Geraldo do Araguaia e Uruará se referem no texto da lei a mapas integrantes do plano, mas estes não foram localizados na pesquisa; e d) dos quinze que contêm mapeamento, apenas Marabá está georreferenciado e pelo menos seis apresentam mapas sem detalhamento suficiente para delimitação precisa das macrozonas 6.
De alguma forma, quinze planos diretores delimitam o perímetro urbano, ressalvando-se a qualidade do mapeamento observada antes; no restante dos municípios analisados, as definições sobre perímetro urbano foram remetidas à legislação complementar. Em Barcarena foram estabelecidas regras para expansão do perímetro urbano, relacionadas à capacidade da infra-estrutura de saneamento e do serviço de transporte coletivo; em Breves, a alteração do perímetro somente poderá ser procedida se autorizada pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano; nos demais, 91%, não são estabelecidas quaisquer regras para essa alteração. Em Ananindeua, Capitão Poço, Curuçá e Novo Progresso não foram previstas áreas de expansão urbana; em Conceição do Araguaia, Dom Eliseu, Itupiranga e Tomé-Açu a delimitação dessas áreas foi remetida à legislação complementar; em Juruti e São Geraldo do Araguaia, há previsão, mas sem qualquer delimitação; em treze municípios há previsão de área de expansão urbana com delimitação em mapa, mas se observa novamente a imprecisão do mapeamento integrante da maioria dos planos diretores.
Essa situação de descontrole sobre a ocupação do solo é agravada ao se considerar que: a) dezesseis planos diretores, quase 70% do total analisado, não incluem regras para parcelamento do solo urbano; b) em dezoito municípios essas regras são remetidas a legislação complementar 7; e c) em Curuçá, Novo Progresso, São Geraldo do Araguaia e Uruará, as regras nem são criadas no plano, nem remetidas à legislação específica. Somente em Breves, Juruti e Santarém são criadas regras específicas para parcelamento de interesse social e em nenhum foi estabelecido que novos loteamentos devessem prever percentual de área para habitação de interesse social. Cabe ressaltar que em parte dos municípios que estabelecem regras para parcelamento de interesse social, estas se limitam a normas gerais, tais como: áreas não passíveis de parcelamento, lotes mínimos, reservas de áreas verdes e para
6 Os pesquisadores não se referem à precisão dos mapas integrantes de oito planos diretores. 7 Em alguns municípios, tanto são definidas regras, quanto remetidas à legislação complementar. Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês implantação de equipamentos urbanos e exigência de que as áreas sejam dotadas de infra- estrutura de saneamento.
Todos os planos analisados prevêem, além do macrozoneamento, outra forma de regulação do uso e ocupação do solo, sendo que dezenove remetem à revisão ou elaboração de lei específica, ressaltando-se o caso de Marituba, cuja lei de referência é anterior ao plano diretor. No plano diretor de Juruti são estabelecidos no próprio plano parâmetros relativos apenas a usos admissíveis. Benevides, Breves 8, Conceição do Araguaia e Mocajuba estabelecem coeficientes de aproveitamento e/ou parâmetros de utilização para as macrozonas/zonas.
As definições necessárias para aplicação de edificação/parcelamento compulsórios, IPTU progressivo no tempo e desapropriação inexistem na maioria dos planos analisados: 52%, 65% e 70% não define subutilização, não utilização e terreno vazio, respectivamente. Apenas em Tomé-Açu essas definições foram remetidas a legislação complementar.
Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS não são sequer previstas em Dom Eliseu, Itupiranga, Novo Progresso e Tomé-Açu. Em Curuçá foi determinado que seriam adotados os instrumentos listados no art. 4º da Lei Federal nº 10.257/01, mas não há disposição a respeito. Em Soure, o texto da lei do plano diretor não se refere a ZEIS, embora constem do mapa de zoneamento. Nota-se que em Tomé-Açu a instituição do plano diretor significou retrocesso em relação à instituição de ZEIS haja vista que legislação anterior instituía quatro zonas especiais e o atual plano não estabelece essas áreas, como visto antes. Dos dezessete planos que prevêem ou instituem ZEIS, nove definem seus tipos, sendo que em seis constam ZEIS para terrenos vazios. Nenhum dos planos que prevê ou institui ZEIS define concretamente investimentos em equipamentos sociais nessas áreas.
A análise do significado do zoneamento, sob o ponto de vista do acesso à terra urbanizada, é prejudicada em 61% dos planos avaliados, haja vista que o zoneamento e o estabelecimento dos parâmetros para uso e ocupação do solo foram remetidos à elaboração ou atualização de lei específica. As avaliações possíveis e parciais se referem principalmente a ZEIS e indicam que: 1. na maioria, as ZEIS estão localizadas em áreas próximas aos centros urbanos ou com facilidade de acesso a eles; e 2. os parâmetros de uso e ocupação do solo não favorecem o acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda (Quadro 6).
8 No município, esta definição consta de lei específica que faz parte dos instrumentos legais aprovados em conjunto com o plano diretor.
23 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês
Município Significado do zoneamento ZEIS se encontram em área com potencial para valorização, o que requer urgência nas Benevides regulamentações complementares Breves Permanece a lógica da moradia popular (ZEIS) nas áreas periféricas Quanto ao tamanho mínimo de lote para novos loteamentos sugere por estas dimensões que Capitão Poço não serão destinados para as classes populares Em 2000, 90% das pessoas com 10 anos ou mais de idade recebiam até 3 salários mínimos ou não possuíam rendimento, no entanto, a parte destinada a ZEIS no zoneamento não Castanhal alcança nem 10% da área da sede municipal. Com relação à localização, quase todas as ZEIS são demarcadas em áreas periféricas, distantes do centro da cidade onde está concentrada a maior parte dos serviços e equipamentos. Afora as ZEIS, o zoneamento não estabelece o uso do solo urbano para as classes populares, Conceição do em virtude do tamanho dos lotes. Do ponto de vista quantitativo, o percentual é muito baixo. Araguaia No geral, apesar da dificuldade de visualização do mapa, o zoneamento especial de interesse social apresenta-se bem situado. O acesso a ZEIS pela população de baixa renda é favorecido a partir da definição dos usos permitidos e das dimensões de lotes. O percentual do território destinado à população de baixa renda é aceitável, levando em consideração que os dados relacionados ao acesso a serviços de saneamento básico associado aos dados do déficit habitacional no município, Juruti demonstram que problema da moradia está diretamente relacionado à carência de infra- estrutura e não ao incremento de estoque. As ZEIS estão localizadas próximas ao limite do perímetro urbano, afastadas da Zona Central, no entanto, estão interligadas a cidade pelo sistema viário principal. O zoneamento proposto pelo Plano Diretor é conseqüente, diante da realidade do município. A caracterização de ZEIS permite flexibilizar, adequadamente, o perfil específico do pacote Marabá urbanístico da Zona. Embora faça falta maior detalhamento de percentuais, considera-se que o desenho sugerido seja adequado. A porção do território destinada à ZEIS é muito baixa e se localiza em sua maioria em áreas mais periféricas, distante da área mais urbanizada da cidade. Sobre outras zonas não foram Marituba identificados parâmetros voltados à produção de moradia popular, pois não há definições por zona e sim para toda a área urbana do município. As ZEIS estão localizadas em áreas de fácil acesso ao centro e integradas à sede municipal Mocajuba No entanto, a diretriz que exige recuo mínimo de 5 metros nas ZEIS não favorece a população de baixa renda. Quadro 6 – Municípios selecionados: Significado do zoneamento estabelecido nos planos diretores Fonte: Rede PDP/Pará, Relatórios de Avaliação de PDP’s Elaboração e revisão: Simaia Mercês Organização: Myrian Cardoso
c) Instrumentos de política fundiária
De modo geral, os planos analisados incorporam os instrumentos de política fundiária previstos no Estatuto da Cidade. Isso ocorre, no entanto, sem que as condições mínimas para sua aplicação sejam estabelecidas na maioria deles (Quadro 7).
24 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês
2 Requer lei Não Apenas Instituído Instrumento 1 específica previsto previsto Quantidade Efetivo 3 Auto-aplicável 4 Edificação / parcelamento compulsórios e IPTU sim 1 1 21 2 - progressivo no tempo Zonas de Especial não 4 5 14 - 7 Interesse Social Outorga Onerosa sim 7 4 12 1 Transferência do direito de sim 5 5 13 0 - construir Operação urbana sim 3 7 13 0 - consorciada Operação interligada - 21 1 1 - 0 Estudo de Impacto de sim 6 4 13 1 - Vizinhança Concessão de Uso Especial não 15 4 4 - 2 Direito de superfície não 9 5 9 - 7 Direito de preempção sim 4 5 14 0 - Quadro 7 – Municípios selecionados: Incorporação dos instrumentos de política fundiária previstos no Estatuto da Cidade Fonte: Rede PDP/Pará, Relatórios de Avaliação de PDP’s Notas: 1 De acordo com o Estatuto da Cidade 2 Considerou-se instituído quando contém alguma definição além da possibilidade de ser utilizado o instrumento 3 Considerou-se efetivo quando há, simultaneamente ou não: a) prazo estabelecido para instituição da lei complementar ao plano diretor; b) delimitação das áreas em que o instrumento poderá ser aplicado; e c) definição de outros requisitos necessários, dependendo da lógica do instrumento Elaboração e organização: Simaia Mercês
Uma primeira questão que se coloca é relativa à auto-aplicabilidade dos instrumentos. Segundo o Estatuto da Cidade, apenas Zonas de Especial Interesse Social e Direito de Superfície não requerem lei específica para serem aplicados. Assim, os planos diretores não podem ser auto-aplicáveis para a maioria dos instrumentos. Por outro lado, considera-se que o não estabelecimento de prazo para instituição das leis complementares ao plano, na prática, se torna mais uma fragilidade no sentido de sua efetiva implementação.
