Revista OIKOS año 12, Nº 25, julio de 2008 ISSN 0717-327 X • pp. 35 - 49 El proceso de reformas estructurales en . Un análisis del primer gobierno de Menema The process of structural reforms in Argentina. An analysis of the first government of Carlos Menem Hernán Fair*

Resumen El artículo analiza el proceso de reformas estructurales en Argentina haciendo hincapié en el primer período de gobierno de Carlos Menem (1989-1995). Según sostiene, a partir de esa etapa, y especialmente desde la implementación del Plan de Convertibilidad, en 1991, estas reformas de mercado llegarán a su máxima expresión. Como consecuencia, se terminará por descomponer la antigua “matriz estadocéntrica” de posguerra, consolidando el proceso de transformación estructural iniciado a mediados de la década del 70. Palabras clave: Menemismo – Reforma del Estado – Plan de Convertibilidad - Argentina Abstract The article analyzes the process of structural reforms in Argentina with emphasis on the first government of Carlos Menem (1989-1995). According argues, from this stage, and especially since the implementation of Convertibility Plan in 1991, these market reforms will arrive at its highest expression. As a result, will be completed by decompose the former “matrix estadocentrica”, consolidating the process of structural transformation commenced in mid-the 1970s Keywords: Menemism – State Reform – Convertibility Plan – Argentine

a Este trabajo es una continuación de un estudio más amplio realizado por el autor en el marco de la Tesis de Maestría en Ciencias Sociales presentado en FLACSO, Sede Argentina, agosto de 2007. * argentino, Licenciado en Ciencia Política, Magíster en Ciencias Sociales, Becario del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas yT écnicas (CONICET)/Centro de Estudios del Discurso y las Identidades Sociopolíticas de la Universidad Nacional de San Martín (CEDIS-UNSAM.), doctorando en Ciencias Sociales. Correspondencia con el autor: [email protected].

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1. Introducción

Durante la presidencia de Carlos Saúl Menem (1989-1999) en Argentina se llevó a cabo un drástico proceso de reformas de mercado que transformó de raíz la estructura económica y social del país. Estas reformas estructurales, de orientación neoliberal, contrastaban con las tradicionales políticas económicas asociadas a su partido, el peronismo. Éste históricamente se había caracterizado por la presencia de un Estado que intervenía ampliamente en el mercado para regularlo y asignar bienes y servicios sociales al conjunto de la población a través de una política industrializadora basada en la sustitución de importaciones. El menemismo, en cambio, no dudó en privatizar casi la totalidad de las empresas estatales, flexibilizar el empleo, liberalizar el mercado interno, desplegar una apertura financiera al capital transnacional y desregular la economía. No obstante su inédita magnitud y sus indudables efectos negativos sobre la economía y la sociedad, estos ajustes y reformas estructurales no se aplicaron de manera sistemática y consistente en aquel período. Por el contrario, al igual que en etapas previas, existieron marchas y contramarchas que lejos estuvieron de la idea de aplicación de un “modelo” neoliberal monolítico y estable como pregonaban los teóricos del libre mercado1 y como varios trabajos plantean2. El siguiente trabajo se propone analizar críticamente este proceso de reformas estructu- rales haciendo hincapié en la primera presidencia de Carlos Menem (1989-1995). En efecto, durante el gobierno de Menem, y en especial durante el período 1991-1994, la “etapa de oro” del Plan de Convertibilidad (Basualdo, 2006: 311), estas reformas estructurales de mercado llegaron a su máxima expresión. Como consecuencia de ello, se terminó por descomponer en esos años la antigua “matriz estadocéntrica” de posgue- rra (Cavarozzi, 1997), profundizando y consolidando un proceso de transformación estructural iniciado a mediados de la década del 70.

