La Zona Fronteriza Perú-Ecuador: Su Potencial para Participar en el Mercado Internacional
de Reducción de Emisiones
Estudio preparado para el Banco Interamericano de Desarrollo Julio, 2002
1700 Connecticut Avenue N.W. · Washington, DC 20009 · USA Tel: 1-202-588-0155 · Fax: 1-202-588-0756 · www.csdanet.org
RECONOCIMIENTO
Este estudio fue contratado por el Departamento de Operaciones Regionales 3 del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), como un aporte al trabajo del Grupo Consultivo del Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú-Ecuador.
El estudio fue preparado bajo la coordinación de Christiana Figueres, Directora del Centro de Desarrollo rganización sin fines de lucro dedicada desde 1994 al tema de cambio climático en América Latina. El estudio contó con la excelente participación del Ing. Marcos Castro, Director de la Corporación del Mecanismo de Desarrollo Limpio (CORDELIM) en el Ecuador, y del Ing. Marco Aurelio González, Director de Finanzas Ambientales en Perú.
La riqueza del estudio se debe a la generosa colaboración de muchas personas en ambos países quienes ofrecieron su perspectiva y su experiencia. En Perú queremos agradecerles a:
Embajador Manuel Picasso, Director Ejecutivo, Plan Binacional Mario López, Director de Coordinación, Plan Binacional Mauro Mendoza, Medio Ambiente, Plan Binacional María Cecilia Rozas, Directora de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio Relaciones Exteriores Mariano Castro, Secretario Ejecutivo, CONAM Martha Peralta, Programa Nacional para el Manejo de Cuencas Hidrográficas y Suelos (PRONAMACHS) Alberto Gonzales, Fondo Nacional del Ambiente Ricardo Vega Llona, Director Ejecutivo, ProInversión Alberto Pasco-Font, Presidente del Comité de Promoción de la Inversión Privada, ProInversión Nils Erikson, Presidente Ejecutivo, DEVIDA Luis Felipe Noriega, Asesor del Presidente Ejecutivo, DEVIDA Bruno Paulsen, Asesor del Presidente Ejecutivo, DEVIDA Fernando Hurtado, Gerente de Desarrollo Alternativo, DEVIDA Gustavo Ascacibar, Jefe Unidad de Prevención, DEVIDA Tatiana Lapeyre, INRENA (Instituto Nacional de Recursos Naturales) Gonzalo Deustua, Especialista Sectorial, BID Paola Alfaro, Proyecto FAO-Holanda Luis Albán, Universidad de Piura Roberto Vargas, consultor
En el Ecuador, deseamos agradecerles a:
Lourdes Luque de Jaramillo, Ministra del Ambiente Lizette Torres, Subsecretaria de Protección Ambiental, Ministerio de Energía y Minas José Morillo Batlle, Coordinador General, Plan Binacional Juan Carlos Ramírez, Encargado de Proyectos Binacionales, Plan Binacional Juan Carlos Galarza, Director de Energías Renovables y Eficiencia Energética, Min. de Energía y Minas Milton Balseca, Director Saliente de Energías Renovables y Eficiencia Energética, MEM Patricio Oliva Cajas, Especialista Ambiental, CONELEC Rodney Salgado, Dirección de Planificación, CONELEC José E. Dulce, Consultor Electrificación, CONAM Luis Cáceres, Coordindor de Cambio Climático, Ministerio del Ambiente Duval Llaguno, consultor Servicios Ambientales, Ministerio del Ambiente Carlos Vicente Martínez, Especialista Sectorial Agrícola, BID
En ambos países, en especial a todas y cada una de las personas y entidades que han presentado y discutido sus perfiles de proyectos con nosotros. Sin su valiosa colaboración este estudio no se hubiera podido realizar.
Las opiniones expresadas aquí son de los autores, y no representan la posición del BID ni de los gobiernos
INDICE
1. RESUMEN EJECUTIVO...... 4 1.1 MAPA DE LA REGIÓN FRONTERIZA PERÚ- ECUADOR...... 6 2. INTRODUCCION...... 7
3. EL CONTEXTO DEL MERCADO INTERNACIONAL DE REDUCCIONES ...... 9
3.1 EL FENÓMENO DEL CAMBIO CLIMÁTICO GLOBAL...... 9 3.2 LA CONVENCIÓN MARCO DE CAMBIO CLIMÁTICO...... 10 3.3 EL PROTOCOLO DE KIOTO...... 11 3.4 EL MECANISMO DE DESARROLLO LIMPIO...... 12 3.5 EL CICLO DE PROYECTOS MDL...... 12 3.6 TIPOS DE PROYECTO ELEGIBLES ...... 14 3.7 ADICIONALIDAD...... 14 4. POTENCIAL EN EL ECUADOR ...... 17 4.1 POLÍTICA NACIONAL DE CAMBIO CLIMÁTICO...... 17 4.2 MARCO JURIDICO EXISTENTE...... 22 4.3 INSTITUCIONALIDAD NACIONAL PARA PROYECTOS DE MITIGACION...... 23 4.4 POTENCIALES PROYECTOS FORESTALES Y ENERGÉTICOS...... 31 4.5 FACTIBILIDAD DE EJECUCIÓN...... 36 5. POTENCIAL EN PERU ...... 39 5.1 POLÍTICA NACIONAL DE CAMBIO CLIMÁTICO...... 39 5.2 MARCO JURIDICO EXISTENTE...... 44 5.3 INSTITUCIONALIDAD NACIONAL PARA PROYECTOS DE MITIGACIÓN...... 44 5.4 POTENCIALES PROYECTOS FORESTALES...... 47 5.5 POTENCIALES PROYECTOS ENERGÉTICOS...... 52 5.6 FACTIBILIDAD DE EJECUCIÓN...... 55 6. CONDICIONES ACTUALES DEL MERCADO ...... 57
6.1 CARACTERÍSTICAS DE LA DEMANDA...... 57 6.2 ALGUNOS AGENTES DE INTERMEDIACION ...... 59 6.3 TRANSACCIONES EFECTUADAS...... 60 6.4 CARACTERÍSTICAS DE LA OFERTA EN LA ZONA FRONTERIZA...... 61 7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ...... 63
FUENTES BIBLIOGRAFICAS ...... 64
ANEXO...... 66
CONTEXTO POLÍTICO-ESTRATÉGICO ECUATORIANO...... 66
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1. RESUMEN EJECUTIVO
El Plan Binacional de Desarrollo busca acelerar el desarrollo productivo y social de la Región -Ecuador. La intención inicial del Plan fue reunir aportes financieros de los organismos internacionales y de entidades privadas. Sin embargo, desde su inicio la financiación se ha concentrado en donaciones de las agencias internacionales de cooperación. Aunque la primera Mesa de Financiamiento fue exitosa, los gobiernos de Perú y Ecuador reconocen que es poco probable que se logren donaciones similares en el futuro. Surge por lo tanto la inquietud de abrir otras ventanillas de financiamiento complementario.
Los proyectos de cambio climático presentan tal oportunidad, al ser éstos proyectos que, para su implementación, tienen que ser financiados por entes privados, o bien por agencias públicas que dispongan de recursos adicionales a la ayuda oficial para el desarrollo. Bajo el Protocolo de Kioto, las empresas y los gobiernos de países industrializados necesitarán invertir en proyectos que reduzcan emisiones de gases de efecto invernadero. Una vez certificadas, estas reducciones pueden ser comercializadas generando un flujo nuevo de ingresos para el proyecto. Este novedoso instrumento financiero presenta la oportunidad de saltar una de las principales barreras para la ejecución de proyectos: la barrera financiera.
A pesar de que el mercado internacional de reducciones está en su fase incipiente, y su reglamentación es todavía objeto de negociación, el mercado de reducciones se perfila como uno de los instrumentos más promisorios para viabilizar la sostenibilidad de algunos sectores industriales y forestales en los países en desarrollo.
Este estudio tiene como objetivo la identificación del potencial en la zona fr - Ecuador de ofertar proyectos de desarrollo sostenible que a su vez mitiguen el cambio climático, convirtiéndose así en potenciales participantes en el mercado internacional de reducciones.
El capítulo 2 identifica las oportunidades que para la Zona Fronteriza presentan los proyectos de reducciones de emisiones. Se aclaran las características fundamentales de este tipo de proyectos, que afectan directamente el tratamiento que se les pudiera dar dentro del Plan Binacional.
El capítulo 3 es una breve reseña de la evolución del mercado internacional de reducciones, trazando su origen desde la Convención Marco de Cambio Climático y el Protocolo de Kioto. Se identifica el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) como el instrumento que le permite el acceso al mercado a los países en desarrollo y se presenta el procedimiento que deberán cumplir los proyectos MDL. Además se explica cuáles proyectos son elegibles para este instrumento financiero y cómo se interpreta el importante concepto de la “adiciona
El capítulo 4 analiza el potencial de reducciones en el Ecuador, dentro del entorno político, legal e institucional en el país. El gobierno del Ecuador se destaca como uno de los gobiernos más compenetrados y comprometidos con el tema del cambio c sectores público y privado han dedicado tiempo y esfuerzo a la comprensión del tema. Este esfuerzo ha resultado en la presencia de múltiples potenciales proyectos que podrían aspirar a identificados en la zona de influencia del Plan Binacional. Se identifican 7 proyectos en el sector forestal, y 5 proyectos en el sector energético.
El capítulo 5 analiza el potencial de reducciones en Perú, dentro del entorno político, legal e En comparación con el Ecuador, donde el gobierno ha tenido una -activa en el MDL desde hace varios años, en el Perú el gobierno ha tenido una actitud relativamente pasiva. Una de las consecuencias es que existe poca comprensión del
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tema y escasa capacidad de gestión. Las tablas resumen los proyectos de cambio climático identificados en la zona limítrofe. Se identifican 10 proyectos en el sector forestal y 5 proyectos en el sector energético. Adicionalmente se identifican 2 proyectos binacionales.
El capítulo 6 presenta las condiciones actuales del emergente mercado de reducciones. Aunque el Protocolo de Kioto aún no ha entrado en vigor, algunos compradores han iniciado ya su participación en el mercado, sea directamente o sea a través de agentes de intermediación. Esta actividad le abre a Perú y Ecuador la oportunidad de entrar en el mercado temprano, evitando así la competencia de oferta que se desarrollará cuando el mercado esté más maduro.
Dentro del marco del Plan Binacional, Perú y Ecuador pueden ofertar interesantes proyectos de cambio climático al incipiente mercado. Con el fin de facilitar la labor del Grupo Consultivo, se ha hecho una diferenciación preliminar de los proyectos identificados. Reconociendo que no todos los proyectos están al mismo nivel de madurez, el estudio ha seleccionado los proyectos que tienen mayores posibilidades de poder ser implementados y se ha construido una Cartera de Proyectos.
Esta Cartera se presenta en un documento adjunto al estudio y contiene una Hoja de Información para cada perfil de proyecto, ajustada al formato de presentación que utiliza el Plan Binacional para su portafolio de proyectos. Se identifica a la Unión Europea, Japón y como los países que pudieran tener particular interés en los proyectos de la zona fronteriza. Finalmente la Cartera contiene recomendaciones para el mercadeo estratégico de cada uno de los proyectos.
Considerando que el Protocolo de Kioto podría estar a punto de entrar en vigor y que el tema está tan presente en la agenda internacional, se recomienda aprovechar este oportuno momento para lanzar el potencial de mitigación de la zona fronteriza. Dentro del marco de la próxima ronda de financiación, se podría organizar una sesión específica en torno el tema de cambio climático, con el fin de presentar los proyectos identificados y lograr concretar el interés de los compradores de reducciones. Este esfuerzo abriría una nueva ventana de fronteriza.
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1.1 MAPA DE LA REGIÓN FRONTERIZA PERÚ- ECUADOR
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2. INTRODUCCION
El Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú-Ecuador es un instrumento diseñado por los gobiernos de Perú y Ecuador en el marco del Acuerdo Ampli Fronteriza, Desarrollo y Vecindad, suscrito el 26 de octubre de 1998 en Brasilia. El Plan tiene la finalidad de desarrollar actividades y ejecutar proyectos que permitan elevar el nivel de vida de las poblaciones del norte y nororiente del Perú, y del sur y oriente del Ecuador, así como integrar económicamente la Región Fronteriza Peruano-Ecuatoriana, acelerar su desarrollo productivo y social, y superar la situación de atraso respecto al resto de los territorios de
Aunque la intención del Plan es reunir aportes financieros de los organismos internacionales y de entidades privadas, la verdad es que desde un principio se ha preferido recibir donaciones de las agencias de cooperación para la ejecución del Plan Binacional. La primera Mesa de Financiamiento fue exitosa en la consecución de donaciones. Sin embargo los gobiernos de Perú y Ecuador temen que para la futura ronda de financiación no se logren las sumas de donación que se lograron para la primera ronda. En primer lugar la primera ronda se celebró poco después de la firma del Acuerdo de Integración entre ambos países, en un efervescente ambiente de apoyo al proceso de paz. En segundo lugar, es evidente que los niveles de ayuda oficial para el desarrollo van en decrecimiento en el mundo entero. Surge por lo tanto la inquietud de abrir otras ventanas de financiamiento complementarias para la siguiente ronda.
En ese contexto, los proyectos de reducción de emisiones constituyen una oportunidad, al ser éstos proyectos que, para su implementación, tienen que ser financiados por entes privados, o bien por agencias públicas que dispongan de recursos adicionales a la ayuda oficial para el desarrollo. En relación a los proyectos más tradicionales que se presentan para donación, los proyectos que complementariamente integran la certificación y la venta de las reducciones tienen un atractivo especial por varias razones:
· Tienen un valor inherente para los países industrializados, ya que cuando el Protocolo de Kioto entre en vigor, obligará a los países industrializados a reducir sus niveles de emisión de gases de efecto invernadero. Estos países pueden bajar el costo de esta obligación al invertir en la compra de reducciones de emisiones obtenidas en proyectos en países como Pe
· Promueven la asociación de los sectores público y privado (“private-public partnerships”), tan promovido por las agencias de cooperación. Frecuentemente estos proyectos se basan en una colaboración entre compañías privadas y ONGs o entidades publicas.
· Promueven el desarrollo sostenible del país en donde ocurren, ya que este es uno de los requisitos indispensables del MDL.
· Siguiendo los procedimientos internacionales que se han diseñado para los proyectos de cambio climático, los inversionistas en estos proyectos pueden fácilmente minimizar los riesgos de su inversión.
Antes de entrar en una discusión del contexto de estos proyectos, es importante recalcar dos características fundamentales que afectan directamente el tratamiento que estos proyectos pudieran tener dentro del Plan Binacional. Primero, estos proyectos deben ser sometidos a un proceso de evaluación y aprobación del gobierno del país en donde ocurren. Al ser la
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aprobación objeto de soberanía nacional, los proyectos son de carácter nacional, no binacional. En el futuro podría ser posible que Perú y Ecuador decidan homologar sus procedimientos para facilitar proyectos binacionales, pero por el momento se mantienen a nivel nacional.
Segundo, no existen proyectos que tengan como único objetivo el mitigar el cambio climático. Las reducciones de emisiones se logran a través de proyectos en el sector energético, industrial o de transporte, que logren operar con un nivel más bajo de emisiones de gases de efecto invernadero. Igualmente se logran absorciones de emisiones en los proyectos de reforestación, ya que a través del crecimiento vegetativo se fija carbono en la biomasa. Los proyectos de cambio climático son proyectos que tienen un componente de reducción de emisiones o fijación de carbono, pero siempre son proyectos relacionados a alguna actividad económica. Esta actividad principal se conoce como la “actividad base” y las reducciones o absorción 1 logradas se consideran como el componente de mitigación de cambio climático . La ventaja de reconocer el componente de cambio climático, es que su medición, certificación y venta en el mercado, provee al proyecto de un flujo adicional de ingresos, el cual aumenta la rentabilidad del proyecto o actividad base.
Desde la perspectiva de nuestros países, los proyectos de cambio climático abren una nueva ventana de financiamiento. Las empresas y los gobiernos de países industrializados necesitan/ les interesa invertir en reducciones de emisiones, proveyendo a los proyectos de un flujo nuevo de ingresos. Este ingreso puede ser utilizado para catalizar otros financiamientos complementarios. La oportunidad financiera que se abre a través de la venta de reducciones es importante, ya que en nuestra región frecuentemente la mayor barrera para proyectos de desarrollo es el acceso a capital.
El incipiente mercado internacional de reducciones no es un mercado definido por la tradicional relación entre la oferta y la demanda, como en el caso de los productos de consumo o bienes tangibles. Este es un mercado ‘político’ cuya oferta y demanda surgen como resultado de acuerdos internacionales en torno al fenómeno del cambio climático global. Si bien estos acuerdos buscan metas ambientales, sus instrumentos son de mercado. De tal manera, el novedoso mercado ofrece a los países en desarrollo una nueva fuente de ingresos por concepto del innovador servicio de “descarbonizar” la atmósfera global, o sea el servicio de reducir las concentraciones de dióxido de carbono en la atmósfera. El pago de este servicio le permite a los países en desarrollo, mayores ofertantes en este mercado, optar por opciones de desarrollo más sostenibles, en donde una parte del costo es sufragado por el pago del servicio de reducción de emisiones.
El mercado internacional de reducciones está en su fase incipiente, ya que su reglamentación es todavía objeto de negociación. Sin embargo, el mercado de reducciones se perfila como uno de los instrumentos más promisorios para impulsar un desarrollo sostenible de los países en desarrollo que posean un potencial en opciones de mitigación de GEI. Este intrumento no sólo induciría una transición hacia esquemas más sostenibles de producción y consumo de energía, y de prácticas más sostenibles de uso del suelo, sino que podría generar significativos flujos de tecnología, de conocimiento, y de recursos econ micos hacia los países que sean anfitriones de actividades de compensación del carbono.
1 En este estudio se usará el término “proyecto de reducción de emisiones” para denominar genéricamente todos los proyectos que tengan un componente de mitigación de cambio climático, incluyendo tanto los
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Este estudio tiene como objetivo la identificación del potencial que pudiera tener la zona fronteriza Perú-Ecuador e ofertar proyectos de desarrollo sostenible que a su vez mitiguen el cambio climático, convirtiéndose así en potenciales inversiones en el mercado internacional de reducciones.
3. EL CONTEXTO DEL MERCADO INTERNACIONAL DE REDUCCIONES
El mercado internacional de reducciones nace dentro del contexto de la Convención Marco sobre el Cambio Climático de las Naciones Unidas. Aunque la Convención data de 1992, el fenómeno ambiental del calentamiento global se conocía desde mucho antes.
3.1 EL FENÓMENO DEL CAMBIO CLIMÁTICO GLOBAL
El fenómeno del cambio climático global fue notado por primera vez en 1863. El científico británico Tyndall fue el primero en notar que las concentraciones de ciertos gases en la atmósfera se estaban incrementando, y que esto tenía una correlación con el incremento en la temperatura del planeta. Estos gases (CO2, N20, CH4, HFCs, PFCs, SF6) se conocen como los gases “de efecto invernadero” porque atrapan la radiación solar de onda larga causando un efecto de calentamiento gradual alrededor de la Tierra. Aunque existe una presencia natural de estos gases de efecto invernadero (GEI) en la atmósfera, su concentración ha aumentado vertiginosamente durante los últimos cien años debido primordialmente a las altas emisiones de dióxido de carbono provenientes de la generación eléctrica sobre la base de combustibles fósiles, generación que ha sido la fuerza motriz de la rápida industrialización en los países desarrollados.
Cambio de temperatura Concentración de CO2 (grados C) (partes por millón)
15 360 1995 340 10 320 300 280 5 1700 260 Concentración de CO2 240 0 220 200 -5 180 160 Cambio de temperatura -10 140 160 140 120 100 80 60 40 20 0 Miles de años antes del presente Comparación de las fluctuaciones en concentración de CO2 y cambios en temperatura.
Los últimos estudios apuntan hacia una alza en la temperatura de 1.4° a 5.80° C acompañada de un crecimiento de 80 cm en el nivel del mar producido por el derretimiento de las capas
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polares. Se espera que los cambios de temperatura facilitarán la migración de enfermedades como el cólera y el dengue, y afectarán la capacidad de producción alimenticia mundial debido a los cambios en las franjas agrícolas. Finalmente se sospecha que el calentamiento ondiciones climáticas extremas alrededor del mundo, resultando en un aumento en la frecuencia e intensidad de los episodios de El Niño, como de sequías, inundaciones, tormentas y huracanes.
Los efectos del cambio climático serán más agudos sobre los países en desarrollo, tanto por su localización en las zonas tropicales, como por su menor capacidad de adaptarse a las nuevas condiciones. El Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC), máxima autoridad científica en la materia, estima que con una duplicación en la concentración de GEI en la atmósfera, el costo de los efectos de cambio climático podrían llegar a equivaler entre el 5-9% del Producto Interno Bruto en países en desarrollo, un costo tres veces mayor al costo les.
Los posibles efectos del cambio climático sobre Ecuador y Perú se desglosan respectivamente en los capítulos 4 y 5 de este estudio. Basta aquí con establecer que ambos países son sumamente vulnerables al cambio climático por su ubicación geográfica, y que su capacidad de adaptación a los efectos es limitada a causa del bajo nivel de desarrollo económico.
3.2 LA CONVENCIÓN MARCO DE CAMBIO CLIMÁTICO
En vista de los posibles daños, en 1990 la Organización de las Naciones Unidas llamó a un compromiso mundial que se plasmó en la Convenci Marco de Cambio Climático (CMCC), la cual fue firmada por 160 países en la Cumbre de la Tierra en Rio de Janeiro en junio de 1992. La meta de la Convención es estabilizar la concentración de los GEI a niveles que permitan la adaptación natural de los seres humanos y de los ecosistemas del planeta.
La Convención reconoce el principio de “responsabilidades comunes pero diferenciadas”, en virtud de la diferente responsabilidad histórica que cargan los países al haber causado el calentamiento global. En 1995 los países industrializados eran responsables del 73% de las emisiones globales de GEI, debido al alto contenido carbónico en la generación de su electricidad. Estos países conforman el Anexo I del Convenio. Los países en desarrollo, con menos responsabilidad histórica pero mayor vulnerabilidad, conforman el no-Anexo I.
La Convención exige a todos los países ratificantes hacer un inventario de sus fuentes y sumideros de GEI, a tomar medidas preventivas y a entregar un informe anual sobre sus esfuerzos a la Secretaría del Convenio. Adicionalmente, los países del Anexo I se comprometen voluntariamente a una reducción de sus emisiones de GEI. La CMCC establece el nivel de emisiones globales en 1990 como la línea de referencia y solicita a los países del Anexo I bajar sus emisiones hasta ese mismo nivel para el año 2000.
En 1995 el IPCC determina que solamente dos países del Anexo I (Alemania y Gran Bretaña) van a cumplir con sus obligaciones de reducción para el año 2000 todos los países industrializados hubieran cumplido, el nivel de reducciones no habría sido suficiente para estabilizar las concentraciones a niveles bajo los cuales se pudiera dar una adaptación natural de los humanos, la flora y la fauna. El IPCC llama a los países del Anexo I a negociar un nuevo compromiso de reducciones, esta vez legalmente vinculante y por debajo del nivel del año 2000. Este llamado se conoce como el Mandato de Berlín, ya que sale de la Conferencia de las Partes (países ratificantes de la CMCC) celebrada en la ciudad de Berlín en 1995.
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El Mandato de Berlín desenlaza una intensa negociación internacional entre los países industrializados y los países en vías de desarrollo. Finalmente, como producto de la Tercera Conferencia de las Partes en diciembre de 1997, surge el Protocolo de Kioto (PK).
3.3 EL PROTOCOLO DE KIOTO
Cuando entre en vigor, el Protocolo de Kioto obligará a los países ratificantes del Anexo I (países industrializados y países con economías en transición) a reducir sus emisiones de GEI por debajo del nivel del año 1990 para el primer período de cumplimiento 2008-2012. Si bien este objetivo global de reducción no parece ser ambicioso, cabe aclarar que representa un esfuerzo significativo de frenar el alza proyectada del sendero de emisiones para inicios de la siguiente década (nivel de emisiones que se diera en el caso -as-usual” sin el Protocolo de Kioto). La reducción no se dará por igual en todos los países, sino que se logrará diferenciadamente en cada uno de los países miembros del Anexo I.
El Protocolo será legalmente vinculante a partir de la fecha en que entre en vigor. Para ello es necesario que sea firmado y ratificado por 55 países cuyas emisiones totales representen el 55% de las emisiones del Anexo I en el año 1990.
El país de mayor impacto sobre el cambio climático es los Estados Unidos, ya que es responsable del 22% de las emisiones globales. A pesar de que los Estados Unidos firmó el Protocolo de Kioto en diciembre de 1997, en marzo de 2001 el Presidente Bush anunció que su país se retiraba del Protocolo. En febrero 2002 el gobierno de los Estados Unidos anunció una alternativa (Clean Skies Initiative) basada en controlar la intensidad de carbono dependiendo del crecimiento de la economía. Esta propuesta está siendo fuertemente debatida tanto internamente en el país como en el exterior. Aún no se sabe si la alternativa tendrá vínculos con el comercio internacional del carbono que surge del Protocolo de Kioto. Es posible que se desarrolle un mercado paralelo internamente en Estados Unidos, liderado por algunos estados y algunas compañías que a pesar de la posición del gobierno vislumbran la necesidad de ir reduciendo sus emisiones de gases de efecto invernadero.
Sin embargo, el resto de la comunidad mundial ha adoptado compromisos en torno a la implementación del Protocolo, con el objetivo concertado de viabilizar la entrada en vigor del Protocolo aún sin los Estados Unidos. Al 12 de julio, 2002, el Protocolo había sido ratificado por 75 países. Los países de la Unión Europea ratificaron el 31 de mayo, y Japón ratificó el 4 de junio. Estos países pondrán ahora presión política sobre Rusia y Polonia, ya que será necesaria apertura del Protocolo antes de la celebración de la Cumbre de la Tierra que se celebrará en Johannesburgo en setiembre, 2002.
Las reducciones fijadas como meta bajo el PK pueden ser logradas solo con un decidido esfuerzo económico por parte de los países industrializados. Los altos costos de la reducción global de emisiones llevaron a la negociación y aprobación de varios mecanismos que les permitiera a los países industrializados cierta flexibilidad en sus reducciones. Aprovechando la distribución global de los GEI, de acuerdo a la cual el efecto de emisión o fijación es independiente de dónde ocurra, el Protocolo crea un mercado internacional de reducciones a través de tres mecanismos de flexibilidad geogr -efectividad de las mismas:
· El primero, la compra-venta de permisos de emisión (“emissions trading”), es permitido solamente entre los países del Anexo I. Este intercambio ocurre dentro del marco de un techo de emisiones fijado por el Protocolo para cada uno de los países industrializados, y está regido por el Artículo 17 del Protocolo.
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· El segundo mecanismo es la Implementación Conjunta entre países del Anexo I bajo el Artículo 16 del Protocolo. La implementación conjunta no es un intercambio de permisos de emisión, sino reducciones reales logradas en base a proyectos concretos. Estas reducciones se pueden intercambiar pero están sujetas al techo de emisiones que les fue impuesto a los países bajo el Protocolo de Kioto.