Além disso, a própria lógica de alguns instrumentos requer definições que não constam em grande parte dos planos que os instituem, conforme será visto a seguir neste relatório.
Outra questão se refere à adequação dos instrumentos à realidade dos municípios analisados. Não foi objetivo da pesquisa analisar esta problemática, mas presume-se que, em parte dos municípios, não haja, de fato, justificativa para adoção de determinados instrumentos, tais como outorga onerosa, transferência do direito de construir e operação interligada e outros.
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Dessa forma, a não incorporação de instrumentos previstos no Estatuto da Cidade não pode ser entendida automaticamente como deficiência dos planos diretores, a ser superada, sem que análise aprofundada acerca de sua necessidade em cada município seja realizada.
Cabe notar, ainda, que em nenhum dos municípios analisados foram definidos prazos para monitoramento ou revisão dos instrumentos previstos ou instituídos nos planos diretores.
Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios e IPTU progressivo no tempo
Dos planos diretores pesquisados, Itupiranga não prevê nem institui parcelamento, edificação ou utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado e IPTU progressivo no tempo e Curuçá apenas os prevêem, sem qualquer disposição a respeito. Entre os que os instituem, em apenas seis estão expressamente vinculados a um objetivo ou estratégia do plano.
De acordo com o Estatuto da Cidade 9, as definições relativas a parcelamento/edificação/utilização compulsórios e IPTU progressivo no tempo contidas nos planos diretores analisados não são auto-aplicáveis, haja vista que Lei municipal específica para área incluída no plano diretor deverá fixar as condições e os prazos para sua implementação da obrigação.
A lei específica antes referida deverá também fixar o valor das alíquotas do IPTU progressivo no tempo a serem aplicadas a cada ano aos imóveis em descumprimento da obrigação de parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, o que confirma o entendimento de que os planos diretores não são auto-aplicáveis no que concerne a essas disposições.
Por outro lado, o Estatuto da Cidade determina que o plano diretor deverá conter, entre outros, “a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infra-estrutura e de demanda para utilização” 10 .
Assim, analisa-se a efetividade das disposições dos planos, no que se refere à definição das áreas onde poderá incidir o instrumento e à condição de obrigatoriedade da legislação complementar. Dos planos que instituem o instrumento, dez definem a área em que o instrumento poderá incidir vinculando-a ao macrozoneamento/zoneamento, mas, como antes mencionado, as macrozonas ou zonas não são precisamente definidas na maioria dos mapas
9 Estatuto da Cidade, art. 5º. 10 Estatuto da Cidade, art. 42.
26 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês integrantes dos planos. No que concerne à definição de prazo para instituição da lei complementar, somente cinco planos o estabelecem. Dessa forma, apenas 10% dos planos diretores que instituem o instrumento contêm definições efetivas em relação a parcelamento/edificação/utilização compulsórios e IPTU progressivo no tempo.
Em nenhum dos municípios sobre os quais foi possível obter informação, as leis complementares foram instituídas, inclusive naqueles em que decorreu o prazo estabelecido para isso: Conceição do Araguaia, Soure, Tomé-Açu e Tracuateua. Cabe notar que o plano de Breves condiciona a aplicação da edificação/parcelamento/utilização compulsórios ao disposto em lei federal que regulamente o instrumento.
Apenas Tracuateua dispõe sobre os recursos gerados pela aplicação do IPTU progressivo no tempo, estabelecendo que esses recursos serão destinados ao Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano, portanto, sua aplicação e gestão estão vinculadas às definições relativas a esse fundo.
Outorga onerosa
De acordo com o Estatuto da Cidade, a aplicação da outorga onerosa do direito de construir requer as seguintes definições, que devem constar do plano diretor: a) as áreas em que o direito poderá ser exercido; b) o coeficiente de aproveitamento básico ou mínimo e c) o coeficiente de aproveitamento máximo. O Estatuto determina ainda que a fórmula de cálculo para a cobrança, os casos passíveis de isenção do pagamento da outorga e a contrapartida do beneficiário a serem observados na aplicação do instrumento serão estabelecidos em lei municipal específica 11 .
Barcarena, Marabá e Soure definem em mapa 12 as áreas de aplicação da outorga onerosa, vinculando-as ao macrozoneamento; Capitão Poço e Marituba definem as áreas, mas sem delimitação, mesmo que precária. Apenas Conceição do Araguaia, Marabá e Marituba definem os coeficientes básico e máximo admitidos e somente o plano de Marabá estabeleceu prazo para instituição da lei regulamentando a aplicação do instrumento.
Santarém e Soure definem que a aprovação da utilização da outorga onerosa é atribuição dos respectivos Conselhos de Desenvolvimento. Bragança, Capitão Poço, Castanhal, Conceição do Araguaia, Marituba e Uruará estabelecem o Poder Executivo Municipal como responsável
11 Estatuto da Cidade, art. 28 a 30 e 42. 12 Com as ressalvas feitas antes ao mapeamento constante dos PDP’s.
27 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês por aprovar a utilização da outorga onerosa, mas sem definir o órgão. Conceição do Araguaia ressalva que em casos de impacto não suportável pela infra-estrutura ou risco de comprometimento da paisagem urbana o Conselho Municipal da Cidade deverá aprovar seu uso.
Alguns planos determinam a destinação dos recursos, a saber: em Capitão Poço, Conceição do Araguaia, Marituba e Santa Isabel do Pará integrarão as fontes do Fundo de Desenvolvimento Urbano ou similar; em Soure, o Fundo PREZEIS e de Habitação.
Nenhum dos municípios analisados vincula explicitamente a aplicação da outorga onerosa a objetivo ou estratégia estabelecida no plano, nem define casos de isenção do pagamento da outorga onerosa.
Operação interligada
Apenas Santarém prevê operação interligada e Capitão Poço institui o instrumento definindo que nas operações urbanas consorciadas o município reservará para si, a título de ressarcimento, determinada quantidade de imóveis de valor equivalente à totalidade do custo público e da administração do empreendimento que serão destinados a projetos de habitação de interesse social ou a equipamentos urbanos, devendo cada caso ser aprovado pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental e regulamentado por lei.
Zonas de Especial Interesse Social – ZEIS
Dos quatorze municípios que instituem Zonas de Especial Interesse Social – ZEIS, Ananindeua define que a Câmara Municipal e o Conselho da Cidade devem aprovar sua criação; Conceição do Araguaia inclui essa atribuição entre as competências do Executivo Municipal, sem definir o órgão responsável; Santarém estabelece que a aprovação deva passar pelo Órgão de Terras e pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento; e São Geraldo do Araguaia atribui ao Conselho da Cidade. Os demais municípios não tratam do tema.
Em doze municípios, 86% dos que instituem ZEIS, as mesmas estão demarcadas em mapas 13 .
Seis municípios, 43% dos que instituem ZEIS, remetem expressamente sua regulamentação a legislação complementar, conforme segue:
13 Ressalvada a imprecisão dos mapas, conforme referido antes neste relatório.
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a) Ananindeua: Lei municipal específica delimitará os imóveis públicos ou privados necessários à implantação de programas habitacionais, assim como os loteamentos e conjuntos habitacionais de baixa renda que estiverem irregulares.
b) Capitão Poço: as AEIS serão mapeadas e descritas por lei específica
c) Castanhal: usos a serem permitidos;
d) Marabá: lei que regulamenta o plano específico de urbanização da ZEIS;
e) Santarém: Apesar de aparecer no mapa de zoneamento as áreas de ZEIS, é citado na lei: O setor de terras do município, em conjunto com o Conselho Municipal de Desenvolvimento, definirá as áreas que comporão as ZEIS, em até 180 dias após a aprovação desta Lei. Os terrenos vazios na área urbana de domínio público e privados serão inventariados, especificadas suas finalidades pelo Órgão de Terras do Município e o Conselho Municipal de Desenvolvimento, até 180 dias da aprovação desta Lei. Segundo informações (entrevista), no final de 2007, foi aprovada a prorrogação do prazo de elaboração por mais 24 meses. Ainda não instituída; e
f) São Geraldo do Araguaia: não prevê o conteúdo da lei.
Embora vários planos não remetam expressamente as definições relativas a ZEIS a legislação complementar, em vários municípios a definição de parâmetros de uso e ocupação do solo, inclusive nessas zonas, foi remetida a lei posterior, conforme referido em item específico deste relatório.
O plano diretor de Tomé-Açu sequer prevê o instrumento das ZEIS em seu texto, não há nenhuma referência. Importante destacar que o plano diretor anterior (Lei Complementar Nº 003/1998) instituía ZEIS, definindo quatro tipos (áreas de ocupação, loteamento irregulares, terrenos vazios e áreas para usos coletivos).
