Pop-Up Planning After Disaster. Katastrophenbewältigung und Reformfähigkeit nach Hurrikan Katrina in New Orleans am Beispiel strategischer Stadtentwicklungsplanung Dissertation zur Erlangung des akademischen Grades eines Doktors der Ingenieurwissenschaften (Dr.-Ing.) am Institut für Urbane Entwicklungen des Fachbereichs 6 – Architektur, Stadtplanung, Landschaftsplanung der Universität Kassel vorgelegt von Heike Neusüß, Dipl.-Ing. Kassel, im September 2018 Disputation am 28. Mai 2018 Erstgutachter: Prof. Dr.-Ing. Uwe Altrock, Universität Kassel Zweitgutachterin: Prof. Dr.-Ing. Barbara Schönig, Bauhaus-Universität Weimar 1 Dank Für das Zustandekommen dieser Arbeit möchte ich mich an dieser Stelle bei be- sonderen Menschen bedanken. Mein herzlicher Dank gilt Prof. Dr. Uwe Altrock für die intensive inhaltliche Zu- sammenarbeit und den langjährigen lehrreichen wissenschaftlichen Austausch, der diese Arbeit in vielerlei Hinsicht befruchtet hat. Bei Prof. Dr. Barbara Schönig bedanke ich mich zudem für zahlreiche richtungsweisende Gespräche und für die Zweitbegutachtung. Eure fachliche Expertise hat die Arbeit richtungsweisend ge- prägt. Allen Gesprächspartnern in den USA, insbesondere in New Orleans, ohne deren Kooperation dieser Arbeit wesentliche Impulse und Informationen fehlen würden, danke ich für die Bereitschaft zu einem Interview und ihr entgegengebrachtes Ver- trauen. Für eure Unterstützung, Begleitung und Freundschaft danke ich besonders Anne Busse und Carsten Zehner. Bei der Vollendung der Arbeit haben mich Sonja Wedde, Sarah Wedde, Bastian Eggers, Amiel Bize und Michael Schwind tatkräftig unterstützt – danke. Schließlich gilt mein größter Dank Michael Neusüß, Theo und Dorothee Neusüß sowie Karin und Ernst Hoffmann, deren Unterstützung es ermöglichte, diese Arbeit zu vollenden. Leonard und Charlotte – ihr habt mich singend, lachend und spielend immer wieder aufgemuntert, abgelenkt und motiviert. Für euer entgegengebrachtes Verständnis, eure Unterstützung und eure Zuversicht sowie Bestärkung danke ich euch ganz herzlich. Heike Neusüß Kassel, Dezember 2017 3 Zusammenfassung Pop-Up Planning After Disaster. Katastrophenbewältigung und Reformfähigkeit nach Hurrikan Katrina in New Orleans am Beispiel strategischer Stadtentwicklungsplanung Naturereignisse wie Hurrikans können starke Sturmböen, Regenfälle und Über- schwemmungen mit sich bringen. Erst dadurch verursachen sie oftmals starke Schäden an der gebauten Umwelt der betroffenen Städte und Regionen und können somit im urbanen Kontext eine Katastrophe auslösen. In die Serie der folgen- schwersten Hurrikans im urbanen Raum der USA gehört Hurrikan Katrina im Au- gust 2005. Der Hurrikan zog eine urbane Katastrophe in einem politischen System nach sich, in dem mit einer derartigen Verletzlichkeit nicht gerechnet wurde. Hur- rikan Katrina gilt als das bislang folgenschwerste Naturereignis in der Geschichte der USA, als das teuerste (bis Hurrikan Harvey 2017 folgte), und als das mit den meisten Todesopfern. Zudem löste diese urbane Katastrophe eine gesellschaftspoli- tische Debatte über den Zustand der US-amerikanischen Stadt aus. Denn der Fall New Orleans legte Probleme einer US-amerikanischen Stadt schonungslos offen; städtische Armut und Ungleichheit manifestieren sich in stadträumlichen Disparitä- ten und stadtpolitische Dysfunktionalitäten waren unverkennbar. Früheste Unternehmungen zum Wiederaufbau von New Orleans waren von einigen neuartigen Leitideen zur zukünftigen stadträumlichen Entwicklung gekennzeich- net. Am Beispiel strategischer Stadtentwicklungsplanung wurde insofern in dieser Dissertation der Frage nachgegangen, inwiefern sich im Rahmen einer längerfristi- gen Katastrophenbewältigung lokale Reformfähigkeit widerspiegelt; lokale Re- formfähigkeit im Sinne eines kollektiven Vermögens von Staat, Markt und Zivilge- sellschaft auf lokaler Ebene, das den Status Quo verändert. Lokale Reformfähigkeit wird insofern analytisch im Sinne eines Aushandlungsprozesses zwischen Akteurs- gruppen innerhalb und zwischen diesen drei Sphären lokaler und überlokaler Ebe- nen mit ihren jeweils eigenen Rationalitäten verstanden. Im Zentrum steht vor die- sem Hintergrund die Frage, welche Bedingungen substanziell-materielle und struk- turell-prozessuale lokale Reformfähigkeit dabei forcieren oder blockieren. Sub- stanziell-materiell bezieht sich hier auf eine Veränderung und/oder Neuentwick- 4 lung von Leitbildern, Zielen, Instrumenten, Programmen oder Projekten und struk- turell-prozessual auf Verfahrensweisen oder Institutionalisierungen; jeweils in Bezug auf die Zeit vor einer Katastrophe. Zur Beantwortung der Fragestellung wurden theoretische Zugänge zur Katastro- phenbewältigung und zur Reformfähigkeit herangezogen sowie Tendenzen der Stadtentwicklung von New Orleans