· El tercer mecanismo es el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) establecido bajo el Artiículo 12 del Protocolo y es el único mecanismo que atañe a los países en desarrollo. En el MDL no hay techo de emisiones, puesto que los países en desarrollo no tienen limitaciones de emisiones bajo el Protocolo.
La participación de Perú y Ecuador - como la de los otros países en desarrollo- en el mercado internacional de reducciones estipulado por el Protocolo de Kioto, está enmarcada dentro del Mecanismo de Desarrollo Limpio. (Se empieza a desarrollar otro mercado paralelo al Protocolo que pudiera ser de interés para Perú y Ecuador, el cual se discutirá luego.)
3.4 EL MECANISMO DE DESARROLLO LIMPIO
El MDL fue oficialmente propuesto por el Grupo 77 y China y fue aprobado por la Conferencia de las Partes en Kioto, en diciembre de 1997. El MDL tiene dos metas:
· Ayudar a los países del Anexo I a cumplir con las metas del Protocolo de una manera costo efectiva; y
· Contribuir al desarrollo sostenible en los países del no-Anexo I.
A través del MDL, las empresas en los países industrializados pueden complementar sus costosas reducciones domésticas, con la compra de reducciones logradas en otros países a un menor costo, abriendo así las puertas del mercado internacional de reducciones a lo desarrollo. El Artículo 12 estipula tres condiciones para la participación de los países en este mercado: la participación debe ser voluntaria, los efectos ambientales deben ser medibles y las reducciones deben ser adicionales a lo que se hubiera logrado en ausencia del proyecto. El mismo Artículo permite que se inicie la contabilización de las transacciones a partir del año 2000.
La reciente Sétima Conferencia de las Partes (COP7) celebrada en Marrakech en noviembre olongado porceso de negociación, las “Reglas y Modalidades para el MDL” (Decisión 17), las que fijan el marco general dentro del cual operará el MDL. Le compete ahora a la Junta Ejecutora del MDL, conformada en el seno de la CMCC, decidir los detalles técnicos y metodológicos de operación. Sin embargo, los países en desarrollo ya pueden empezar a preparar su potencial de proyectos según los parámetros generales que ya están establecidos.
3.5 El Ciclo de Proyectos MDL
El componente de mitigación de un proyecto no puede adquirir valor en el mercado internacional de reducciones si no ha sido sometido a un ciclo de verificación diseñado específicamente para identificar, cuantificar y auditar las reducciones.
El ciclo de un proyecto de MDL tiene cinco etapas fundamentales: diseño y formulación, aprobación nacional, validación/registro, monitoreo, y verificación/certificación. Las primeras tres se llevan a cabo antes de la implementación del proyecto. Las últimas dos se llevan a cabo durante la vida del proyecto.
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Identificación y Formulación El primer paso en el ciclo de un El Ciclo de un Proyecto MDL proyecto de MDL es la identificación y la formulación del PRE – IMPLEMENTACION DEL PROYECTO DURANTE LA IMPLEMENTACION proyecto como potencial oferta al MDL. El documento con el diseño Identificación y Formulación del proyecto debe de incluir una descripción del proyecto, una presentación del cálculo de la Aprobación línea base, una explicación de Nacional como el proyecto va a lograr los requerimientos de adicionalidad, Validación y Monitoreo un estudio del impacto ambiental, Registro evidencia de participación pública, y un plan de monitoreo.
Aprobación Nacional Todos los países que deseen participar en el MDL deben designar una Autoridad Nacional para evaluar y aprobar proyectos. Aunque el proceso internacional ha dado lineamientos técnicos generales, cada país en desarrollo tiene la responsabilidad de determinar los criterios nacionales para su aprobación de proyectos. Estos criterios deben estar de acuerdo con los requerimientos definidos por la Convención, pero también deben reflejar las prioridades nacionales de desarrollo sostenible.
Validación y Solicitud de Registro Una vez diseñado y aprobado el proyecto, deberá ser auditado y evaluado independientemente por una entidad operacional designada. Estas entidades operacionales deberán ser acreditadas por la Junta Ejecutora del MDL. Podrán aspirar a la acreditación empresas privadas existentes (auditores, contadores, ingenieros) que estén capacitadas para conducir evaluaciones independientes de las reducciones de emisiones de acuerdo los procedimientos internacionales establecidos. Una vez lograda la validación, el proyecto deberá solicitar su registro por parte de la Junta Ejecutora, logrando así su aceptación formal como un proyecto válido de MDL.
Monitoreo Durante su implementación, el proyecto deberá estar bajo una vigilancia sistemática la cual recoge indicadores relacionados al desempeño. El plan de monitoreo debe de proveer confiabilidad de que las reducciones de emisiones y otros objetivos del proyecto están siendo logrados. El plan de monitoreo puede ser establecido ya sea internamente por el promotor del proyecto o externamente por un agente especializado. Una vez definido, el plan puede ser ejecutado por el promotor del proyecto y debe ser una parte integral del sistema de seguimiento del proyecto. El plan de monitoreo constituye la base de la futura verificación.
Verificación periódica y Certificación final El monitoreo deberá ser auditado ex -post por una entidad operacional, la cual debe asegurarse de que las reducciones hayan resultado de acuerdo a los lineamientos y condiciones acordadas en la validación inicial del proyecto. La frecuencia de la verificación externa dependerá de las necesidades y políticas de los promotores y financistas (costos de verificación, minimización de riesgo, etc). La certificación peracional de que la actividad de un proyecto logró las reducciones que se verificaron durante un período específico. Sobre la base del reporte de certificación, la Junta Ejecutora gira los Certificados de Reducción de Emisiones (CREs), los cuales pueden ser comercializados en el mercado internacional de reducciones.
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3.6 TIPOS DE PROYECTO ELEGIBLES
No todos los proyectos de desarrollo sostenible son elegibles para el MDL. El mercado internacional de reducciones se basa solamente en aquellos proyectos que presten el servicio de descarbonización de la atmósfera global. Esto se logra, por ejemplo, mediante el incremento en la eficiencia energética, la sustitución de combustibles fósiles por fuentes de energía renovables o combustibles menos contaminantes y m
Proyectos en el sector energético En el sector energético hay una gran cantidad de proyectos elegibles al MDL. Califican todos los proyectos de energía renovable: hidráulica, eólica, geotérmica y solar. Entre los proyectos de e renovable podrían calificar aquellos proyectos cuya ejecución resulta en una menor emisión de gases de efecto invernadero: cogeneración, cambio de combustible por uno $ menos carbo-intensivo, o bien medidas de eficiencia en la producción de energía. En el área de transmisión de energía eléctrica podrían calificar los proyectos de interconexión si ésta resulta en una disminución de las emisiones- y ciertamente los proyectos de eficiencia de líneas existentes. Reducciones de En el amplio campo de la eficiencia energética califican Emisiones tanto los proyectos de eficiencia en el consumo (doméstico, industrial, público, etc.) de energía eléctrica como los de ahorro o sustitución de combustibles (industria, transporte, etc.). Finalmente, siendo el metano uno de los gases de efecto invernadero más nocivos, en el MDL califican los proyectos de captura de metano en rellenos sanitarios o bien la reducción de pérdidas de metano en gasoductos. A pesar de la gran variedad de proyectos que podrían ser elegibles para el MDL, todos deben tener una característica primordial en común: deben resultar en una reducción neta de emisiones de gases de efecto invernadero.
Proyectos en el sector forestal Los bosques actúan como “sumideros” de carbono atmosférico a través de la fotosíntesis, y como “fuentes” cuando el carbono que ha sido almacenado es liberado a la atmósfera. Las actividades forestales pueden contribuir al esfuerzo de mitigación del cambio climático. Sin embargo, debido a inquietudes la elegibilidad de las actividades forestales en el MDL durante el primer $ período de compromiso (2008-2012) se limitó a la aforestación y la reforestación. Aun así, las definiciones exactas de aforestación y reforestación para el uso de MDL sido determinadas, y por lo tanto, el perfil de las actividades elegibles todavía no está claro. Por el Fijacion momento, se anticipa que bajo las definiciones técnico- de Carbono políticas que se adopten, podrían ser elegibles actividades como la plantación forestal de rotación corta, la restauración natural del bosque, la reforestación, el manejo sostenible del bosque, y la agroforestería.
A nivel informal y lentamente, se está desarrollando un mercado paralelo a Kioto, enfocado en proyectos de conservación y la prevención de la deforestación. Estas actividades son prioritarias para Perú y Ecuador y por lo tanto vale la pena seguir el desarrollo de este otro mercado, constituido primordialmente de companías que tienen interés en la buena imagen que brindan estas inversiones.
3.7 ADICIONALIDAD
Independientemente del sector en el cual se implementen los proyectos, todos los proyectos MDL deben resultar en una reducción neta de emisiones de GEI. Todos los proyectos deben ser
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“reales, cuantificables y adicionales”. Todos los proyectos MDL deben cumplir con dos tipos de adicionalidad:
Adicionalidad ambiental Un proyecto es considerado ambientalmente adicional, si las fuentes de emisiones antropogénicas son reducidas a un nivel más bajo, de las que hubieran existido sin el proyecto. Para demostrar adicionalidad, las emisiones del proyecto deben ser comparadas a las emisiones de un caso de referencia razonable, el cual es identificado como línea base. La metodología para cuantificar las reducciones de emisiones depende del tipo de proyecto en cuestión. Sin embargo, la cuantificación neta de las reducciones logradas es siempre el resultado de la diferencia entre las emisiones que hubieran sido producidas por el proyecto en ausencia del componente de carbono (línea base o escenario de referencia) y las emisiones producidas por el proyecto con el componente de carbono.
Primeramente debe ser identificada la línea base o escenario de referencia. En el caso de proyectos de generación de electricidad, las emisiones de la línea base se calculan sobre la base del nivel de generación y el contenido carbónico del combustible que se hubiera usado en el escenario de referencia. En el caso de eficiencia energética, la línea base se calcula sobre la base de la electricidad producida o consumida, y el contenido carbónico del combustible. En el caso de la reforestación, la línea base es el nivel de absorción de carbono en el terreno
Luego se calculan las emisiones con el proyecto. En el caso de proyectos energéticos, las emisiones del proyecto se calculan sobre la base de la energía generada o consumida y la intensidad carbónica del combustible que se use en el proyecto. En el caso de la reforestación, la absorción es el nivel de carbono que absorbe la plantación al crecer.
En todos los casos lo que se busca es la diferencia entre esos dos valores, o sea la reducción de las emisiones o el incremento en la absorción del carbono. El servicio ambiental que se considera adicional y que se puede comercializar, es precisame nte la diferencia neta en las emisiones o en las absorciones antes del componente de carbono y después de haberlo implementado.
Adicionalidad financiera Las negociaciones que lograron el Protocolo de Kioto impusieron una clara restricción sobre el carácter de financiamiento que se puede usar en estas transacciones. Los países en vías de desarrollo se preocupaban de que los países industrializados utilizaran los recursos asignados a la ayuda oficial para el desarrollo (AOD) para invertir en proyectos de reducción recibiendo a cambio valiosas reducciones de emisiones que pudieran contabilizar contra sus obligaciones de reducción. Esto hubiera creado un incentivo para que los países industrializados desviaran una buena parte de la AOD hacia proyectos de cambio climático, descuidando las prioridades de los países en desarrollo. Para evitar este incentivo perverso, los países en desarrollo se aseguraron de imponer una prohibición al uso de la AOD en la compra de reducciones.
La misma prohibición es extensiva a los recursos del Fondo Ambiental Global (GEF). Un proyecto MDL no puede ser implementado con recursos del GEF. El GEF financia proyectos de cambio climático, puesto que el tema es uno de los cuatro programas del GEF. Sin embargo rpreta como donación, y las reducciones de estos proyectos no pueden ser contabilizadas contra las obligaciones de reducción de los países industrializados.
La restricción de AOD rige solamente para compra de las reducciones. Los acuerdos no impiden que se inviertan recursos de cooperación o donación en la preparación de proyectos, o en hacer los estudios necesarios para su implementación. Igualmente los países industrializados pueden hacer donaciones cuyo propósito sea el fortalecimiento de la institucionalidad necesaria para desarrollar este tipo de proyecto.
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Los dos capítulos que siguen analizan cómo se están preparando para el mercado de reducciones los países de Ecuador y Perú, respectivamente. Asimismo, en cada capítulo se identifican los potenciales proyectos de mitigación de cambio climático que podrían implementarse en la zona fronteriza. Algunos de estos proyectos ya están a punto de ejecución y podrían optar por financiamiento privado para su implementación. Otros proyectos aún necesitan estudios preparativos que pueden ser financiados por las agencias de cooperación como parte de su ayuda oficial para el desarrollo.
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4. POTENCIAL EN EL ECUADOR
El comercio internacional de reducción de emisiones de GEI y/o de fijación de carbono o de carbono”) se perfila como una potencial herramienta de la gestión ambiental ecuatoriana, por medio de la cual se busca concretar sendos objetivos– plenamente convergentes – de catalizar un desarrollo sostenible local y de mitigar el cambio climático global.
El enunciado precedente delimita el enfoque de la revisión de elementos políticos-estratégicos, legales e institucionales, que el presente capítulo “ecuatoriano” aborda, en su primera parte, para trazar un marco referencial, en el ámbito nacional, de la ejecución de proyectos de
El presente capítulo se estructura de la siguiente manera: · El numeral 4.1 delinea el contexto ecuatoriano de la política y la institucionalidad de Cambio Climático. Ellas sientan la base para confronta amenaza de cambios en el patrón climático local y global, bajo un enfoque de aprovechar los esfuerzos pioneros, nacionales e internacionales, como catalizadores de patrones sostenibles de desarrollo al nivel local, sectorial y nacional. Complementariamente, el literal A. del Anexo sintetiza algunas políticas y estrategias nacionales de desarrollo (con énfasis en los sectores forestal y eléctrico), en las que se puede trazar consistentes vínculos e interrelaciones con la gestión
· El numeral 4.2 y su complemento, el literal B. del Anexo, revisan el marco legal que se ha formado o emerge en el ámbito nacional como respuesta para viabilizar las políticas y estrategias referidas. Particularmente, se resalta aquellos elementos que viabilizan o inducen el aprovechamiento de las opciones de compensación del carbono como herramienta de desarrollo sostenible. · El numeral 4.3 describe específicamente los arreglos institucionales emprendidos en el Ecuador para regular y promover la participación de actores nacionales en el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) u otros instrumentos internacionales de compensación del carbono, y plantea barreras y oportunidades de esta institucionalidad para la gestión de una cartera de proyectos en la región fronteriza. · Por último, el numeral 4.4 presenta una tabla que sintetiza sendos perfiles forestales y energéticos identificados en la parte ecuatoriana, mientras que el numeral 4.5 discute la factibilidad de su implementación.
4.1 POLÍTICA NACIONAL DE CAMBIO CLIMÁTICO
El Ecuador es altamente vulnerable al Cambio Climático. Su capacidad de adaptación a los efectos del mismo es limitada a causa, entre otros aspectos, de la pobreza y de su ubicación geográfica. Fenómenos locales y regionales como el de El Niño, cuyo incremento de intensidad y frecuencia minan recurrentemente la situación socioeconómica del país, han sembrado en la sociedad ecuatoriana (cierto grado de) conciencia sobre la necesidad de emprender medidas inmediatas y mediatas para confrontar potenciales impactos directos e indirectos del calentamiento global.
Las emisiones de gases de Efecto Invernadero (GEI) del Ecuador constituyen, en términos absolutos, una parte marginal de las emisiones globales que se acumulan en al atmósfera y que
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originan, tal como coincide la vasta mayoría de la comunidad científica mundial, el fenómeno del calentamiento global. Sin embargo, el nivel relativo y las características endógenas de las emisiones nacionales reflejan deficiencias estructurales e insostenibles tendencias coyunturales en la eficiencia económica y la integridad ambiental de múltiples patrones locales de
En este contexto dual, el Ecuador ha suscrito y ha ratificado – bajo el “principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas” la Convención Marco de NNUU sobre Cambio ico (CMCC) y el Protocolo de Kioto de la CMCC. Acuerdos que enmarcan la urgencia de emprender globalmente la mitigación de y la adaptación al Cambio Climático de una manera congruente con las prioridades nacionales de desarrollo sostenible. Más allá de ello, instrumentos que se desprenden del proceso de negociación climática constituyen para el Ecuador una oportunidad para canalizar externa e internamente recursos y capacidades que apoyen política, económica y técnicamente la implementación de medidas de mitigación y adaptación, que a la vez estén orientadas a favorecer las prioridades de desarrollo nacional.
Las instituciones y estructu- ras nacionales existentes con un rol central para el tema CNDS del Cambio Climático son el Consejo Nacional de asesora Ministra del Ambiente política preside Desarrollo Sustentable Subsecretaría de Comité Nacional Calidad Ambiental (CNDS); el Comité Nacional del Clima (CNC) del Clima (CNC) y sus Grupos asesora técnica UCC - Unidad de de Trabajo; el Ministerio del Cambio Climático Ambiente (Presidente del CNC), su proyecto GEF/PNUD Autoridad Comunicación Coordinación “Cambio Climá tico” y su Nacional de MDL Nacional Comité del Clima Coordinador Coordinador Coordinador Unidad técnica de Cambio Climá tico; y, para el tema Registro & específico de la Aprobación Oficial Seguimiento Oficial compensación del carbono, Programa Nacional CORDELIM, la “Corporación MDL internacional del MDL para la Promoción del Mecanismo de Desarrollo Limpio”2.
El CNC3 se conformó en 1999, con el objetivo central de establecer una plataforma política y operativa, requerida para el desarrollo, la concertación y la aplicación de estrategias y medidas, que permitan (a) enfrentar los elementos transversales - sectores, regiones, tiempo - de la mitigación del y adaptación al Cambio Climático en el Ecuador, (b) integrando consistentemente las dimensiones económicas, sociales y ambientales de las prioridades y objetivos de un desarrollo sostenible nacional. De acuerdo a su decreto de creación, el CNC pasa a ser el brazo asesor del recientemente conformado CNDS4 en materia de Cambio Climático.
2 Además del propio Ministerio del Ambiente en calidad de “Autoridad Nacional para el MDL (AN-MDL)”.
3 El CNC se creó por decreto ejecutivo de julio 1999. Está integrado por el Ministerio del Ambiente, que lo preside; el Ministerio de Energía y Minas; el Ministerio de Relaciones Exteriores; el Consejo Nacional de Universidades y Escuelas icas (CONESUP); la Cámara de la Producción de la Sierra; la Cámara de la Producción de la Costa; el Comité Ecuatoriano para la Defensa de la Naturaleza y el Medio Ambiente (entidad que aglutina las ONGs ambientalistas nacionales); y el Instituto Nacional de Meteorología e Hidrología (INAMHI).
4 El CNDS, previsto en la Ley de Gestión Ambiental de 1998, se conformó por decreto ejecutivo de diciembre del 2001.
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Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible, Los objetivos específicos del CNC, presidido por Presidencia de la República que se abordan en su Plan de Acción del Comité Nacional del Comité Nacional del Clima Clima recientemente adoptado MEM Cancillería CPC (CNC, 2001), están relacionados con los múltiples retos que CONUEP CEDENMA CPS implica la eliminación de barreras Min. Ambiente INAMHI Redes (de índole técnica, económica, Presidencia Sec.Técn. regionales política, cultural, social e institucional) que obstaculizan el Equipos de Trabajo aprovechamiento de las Coordinación General: Presidencia & Secretaría Vulnerabilidad Cuestiones trans- Mitigación oportunidades (a su vez, de & Adaptación sectoriales similar índole) que representan Ecosistemas terrestres Energía & Clima las opciones de mitigación del y & acuáticos Transporte Hidrología & Uso del suelo, Desarrollo y transferencia de al Cambio Climático. recursos hídricos forestal, agrícola tecnología y conocimiento
En consecuencia, las acciones del Infraestructura Procesos industriales Formación capacidades y & asentamientos humanos fortalecimiento institucional CNC abarcan los siguientes ejes Negociación & Salud de gestión relacionados al Cambio cooperación internacional
· La generación de conocimiento; · La concertación de políticas y normativas nacionales/sectoriales; · El fortalecimiento institucional y la formación de capacidades; · El soporte al desarrollo y la transferencia de tecnología; · La gestión de financiamiento y la potenciación de mercados; · La identificación y promoción de programas y proyectos de alcance nacional.
En el ámbito internacional, el objetivo del CNC es fortalecer la capacidad nacional para la comprensión y participación en los procesos de negociaciones y estudios internacionales sobre Cambio Climático, en razón de que ellos marcan significativamente la viabilidad de medidas de respuesta al Cambio Climático en el Ecuador. Esto implica, por ejemplo, el seguimiento y la participación en las negociaciones políticas del régimen internacional de protección climática bajo la CMCC y en los procesos científico-técnicos del IPCC, además de la búsqueda de consensos y la gestión de cooperación técnica con países de intereses comunes.
El CNC ha definido tres áreas temáticas, que coinciden con los componentes básicos que se abordan en el tratamiento integral del calentamiento global:
· Ciencia del Cambio Climático · Vulnerabilidad y adaptación al Cambio Climático · Mitigación del Cambio Climático
Cada una de estas áreas se relaciona, en razón del carácter transversal de la problemática del Cambio Climático, con diversos sectores de la socioeconomía. Correspondientemente, el CNC ha formado recientemente, o formará, Grupos Sectoriales de Trabajo (en energía, forestal, -costero, recursos hídricos, salud humana, asentamientos humanos y obras de infraestructura, entre otros temas sectoriales y trans-sectoriales) en los que participan, acorde al sector, organismos clave de los diversos estamentos de la sociedad ecuatoriana. Los Grupos de Trabajo del CNC orientan (u orientarán) su labor sectorial de generación de conocimiento y formulación de lineamientos en el marco de los referidos ejes de acción y áreas temáticas.
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Por tanto, las acciones actuales del CNC buscan fortalecer la institucionalidad del tratamiento del Cambio Climático en el Ecuador; plantear lineamientos y concertar po sectoriales; sensibilizar a la sociedad ecuatoriana sobre las causas, consecuencias y alternativas de respuesta al calentamiento global; y lograr posiciones nacionales sólidas y consensuadas para las negociaciones internacionales políticas y técnicas de Cambio Climático.
Hasta la actualidad, el principal resultado de la gestión política del CNC es, probablemente, la Primera Comunicación Nacional sobre Cambio Climático 2000 [CNC, 2000], la cuál fuere coordinada desde el Ministerio del Ambiente a través del proyecto GEF-PNUD “Cambio Climático” y elaborada modularmente por diversos organismos públicos con responsabilidad en políticas sectoriales. El conjunto de estudios sobre la situación y la perspectiva del país ante el calentamiento global, que con el soporte de la cooperación internacional se ha generado puntualmente a partir de 19935, se consolida y sintetiza en este informe nacional, divulgado y discutido en el ámbito nacional y presentado por el Ecuador a la comunidad internacional en la Sexta Conferencia de las Partes (COP-6) de la CMCC.
La Primera Comunicación Nacional ecuatoriana es una evaluación estratégica que:
· Analiza el inventario nacional, por sectores de la economía nacional, de emisiones y remociones de GEI (cómo y cuanto aporta el país al cambio climático global), e identifica medidas estratégicas y viables de mitigación de GEI;
· Analiza la vulnerabilidad nacional, por sectores, a diversos escenarios de Cambio Climático (cómo impactarían al país variaciones del patrón climático local), e identifica medidas estratégicas y viables de adaptación al Cambio Climático;
· Plantea un conjunto de programas y proyectos, a manera de perfiles prioritarios y/o replicables, de mitigación y de adaptación.
El siguiente recuadro resalta los planteamientos centrales de la Comunicación Nacional.
Información Central de la Primera Comunicación Nacional
1. Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero (año base 19906)
· Las emisiones netas totales de CO2 equivalen a 65.570 Gg y 565 Gg de CH4. El nivel de emisión de otros GEI es
· Por sectores, la principal fuente de emisiones de CO2 es el sector forestal (69,5%, derivadas de cambios en el uso del suelo). Junto al sector energético (28,8%, emisiones derivadas de la quema de combustibles fósiles) representan prácticamente la totalidad de las emisiones del país. Participación marginal tienen las emisiones del sector agrícola, de procesos industriales y de gestión de desechos. · Dentro del sector energético, el transporte es responsable del 47,7% de las emisiones del sector. Las emisiones por actividades de generación eléctrica, producción y refinación de petróleo, y producción y tratamiento de gas natural, no superan el 20%.
2. Medidas altamente viables de mitigación · A partir del Inventario 1990 de GEI se priorizó la evaluación de medidas de mitigación en los sectores
· De entre las medidas de mitigación identificadas y evaluadas, aquellas altamente viables en el sector son: generación eléctrica con centrales hidroeléctricas de pequeña y mediana escala, reducción de pérdidas en la transmisión, aprovechamiento del gas natural asociado de los campos petroleros orientales; en la
5 Año en que se iniciaron los primeros estudios sectoriales específicos sobre Cambio Climático, en el contexto del Country Studies Programme de US-AID.
6 Se ha actualizado un segundo inventario, con base al año 1994, cuyos valores aún no se han oficializado.
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demanda, todo el conjunto de actividades de eficiencia energética en los sectores residencial, comercial y servicios, industrial (ej. optimización de calderos industriales), transporte (ej. conversión a gas natural comprimido) y agrícola (ej. biogas). De acuerdo a la simulación y optimización de escenar implementación de medidas de mitigación permitiría disminuir, al mediano plazo (2005), la tasa de crecimiento de la demanda eléctrica en 0,6% (manteniendo la productividad), así como, al largo plazo (2025), las emisiones de CO2 en 18,5% en la demanda y en 47,1% en la oferta, en relación al escenario base. · Medidas altamente viables en el sector forestal identificadas (contempladas en un potencial escenario de mitigación): manejo forestal sostenible de bosques nativos, plantaciones forestales productivas y protectoras, fortalecimiento del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, manejo de cuencas hidrográficas, fomento de sistemas agroforestales y silvopastoriles. El escenario base anticipa una pérdida de la superficie boscosa de 18,6% al 2010 y de 37,1% al 2030; inclusive de áreas naturales protegidas (respectivamente, 10,4% y 20,7%). · Medidas altamente viables en el sector agrícola identificadas: manejo y gestión de praderas para mejora de dieta alimentaria de ganado bovino, manejo de estiércol mediante biodigestores, manejo de desechos/residuos de cultivos de arroz mediante compostaje y reciclaje.
3. Vulnerabilidades críticas del país · En términos generales, las características socioeconómicas y físico-geográficas del Ecuador lo convierten en un país de alta vulnerabilidad, que se vería intensificada por los impactos directos e indirectos del calentamiento global. De entre las amenazas y prioridades que merecen especial atención por parte de la CMCC (Art. 4.8 y 4.9), en el Ecuador constituye particular preocupación: (1) los ecosistemas frágiles, incluidos los ecosistemas montañosos; (2) las sequías y los procesos de desertificación; (3) los procesos erosivos; (4) los desastres naturales; (4) la pérdida y el deterioro de cobertura forestal. · En cuanto a los impactos de la implementación del régimen de protección climática del Protocolo, el Ecuador pertenece tb. al grupo de países en desarrollo con alta dependencia socioeconómica y ambiental de la siles. El Protocolo anticipa medidas para prevenir estos impactos (Art.3.14).