Operações consorciadas
De acordo com o Estatuto da Cidade, lei municipal específica, baseada no plano diretor, poderá delimitar área para aplicação de operações consorciadas 14 , mas nenhum dos planos que prevê ou institui o instrumento determina prazo para instituição da lei. Vários planos analisados contêm disposições prévias a serem obedecidas pela lei antes referida, dentre as quais destaca-se:
14 Estatuto da Cidade, art. 32 e 42.
29 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês a) Capitão Poço, Santarém e Uruará determinam que todas as operações urbanas consorciadas deverão ser previamente aprovadas pelo Conselho Municipal da Cidade ou similar; b) Barcarena define que as operações consorciadas podem ocorrer em todas as zonas, exceto na de proteção ambiental; Capitão Poço, nas Áreas de Interesse Social, nas de Interesse Urbanístico e nas de Desenvolvimento Econômico; Conceição do Araguaia, nas Zonas do Recinto Antigo, Centro e Estruturação; e Juruti, nas Zonas Especiais de Interesse Urbanístico, nas de Interesse Social, na Zona Central da Cidade de Juruti, nas Zonas de Preservação da Paisagem Urbana das Vilas de Muirapinima, Tabatinga e Castanhal. c) Capitão Poço determina que a contrapartida da iniciativa privada sob a forma de recursos será destinada ao Fundo de Desenvolvimento Urbano e Ambiental, para obras de infra-estrutura urbana, para terrenos e habitações destinadas à população de baixa renda e recuperação ambiental ou de patrimônio cultural; d) Conceição do Araguaia estabelece a finalidade dos recursos gerados pela aplicação do instrumento terão por finalidade, vinculando-a explicitamente a objetivos do plano, quais sejam: a implantação de equipamentos estratégicos para o desenvolvimento urbano; otimização de áreas envolvidas em intervenções urbanísticas de porte e reciclagem de áreas consideradas subtilizadas; implantação de programas de habitação de interesse social; ampliação e melhoria da rede estrutural de transporte público coletivo; implantação de espaços públicos; valorização e criação de patrimônio ambiental, histórico, arquitetônico, cultural e paisagístico; melhoria e ampliação da infra-estrutura e da rede viária estrutural; e) Marituba também vincula o instrumento a objetivos do plano diretor, visando a ampliar os espaços públicos, a organização do transporte coletivo e a implantação de programas habitacionais de interesse social e de melhorias de infra-estrutura e sistema viário; f) Benevides determina que o estoque de terra destinado para a operação consorciada deverá ser adquirido de forma onerosa pelos proprietários e empreendedores interessados em participar da operação, podendo o pagamento ser efetivado em espécie ou em obras no valor do estoque. O valor do estoque será calculado com base no valor venal da Planta de Valores utilizada para cálculo do IPTU. Os proprietários e
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empreendedores participantes da operação serão remunerados em direitos de construir, que poderá ser por eles utilizado ou repassado onerosamente a terceiros;
g) Bragança define que a operação urbana pode ser proposta ao Executivo Municipal por qualquer cidadão ou entidade que nela tenha interesse e define os tipos de intervenções passíveis de envolverem operação urbana, além do conteúdo mínimo da lei específica, mais amplo que o definido no Estatuto da Cidade;
h) Mocajuba contém detalhes em relação à determinação do estoque de terra e sua aquisição por particulares, desapropriação de imóveis e requisição temporária de áreas para fins de urbanização. Além disso, o plano estabelece que a operação urbana consorciada possa ocorrer por iniciativa do Poder Público ou mediante proposta encaminhada pela iniciativa privada, devendo ser aprovada por Lei, sendo que, em relação às propostas apresentadas por proprietários de lotes ou glebas, deve ser demonstrado o interesse público e anuência expressa de pelo menos 2/3 dos proprietários envolvidos na proposta, desde que os proprietários realizem os gastos relativos à infra-estrutura local e estrutural necessária para a sua viabilização; e
i) Uruará estabelece que o programa de atendimento econômico e social para a população diretamente afetada pela operação, que deverá integrar o conteúdo mínimo da lei específica da operação 15 , será requisito para obras ou intervenções de grande vulto, a partir de critérios definidos pelo Poder Executivo.
Transferência do direito de construir
De acordo com o Estatuto da Cidade, lei municipal, baseada no plano diretor poderá autorizar transferência do direito de construir referente a imóveis de interesse coletivo 16 . A aplicação do instrumento requer que haja definição de parâmetros de uso e ocupação do solo, como visto antes, pouco desenvolvida nos planos diretores analisados, e a identificação dos imóveis dos quais se deseja a transferência do potencial construtivo.
Embora o Estatuto da Cidade estabeleça que as condições relativas à aplicação da transferência devam ser objeto de lei municipal específica, algumas definições prévias constam dos planos diretores analisados, a saber:
15 Estatuto da Cidade, art. ¿¿¿. 16 Estatuto da Cidade, art. 35 e 42.
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a) Ananindeua atribui a aprovação da utilização do instrumento à Câmara Municipal; Capitão Poço ao Órgão Gestor Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental; e Conceição do Araguaia, Marituba, Santarém, Soure, Tomé-Açu e Uruará, ao Executivo Municipal, sem definir o órgão responsável;
b) Breves: a transferência do potencial construtivo fica condicionada à doação de parte ou da totalidade do imóvel ao município, podendo ser autorizado pelo poder público como forma de pagamento em desapropriação ou outra forma de aquisição para alargamento de vias e instalação de equipamentos. Aplica-se aos imóveis considerados de interesse histórico, ambiental ou de habitação social;
c) Marabá: a aplicação da transferência é residual; inserida no instrumento do direito de superfície, onde pode inclusive contar como garantia em financiamentos habitacionais;
d) Barcarena: o instrumento poderá ser aplicado nas áreas urbanas, exceto na zona de proteção ambiental;
e) Santarém: veda a transferência de potencial construtivo para imóveis situados na Zona de Recuperação Urbana, na Zona Exclusivamente Industrial e nas áreas dentro do perímetro das Operações Urbanas Consorciadas 17 .
f) Soure: a transferência do direito de construir poderá ser exercida em áreas urbanas: I – para efeito de redução do potencial construtivo: a) na Zona Urbana Consolidada; b) nas Áreas de Regularização; e II – para efeito de recebimento do potencial construtivo advindo das áreas antes citadas no inciso I: a) na Zona Urbana de Expansão e Qualificação; b) na Macrozona Rural;
g) Uruará: Zona Urbana ou de Expansão Urbana, vedada na Zona de Recuperação Urbana, na Zona Exclusivamente Industrial e nas áreas dentro do perímetro das Operações Urbanas Consorciadas; e
h) Tomé-Açu; o instrumento é vinculado a objetivo do plano, haja vista que pretende viabilizar a preservação de imóveis ou áreas de valores histórico-cultural, paisagístico, ambientais ou sociais, de forma a fortalecer o potencial turístico do município.
Estudo de Impacto de Vizinhança – EIV
17 Não foi identificada a referida Zona de Recuperação Urbana citada no trecho que trata da transferência do direito de construir.
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O Estatuto da Cidade estabelece que lei municipal defina os empreendimentos e as atividades privados ou públicos em área urbana que dependerão de elaboração de EIV 18 . Assim, ao plano diretor caberia apenas a previsão de obrigatoriedade de elaboração do estudo e a definição de prazo para instituição da lei complementar. Dos planos analisados, somente o de Tomé-Açu estabelece tal prazo, tornando-se efetivo em relação ao disposto no Estatuto da Cidade e segundo os critérios adotados neste trabalho, antes referidos.
Embora haja necessidade de lei para a regulamentação da obrigatoriedade de elaboração do EIV, alguns planos diretores trazem definições prévias relativas ao instrumento, conforme segue.
1. No que concerne à linha de corte do empreendimento:
a) Breves institui Relatório de Impacto Urbano, previsto nos casos de implantação de empreendimentos públicos e privados de impacto na infra-estrutura ou danos ao meio ambiente natural ou construído, acima de 6.000m² em Zona Residencial e 12.000m² nas demais zonas;
b) Itupiranga determina que lei municipal defina os empreendimentos e as atividades sujeitos à elaboração do EIV e, ao mesmo tempo, define as seguintes atividades e empreendimentos como necessariamente sujeitos ao estudo: I - shopping-centers e supermercados; II - centrais de carga e centrais de abastecimento; III - terminais de transporte; V - transportadoras; V - garagens de veículos de transporte de passageiros; VI - depósitos de inflamáveis, tóxicos e equiparáveis; VII - presídios; VIII - cemitérios; IX - estádios esportivos; X - casas de festas, shows e eventos; XI - estações de tratamento; XII - aterro sanitário; XIII - locais de culto religioso; e
c) Marabá define obrigatoriedade de elaboração de EIV para empreendimento com área igual ou superior a 3.000 m²; e
d) Conceição do Araguaia define empreendimentos ou atividade localizadas na zona de expansão industrial da macrozona urbana.
2. No que concerne à aprovação do EIV:
a) Ananindeua define a Câmara Municipal como responsável;
b) Castanhal define o Grupo de Análise e Aprovação de Projetos e Diretrizes Urbanísticas de Castanhal e que o órgão público responsável pelo exame do Relatório
18 Estatuto da Cidade, art, 36.
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de Impacto de Viabilidade Urbanística deverá, na forma da lei, realizar audiência pública antes da decisão final sobre o projeto;
c) Marabá define o Conselho Gestor;
d) Santarém define o Conselho de Desenvolvimento Municipal; e
e) Uruará define que a aprovação do EIV está condicionada à parecer favorável pelo Conselho Municipal da Cidade.
Castanhal, Itupiranga, Marabá e Mocajuba estabelecem que medidas compensatórias dos impactos negativos poderão ser exigidas pelo poder público, a serem implementadas às expensas dos empreendedores. Conceição do Araguaia define as seguintes medidas potencialmente exigíveis: 1. ampliação das redes de infra-estrutura urbana; 2. área de terreno ou área edificada para instalação de equipamentos comunitários em percentual compatível com o necessário para o atendimento da demanda a ser gerada pelo empreendimento; 3. ampliação e adequação do sistema viário, faixas de desaceleração, ponto de ônibus, faixa de pedestres, semaforização; 4. proteção acústica, uso de filtros e outros procedimentos que minimizem incômodos da atividade; 5. manutenção de imóveis, fachadas ou outros elementos arquitetônicos ou naturais considerados de interesse paisagístico, histórico, artístico ou cultural, bem como recuperação ambiental da área; 6. cotas de emprego e cursos de capacitação profissional, entre outros; 7. percentual de habitação de interesse social no empreendimento; 8. possibilidade de construção de equipamentos sociais em outras áreas da cidade; 9. manutenção de áreas verdes.