2. Antecedentes de la reforma del Estado

Aunque existen algunos antecedentes que se remontan al denominado “Rodrigazo”, que devaluó en 1975 un 40% la moneda sin incrementar salarios de manera análoga

1 desde comienzos de la década del ´80, con la crisis de la deuda, los organismos multilaterales de crédito, principalmente el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), comenzaron a exigir en los países de América Latina la aplicación de un conjunto de reformas y ajustes estructurales. Estas reformas de mercado y políticas de estabilización, defendidas también por los bancos internacionales y las grandes potencias mundiales, se unificarían durante los años ´90 tomando el nombre de “Consenso de Washington”. Sobre el particular, véanse Anderson (1997) y Ezcurra (1998). 2 al respecto, véanse Borón (1991), Portantiero (1995) y Gambina y Campione (2002), entre otros. En una crítica a este tipo de análisis, Martucelli y Svampa (1997) prefieren referirse a la noción de “momento neoliberal”.

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(Romero, 1994), los primeros gérmenes de las políticas de reforma de mercado en Argentina comenzaron a aplicarse durante la dictadura militar iniciada en marzo de 1976. Como lo han analizado una infinidad de autores3, el denominado Proceso de Reorganización Nacional (PRN) (1976-1983) tenía como objetivo implícito llevar a cabo una reestructuración que terminara con las políticas redistributivas asociadas al peronismo y, por consiguiente, con la potencia y homogeneización característica que poseían los trabajadores, favoreciendo, de esta manera, el disciplinamiento de la sociedad. En efecto, como es sabido, durante el período conocido como peronismo (1945-1955, 1973-1974), el Estado redistribuyó la riqueza mediante un proceso de industrialización sustitutiva de importaciones basado en el incremento de los salarios reales con el objeto de incrementar el consumo interno. Al mismo tiempo, acentuó el proceso redistributivo a través de un fuerte y sostenido incremento del gasto público en vivienda, salud, educación y seguridad social (Torrado, 1994; Basualdo, 2004). Frente a esa situación, caracterizada por el fuerte poder político de los trabajadores y sindicatos, los sectores dominantes se propusieron llevar a cabo una transformación profunda del modelo de acumulación. No obstante, las presiones e intereses contrapuestos dentro del Estado, particular- mente en lo que refiere al veto militar a los efectos recesivos y desindustrializadores que traería aparejado el “modelo”, impidieron que el proyecto liberal se lleve a cabo de manera consistente y decidida (Canitrot, 1983; Schvarzer, 1986). Estas disputas entre los sectores más liberales y los más industrialistas se expresaron en cuantiosos gastos estatales utilizados para el reequipamiento de las Fuerzas Armadas, autopistas y, especialmente, el desarrollo de grandes obras para la generación de energía, como emprendimientos hidroeléctricos, inversiones estatales en el área petrolera y autopistas urbanas (Cavarozzi, 1997). Por otra parte, debemos tener en cuenta que, durante la década del ´70, se profundizó un proceso de “colonización” del Estado (Palermo y Novaro, 1996), iniciado en las décadas pasadas, que les permitió a los sectores dominantes ocupar cargos en diferentes ministerios y reparticiones, agudizando progresivamente la deslegitimación estatal (Sidicaro, 1998: 44-51). En efecto, los militares no sólo temían a la desocupación o seguían la tradición de nacionalismo, sino que, como nos recuerda Sidicaro, defen- dían las empresas públicas para preservar sus negocios corporativos con relación a esas empresas, a cargo de los propios Generales (Sidicaro, 2001). En cuanto a los sectores empresariales, debemos recordar que durante ese período continuaron los subsidios, los sobreprecios en las licitaciones y otras políticas netamente intervencionistas que se remontaban a la última dictadura, como las medidas de protección a la industria auto-