4. Medidas altamente viables de adaptación · Sobre la base de un conjunto de escenarios de cambio climático, se priorizó la evaluación de medidas de tal, agricultura, recursos costeros, recursos hídricos. · Los efectos más severos en el sector forestal, en los escenarios de cambio climático, se relacionan con considerables incrementos de las zonas secas con tendencias a la desertificación, así como a la diversos ecosistemas nativos frágiles. De entre las medidas de adaptación identificadas y evaluadas, aquellas altamente viables en el sector forestal son: manejo forestal sostenible de bosques nativos, plantaciones forestales productivas y protectoras, desarrollo rural integral, fomento de sistemas agroforestales y silvopastoriles, programas de protección forestal contra plagas/enfermedades y contra incendios. · Los efectos más severos en el sector se relacionan con la distorsión, en periodos cortos de tiempo, de la aptitud de suelos agrícolas, incrementándose la disponibilidad para unos productos y disminuyéndose para otros, poniendo en riesgo la seguridad alimentaria interna y el comercio agrícola externo. Medidas de son: la zonificación agroecológica y programación adecuada de épocas de siembra y cosecha; introducción de variedades adecuadas de mayor rendimiento; instalación de sistemas de riego; so adecuado de fertilizantes; sistema de control de plagas y enfermedades. · Los efectos más severos en el sector recursos costeros se relacionan con el incremento del nivel del mar, mayor frecuencia de excedencia y en salinidad, que conducirían a una pérdida permanente de áreas y a inundaciones y desbordes recurrentes. Medidas de adaptación altamente son: establecimiento de sistema biofísico de vigilancia; adecuación de sistemas de alcantarillado y agua potable, de sistemas de drenaje vial; relleno hidráulico de zonas densamente pobladas; establecimiento de líneas de retiro, zonas de amortiguamiento y bordes de protección urbanos; preservación/restauración de manglares y control de la actividad camaronera. · Los efectos más severos en el sector recursos hídricos se relacionan con la profunda distorsión de la disponibilidad de los recursos en las principales cuencas hidrográficas, que no permitiría garantizar la oferta eléctrica del país (déficit fluctúa entre 25% y más de 50%). Aún no se ha evaluado desde otros enfques estratégicos, tales como dotación de agua para consumo y para riego.
5. Sectores estratégicos, que aún no han sido abordados Entre otros sectores particularmente vulnerables al cambio climático, que a futura merecen evaluación prioritaria: salud humana, infraestructura pública, actividad petrolera (en cuanto a los impactos del Protocolo de Kioto).
Más allá de constituir un primer estudio estratégico nacional sobre Cambio Climático, la Primera Comunicación Nacional ha constituído una herramienta para continuar y fortalecer un proceso de institucionalización y formación de capacidades nacionales para la evaluación del Cambio Climático. Este proceso de generación de conocimiento continúa, bajo la figura
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operativa de proyectos7 interinstitucionales coordinados desde la Presidencia del CNC, con el proyecto complementario de “Creación de ambientes propicios para la formación de capacidades, la transferencia de tecnología y la observación climática” y, posteriormente, la elaboración de la Segunda Comunicación Nacional. Cabe señalar que, más allá de la actividad ratégica promovida bajo el paraguas institucional del CNC y el Ministerio del Ambiente, existe en el ámbito nacional un interesante número de actividades y proyectos sectoriales de investigación y/o de implementación de medidas, generalmente financiados por la cooperación internacional, que están directa o indirectamente relacionados con el tema de
En cuanto al ámbito específico del emergente mercado del carbono, el Ministerio del Ambiente, en calidad de presidente del CNC, ha asumido una posición de liderazgo en lo referente al aprovechamiento de las opciones costo-eficientes y “adicionales”8 de mitigación que ofrece el país frente a este potencial mercado internacional. Además de apoyar la formulación y negociación de proyectos (de otros actores nacionales) que responden a prioridades nacionales, los esfuerzos del CNC y del Ministerio se han concentrado en definir e implementar un marco institucional para el MDL y demás actividades afines a la compensación y promueva una participación significativa de los diversos actores nacionales en el emergente “comercio de emisiones”. En el numeral 4.3 se abordan en detalle estos arreglos institucionales.
4.2 MARCO JURIDICO EXISTENTE
El Ecuador cuenta con, o en su defecto prepara, instrumentos jurídicos, de índole sectorial y transsectorial, orientados explícitamente a inducir y apoyar un patrón sostenible de desarrollo en diversos sectores, y que por ende han integrado la dimensión ambiental como un componente fundamental dentro del conjunto de principios, objetivos, mecanismos de control y de promoción, y demás elementos de los correspondientes instrumentos legales.
Acorde al objeto de este diagnóstico, reviste particular importancia identificar si, y como, estos instrumentos legales, que norman y orientan las actividades propias del sector, viabilizan la integración de objetivos económicos, sociales y ambientales en la gestión de las mismas. En honor al espacio y a la fluidez de este capítulo, se ha preferido inclu elementos relevantes del marco legal, relacionado directa o indirectamente con la compensación del carbono en los sectores forestal y eléctrico, en los numerales B.1 – B.4 del Anexo.
Por el momento, cabe resaltar que algunos de estos instrumentos -- los anteproyectos de ley forestal y de biodiversidad-- anticipan expresamente el pago de servicios ambientales locales y globales, muy en especial la compensación del carbono, como una herramienta de gestión de no es el caso para la ley básica del sector eléctrico y su paquete vigente de normas y regulaciones, cuyos principios, naturaleza y dotaciones - sin embargo – constituyen una base política-legal plenamente compatible y “harmonizable” con oportunidades, requerimientos y características que evolucionan y emergen del comercio internacional del carbono.
7 puesto que el país depende de la cooperación del Fondo Ambiental Mundial (GEF) y de otras fuentes bi- y multilaterales de financiamiento.
8 en referencia al concepto de adicionalidad que maneja la CMCC (así como ciertos sistemas independientes de verificación de carbono) para determinar la elegibilidad de una actividad para certificar el carbono.
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4.3 INSTITUCIONALIDAD NACIONAL PARA PROYECTOS DE MITIGACION
El Comité Nacional del Clima (CNC), bajo el liderazgo del Ministerio del Ambiente, ha definido y está implementando un marco nacional institucional para el MDL, con el objeto asumir las diversas funciones inmediatas y mediatas que una entidad nacional tendría que prestar para viabilizar y promover la participación del país en el emergente “comercio escasez de recursos en el Ecuador ha determinado que el diseño de los arreglos institucionales abarque en primera instancia las funciones a corto plazo, con la visión de incorporar paulatinamente las funciones a largo plazo.
Reflejo de las expectativas locales en torno al aprovechamiento de la diversa gama de opciones sectoriales de compensación del carbono para catalizar actividades productivas sostenibles, es la reciente declaratoria de la Presidencia de la República, en el marco de la constitución del Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable (CNDS), de que el mercado del carbono es una de las herramientas prioritarias para canalizar recursos económicos, tecnológicos y de conocimiento para impulsar un desarrollo En virtud de ello, y una vez trazada la institucionalidad básica necesaria para proyectos e iniciativas independientes, el CNC y el MA se aprestan a preparar la evaluación y definición de un programa estratégico específicamente para el aprovechamiento nacional del mercado del carbono.
Las funciones en el corto plazo de una Entidad Nacional MDL se pueden agrupar, para efectos de la descripción de la institucionalidad ecuatoriana, en dos roles centrales. Por un lado, el rol de un ente regulador a cargo de las funciones básicas de evaluación y aprobación nacional de propuestas de proyectos, así como posteriormente las funciones de registro nacional y seguimiento de proyectos registrados y ejecutados bajo el MDL. Este rol responde, también, a uno de los dos requerimientos de la CMCC para permitir el acceso de un país al MDL: designar una “Autoridad Nacional para el MDL” (AN-MDL)9.
Por otro lado, el rol de un ente promotor con funciones básicas relacionadas a la generación y ación de capacidades, el soporte en la formulación y negociación de proyectos, entre otros. Se puede decir que este rol es de carácter complementario; sus características responden a las circunstancias y expectativas de cada país en el mercado del carbono.
A diferencia de los modelos institucionales en otros países de la región, en Ecuador se decidió delegar dichas dos funciones centrales a dos entidades por separado. El CNC entiende que esta división de responsabilidades reduce el riesgo potencial de conflicto de intereses y favorece la formación de capacidades y el fortalecimiento institucional en el novel campo del comercio de emisiones. Es así como, en cuanto a las funciones de regulación, el CNC ha delegado al Ministerio del Ambiente la responsabilidad de fungir como la AN-MDL del Ecuador ante la CMCC. A la vez, el CNC impulsó la organización de una segunda entidad independiente, cuya responsabilidad central es implementar las funciones de promoción y fomento percibidas como necesarias en el país: la Corporación para la Promoción del Mecanismo de Desarrollo Limpio (CORDELIM). El gráfico adjunto esquematiza la referida distribución de funciones.
9 Acorde a las modalidades y reglas internacionales vigentes para el MDL, la AN-MDL tendrá la responsabilidad concreta de emitir la “Carta de Aprobación Nacional” de una propuesta de proyecto. Esta Carta deberá confirmar la contribución del proyecto al desarrollo sostenible local y la participación voluntaria de los actores nacionales. La Carta es un requisito para que proceda la validación independiente de la propuesta y, en caso sea validada, su registro internacional bajo el MDL.
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4.3.1 La Autoridad Nacional para el MDL
AN-MDL CORDELIM (UCC/MA)
Formulación de proyectos (?)
Regulación Estudios & investigación
Generación de políticas
Evaluación & Aprobación Registro & Seguimiento técnica & comercial
El Comité Nacional del Clima (CNC) designó al Ministerio del Ambiente como la Autoridad Nacional para el MDL (AN-MDL). El Ministerio del Ambiente, atendiendo a sus roles de Autoridad Nacional Ambiental, de Presidente del CNC y de Punto Focal del GEF10, constituyó bajo su Subsecretaría de Calidad Ambiental el Proceso Cambio Climático. Esta unidad técnica tiene como función básica coordinar actividades interinstitucionales y transsectoriales vinculadas al tema de Cambio Climático. Entre otras líneas de acción, tendrá la responsabilidad de asumir al coordinación técnica de la AN-MDL, una vez que empiece a operar formalmente el MDL bajo la CMCC11.
La AN-MDL es la instancia nacional de control de proyectos de compensación del carbono. Como tal, es responsable de articular, coordinar, facilitar e implementar las funciones de evaluación y aprobación nacional de propuestas de proyecto MDL, así como de registro nacional 12 y de seguimiento de proyectos en ejecución bajo el MDL. En su propuesta de Procedimiento para la Evaluación y Aprobación Nacional de Propuestas de Proyectos de Compensación del Carbono [AN-MDL, 2001A], la AN-MDL define la naturaleza y alcance de sus funciones básicas:
· “La Evaluación es el proceso en el que la AN-MDL analiza el diseño de una propuesta de proyecto de compensación del carbono, para determinar si ésta satisface el doble objetivo último del MDL: mitigar el Efecto Invernadero y contribuir al desarrollo sostenible del país anfitrión. En ese sentido, la Evaluación se orienta a establecer si el proyecto es congruente con las reglas, modalidades y guías del MDL, si es compatible con los objetivos, prioridades y lineamientos nacionales de desarrollo, y si, por ende, cumple con los criterios de elegibilidad adoptados en el ámbito nacional.”
· “La Aprobación Nacional es la confirmación oficial de la AN-MDL que la propuesta, en los términos presentados y evaluados, contribuye al desarrollo sostenible del país.
10 El Fondo Ambiental Mundial (GEF, Global Environmental Facility) tiene cuatro áreas operativas, una de ellas Cambio Climático, y es el mecanismo financiero de la CMCC.
11 De hecho, en la actualidad funge de punto focal técnico para la revisión de proyectos y demás actividades de compensación de carbono (proyectos de la fase piloto de Implementación Conjunta, propuestas en diseño, etc.), que requieran de una carta de respaldo o similar respaldo del Ministerio del Ambiente.
12 El Procedimiento en referencia, así como sendas herramientas de trabajo de la AN-MDL, están en proceso de concertación bajo el CNC, previo a su adopción formal por parte del Ministerio del Ambiente.
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Dicha confirmación es un requerimiento para la validación internacional del proyecto y su eventual registro en la CMCC como proyecto MDL. La Aprobación Nacional es, , el reconocimiento oficial de que la propuesta, en los términos presentados y evaluados, (tiene potencial de producir) una fijación neta de carbono y/o reducción 13 neta de emisiones de GEI, que es mensurable, real y adicional . Por tanto, la AN-MDL autoriza que la propuesta genere certificados en el marco del MDL, en el entendimiento de que el proyecto tendrá que ser validado independientemente (por una entidad acreditada ante la CMCC) previo a su registro y ejecución bajo el MDL, y de que, más adelante, la emisión y la transferencia de certificados estará sujeta a los resultados de la verificación y certificación externa (por una entidad acreditada ante la CMCC).”
· “El Seguimiento de la AN-MDL a los proyectos locales MDL durante su ejecución tiene como objetivos generales asegurar que la implementación del proyecto evolucione en los términos aprobados y validados, apoyar para que la gestión de los proponentes contemple coherentemente los requerimientos para el monitoreo interno y para la verificación y certificación independiente, y generar y sistematizar insumos prácticos e información relevante para la regulación y la promoción de actividades de compensación del carbono. Elementos del seguimiento de la AN-MDL son la revisión de reportes periódicos de ejecución del proyecto, la realización de inspecciones de proyecto, la revisión de informes de control externo independiente, y la administración del sistema de registro nacional MDL.”
· “El Registro Nacional para el MDL tiene por objetivo, en primera plano, permitir y facilitar el seguimiento y el control nacional de la contabilidad internacional de la emisión, posesión, transferencia y adquisición de los certificados de reducción de emisiones (CERs) por parte de actores nacionales y/o generados en proyectos ejecutados en el país. Adicionalmente a esta información, el sistema de Registro Nacional permite centralizar y sistematizar la información relevante en torno a la ejecución de los proyectos MDL nacionales, que haya sido generada en el marco de las 14 (demás) actividades de seguimiento de la AN-MDL y de la JE-MDL .”
El proceso de evaluación y aprobación nacional de proyectos MDL consta en el referido Procedimiento. La AN-MDL ha seleccionado para la evaluación de propuestas un conjunto de criterios cualitativos, propios de proyectos de gestión del carbono, cuyas características particulares en una propuesta de proyecto determinarán si la misma es aprobada.
Cabe resaltar que, al menos por el momento, la AN-MDL no ha adoptado criterios o indicadores cuantitativos para evaluar el aporte de un proyecto al desarrollo sostenible. La gran diversidad de la naturaleza y las características de potenciales proyectos MDL no justifican (intentar) homogenizar y adoptar rangos de valores para rendimiento, impactos y/o resultados de cada proyecto. La AN-MDL analizará la conveniencia y factibilidad de establecer indicadores cuantitativos, en función de la evolución de iniciativas nacionales de desarrollar y adoptar un conjunto de indicadores de desarrollo sostenible, de la concertación dentro de discusiones para sectores (forestal, eléctrico) o temas en particular (participación comunitaria, distribución de rentas, etc.), y sobre todo en razón de la evolución de las reglas y del mercado del MDL.
Por tanto, la AN-MDL requiere que los proponentes presenten información sobre el referido conjunto de criterios. Correspondientes herramientas orientan la presentación (proponentes) y
13 Es decir, la AN-MDL reconoce que el proyecto tiene potencial de cumplir con las reglas internacionales de elegibilidad para el MDL. La decisión al respecto le compete a la Junta Ejecutiva MDL.
14 JE-MDL refiere a “Junta Ejecutiva para el MDL”, ente de la CMCC responsable de administrar el MDL.
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la evaluación (evaluadores) de la información del proyecto, de manera que se aborden todos los elementos cualitativos que, bajo una visión en conjunto, determinan sobre la aprobación.
La documentación del proyecto que se somete a evaluación de la AN-MDL se ajusta a los requerimientos y orientaciones de una Guía para la Presentación de Proyectos (AN-MDL, 2001B). La mencionada Guía adopta sendos criterios internacionales de elegibilidad que son relevantes para la validación por la CMCC, integra los criterios nacionales considerados en la aprobación oficial, y facilita la sistematización de la información que debe ser presentada para
La evaluación en sí consiste en la revisión, análisis e interpretación de la documentación del proyecto entregada por los proponentes y de insumos relacionados provistos por los proponentes y actores locales relevantes. En vista de ello, la evaluación es un proceso consultivo con los diversos actores directa e indirectamente involucrados en el proyecto, la cuál incluye -- además de la entrega de la documentación del proyecto -- la solicitud y consideración de comentarios públicos sobre el proyecto y puede incluir solicitudes a los proponentes de ampliación o reformulación de documentación, entrevistas con expertos y autoridades locales, visitas de campo, y/o audiencias públicas.
La AN-MDL, a través de un Grupo Evaluador designado para cada propuesta, orienta sus labores Guía para la Evaluación de Proyectos (AN-MDL, 2001C). Ésta, igualmente, sistematiza los criterios internacionales y nacionales a considerarse para la aprobación oficial, y orienta los diversos elementos sobre los cuáles la AN-MDL emitirá sus observaciones y comentarios. Como resultado final de la evaluación, el Grupo Evaluador prepara un Informe Final de Evaluación del Proyecto, el cuál sustenta la recomendación técnica sobre la Aprobación Nacional del proyecto. En caso proceda, el representante de la AN-MDL (el/la Ministro/a del Ambiente) emite la Carta de Aprobación Nacional para el proyecto.
Es importante resaltar que, por decisión de la CMCC, determinadas categorías de proyectos y actividades de gestión del carbono, que tienen potencial para mitigar el Efecto Invernadero y contribuir al desarrollo sostenible local, no son elegibles bajo el MDL (entre otros, los proyectos de conservación de carbono en bosques y suelos), pero que los mismos eventualmente pueden ser desarrollados, financiados y ejecutados en el marco de iniciativas, instrumentos o esquemas alternativos de compensación del carbono. En tal eventualidad, y en especial si dichos proyectos requiriesen de una carta de aprobación, aval o respaldo por parte del CNC y/o el Ministerio del Ambiente, recibirán similar tratamiento, en términos de procedimientos para la aprobación y el seguimiento, al vigente para propuestas MDL, con sendos reajustes acorde a la naturaleza específica del proyecto.
4.3.2 La CORDELIM
La Corporación para la Promoción del Mecanismo de Desarrollo Limpio -CORDELIM- fue recientemente conformada por el CNC. CORDELIM es una corporación de derecho privado sin fines de lucro. Su directorio, que tiene una representación mayoritaria del sector privado, está presidido por el Ministerio del Ambiente y está conformado además por el Ministerio de Energía y Minas, la Cámara Nacional de la Industria, la Cámara Nacional de la Cámara Nacional de Agricultura y el CEDENMA (entidad que aglutina a las ONGs ambientales del país). El organigrama adjunto esboza los niveles directivo y ejecutivo de CORDELIM. Durante su fase inicial de puesta en marcha, la Dirección Ejecutiva de CORDELIM opera en las instalaciones del Ministerio del Ambiente, manteniendo un estrecho vínculo con la AN-MDL y contando con su soporte en lo que respecta a equipamiento físico y a personal de apoyo administrativo, legal y ).
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CORDELIM Directorio Ministerio Ambiente, Ministerio Energía CEDENMA, Cámara Industria, Cám. Pequeña Ind.,Cám. Agricultura Formulación Asesoría de proyectos política Grupo Asesor ad hoc Promoción & Asesoría técnica y Dirección difusión comercial Ejecutiva
Información y Asistencia Conocimiento Energía/Transporte Administrativa
La creación de una entidad orientada específicamente a la promoción, la formulación, la negociación y la gestión de proyectos de compensación del carbono bajo el MDL u otros instrumentos cooperativos de comercio del carbono, se sustenta en el objetivo fundamental de catalizar y fomentar la ejecución de actividades que estén enmarcadas dentro de las metas convergentes de desarrollo sostenible nacional y de mitigación global del Efecto Invernadero. En virtud de ello, el ámbito de acción de CORDELIM abarc · Información y conocimiento: Ser una fuente accesible, actualizada y consistente de información técnica, socioeconómica y política, que apoye la planificación operativa y estratégica de los diversos actores nacionales e internacionales y, por tanto, que permita la gestión de los otros objetivos institucionales delineados. · Promoción y capacitación: Disponer de un sistema eficiente para la difusión y socialización de conocimiento, fomentar la formación de capacidad nacional y el fortalecimiento institucional, e incentivar la participación activa de los diversos estamentos de la sociedad en lo relacionado a retos y oportunidades del mercado del carbono. · Asesoría técnica y comercial: Prestar apoyo básico y servicios especializados para la gestión local y la negociación internacional de proyectos bajo el MDL y demás actividades relacionadas: diseño de proyectos acorde a los criterios nacionales e internacionales de validación, identificación de fuentes de financiamiento, negociación de Certificados de Reducción de Emisiones (CREs) y demás beneficios económicos y no- económicos resultantes de los proyectos, entre otros. · Asesoría política y planificación: Inducir, contribuir y asesorar la generación de políticas, lineamientos y programas orientados a la mitigación del Efecto Invernadero en el ámbito nacional y, específicamente, al tratamiento de barreras y ventajas para viabilizar la participación local en el mercado internacional del carbono. · Apoyo a la formulación de proyectos: Orientar el desarrollo y la gestión de una cartera oficial de proyectos, que sean elegibles bajo los criterios internacionales del MDL y que respondan a las prioridades estratégicas de desarrollo nacional y local.
En el marco de la puesta en marcha efectiva de esta oficina nacional de promoción del MDL, el Ministerio del Ambiente, CORDELIM, y el Programa Latinoamericano del Carbono (PLAC) de la Corporación Andina de Fomento (CAF) acordaron recientemente un programa tripartito de “Fortalecimiento Institucional de CORDELIM”. Éste se orienta a apoyar acciones inmediatas de promoción básica, las cuáles a su vez sienten la base para la expansión y la especialización de la gestión de CORDELIM. Sus cuatro componentes centrales abordan, por tanto: · Sistema de Información y Difusión: en el que se busca implementar un sistema de información y difusión integral, consistente y eficiente, que permita la centralización,
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organización y socialización de recursos relevantes de información y conocimiento. Ello incluye el desarrollo de un portal de recursos en la WWW y de un centro físico de información complementado por una red nacional e internacional de distribución/retroalimentación de información. · Capacitación interna y externa: orientado a formar una capacidad especializada local en actividades de gestión del carbono y de sus relaciones con el desarrollo nacional y el mercado global, fortalecer la disponibilidad de recursos humanos para los requerimientos específicos de CORDELIM y de la AN-MDL, y generar un entendimiento básico nacional sobre oportunidades, barreras y retos del emergente mercado del carbono. Ello incluye la realización de cursos especializados de formulación de proyectos MDL; la conformación de un “núcleo regional de promoción” en cinco ón de talleres básicos de información y capacitación. · Soporte a formulación de proyectos: bajo el cuál se intenta inducir y apoyar el diseño - a corto plazo - de proyectos de compensación del carbono por parte de actores nacionales, mediante la facilitación de conocimiento metodológico adaptado al contexto nacional, y la tutoría directa a propuestas en sus fases preliminares de identificación y articulación. Ello incluye una convocatoria a perfiles de proyectos y tutorías a sendos perfiles seleccionados; la elaboración de manuales de formulación de proyectos en sectores priorizados. · Estudios estratégicos: desarrollar herramientas específicas de planificación para aprovechar en el ámbito nacional las oportunidades y afrontar las barreras de un potencial mercado internacional del carbono, y que, específicamente, permitan delinear el accionar de CORDELIM a mediano y largo plazo.
Una vez que se ha armado la institucionalidad básica necesaria para proyectos e iniciativas independientes, que la oficina nacional de promoción instale paulatinamente la infraestructura de información y capacidad básica de asesoría, y que el contexto internacional del comercio de emisiones se va clarificando, el CNDS (y bajo su paraguas, el CNC y el Ministerio del Ambiente) han determinado la relevancia de iniciar la evaluación y definición de un programa estratégico nacional específicamente para la estructuración del potencial y la competitividad de la oferta de compensaciones del carbono15.
Se anticipa que CORDELIM será el ente coordinador de la ejecución del proyecto de estrategia, bajo el paraguas institucional del CNC y con asistencia económica y técnica de la cooperación internacional por asegurarse. Ésta abordará, básicamente: · La proyección de los escenarios de desarrollo sectorial y de los senderos asociados de emisiones; la cuantificación del potencial nacional en opciones de reducción de emisiones y/o fijación de carbono, y la evaluación de los costos asociados. · El análisis a un nivel sectorial de las opciones costoeficientes de emisiones, en el contexto de las prioridades de desarrollo, la situación tecnológica, y
· EL análisis de posibles barreras y problemas relacionados a proyectos de compensación del carbono y el comercio de certificados; y el desarrollo de políticas y estrategias para afrontarlos. · La identificación de requerimientos domésticos a partir del marco institucional y regulatorio existente, en cuanto a capacidades, recursos y esquemas financieros, etc.
15 Por diversas circunstancias, la elaboración y concertación de una estrategia de esta índole se relegó, a pesar de que su importancia para la competitividad del país fuere identificada por las autoridades ambientales prácticamente
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· La formulación de un portafolio mu lti-sectorial de proyectos o programas de gestión del carbono, prioritarios en función de los objetivos sectoriales de desarrollo.
Con ello, se busca que el país cuente, en el mediano plazo, con una herramienta de planificación de alcance nacional, actualizada a los emergentes escenarios de demanda internacional por certificados de carbono.
Escenarios macro de desarrollo económico y de emisiones de GEI Portafolio multisectorial • Revisión de estudios & información de proyectos MDL prioritarios • Escenarios macroeconómicos y de emisiones
Potencial & costos de mitigación GEI Opciones para EC 1. Desagregación, por sectores, de proyección de crecimiento económico y de senderos de emisiones 1. Potencial nacional en proyectos de mitigación 2. Identificación de opciones de reducción de GEI en 2. Escenario nacional de generación de certificados cada sector. GEI 3. Evaluación de potencial y costos de reducción, así 3. Estrategia para alcanzar potencial bajo el MDL u como de tecnologías, beneficios ambientales y otros instrumentos financieros
Oportunidades de mercado Requerimientos nacionales 1. Requisitos (adicionales) institucionales, 1. Demanda internacional 2. Competencia e integración regional regulaciones, de capacidades, etc. 3. Opciones de mercado para Ecuador 2. Definición de programas 4. Identificación de barreras e implicaciones para 3. Compatibilidad con objetivos nacionales de Ecuador desarrollo, especialmente con fondos nacionales de desarrollo sectorial.
4.3.3 Fortalecimiento necesario
Los potenciales promotores – empresas locales, organizaciones comunitarias, ONGs, gobiernos seccionales o locales – de un proyecto son los actores primarios para el fomento y la implementación de proyectos de compensación del carbono, tanto bajo las modalidades del MDL como bajo otros esquemas de comercio de emisiones fuera del régimen de Kioto16. Para que estos proponentes identifiquen, formulen y negocien proyectos que, en síntesis,.. · ...cumplan con los criterios técnico-políticos de la certificación del carbono;
· generen beneficios socioeconómicos y ambientales en el marco de objetivos locales de desarrollo sostenible;
· sean costoeficientes y sean atractivos para el financiamiento externo...