O município de Benevides é um caso curioso, uma vez que não prevê EIV, mas estabelece que o “órgão público responsável pelo exame do EIV/RIV deverá realizar audiência pública, antes da decisão sobre o projeto, sempre que sugerida, na forma da lei, pelos moradores da área afetada ou suas associações”19 .
Concessão de uso especial
Em dois dos quatro municípios que instituem a concessão de uso especial para ocupantes de imóveis públicos urbanos por cinco anos até 30 de junho de 2001 20 , Ananindeua e Santa Isabel do Pará, a concessão é possível tanto para fins habitacionais quanto comerciais. Marabá institui a concessão apenas para fins de moradia, entre os instrumentos de regularização
19 Plano Diretor de Benevides, art. 134, § 2°. 20 Instituída pela Medida Provisória nº 2.220 emitida pela Presidência da República em 04 de setembro de 2001.
34 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês jurídica para habitação de interesse social, e Marituba contempla, quando de interesse da comunidade, as atividades econômicas locais promovidas pelo próprio morador, vinculadas à moradia, tais como pequenas atividades comerciais, indústria doméstica, artesanato, oficinas de serviços e outras similares.
Embora a Medida Provisória nº 2.220/2001, que dispõe sobre a concessão de uso especial, não contenha restrições à sua aplicação, Marituba a estabelece entre os instrumentos de regularização fundiária que poderão ser aplicados em assentamentos precários consolidados, favelas e loteamentos irregulares com ocupação existente e remete as condições de aplicação àquela Medida.
A Medida Provisória não estabelece instituição de lei específica como requerimento para a concessão, mas Ananindeua remete à legislação complementar, indiscriminadamente, e Santa Isabel do Pará remete à regulamentação posterior as condições em que a concessão pode ser aplicável ao uso comercial. Em ambos os casos não foram definidos prazos para instituição das respectivas leis, as quais até o momento de avaliação dos planos diretores não haviam sido instituídas.
De acordo com a Medida Provisória nº 2.220, o título de concessão de uso especial será obtido pela via administrativa, o que requer a definição de procedimentos, os quais poderiam ser previstos nos planos diretores, mas nenhum deles contém essas definições, nem mesmo em relação ao órgão responsável por sua aprovação.
Direito de superfície
Nos municípios de Conceição do Araguaia e Marituba, o direito de superfície instituído refere-se apenas aos casos envolvendo o poder público, como concedente ou superficiário. Nos demais, fica implícito que se trata de acordo entre particulares.
Entre os municípios que instituem o direito de superfície, seis, 67%, vinculam o instrumento a objetivo ou estratégia do plano, conforme segue:
a) Conceição do Araguaia: para produção de equipamentos públicos e comunitários e alocação temporária de população remanejada enquanto durar a construção de núcleos habitacionais de baixa renda;
b) Marabá e Mocajuba: para produção de habitação de interesse social em ZEIS, tendo os ocupantes prioridade na aquisição dos imóveis;
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c) Marituba: para viabilizar a implementação de diretrizes do plano diretor;
d) Santa Isabel do Pará: destinada a cumprir a função social da terra urbana; e
e) Tomé-Açu: para garantir o acesso à moradia em áreas urbanas dotadas de infra- estrutura onde haja terrenos vazios ou sub-utilizados.
Tomé-Açu estabelece que o instrumento direito de superfície deva ser aplicado em áreas urbanas.
Benevides, Marabá e Mocajuba, entre as disposições relativas ao direito de superfície, incluem sua utilização como garantia em contratos de financiamento para o setor habitacional.
Direito de preempção
O Estatuto da Cidade determina que os planos diretores devam conter a definição das áreas em que poderá incidir o direito de preempção e que lei municipal delimitará as áreas e fixará prazos de vigência 21 . Nenhum plano que prevê o direito de preempção estabelece prazo para instituição da lei complementar. Quatro municípios vinculam a aplicação do direito de preferência ao macrozoneamento, conforme segue:
a) Capitão Poço: áreas de interesse ambiental;
b) Conceição do Araguaia: lotes acima de 1.000m 2 localizados nas Zonas do Recinto Antigo, Central e Estruturação Urbana e na Macrozona Rural;
c) Santarém: lotes superiores a 1.000m² situados na Zona Urbana e na ZEIS III (terrenos vazios); e
d) Tracuateua: lotes com área igual ou superior a 200m² nas Zonas de Reestruturação Urbana, Recuperação Urbana e na Macrozona de Proteção Ambiental.
Apesar de remeter a lei posterior a definição das áreas onde incidirá a preferência do poder público na aquisição de imóveis, Benevides determina que as ZEIS 2 sejam nelas incluídas.
A vinculação ao macrozoneamento, nos municípios antes mencionados, significa, implicitamente, vinculação a objetivo ou estratégia do plano. Expressamente, Bragança acrescenta às finalidades a serem dadas aos imóveis adquiridos pelo poder público através do direito de preempção o desenvolvimento de atividades de ocupação produtiva para geração de trabalho e renda à população incluída em programas habitacionais; e Marabá estabelece que,
21 Estatuto da Cidade, art. 42.
36 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês no caso de ZEIS tipo 3, pode ser aplicado o instrumento, desde que haja projeto de instalação de equipamento de interesse social.
Em Benevides, Marabá e Mocajuba, os planos estabelecem que os preços de mercado dos imóveis contidos na área de preferência serão mantidos em valores iguais aos da data de preempção, para posterior avaliação atualizada, no ato do pagamento pela desapropriação ou transação.
Nenhum dos municípios que instituem direito de preempção estabelece qual órgão deverá aprovar a aplicação do instrumento. Uruará determina que o proprietário ou o possuidor do imóvel passível de incidir a preempção deverá notificar por escrito diretamente ao Prefeito Municipal, sua intenção de vendê-lo.
C. ACESSO AOS SERVIÇOS E EQUIPAMENTOS URBANOS a) Integração das políticas urbanas
Conceição do Araguaia, Itupiranga e Juruti não estabelecem políticas urbanas e Barcarena remete a questão à elaboração de planos diretores setoriais. Breves define apenas política de transporte. Dos que apresentam mais de uma política urbana, doze planos, 63%, contém alguma definição ou diretriz em perspectiva integrada. Contudo, nenhum dos dezenove municípios criou programa ou instrumento visando à integração das políticas.
Entre os planos que apresentam mais de uma política urbana, Barcarena remete a definição dos instrumentos a serem utilizados na sua implementação a planos específicos a serem elaborados. Dos dezoito planos restantes, em dezesseis, 89%, não foram identificadas contradições ou dicotomias entre as definições e instrumentos das políticas. No entendimento disso, no entanto, deve-se tomar em conta que o alto grau de generalidade das políticas estabelecidas nos planos diretores prejudica uma análise consistente. Nos casos em que foram observadas contradições, planos diretores de Marabá e de Santa Isabel do Pará, estas se referem às políticas ambiental e de habitação de interesse social, que carregam potenciais conflitos ao serem considerados, de um lado, o veto à ocupação em determinadas áreas e, de outro, as políticas de regularização fundiária. Importa notar, que, mesmo não tendo sido considerados contraditórios 22 , em cinco outros planos há dispositivos restritivos à moradia de interesse social em áreas ambientalmente sensíveis.
22 Pelos pesquisadores responsáveis, nas avaliações dos planos diretores específicos.
37 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês b) Política de habitação
Dos planos analisados, cinco 23 , 17%, não contêm expressamente política de habitação; dezoito, 78%, estabelecem diretrizes; dez, 43%, definem objetivos; e nenhum estabelece metas concretas 24 . Independentemente de estabelecer política de habitação, vários planos contêm definições acerca da questão habitacional.
Em quase a totalidade dos planos há estratégia para aumento da oferta de moradias, definida explícita ou implicitamente, considerando-se que alguns instrumentos de política fundiária previstos poderão ser utilizados com esse objetivo, dependendo da regulamentação complementar a ser instituída 25 . Além do IPTU progressivo no tempo, previsto ou instituído em alguns planos, não há outras disposições do ponto de vista fiscal com potencial para utilização visando ao aumento da oferta de moradias.
A maioria dos planos analisados, 70% e 91% respectivamente, não define instrumentos específicos voltados à produção de moradia popular, nem orientados para cooperativas populares. Da mesma forma, 65% não estabelece ou prevê a criação de programas específicos para urbanização de favelas, regularização de loteamentos e outros assemelhados.
Entre os municípios que contêm diretrizes ou objetivos para política de habitação, doze, 67%, utilizam os instrumentos de gestão do solo urbano voltados para fins da política definida no plano diretor 26 e oito, 44%, utilizam outros instrumentos voltados para a política habitacional, tais como: operação urbana, consórcio imobiliário e operação interligada.
Oito municípios não estabelecem a elaboração de planos de habitação e quatro apenas os prevêem. Os restantes definem, não simultaneamente, objetivos, diretrizes e prazos para a elaboração dos planos específicos de habitação.
Apenas Capitão Poço e Santarém instituem fundo específico de habitação de interesse social; Benevides e Castanhal instituem fundo destinado à habitação em geral; e Marituba e São Geraldo do Araguaia o prevêem. Seis municípios, 26%, instituem fundo de desenvolvimento urbano também destinado à habitação. Apenas seis planos, 26%, definem as fontes de recursos dos fundos de habitação ou de desenvolvimento urbano com destinação de recursos para habitação.
