Robust Kernenbeleid
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
Robuust kernenbeleid, het cement bij grote herindelingen, verdient een financiële impuls. 3 april 2018 1 Robuust kernenbeleid, het cement bij grote herindelingen, verdient een financiële impuls. Inleiding De gemeentelijke herindelingen zullen ongeacht de vorm - van onderaf of met meer provinciale doorzettingsmacht - de komende jaren doorgaan. Op 1 januari 2018 is het aantal gemeenten ten opzichte van 1997 gedaald van 572 tot 380, een afname met 33,7% (bijlage 1). Er liggen nu 12 wetsontwerpen met een geplande ingangsdatum van 1 januari 2019 bij de Tweede Kamer, die tot een vermindering met 25 gemeenten zullen leiden (bijlage 2). Het gemiddeld aantal inwoners en de gemiddelde oppervlakte per gemeente neemt hierdoor toe, maar het sterkst stijgt het gemiddeld aantal kernen1 per gemeente. Al lang wordt er nadrukkelijk aandacht gevraagd voor het behoud van het eigen karakter en de kracht van (kleine) lokale verbanden bij herindelingen, onder andere door het SCP2, de Tweede Kamer, de Minister van BZK en de betroken provincies3. Bij de Kamerbehandeling van de grootschalige herindeling in Friesland van 2011 is de motie Heijnen cs4 aangenomen. Hierbij werd aan de regering een evaluatie van de nieuwe gemeente Súdwest-Fryslân met “veel inwoners, veel kernen en een groot grondgebied” gevraagd, met het oog op het buitengewoon grote aantal kernen in deze nieuwe gemeente. Gezien het belang dat breed wordt toegekend aan een stevig kernenbeleid, is het opmerkelijk dat de slag naar een financiële vertaling nooit gemaakt is. De verdeling van het Gemeentefonds is immers kosten georiënteerd en kent een verdeelmaatstaf “Bedrag per kern”. Samenvatting In dit onderzoek wordt eerst de ontwikkeling van het aantal gemeenten en het aantal kernen sinds 1997 geschetst. Dan wordt aan de hand van de invulling door de gemeente Súdwest-Fryslân, de onbetwiste koploper met nu 68 kernen, gekeken naar het kernenbeleid en de kosten daarvan sinds de herindeling in 2011. Deze kosten zijn globaal vergeleken met de overeenkomstige kosten van een zevental gemeenten met meer dan 20 kernen. De gevonden bedragen worden afgezet tegen het bedrag per kern in de Algemene Uitkering voor dit type bestuurlijke kosten. Dan blijkt dat het bedrag in de maatstaf kern voor dit beleidsveld niet in verhouding staat tot de gemaakte kosten in de gemeenten met veel kernen. Dit onderzoek resulteert in het voorstel om - tot de brede herziening van de financiële verhoudingen ingevoerd wordt - binnen de huidige structuur van het gemeentefonds een gestaffelde verhoging van het bedrag per kern in te voeren. Er staat dan een reëlere vergoeding tegenover de kosten van noodzakelijk en breed gedragen kernenbeleid. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kan zo duidelijk maken dat het ernst is met de waardering van de sociale verbanden in de kernen door een “wethouderskabinet” 5 1 In dit onderzoek gedefinieerd zoals de maatstaf kern in de Algemene Uitkering 2 SCP, Het lokale profiel, 1994 3 Provincie Zuid Holland, Handreiking kernendemocratie, 2018 4 Tweede Kamer 2010, Kamerstuk 32 242 nr. 11 5 Financieel Dagblad, 21 maart 2018 2 2 De ontwikkeling van het aantal gemeenten sinds 1997. 2.1 Aantal gemeenten, aantal inwoners en oppervlakte. De afname van het aantal gemeenten in ons land is een continu proces dat rustige en hectische tijden en verschillende invalshoeken kent6. In dit onderzoek is gekozen voor de ontwikkelingen sinds 1997. Dit sluit aan bij de ingangsdatum van de Financiële-verhoudingswet 1997, die het bedrag per k ern invoert. Uit onderstaande grafiek blijkt dat van 1997 tot 2018 het aantal gemeenten met 34 % is afgenomen. Het gemiddeld aantal inwoners is met 84 % gestegen (inclusief de autonome groei van ruim 10 %) en de gemiddelde oppervlakte is met 51 % toegenomen. De sterkste mutatie zien we bij het gemiddelde aantal kernen: een stijging met 107 %. Op basis van de nu voorliggende wetsontwerpen loopt dit laatste cijfer op tot 123 % in 2019. Grafiek 1 – Veranderingen 1998 – 2018 (1997: index = 100) Veranderingen 1998 - 2018 (1997: index = 100) index aant. gemeenten -4 -34 index gem. aant. inw.* 84 7 index gem. oppervl. 51 11 index gem. aant. kernen 107 15 1998 - 2018 prognose 2019 Zie voor de gedetailleerde cijfers bijlage 3 De topjaren qua aantal herindelingen waren: 1997 : 30, met name in Noord Brabant 1998 : 12, met name in Drenthe 2001 : 20, met name in Overijssel 2005 : 11, met name in Gelderland 2011 : 7, waaronder Súdwest-Fryslân 2.2 De aandacht voor samenhang bij gemeenten met veel kernen De zorg voor de blijvende binding tussen de vele kernen is bij de kamerbehandeling van de herindeling in Zuidwest Friesland per 1 januari 2011 heel expliciet naar voren gebracht in de motie Heijnen. Hierbij werd aan de regering een evaluatie van de nieuwe gemeente Súdwest-Fryslân met “veel inwoners, veel kernen en een groot grondgebied” gevraagd, gezien het buitengewoon grote aantal kernen in deze nieuwe gemeente. De 2011 gevormde gemeente Súdwest-Fryslân telde 52 kernen, ruim 50% meer dan het aantal kernen in één gemeente tot dan toe, Borger-Odoorn met 35 kernen (sinds 1998). 