...en el contexto nacional, y específicamente en el ámbito local del Plan Binacional, surge como una necesidad actual el apoyar externamente la formación de capacidades en el novel tema del mercado del carbono. Éste ha sido, por cierto, uno de los objetivos centrales que llevaron a la reciente conformación de la oficina nacional de promoción, CORDELIM.
En ese sentido, cabe resumir las necesidades de conocimiento y capacitación en dos grandes ) formulación e integración del componente de gestión del carbono en proyectos de desarrollo local, y (2) mercadeo de estos proyectos y/o de (los derechos sobre) sus certificados de compensación del carbono.
16 En lo que respecta exclusivamente a la certificación y el comercio del carbono, t numerales de este documento, la intervención a través de la “Autoridad Nacional para el MDL” del Estado se limita a funciones de control: evaluación y aprobación nacional de propuestas, y registro interno y seguimiento de proyectos aprobados nacional y validados internacionalmente.
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Respecto al primer tema, hoy por hoy aún es necesario apoyar la formación y especialización de capacidad técnica local en los potenciales actores y/o beneficiarios directos de proyectos de compensación de carbono. La instalación de conocimiento y experticia aborda ámbitos oyectos, entre otros:
· El entendimiento del contexto político y las modalidades operativas bajo el cuál funciona el MDL y los otros instrumentos concurrentes del mercado del carbono formal e informal, en especial e lo relacionado al conjunto de guías y directrices que determinan la elegibilidad y la ejecución de una actividad de certificación y comercio del carbono, tanto en el ámbito nacional como internacional. · El manejo de metodologías para la identificación, modelaje y cuantificación de los flujos de GEI de un escenario de proyecto, y directamente vinculado a ello, la cabal comprensión del concepto central de la “adicionalidad” y el manejo de herramientas para el desarrollo y la justificación de la “línea base” de un proyecto, para el desarrollo y la ejecución de protocolos de monitoreo, para el manejo de “fugas” y demás riesgos propios de la gestión del carbono. · El involucramiento crítico con los objetivos y las prioridades nacionales, sectoriales y locales de desarrollo sostenible, el conocimiento del marco legal relacionado (incluyendo sobre evaluaciones ambientales y sociales, sobre procesos participativos, etc.), y la capacidad de articular proyectos particulares en plena congruencia con este contexto y que respondan a los intereses de un amplio espectro de la comunidad. · La experticia en técnicas financieras requerida para desarrollar y sustentar proyectos costoeficientes y sostenibles, la cuál comprenda, con todas sus implicaciones, que el componente de carbono es un complemento del mix de ingresos de un proyecto, y que su gestión requiere una evaluación a largo plazo así como la internalización de diversos tipos de riesgos.
En lo que se relaciona con el segundo tema, en razón de las circunstancias institucionales, financieras y comerciales del país, existe un cúmulo de elementos de soporte externo a la gestión de proyectos de compensación de carbono en las diversas fases de su desarrollo. Entre
· La guía a perfiles y propuestas de proyectos más allá de la orientación técnica – en la identificación y negociación de fuentes de financiamiento (inversión, donación, etc.) para la evaluación y el diseño definitivo del proyecto, puesto que ya a esta instancia estos costos frecuentemente resultan ser una barrera para propuestas promisorias. · La tutoría en la determinación de necesidad y la selección de servicios internacionales -financiera (seguros, corredores de valores, etc.) y auditoría independiente (validación, verificación, certificación), en razón de que éstos constituirán una carga significativa en los costos de transacción pero a su vez determinarán la calidad y el éxito de los proyectos. Al respecto, cabe desarrollar iniciativas para identificar sinergias en la demanda de proyectos nacionales y subregionales, y para generar capacidad de oferta nacional o subregional y, por ende rentas a técnicos locales por estos servicios. · La definición de estrategias de financiamiento de proyectos y/o de mercadeo de sus certificados de carbono, tanto para un proyecto en particular como para un portafolio de proyectos de menor escala. Los proyectos deberán potenciar sus ventajas competitivas, puesto que la oferta de carbono (los anfitriones de proyectos) deberá 17 competir en un “mercado de compradores” de gran diversidad de agentes y de
17 Es decir, oferta demanda
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características (en especial, ver numeral 6.). En éste, el acceso y la disponibilidad de información (“inteligencia de mercado”) tiene vital importancia, pero está generalmente ligado a altos costos de adquisición. · Coyunturalmente, la gestión por parte de la AN-MDL y la recomendación de la CORDELIM para que se aclaren y difundan los elementos fiscales y tributarios que pueden gravar diversas transacciones a lo largo del ciclo de un proyecto de 18 compensación de carbono .
En razón de que ambas líneas de apoyo constituyen efectivamente sendos objetivos nacionales de la recientemente conformada CORDELIM, ésta surge como un posible aliado local para lo relacionado a la formación de capacidades y, en general, la promoción de las oportunidades del mercado del carbono para el desarrollo local. Cabría identificar de definirse el interés de los tomadores de decisiones de la región fronteriza - modalidades de cooperación interinstitucional entre entidades públicas y privadas locales - con responsabilidades en la promoción y orientación del desarrollo local (por ejemplo, PREDESUR, ECORAE), del sector productivo local (por ejemplo, las Cámaras de los diversos sectores) y/o del comercio externo (por ejemplo CORPEI) – y la CORDELIM, con el objeto de trabajar en la eliminación de barreras de diversa índole, que, en las actuales condiciones, limitan la capacidad de presentación de proyectos de
4.4 POTENCIALES PROYECTOS FORESTALES Y ENERGÉTICOS
No sorprende que, en correspondencia al objetivo primario del Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú-Ecuador, exista una gama heterogénea de oportunidades (actividades, proyectos, programas) para apoyar el desarrollo local, en las que se puede integrar la gestión del carbono como un medio complementario para viabilizar su implementación. Para efectos de este primer diagnóstico, se ha identificado exclusivamente en los sectores forestal y eléctrico - un conjunto de perfiles de proyectos de compensación del carbono, que geográficamente se ubican en las provincias ecuatorianas limítrofes con el Perú. Éstos han de interpretarse como una primera muestra de que existe un apreciable potencial en opciones de mitigación de carbono en la zona. Opciones que, caso por caso, pueden ser articuladas acorde a las reglas y modalidades para la certificación y el comercio de carbono, y que por ende pueden canalizar recursos externos adicionales aprovechando de la demanda internacional por “créditos de carbono”.
A continuación se presenta una tabla resumen de los principales potenciales proyectos forestales y energéticos identificados en la zona fronteriza.
18 Si bien no se ha considerado el tema por parte de la Cartera de Estado del ramo, es lineamiento del Ministerio del Ambiente, en su calidad de Autoridad Nacional para el MDL, recomendar que no se graven los CERs con tributos adicionales (tal como en otros países) y negociar una clara política de evitar la doble tributación (en el país anfitrión y en el país inversionista). Está en consulta interna cuáles son los “impuestos convencionales” que, bajo el actual
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Nombre y ubicación Objetivo central y Actividades de mitigación Actores Estado actual y elemento crítico Financiación
A. Perfiles forestales y de uso del suelo
Proyecto · Sustitución de usos no sostenibles del suelo. · Unión Huacamayos · Listo: estudio de usos actual y · Donación (pobladores locales) potencial del suelo, vinculado a “Implementación · Conservación de stocks de carbono, mediante análisis costo/beneficio y a estimación · Eventualmente Conjunta en el Bosque prevención de deforestación de bosque nativo: · (nuevos) actores de de flujos de GEI. , “inversión MDL” Huacamayos”; Napo. 50.000has con tasa local de deforestación 2.3%. Acuerdo Tripartito: Ministerio para componente del Ambiente, Probona/IUCN, · Pendiente, actualización de de reforestación. · Complementado por fijación de carbono en el Sinchi Sacha Acuerdo para Manejo de Patrimonio área antrópica, mediante reforestación (comercial y Forestal: concesión o entrega para restauración) y agroforestería: 4.000ha + 2000ha. · Facilitadora: Corporación gestión por Unión Huacamayos Ámbito
Proyecto · Conservación de stocks de carbono, mediante · Asociaciones Shuar (5): · Elaboración y concertación local de · Donación prevención de deforestación & degradación: pérdida Mayaiku, Nunkui, Sinip, Limón Plan de Manejo de la Reserva del “Certificación del actual anual de 1.200 has de diversos ecosistemas y Bomboiza ð 8.000hab. Cóndor, sistema de Manejo Forestal · Eventualmente carbono en la nativos o poco intervenidos (superficie total: Sostenible, sistema de Ordenamiento , “inversión MDL” Cordillera del 307.408has, intervención del proyecto en ca.50%) · Municipios: Gualaquiza, San de Actividad Minera. Establecimiento para componente Cóndor”; Morona Juan Bosco, Limón Indanza, de Módulos Agroforestales. de reforestación. Santiago y Zamora · Conservación y fijación de carbono, mediante Santiago Méndez. Chinchipe. manejo forestal sostenible en 5.000 has. · En marcha, integración de gestión · Facilitadora: Fundación y comercio de carbono al Plan de · Fijación de carbono, mediante reforestación Natura Manejo: evaluación preliminar de usos (restauración) y agroforestería/cultivos de ciclo actual y potencial del suelo, vinculado corto: 10.000has + 1500has. a costo/beneficio y a flujos de GEI.
Proyecto · Conservación de stocks de carbono, mediante · Asoc. Shuar (2: Nankais y · Evaluación ecológica y evaluación · Donacion prevención de deforestación: tasa de deforestación Tayunts); Fed. Pueblos Kichua de competitividad de productos “Reforestación y de 1,25% (superficie total: 48.000 has, intervención Saraguro-Palta Fokispacan ð nativos del área, vinculados a la · Eventualmente Conservación en la del proyecto en ca.50%) 28 comunidades, 13.000hab. definición de estrategia de MDL para cuenca del río conservación y desarrollo sostenible componenete de Nangaritza”; Zamora · Complementado por fijación de carbono, · Municipios respectivos del área. Marco interinstitucional de reforestacion. Chinchipe mediante reforestación (restauración con especies cooperación y coordinación · nativas y plantaciones de caña guadua) y Facilitadora: Fundación establecido. agroforestería (café y banano): 2.000has destinadas Maquipucuna como área piloto. · En marcha, integración de gestión y comercio de carbono en la estrategia de conservación local: evaluación preliminar de usos actual y potencial del suelo vinculado, a costo/beneficio y a flujos de GEI.
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Nombre y ubicación Objetivo central y Actividades de mitigación Actores Estado actual y elemento crítico Financiación
“Reforestación y · Rehabilitación y/o establecimiento de 15.000ha · 100.000 familias rurales, · Evaluación técnica y financiera del · “Inversión plantaciones de cacao de plantaciones de cacao de sombra y café bajo programas del FECD, componente de certificación del MDL” de sombra y de café dedicadas a plantaciones carbono. con certificación del · Complementado por reforestación (comercial no- referidas. carbono”; programa industrial y restauración) con especies nativas en · Negociación de derechos sobre regional FECD 30.000ha. · Facilitadora: FECD, con certificados en marcha. Concreción de soporte de F. Jatun Saccha demanda exterior, previo a diseño final de ejecución del programa
Proyecto · Programa de restauración intensiva (10años) de · Coordinadora: PREDESUR · Evaluación de uso actual y · Donación ó 200.000has de suelos severamente degradados en potencial del suelo. Identificación de “inversión MDL” “Programa estratégico Loja: silvopastoril 130.000, agroforestería 30.000has, · Gobiernos provincial y sitios de intervención pendiente. de reforestación de plantaciones comerciales 40.000has. locales. Loja”; Loja. · Soporte político de gobierno · Complementado por manejo de bosques nativos central y local; prioridad regional de en 100.000has PREDESUR
· Idea de proyecto.
Proyecto Participación confirmada · Facilitadora: The Nature · Se desarrolla un proceso de · Donación “Consolidación de Conservancy planificacion estratégica entre TNC · áreas de áreas de Conservación de stocks de carbono, mediante con sus socios locales · Eventualmente conservación públicas prevención de deforestación.... · Organizaciones socias (a , “inversión MDL” y privadas en la través de un “land trust”) para componente · Bioreserva del Cóndor” Fijación de carbono, mediante reforestación.... de reforestación. · Propietarios privados
Proyecto Participación confirmada · Facilitadora: The Nature · Planificación estratégica · Donación Conservancy y Fundación Arco concluida. “Consolidación de · Conservación de stocks de carbono, mediante Iris · Eventualmente áreas de áreas de prevención de deforestación.... · Se desarrollan actividades de , “inversión MDL” conservación públicas · Comunidades locales y conservación y manejo de recursos para componente y privadas en · Fijación de carbono, mediante reforestación... propietarios privados naturales de reforestación. Podocarpus y área de influencia” · Ministerio del Ambiente
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B. Perfiles energéticos: generación eléctrica
Proyecto “El · Central hidroeléctrica “run-of-river” de gran escala · Grupo Hidroriente · Evolución del desarrollo de · “inversión Reventador”; Pastaza. (capacidad 520 MW, 4300 GWh/año)), para conexión proyecto acorde a cronograma, meta: MDL” al SNI. inicio de construcción en 2003. Desarrollo de baseline a nivel de · “Cero emisiones”, desplazamiento a gran escala de proyecto pendiente. generación termoeléctrica del SIN. · Crítico: cobertura total de · Fondo para conservación y manejo sostenible de la financiamiento y garantía a inversión región de el Reventador. privada.
Proyecto · Central termoeléctrica a gas natural, tecnología · Grupo MachalaPower · Instalación de primera fase en · “inversión “MachalaPower”; El ciclo combinado, capacidad 90+120 MW), para marcha; segunda fase prevista para MDL” Oro. conexión al SNI. 2005. Desarrollo de baseline a nivel de proyecto pendiente. · Reducción de emisiones por cambio de tecnología. · Adicionalidad crítica: quizás elegibilidad sólo de reducciones por cambio de tecnología de ciclo abierto a ciclo combinado.
Programa · Portafolio de pequeñas centrales hidroeléctricas · Gobiernos locales (consejos · Identificación de sitios y · Donación “Minicentrales (22), capacidad total 21 MW, para despacho provinciales, municipios), y demandas; negociación con entidades hidroelécricas descentralizado. empresas locales de locales. En parte, diseños técnicos descentralizadas”; distribución, bajo coordinación finales y equipos disponibles. región fronteriza. · Cero emisiones, desplazamiento de generadores central del MEM. stand-alone a diesel. · Crítico: financiamiento para (parte de) estudios técnicos finales y capacidad de gestión para arreglos institucionales definitivos.
· Vínculos con proyecto PROMEC
Componente eléctrico · Captura, procesamiento y comercialización de gas en · Grupo Amazongas, · Diseño técnico y financiero del · “inversión en proyecto campo de producción petrolera Sacha. Integración de presidido por CONFENIAE proyecto de captura de gas en marcha MDL” “Amazongas”, campo generación eléctrica como componente del uso final (Confederación Nacional de (apoyo BID). Evaluación preliminar de Sacha. del gas procesado. Nacionalidades Indígenas de la factibilidad de generación eléctrica Amazonía Ecuatoriana). dentro del product-mix. · Generación para autoconsumo de PetroProducción (12-18 MW de capacidad instalada). · Decisión crítica: competitividad de opción “generación eléctrica” frente a · Reducción de emisiones, desplazamiento de “comercialización de GLP”. generadores stand-alone a diesel y generación térmica del SNI.
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Aerogeneracion de · Originalmente considerado para 2.4 MW, · Consejo Provincial de En etapa de preinversión y diseno · Inversion energia en Loja ahora se considera para una capacidad de 15MW Loja definitivo. MDL · Busca proveer 500,000 habitantes de agua · Asistencia Técnica del Desarrollo e implementacion se pura a traves de obtención de aguas Insituto Catalan de iniciaran en abril 2004. subterráneas. Energia · Apoyo financiero de CAF para estudios de factibilidad
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4.5 FACTIBILIDAD DE EJECUCIÓN
Los proyectos identificados en este documento pueden confrontar, en términos generales, dificultades semejantes a las que frecuentemente confronta en la realidad ecuatoriana cualquier proyecto “convencional” de inversión para el desarrollo. Sin pormenorizar en estas “barreras” típicas, referimos barreras de índole técnica, tecnológica, legal, política, institucional y, en especial, de acceso a capital; y obviamente cada proyecto en particular se verá afectado en mayor o menor grado por una u otra barrera durante el desarrollo y la ejecución del proyecto. A la vez, los promotores de los proyectos requerirán manejar bajo el supuesto de que apuntan a la realización exitosa de su proyecto - la eliminación de estas barreras con similar esfuerzo y habilidad a los que invertirían en ausencia de los incentivos del carbono.
El afán de este numeral, mas bien, es resaltar barreras características relacionadas a la integración del componente de cambio climático en los proyectos identificados (así como en otros posibles proyectos de reducción ubicados dentro y fuera de las provincias fronterizas). Se delinea, correspondientemente, posibles medidas para confrontar estas barreras y viabilizar mejores condiciones para la formulación final y la ejecución exitosa de los proyectos.
· Capacidad técnica para la formulación final de proyectos: El conocimiento y la experticia técnica local vinculada al tema de la certificación del carbono - junto a las expectativas en torno a canalizar recursos económicos y técnicos para necesidades de desarrollo - ha permitido identificar y articular un buen número de proyectos de desarrollo y evaluar su viabilidad bajo instrumentos de certificación del carbono. Sin embargo, en el ámbito nacional aún no se puede identificar una sólida base de capacidad técnica específica, que pueda atender los requerimientos técnicos del diseño final de un proyecto, al nivel requerido para cerrar compromisos con inversionistas extranjeros y para cumplir con los requisitos de registro bajo el MDL.
En un horizonte inmediato, las instituciones locales, privadas y públicas, que promueven la certificación del carbono en sus proyectos, necesitan (1) formar capacidad técnica especializada al interior de sus entidades y apoyar la diseminación de conocimiento en los actores y beneficiarios del proyecto, y (2) canalizar asesoría/asistencia técnica internacional para consolidar sus proyectos y para facilitar la formación de capacidades previamente delineada. Esto implica incurrir en costos que, hoy por hoy, deben anticipar los promotores locales de proyectos.
· Metodologías de referencia para el desarrollo detallado del componente del carbono: Las negociaciones internacionales para preparar la entrada en vigor del Protocolo de Kioto han logrado importantes avances en lo que concierne al marco operativo y regulatorio del mercado “formal” del carbono. Las modalidades y las reglas del MDL han sido adoptadas y ha empezado a operar la Junta Ejecutiva MDL. Si bien ya se cuenta con suficiente claridad para poder determinar la viabilidad de un proyecto bajo el MDL y justificar la formulación del mismo, los promotores aún deben lidiar con cierto grado de ambigüedad en los requisitos técnicos detallados (por ejemplo, respecto al ma de base y sobre protocolos de monitoreo). Ello resulta en (1) posibles desfases en el cronograma de desarrollo de proyecto, incluyendo cautela y necesidad de flexibilidad en la carga financiera sobre los certificados de carbono, y (2) posición de desventaja frente a los potenciales demandantes de certificados, que en la regla reflejan el riesgo y la incertidumbre pendiente en el precio ofertado sobre los certificados.
De ahí la necesidad de fortalecer la capacidad de diseño y temprana bajo las condiciones actuales, que anticipe las decisiones metodológicas pendientes. Ello se puede basar en elementos tales como la adquisición de información de mercado, la adopción de acuerdos estratégicos con compradores claves (gobiernos proactivos, fondos de carbono) y, principalmente, el diseño de proyectos bajo exigentes principios de integridad ambiental y cautela técnica en la cuantificación y calificación de los certificados de carbono y de su impacto financiero en los proyectos.
· Herramientas de alcance nacional para el desarrollo del componente del carbono: Como se ha delineado, el diseño y la ejecución de estos proyectos deberán contemplar un determinado marco metodológico sobre líneas de base, sobre protocolos de monitoreo y demás elementos propios de la compensación del carbono. Esto implica necesidad de capacidad técnica y costos económicos adicionales para los proponentes de proyectos, que constituyen, en la práctica, quizás el principal factor de decisión para ava de integrar la certificación del carbono en un proyecto en desarrollo.
Una política nacional de promoción del MDL debería incluir, por tanto, alternativas eficientes para facilitar la disponibilidad de conocimiento requerido, y apoyar la reducción de costos, para el diseño final de proyectos. Por ejemplo, y con el ánimo de subrayar su importancia, el desarrollo de líneas de base de alcance nacional (para cada uno de los sectores relevantes), o, en su defecto, la generación consistente y sis información económica, social, tecnológica y ambiental que la sustentarían, permitirá a cada uno de los proponentes evaluar la elegibilidad de su proyecto y diseñar el proyecto y su línea base, con mayor integridad política y ambiental y
· Acceso a recursos económicos para la formulación final de proyectos: Los puntos previos y siguientes reflejan que los proyectos de reducción de emisiones requieren incurrir, ya en su fase de diseño, en importantes costos adicionales. La corta experiencia nacional ha demostrado que la carencia de estos recursos ha obstaculizado transitoria o definitivamente el desarrollo de perfiles promisorios de proyectos MDL.
Al reconocer que, siempre y cuando se cuente con una adecuada capacidad técnica para articular y justificar perfiles de proyectos, existen algunas fuentes de financiamiento con las cuales gestionar recursos para avanzar en la formulación final de proyectos, se identifica una medida de real importancia para viabilizar la concreción de proyectos: el establecimiento de algún esquema local de fomento temprano, que vincule la evaluación diligente de propuestas de proyectos, la tutoría técnica y comercial para la consolidación de propuestas, y el acceso a recursos económicos para la formulación final y la
· Capacidad de negociación de proyectos: En la dimensión financiera, el móvil para que un proponente integre la certificación del carbono es, en la regla, complementar la inversión inicial de un proyecto de desarrollo accediendo a “nuevas” ventanas de financiamiento y aumentar la rentabilidad del proyecto gracias al flujo adicional por la comercialización del carbono. En la actualidad, muchos proponentes locales aún requieren compenetrarse con el rol financiero de potenciales certificados de carbono en la implementación de su proyecto de desarrollo local. Ello, a su vez, es condición para que puedan asegurar una gestión comercial eficaz durante la preparación del proyecto: planificación de la estructura financiera y el manejo de riesgos del proyecto (integrando instrumentos innovadores para internalizar los costos y las rentas del servicio del carbono), mercadeo con financistas del proyecto y/o compradores de certificados, negociación justa de los productos y servicios (ambientales) del proyecto, etc.
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En un primer término, para este tema también aplica la recomendación respecto al fortalecimiento externo de la capacidad técnica en proyectos (ver punto 1). Más allá de ello, es menester identificar modalidades o mecanismos para articular y gestionar portafolios locales de proyectos, que apunten a mejorar la viabilidad financiera de los proyectos, permitan la diversificación de riesgos, aprovechen de factores sinergéticos para el mercadeo de los proyectos y pongan a la oferta local en una mejor posición de negociación frente a la demanda.
· Capacidad de gestión bajo el ciclo de proyectos MDL:
La integración exitosa de la certificación del carbono dependerá también de que los etrados con las necesidades técnicas y operativas que requiere la implementación de proyectos MDL. El diseño técnico y financiero del proyecto, abordado brevemente en los puntos precedentes, apuntan a planificar actividades propias de la compensación del carbono. Adquiere particular importancia en el contexto local el anticipar las condiciones actuales y las necesidades emergentes en cuanto a recursos humanos, técnicos y tecnológicos, de información y de conocimiento, y económicos para asegurar una exitosa ejecución de las actividades “complementarias” implícitas en la gestión del carbono. Éstas se pueden resumir en las fases procedurales del monitoreo interno permanente, la verificación externa periódica, la certificación externa final. Experiencias internacionales en proyectos piloto de compensación del carbono han demostrado que debilidades o carencias en anticipar y dimensionar estas necesidades han conducido a incurrir en mayores costos, ceder en la integridad de los objetivos socioeconómicos y ambientales originales y/o reajustar las expectativas sobre cantidad y calidad de los certificados de carbono. Bajo un régimen oficial de certificación y acuerdos comerciales con inversionistas, no se podrá contar con esta flexibilidad.
Por ello, no se puede dejar de subrayar la importancia de abordar - ya en la fase de formulación de proyecto - el profundo diagnóstico de la capacidad interna de gestión de la(s) entidad(es) ejecutoras, la identificación realista de rubros relacionados al fortalecimiento de esta capacidad en el plan presupuestario del proyecto, así como la realización de actividades estratégicas de formulación participativa y de instalación de conocimiento y habilidades en las entidades ejecutoras y demás participantes directos e indirectos vinculados al proyecto.
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5. POTENCIAL EN PERU
5.1 POLÍTICA NACIONAL DE CAMBIO CLIMÁTICO
El tema del cambio climático se puede dividir en tres grandes componentes: mitigación, vulnerabilidad y adaptación. Entre estos componentes, en Perú la política nacional le ha dado prioridad a la vulnerabilidad y adaptación, por encima de la mitigación.
Una de las principales evidencias de la vulnerabilidad de Perú ha sido la acelerada disminución de las áreas glaciares. En los últimos cincuenta años se han perdido más de 188 millones de m3 de reservas de agua en los cuatro glaciares estudiados (Broggi, Uruashraju, Yanamarey y Santa Rosa). El proceso de desglaciación andina es importante no sólo por el retroceso de los frentes de lagunas y glaciares “colgados”, los cuales en algunas ocasiones han producido aluviones de graves consecuencias.
Aunque existe incertidumbre sobre los impactos futuros del cambio climático sobre el ecosistema marino, se cree que al duplicarse la concentración de CO2 en la atmósfera, el ecosistema marino costero peruano sufriría un conjunto de alteraciones tales como la elevación de la temperatura superficial de las aguas oceánicas frente al Perú en unos 3-4ºC por encima del promedio actual, intensificación del “stress” del viento, e intensificación de las surgencias costeras.
Aunque son dos fenómenos distintos, se sospecha que el cambio climático global aumentará tanto la frecuencia como la severidad de El Niño, lo cual tendrá un efecto directo sobre El impacto biológico de los eventos del fenómeno El Niño sobre la flora y fauna marina en Perú se manifiesta a todo nivel desde ya. Los incrementos de temperatura registrados durante el fenómeno El Niño impactan en el desarrollo vegetativo, en el rendimiento y la sanidad de los cultivos, sean éstos nativos o introducidos. Las áreas agrícolas de los principales cultivos perdidas y afectadas a nivel nacional ascienden a 204 mil ha para la campaña agrícola 1997- 1998 (agosto-marzo).
Asimismo, el incremento de las temperaturas ha derivado en el aumento de enfermedades transmitidas por vectores, tales como la malaria; las enfermedades causadas por el uso de agua contaminada a causa del colapso de los servicios de saneamiento básico, como es el caso del cólera; las enfermedades dermatológicas y las enfermedades respiratorias agudas, causadas estas últimas por el deterioro de las viviendas y los cambios de temperatura. Todos estos efectos de El Niño se verán intensificados a lo largo de los próximos 50-100 años por el efecto exponencial que tendrá el cambio climático sobre El Niño.
Al igual que los otros países en desarrollo, en 1997, el Perú se comprometió a implementar estrategias que mitiguen las emisiones de los gases que causan el cambio climático. En sus esfuerzos por identificar las mejores opciones de mitigación algunos países en desarrollo han optado por identificar con prioridad cuáles opciones de mitigación podrían ser diseñadas como proyectos para los cuales se consiga financiamiento a través del mercado internacional de emisiones, el MDL.