23 Barcarena, Breves, Conceição do Araguaia, Itupiranga e Juruti. 24 Alguns PDP’s listam “ações estratégicas”, mas com alto grau de generalidade ou voltadas a objetivos meio e não fim da política. 25 Somente o município de Itupiranga constitui exceção, por não ter previsto instrumentos de política fundiária. 26 Em metade deles, a análise restringe-se aos objetivos da política, uma vez que não são definidas metas, áreas ou prazos para sua aplicação.
38 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês
Somente no plano de Capitão Poço há vinculação entre a política de regularização fundiária e a lei orçamentária do município – LOA. Em todos os demais planos não há qualquer vinculação entre programas de habitação e o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a LOA. Em nenhum dos planos analisados foram determinadas prioridades de investimentos para fins habitacionais a serem obedecidos nessas peças orçamentárias.
Em relação às políticas afirmativas no interior da política de habitação, apenas em três municípios foram observadas: Castanhal prioriza mulheres chefe de família, idosos, portadores de deficiência e famílias de baixa renda; Santa Izabel do Pará, as comunidades quilombolas; e São Geraldo do Araguaia, idosos e portadores de deficiência.
No que concerne às diretrizes e objetivos definidos nos planos para a política de habitação, em dois, em três e em dez municípios, respectivamente, considera-se com alto, médio e baixo grau de auto-aplicabilidade 27 ; em três municípios não há requisitos de auto-aplicabilidade atendidos. Importa reiterar que, mesmo em planos considerados com médio e alto grau de auto-aplicabilidade, suas disposições não apresentam as condições de concretude desejável, haja vista que nenhum deles contém metas estabelecidas, conforme antes referido.
Em seis municípios dentre os que instituem diretrizes ou objetivos para política de habitação, o controle social na política será exercido através do Conselho de Habitação e em Tracuateua, através do Conselho Gestor do Fundo de Habitação de Interesse Social. Em alguns dos demais planos, entende-se que o controle das ações específicas pode ser efetuado pelos conselhos da cidade ou similares. c) Política de saneamento ambiental
Em sete planos diretores não foi estabelecida política de saneamento. Entre os que a instituem, nove municípios, 56%, definem objetivos, mas somente Bragança estabelece metas concretas.
Em apenas quatro planos há definições sobre a titularidade municipal do serviço e em nenhum há indicação de privatização dos serviços. Da mesma forma, nenhum plano prevê instrumentos específicos visando à universalização do acesso aos serviços de saneamento.
27 É considerado na análise sobre auto-aplicabilidade se os objetivos e metas contidos nos planos diretores requerem estudos, detalhamentos, instituição de legislação ou regulamentação complementar e, ainda, se dependem da ação de outras esferas de governo.
39 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês
Apenas Novo Progresso utiliza instrumentos de gestão do solo urbano voltados para fins da política de saneamento definida no plano diretor. Marabá e Santa Izabel do Pará prevêem a utilização do direito de preempção voltado a fins da política de saneamento. É inferido que nesses municípios também pode ser utilizada com os mesmos fins transferência de potencial edificável.
Em nove municípios não é estabelecida elaboração de plano de saneamento e em sete são definidos, não simultaneamente, objetivos, diretrizes e prazos a serem atendidos por esses planos.
Nenhum plano prevê ou institui fundo específico de saneamento e quatro instituem fundos de desenvolvimento urbano também destinado ao setor em análise 28 . Marabá é o único que define as fontes de recursos do fundo criado.
Em nenhum dos planos há vinculação entre programa de saneamento e PPA, LDO e LOA, nem definição de prioridades de investimentos para fins de saneamento a serem obedecidos nessas peças orçamentárias.
Nenhum plano estabelece na política de saneamento ambiental critérios de gênero, etnia/raça ou qualquer outro critério com vistas à afirmação de segmentos da população.
Apenas Ananindeua e Uruará apresentam alto grau de auto-aplicabilidade 29 das definições estabelecidas na política de saneamento. Quatro outros municípios apresentam médio; sete, baixo; e três, nenhum grau de auto-aplicabilidade das definições relativas a saneamento. Salienta-se que o grau de auto-aplicabilidade independe do estabelecimento de metas concretas, observada em apenas um município, conforme antes referido.
Nenhum plano define política de extensão da rede de serviços de saneamento ambiental na área de expansão urbana.
Apenas Ananindeua e Santarém prevêem instrumentos e mecanismos de controle social na política de saneamento. Em alguns dos demais planos, entende-se que o controle das ações específicas pode ser efetuado pelos conselhos da cidade ou similares.
28 Além desses, Dom Eliseu cria o Fundo Municipal de Desenvolvimento Econômico, Territorial e Urbano, definindo as fontes de recursos, mas não determinando sua destinação. 29 É considerado na análise sobre auto-aplicabilidade se os objetivos e metas contidos nos PDP’s requerem estudos, detalhamentos, instituição de legislação ou regulamentação complementar e, ainda, se dependem da ação de outras esferas de governo.
40 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês d) Política de mobilidade e transporte
Em alguns planos diretores analisados não há política de transporte e mobilidade expressamente estabelecida, mas, à exceção de Conceição do Araguaia e Juruti, os demais contêm alguma disposição relativa à questão. No município de Breves a política de mobilidade e transporte está definida na Lei nº 1.883/2001, analisada neste trabalho, que integra o conjunto de leis do plano diretor e trata de sistema viário.
Entre os vinte e um planos diretores que definem a política específica, quatorze, 67%, definem objetivos, mas somente três, 14%, estabelecem metas concretas. Apenas Castanhal contém diretrizes relativas a tarifa e Breves e Mocajuba definem instrumentos específicos visando ampliação da mobilidade. Nenhum plano define instrumentos específicos visando promoção de serviços de transporte público de qualidade.
Em nenhum município foram utilizados instrumentos de gestão do solo urbano voltados para fins da política de transporte definida no plano diretor. Em quatro municípios, operações urbanas consorciadas, transferência do direito de construir ou direito de preempção são instrumentos definidos como potencialmente utilizáveis para esses fins.
Cinco municípios determinaram elaboração de plano específico de transporte, sendo que Ananindeua define os objetivos e as diretrizes e Castanhal define os objetivos a serem obedecidos na elaboração. Castanhal e Uruará são os únicos que estabelecem prazo para instituição do plano. Em Marabá e Santarém, os planos específicos foram apenas previstos, sem outra disposição a respeito. Além desses, Itupiranga define diretrizes a serem observadas na elaboração de plano de estruturação do sistema viário, previsto no plano diretor, e Marituba prevê plano de classificação e circulação viária, definindo objetivos, diretrizes ou prazos.
Em nenhum plano diretor foi instituído fundo específico de transporte e mobilidade, mas em seis foram instituídos fundos de desenvolvimento urbano também destinados ao setor. Com exceção de Santa Isabel do Pará, foram definidas as fontes de recursos dos fundos previstos.
Nenhum dos municípios vinculou programa de transporte e mobilidade com ao PPA, à LDO e à LOA, nem determinou prioridades de investimentos para fins de transporte e mobilidade a serem obedecidos nessas peças orçamentárias.
Não há critérios estabelecidos para afirmação de segmentos da população na política de mobilidade e transporte, relativamente a gênero e raça/etnia. Apenas alguns se referem à proteção de idosos, crianças e portadores de deficiência.
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Considera-se que em oito municípios há alto grau de auto-aplicabilidade 30 nas definições estabelecidas na política de transporte e mobilidade; em sete, médio; em quatro, baixo; e em dois, nenhum. Da mesma forma que para as políticas urbanas antes mencionadas, reitera-se a não correlação entre auto-aplicabilidade e concretude das definições contidas nos planos diretores.
Somente quatro municípios contêm disposições acerca de extensão da rede de serviços de transporte público na área de expansão urbana, configurando-se como diretrizes ou objetivos genéricos, sem medidas concretamente definidas.
Apenas Ananindeua e Marituba definem instrumentos e mecanismos de controle social específicos para a política de transporte e mobilidade. Nos demais, esse controle pode ser realizado por conselhos da cidade ou similares eventualmente previstos. e) Política de meio ambiente
Oito municípios não estabelecem objetivos nem metas para política de meio ambiente, sendo que três contêm diretrizes e alguns contêm disposições isoladas relacionadas à questão. Quinze planos diretores, 65%, definem objetivos, mas apenas São Geraldo do Araguaia estabelece metas concretas.
Em sete planos diretores há dispositivos restritivos à moradia de interesse social, sendo que em Uruará esses dispositivos constam entre as diretrizes do ordenamento do território e da política de habitação.
Em dezesseis planos diretores, 70%, é definido algum tipo de zoneamento 31 visando à sustentabilidade ambiental. Apenas Dom Eliseu prevê, além do zoneamento, isenção do IPTU e transferência do direito de construir para imóveis localizados nas áreas de interesse ambiental.
Conceição do Araguaia define objetivos e diretrizes para elaboração de plano de meio ambiente; Marabá apenas objetivos; São Geraldo do Araguaia, apenas diretrizes; Barcarena e Tracuateua definem prazos para a elaboração do plano; e Castanhal apenas o prevê. Nos demais municípios não há referência ao tema.
30 É considerado na análise sobre auto-aplicabilidade se os objetivos e metas contidos nos planos diretores requerem estudos, detalhamentos, instituição de legislação ou regulamentação complementar e, ainda, se dependem da ação de outras esferas de governo. 31 Com as ressalvas aos zoneamentos estabelecidos nos PDP’s, mencionados em item específico deste relatório.
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Ananindeua, Santarém e São Geraldo do Araguaia prevêem fundo específico de meio ambiente, mas não estabelecem suas fontes de recursos, nem prazos para instituição de lei regulamentando-os.