3 Entre otros, véanse Canitrot (1981, 1983), Schvarzer (1986), Torrado (1994) y Novaro y Palermo (2003).

37 El proceso de reformas estructurales en Argentina. Un análisis del primer gobierno de Menem / H. Fair motriz. En ese contexto, el conjunto de la administración pública se convirtió en una fuente de prebendas en el que cada uno de los grupos de interés pujó por resguardar su propia posición corporativa (Margheritis, 2000: 50-51). Esto evitó que se lleven a cabo políticas más profundas de reforma y, sobre todo, impidió a los sectores dominantes homogeneizar sus intereses. Con el retorno de la democracia, en 1983, el discurso neoliberal perdió relevancia, al ser asociado por el radicalismo al fracaso del Proceso (Barros, 2002). En efecto, el gobierno del líder radical Raúl Alfonsín, electo en octubre de ese año4, centró su discurso en el campo institucional, dejando en un lugar secundario el tema económico5. En ese contexto, durante los dos primeros años, con Bernardo Grinspun como Ministro de Economía, algunos autores señalan que continuaron las políticas distributivas clásicas del peronismo (De Riz y Feldman, 1991; Romero, 1994), o al menos que se aplicaron políticas heterodoxas ajenas al neoliberalismo (Palermo y Novaro, 1996: 61-110; Basualdo, 2006: 226-238). No obstante, en 1985, a partir del fracaso del plan hetero- doxo implementado por el Ministro de Economía, el Gobierno se comprometió con los organismos multilaterales de crédito (FMI y Banco Mundial) a iniciar un proceso de privatización de algunas empresas públicas. Al mismo tiempo, se propuso llevar a cabo una apertura de la economía a la inversión extranjera y una reducción del gasto público (Margheritis, 2000: 52; Thwaites Rey, 2002: 19-21). De todos modos, fue recién a partir de 1987, con el fracaso del denominado “Plan Austral” en controlar la creciente tasa de inflación, cuando el tema de la reforma estatal se colocó como prioritario en la agenda pública (Barros, 2002: 143-151). En ese contexto, Alfonsín designó como nuevo Ministro de Obras y Servicios Públicos a , quien lanzó un plan para privatizar en un 40% la empresa nacional de teléfonos (ENTel) y la aerolínea estatal (Aerolíneas ) y para intensificar el proceso de incorporación de capital privado a la exploración y explotación del sector petrolero (Margheritis, 2000: 52-53). El objetivo declarado del Gobierno consistía en generar recursos genuinos que incentivaran un sostenido proceso de inversión para mejorar la eficiencia de los servicios, aunque sin perder el manejo estatal (Thwaites Rey, 1993). El intento, sin embargo, terminó fracasando estrepitosamente debido a la fuerte oposición de la mayoría de los sindicatos y de los sectores de izquierda, además de la bancada justicialista, quienes criticaron la falta de transparencia en los procedimientos (monto de valuación, forma de pago, defectos jurídicos) y expresaron

4 El dirigente radical resultó electo como Presidente con más del 52% de los votos en las elecciones de octubre de 1983, al tiempo que el candidato del Partido Justicialista (PJ), Ítalo Luder, obtuvo poco más del 39% de los votos, en lo que sería la primera derrota electoral del peronismo a lo largo de toda su historia. 5 al respecto, véanse los trabajos de Landi y González Bombal (1992), Acuña y Smulovitz (1995), Palermo y Novaro (1996) y Aboy Carlés (2001), entre muchos otros.

38 Revista OIKOS año 12, Nº 25, julio de 2008 su firme y enérgico rechazo a poner en juego la “soberanía del Estado” y el “patrimonio nacional”6 (Thwaites Rey, 2002: 22-24). El proyecto, además, contó con la fuerte negativa de las Fuerzas Armadas y de algunos sectores del propio radicalismo, entre los que se incluyó el mismo Alfonsín, quienes no querían pagar los costos sociales, entre ellos un posible incremento de los índices de desempleo y una caída de los sa- larios, que esas medidas ocasionarían sobre la población (Palermo y Novaro, 1996). Finalmente, debió lidiar también con el rechazo de la derecha liberal y los acreedores externos, que propugnaban la realización de reformas más audaces e integrales, y los proveedores, favorecidos por los regímenes de subsidios y sobreprecios estatales (Azpiazu, 1995: 162-163). En ese contexto de fuerte puja distributiva entre la fracción de los acreedores externos, que querían implementar los ajustes estructurales neoliberales, y los grandes grupos nacionales y extranjeros, que pretendían que continuara la transferencia de recursos de los regímenes de promoción y los sobreprecios otorgados en los contratos con el Estado (Lozano y Feletti, 1991: 122; Basualdo, 2000), se terminó por generar hacia comienzos de 1989 lo que algunos han denominado un “Golpe de mercado”7. En este “terrorismo económico” (Martínez, 1991: 16), confluyeron la banca extranjera y el gobierno de Estados Unidos, que habían dejado trascender unos días antes el retiro de su prometido apoyo de 350 millones de dólares al gobierno de Alfonsín debido al incumplimiento de las metas previstas8, la acción de los grandes grupos empresariales que, temerosos frente a lo que veían como la inminente victoria del peronismo y, por lo tanto, como un cambio en el modelo de acumulación vigente desde 1976, procedieron