Perú, sin embargo, ha optado por una estrategia diferente. Aunque considera de gran importancia el control del aumento de emisiones, el gobierno ha tomado la posición que se pueden lograr reducciones de emisiones a través de la transferencia de tecnología, que harían los países industrializados voluntariamente. En virtud de esta decisión, en el Perú se han hecho una serie de estudios sobre las necesidades y la priorización de tecnologías.
Primeramente se comisionó un estudio a la Universidad del Pacífico, denominado “Marcha al Desarrollo Sostenible”, que da las pautas para el desarrollo del Perú en sus aspectos político,
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económico, social y de gobernabilidad al año 2025. El mismo procura identificar las actividades que lideren el proceso de desarrollo sostenible.
A continuación se desarrolló un “Estudio de Tendencias Económicas y Proyección de Gases de Efecto Invernadero 1994-2025”. Este estudio revisó las tendencias económicas de las diversas fuentes de actividades, identificando e incidiendo sobre aquellas que tendrían mas relevancia en incrementar las emisiones de GEI. Se proyectaron las tendencias macro económicas globales y sectoriales basados en series históricas. Luego se pasó a estimar las futuras series de proyecciones de emisiones de GEI desagregadas por sectores y a analizar su evolución relativa a
Otros documentos producidos por el Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM) son la Comunicación Nacional del Perú a la Convención de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, y el Informe Nacional sobre el Estado del Ambiente Geo Perú 2000. Los estudios hechos por Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONCYTEC) incluyen el Estudio de la Realidad de la el Perú, Indicadores de Ciencia y Tecnología e Innovación Tecnológica. y el estudio del IPCC “Methodological and Technological Issues in Technology Transfer”.
Estos estudios arrojan una serie de proyectos que promueven el desarrollo sostenible del país y que a su vez ayudarían a mitigar las futuras emisiones de gases de efecto invernadero. Por su alto componente socio-económico y poca rentabilidad, estos proyectos deberán ser sujetos de donaciones y no pueden ser financiados a través de la inversión típica del MDL.
5.1.1 Sector energía
La política energética está dirigida por el Ministerio de Energía y Minas (MEM), el cual ha definido sus prioridades hacia la promoción de la inversión extranjera para asegurar una oferta mita atender un crecimiento de la economía, la promoción de la eficiencia en la administración de las generadoras y distribuidoras de la energía en Perú, vía privatizaciones y concesiones, la diversificación de la oferta energética con el gas y la de las poblaciones rurales con estrategias particulares.
Según el MEM, el MDL no es una prioridad estratégica para la inversión en generación integrada por la red, ya que la base de la oferta energética en Perú es hidráulica en un 76% y por lo tanto el desplazamiento de emisiones no seria muy importante. El MEM ha identificado al gas natural como una de las principales fuentes de generación a futuro. Su uso implicaría una inversión aproximada de US$ 2.5 mil millones, por lo que se ha tomado la decisión po
Por otro lado, la disponibilidad de energía eléctrica muestra una deficiencia de cobertura, quedando buena parte del sector rural sin suministro eléctrico. Si bien es cierto que en los últimos años se evidenciaron avances en la electrificación, subsisten retos particularmente en la Selva. Las zonas lejanas y poco pobladas podrían ser electrificadas con tecnologías de energía alternativa, para las cuales el Perú cuenta con amplios recursos naturales.
Con el propósito de atender las necesidades de energía rural el MEM ha identificado la necesidad de desarrollar para el período 2001-2010 proyectos de líneas de transmisión, subestaciones asociadas, pequeñas centrales hidroeléctricas, pequeños sistemas eléctricos, centrales térmicas y módulos fotovoltaicos según el siguiente detalle:
· 36 proyectos de Líneas de Transmisión, con los cuales se construirán 3,065 km. de líneas, con una inversión del orden de US$ 239,9 millones, posibilitando puntos de
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· 169 Pequeños Sistemas Eléctricos, con los cuales se construirán 27,659 Km. de líneas, que ejecutados por etapas dan origen a 270 proyectos, beneficiando a 3´233,877 habitantes, requiriéndose una inversión del orden de US$ 513,1 millones.
· 36 proyectos de Pequeñas Centrales Hidroeléctricas, con los cuales se incrementará la potencia en 4,62 MW, a nivel nacional, beneficiando a 95,426 habitantes, distribuidos en localidades aisladas, con una inversión requerida del orden de US$ 19,5 millones.
· 211 proyectos de centrales térmicas, de las cuales 7 corresponden al programa de grupos electrógenos, que actualmente se viene implementando, 14 al programa de recuperación, 1 corresponde a la central térmica de 2 x 5 MW y 189 corresponden a las previsiones para el periodo, con lo cual se incrementaría la potencia instalada en 24,0 MW, beneficiando a 361 300 habitantes a nivel nacional, con una inversión requerida de US$ 19,8 millones.
· 29,328 módulos fotovoltaicos, con los cuales se beneficiarán a 146,640 habitantes, requiriéndose una inversión del orden de US$ 24,9 millones. Con la implementación de los proyectos programados, se incrementará el coeficiente de electrificación nacional desde 73% del año 2000 a 90% en el año 2010, beneficiando a 3,8 millones habitantes. Sin embargo el costo de esta electrificación es de US$ 817,2 millones y el gobierno no dispone de estos recursos.
Con respecto a la energía solar, se ha previsto la utilización de paneles solares (módulos fotovoltaicos), para lo cual el MEM viene gestionando ante Global Environment Facility - GEF, una Donación de US$ 3,96 millones, para la instalación de 12,500 módulos fotovoltaicos, para atender las necesidades básicas de energía eléctrica en las localidades rurales y aisladas, prioritariamente en las zonas de frontera y de la amazonía del país.
El MEM remitió al Ministerio de Relaciones Exteriores la cartera de proyectos formulados en el ámbito de influencia del Plan Binacional Perú Ecuador. Este portafolio, implicaría una inversión de US$ 59,77 millones, con lo cual se beneficiaría a 238,572 habitantes, en 401 localidades y se construirían 100 Kms. de líneas de transmisión y 1,316 Kms. de líneas primarias.
La electrificación rural sobre la base de energía renovable tiene un efecto mitigador del cambio climático. Las experiencias en el tema comprueban que si no se suple energía limpia, en un futuro la población estaría instalando pequeños sistemas diesel los cuales son altamente emisores y contaminantes. La energía renovable mejora la calidad de vida de l
Sin embargo, a pesar de que el portafolio de pequeños proyectos arriba descritos es de alto contenido socio-económico, no tienen la factibilidad financiera necesaria para atraer la Por lo tanto, se sugiere que el Capítulo Perú presente la electrificación rural sobre la base de energía renovable al grupo de donantes interesados en contribuir al desarrollo de la zona fronteriza. La contribución de los donantes podría ser canalizada a través del Fondo de Electrificación Rural.
En el Congreso de la República Peruana se encuentra un proyectos de ley para la creación de un Fondo de Electrificación Rural, Zonas Aisladas y de Fronteras - FER con la finalidad de captar recursos que permitan impulsar la electrificación en las mencionadas zonas, mediante la promoción y gestión de proyectos de electrificación, así como de programas dirigidos al uso eficiente, racional y productivo de la energía en el campo.
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El proyecto de ley contempla que el FER se constituya con recursos financieros intangibles provenientes del IGV, privatizaciones, recursos provenientes de multas del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía (OSINERG), entre otros. Sin embargo lo importante es que de aprobarse este fondo se financiarían los proyectos de carácter social de la Dirección Ejecutiva de Proyectos del MEM (DEP). Los recursos serán destinados exclusivamente a la ejecución de proyectos de electrificación de localidades ubicadas en áreas rurales, zonas aisladas y de fronteras que se encuentren en extrema pobreza; y, garantizará la operación y mantenimiento de tarifas rurales de los sistemas aislados. En zonas de extrema pobreza en donde las tarifas no cubran los costos operativos se utilizarán los recursos para compensar a las distribuidoras.
La importancia del esfuerzo de electrificación rural en la zona fronteriza y otras zonas alejadas se evidencia en el hecho que está también en el Congreso otro proyecto de ley que propone cución de estos programas de electrificación rural y la construcción de carreteras de penetración a nivel nacional, con recursos provenientes de la privatización. La zona fronteriza es una de las zonas de mayor prioridad para este esfuerzo.
Dado el comp romiso del gobierno con este programa, resulta una de las oportunidades más atractivas para los donantes internacionales. Contribuyendo a la capitalización del FER, los donantes apoyarían una prioridad del gobierno ayudando a solucionar una de las más imp ortantes necesidades de la zona fronteriza, al mismo tiempo que harían una contribución a la mitigación del cambio climático. Este estudio propone que se les presente a los donantes la co-capitalización del FER como el proyecto que mejor combina la posibilidad de contribuir al desarrollo socio económico de la zona, y a la vez al medio ambiente global.
5.1.2 Sector forestal
El INRENA (Instituto Nacional de Recursos Naturales), que depende del Ministerio de Agricultura, es la entidad rectora de la política forestal. Para INRENA, el sector forestal está conectado con el cambio climático porque considera que la deforestación de los bosques es una fuente de emisiones de GEI, originado por la agricultura migratoria. Además, considera que la stación son opciones para generar ingresos adicionales a los proyectos, y por último considera que la aplicación del Protocolo de Kioto es coincidente con el ordenamiento forestal y la elaboración de planes de manejo forestal.
La cooperación técnica internacional ha apoyado la creación de una Estrategia Nacional de Desarrollo Forestal (proyecto FAO-Holanda), donde se han creado mesas de concertación, en las cuales se generan consensos para decidir el manejo forestal. Aquí se encuentran los conservacionistas, el gobierno, las empresas, los extractores forestales, la academia, entre otros. El debate es muy duro pero se han logrado acuerdos importantes, entre los cuales se encuentra el fomento de la captura de carbono vía reforestación y aforestación.
Actualmente, la política con respecto al manejo de bosques considera tres aspectos fundamentales: el ordenamiento forestal, la zonificación forestal y la obligatoriedad en la elaboración, y aplicación de los planes de manejo forestal.
Para tal efecto, ya en julio del año 2,000 se promulgó la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley 27308), que constituye el principal instrumento de política forestal nacional. Esta ley impulsa las actividades vinculadas a la explotación forestal: fomenta la participación del sector privado, el ordenamiento forestal, la protección de los recursos forestales y de fauna silvestre e incorpora los servicios ambientales de los bosques como un componente importante de la actividad forestal.
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Según la ley, el Estado debe promover con carácter prioritario las actividades de reforestación. En tal sentido, el 29 de abril de 2002, se llevó a cabo el primer concurso público para concesiones forestales, en las que se adjudicaron más de 1.5 millones de hectáreas en Madre de Dios Asimismo, en Ucayali se realizará el próximo concurso para la adjudicación de 3.6 millones de hectáreas. Estas concesiones darán el usufructo a los ganadores por espacio suficiente para que sus tenedores puedan realizar un adecuado plan de manejo del bosque, lo que implicará también la reforestación, actividad elegible para el MDL.
Si bien ya se han dado importantes pasos en torno a la política de cambio climático en el sector forestal, su implementación enfrenta algunas barreras particulares, por ejemplo:
· Los depredadores del bosque son miles de pequeños extractores y agricultores migrantes que están ubicados a nivel nacional. Estos son difíciles de controlar pues están dispersos en las tierras con vocación forestal19. Estos individuos no necesitan reforestar pues se movilizan de una zona a otra sin pagar por ello mientras que el producto de su deforestación es comercializado sin mayores complicaciones.
· La corrupción de los funcionarios ha facilitado la impunidad de los depredadores del bosque, que no necesitan invertir en reforestación.
· No existen grandes corporaciones que hayan desarrollado una industria forestal, quienes serían los mayores interesados en reforestar para asegurar su provisión de madera en el largo plazo.
· La mayoría de empresarios son comerciantes con una visión de corto plazo extractiva. La reforestación no ha sido rentable para ellos si pueden explotar otros bosques sin pagar por ello.
· El mercado local no demanda productos de madera certificados, lo cual no incentiva el manejo forestal ni la reforestación.20
· El sector forestal es informal, poco desarrollado tecnológicamente, y con un equipo de trabajo poco entrenado en la elaboración de proyectos de inversión.
Entre estas barreras las dos más importantes son la falta de empresas u organizaciones serias que pudieran implementar un programa de reforestación en el país y la consecuente falta de instrumentos de financiamiento, realidad que se agrava en la zona fronteriza. El reciente marco legal busca promover ejecutores en el sector forestal. La ley permite a los empresarios privados usufructuar las tierras por espacio de 40 años renovables bajo el modelo de concesiones. Esto permitiría lograr el manejo responsable de millones de hectáreas para productos maderables, lo cual será un importante atractivo que pudiera causar el surgimiento de ejecutores capacitados.
En tal sentido, tanto por el lado de la legislación, como también por el lado de instrumentos financieros, el gobierno peruano está promoviendo la actividad forestal. Para el año 2002 se intenta lanzar el FONDEBOSQUE, fondo forestal peruano que pretende financiar los mejores proyectos forestales mediante fondos concursables21.
19 La vocación forestal representaría 60% del territorio peruano.
20 La única empresa peruana que exporta muebles de madera certificada se ha visto obligada a importar madera de Bolivia
21 Este fondo aún está en la fase de diseño.
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Es importante mencionar que también en este Fondo se ha incluído el servicio ambiental de captura de carbono como uno de los instrumentos de financiación.22 Asimismo, a partir del año 2005, el Estado pondrá en ejecución un mecanismo de indemnización por la contaminación originada debido al consumo de combustibles fósiles. Los fondos recaudados se destinarán al financiamiento de actividades de conservación y rehabilitación de bosques.
Todos estos esfuerzos conllevarían, a mediano plazo, a un surgimiento de un sector privado centrado en la actividad forestal y a un auge en la actividad comercial forestal en Perú.
Mientras tanto, los proyectos del Estado aún están a nivel de idea, faltando realizar estudios de factibilidad que permitan esclarecer las actividades necesarias, los ejecutores para hacerlos viables y la fuente financiamiento para su ejecución. Sin embargo, el gobierno no ha priorizado este sector en la zona fronteriza, con el convencimiento que debiera ser el sector privado quien debe invertir, mas no el Estado.
5.2 MARCO JURIDICO EXISTENTE
El marco jurídico para el mercado internacional de emisiones ya se ha se mencionó anteriormente, los servicios ambientales del bosque han sido incorporados dentro de la nueva Ley Forestal. Sin embargo el servicio de descarbonización no ha sido aún reconocido por ninguna de las leyes que regulan el sector energético.
Eventualmente sería importante lograr también una exoneración tributaria para los servicios ambientales. De acuerdo a la legislación vigente, los certificados de reducción de emisiones deberían pagar un 30% de impuesto a la renta. Sin emba contabilidad ambiental, y aunque el Colegio de Contadores Públicos de Lima y el Colegio de Economistas de Lima han empezado a trabajar en este tema, aún no se ha concluído con propuestas operacionales.
Asimismo, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) pretende simplificar el sistema tributario peruano y no crear más exoneraciones que impliquen crear partidas que afectan la recaudación tributaria. Por tanto, solicitar una exoneración tributaria para los CREs resulta prematuro aún que la política ambiental no ha llegado a ser prioritaria en el país y que el MEF aún no ha comprendido a cabalidad el potencial del MDL.
5.3 INSTITUCIONALIDAD NACIONAL PARA PROYECTOS DE MITIGACIÓN
En el año 1995, se crea el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) como autoridad ambiental. CONAM es el punto focal de la Convención Marco de Cambio Climático (CMCC), siendo la Oficina de Cambio Climático del CONAM la oficina directamente responsable del tema. La Cancillería por su parte es la entidad responsable de representar al país y de asumir los compromisos internacionales, por lo que su participación activa en las negociaciones se inició en 1993.
Para el propósito del cumplimiento de los compromisos de Perú frente a la CMCC, se promueve la creación de la Comisión Nacional de Cambio Climático, instancia que reúne diferentes instituciones (gremios empresariales, ministerios, ONG, gobiernos locales, centros de investigación), con el objeto de coordinar los esfuerzos en el tema de cambio climático. Esta instancia ha definido que la prioridad del país en cambio climático es la vulnerabilidad y no la
22 A pesar de que se sabe que los proyectos de secuestro de carbono tienen una demanda limitada.
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mitigación a través del mercado internacional de emisiones. Esta decisión ha tenido consecuencias directas sobre el actuar de CONAM.
En el pasado, el gobierno de Perú no mostró mayor interés en el mercado de emisiones que emerge del Protocolo de Kioto. Mientras que muchos otros países latinoamericanos realizaban proyectos demostrativos y se preparaban para la entrada del mercado desde 1995, CONAM se dedicaba a diseñar e implementar estudios sobre vulnerabilidad y transferencia de tecnología. Los representantes de CONAM expresaban que hasta no entrar en vigor el Protocolo de Kioto, cualquier actividad local sobre ese tema no era prioritaria, ya que no tenía asidero legal, técnico, ni político.
Mientras tanto, CONAM ha solicitado al Congreso de la República la ratificación del Protocolo de Kioto, el cual se encuentra en la última instancia de aprobación. Una vez que el Protocolo de Kioto sea adoptado como ley en el Perú, CONAM aparentemente operará solamente en su función regulatoria del MDL y sería la agencia responsable de la evaluación, aprobación y tramitación de proyectos. En tal sentido ha publicado el procedimiento de evaluación en su 23. Un primer proyecto24 ha sido procesado según este procedimiento, comprobando que CONAM tiene la capacidad en lo que respecta a los trámites procesales.
Sin embargo CONAM ha manifestado que no asumirá ninguna función de divulgación, ón o promoción del MDL ya que estima que el país tiene limitada capacidad de generación de proyectos. Se ha decidido que las demás funciones de promoción y elaboración de proyectos deberá estar en manos de alguna otra entidad. Entre ellas invita al sector privado y ONGs para que participen.
Entre esas otras instituciones se destaca el Fondo Nacional del Ambiente (FONAM), creado el 27 de mayo de 1997 por la Ley 26793. FONAM es una entidad sin fines de lucro, con personería propia, presidida por CONAM. Es por lo tanto entidad independiente pero complementaria al CONAM. El FONAM se crea como fondo fiduciario intangible con el objeto de financiar planes, programas, proyectos y actividades orientadas a la protección del ambiente, el fortalecimiento de la gestión ambiental, el uso sostenible de los recursos naturales y el patrimonio ambiental, mediante el uso de instrumentos financieros.
Recientemente FONAM ha sido designado por el gobierno peruano como punto focal del Prototype Carbon Fund (PCF) del Banco Mundial y es de esperarse que FONAM tome un rol importante en la promoción del MDL en el país.
Otro de los actores involucrados en el MDL en el Perú es el Centro de Eficiencia Tecnológica CET25, el cual es una organización financiada por la cooperación de Suiza (SECO) y de Estados Unidos (USAID). Dentro de las actividades del CET está la elaboración de algunas líneas de base (financiadas por SECO) y la promoción del MDL en el Perú. El CET consorcia a la Universidad de Lima, a la Universidad Agraria, a la Sociedad Nacional de Industrias (gremio empresarial) y al Servicio Nacional Tecnológico e Industrial (SENATI).
Finalmente se encuentra ProInversión, organización estatal recientemente creada y que es el resultado de la fusión de cuatro entidades del gobierno inversión extranjera en Perú. Esta entidad cuenta con el respaldo claro y directo de las más
23 www.conam.gob.pe
24 El proyecto hidroeléctrico Huanza de 86 MW es la única operación peruana y es promovido por una empresa privada internacional, HARZA, cuyos accionistas norteamericanos tuvieron una experiencia exitosa en Rumania con el programa de compra de certificados de Holanda.
25 El CET es el equivalente al Centro de Producción más Limpia en otros países.
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altas instancias del poder ejecutivo. Contrastando con otras entidades de gobierno, ProInversión reconoce que el MDL podría ser una herramienta útil para la promoción de la
Sin embargo, mientras que estas instituciones tienen interés en el MDL, ninguna de ellas ha recibido un claro mandato gubernamental para dirigir la promoción del mercado internacional de emisiones. En comparación con el Ecuador, donde el gobierno ha tenido una participación pro-activa en la promoción del MDL desde hace varios años, en el Perú el gobierno ha tenido una actitud relativamente pasiva con respecto a la divulgación de la información, lo que se refleja en poco conocimiento del tema entre los respresentantes del sector privado en Perú.
En Julio 2001, el CONAM y el Banco Mundial acordaron ejecutar el “Estudio Estratégico Nacional de Cambio Climático” (National Strategy Study), donde se incluye u institucionalidad que pudiera/debiera existir en el Perú en torno al MDL. En octubre 2001, se nombró al coordinador del NSS Perú y en el mes de abril 2002, se dio inicio al estudio, el cual darios. Se espera que el resultado de este estudio genere recomendaciones respecto de la política del MDL en el Perú.
5.3.1. Fortalecimiento necesario
Si fuera de interés fortalecer la comprensión cabal sobre el Mecanismo de Desarrollo Limpio, se hacen algunas recomendaciones para ampliar la capacidad de presentar proyectos elegibles:
Coordinación entre los actores clave: Existe la posibilidad de maximizar la aplicación del MDL en el Perú. Sin embargo, para ello los actores clave deben coordinar esfuerzos y actividades en una sola dirección de tal manera que se complementen entre sí. Aquí se pueden conformar consorcios por diferentes áreas o funciones del MDL, por ejemplo, las especialidades-destrezas para ejecutar las tareas de capacitación son diferentes a las necesarias para captar financiamiento de proyectos MDL.
Un tema crítico es el liderazgo del consorcio y su reconocimiento social frente a la comunidad, para ello se deberán eliminar las fricciones existentes entre los responsables de conducir la política del MDL en el Perú. Asimismo, cada ministerio debe contar con un área ambiental y participar de discusiones sobre el Protocolo de Kioto; sin embargo, las ideas aún deben ser aclaradas de forma que la utilización y aprovechamiento del MDL sean óptimos.
Difusión del MDL y su posible aplicación en Perú: Han existido numerosos intentos de difusión sobre el MDL. Sin embargo, aparentemente falta un sistema de información que facilite un adecuado flujo de operaciones privadas y públicas.
En tal sentido, se deberá revisar la política y estrategia de difusión para que la información de las publicaciones realizadas por la autoridad ambiental llegue a los principales agentes. El sector empresarial por ejemplo ha expresado sus dudas sobre los beneficios tangibles de corto plazo del MDL, pues perciben que el procedimiento es muy complejo, los costos de transacción altos, y los beneficios se reciben a largo plazo. Se debe trabajar en los mecanismos institucionales y operativos, priorizando los beneficios para los empresarios.
Programa de capacitación para los actores clave: Las instituciones públicas han creado sus unidades de cambio climático con personal que empieza a entender el tema. La dedicación que le asigne el sector estatal al tema está ligada a la importancia política del MDL frente a las prioridades políticas, esto es, generación de empleo, canalización de inversiones, reducción de importaciones, descentralización, revaloración de la cultura local, entre otros. Es, por lo tanto,
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importante demo strar a las entidades públicas y privadas los beneficios de incorporar criterios de cambio climático en su proceso de toma de decisiones.
La capacitación a los actores clave permitirá un mayor entendimiento del MDL para su posterior -capacitación en MDL (financiada por la cooperación técnica internacional) está concentrada en un grupo reducido de expertos del sector público que no siempre comparten sus conocimientos y contactos con terceros.
Considerando que el gobierno ha tomado la decisión de no promover el MDL, sino dejar esa función al sector privado, es indispensable ofrecer oportunidades de aprendizaje a representantes claves en el sector privado productivo y el sector ONG. Esto permitiría uniformar criterios, nivelar los niveles de conocimiento y democratizar las oportunidades que emergen del MDL.
Programa de entrenamiento para capacitadores: En la formación de una masa crítica de profesionales para desarrollar proyectos MDL en Perú, es necesario una estrategia multi- sectorial así como una priorización de las necesidades de los sectores. La cooperación técnica internacional está dispuesta a apoyar este rubro pero requiere que los participantes sean profesionales representativos con estabilidad laboral, pues ha sucedido que al regresar al Perú los becados no tienen trabajo y luego se dedican a otras actividades.
Fomento a la capacidad instalada local: Los profesionales peruanos entrenados en MDL deben interactuar con especialistas internacionales para mantener actualizado al equipo local, facilitar el intercambio de información, y desarrollar redes de información, entre otros. Asimismo, el gobierno peruano debe contratar a esta masa de profesionales en los proyectos y estudios que se encarguen localmente a precios competitivos internacionalmente y hacerlos participar de las negociaciones con las fuentes cooperantes para que sean el soporte técnico del Perú en las negociaciones del MDL.
Tratamiento contable y tributario de los posibles ingresos por CER: Al no haberse difundido el concepto del MDL en el Perú, la autoridad tributaria no ha emitido opinión ni se ha contemplado el tratamiento contable y tributario sobre los posibles ingresos para un proyecto privado ni tampoco su contabilización en balance general. La generación de ingresos por los CREs por lo tanto podría estar gravada con un 30% de impuesto a la renta; y si a este costo le sumamos los costos de transacción, realizar proyectos de MDL podría resultar poco atractivo. Asimismo, por el lado del gobierno central, tampoco se ha contemplado la posibilidad de recibir ingresos por proyectos sociales financiados con recursos del tesoro público.
En este sentido, se deben revisar las legislaciones en los países que ya han registrado operaciones de MDL para saber cómo están enfrentando esta situación.
Propiedad del Certificado del MDL: Aún no existe la certeza sobre la titularidad del Certificado que se generaría. Esta situación desalienta a un posible inversionista. Existe, por lo tanto, la necesidad de aclarar este tema también.
5.4 POTENCIALES PROYECTOS FORESTALES
La cobertura forestal de Perú representa casi 2/3 del territorio nacional. Existen muchos proyectos de conservación de bosque. Sin embargo, como bien se ha explicado en el primer capítulo de este trabajo, una reciente decisión de la Convención ha hecho que las actividades de conservación no sean elegibles para el MDL. En efecto, Perú fue uno de los países que más se opuso durante las negociaciones a que la conservación fuera pa tradicionalmente se ha financiado con donaciones internacionales o con canjes de deuda externa por naturaleza. En el mediano plazo, éstas necesariamente seguirán siendo las dos fuentes de financiación, hasta que se logre incorporar la conservación en el MDL con el fin de
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poder incrementar las opciones de financiamiento para esta importante actividad que busca preservar la biodiversidad para las futuras generaciones.
Las actividades forestales que sí son elegibles para atraer inversión a través del MDL son la reforestación y la aforestación. En Perú la potencialidad para forestación y reforestación sobrepasa los 9 millones de Ha. Sin embargo, Perú tiene baja credibilidad para inversiones forestales por la falta de experiencia, débil institucionalidad y bajo nivel de capitalización empresarial. Para lograr una actividad forestal exitosa sería necesario fortalecer tanto el patrimonio empresarial forestal como las instituciones del sector.
Es importante entender que la financiación que se puede lograr a través del MDL es solamente el pago por el servicio de captura de carbono, representando quizá un máximo aproximado de 5% del valor total del proyecto. Los proyectos forestales deberán tener viabilidad comercial para lograr la inversión. El MDL no puede financiar el valor total de la actividad, sin embargo el mecanismo podría convertirse en un catalizador de alianzas privadas y públicas a nivel internacional, para la inversión extranjera o local en Perú.
