DIPLOMACIA E USO DA FORÇA: OS PAINÉIS DO IRAQUE MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES Ministro de Estado Embaixador Celso Amorim Secretário-Geral Embaixador Antonio de Aguiar Patriota FUNDAÇÃO A LEXANDRE DE GUSMÃO Presidente Embaixador Jeronimo Moscardo INSTITUTO RIO BRANCO Diretor Embaixador Georges Lamazière A Fundação Alexandre de Gusmão, instituída em 1971, é uma fundação pública vinculada ao Ministério das Relações Exteriores e tem a finalidade de levar à sociedade civil informações sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomática brasileira. Sua missão é promover a sensibilização da opinião pública nacional para os temas de relações internacionais e para a política externa brasileira. Ministério das Relações Exteriores Esplanada dos Ministérios, Bloco H Anexo II, Térreo, Sala 1 70170-900 Brasília, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034/6847 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br GISELA MARIA FIGUEIREDO PADOVAN Diplomacia e uso da força: os painéis do Iraque Brasília, 2010 Direitos de publicação reservados à Fundação Alexandre de Gusmão Ministério das Relações Exteriores Esplanada dos Ministérios, Bloco H Anexo II, Térreo 70170-900 Brasília DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: [email protected] Capa: Maria Leontina, Os Episódios II Óleo sobre tela, 59 x 90 cm, 1959 Equipe Técnica: Maria Marta Cezar Lopes Henrique da Silveira Sardinha Pinto Filho André Yuji Pinheiro Uema Cíntia Rejane Sousa Araújo Gonçalves Fernanda Leal Wanderley Juliana Corrêa de Freitas Programação Visual e Diagramação: Juliana Orem Revisão: Júlia Lima Thomaz de Godoy Impresso no Brasil 2010 P138d Padovan, Gisela Maria Figueiredo. Diplomacia e uso da força: os painéis do Iraque / Gisela Maria Figueiredo Padovan. Brasília : FUNAG, 2010. 304p. ISBN: 978.85.7631.271-0 1. Diplomacia. 2. Desarmamento. 3. Conselho de Segurança - Resolução. 4. Nações Unidas. I. Título. CDU:341.1 Depósito Legal na Fundação Biblioteca Nacional conforme Lei n° 10.994, de 14/12/2004. Para meus pais, Maria Clara e Etienne E meu filho, Thomaz Um agradecimento especial ao Ministro Celso Amorim, figura central deste trabalho. O Lord our God, help us to tear their soldiers to bloody shreds with our shells; help us to cover their smiling fields with the pale forms of their patriot dead; help us to drown the thunder of the guns with the shrieks of their wounded, writhing in pain; help us to lay waste their humble homes with a hurricane of fire; help us to wring the hearts of their unoffending widows with unavailing grief; help us to turn them out roofless with their little children to wander unfriended the wastes of their desolated land in rags and hunger and thirst, sports of the sun flames of summer and the icy winds of winter, broken in spirit, worn with travail imploring Thee for the refuge of the grave and denied it... Mark Twain, The War Prayer Sumário Introdução, 13 Capítulo 1 - Uma cidade comum a todos, 21 1.a. Antecedentes do sistema de segurança coletiva, 24 1.b. A Liga das Nações, 29 1.c. As Nações Unidas, 32 1.d. As Nações Unidas e o Brasil, 38 1.e. O Iraque e o desafio ao sistema de segurança coletiva, 41 Capítulo 2 A Primeira Guerra do Golfo e suas consequências, 45 2.a. O prenúncio da invasão, 49 2.b. A reação à invasão iraquiana, 54 2.c. A reação no Conselho de Segurança, 59 2.d. A Operação Tempestade no Deserto, 64 2.e. As condições para o cessar-fogo, 66 2.f. As inspeções de desarmamento, 73 2.g. A situação humanitária, 78 Capítulo 3 1996-1998 - A crise permanente, 85 3.a. O regime da resolução 687 (1991), 102 3.b. A Operação Raposa do Deserto, 106 Capítulo 4 A Presidência brasileira do Conselho de Segurança, 113 4.a. Dificuldades iniciais no Conselho de Segurança, 115 4.b. O início dos debates, 119 4.c. A manifestação do Presidente do Conselho, 125 4.d. As negociações, 127 Capítulo 5 Os painéis e os relatórios Amorim, 135 5.a. A organização dos painéis, 135 5.b. O Painel sobre Desarmamento, 141 5.c. O Painel sobre a Situação Humanitária, 146 5.d. O Painel sobre Prisioneiros de Guerra/Propriedades Apreendidas, 149 5.e. A Apresentação dos painéis ao Conselho de Segurança, 152 5.f. As negociações no Conselho de Segurança, 156 5.g. A resolução 1284 (1999), 170 Capítulo 6 Missão Cumprida, 175 6.a. As contradições do Presidente Clinton, 177 6.b. As razões de George W. Bush, 179 6.c. A cegueira de Saddam Hussein, 183 6.d. A Doutrina Bush, 184 6.e. Fracassa a tentativa multilateral, 190 6.f. Post Scriptum, 202 Capítulo 7 O Brasil e o Conselho de Segurança, 205 7.a. A Presidência brasileira do Conselho de Segurança - jan/99, 205 7.b. Notas sobre a atuação do Brasil na Presidência do Conselho, 208 7.c. Reflexões sobre a experiência dos painéis, 213 Conclusão, 217 Bibliografia, 221 Anexos, 239 I Resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas, 241 II Relatório do Painel sobre Desarmamento, 269 III Notas utilizadas pelo Embaixador Celso Amorim, 293 Introdução Ninguém é uma ilha, completa em si mesma; Somos todos uma peça do continente, uma parte do todo. John Donne, 16231. O sistema de segurança estabelecido em 1945, com as Nações Unidas em seu centro, está fundado na ideia de que a paz é um bem coletivo, pelo qual a sociedade de Estados como um todo tem interesse e responsabilidade. Parte, também, da premissa de que os Estados estariam dispostos a ceder parte de sua soberania para assegurar a estabilidade internacional2. Ao mesmo tempo, a estrutura de segurança coletiva criada em São Francisco reflete uma realidade de poder bruto, concretizada na atribuição de assentos permanentes no Conselho de Segurança aos vencedores da Segunda Guerra Mundial3. A tensão entre o 1 Donne, John. Devotions Upon Emergent Occasions, Meditation XVII: Nunc Lento Sonitu Dicunt, Morieris. 1623, disponível na página www.phrases.org.uk. O original do verso é: No man is an island, entire of itself; every man is a piece of the continent, a part of the main. 2 Nesse sentido, insere-se na tradição do pensamento ocidental conhecida como idealista ou liberal. Sobre a visão idealista ou utópica das relações internacionais, consultar Hinsley, Power and the Pursuit of Peace. Cambridge: Cambridge University Press, 1963. 3 O papel especial atribuído às principais potências remete à corrente realista das relações internacionais. Uma análise mais aprofundada sobre o assunto pode ser encontrada em Morgenthau, Politics among Nations: the Struggle for Power and Peace. 5 ed. Nova York: Knopf, 1978. Ver também Bull, The Anarchical Society. Nova York: Columbia University Press, 1977. 13 GISELA MARIA FIGUEIREDO PADOVAN interesse individual dos Estados e a cessão de competências exigida pelo multilateralismo constitui o espaço de conflito no qual as Nações Unidas têm de operar e explicaria, em grande medida, sucessos e fracassos da organização. O final da Guerra Fria trouxe enormes oportunidades para o sistema de segurança das Nações Unidas. Liberado da dinâmica paralisante do mundo bipolar, o Conselho de Segurança passou a atuar de maneira mais condizente com o papel de garante da paz idealizado por seus criadores. É notável o aumento da atividade do Conselho na década de 90, quando proliferaram operações de paz4. O renovado entendimento entre os cinco membros permanentes levou a período de vitalidade e criatividade nas ações do Conselho, gerando expectativas justificadas de que as Nações Unidas corresponderiam aos altos ideais que haviam inspirado sua criação5. O marco inicial dessa era de ouro do Conselho de Segurança foi a invasão do Kuwait pelo Iraque, em agosto de 1990. A ocupação militar de um Estado membro das Nações Unidas por outro configurava clara violação do Artigo 2.4 da Carta da ONU, que proscreve a ameaça ou o uso da força contra a integridade territorial ou independência política de qualquer Estado6. Não havia dúvidas quanto à determinação de ameaça à paz e portanto, quanto à consideração do tema ao abrigo do Capítulo VII da Carta, que estabelece as responsabilidades do Conselho de Segurança na manutenção da paz e da segurança internacional, e contempla, como último recurso, a utilização de meios militares. A ação militar iraquiana constituía oportunidade ideal para testar a ideia de segurança coletiva, que vinha sendo gestada há mais de seis séculos7. Elementos estratégicos e econômicos adicionais explicariam a presteza com que o Conselho de Segurança logrou adotar doze resoluções sobre a invasão do Kuwait entre agosto e novembro de 1990, todas sob o Capítulo VII da Carta. O 4 Entre 1945 e 1990, foram estabelecidas 18 operações de paz. Durante a década de 90, esse número subiu para mais de 30. Em 1992, foi criado o Departamento de Operações de Paz da ONU (DPKO). 5 Em sua tese para o CAE, o Embaixador Antonio Patriota refere-se à articulação de um novo paradigma de segurança coletiva. Patriota, Antonio de Aguiar. O Conselho de Segurança após a guerra do Golfo: a articulação de um novo paradigma de segurança coletiva. Brasília: FUNAG, 1998. 6 Saddam Hussein violou as duas proibições: não apenas invadiu o território kuwaitiano, mas também anexou formalmente o Kuwait como a décima nona província iraquiana. 7 Como se verá no capítulo 1, desde o período medieval vinham-se esboçando ideias a respeito de ação coletiva para a preservação da paz. 14 INTRODUÇÃO Iraque ocupa ponto estratégico do globo, conhecido como o berço da História. A região do Crescente Fértil, entre as montanhas de Zagros, que separam o Iraque e o Irã, e o deserto sírio, viu nascer a agricultura e a escrita, além do que pode ser considerado o primeiro sistema de leis: o Código de Hamurabi8.