Nenhum plano diretor determina prioridades de investimentos na área ambiental a serem obedecidos no PPA, LOA e LDO.
Da mesma forma, não são estabelecidos critérios de afirmação de segmentos da população nas ações de meio ambiente definidas nos planos diretores.
Entre os planos que contêm objetivos e metas concretas para a política de meio ambiente, cinco apresentam alto grau de auto-aplicabilidade 32 das definições; seis, médio; três, baixo; e um, nenhum. Ressalta-se a não correspondência entre auto-aplicabilidade e concretude das disposições contidas nos planos diretores.
Em cinco municípios foram definidos instrumentos e mecanismos de controle social específicos para a política de meio ambiente. Nos demais, contudo, esse controle pode ser exercido pelos conselhos da cidade ou similares eventualmente previstos. f) Política metropolitana
Na presente pesquisa foram analisados planos diretores aprovados em três dos cinco municípios que compõem atualmente a Região Metropolitana de Belém – RMB: Ananindeua, Benevides e Marituba.
Apenas o diagnóstico do plano de Ananindeua foi elaborado considerando, em linhas gerais, a situação do município no contexto metropolitano, entendida como periférica em relação à capital Belém, não abordando aspectos relativos a desigualdades sociais e não fazendo qualquer referência à existência, ausência ou deficiência de definições legais e institucionais relativas ao equacionamento dos problemas comuns aos municípios integrantes da RMB.
Da mesma forma, o plano diretor de Ananindeua é o único que se refere à questão metropolitana, ao estabelecer diretrizes na perspectiva da integração do município à metrópole, não definindo, contudo, objetivos nem metas concretas visando uma política metropolitana, tampouco definindo instrumentos específicos com vistas à gestão compartilhada e cooperativa com outros municípios metropolitanos ou com os governos do Estado ou Federal.
32 É considerado na análise sobre auto-aplicabilidade se os objetivos e metas contidos nos planos diretores requerem estudos, detalhamentos, instituição de legislação ou regulamentação complementar e, ainda, se dependem da ação de outras esferas de governo.
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Tendo em conta que quase a totalidade das diretrizes relacionadas à política metropolitana estabelecida no planos diretor de Ananindeua demanda a colaboração de outros municípios, considera-se essas diretrizes com nenhum grau de auto-aplicabilidade.
D. SISTEMAS DE GESTÃO E PARTICIPAÇÃO DEMOCRÁTICA a) Participação social no planejamento e gestão das cidades
O Estatuto da Cidade determina que para garantir a gestão democrática da cidade devem ser utilizados, entre outros: a) debates, audiências e consultas públicas; e b) conferências. Em relação aos primeiros, sua realização é condição obrigatória para aprovação, pelas Câmaras Municipais, do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, configurando a gestão orçamentária participativa estabelecida entre os instrumentos a serem utilizados na política urbana 33 .
Apesar dessas disposições da legislação federal, em 65% dos municípios pesquisados não foram previstos os casos de obrigatoriedade de realização de audiências públicas e entre os que os definem, apenas três incluem a aprovação de peças orçamentárias (Quadro 8).
33 Estatuto da Cidade, art. 4º, inciso III, alínea f, art. 43, inciso II e art. 44.
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Município Previsão de obrigatoriedade de audiências públicas a) delimitação das unidades de especial interesse e b) aprovação da gestão orçamentária pela Ananindeua Câmara Municipal a) criação ou diminuição de bairros e b) antes da decisão final do órgão público responsável pelo Benevides exame do EIV / RIV, quanto a aprovação de projetos sujeitos a esses estudos Pelo menos 01 audiência pública quando da tramitação de projetos de lei que versem sobre o Breves Plano Plurianual e o Plano Diretor. a) para a aprovação da peça orçamentária anual que deverão ser realizadas pelo Executivo antes do encaminhamento da peça orçamentária à Câmara dos Vereadores, podendo as audiências ser realizadas por temas setoriais ou por áreas territoriais, ficando garantida a realização de pelo Juruti menos uma audiência pública em cada sede distrital; e b) para a aprovação de Planos de Manejo, nas Zonas de Manejos Restritos – ZMR, garantindo-se a realização de audiências públicas nos Distritos com território em APA. Marabá Projetos de intervenção territorial de grande impacto Empreendimentos ou atividades públicas ou privadas em fase de projeto, de implantação, suscetíveis de impacto urbanístico ou ambiental com efeitos potencialmente negativos sobre a Marituba vizinhança no seu entorno, o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população, para os quais serão exigidos estudos e relatórios de impacto ambiental e de vizinhança Avaliação do Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança (EPIV) e do Relatório de Impacto de Mocajuba Vizinhança (RIV), antes da decisão final sobre o projeto I – elaboração e revisão do Plano Diretor; II – elaboração de Estudos de Impacto de Vizinhança; e Soure III – elaboração de planos, projetos e leis que tratem de assuntos relacionados ao planejamento urbano. Quadro 8 – Municípios selecionados: Audiências públicas obrigatórias previstas no PDP Fonte: Rede PDP/Pará, Relatórios de Avaliação de PDP’s Elaboração e revisão: Simaia Mercês Organização: Myrian Cardoso
Em dezenove municípios, 83%, não foram criadas instâncias de participação social no orçamento público municipal, sendo que Dom Eliseu estabelece que o orçamento participativo será regulamentado em lei específica e Benevides prevê orçamento participativo, mas não define instâncias de participação.
Em quase a totalidade dos planos diretores analisados não há previsão de consultas públicas ou estas são apenas citadas como instância de participação, sem definições concretas. As exceções são:
a) Em Ananindeua, consultas públicas são condição obrigatória para a aprovação da gestão orçamentária pela Câmara Municipal;
b) Em Juruti, plebiscito é necessário para aprovação de iniciativas de lei que levem ao desmembramento de porções do território municipal e à formação de unidades administrativas autônomas; e referendo para as iniciativas de lei que: i) alterem o macrozoneamento e o zoneamento municipal; ii) permitam a venda ou cessão de terra
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pública em desacordo com as diretrizes expressas nesse Plano Diretor e iii) estabeleçam novas divisas distritais;
c) Em Marituba, plebiscito e referendo serão convocados e realizados com base na legislação federal pertinente e nos termos da Lei Orgânica Municipal; e
d) Em São Geraldo do Araguaia, consultas públicas serão convocadas para revisão do plano diretor.
Em 48% dos planos analisados não há disposições relativas a conferências ou essa instância de participação é citada, mas sem definições concretas. Mesmo entre os que contêm um pouco mais de detalhamento, há casos em que não são definidas as atribuições ou a periodicidade de realização das conferências (Quadro 9).
Fóruns entre governo e sociedade para debate de políticas urbanas foram criados em apenas três municípios analisados.
46 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês
Município Tipo, convocação e atribuições Periodicidade de realização Barcarena Apenas prevê a realização de conferência, sem especificar em que casos. 4 anos Conferência da Cidade será convocada pelo Conselho Gestor do Plano Diretor, através de Decreto e aberta a todos os cidadãos, e conferências setoriais. A conferência da Cidade tem como atribuições: VIII. Apreciar, propor e aprovar as diretrizes para a Política Municipal de Desenvolvimento Urbano e Territorial Sustentável e da Política de Habitação de Interesse Social; IX. Propor periodicidade, a convocação e a organização das próximas conferências da cidade; X. Avaliar a atuação do Conselho 2 anos e extraordinariamente Administrativo do Plano Diretor, propondo alterações na sua natureza, composição e atribuições; XI. Deliberar sobre o Plano de quando convocadas por no Benevides Investimentos Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Orçamento Municipal; XII. Sugerir ao Executivo adequações nas mínimo 2/3 dos membros do ações estratégicas destinadas a implementação dos planos programas e projetos; XIII. deliberar sobre plano de trabalho para o Conselho. biênio seguinte; XIV. Propor alteração da Lei do Plano Diretor, a serem consideradas no momento de sua modificação ou revisão; XV. Propor alteração na legislação sobre matérias afins à Política Municipal de Desenvolvimento Urbano e Territorial Sustentável e da Política de Habitação de Interesse Social. Não há definições relativas ao Congresso da Cidade e a Castanhal Congresso da Cidade e Conferência de Habitação Conferência de Habitação será realizada a cada 2 anos Conferências da Cidade, com as seguintes atribuições, entre outras: I. apreciar as diretrizes da política urbana do Município; II. 2 anos e extraordinariamente Conceição debater os relatórios anuais de gestão da política urbana, apresentando criticas e sugestões; III. sugerir ao Executivo adequações quando convocadas pelo do nas ações estratégicas destinadas a implementação dos objetivos, diretrizes, planos programas e projetos; IV. deliberar sobre Conselho Municipal da Araguaia plano de trabalho para o biênio seguinte; e V. sugerir propostas de alteração da Lei do Plano Diretor, a serem consideradas no Cidade momento de sua modificação ou revisão. Conferência Municipal de Política Econômica, Territorial e Urbana, com as seguintes atribuições: I. apreciar as diretrizes da 4 anos e extraordinariamente política econômica, territorial e urbana do Município;II. debater os relatórios anuais de gestão da política econômica, territorial quando convocadas pelo e urbana, apresentando criticas e sugestões;III. sugerir ao Executivo adequações nas ações estratégicas destinadas a Conselho Municipal de Dom Eliseu implementação dos objetivos, diretrizes, planos programas e projetos;IV. deliberar sobre plano de trabalho para o quadriênio Desenvolvimento seguinte;V. sugerir propostas de alteração da Lei do Plano Diretor, a serem consideradas no momento de sua modificação ou Econômico, Territorial e revisão. Urbano Conferência do Plano Diretor, caracterizada como instância deliberativa máxima. A conferência do Plano, contudo, não tem poder deliberativo sobre questões técnicas, objeto de pareceres. Por outro lado, pode solicitar revisões e alterações do Plano, Marabá bem como deve acompanhar sua execução, em paralelo à atribuição do Conselho Gestor. Nas conferências podem ser avaliados 1 ano a execução do Plano Diretor, a atuação do Conselho Gestor, apreciam projetos de lei e peças orçamentárias, e têm a atribuição de propor diretrizes para reformulação do Plano Diretor Participativo. Continua Quadro 9 – Municípios selecionados: Definições do planos diretores relativas a conferências