A continuación se presenta una tabla resumen de los potenciales proyectos forestales identificados en la zona fronteriza.
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PROYECTOS FORESTALES – CAPITULO PERUANO
Objetivo central y Actividad de mitigación Actores Estado actual y elemento crítico Financiación 1 Planes de Manejo Elaboración participativa y aplicación de 4 Planes de Universidad de Piura (UDEP) Proyecto elaborado y en busca Organizaciones privadas Forestal en los Manejo Forestal para 10,000 hectáreas de bosque seco Asociación para la Investigación y el Desarrollo de financiamiento. Los actores en búsqueda de Bosques Secos del del Departamento de Piura y para tres asociaciones Integral (AIDER). Las organizaciones privadas que privados cuentan con la donaciones de Norte del Perú vegetales: Hualtaco – Guayacán (4,000 ha.) en los integran este proyecto tienen la capacidad y capacidad de manejo de cooperación técnica. Distritos de Lancones y Suyo; Palo Santo – Pasallo experiencia de haber administrado recursos de recursos de cooperación Eventualmente MDL por (2,000 ha) en el Distrito de San Juan de Bigote; y cooperación técnica. técnica. reforestación. (*) Algarrobo- Sapote (4,000 ha) en el Distrito de Chulucanas. 2 Mejora de la Programa de Investigación, cuyo componente Forestal Universidad Laval (Canadá) Proyecto en etapa final de Organizaciones privadas Agroforestería establecerá 120 parcelas de 5ha cada una distribuidas Universidad de Piura (Perú). factibilidad. en búsqueda de Tradicional del sistemáticamente en los algarrobales del Dpto. de Ambos actores gozan de reconocimiento Etapa de búsqueda de donaciones para algarrobo en el Piura. El conocimiento generado permitirá establecer institucional. financiamiento aún no iniciada. investigación Norte del Perú. Planes de Manejo adecuados para cada uno de los tipos de bosque de algarrobo identificados: Evaluar el impacto del Fenómeno El Niño en la dinámica forestal, y en el ecosistema en general, a través de estudios multitemporales. Identificar y evaluar los factores bióticos y abióticos que limitan la productividad de este tipo de bosque seco. Evaluar el incremento de la productividad del algarrobal a través de reposición forestal y manejo de la regeneración natural.
3 Participación Los caseríos involucrados en la propuesta están Universidad de Piura (UDEP) Propuesta elaborada y Organizaciones privadas comunal en la separados del bosque El Vegón por una franja Mirha Perú. presentada al concurso del en búsqueda de reforestación y desértica de 1000 ha, las cuales se utilizaron como FMAM del PNUD. Pequeño donaciones de manejo del Bosque campo experimental por la UDEP durante la ejecución programa demostrativo, cooperación técnica. “El Vegón” para del Proyecto Piloto de Reforestación Extensiva en cantidad de posible secuestro alivio de pobreza de 1998, a la fecha aproximadamente 3000 plantas han de carbono no sería relevante. los caseríos de la sobrevivido y se proponen como acciones del proyecto zona desértica de la para esta zona desértica: Panamericana norte Recuperación de plantas sobrevivientes al sur de la ciudad Diseminación de semilla en las 1000 ha aprovechando de Piura el eventual Fenómeno El Niño del 2003 Programa de reforestación periurbana (5000 plantas) como estrategia de sensibilización.
4 Estudio de El Estudio pretende establecer las zonas prioritarias Universidad de Piura (UDEP) Propuesta en elaboración y en Donación para concluir Factibilidad de reforestación, mecanismos de participación de los negociación con contraparte el estudio. Proyecto de propietarios y metodologías a utilizar, para un ecuatoriana.
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Nombre y ubicación Objetivo central y Actividad de mitigación Actores Estado actual y elemento crítico Financiación Proyecto de propietarios y metodologías a utilizar, para un ecuatoriana. Reforestación superficie de 120,000 ha dividadas en partes iguales Transfronterizo: en ambos lados de la frontera, en los Distritos de Norte de Perú y Sur Lancones y Suyo en Perú y Cantón Zapotillo en de Ecuador. Ecuador. El objetivo es establecer en el mediano plantaciones forestales comerciales y reducir con ello la sedimentación de la Represa de Poechos.
5 Proyecto forestal- Reforestación de 5,500 Ha. Grupo Amazonas: Proyecto en estado de pre Organizaciones privadas industrial Charlotte Zona escogida por inversionistas privados por sus Emprendedores privados liderado por el factibilidad, con un costo en búsqueda de –Bongara, ubicado factores agroclimáticos y facilidad de acceso a la científico Dale Bandy, con más de 25 años de estimado de US$ 6.5 millones. donaciones de en Bongara, carretera, que dista 440km de la costa del Pacífico. experiencia en el sector forestal, quien ha cooperación técnica, Provincia y Se consideran reforestar con especies de rápido desarrollado una alianza con ICRAF y con la fuentes de departamento de crecimiento y con valor en el mercado local e comunidad de Bongara. financiamiento privados Amazonas internacional para la posterior comercialización de Eventualmente MDL por madera certificada. reforestación. 6 Proyecto ADEFOR. Investigación y el desarrollo forestal ubicado en las ONG ADEFOR El inicio del proyectos está Organizaciones privadas Ubicado en el Valle laderas altas y medias de la Microcuenca, consiste en contemplado para el segundo en búsqueda de de Condebamba en la reforestación 6 mil ha, con especies de Pinus, semestre del 2002 y el donaciones de el pueblo de San Eucaliptus y Caesalpinea. financiamiento total del cooperación técnica Marcos, proyecto es de US$ 3 millones. para concluir el estudio Departamento de Se encuentra en la etapa de e implementación. Cajamarca-Perú búsqueda de financiamiento de cooperación técnica. 7 Convenio Caritas Ubicado en las comunidades de la cuenca del Río ONG Carritas es la entidad encargada del Proyecto aprobado En búsqueda de Iquitos-Ctar Loreto Nanay. Se pretende realizar el plan de manejo de proyecto quien coordina con la CTAR Iquitos, que financiamiento de cuencas en una zona de 110 mil ha., lo que incluye es el órgano del gobierno regional en la zona. contrapartida por parte actividades de reforestación. del gobierno peruano
8 Proyecto Puyango- Promover el desarrollo de la Cuenca del río Puyango - Instituto Nacional de Desarrollo, INADE. Los dos países acordaron Recientemente, se ha Tumbes Tumbes y el aprovechamiento de sus aguas, propone Banco Interamericano de Desarrollo, CAF, emprender este proyecto en relanzado el proyecto aprovechar el potencial hídrico del río Puyango - Cooperación Japonesa. 1991 con el propósito de y se espera contar Tumbes, desarrollando agrícola y energéticamente el lograr un desarrollo integral con nuevos estudios sur ecuatoriano (El Oro) y el norte peruano (Tumbes), de la cuenca binacional. Se que serían al mismo tiempo, que encauzar las aguas en crecidas. realizaron estudios de financiados por la factibilidad técnica, cooperación técnica económica y ambiental, que japonesa, entre entregó como resultado otros.
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Nombre y ubicación Objetivo central y Actividad de mitigación Actores Estado actual y elemento crítico Financiación rentabilidad de 9% y un costo de US$ 2.200 millones. 9 Reforestación y Facilitar en una zona determinada de los dos lados de INRENA, Ministerio del Medio Ambiente del El presupuesto aproximado No se cuenta con Manejo de Recursos la frontera, la implementación de un Programa Ecuador son US$ 10 millones. Sin estudios ni Naturales en las Integral y Binacional de Desarrollo Fronterizo embargo, ejecutor del financiamiento, se Regiones proyecto aún no definido. está solicitando el Fronterizas proyecto al GEF. Comunes 10 Manejo de Cuencas Facilitar en una zona determinada de los dos lados de Este proyecto forma parte ahora del Plan Aún no se cuenta con Donación Hidrográfica: la frontera, la implementación de un Programa Binacional y viene siendo ejecutado en una etapa estudios ni financiamiento. Catamay-Chira Integral y Binacional de Desarrollo Fronterizo inicial con fondos de AECI; para ello se ha El financiamiento estimado formado la Unidad de Gestión de Cuenca es de US$ 2 millones. Catamayo Chira (UNIGECC), conformada por un representante español (de AECI) uno de Perú y otro de Ecuador
11 Manejo de la El estudio pretende establecer las bases FONAM, INRENA. Financiamiento inicial del Donación Cuenca indispensables para un manejo sustentable de la GEF y posible canje de Canje de deuda Hidrográfica: cuenca y, adicionalmente, facilitar, primeramente en dueda externa por inversión externa por Chinchipe una zona determinada de los dos lados de la frontera, ambiental. Monto naturaleza. Cajamarca, Perú y la implementación de un Programa Integral y aproximado US$ 1.8 Zamora, Ecuador Binacional de Desarrollo Fronter izo millones. 12 Revegetación y Se pretende recuperar área degradada por el Programa Nacional de Manejo de Cuencas y Se deberán realizar los Donación manejo de suelos en desorden territorial imperante reforestando y Conservación de Suelos. estudios, los cuales se han la Cuenca del Río mejorando la calidad del suelo. PRONAMACHS presupuestado en Quiroz, ubicado en El proyecto se plantea en una extensión de 2,253 Km2 aproximadamente: Perfil US$ Ayabaca Piura y tiene un presupuesto de US$ 9.5 millones y una 7.5 mil, Prefactibilidad US$ duración de ejecución de 7 años. 75 mil, Facitibilidad US$ 85 mil. No se cuenta con financiamiento y se pretende presentarlo al comité de inversiones del MEF en el mes de Julio.
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5.5 POTENCIALES PROYECTOS ENERGÉTICOS
Todos los proyectos basados en energías renovables serían elegibles para el MDL. Sin embargo, los altos costos de transacción del MDL han hecho que los pequeños proyectos no sean competitivos. Estos proyectos tienen una limitada reducción de GEI ya que no se estaría sustituyendo energía proveniente de combustible fósil, sino que se trata de la electrificación rural en zonas sin servicio. En estos casos, los costos de transacción frecuentemente resultan más altos que los beneficios ambientales que se logran y que se podr
Con el fin de bajar los costos de transacción, la Junta Ejecutora del MDL está diseñando procedimientos más expeditos para los pequeños proyectos y esta en el proceso de definir la posibilidad de agrupar varios proyectos pequeños. Mientras estas decisiones no sean firmes, se cree que los pequeños proyectos deberán seguir siendo financiados con presupuesto nacional y donaciones internacionales.
26, podrían optar por buscar financiamiento a través del MDL, ya que en estos casos los costos de transacción serían menores a los beneficios ambientales logrados. Estos proyectos tendrían un nivel de reducción de emisiones cuyo valor afecta positivamente la tasa interna de retorno, y por lo tanto, estos proyectos se ven beneficiados por su inserción en el MDL.
A continuación se presenta una tabla resumen de los potenciales proyectos energéticos identificados en la zona fronteriza.
26 Cabe resaltar que la política económica en Perú es que el estado se reduzca a través de privatizaciones y que las inversiones productivas las realice el sector privado.
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PROYECTOS ENERGÉTICOS- CAPITULO PERUANO
Nombre y ubicación Objetivo central y Actividad de mitigación Actores Estado actual y elemento crítico 1 Concesión definitiva Proyecto Hidroeléctrico de 25.5 MW que será incorporado al El proyecto se ejecuta por la empresa Proyecto privado en ejecución. de Generación C.H. sistema interconectado en donde la generación proviene de privada Sindicato Energético S.A Presupuesto estimado US$ 30 POECHOS I y II energía fósil al 24% aproximadamente. millones. Ubicada cerca de la represa y reservorio de Poechos, Sullana, Piura 2 Concesión Cenepa, Proyecto Hidroeléctrico de 150 MW que será incorporado al CENEPA Inversiones S.A. Análisis de factibilidad técnica no ubicado en Loreto- sistema interconectado. Empresarios locales agrupados para este concluidos al 100%. En búsqueda de Amazonas fin. financiamiento por aproximadamente US$ 150 millones para estudios e implementación 3 Proyectos sociales de Proveer de paneles fotovoltaicos, pequeñas centrales Dirección ejecutiva de Proyectos del Ley de electrificación rural aprobada electrificación rural. hidroeléctricas, sistemas de generación asociados y Ministerio de Energía y Minas. contempla la creación de un fondo (ver anexo adjunto) extensión de la red. de electrificación para el desarrollo El presupuesto aproximado es de US$ 20 millones. (ver de los proyecto. Proyectos a nivel de anexo) perfil, se deberán concluir los estudios de factibilidad técnic cantidad de reducciones de CO2 es discutible ya que se llevaría electricidad a zonas que no cuentan con el servicio, no se reemplaza combustible fósil. 4 Aprovechamiento Aprovechamiento conjunto de recursos hidroeléctricos en Instituto Nacional de Desarrollo INADE La Comisión de Integración Perú conjunto de recursos cuencas binacionales. viene coordinando con la Dirección Ecuador ha coordinado con el BID y hidroeléctricos en Ejecutiva de Proyectos del MEM del Perú y la CAF el financiamiento del cuencas binacionales la Dirección de Planificación de CONELEC redimensionamiento del Proyecto y del Ecuador. el ofrecimiento de financiar la ingeniería y ejecución. Asimi comprometido a la Cooperación Española para la formulación de un Plan Maestro del uso de la cuenca. Se estarían planteando los términos de referencia para los Estudios de Prefactibilidad de las pequeñas centrales hidroeléctricas 5 Proyecto de Salud de Proyecto de desarrollo, donde se ha considerado como una Asociación Pro Perú Proyecto presentado a convocatoria Lancones. de las actividades el beneficiar a 50 familias con la Universidad de Piura de AECI (Agencia de Cooperación instalación de paneles solares para generación de energía Municipio de Lancones Española). Cantidad potencial de ctrica. Se busca mejorar de la salud básica y reducción de CO2 es discutible ya fortalecimiento micro económico de caseríos fronterizos que no se reemplaza combustible peruano ecuatorianos fósil, sino que se lleva servicio
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5.6 FACTIBILIDAD DE EJECUCIÓN
Considerando que los costos pre-operativos, y los costos de transacción de carbono son altos, se requiere desarrollar proyectos con alto valor agregado que puedan generar mayor rentabilidad, así como aumentar el tamaño del proyecto o agruparse con otros proyectos. Sin ca de las instituciones y empresas peruanas es limitada, en particular debido a algunos factores fundamentales como:
· La inexperiencia práctica en la elaboración de líneas de base, pues no existen
· La falta de agrupación de una masa crítica de profesionales de diferentes especialidades, de diferentes sectores, para apoyar la elaboración del componente de carbono en proyectos de inversión.
· La falta de incentivos para la innovación tecnológica en el área ambiental dificulta la n de redes institucionales ligadas a los sectores productivos.
· El bajo nivel de capitalización empresarial peruano dificulta la captación de inversionistas para modernización industrial con tecnologías limpias y proyectos de
· El tamaño de asl empresas y de los proyectos peruanos es pequeño en comparación con proyectos similares (por ejemplo en Brazil, México, u otros), esto limita el desarrollo de una cartera de proyectos MDL por la viabilidad empresarial local.
· El sistema financiero peruano aún no ha entendido las ventajas de incorporar criterios ambientales en su toma de decisiones.
· A nivel institucional, todavía se están fortaleciendo las entidades, organismos que operan en el plano ambiental, con amplio soporte de la cooperación técnica internacional.
5.6.1 Capacitación necesaria
El país ha perdido oportunidades para financiar proyectos piloto que hubieran creado capacidades locales para nuevas operaciones. Se debe aprender de los errores del pasado y desarrollar una estrategia proactiva para recuperar el tiempo perdido. Asimismo, es importante acceder a la información generada de otros países para replicar las iniciativas relevantes en Perú y promover proyectos mediante alianzas privado-público. Se puede aún solicitar capacitación especializada a través de organismos reconocidos como CAF, BM, BID, y países cooperantes, entre otros.
Se deberá aprender, difundir y trabajar con gremios forestales, centros de investigación y grupos locales para identificar las oportunidades de negocios forestales en cada región, generando además investigación aplicada sobre especies endémicas y secuestro de CO2 y asi crear una red nacional-internacional virtual que vincule a todos los actores, con sinergia positiva. Además el estado debe cubrir la falta información para que esta sea suficiente y confiable y así reducir el grado de incertidumbre en los inversionistas forestales. Por otro lado, se debe entrenar a empresarios y banqueros locales en la gestión sostenible empresarial, por
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ejemplo en el negocio forestal y en energías renovables, los cuales no han sido favorecido por el sistema financiero y la comunidad empresarial local, quizás por un sesgo corto placista y por la falta de instrumentos legales y financieros de gestión de corto y largo plazo.
Por otro lado, cabe resaltar que la aprobación de un proyecto de secuestro de carbono por la autoridad local competente no garantiza su financiación si éste no reúne condiciones de viabilidad. Los proyectos deben contar con fuentes de financiamiento alternativos antes de ser presentados al mercado de carbono. Por lo tanto será importante desarrollar metodologías para mejorar el grado de inversión y agregar sostenibilidad a los proyectos MDL.
Se debe considerar además, que los proyectos forestales y de energías desarrollo son de alto riesgo frente a las opciones tradicionales, por lo que se debe trabajar más con la clasificación de riesgo y los mitigadores a los mismos.
Finalmente, se debe realizar capacitación específica sobre los riesgos de proyectos relacionados al secuestro o reducción de carbono como son la permanencia, filtraciones, período de ocurrencia, y reducciones de GEI . Asimismo sobre posibles alternativas para reducir los costos de transacción y utilización de instrumentos
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6. CONDICIONES ACTUALES DEL MERCADO
A diferencia de la gran mayoría de los mercados existentes, el mercado internacional de reducción de emisiones no es un mercado definido por la relación entre la oferta y la demanda. lítico”, establecido en función del cumplimiento costo-efectivo de una reglamentación ambiental. Dentro de este mercado político, la demanda está constituida por la necesidad que tengan los países industrializados de reducir los costos de las reducciones a las cuales se verán obligados bajo el Protocolo de Kioto.
6.1 CARACTERÍSTICAS DE LA DEMANDA
Como en cualquier mercado incipiente, la demanda por reducciones apenas se empieza a estructurar. La demanda se concretará después de la entrada en vigor del Protocolo y en realidad no llegará a madurez hasta el año 2005, fecha en la cual los países industrializados tendrán que demostrar que han avanzado en cumplir con sus obligaciones de reducción. Por el momento lo que se ve son indicios positivos de lo que llegará a ser el mercado, puesto que la demanda ahora representa apenas acciones de pioneros quienes quieren entrar temprano al mercado para aprender y para aprovechar los precios mínimos actuales.
Segmentos En general, la demanda de reducciones de emisiones se puede dividir en dos grandes segmentos:
· El sector público que operará en el mercado tanto a nivel de gobiernos nacionales primordialmente Europa, como de gobiernos subnacionales. En ausencia de una activa participación del gobierno federal de los EUA, algunos gobiernos estatales (Washington State, Massachusetts, Oregon, New Jersey, etc) han lanzado iniciativas propias de reducción de emisiones.
· La iniciativa privada, constituida por las empresas eléctricas, petroleras, industriales, y automotrices en los países industrializados. Si bien es cierto que bajo el Protocolo son los gobiernos los que asumen las obligaciones de reducción, muchos gobiernos estarán trasladando la obligación de reducciones a las empresas emisoras.
Aunque el Protocolo de Kioto aún no ha entrado en vigor, algunos representantes de los segmentos arriba mencionados han iniciado su participación en el mercado por diferentes motivos. Algunas empresas lo han hecho en busca de mejorar su imagen ambiental y social. Esta motivación fue la predominante durante los primeros años del diseño del mercado, pero irá decreciendo como fuerza motivadora en cuanto se vaya confirmando la reglamentación internacional. Otras empresas han optado por incorporar el riesgo de una futura reducción obligatoria dentro de su actual estrategia y han invertido en la compra de reducciones en un momento cuando el precio está bajo como instrumento de mitigación de riesgo. Finalmente, algunas empresas y algunos gobiernos empiezan a adjudicarle más probabilidad al Protocolo y están haciendo inversiones que les ayude a cumplir con los compromisos del Protocolo de una manera costo-efectiva.
Modalidades El actual mercado se basa en dos modalidades de compra de reducciones. Por un lado está la compra directa de reducciones. Bajo esta modalidad las reducciones son consideradas un subproducto financieramente ‘separable’ del proyecto. El promotor de un proyecto puede financiar su proyecto base a través de los canales tradicionales de financiación (banca comercial o de desarrollo, etc) y vender las reducciones logradas por el proyecto a los compradores de reducciones que normalmente serán empresas altamente emisoras localizadas en países industrializados (venta anticipada “hoy” de derechos sobre las reducciones
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alcanzadas “manana” , como parte de la estrategia de financiamiento). Algunas de estas transacciones se están dando en el mercado abierto a través de corredoras, bolsas o intermediarios y otras se negocian directamente entre comprador y vendedor.
Por otro lado está la modalidad de la inversión en el proyecto base. Bajo esta modalidad una empresa altamente emisora interesada en invertir en un proyecto de energía limpia, por ejemplo, puede ser uno de los inversionistas en el proyecto, declarando su interés en participar también en las reducciones logradas por el proyecto. En este caso, las reducciones son parte integral de la inversión, y se reparten según los acuerdos entre las partes que ponen el capital para el proyecto. En cualquiera de los dos casos, las reducciones se convierten en un ingreso 27 adicional que afecta positivamente la tasa interna de retorno del proyecto en un 0.5-2.5%.
Volumen Originalmente el volumen del mercado internacional de reducción de emisiones se estimaba en 4,000 millones de toneladas de CO2 anuales. Sin embargo, la salida de los Estados Unidos del Protocolo de Kioto anunciada por el Presidente Bush en marzo de 2001, tuvo un efecto decisivo sobre el mercado. Siendo el mayor emisor del mundo, EUA a su vez hubiera sido el mayor comprador en el mercado internacional, representando el 60% de la demanda global. Fuera del Protocolo ahora, EUA acaba de anunciar interés en formar un mercado bilateral con Australia, el cual funcionaría en paralelo al mercado del Protocolo.
La ausencia de su demanda en los mecanismos de Kioto disminuye el volumen total de ese mercado y baja el precio de las transacciones. De mantenerse EUA fuera del Protocolo hasta el 2012, se estima que el volumen total del mercado andará alrededor de 1,400 millones de toneladas de C02 por año y que el MDL tendrá solamente el 10-20% de participación en el 28 mercado. Al mismo tiempo, la salida de EUA fortalece la posición de Rusia, mayor ofertante 29 En ausencia de EUA como comprador, el “aire caliente” podría suplir hasta un 50% de la totalidad de la demanda internacional de reducciones. Como resultado de la contracción de la demanda, el precio de las reducciones disminuye, proyectado ahora a oscilar entre $4 y $6/tonelada CO2 para el año 2005, mientras que por ahora los p oscilando entre $1 y $4 la tonelada de CO2.
Habiendo salido EUA del mercado formal bajo el Protocolo de Kioto, se posicionan Japón y la Unión Europea como los dos ejes principales de demanda para el primer período de compromiso, 2008-12. Hasta ahora Japón ha sido una débil fuente de demanda, por el simple hecho que la economía de Japón ha decrecido desde 1997. . Sin embargo, la reciente ratificación del Protocolo por parte de Japón abrirá la demanda por parte de las empresas japonesas, ya que Japón está entre los países que tienen los más altos costos marginales de
Cada uno de los países europeos está en diferente etapa de la instrumentación nacional que reglamentará las reducciones y precipitará la demanda. Inglaterra ha iniciado actividades para la instrumentación de un mercado nacional de reducciones, aunque esta actividad no ha llegado a incorporar transacciones internacionales aún. Por su lado, Noruega sigue siendo un comprador de carbono mediante transacciones bilaterales, mientras que algunas empresas
27 PCF, Annual Report, 2001
28 www.ghgmarket.info
29 El término “hot air” (aire caliente) se refiere a la diferencia entre la reducción de emis reducción actual de emisiones como resultado de actividades no relacionadas a la mitigación del cambio climático, como los cambios en la economía rusa y otras economías en transición. Desde el año base de 1990, las circunstancias políticas y económicas como la reunificación de Alemania y la disolución de la Unión Soviética han ocasionado que la trayectoria de las emisiones en algunos países sea mucho más baja que las esperada en los montos asignados al Anexo B.
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alemanas están participando en el mercado como compradores individuales. Esta actividad anticipa la pronta instrumentación del sistema de trading a nivel europeo que impulsará la expansión de la demanda.
Entre todos los países europeos sobresale Holanda. El Ministerio de la Vivienda, Planeación Urbana y del Ambiente (VROM-por sus siglas en inglés) de Holanda ha destinado aproximadamente US$200 millones durante los próximos dos años para la compra de Certificados de Reducción de Emisiones provenientes de proyectos en países en desarrollo. Oficialmente el programa de compra se inició el 1 de octubre de 2001.
Dados los niveles de compra necesarios, para Holanda es sumamente costoso ir buscando cada oportunidad individualmente, el VROM ha lanzado una interesante modalidad de compra a través de intermediarios, instituciones financieras que están más cerca de la oferta y que pueden identificar proyectos más costo efectivamente. Por el momento el mercado tiene tres bancos funcionando como intermediarios.
6.2 ALGUNOS AGENTES DE INTERMEDIACION
Banco Mundial En 1999 el Banco Mundial estableció el Fondo Prototipo de Carbono (Prototype Carbon Fund – PCF) con una vigencia limitada hasta el 2012. El PCF tiene el objetivo de conjugar los esfuerzos del sector público y privado para la financiación del desarrollo de proyectos que produzcan reducciones certificadas de emisiones. El PCF tuvo una capitalización inicial de $145 millones, provenientes de una gama de entidades del sector público y privado en países industrializados. Hasta la fecha el PCF ha negociado la compra de reducciones de un proyecto en Latvia y preparado para la validación diez proyectos en Costa Rica, Brazil, Chile y Uganda. El PCF tiene la meta de negociar la compra de reducciones en 25-30 proyectos y de colocar todos los fondos antes del 2004.
En diciembre de 2001 el PCF firmó un acuerdo de intermediación con Holanda por concepto de compra de 16 millones de toneladas de CO2 provenientes del sector energético a lo largo de los próximos 2 años. El PCF funciona bajo la modalidad de comprar solamente las reducciones, sin invertir en el proyecto base.
Reconociendo que los costos de transacción de los proyectos MDL son aún muy altos y que los esos costos, el PCF acaba de anunciar que formará un Fondo de Carbono y Desarrollo Comunal. Este Fondo ayudará en la compra de reducciones provenientes de pequeños proyectos que tienen un alto valor socio-económico, pero poca rentabilidad financiera. Al mismo tiempo el Banco formara un Fondo de Bio-Carbono, con dos ventanillas: una para la compra de reducciones en las actividades forestales aceptadas bajo el MDL (reforestación y aforestación); y otra para la compra de reducciones en actividades forestales que aún no han sido aceptadas bajo el MDL, como la conservación de bosques. Ambos fondos se lanzarán públicamente en la Cumbre de Johannesburgo en setiembre de este año. El Banco está lanzando una campaòa para capitalizar ambos fondos, esperando interesar a gobiernos y empresas en los países industrializados. La meta es iniciar operaciones de ambos
Corporación Financiera Internacional En enero de 2002 la Corporación Financiera Internacional (International Finance Corporation – IFC), firmó también un acuerdo de intermediación con el gobierno de Holanda, esta vez por la cantidad de 10 millones de toneladas toneladas CO2 a lo largo de 3 años. El IFC solo puede comprar reducciones en proyectos promovidos por el sector privado, y dará preferencia a proyectos en donde la financiación del proyecto base sea estructurado por el IFC.