6 Según Thwaites Rey, en realidad, la mayoría de la bancada justicialista estaba a favor de la implementación de las reformas, e incluso presentaría dos proyectos de privatización, pero no quería otorgarle ningún crédito a su histórico rival facilitándole el camino. Además, prefería esperar a lo que creían era su inminente llegada al poder para llevar a cabo ellos mismos su propio proyecto (Thwaites Rey, 1993: 51). 7 El denominado Golpe de mercado ha sido definido como la expresión de “los nuevos modos de los sectores dominantes para imponer sus dictados a un Gobierno surgido del voto popular” (Lozano y Feletti, 1991: 124). Esta noción ha sido utilizada también, entre muchos otros, por Gambina y Campione (2002: 37) y Thwaites Rey (1993: 51, 2002: 26). Desde una visión diferente, Palermo y Novaro sostienen, en cambio, que la crisis radicó en el exceso de deman- das de los distintos sectores sociales, que habrían generado un contexto de ingobernabilidad política del aparato estatal (Palermo y Novaro, 1996: 73-79). 8 El Banco Mundial había exigido la reducción del déficit fiscal a la mitad, pero el gobierno se vio imposibilitado de cumplir con lo reclamado. De este modo, y dado que el Estado drenaba cada vez más recursos, los acreedores se quedaban sin satisfacer su demanda de reanudación del pago de la deuda externa, en moratoria “de hecho” desde mayo del año anterior. En ese contexto, la banca “desplazó el peso del endeudamiento externo de la mesa de negociaciones al mercado cambiario local en un intento de arrebatar parte del superávit comercial a sus dueños, generando una demanda real y potencial de divisas imposible de satisfacer” (véase Lozano y Feletti, 1991: 122-123).

39 El proceso de reformas estructurales en Argentina. Un análisis del primer gobierno de Menem / H. Fair a una remarcación masiva de los precios, al tiempo que generaron un desabastecimiento del mercado interno (Thwaites Rey, 2002: 25) y los agroexportadores, que, frente al incumplimiento de las pautas acordadas con el Gobierno, retuvieron divisas en su poder o la liquidaron en otras plazas (Martínez, 1991: 16). En ese contexto, el Banco Central decidió abandonar la regulación del precio del dólar y se atuvo a utilizar sus escasas reservas. Como consecuencia, el 7 de febrero se inició una “corrida” bancaria que terminó incrementando fuertemente el tipo de cambio y, en la misma medida, se tradujo en un incremento equivalente del nivel de precios hacia principios de abril (Basualdo, 2006: 283). A mediados de ese mes, el nuevo Ministro de Economía, , (reem- plazante del renunciante ) unificó y liberó finalmente el mercado de cambios, lo que llevó a una disparada del dólar y de las tasas de interés (Página 12, 18/04/89 y ss.). Los exportadores, a su vez, no liquidaron sus divisas, lo que agravó aún más la crisis. En esas circunstancias caóticas, que se vieron acompañadas de saqueos a supermercados y ollas populares y fuertes conflictos sociales en todo el país9, el 14 de mayo se llevaron a cabo las elecciones nacionales, resultando electa la fórmula justicialista Carlos Menem-Eduardo Duhalde con el 47,51% frente al 32,45% de la dupla radical, Eduardo Angeloz-Juan Manuel Casella (INDEC, 1998).

3. La profundización de las reformas estructurales (1989-1995)

En medio de una hiperinflación inédita en la historia del país, con índices que llegarían a 78,5% en mayo y 114,5% en junio, sumando un total de 613% en sólo 6 meses (Clarín, 07/07/89), y mientras muchos de sus votantes esperaban el “Salariazo” y la “Revolución Productiva” prometidos durante la campaña electoral, Menem empren- dió el rumbo contrario. Con el respaldo de los grandes empresarios, expresado en la incorporación a su gobierno de directivos del grupo Bunge & Born, y del ingeniero Álvaro Alsogaray, símbolo del liberalismo vernáculo, gran parte del campo sindical10