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Continuação Município Tipo, convocação e atribuições Periodicidade de realização Conferência Municipal com as seguintes atribuições, entre outras: I. Apreciar, propor e aprovar as diretrizes para a Política Municipal de Desenvolvimento Urbano e Territorial Sustentável e da Política de Habitação de Interesse Social; II. Propor periodicidade, a convocação e a organização das próximas conferências da cidade; III. Avaliar a atuação do Conselho Gestor do 2 anos e extraordinariamente Plano Diretor, propondo alterações na sua natureza, composição e atribuições; IV. Deliberar sobre o Plano de Investimentos quando convocadas por no Mocajuba Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Orçamento Municipal; V. Sugerir ao Executivo adequações nas ações estratégicas mínimo 2/3 dos membros do destinadas a implementação dos planos programas e projetos; VI. deliberar sobre plano de trabalho para o biênio seguinte; VII. Conselho Gestor do Plano Propor alteração da Lei do Plano Diretor, a serem consideradas no momento de sua modificação ou revisão; VIII. Propor Diretor alteração na legislação sobre matérias afins à Política Municipal de Desenvolvimento Urbano e Territorial Sustentável e da Política de Habitação de Interesse Social Santa Conferências municipais para monitoramento e acompanhamento do plano e de ações de planejamento com caráter participativo Isabel do em geral. Uma Conferência da Cidade, com voz e voto dos delegados do Conselho Municipal da Cidade, estava prevista e Não define Para ocorreu logo após a aprovação do Plano Diretor. 2 anos, a partir da elaboração Santarém Conferências de Habitação previstas entre as ações estratégicas da política setorial do Plano Municipal de Habitação Conferência Municipal de Desenvolvimento Urbano e Sustentável deverá dentre outras atribuições: I- apreciar as diretrizes da 1 ano e extraordinariamente política territorial e urbana do Município; II- debater os relatórios anuais de gestão da política territorial e urbana, apresentando São quando convocadas pelo críticas e sugestões; III- sugerir ao Executivo adequações nas ações estratégicas destinadas a implementação dos objetivos, Geraldo do Conselho Municipal de diretrizes, planos, programas e projetos; IV- deliberar sobre plano de trabalho para o biênio seguinte; e V- sugerir propostas de Araguaia Desenvolvimento Urbano e alteração da Lei do Plano Diretor Municipal Participativo e Sustentável, a serem consideradas no momento de sua modificação Sustentável ou revisão. Conferência Municipal de Política Urbana deverá, dentre outras atribuições: I- apreciar as diretrizes da política urbana do 2 anos e extraordinariamente município; II- debater os relatórios anuais de gestão da política urbana, apresentando críticas e sugestões; III- sugerir ao quando convocadas pelo Tracuateua Executivo adequações nas ações estratégicas destinadas a implementação dos objetivos, diretrizes, planos, programas e projetos; conselho municipal de IV- deliberar sobre plano de trabalho para biênio seguinte; e V- sugerir propostas de alteração da Lei do Plano Diretor, a serem política urbana. consideradas no momento de sua modificação ou revisão Conferência Municipal convocada especialmente para discutir a proposta de revisão do plano diretor, “com ampla participação Uruará Não define dos segmentos governamentais e da sociedade civil e disciplinada por regulamento próprio”. Quadro 9 – Municípios selecionados: Definições dos planos diretores relativas a conferências Fonte: Rede PDP/Pará, Relatórios de Avaliação de PDP’s Elaboração e revisão: Simaia Mercês Organização: Myrian Cardoso
48 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês b) Conselhos ligados à política urbana
Na gestão democrática da cidade, segundo o Estatuto da Cidade, devem ser utilizados, entre outros, órgãos colegiados de política urbana 34 .
Em Curuçá e Novo Progresso não foram criados Conselhos da Cidade, de Desenvolvimento Urbano ou similar. Em 19% dos municípios restantes esse conselho é apenas previsto, em 76% é criado e apenas em Marabá é regulamentado. Conselho de Habitação é previsto em quatro municípios e criado somente em Marituba. Apenas três municípios prevêem Conselho de Saneamento e em nenhum é criado ou regulamentado. Quatro municípios prevêem Conselho de Transporte, Marituba cria e nenhum regulamenta.
Outros conselhos relacionados à política urbana previstos ou criados em alguns municípios são: de meio ambiente, de trânsito, conselhos distritais e conselhos gestores comunitários. Nota-se a previsão ou criação de conselhos relacionados ao planejamento da cidade, não tendo sido possível identificar se configuram duplicidade em relação às atribuições dos conselhos da cidade. Em outros municípios, ainda, foram previstos ou criados conselhos como uma espécie de comitê da Prefeitura Municipal.
Nenhum dos planos diretores que prevêem mais de um conselho estabelece conexões ou mecanismos de articulação entre eles. No município de Tomé-Açu está prevista implantação de um Centro Integrado de Plano e Conselhos, mas não foram definidas suas atribuições nem descrito seu funcionamento.
À maioria dos conselhos da cidade ou similares estabelecidos nos planos diretores foi atribuído caráter deliberativo, em conjunto ou não com funções consultivas (Quadro 10).
34 Estatuto da Cidade, art. 43, inciso I.
49 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês
Município Não define Consultivo Deliberativo Ambos Ananindeua x Barcarena x Benevides x Braganca x Breves x Capitão Poço x Castanhal x Conceição do Araguaia x Dom Eliseu x Itupiranga x Juruti x Marabá x Marituba x Mocajuba x Santa Isabel do Para x Santarém x São Geraldo do Araguaia x Soure x Tomé-Acu x Tracuateua x Uruara x Quadro 10 – Municípios selecionados: Caráter do Conselho da Cidade ou similar estabelecido no plano diretor Fonte: Rede PDP/Pará, Relatórios de Avaliação de PDP’s Elaboração e revisão: Simaia Mercês Organização: Myrian Cardoso
Observa-se que em vários municípios a representação da sociedade civil nos conselhos da cidade ou similares é inferior a 60% (Quadro 11).
Não há definições acerca de critérios de gênero na composição dos conselhos da cidade ou similares em nenhum dos municípios analisados. Somente em Marabá foi estabelecida, na composição do conselho, uma vaga para representante do Movimento de Mulheres.
50 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês
Não Estabelecido Município estabelecido Poder Público Sociedade Civil Ananindeua x Barcarena x Benevides 50 50 Braganca 40 60 Breves 46 54 Capitão Poço x Castanhal 40 60 Conceição do Araguaia x Dom Eliseu 40 60 Itupiranga x Juruti 66 33 Marabá 50 50 Marituba 50 50 Mocajuba 50 50 Santa Isabel do Para 40 60 Santarém 40 60 São Geraldo do Araguaia 33 66 Soure 38 62 Tomé-Acu 40 60 Tracuateua 56 44 Uruara 23 77 Quadro 11 – Municípios selecionados: Composição do Conselho da Cidade ou similar, segundo o plano diretor Fonte: Rede PDP/Pará, Relatórios de Avaliação de PDP’s Elaboração e revisão: Simaia Mercês Organização: Myrian Cardoso
c) Articulação entre as ações do plano diretor e o processo orçamentário
Grande parte dos planos diretores analisados determina que os Planos Plurianuais – PPA’s, as Leis de Diretrizes Orçamentárias – LDO’s e os Orçamentos Anuais – LOA’s deverão incorporar as diretrizes neles estabelecidas, conforme determina o Estatuto da Cidade 35 . No entanto, isso permanece apenas como diretriz, haja vista que nenhum dos planos define critérios e mecanismos de articulação entre as ações do plano diretor e as peças orçamentárias.
35 Estatuto da Cidade, art. 40, § 1º.
51 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês
Há caso, município de Dom Eliseu, em que o plano diretor determina que as peças orçamentárias devam considerar as diretrizes e prioridades nele estabelecidas, embora tais prioridades não sejam definidas.
d) Condições para o planejamento das ações e seu monitoramento
O Estatuto da Cidade determina que os planos diretores contenham sistema de acompanhamento e controle das ações implementadas pelo poder público 36 , mas em 52% dos municípios analisados não é instituído sistema de gestão. Entre os demais, Dom Eliseu remete à revisão da estrutura administrativa no prazo de 12 meses e Marabá define como diretriz: ajuste administrativo, regulação da gestão e redimensionamento de funções dos órgãos afins. Dos que instituem sistema de gestão, 73% estabelece sua composição, mas 55% não define as atribuições dos órgãos integrantes e 73% não dispõe sobre as formas de articulação entre eles.
Em apenas cinco municípios, 22% dos analisados, há definições relacionadas às formas regionalizadas de gestão. Em 87% dos municípios foi prevista participação da sociedade no planejamento e execução das ações.
Dom Eliseu, Santarém e Uruará estabelecem formas de monitoramento das ações no território municipal, através de sistemas de informações, com diretrizes gerais, nos quais não é prevista participação social. Assim, as instâncias de participação da sociedade no monitoramento das ações ficam restritas, basicamente, aos conselhos previstos ou instituídos.