6 zie bijvoorbeeld Geertsema, The economic effects of municipal amalgamation and intermunicipal cooperation, Groningen 2017 3 Deze motie werd Kamerbreed gesteund. Deze evaluatie7 uitgebracht in 2013 gaf een gemengd beeld over de effecten. De korte periode tussen herindeling en evaluatie maakt volgens de onderzoekers dat de conclusies met de nodige voorzichtigheid bezien moeten worden. De evaluatie van de gemeente Súdwest-Fryslân uit 20138 geeft een overwegend positief beeld van de resultaten van het ingezette beleid. In deze evaluatie zijn de kosten van de gemeentelijke inzet niet expliciet onderwerp van onderzoek geweest. 2.3 De komende herindelingen De voorgenomen herindelingen per 1 januari 2019 leiden tot 4 nieuwkomers in de top 10 van gemeenten met de meeste kernen: Noardeast-Fryslân, Het Hogeland, Westerkwartier en Haarlemmermeer. Daarnaast krijgen ook de gemeenten Hoekse Waard, Molenlanden, Altena en West Betuwe meer dan 20 kernen (bijlage 4). Het is niet te verwachten dat deze trend van gemeenten met veel kernen bij gemeentelijke herindelingen na 2019 zal veranderen. 7 Evaluatie Súdwest-Fryslân – Herindeling en bestuurskracht, PwC/Universiteit van Tilburg, 2014 8 Evaluatie kernenbeleid, gemeente Súdwest-Fryslân 2013 4 3 De invulling en de kosten van kernenbeleid 3.1 Het kernenbeleid in Súdwest-Fryslân De keuze voor de gemeente Súdwest-Fryslân als centerale gemeente bij dit onderzoek vloeit voort uit de volgende overwegingen: - Bij de vorming van deze gemeente steeg het grootste aantal (plattelands)kernen in een Nederlandse gemeente met meer dan 50 % - De Tweede Kamer heeft met de motie Heijnen nadrukkelijk aandacht gevraagd voor de gevolgen van de vorming van deze gemeente met buitengewoon veel kernen - De gemeente Súdwest-Fryslân heeft vanaf het ontstaan een gericht dorpen- en kernenbeleid gevoerd, waardoor er goede cijfers over de inzet van capaciteit en de kosten beschikbaar zijn Vanaf de start heeft de te vormen gemeente Súdwest-Fryslân het belang ingezien van extra inspanningen op het gebied van het (ver)binden van de vele kernen in de nieuwe gemeente. Voor de financiële consequenties daarvan is ruimte gemaakt binnen de begroting. Op basis van een nota kernenbeleid inclusief een kernenfonds is vastgelegd hoe de gemeente de communicatie met de stads-, dorps- en wijkbelangen vormgeeft en bij de uitvoering bewoners ondersteunt (ook financieel) op basis van zelforganisatie en zelfredzaamheid. De kernen in de gemeente worden vertegenwoordigd door verenigingen van stads-, wijk- en dorpsbelangen. Deze zijn het eerste aanspreekpunt voor inwoners en de gemeente. De gemeente heeft coördinatoren in dienst die continu beschikbaar zijn voor informatie, samenspraak en overleg. Samen met de verenigingen stellen zij deelplannen op en bepalen de prioriteiten daarin. Bij de opzet van de plannen is niet voor een uniform stramien, maar voor maatwerk gekozen om de specifieke situatie per kern maximale ruimte te geven. De gemeente Súdwest-Fryslân hanteert in de praktijk van het dorpen- en kernenbeleid een andere definitie van een kern dan de Financiële-verhoudingswet. Dit leidt tot afwijkende aantallen in de stukken van de gemeente ten opzichte van deze studie. Voor 2011 zijn in de voorjaarsnota de volgende middelen beschikbaar gesteld: - 7,5 fte € 586.000 - Organisatie- en kwaliteitsgeld € 250.000 Totaal € 836.000 Het aantal kernen was toen 52 hetgeen neerkomt op een bedrag van afgerond € 16.000 per kern. Hiervan bestaat € 11.200 uit personele kosten. De gemeente Súdwest-Fryslân is door herindelingen met delen van Boarnsterhim (2014) en Littenseradiel (2018) gegroeid tot een gemeente met 68 kernen in 2018. Het budget bedraagt in 2018: - 9,2 fte (waarvan 1 tijdelijk voor 1 jaar) € 770.000 - Organisatie- en kwaliteitsgeld € 448.000 Totaal € 1.218.000 Dit betekent een bedrag van € 18.000 per kern, waarvan € 11.400 personele kosten. 3.2 Het beleid en het kostenniveau in andere gemeenten Bij een zevental gemeenten, verspreid over het land, met meer dan 20 kernen is geïnformeerd naar de inzet en de kosten voor het daar gevoerde kernenbeleid. Dit kan beschouwd worden als een globale indicatie van de kosten van overeenkomstige beleidsinzet in vergelijking met het kostenniveau in Súdwest-Fryslân. Het blijkt dat de geraadpleegde gemeenten de inzet op het kernenbeleid niet altijd zo duidelijk afzonderlijk tot uitdrukking brengen in hun begroting als Súdwest-Fryslân. In het algemeen zijn de 5 taken ondergebracht bij