9 Hemos analizado en detalle este particular en Fair (2007). 10 a pesar del “giro de 180 grados” llevado a cabo por el Gobierno, una importante porción del sindicalismo, nucleada en la CGT San Martín, brindó un fuerte respaldo a las políticas neoliberales. Para ello, debemos tener en cuenta la posibilidad que les brindó el Gobierno de participar como “empresarios” a cargo de un porcentaje accionario de las empresas privatizadas y la participación directa en el negocio de las Obras Sociales y en la privatización de los Fondos de Jubilación y Pensión (AFJP). Sobre el particular, véanse Murillo (1997), Senén González y Bosoer (1999) y Alonso (2000), entre otros. Hemos trabajado este tema también en Fair (2008).

40 Revista OIKOS año 12, Nº 25, julio de 2008 y partidario11, y también de los Estados Unidos, con cuya política exterior se alineó al punto tal de constituir “relaciones carnales”12, se dedicó a aplicar en gran medida el recetario neoliberal. El proceso de reforma estructural comenzaría a gestarse a partir de la aprobación de dos leyes claves: las de Reforma del Estado (Ley N°23.696) y Emergencia Económica (Ley N°23.697). La primera, sancionada el 18 de agosto de 1989, tenía como núcleo central el recorte de los subsidios estatales. Para ello, se determinó la suspensión por seis meses de los regímenes de promoción industrial, regional y de exportaciones y, al mismo tiempo, se suspendieron las preferencias que beneficiaban a las manufacturas nacionales en las compras estatales. En cuanto a la Ley de Reforma del Estado, san- cionada el 1 de septiembre, sentó las bases del imparable proceso de privatizaciones, al permitirle al Estado intervenir cualquier ente, privatizar total o parcialmente o liquidar empresas públicas, reestructurar el sector público sin ningún tipo de limitaciones, esta- blecer mecanismos de capitalización de la deuda interna y externa, otorgar beneficios tributarios, eliminar pasivos de las empresas públicas y refinanciar créditos (Lozano y Feletti, 1991: 130-132; Gerchunoff yT orre, 1996: 736). Sin embargo, a pesar de los beneficios para los grandes empresarios garantizados por el acceso a los “grandes negocios”, durante los primeros meses las contradicciones dentro de los sectores dominantes entre aquellos que pretendían continuar con los beneficios estatales, los sectores de la “Patria contratista”, y aquellos que querían profundizar las reformas neoliberales, principalmente los acreedores, impidieron que se profundicen las políticas de reforma de mercado (Basualdo, 2000, 2006). En ese contexto, la puja distributiva empresarial terminaría desencadenando un segundo episodio hiperin- flacionario que acabará con la primera experiencia de asociación directa con el gran empresariado nacional (Lozano y Feletti, 1991).

11 El giro en las políticas económicas relacionadas con la tradición peronista no impidió que gran parte de la estructura partidaria, incluyendo desde gobernadores y legisladores hasta sectores de base, apoyaran firmemente al Gobierno. En relación a los primeros, debemos destacar las medidas de diferimiento del ajuste en algunas de las provincias más afectadas por las refor- mas, el incremento de los recursos de coparticipación federal y la eximición de impuestos regionales a cambio de obtener apoyo a las reformas estructurales. Además, debemos tener en cuenta la tradición de verticalismo y disciplinamiento que caracteriza históricamente al partido (Palermo y Novaro, 1996). En cuanto a los sectores de base, se han señalado varias hipótesis para intentar explicar este apoyo. Entre las principales podemos destacar el logro de la estabilización monetaria alcanzada por el Gobierno (Mora y Araujo, 1991), la fragmentación social y la ausencia de alternativas (Campione y Muñoz, 1994), la “memoria colectiva” de las políticas del peronismo (Borón, 1991), la creciente autonomización partidaria de los sectores sindicales (Levitsky, 1997) y el clientelismo político (Auyero, 2001). Para un análisis crítico del particular con énfasis en el aspecto discursivo, véase Fair (2007). 12 Sobre la alianza del gobierno de Menem con los Estados Unidos durante la década del ´90, véanse Granovsky (1991) y Russell (1997).