O plano diretor de Dom Eliseu prevê a elaboração e atualização permanente de Sistema Municipal de Informações, estabelecendo suas diretrizes e informações componentes, inclusive “transferência do direito de construir, operações urbanas, consórcios imobiliários, operações de interesse social e outros instrumentos da gestão urbana”. O plano estabelece que as informações do sistema devam ser referenciadas a uma base cartográfica única e com permanente atualização.
Não há qualquer referência à implementação dos impostos territoriais em 61% dos planos analisados e em 74% não há referência à revisão do código tributário.
III. AVALIAÇÃO QUALITATIVA DOS PLANOS DIRETORES
A incorporação do ideário da reforma urbana e do Estatuto da Cidade pelos planos diretores analisados mostra-se problemática sob vários aspectos.
36 Estatuto da Cidade, art. 42, inciso III.
52 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês
A função social da propriedade é um princípio de adoção generalizada, mas os planos não avançam no sentido de conferir precisão ao conceito, nem de instituir disposições que propiciem sua concretização.
A delimitação de macrozoneamento/zoneamento e a definição de normas para alteração de perímetro urbano e para parcelamento do solo, bem como dos parâmetros urbanísticos, que poderiam constituir a base para o fortalecimento da regulação pública do solo e o controle efetivo de seu uso e ocupação, são inexistentes ou requerem detalhamento complementar ao disposto nos planos, via de regra, com alto nível de generalidade.
Essa generalidade ou inexistência de definições relativas a controle de uso e ocupação do solo impossibilitam a análise das condições criadas pelos planos diretores para facilitar o acesso da população de baixa renda à habitação bem localizada. Concretamente, à exceção de alguns municípios onde foram gravadas ZEIS em áreas próximas aos centros urbanos ou com fácil acesso a eles, não se percebe aquela opção nos planos, haja vista, ainda: a) a ausência ou insuficiência de regras para parcelamento de interesse social; b) a não previsão, em nenhum dos planos analisados, de que novos parcelamentos devam reservar áreas para habitação de interesse social; c) a pequena quantidade de municípios que previu ou instituiu ZEIS de áreas vazias; d) a não previsão, em geral, de instrumentos específicos voltados à produção de moradia popular e de programas específicos para urbanização de favelas, regularização de loteamentos e similares; e e) a pequena quantidade de planos que instituiu fundos específicos de habitação de interesse social, alguns sem estipular as fontes dos recursos componentes e outros sem definir os percentuais a serem integralizados pelas fontes.
Além das ZEIS, vários instrumentos de política fundiária previstos no Estatuto da Cidade foram incorporados pelos planos diretores 37 , mas sem o estabelecimento das definições necessárias à sua aplicação, o que os torna não auto-aplicáveis ou não efetivos, considerando aqueles que a lei federal impõe a instituição de regulamentação complementar.
Os conceitos de subutilização, não utilização e terreno vazio, por exemplo, necessários para aplicação de edificação/parcelamento compulsório, IPTU progressivo no tempo e desapropriação, não estão expressos na maioria dos planos diretores, embora tais instrumentos tenham sido incorporados de maneira generalizada.
Observa-se, em alguns planos, vinculação entre instrumentos de política fundiária e macrozoneamento, ressalvando-se a precariedade com que este foi estabelecido. Não se
37 Supõe-se que, em alguns casos, sem a necessária relação com a realidade urbana do município.
53 Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação de PDP – Pará Relatório Estadual Pesquisador: Dra. Simaia Mercês percebe, contudo, vinculação explícita entre instrumentos e estratégias sócio-espaciais, no geral, não definidas nos planos.
A ausência de estratégias sócio-espaciais é verificada inclusive na análise das políticas urbanas de habitação, saneamento e transporte/mobilidade instituídas, que, em quase a totalidade dos planos analisados, se limitam a elencar objetivos e diretrizes sem estabelecer metas concretas, com prazos estabelecidos e localizações determinadas. Nenhum plano diretor, por exemplo, define política de extensão da rede de saneamento ambiental nas áreas de expansão urbana e pouquíssimos contêm diretrizes ou objetivos genéricos para extensão da rede de transporte público.
Os planos diretores analisados não buscam garantir os meios concretos para inversão de prioridades de investimentos públicos. Em nenhum plano foram estabelecidas prioridades a serem incorporadas nas peças orçamentárias subsequentes, o que, aliado à falta de detalhamento em relação aos recursos componentes dos fundos de desenvolvimento ou de habitação, se constitui em problema para o financiamento das ações estabelecidas na política urbana. Cabe notar que poucos planos estabelecem a destinação e/ou a finalidade de aplicação dos recursos gerados pela aplicação de instrumentos de política fundiária, tais como IPTU progressivo no tempo e outorga onerosa de direitos de construir, ou se referem à implementação de impostos territoriais ou à revisão do código tributário.
Observa-se que, na maioria dos planos analisados, há diretrizes visando à integração das políticas urbanas, porém nenhum deles criou programa ou instrumento específico para isso. A generalidade com que as políticas foram definidas não permite a identificação de contradições ou dicotomias entre elas, mas presume-se que sejam potencialmente conflitantes disposições de política ambiental e de habitação de interesse social. Importa notar que a articulação entre as ações setoriais pode ser buscada através de conselhos da cidade ou similares e de sistemas de planejamento, mas isso facilita prática de voluntarismos, sendo mais desejável instituição de normas claramente estabelecidas.
O controle social nas políticas urbanas é definido, em poucos municípios, através de conselhos setoriais e, em quase todos, através de conselhos da cidade ou similares, cuja instalação requer regulamentação complementar ao disposto nos planos diretores. Cabe salientar que em nenhum plano foram estabelecidas conexões ou mecanismos de articulação entre os vários conselhos instituídos, o que pode se tornar um problema com repercussões na definição e implementação de ações.
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A maioria dos planos atribui caráter deliberativo ao conselho da cidade e define sua composição. Observa-se que em alguns a participação da sociedade civil é inferior a 60%, chegando mesmo a 33%, o que compromete o ideal de gestão participativa.
A participação da sociedade no planejamento e execução das ações é prevista na maioria dos planos, mas o comprometimento da gestão participativa é observado também em relação às definições referentes a outras instâncias de participação social. Em grande parcela dos planos analisados, não foram previstos os casos de obrigatoriedade de realização de audiências públicas, não foram criadas instâncias de participação social no orçamento público, não foram previstas ou não foram definidas concretamente consultas públicas e não foram ou foram insuficientemente estabelecidas disposições sobre conferências.
A ausência de definições estabelecendo de fato a gestão participativa e a generalidade das disposições relativas aos instrumentos de política fundiária e às políticas urbanas tornam extremamente frágeis, no Pará, perspectivas de alcance do ideário da reforma urbana, através da instituição de planos diretores, inclusive no que se refere à inversão de prioridades na política de investimentos públicos, que, precariamente definida nos planos, também não é vislumbrada a partir de decisões nas instâncias de participação social. Não havendo participação social efetiva, menores são as possibilidades de redirecionamento das ações no sentido de favorecer segmentos da população de baixa renda.
Do quadro apresentado, conclui-se que, mais do que para a efetividade dos planos, para estabelecer definições concretas visando à implementação do ideário da reforma urbana e do Estatuto da Cidade, o principal desafio no estado do Pará é a instituição da regulamentação complementar aos planos diretores aprovados. Pelas informações disponíveis, não há caso em que a regulamentação tenha sido instituída, incluindo aqueles para os quais havia prazo estipulado pelo plano diretor.
Assim, é necessário que a sociedade se organize no sentido de pressionar o poder público pela instituição conseqüente de condições para implementação das diretrizes contidas no Estatuto da Cidade. Para isso, entendemos que o público-alvo prioritário da próxima etapa prevista no âmbito do projeto de avaliação e capacitação sejam os movimentos sociais. É importante também identificar e capacitar, em cada município, as forças políticas alinhadas aos objetivos da reforma urbana no interior de instituições como partidos políticos, Câmaras e Prefeituras Municipais, Ministério Público e entidades profissionais.
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Considera-se que a capacitação não deve ser direcionada apenas às justificativas, objetivos, limites e possibilidades dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, mas deve conferir ênfase aos requisitos indispensáveis à sua aplicação, tais como a precisão na delimitação das áreas onde poderão incidir. Deve ser também enfatizada a necessidade de estabelecimento de priorização de investimentos e de ações, além de formas de incorporação obrigatória nas peças orçamentárias. Para os instrumentos que não requerem legislação complementar, deve ser reforçada a necessidade de estabelecimento da entidade responsável e dos procedimentos a serem adotados para sua aplicação.
Outro ponto importante é a capacitação técnica das prefeituras relativamente à montagem e manutenção de cadastros, operação de softwares, etc.
Importa ressaltar que as atividades de capacitação devem, necessariamente, se referir à realidade urbana do estado, sugerindo-se, portanto, que sejam regionalizadas e utilizem exemplos concretos retirados das avaliações dos planos municipais.
REFERÊNCIAS
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______. Censo demográfico 2000
PARÁ. Secretaria Executiva de Estado de Desenvolvimento Urbano e Regional. Planilha contendo critérios para elaboração de planos diretores em municípios do estado e outras informações. Belém, [s. n.], mai. 2009
FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Centro de Estatística e Informações. Déficit Habitacional no Brasil 2006 . Convênio PNUD/ Ministério das Cidades, Belo Horizonte, 2008.
ROCHA, G. Aspectos recentes do crescimento e distribuição da população da Amazônia brasileira . In: Aragón, L. Populações da Pan-Amazônia. Belém: NAEA/2005
HÉBBETE, J. Grandes Projetos e Transformações na Fronteira. Espaço e Debates: Revista de Estudos Regionais e Urbanos , São Paulo, nº 15, 1985
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