Corporación Andina de Fomento La región andina no se ha quedado atrás. Con el fin de promover la entrada de los países de la región al mercado de reducciones, en 1999 la
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Corporación Andina de Fomento (CAF) obtuvo el respaldo de los Presidentes de los Países de la Comunidad Andina de Naciones para establecer el Programa Latinoamericano del Carbono (PLAC). El PLAC fue concebido y diseñado con el apoyo del Centro para el Desarrollo Sostenible en las Américas (CEDSA), con el objetivo de incrementar la competitividad y sostenibilidad de la región mediante el desarrollo de oportunidades en el emergente mercado del carbono.
El PLAC trabaja con los gobiernos y entes privados de la región para identificar oportunidades de inversión que puedan aumentar su rentabilidad a través de la venta de reducciones de gases de efecto invernadero. El PLAC apoya la formulación de propuestas y el análisis de las opciones financieras para la estructuración del MDL involucrando al sector privado en la identificación, preparación y ejecución de proyectos.
El reciente 10 de junio la CAF firmó con Holanda un acuerdo de intermediación por 10 millones de toneladas CO2 a lo largo de los próximos tres años. La CAF tiene ahora un explícito mandato de compra de reducciones en la región y está en busca de proyectos. La CAF tiene flexibilidad en la modalidad que utiliza. El PLAC puede comprar las reducciones solamente, o puede involucrar a la CAF en la estructuración de la financiación del proyecto base. Sin embargo, según el acuerdo con el gobierno de Holanda, en el corto plazo el PLAC no puede comprar reducciones que provengan del sector forestal.
6.3 TRANSACCIONES EFECTUADAS
El mercado de emisiones se está estableciendo, habiendo crecido considerablemente en el ultimo año. La compañía CO2e.com, un reconocido corredor de permisos de emisión, calcula que de 1996 a 2001 se transaron entre 100 y 180 millones de toneladas de CO2 en total. Por contraste, se espera que solamente en este año 2002, se habrán transado 100 millones de toneladas antes de finalizar el año, según Pointcarbon, otro corredor de emisiones. Se espera que los grandes volúmenes se registren en los mercados regulados de Holanda, el Reino Unido, y posiblemente Canadá, así como quizá en un mercado voluntario en los Estados Unidos.
A manera de señal de mercado se pueden mencionar los volúmenes y precios de algunas de las más recientes transacciones efectuadas a través de subastas y acuerdos bilaterales acordados después de la COP7 en Noviembre del 2001:
· El gobierno de Holanda ha decidido comprar un total de 100 millones de toneladas de CO2 a través del mercado de emisiones. Algunas reducciones las lograra a través de los acuerdos establecidos con intermediarios como el PCF y la CAF. Otras reducciones serán logradas a través de licitaciones internacionales realizadas periódicamente. En el primer trimestre del 2002 el gobierno de Holanda acordó comprar emisiones a través de las licitaciones de ERUPT y CERUPT a precios que oscilan entre $3 y $5 por tonelada de CO2. (El precio por tonelada disminuyó considerablemente de los $7.50 pagados en la primera ronda de ERUPT, antes del retiro de los EUA del Protocolo). La mayoría de los proyectos presentados son de eficiencia energética y energía renovable.
· En diciembre 2001 dos compañías danesas vendieron en 150,000 toneladas de CO2 a la compañía alemana E.ON y 10,000 toneladas a Entergy de E.U.A. Se estipula que el precio fue de menos de $4.8 por tonelada de CO2. Dinamarca ha establecido un techo a las emisiones de CO2 del sistema energético y está promoviendo la venta de emisiones como instrumento que facilite el cumplimiento de ese techo.
· En marzo del 2002, 34 compañías participaron en una subasta bajo el sistema de comercio de emisiones del Reino Unido. Estas compañías están obligadas a reducir sus emisiones en 4 millones de toneladas de CO2. El precio marcado por el gobierno a manera de incentivo fue de $25 por tonelada de CO2 antes de impuestos aunque
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finalmente el mercado lo redujo a $17.5. Sin embargo, se espera que la oferta sea mayor que la demanda, resultando en un menor precio. El nivel actual de comercialización en el Reino Unido se calcula por debajo de $7 por tonelada de CO2.
· El Prototype Carbon Fund (PCF) está a punto de cerrar seis tratos, representando un total de $20-25 millones en proyectos localizados en Chile, Costa Rica, Brazil y Uganda, pagando un máximo de $3 por tonelada de CO2.
Se cree que el precio de mercado que ahora oscila entre $3 y $5, podría subir a $6 o $7 la tonelada cerca del año 2005, el año en que los países industrializados deberán demostrar que están avanzando hacia el cumplimiento de sus compromisos bajo el Protocolo de Kioto. Por supuesto que esa alza del precio asume que el Protocolo entre en vigor, y que los Estados Unidos se mantenga fuera. Si el Protocolo no entra en vigor, el mercado se vera crónicamente debilitado, reducido a acciones voluntarias solamente. Sí por el contrario el Protocolo entra en vigor y los Estados Unidas volviera a plegarse a los países participantes, el precio podría subir mas allá de los $7. Como en cualquier mercado, el precio de las emisiones se establece de acuerdo a la relación entre la demanda y la oferta.
6.4 CARACTERÍSTICAS DE LA OFERTA EN LA ZONA FRONTERIZA
La oferta en la región es significativa, pero no será fácil de cosechar por varias razones. Primero, desafortundamente en Ecuador y en Perú, el conocimiento sobre el mercado del carbono se concentra en pocas personas. De hecho, dado que las negociaciones son dirigidas por los gobiernos, en este momento existe más interés político que capacidad técnica para identificar y ejecutar proyectos en cada país. Para poder ofertar las reducciones los promotores de proyectos deberán familiarizarse con los procedimientos nacionales e internacionales y deberán poder cumplir con todos los requisitos en la preparación de documentos. Existe poca capacidad para hacer esto y es una experiencia que se debe desarrollar gradualmente.
Segundo, la efectiva participación en el mercado depende en gran parte de la infrastructura necesaria. En Ecuador hay mucho interés político por entrar al mercado de reducciones. Ya se designó la Autoridad Nacional y se formó la CORDELIM con el propósito de apoyar a los proponentes en la preparación de los proyectos. Sin embargo la CORDELIM no ha contado con los recursos para operar eficientemente. El gobierno de Perú no ha mostrado mayor interés en el tema y los representantes del sector privado que sí están interesados tienen poco apoyo por parte del Estado.
Tercero, el sector forestal de la región ha estado muy activo en el proceso de las negociaciones, por lo que se ha despertado más interés en ese sector que en los sectores . La mayoría de los proyectos identificados en la zona fronteriza son de actividades forestales. Este es precisamente el sector que tiene menos definición dentro del MDL y que por tanto, tendrá que esperar futuras decisiones de la CMCC para poder entrar al mercado. (Estos proyectos pueden, por supuesto, optar por ofertar en el mercado informal paralelo a Kioto, pero la entrada a este mercado depende en gran parte de nexos personales o profesionales, ya que no hay procedimientos establecidos como en el MDL).
A pesar de todos estos inconvenientes, creemos que la creciente importancia del tema de cambio climático, a la par de la creciente capacidad técnica regional en el tema y el interés que están desarrollando entidades influyentes en la región, hará que a entrar en el mercado de reducciones. Los beneficios que se pueden lograr con la venta de reducciones de emisiones son tan contundentes, que los sectores público y privado de la región adoptarán las prácticas necesarias para poder captar esos beneficios.
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Este estudio logró identificar un total de 29 proyectos de cambio climático en la zona fronteriza, ennumerados en las tablas resumen en los anteriores capítulos de Ecuador y Perú. 19 de estos proyectos son el sector forestal, 10 de ellos en el sector energético. Del total de proyectos, 12 están en Ecuador, 15 están en Perú, y dos son binacionales. Esta lista no agota todas las posibilidades, sino más bien es una lista indicativa del potencial que se pudiera tener para utilizar el servicio de descarbonización como herramienta de gestión/financiamiento en la zona fronteriza.
Con el fin de facilitar la labor del Grupo Consultivo, se ha hecho una diferenciación preliminar entre los proyectos. Reconociendo que no todos los proyectos están al mismo nivel de madurez, el estudio ha clasificado los proyectos según sus posibilidades de poder ser implementados, distribuyendo todos los proyectos en tres categorías:
· Proyectos con poca capacidad de gestión: Algunos de los proyectos son buenas ideas, pero no están respaldados por una entidad con capacidad de gestión. Esos proyectos necesitarán lograr el respaldo de un ejecutor antes de que puedan ser factibles.
· Proyectos con independencia de gestión: Se han identificado varios proyectos que están siendo disenados por empresas privadas de gran capacidad. Estos proyectos le traerán beneficios sociales y económicos a la zona fronteriza, pero no necesitan el apoyo del Plan Binacional para su gestión. Esta categoría incluye los proyectos Reventador y Machala Power en el Ecuador, Poechos y Cenepa en Perú.
· Proyectos promisorios: Finalmente hay proyectos que están siendo disenados por agencias, privadas o públicas, con demostrada capacidad de gestión pero con poco acceso internacional. Esos proyectos se beneficiarían del apoyo que pudiera brindar el Grupo Consultivo.
Con éstos últimos proyectos se ha construído una Cartera de Proyectos, ya que éstos resultan ser los proyectos más interesantes para el Plan Binacional. La Cartera no incluye ni los proyectos con poca capacidad de gestión, ni los proyectos con independencia de gestión, por las razones arriba mencionadas.
Esta Cartera se presenta como documento adjunto al estudio, y contiene una Hoja de Información para cada perfil de proyecto, ajustada al formato de presentación que utiliza el Plan Binacional para su portafolio de proyectos. A manera de sugerencia, la Cartera también contiene recomendaciones para el mercadeo estratégico de cada uno de estos proyectos.
Algunos de los proyectos incluidos en la Cartera son proyectos que ya están en el portafolio de proyectos del Plan Binacional, pero cuya característica en términos de cambio climático no había sido reconocida. Otros son proyectos nuevos que surgen precisamente por su potencial de e emisiones. Pero todos estos proyectos presentan la oportunidad de abrir una nueva ventana de financiación para la zona fronteriza.
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7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Este estudio confirma que la zona fronteriza Perú-Ecuador tiene un importante potencial para participar en el mercado internacional de reducciones. Este potencial tiene ventajas tanto para la zona, como para las agencias o empresas que financien los proyectos.
Desde la perspectiva de los proyectos, la venta de reducciones de emisiones provenientes del servicio de descarbonización de la atmósfera se convierte en un flujo de ingresos adicionales que mejoran el desempeno financiero del proyecto específico. Un proyecto en el sector forestal tiene valor a nivel local y nacional en cuanto a la conservación del bosque, o en cuanto a la madera, si es un proyecto comercial. Un proyecto de generación de electricidad tiene valor local y nacional en cuanto a la energía producida y vendida. Pero al incorporar el componente de reducciones de emisiones, ambos proyectos ganan un valor global en cuanto a la protección del clima. Este valor agregado es el que puede ser financiado a través del mercado internacional de reducciones, mejorando así la tasa interna de retorno del proyecto.
Pero quizá mayor importancia cobra el hecho de que el componente de mitigación de cambio climático representa una oportunidad de cambiar la perspectiva con la cual los cooperantes evalúan un proyecto. Así como las reducciones tienen un valor de mercado, el servicio de descarbonización tiene un valor ambiental global que está siendo más y más reconocido tanto por los gobiernos como por la empresa privada en los países industrializados.
Desde la perspectiva de los cooperantes, la inversión en proyectos que tienen un componente de mitigación de cambio climático ayuda a bajar el costo de las obligaciones que sus gobiernos han asumido bajo el Protocolo de Kioto. Para los cooperantes, el poder contribuir al desarrollo sostenible de la zona fronteriza Perú-Ecuador, y a la vez lograr reducciones de emisiones que necesitan para cumplir con sus obligaciones domésticas, es una opotunidad no brindada por proyectos que no tienen el componente de cambio climático. El poder servir dos propósitos simultáneamente con el mismo proyecto es una importante oportunidad.
El conjunto de proyectos identificados en la zona fronteriza representa un importante potencial de proyectos de cambio climático, con los cuales se debe hacer un mercadeo estratégico. Considerando que el Protocolo de Kioto está a punto de entrar en vigor, y que el tema está tan representado en la agenda internacional, se recomienda aprovechar este oportuno momento para lanzar el potencial de mitigación de la zona fronteriza.
Dentro del marco de la próxima ronda de financiación, se podría organizar una sesión especifica sobre el tema de cambio climático. Se podría hacer una presentación introductoria para las personas que no estén familiarizadas y luego presentar los proyectos identificados como promisorios. Como instrumento de trabajo para este tipo de sesión, se ha preparado una Cartera de Proyectos como documento adjunto a este estudio.
A esta sesión se debería invitar no solamente a cooperantes y representantes de gobiernos de los países industrializados (particularmente Unión Europea, Japón y Canadá), sino también a representantes de las empresas que se verán obligadas a reducir emisiones en esos países. Una sesión de esa naturaleza podría fortalecer el asocio público-privado, y canalizar esta alianza para el bienestar de la zona fronteriza.
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FUENTES BIBLIOGRAFICAS
GENERAL
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Primera Comunicación Nacional de Cambio Climático a la Convención de las Naciones Unidas sobre , CONAM 1999
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Programa de electrificación rural, Comunicación del Ministerio de Energía y Minas, 2000
Identificación de necesidades tecnológicas para el desarrollo económico y la mitigación de GEI y CONAM 2002
Mitigación de emisiones de GEI en el Perú, volumen 2, julio 1998 CONAM
Antonio Brack Egg, Cecilia Mendiola: Ecología del Perú, abril 2000
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ANEXO
CONTEXTO POLÍTICO-ESTRATÉGICO ECUATORIANO
¿Convergen los lineamientos nacionales para orientar la transición a un Desarrollo Sostenible y para responder a la amenaza del Cambio Climático?
El Ecuador apenas está emergiendo de una de las mayores crisis de su historia. En ese sentido, el conjunto de estrategias y políticas de desarrollo, de alcance nacional y sectorial, refleja la toma de conciencia nacional sobre la relevancia de la dimensión ambiental como elemento clave del desarrollo. Tal como se percibe en la Estrategia Ambiental para el Desarrollo Sustentable [EADS, 2000], “la crisis constituye una oportunidad única para revertir procesos agotados y para encaminar al país por la ruta del mejoramiento de la calidad de vida de su población, el crecimiento económico sostenido, y la conservación y uso eficiente de sus
Más aún, ame nazas globales como la del Cambio Climático, presionan a que el Ecuador defina un sendero de desarrollo, que le permita asegurar la satisfacción de las necesidades de su población dentro de un conjunto de nuevas condiciones ambientales y socioeconómicas que pueden exacerbar la disponibilidad de recursos naturales y económicos.
En los literales A. y B. del presente anexo se intenta resumir y resaltar como algunas de las políticas y leyes ecuatorianas, que persiguen la sostenibilidad del desarrollo nacional en los sectores forestal y energético, convergen - explícita o implícitamente - con la meta global de mitigación del Efecto Invernadero. Por ejemplo, cuando ellas identifican y viabilizan el aprovechamiento de las opciones de compensación del carbono como un instrumento de gestión.
A ELEMENTOS DEL MARCO ESTRATÉGICO Y POLÍTICO
A.1. Estrategia Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Ecuador
Sendos derechos consagrados en la Constitución Política se concretan, mediante propuestas de políticas y de programas, en la Estrategia Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Ecuador [EADS, 2000]. El objetivo último de la Estrategia es promover, desde la gestión ambiental, el mejoramiento de la calidad de vida de los ecuatorianos y una nueva concepción del desarrollo, basado en la solidaridad, la participación democrática, y el respeto a la vida y sus procesos naturales.
Los objetivos prioritarios de la Estrategia, que demandan acciones urgentes y concertadas, son (1) superación de los actuales niveles de pobreza, (2) consecución de niveles crecientes de equidad; y (3) mejoramiento de la calidad de vida en los centros urbanos y zonas rurales.
Para lograr estos objetivos, el Estado y la sociedad ecuatoriana reconoce la importancia de asumir compromisos que reflejen, entre otros, políticas orientadas a la integración regional, a la reforma del Estado, a la canalización de recursos hacia educación, salud, seguridad alimentaria, investigación y desarrollo tecnológico, a la generación de acuerdos políticos duraderos y la adopción de enfoques de largo plazo, y al uso de tecnología de punta.
La Estrategia establece tres niveles de intervención prioritaria en el presente. Para cada uno de los niveles, la Estrategia identifica los ejes básicos de acción y propone para cada uno
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correspondientes políticas transsectoriales. Los precitados niveles de intervención son (1) conservación y el aprovechamiento del capital natural para una producción ecológicamente sustentable; (2) control y el mejoramiento de la calidad ambiental en centros urbanos y áreas rurales; y (3) intervención urgente en ecosistemas frágiles y amenazados. Adicionalmente, se propone una atención especial y urgente a tres zonas geográficas: la Amazonía en su conjunto, la provincia de Esmeraldas y el Golfo de Guayaquil.
La viabilidad del conjunto de políticas y medidas que plantea la Estrategia se fundamenta en los logros nacionales, en cuanto a la integración de lo ambiental, en las dimensiones política,
Estrategia resalta el rol de la cooperación internacional y de instrumentos de mercado para complementar y fortalecer esta viabilidad.
La Estrategia se integra plenamente en el conjunto de principios y objetivos a los que la comunidad mundial se ha comprometido para asumir el reto contemporáneo del desarrollo. Las políticas y los lineamientos planteados en la Estrategia reflejan, acorde a las circunstancias y prioridades nacionales, los compromisos enmarcados en la Declaración de NNUU sobre el Medio Humano (Estocolmo, 1972) y en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo y su Agenda XXI (Río de Janeiro, 1992), así como en los diversos acuerdos multilaterales ambientales que han derivado de las referidas declaraciones30.
A.2 Estrategia y política para el Desarrollo Forestal Sustentable del Ecuador
La visión de futuro que persigue la Estrategia para el Desarrollo Forestal Sustentable del Ecuador [MAE, 1999] es “el Ecuador maneja sustentablemente sus recursos forestales y garantiza a la sociedad, su permanencia, su diversidad biológica y cultural asociada; compite de manera eficiente en el mercado mundial de bienes y servicios ambientales, generando desarrollo económico y social que mejora la calidad de vida de sus habitantes.” forestal implícita en esta Estrategia se conforma de un conjunto de objetivos y estrategias específicas para un horizonte no menor a 20 años, con cuya implementación está comprometida la gestión de la Dirección Nacional Forestal (Ministerio del Ambiente).
Objetivos básicos de la política forestal son ([MAE, 1999])31: · Detener el proceso de pérdida de los bosques nativos, fundamentándose en la aplicación de instrumentos de fomento que propendan a su manejo sustentable y que valoricen sus bienes y servicios ambientales, a fin de mejorar su competitividad con otros usos de tierra. · Conservar y manejar los bosques y recursos en las áreas naturales protegidas, humedales, manglares y páramos, mediante la generación de alternativas de uso, entre las que se destacan su enorme potencial turístico y el uso sustentable de su biodiversidad. · Restaurar las tierras de aptitud forestal sin bosque, incorporándolas a procesos de desarrollo económico y social mediante un masivo programa · Asegurar la participación de las poblaciones rurales, de los pueblos y de las nacionalidades indígenas y negras en los procesos de toma de decisiones y en la planificación, ejecución y seguimiento de programas forestales y de conservación.
30 El Ecuador ha suscrito, y le revisten especial importancia, las Convenciones sobre Biodiversidad y su Protocolo de Cartagena, sobre Cambio Climático y su Protocolo de Kyoto, RAMSAR sobre Humedales, sobre Lucha contra la Desertificación, CITES para la protección de especies en extinción, Rotterdam sobre el uso de productos químicos peligrosos, Basilea sobre el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos.
31 letra cursiva introducida, para resaltar contenido.
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Para alcanzar estos cuatro objetivos de la política forestal, se proponen cinco estrategias macro, que a su vez tienen correspondientes estrategias específicas: (1) Valoración de los bosques nativos y de las plantaciones forestales; (2) Fomento y financiamiento para el manejo sustentable de los bosques; (3) Fortalecimiento de la participación y gestión de la sociedad civil; (4) Modernización institucional y organizativa; (5) Modernización del marco legal.
POLÍTICAS FORESTALES BÁSICAS QUE VIABILIZAN LA COMPENSACIÓN DEL CARBONO
(1) “Dar mayor valor al recurso forestal asegurando la tenencia de la tierra, haciendo transparente y competitivo el mercado de bienes y servicios que ofrecen los bosques y las plantaciones forestales y su biodiversidad; promoviendo la inserción del sector en los mercados y en la agenda económica nacional e incorporándolo en las decisiones relativas a la política crediticia, fiscal y monetaria.”
(2) Fomento y financiamiento para el manejo sustentable de los bosques “Establecer y consolidar un sistema de financiamiento unificado, transparente y flexible, que permita desarrollar de manera eficiente un conjunto de incentivos, de cobro por servicios ambientales, ingresos provenientes del turismo y otras líneas de financiamiento, dirigidas a fomentar iniciativas de conservación, de manejo sustentable de los bosques y de forestación, entre otras. Este sistema debe operar bajo los principios de autoges eficiencia y equidad.”
Por lo visto, se contempla la competitividad en servicios ambientales – que incluye asegurar y/o mejorar la capacidad de conservación y remoción de carbono por bosques nativos y plantaciones forestales - como medio para alcanzar los objetivos de la Estrategia Forestal. En tanto, la gestión del carbono en fuentes y sumideros forestales es identificada como un elemento a ser abordado por cada una de las estrategias macro de la política forestal nacional.
A.3 Estrategia y Política Nacional de Biodiversidad
La Política y Estrategia Nacional de Biodiversidad del Ecuador 2001-2010 [MAE, 2001] define los lineamientos que el país ha concertado para conservar y usar sustentablemente su diversidad ridades de intervención del Estado. Reconoce que la biodiversidad es un recurso estratégico, cuyo potencial se puede ampliar y diversificar.
La Estrategia delinea Ejes de Gestión para obtener consistentemente los objetivos de la diversidad. En cuanto a los “Instrumentos y Mecanismos de Gestión”, específicamente para la “Gestión de la Economía” (p.74,[MAE, 2001]), se definen tres componentes, (1) incentivos económicos; (2) comercio y certificación; y (3) servicios ambientales, cuyos resultados a futuro son, entre otros: (1) “Se establece un sistema de valoración económica de la biodiversidad e incentivos económicos para la conservación y uso sustentable de la biodiversidad en las estrategias sectoriales, políticas y planes del país. [..] (4) Existen mercados rentables para servicios ambientales de los ecosistemas del Ecuador”.
En cuanto a la gestión “Financiamiento” (p.71,[MAE, 2001]), la Estrategia define como fuente y/o mecanismo de financiamiento para los costos directos de la política de biodiversidad, aparte del financiamiento estatal y de los préstamos y contribuciones de la cooperación internacional, a (3) “la valoración económica de bienes y servicios generados por áreas protegidas” y (4) “la implementación, tras un análisis del potencial real, de estrategias alternativas como canje de deuda por naturaleza y pago por servicios ambientales globales.”
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Lineamientos que abordan la compensación del carbono La Estrategia compromete para concretar los resultados referidos, entre otros lineamientos:
Resultado 1: Valoración e incentivos económicos (1) Desarrollar y aplicar sistemas nacionales de contabilidad ambiental. (2) Integrar la valoración de la biodiversidad en las políticas, estrategias y planes macroeconómicos y sectoriales. (3) Identificar mecanismos de incentivos para la conservación y uso sustentable de la biodiversidad.
Resultado 4: Mercados rentables para servicios ambientales (1) “Adoptar decisiones en las áreas siguientes: § […] § Sistemas de cobro de servicios para la protección de laderas, provisión de agua de bosques y páramos, y protección costera; § Cobro por servicios ambientales en tierras públicas y privadas […], en casos como la provisión de aguas a represas hidroeléctricas, sistemas de riego y para consumo; control de la erosión y provisión de servicios relativos al clima global (ej., captación y almacenamiento de carbono); (2) Fomentar el desarrollo de contratos de prestación de servicios ambientales a fin de: § Contar con herramientas que permitan valorar adecuadamente los servicios e internalizar el costo de su mantenimiento y conservación; § […] (3) Dar prioridad inicial a mecanismos de cobro y pago por los servicios ambientales de páramos, principalmente como fuente de agua potable y riego para poblados andinos; manglares, como agentes protectores de la línea de costa; llanuras de inundación, como zonas protectoras de inundaciones; y bosques de laderas, para la protección de cuencas hidrográficas.”
A.4 Sobre el Plan Nacional de Electrificación y la política nacional d
La política nacional de energía eléctrica se enmarca dentro de un prolongado proceso de modernización, iniciado formalmente en 1996 mediante la adopción de la nueva Ley de Régimen del Sector Eléctrico (LRSE). Ésta responde a la necesid participación estatal en este sector. Con el sustento legal que le proporciona esta Ley, el proceso de modernización se plantea como objetivo proporcionar al país un servicio eléctrico de alta calidad y confiabilidad, que garantice su desarrollo económico y social, que se enmarque en la competitividad del mercado de producción de electricidad y promueva las inversiones de riesgo del sector privado, y que esté comprometido con la preservación del medio ambiente.
El Consejo Nacional de Electrificación (CONELEC), establecido por la reforma sectorial como el ente normativo, regulador y controlador, por Ley debe elaborar y presentar anualmente al país el “Plan Nacional de Electrificación”. El Plan vigente, [CONELEC, 2002], indicativo para la década 2002-2010, describe la situación del sector eléctrico nacional y sus perspectivas; proyecta el mercado eléctrico ecuatoriano en cuanto a la demanda de potencia y de energía; y establece, para cada una de las actividades de generación, tra correspondientes planes de expansión, en lo que concierne a situación del subsector, lineamientos específicos y medidas promovidas, proyectos y actividades en ejecución, e iniciativas promisorias. Este Plan tiene el carácter de referencial para el sector privado, permitiendo a ese sector el desarrollo de proyectos alternativos y, en consecuencia, fomentando que éste sea principal actor del desarrollo del sector.