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En una segunda etapa, iniciada a comienzos de 1990 con la asunción de Erman Gon- zález como nuevo Ministro de Economía, se decidió tomar distancia de los grandes empresarios industriales, acercándose a los agroexportadores. Al mismo tiempo, sin embargo, se profundizaron las políticas de ajustes y reformas neoliberales. Para ello, al tiempo que se redujo fuertemente el gasto público y se incrementaron las tarifas de servicios públicos, se dio inicio al proceso de privatización de las empresas estatales con los casos de Aerolíneas Argentinas y ENTel (ThwaitesR ey, 1993, 2002). Además, se elevaron regresivamente los tributos y se decidió una apertura irrestricta de la eco- nomía al capital transnacional. Sin embargo, la recesión generada por la aplicación de estas políticas de reducción del gasto social, incremento de impuestos al consumo y apertura indiscriminada de la economía, terminaron perjudicando al sector industrial y a los sectores populares. Además, el superávit generado no alcanzó para abonar la deuda externa, lo que incrementó la presión de los acreedores (Basualdo, 2006). En ese contexto, se produjo una segunda crisis hiperinflacionaria que llevó a renunciar a Erman González y a ser reemplazado por Domingo Cavallo en enero de 1991 (Lozano y Feletti, 1991). El año 1991, ya con Cavallo como nuevo Ministro, significó una divisoria de aguas entre dos períodos dentro del proceso de reformas estructurales del Gobierno (Gerchunoff y Torre, 1996: 734). En efecto, si hasta ese año las políticas de reforma emergían como ensayos parcializados e independientes entre sí, a partir de allí, y más específicamente a partir del 1 de abril de 1991, con la puesta en marcha del Plan de Convertibilidad, las mismas asumirían nuevas formas y una mayor profundización en su grado de apli- cación y, al mismo tiempo, un estilo mucho más orgánico, sistemático y funcional con el programa de estabilización (Azpiazu, 1995: 159-161). Este Plan estableció, mediante una sanción legal del Congreso, una paridad cambiaria 1 a 1 de la moneda nacional con el dólar estadounidense. Sin embargo, su aplicación trascendía su configuración como una “simple ley”, al estar asociada a múltiples políticas que permitían su soste- nimiento (Kulfas, 2001). En efecto, en el marco de la instauración del Régimen de Convertibilidad, la paridad sólo podía mantenerse mediante la acumulación de reservas equivalentes por parte del Banco Central. Dado que el tipo de cambio estaba eviden- temente sobrevaluado, el Gobierno se vio en la necesidad de implementar políticas de incentivo al ingreso de capitales externos para mantener aquella (ficticia) paridad. Es en ese contexto en el que deben entenderse el fomento a la privatización compulsiva de las empresas públicas, la profundización de la apertura (asimétrica) de la economía, la desregulación comercial y financiera y las leyes de flexibilización laboral profundizadas a partir de entonces. En ese contexto, a partir del Plan de Convertibilidad se privatizaron o colocaron en concesión las empresas del sector eléctrico, gasífero y de agua, la red de subterráneos y trenes, líneas marítimas, empresas siderúrgicas y fábricas militares, varios canales