vor und nach Hurrikan Katrina betrachtet. Me- thodisch wurde eine Einzelfallstudie untersucht und konkret der Prozess der Ent- wicklung von Planwerken zum Wiederaufbau und zur Neuentwicklung der Stadt New Orleans nach Hurrikan Katrina. In New Orleans fanden in Folge von Hurri- kan Katrina fünf Planwerksprozesse statt. Alle Planwerke weisen retrospektiv ei- nen strategischen Ansatz von unterschiedlicher Qualität und Reichweite auf. Im Rahmen der Prozesse wurden Formen von Veränderung und Neuerung in substan- ziell-materieller und vor allem in strukturell-prozessualer Hinsicht deutlich, die im Vergleich zu der Zeit vor Katrina in dieser Form nicht zugegen waren. Das Ergebnis zeigt Bedingungen lokaler Reformfähigkeit im Politikfeld der Stadt- entwicklung im Rahmen längerfristiger Katastrophenbewältigung. Dabei wurde erstens grundsätzlich deutlich, dass Ansätze lokaler Reformfähigkeit eher er- schwert als vollständig blockiert werden – trotz eines strukturellen Kontextes, der im Rahmen einer längerfristigen Katastrophenbewältigung Beharrlichkeit aufweist. Zweitens zeigten sich Nuancen in Bezug auf den Einfluss und die Mitwirkung überlokaler Akteure der politisch-administrativen und zivilgesellschaftlichen Ebe- ne. Denn diese Mitwirkung stellt sich im Zusammenspiel mit lokalen Akteuren der Sphären Staat, Zivilgesellschaft und Markt als eine Bedingung von lokaler Reform- fähigkeit heraus, wobei privatwirtschaftliche Akteure im Prozess der Planwerks- entwicklung zunehmend weniger präsent waren. Das plötzliche „Auftauchen“ über- lokaler Akteure und ihrer Ressourcen wird hier insofern als pop-up planning be- zeichnet. Entscheidend dabei ist aber, dass diese überlokale Mitwirkung stets lokal legitimiert, erlaubt oder eingeleitet wurde. Lokale Reformfähigkeit wird in einer zweiten Dimension auch als Ergebnis eines Prozesses deutlich. Dieser Prozess symbolisiert an sich pop-up planning: Denn unter extremen Handlungsdruck avan- ciert eine stadtentwicklungspolitische Situation zu einem Handlungsrahmen, in dem „strategische Stadtentwicklungsplanung“ und die Planungsfunktion an sich katalysiert sowie neu- und weiterentwickelt wird. Der Stadt New Orleans ist es nach Katrina neben der Planung auch in einigen anderen stadtpolitischen Hand- 5 lungsfeldern gelungen, zunächst einmal ein Standardniveau zu erreichen – und das unter anderem durch überlokale Mitwirkung. Denn vor Hurrikan Katrina waren nahezu alle stadtpolitischen Bereiche dysfunktional; diese Stadt befand sich vor Hurrikan Katrina im Niedergang. 6 Summary Pop-Up Planning After Disaster. Catastrophe Management and Reform Capacity after Hurricane Katrina in New Orleans as an Example of Strategic Urban Development Planning Natural events like hurricanes can cause strong winds, heavy rain and flooding. Their effects often include severe damage to the built environment, and in urban contexts hurricanes can have catastrophic consequences. Hurricane Katrina, which landed in the USA in August 2005, is among the most damaging hurricanes to affect urban spaces in the United States. The hurricane caused an urban catastro- phe, fostered by a political system that was not prepared for the city’s vulnerability. When it occurred, Hurricane Katrina was the most severe natural event in the histo- ry of the USA, the most expensive (until Hurricane Harvey in 2017), and the event with the greatest number of casualties. In addition, this urban catastrophe triggered a socio-political debate about the state of the US-American city. The case of New Orleans laid bare the problems of one particular US-American city; urban poverty and inequality were manifested in spatial disparities and the city’s political disfunc- tion was unmistakable. The earliest rebuilding efforts in New Orleans were marked by innovative ideas around future urban development. Using this example of strategic urban develop- ment planning, this dissertation poses questions around the extent to which local reform capacity is reflected in the context of long-term disaster management— “local reform capacity” meaning a collective effort by state, market and civil society at the local level to change the status quo. Analytically, local reform capaci- ty is understood as a negotiation process between groups of actors within and among these three spheres of local and supra-local levels, each with its own ratio- nalities. Against this background, the central question is what conditions force or block local reform capacity, whether substantial-material or structural-processual. “Substantive-material” here refers to a change in and/or the new development of mission statements, goals, instruments, programs or projects; “structural- procedural” refers to procedures or institutionalization; change is understood in relation to the time before