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Objetivos de la política eléctrica de interés para la promoción del comercio de emisiones Metas de la política eléctrica, tal como lo reflejan los objetivos de la LRSE [LRSE, 1996], son, entre otros: · “Proporcionar al país un servicio eléctrico de alta calidad y confiabilidad, que garantice su desarrollo económico y social” · “Promover la competitividad de los mercados de producción de electricidad para asegurar el suministro a largo
· “Establecer sistemas tarifarios que estimulen la conservación y el uso eficiente de la energía” · “Promover la realización de inversiones privadas de riesgo en generación, transmisión y distribución de electricidad velando por la competitividad de los mercados” · “Desarrollar la electrificación en el sector rural “ · “Fomentar el desarrollo y uso de los recursos energéticos no convencionales a través de los organismos públicos, las universidades y las instituciones privadas”
En lo que respecta a la generación, se espera que “por las reservas que dispone el país, los proyectos que aprovechen el potencial hidroeléctrico, el gas y los remanentes finales de las refinerías de petróleo del Ecuador, serán priorizados por la iniciativa privada; especialmente aquellos de pequeña y mediana potencia, por su incidencia en el desarrollo económico, social y tecnológico del país; y, por la mayor facilidad de f
De acuerdo al Plan Indicativo, los planes de expansión presentados por nuevos generadores y las empresas de transmisión y distribución, requerirán de una inversión estimada de US$ 2434,8 millones en el período del Plan, de los cuáles US$ 1129,8 corresponden a inversiones en generación eléctrica. Los proyectos de generación considerados en esta estimación son aquellos que cuentan con contratos de concesión o que su desarrollo se encuentra bastante n en total 1018 MW adicionales al SNI hasta el año 2008 (436 MW en centrales hidroeléctricas y 582 MW en centrales termoeléctricos, de los cuales 312 MW corresponden a gas natural). Además, se han concedido, o están en proceso, permisos de 0 proyectos para servicio público a través del SNI, con lo que la potencia nominal del SNI aumentaría en otros 824 MW.
Más allá de entrar en mayor detalle de las políticas y planes de expansión de la oferta (generación, transmisión y distribución) eléctrica nacional, cabe resaltar la importancia central de este Plan Indicativo para el desarrollo y registro de proyectos de generación eléctrica conectados al SNI, que integren la gestión y certificación del carbono: · La información del Plan constituye el escenario referencial nacional (la “baseline” de alcance nacional), a partir del cuál los proponentes de proyectos MDL deberán desarrollar la “baseline” a nivel de proyecto y justificar la adicionalidad de los mismos. Ello es de particular importancia, puesto que, si bien en el sistema ecuatoriano de generación rige el esquema de “despacho económico” de las centrales que estén disponibles y produciendo en el SNI, existen otros factores endógenos (de la administración estratégica y técnica- operativa del SNI) y exógenos (tendencias tecnológicas, de inversión, etc) que complementan el criterio de la costoeficiencia. · La naturaleza indicativa / referencial del Plan ecuatoriano puede ser una ventaja práctica, en términos de facilitar metodológicamente la justificación de la adicionalidad de actividades de reducción de emisiones, frente a enfoques extremos de planificación central
· La naturaleza dinámica del Plan ecuatoriano, con revisiones anuales, puede ser un factor ntes y ejecutores de proyectos MDL, en razón que por factores exógenos o de interpretación, “de un año a otro”, una propuesta de proyecto puede formar parte de la “baseline” nacional, repercutiendo así en (a) la elegibilidad de la propuesta para el MDL, y/o en (b) el nivel certificable de reducciones de emisiones de un proyecto MDL en ejecución.
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Determinante para la viabilidad de proyectos eléctricos de compensación del carbono resulta también la política nacional sobre Energías Renovables y Eficienci reconocido a través de la LRSE a ambos elementos como lineamientos fundamentales para apoyar un desarrollo sostenible del sector, ello no se ha reflejado en la formulación de políticas específicas y ejecución de medidas replicables de gran alcance. Consideraciones, en el plano normativo, para el funcionamiento del Fondo de Electrificación Rural y Urbano Marginal (FERUM) y para el tratamiento preferencial en el despacho (ver literal B.4), no han repercutido significativamente.
Para atender las debilidades respecto a políticas de corto y largo plazo sobre Energías Renovables y Eficiencia Energética, el Consejo Nacional de Modernización (CONAM), el CONELEC y el Ministerio de Energía y Minas comenzarán a mediados del presente año un programa nacional, orientado a la “identificación y eliminación de barreras, definición de herramientas y medidas estratégicas, e implementación de proyectos, para el fomento de Energías Renovables y de Uso Racional de Energía”. Este programa, que es un componente del macroproyecto del CONAM “Modernización de los sectores eléctrico, de telecomunicaciones y de servicios rurales - PROMEC”, se lo financiará parcialmente con recursos del GEF e incluye, por ende, objetivos específicos respecto a la reducción de emisiones de GEI.
B ELEMENTOS DEL MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL
A más de las disposiciones constitucionales y del conjunto de estrategias y políticas adoptadas oficialmente, en parte revisadas en los literales precedentes A1-A.4, el Ecuador cuenta con, o en su defecto, prepara instrumentos jurídicos, de índole sectorial y transsectorial, orientados explícitamente a inducir y apoyar procesos sostenibles de desarrollo nacional. Tal como se delinea más adelante, algunos de estos instrumentos -- los anteproyectos de ley forestal y de biodiversidad-- anticipan expresamente el pago de servicios ambientales locales y globales como una herramienta de gestión de políticas sectoriales.
B.1 Marco trazado por la Ley de Gestión Ambiental
Ley de Gestión Ambiental LGA 1999:
La gestión ambiental se enmarca en las políticas generales de desarrollo sustentable para la conservación del patrimonio natural y el aprovechamiento de los recursos naturales, que establezca el Presidente al aprobar el Plan Ambiental Ecuatoriano. Ministerio del Ambiente: Autoridad Ambiental Nacional y líder del Sistema Descentralizado de
Elementos a resaltar: · Sobre la planificación (Plan Ambiental Ecuatoriano) · Sobre el SUMA (Evaluación de Impacto Ambiental) · Sobre incentivos y financiamiento
Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable (estipulado en LGA y creado en2001): CNDS es el órgano asesor del Presidente principalmente para: · “Elaborar y concertar propuestas armónicas de Políticas Generales del Desarrollo Sustentable, que tiendan a la conservación del patrimonio natural y el aprovechamiento de los recursos naturales · “Elaborar, concertar y presentar al Ministerio del Ambiente propuestas de estrategias, planes, programas y proyectos para la gestión ambiental nacional, enmarcadas dentro del Plan Ambiental Ecuatoriano .
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CNS, conformado por Presidente de la República, Ministerio del Ambiente, ministerio de Economía, Ministro de estado según el tema a tratarse, Oficina de Planificación de la Presidencia, Cámaras de la Producción Costa, Cámaras de la Sierra, CEDENMa (por sociedad civil). CNDS, agenda prioritaria: Mercado del Carbono, Biocomercio, Ecoturismo (líneas del Pacto Verde Social) CNDS, agenda básica: entre otros, indicadores de sustentabilidad..
B.2 Incentivos en el Anteproyecto de Ley Forestal
El Anteproyecto de Ley Especial para el Desarrollo Forestal Sustentable del Ecuador [LEF, 2000] tiene por objeto “normar y fomentar el desarrollo, manejo sustentable y la conservación de los recursos forestales; regular la administración de dichos recursos y del Patrimonio Forestal del Estado, con el objetivo de mejorar las condiciones ambientales, contribuir al crecimiento económico y a la reducción de la pobreza” (Art.1, [LEF, 2000]). Dos metas prioritarias sustentan al Anteproyecto: “detener el proceso de pérdida de bosques nativos y de manera complementaria, sin considerar que esto puede compensar la pérdida de bosques nativos, restaurar tierras de aptitud forestal sin bosque” (Preámbulo, [LEF, 2000]).
El Anteproyecto contemp la la implantación de un régimen forestal de obligaciones e incentivos para el manejo forestal sustentable y el fomento forestal, que incluye una reformulación de la institucionalidad para la gestión forestal y la integración de mecanismos de mercado para su financiamiento. El recuadro adjunto delinea algunos elementos centrales, en los que se resalta el espacio que se induce para potenciar, específicamente, la ejecución de proyectos forestales
Elementos del Anteproyecto de Ley Forestal, que sientan base para la compensación del carbono Sobre el Manejo Forestal Sustentable (Título V, [LEF, 2000]): · Se establece un Sistema de Regentes Forestales, tercerizado y acreditado por el Ministerio del Ambiente (MA), para la asistencia técnica y el control de planes de Manejo Integral de bosques nativos, planes de forestación con incentivos, programas de aprovechamiento forestal sustentable, programas de corta, programas de reforestación, pago por servicios ambientales, movilización de productos maderables. · Se declara como zona forestal permanente a tierras con bosques nativos, tanto públicas como privadas, la misma que se destinará exclusivamente al manejo forestal sustentable y a la conservación. Se prohíbe su reemplazo por plantaciones u otros usos. Por medio del Plan de Manejo Integral, el Sistema de Regencia Forestal podrá autorizar el aprovechamiento sustentable de productos maderables con fines comerciales y, en una superficie no mayor del 20 % del área total, para usos agropecuarios de subsistencia. · Se fomenta el establecimiento y manejo de plantaciones forestales y de sistemas agroforestales, tanto productivas como protectivas, sin ninguna restricción, salvo: el establecimiento en bosques nativos, humedales y en zonas de vegetación nativa que contenga especies de fauna y flora en peligro de extinción, que consten en listados oficiales. El Sistema Único de Manejo Ambiental (Ley de Gestión Ambiental) determinará los casos en los cuales se requerirá de un estudio de impacto ambiental para su aprobación.
Sobre el Fomento Forestal (Título VI, [LEF, 2000]): · Se adopta un Sistema de Pago por Servicios Ambientales: los propietarios de bosques y ecosistemas nativos, que manejen su propiedad conforme a un plan de manejo integral aprobado por el MA, podrán optar por el cobro de servicios ambientales. El MA normará el pago a los propietarios de bosques y ecosistemas nativos por los servicios ambientales que generan. · Se establecen Incentivos para la Forestación: el MA, mediante contrato con propietarios de tierras de aptitud forestal otorgará, un incentivo proveniente del Fondo Nacional para la Forestación y Conservación (FONAFORC), para la forestación y el establecimiento de sistemas agroforestales, que se efectúen conforme las normas técnicas establecidas en un plan de forestación aprobado por el MA.
Sobre el Financiamiento (Título VI, Capítulo IV, [LEF, 2000]): · Se crea el FONAFORC para financiar (en dinero efectivo, pago por servicios ambientales, crédito u otros mecanismos) las actividades que estén orientadas al uso sostenible de los bosques nativos, plantaciones y otros ecosistemas, de acuerdo a las normas establecidas para el efecto.
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· Con los recursos del FONAFORC, el Ministerio del Ambiente podrá adquirir los derechos para la comercialización de los servicios ambientales que bosques, plantaciones, y ecosistemas nativos generan. Los derechos adquiridos podrán El serFONAFORC negociados canalizará por el Ministerio recursos, delentre Ambiente, otras fuen parates la identificadas, reinversión en de: este fondo. · Tasas destinadas al pago por servicios ambientales generados por bosques y ecosistemas nativos establecidas por el MA. · Ingresos por la venta de certificados (inclusive certificados de fijación / conservación de carbono), emitidos en base a derechos para la comercialización de servicios ambientales, que se hayan adquirido con recursos del FONAFORC. · Recursos internacionales privados y públicos destinados para la implementación del Mecanismo de Desarrollo proyectos para el desarrollo forestal sustentable.
Definición de Servicios Ambientales que aplica (Glosario, [LEF, 2000]): “Son los que brindan el bosque nativo, las plantaciones forestales y sistemas agroforestales y que inciden directamente en la protección y el mejoramiento del ambiente. Son los siguientes: · mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero mediante fijación, reducción, secuestro, almacenamiento y
· control de la erosión del suelo; · protección del agua para provisión de agua potable, riego, generación eléctrica y uso industrial y recreacional; · conservación de la biodiversidad y la belleza escénica para fines turísticos y científicos; · otros que en el futuro se determinen.”
Mediante este Anteproyecto, “la sociedad ecuatoriana reconoce que tanto los bienes de los bosques (madera y productos no maderables) como los servicios ambientales que generan (conservación y captación de carbono, producción de agua, conservación de la biodiversidad, etc.), deben ser pagados. El pago de dichos servicios incrementará el valor de los bosques fomentando su conservación (protección y uso sustentable)” (Preámbulo, [LEF, 2000]). Específicamente, se espera que a través de la aplicación de la nueva Ley Forestal, el Ecuador capte fondos para que, en el corto plazo, el Estado -- a través del Sistema de Titulación y Pago de Servicios Ambientales -- pague los servicios ambientales de aproximadamente un millón de hectáreas (alrededor de 30.000 familias del área rural beneficiadas) y se implemente un programa de forestación de alrededor de 20.000 ha al año.
Cabe anticipar una ligera inconsistencia entre el esquema que propone el Anteproyecto para la comercialización, entre otros, de certificados por conservación y fijación de carbono, y las modalidades adoptadas para la emisión de certificados bajo el régimen del Protocolo de Kyoto. Se plantea que la Autoridad Ambiental Nacional, a través de un Sistema de Pago por Servicios Ambientales (que incluiría la intermediación de certificadoras independientes titularizar sendos servicios ambientales de bosques y plantaciones privadas, inclusive el servicio ambiental de conservar y/o incrementar la capacidad de almacenamiento de carbono32, y comprar los derechos de comercialización de estos títulos o certificados. Bajo las modalidades del MDL, aquello resulta ser un esquema incompatible, puesto que la valoración y titularización es potestad exclusiva de la CMCC (a través del ciclo regulado de validación, verificación y , de ser eficiente, procede únicamente para apuntar a demandas sin interés de contabilizar los certificados bajo el régimen del Protocolo de Kyoto o para financiar actividades excluidas del MDL (proyectos de conservación). Sin embargo, el FONAFORC ha previsto alimentarse, aparte de los ingresos por el comercio de los referidos títulos, también de 33 captados para financiar directamente proyectos de reforestación bajo el MDL.
32 La definición del servicio “mitigación de emisiones de GEI” es imprecisa. Bosques y otros ecosistemas no prestan el servicio de reducir emisiones de GEI; prestan el servicio global de provisión de capacidad de almacenamiento de carbono (o, en su defecto, de equilibrar el nivel de concentración de GEI en la atmósfera).
33 En este caso, las inversiones podrán venir únicamente de fondos públicos “frescos”.
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En la actualidad, tras un largo proceso participativo de elaboración, discusión y concertación, el Anteproyecto se encuentra en trámite del Ejecutivo previo a su promulgación por decreto presidencial. Paralelamente, el Ministerio del Ambiente ha adelantado el diseño del marco institucional y normativo del precitado Sistema de Pago por Servicios Ambientales. El estado de la discusión al respecto se encuentra reflejado en los trabajos técnicos de un grupo de expertos del Ministerio del Ambiente, financiado con recursos de CARE Internacional (ver [LLAGUNO, 2002] y [FALCONÍ, 2002]).
B.3 Incentivos en el Anteproyecto de Ley de Biodiversidad
El Anteproyecto de Ley Especial para la Conservación y Uso Sustentable de la Biodiversidad en el Ecuador [LEB, 2001] tiene “por objeto proteger, conservar, restaurar la biodiversidad del Ecuador, impulsar su utilización sustentable y mantener los servicios ambientales que presta”. La Ley establecerá “los principios generales y normas sobre: la conservación y uso sustentable de la biodiversidad y sus servicios, el acceso a los recursos genéticos, la bioseguridad, la rehabilitación y restauración de ecosistemas degradados y la recuperación de especies amenazadas, y los mecanismos de protección de los derechos sobre biodiversidad en materia administrativa, civil y penal” (Art.1, [LEB, 2001]).
El Anteproyecto integra, dentro de la normativa requerida para alcanzar el amplio espectro de objetivos de conservación y uso sustentable de la biodiversidad, incentivos y mecanismos de financiamiento que, entre otras alternativas, se sustentan en el reconocimiento de servicios ambientales adicionales a los que presta directamente la diversidad biológica. El recuadro adjunto delinea los elementos centrales de estos incentivos y mecanismos de financiamiento previstos, en cuanto a su orientación de utilizar la demanda externa (por ejemplo, certificados de fijación y/o conservación de carbono) e interna (por ejemplo, protección de fuentes de agua) por otros servicios ambientales34, como una herramienta de gestión y, especialmente, una fuente de recursos para la política de biodiversidad.
Elementos del Anteproyecto de Ley de Biodiversidad, que identifican la compensación del carbono Sobre los Incentivos (Título VI, [LEB, 2001]) · El Ministerio del Ambiente desarrollará instrumentos económicos para fomentar la conservación y la utilización sustentable de la biodiversidad y sus funciones, mediante la creación de incentivos específicos de carácter fiscal, crediticio, técnico, científico o de otra índole. · El Ministerio del Ambiente normará el pago a los propietarios de predios donde existan bosques y otros ecosistemas nativos por los servicios ambientales que generan con su conservación, conforme a lo establecido en un Reglamento correspondiente.
Sobre el Financiamiento (Título VII, [LEB, 2001]) · Se crea el Fondo para Conservación y Uso Sustentable de la Biodiversidad, para el financiamiento de las actividades de conservación y manejo sustentable de la biodiversidad y sus funciones. Los recursos del fondo se utilizarán de acuerdo a las prioridades definidas en la presente Ley, sus reglamentos y en las políticas operativas establecidas por el Ministerio del Ambiente. · El fondo se alimentará de, entre otras fuentes, de los ingresos por los servicios ambientales generados por el rotegidas.
Tanto el marco estratégico que provee, como la base legal que anticipa la política nacional de biodiversidad no sólo que viabilizan, sino que dan mayor importancia a la promoción de actividades forestales que integren la compensación del carbo diseño y la implementación de proyectos forestales de secuestro o conservación de carbono deberán contemplar consistentemente la dimensión de la biodiversidad dentro y fuera del
34 Quizás porque, en general, los esquemas de valoración de los servicios de la biodiversidad aún resultan insuficientes para satisfacer los requerimientos de una potencial demanda internacional o nacional.
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de recursos genéticos, restauración de hábitats, etc.) podrían resultar determinantes para justificar la adicionalidad de la compensación del carbono en un proyecto forestal.
Para los proyectos forestales de gestión del carbono, especialmente para los de conservación, surge también la oportunidad de canalizar financiamiento externo (filantrópico, cooperación internacional), motivado en primer plano por la conservación o uso sostenible de la biodiversidad, pero que no ha identificado mecanismos eficientes para internalizar el valor de la misma. En el contexto nacional, ello es de particular importancia en vista de que los proyectos forestales de conservación quedaron excluidos del MDL, al menos para el primer odo de compromiso (2008-2012) del Protocolo.
B.4 Incentivos en la Ley de Régimen del Sector Eléctrico
En 1996 se sancionó la Ley de Régimen del Sector Eléctrico (LRSE) [LRSE, 1996], la cual sustituyó a la Ley Básica de Electrificación. Esta Ley y posteriores reformas establecen que, entre otros aspectos: · El suministro de energía eléctrica es un servicio público de interés nacional; es deber del Estado satisfacer directa o indirectamente las necesidades de energía eléctrica del país, mediante el aprovechamiento óptimo de los recursos naturales, de conformidad con el Plan
· El Estado es el titular de la propiedad de los recursos naturales que permiten la generación de la energía eléctrica. Es su facultad delegar al sector privado las actividades de generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica, así como las actividades de importación y exportación de esta energía. · El Estado queda facultado, durante un período de transición hacia la estructuración de mercados competitivos, para garantizar el pago al generador que suscriba contratos de compraventa de potencia y energía con empresas distribuidoras en las que el Estado fuere titular de la mayoría del capital accionario.
La LRSE sustenta la reforma del sector eléctrico. El sector eléctrico se estructura ahora en el Consejo Nacional de Electricidad (CONELEC); el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE); las empresas concesionarias de generación; de transmisión (Transelectric S.A); y de y comercialización35. En este esquema, el CONELEC es el ente regulador, normativo y controlador, mediante el cual el Estado puede delegar la generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica, a empresas concesionarias. En el marco de la reforma, las instalaciones estatales de generación, distribución y transmisión fueron transferidas a favor de un fondo nacional regulado para la reinversión social de las rentas de las privatizaciones, el “Fondo de Solidaridad”. Se espera que, a la brevedad posible, las empresas generadoras, la transmisora y las distribuidoras, que tienen participación accionaria del Fondo de Solidaridad, sean privatizadas (hasta en un 51% de las acciones).
Con la nueva estructura se ha creado el Mercado Eléctrico Mayorista (MEM), constituido por los generadores, distribuidores y grandes consumidores que están incorporados al Sistema Nacional Interconectado (SNI). El CONELEC regula el funcionamiento de este mercado, con la administración técnica y económica del CENACE de las transacciones de suministro eléctrico (potencia y energía) entre los actores del MEM 36. Las transacciones en el MEM deben ajustarse a los reglamentos y procedimientos vigentes para el funcionamiento del MEM y para el despacho y operación del SNI.
35 Está además en funcionamiento el COMOSEL (Consejo de Modernización del Sector Eléctrico), organismo temporal encargado de definir, por delegación del CONAM (Consejo Nacional de Modernización), llevar a cabo la (valoración, promoción, venta) de las empresas eléctricas que tienen participación estatal.
36 En este mercado también se realizarán las transacciones de exportación o importación de energía y potencia (interconexiones con Colombia (en construcción) y Perú (discusión)).
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Acorde a la LRSE, el CONELEC promueve la libre competencia en los mercados de la generación de electricidad. Los generadores deben desarrollar su actividad de acuerdo a los reglamentos correspondientes (entre otros, “de Concesiones”, “del Mercado Eléctri Garantías”, y “de Despacho y Operación del SNI”). Acorde a una reforma de la LRSE, durante un período de transición hacia la estructuración de mercados competitivos, el Estado podrá garantizar el pago a los generadores que suscriban contratos de compraventa de potencia y energía con empresas distribuidoras en las que el Estado sea accionista mayoritario37. El Estado queda también facultado para otorgar las contra-garantías gubernamentales que fueren necesarias, a fin de que los generadores puedan acceder a la emisión de garantías, conferidas por organismos multilaterales de crédito o agencias especializadas, para lograr el financiamiento de sus proyectos de generación.
La LRSE reconoce que el desarrollo de todas las actividades de generación, transmisión y distribución eléctrica debe integrar “la conservación de la naturaleza y la protección del medio ambiente”. Atendiendo a este principio, el CONELEC impulsa la reorganización de la ambiental en el sector. Entre otros, recientemente entró en vigencia el “Reglamento Ambiental para Actividades Eléctricas” [CONELEC, 2001], y se conformó una Unidad Ambiental dentro de la estructura del CONELEC. Para asegurar consistencia jurídica y procedural entre este reglamento sectorial y la Ley de Gestión Ambiental (y su “Sistema Descentralizado de Gestión Ambiental”), el CONELEC deberá acreditar, una vez que entre en vigencia el Sistema Único de Manejo Ambiental (SUMA), ante el Ministerio del Ambiente (“Autoridad Ambiental ad Ambiental de Aplicación” competente para el sector eléctrico.
El otorgamiento por parte del CONELEC de concesiones, permisos y licencias está condicionado al cumplimiento de las normas ambientales contenidas en el referido Reglamento Ambiental. En cuanto a nuevas instalaciones eléctricas, es obligación de los actores interesados realizar para cada proyecto un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y su respectivo Plan de Manejo Ambiental, el cuál deberá ser aprobado por el CONELEC (en calidad de “Autoridad Ambiental de Aplicación”). En este contexto, elemento esencial del Plan de Manejo Ambiental de centrales hidroeléctricos es la ejecución de un programa de manejo de la cuenca hidrográfica. Por otro lado, en los EIA de centrales termoeléctricas, entre otras cuantificar las emisiones a la atmósfera, de acuerdo a las normas vigentes nacionales y seccionales de protección ambiental y de control de la contaminación. Sin embargo, las normas vigentes sobre límites permisibles de emisiones38, que datan de inicios de los 80’, abordan principalmente emisiones de gases de impacto local y no tienen un enfoque restrictivo (limitación del nivel de emisiones vinculado a sanciones). En la actualidad, no opera un mecanismo eficiente, de jurisdicción nacional, que controle el cumplimiento del nivel de emisiones.
En cuanto a la promoción de las energías renovables y expansión de la electrificación rural, de acuerdo a la LRSE y correspondientes reglamentos, se incentivará y financiará con recursos del Fondo de Electrificación Rural y Urbano Marginal (FERUM) los proyectos de generación que sean exclusivos para áreas urbano marginales y rurales; y, especialmente aquellos que aprovechen los recursos energéticos renovables no convencionales. El recuadro adjunto describe la organización y el funcionamiento del FERUM. Por otro lado, la Ley estipula
37 Esta facultad del Estado responde a la realidad actual del MEM. El costo agregado promedio del suministro (generación, distribución y transmisión) es excesivamente alto (9,48 U$c / kWh) y no es cubierto por los pliegos tarifarios vigentes (que establece el CONELEC), pese a la política estatal de sincerar las tarifas.
38 “Reglamento sobre normas generales de emisión para fuentes fijas de combustión y los métodos generales de -X-1993; y “Reglamento sobre normas de calidad del aire” R.O.726 del 15-VII- 1991.
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que la generación eólica, solar, geotérmica y con biogás, será despachada en el SNI [hasta] en un 2% de la potencia nacional, lo cuál les asegura pagos a precios que incentivan su desarrollo.
Tal como se puntualizó previamente, en breve arrancará el proyecto interinstitucional PROMEC y su componente financiado por el GEF sobre energías renovables y eficiencia energética. Éste constituye un programa nacional orientado a crear incentivos eficaces para el fomento tanto del uso de fuentes de energía renovable como de prácticas de eficiencia energética. Tal como lo define su planificación operativa, es de esperarse que este programa provea al país de claras laciones, de eficientes instrumentos de gestión y mecanismos de financiamiento y de replicables experiencias piloto, que eliminen barreras para la formulación de proyectos de reducción de emisiones de GEI basados en energías renovables o eficiencia energética.
Características básicas del FERUM
Los fondos del FERUM podrán utilizarse para obras nuevas, ampliación y mejoramiento de sistemas -marginales, para construcción de sistemas de generación que utilicen energías renovables en sectores rurales, y para la operación y mantenimiento de sistemas eléctricos no incorporados, ubicados en las provincias de la frontera,
Organismo administrador es el Fondo de Solidaridad. En cuanto a los organismos planificadores, la responsabilidad de la identificación y planificación de las obras a ejecutarse se transfiere a los gobiernos provinciales (consejos provinciales), en coordinación con los gobiernos locales (municipalidades) y las empresas distribuidoras, en cuya jurisdicción se hallen ubicadas las comunidades rurales y urbano marginales beneficiarias de las obras.
Organismos ejecutores son las empresas concesionarias de la distribución y comercialización en la en que se identifique el proyecto. Para esto, cada empresa recopilará los planes generales definidos por los gobiernos seccionales (provinciales o locales), las empresas distribuidoras o los interesados, y requerirán de la aprobación técnica de la correspondiente empresa distribuidora.
Organismo de Coordinación Técnica es el CONELEC. Su rol en la parte de planificación y operación se reduce a la aprobación final de los planes anuales de los proyectos de electrificación. Teniendo en cuenta la disponibilidad de presupuesto, definirá el plan anual según las prioridades establecidas en la LRSE, el reglamento del FERUM y el instructivo de priorizacion. Dicho instructivo aun no ha sido emitido, y deberá contemplar, según el reglamento del FERUM, al menos los siguientes aspectos:
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