42 Revista OIKOS año 12, Nº 25, julio de 2008 de televisión y estaciones de radio, el sector petrolero y petroquímico, el correo y el régimen previsional, entre otros (Margheritis, 2000; Thwaites Rey, 2002). Pero además, el Gobierno les permitió a los grandes conglomerados nacionales e interna- cionales acceder a ganancias exorbitantes. Para ello, estableció una serie de medidas que facilitaron el acceso a importantes beneficios. Así, las empresas se vendieron con una marcada subvaluación y el Estado se hizo cargo de sus pasivos, se realizaron repetidas renegociaciones de los contratos originales y se permitió el incumplimiento de las inversiones acordadas y el traslado de reducciones impositivas y de incrementos de la productividad a las tarifas (Basualdo, 2000: 31, 2006: 339). Al mismo tiempo, se admitió la elevación de los precios de los servicios en el mismo momento en que se hacían, la resignación del cobro de impuestos y, pese a que estaba prohibido, la dolarización y posterior indexación de las tarifas de acuerdo a los índices de inflación de Estados Unidos (Basualdo, 2006: 405-407). Por otro lado, se eliminaron marcos regulatorios, se crearon a posteriori o directamente carecieron de autonomía efectiva para ejercer algún tipo de control (Margheritis, 2000: 68). Por último, se aprobaron fuertes incrementos de tarifas una vez realizadas las privatizaciones y las mejoras de las prestaciones fueron financiadas, en muchos casos, por los consumidores, y en otras por el propio Estado (Thwaites Rey, 1999). Este particular modo en el que se llevaron a cabo las privatizaciones, que permitió que los sectores económicos de mayor envergadura percibieran la posibilidad de acceder a una elevada rentabilidad (Basualdo, 2006: 291 y ss.), terminaría incentivando la formación de monopolios u oligopolios “no innovadores” en casi todas las privatizaciones (SEGBA, Agua y Energía, Gas del Estado, Obras Sanitarias, ferrocarriles y sector vial), en lugar de la prometida competencia entre privados (Nochteff, 1995; Thwaites Rey, 2002). De este modo, el Estado contribuyó a fomentar un proceso de creciente centralización y concentración económica en un reducido número de grandes agentes económicos (Azpiazu, 1995; Basualdo, 2000, 2006). Los grandes beneficios acumulados, una vez finalizadas las privatizaciones, lograron multiplicarse a partir de la expatriación de las ganancias al exterior, favorecidos por el diferencial entre las tasas de interés local e internacional, lo que les permitió valorizarlos fuertemente mediante la especulación y valorización financiera (Lozano y Schorr, 2001). Al mismo tiempo, el déficit fiscal que iban promoviendo estos sectores con la fuga de capitales fue absorbido por el propio Estado mediante el endeudamiento externo13. El endeudamiento externo cumplió, así, un doble (y crucial) propósito: si, por un lado, servía para acumular reservas; por el otro, sin embargo, permitía compensar la

13 En efecto, como lo muestran los datos estadísticos, al tiempo que la fuga de capitales creció entre 1991 y 1994 a un 7,5% anual, la deuda privada se incrementó, en el mismo período, un 42%. A pesar de ello, el total de la misma fue amortizada por el Estado (Basualdo, 2006: 330-334).

43 El proceso de reformas estructurales en Argentina. Un análisis del primer gobierno de Menem / H. Fair desacumulación en la que incurría el sector privado, principalmente debido a la fuga de capitales (Kulfas, 2001). Por otra parte, debemos tener en cuenta que a partir de 1991 se profundizaron las políticas de desregulación y apertura asimétrica de la economía, eliminándose Juntas reguladoras, impuestos, políticas de control al ingreso de capitales, tasas de estadísticas y gravámenes y marcos de protección estatal (Azpiazu, 1995: 177-180 y ss.), al tiempo que se protegía con un régimen especial a las empresas automotriz y de electrónica14 y se arreglaba con los sectores financieros el pago de la deuda externa con amplios beneficios para los acreedores (Plan Brady)15. Finalmente, se establecieron diferentes políticas de flexibilización, tales como el incremento de salarios de acuerdo al crecimiento de la productividad laboral, el establecimiento de trabajo a tiempo parcial y temporal, la reducción o fijación de topes indemnizatorios y la discusión salarial por empresa en lugar del tradicional por rama de actividad (Azpiazu, 1995). Estas medidas, como no podía ser de otro modo, les permitieron a los grandes grupos empresarios reducir sus costos y ampliar fuertemente sus tasas de ganancias (Ortiz y Schorr, 2001). En ese contexto, los sectores dominantes lograron consolidar el proceso de concentración y centralización del ingreso iniciado en la década del ´70, formando un sólido “conglo- merado de intereses convergentes” (Gambina y Campione, 2002) o “comunidad de negocios” (Basualdo, 2000, 2006). Los sectores subalternos, en cambio, con la excepción de un primer período de cierta bonanza (1991-1994), que logró controlar los índices de hiperinflación y fomentó el consumo masivo a partir del abaratamiento del dólar, profundizaron su fragmentación social, reduciendo su poder político e incrementando la precarización laboral y los índices de pobreza, desigualdad y desempleo (Villarreal, 1996; Altimir et al., 2001).

14 En efecto, el Gobierno, en el marco del Decreto 2.677, de diciembre de 1991, estableció que las terminales de autos podían importar un 40%, compensándolo con exportaciones (Clarín, 14/06/92). Unos años después, fue fijado el régimen de cupos a través de un decreto (683/94) que impidió por un año importar vehículos que representasen más del 20% de la producción local y fijó un arancel del 2% para su importación. En ese contexto, sólo se permitió el libre ingreso a los productos producidos en el país. Además, mediante otro decreto del Ejecutivo, se prohibió la importación de motos y sólo se permitió el ingreso de motores de gran porte, aunque abonando un arancel del 15%. Finalmente, se le “perdonó” al sector automotor el déficit generado por las importaciones con bajo arancel (Página 12, 07/05/94 y 03/06/94). Para un detalle de las características y las modificaciones en relación al régimen del sector, véase Azpiazu (1995). 15 El llamado Plan Brady, firmado en diciembre de 1992, otorgaba una quita del 12,2% de la deuda externa a partir de marzo de 1993 a cambio del compromiso de pago a futuro de la misma por un período de 30 años. Además, impedía al país, bajo amenaza de sanción, incurrir en algún incumplimiento o atraso en los pagos (Página 12, 06/12/92).

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4. Conclusiones

A lo largo de este trabajo nos propusimos indagar acerca del proceso de reformas estructurales en Argentina durante el primer gobierno de Menem. Observamos, en ese sentido, que durante aquel período, y principalmente a partir de 1991, con la im- plantación del Plan de Convertibilidad, se consolidó el proceso de reforma del Estado iniciado contradictoriamente durante el Proceso. No obstante, vimos también que en esta etapa se produjeron inconsistencias teóricas que impidieron la consecución de un “modelo” monolíticamente constituido. En efecto, durante el menemismo se llevó a cabo una apertura asimétrica de la economía, que protegió a diferentes industrias (principalmente automotriz y electrónica), en desmedro de la apertura indiscriminada que pregona el neoliberalismo. Del mismo modo, aunque a partir de 1991 se profun- dizaría la aplicación de las reformas neoliberales, el Estado no dejó de fijar estatalmente la cotización de la moneda extranjera, como en el caso de la Convertibilidad, además de convertir en monopolios privados a varias de las más importantes empresas, pese a que el neoliberalismo afirma la necesidad de competencia privada (Nochteff, 1995; Sidicaro, 1995). Por otra parte, durante el menemismo, al igual que lo había hecho anteriormente el Proceso, el propio Estado se hizo cargo del déficit generado por los sectores privados respaldándola a través del endeudamiento externo. Finalmente, debe- mos tener en cuenta que el boom de consumo interno que promovió la Convertibilidad a partir de la reducción de las tasas de interés, principalmente durante la primera etapa de aplicación del Plan, difícilmente puede ser asimilado a políticas neoliberales. Estas cuestiones, lejos de intentar ser una justificación de las reformas neoliberales, que han generado en nuestro país y en el resto del planeta inéditos índices de desempleo, pobreza e inequidad social, nos permiten aseverar que, aunque ello nunca ocurrió hasta el momento, si la aplicación del modelo neoliberal se hubiese realizado en el grado que pregonan sus teóricos, como en el caso de una supuesta y nunca realizada apertura y liberalización total, sus consecuencias habrían sido aún más catastróficas. En cambio, si se hubiese regulado y desmonopolizado el capital, como también pregonan, sus conse- cuencias habrían sido más “prolijas” pero igualmente negativas debido a sus efectos, tal como ocurrió en la mayoría de los países europeos. En ninguna de las dos perspectivas se puede hablar, entonces, de un éxito de este modelo excluyente y perverso.

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FUENTES

Diarios Clarín y Página 12

Cómo citar este artículo:

Fair, Hernán (2008): “¿El proceso de reformas estructurales en Argentina. Un análisis del primer gobierno de Menem?”, Oikos Nº 25, 35-49, Escuela de Admi- nistración y Economía, Universidad Católica Silva Henríquez (UCSH), Santiago de Chile [http://edicionesucsh.cl/oikos/]

Fecha de recepción: 15 / 05 / 2008 Fecha de aprobación: 18 / 06 /2008

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