INFORME SOBRE LA DEMOCRACIA EN ESPAÑA 2019 2018 Delaunión Reformas Los Estadoseuropeosantelas DE LAUNIÓNEUROPEA EL ESTADO Cional

• • • • • • Relanzar Europa El estadodelaUniónEuropea2017. La encrucijadapolíticadeEuropa El estadodelaUniónEuropea2016. Nueva legislatura:11desafíosdeEuropa El estadodelaUniónEuropea2015. La ciudadaníaentiempodecrisis El estadodelaUniónEuropea2014. El fracasodelaausteridad El estadodelaUniónEuropea2013. El añodelagranprueba El estadodelaUniónEuropea2011. www.fundacionalternativas.org www.fes.de • • • • • • Relanzar Europa El estadodelaUniónEuropea2017. La encrucijadapolíticadeEuropa El estadodelaUniónEuropea2016. Nueva legislatura:11desafíosdeEuropa El estadodelaUniónEuropea2015. La ciudadaníaentiempodecrisis El estadodelaUniónEuropea2014. El fracasodelaausteridad El estadodelaUniónEuropea2013. El añodelagranprueba El estadodelaUniónEuropea2011. www.fundacionalternativas.org www.fes.de alternativa a elloeselproyectoeuropeo. alternativa con tantoscomponentesnacionalistas,proteccionistaseinsolidarios.Precisamentela Unión handemirarhaciaunhorizontelargoalcanceysuperarestacoyuntura Para llegarenlasmejorescondicionesaeleccionesde2019,losEstadosla asilo ylaseguridaddefensaenunaEuropaposbrexit. Básicamentecuatroaspectos:eleuro,laEuropasocial,políticade ¿Qué reformas? paraafrontarlosretosdelaglobalización. la UEnecesitareformas delproyectoeuropeo(más70%comomediadelapoblación).Pero parte formar enlaUniónysusatisfacciónpor ciudadanos yciudadanaseuropeasdepermanecer Es verdadqueexisteelotroladodelamoneda,esinnegabledeseolos división entrelosEstadosmiembros,lavueltaaEuropadeWestfalia. que Este más conjunto puede de dañar hechos a alienta la la Unión: enfermedad la nacionalismo populista,elautoritarismooproteccionismo. llamar “resurgimientodelospoderesnacionales”,expresadoenfenómenoscomoel perspectiva desde los Estados.Noes una opción casual. Asistimos a loquepodríamos operaconunaperspectivadiferentealasanteriores,esla El presenteinforme cubierta_ide_2019.indd 1 ISBN 978-84-947465-7-4 alternativa aelloesel proyecto europeo. alternativa con tantoscomponentesnacionalistas,proteccionistaseinsolidarios.Precisamentela Unión handemirarhaciaunhorizontelargoalcanceysuperarestacoyuntura Para llegarenlasmejorescondicionesaeleccionesde2019,losEstadosla asilo ylaseguridaddefensaenunaEuropaposbrexit. Básicamente cuatroaspectos:eleuro,laEuropasocial,políticade ¿Qué reformas? paraafrontarlosretosdelaglobalización. la UEnecesitareformas delproyectoeuropeo(más70%comomediadelapoblación).Pero parte formar enlaUniónysusatisfacciónpor ciudadanos yciudadanaseuropeasdepermanecer Es verdadqueexisteelotroladodelamoneda,esinnegabledeseolos división entrelosEstadosmiembros,lavueltaaEuropadeWestfalia. que Este más conjunto puede de dañar hechos a alienta la la Unión: enfermedad la nacionalismo populista,elautoritarismooproteccionismo. llamar “resurgimientodelospoderesnacionales”,expresadoenfenómenoscomoel perspectiva desde los Estados.Noes una opción casual. Asistimos a loquepodríamos operaconunaperspectivadiferentealasanteriores,esla El presenteinforme ser determinanteparaelfuturodenuestrodevenircomosociedad. los queseenfrentanuestrosistemapolíticoenunañopromete una rigurosalaborderecopilaciónlosprincipalesdesafíosa la “sentenciadelprocés”.Contodo,estenuevoanuariocontinúa coyuntural, comoelbloqueopolíticooanálisisyvaloraciónde problemas dearticulaciónterritorial.Otrosempleanunaópticamás las desigualdadespolíticas,elaccesoalainformaciónolos estructurales, comoeldespertardelaconcienciaclimática, a losexpertosyalrestodeciudadanos.Algunostratanasuntos de luzsobrecuestionesqueyaanteslapandemiapreocupaban A travésdenuevecapítulos,esteinformetrataarrojaralgo democráticas. evidenciado muchasdelaslimitacionesnuestrasinstituciones que impactóduramenteaEspañaenlaprimeramitadde2020yha A todoellohayqueañadirlosefectosdelapandemiaCOVID-19, presupuestos, controversiasjudiciales,tensiónterritorial,etc. repetición electoral,faltadeunGobiernoestable, preocupantes: crispacióneneldebate,polarizaciónideológica, ha desarrolladoalgunascaracterísticasquepuedenresultar Desde lapublicacióndelanteriorinforme,democraciaespañola han marcadolasituaciónsociopolíticadelpaísenelúltimoaño. un nuevoanuarioquerepasalosprincipalesacontecimientos Alternativas elaboraelInformesobrelaDemocraciaenEspaña, Por decimotercerañoconsecutivo,elLaboratoriodelaFundación Jesús Ruiz-HuertaCarbonell DirectordelLaboratorio Jorge SanVicenteFeduchi editorial Coordinación Alberto PenadésdelaCruz Dirección

EL ESTADO DE LA UNIÓN EUROPEA 2018 2018 dela Unión reformas Los Estadoseuropeosantelas DE LAUNIÓNEUROPEA EL ESTADO ISBN 978-84-947465-7-4

EL ESTADO DE LA UNIÓN EUROPEA 2018 INFORME SOBRE LA DEMOCRACIA EN ESPAÑA 2019 2018 delaUnión reformas Los Estadoseuropeosantelas DE LAUNIÓNEUROPEA EL ESTADO cional. - rior ydeseguridad,conénfasisenel contextoeuropeoeinterna diálogo sobrepolíticaeconómicaysocial, ysobrepolíticaexte- Derecho. Hoyendía,eltrabajosecentralapromocióndel cipalmente alaconsolidacióndedemocraciaydelEstado Durante variasdécadas,sulaborenelpaísestabadirigidaprin- La FundaciónestableciósudelegaciónenEspaña1975. enÁfrica,América,AsiayEuropa. repartidas entero. Actualmente,laFundacióntienemásde100oficinas, Alemania yenEuropaoccidentaloriental,comoelmundo Estos principios y valores orientan el trabajo de la FES, tanto en ticipación, cohesiónsocialyglobalizaciónsolidaria. conceptos fundamentales:culturademocrática,innovaciónypar- la democraciasocialysumisiónsepuederesumirencuatro La FESestácomprometidaconlosprincipiosyvaloresbásicosde alemán elegidodemocráticamente. primer presidente do políticodelsocialdemócrata Friedrich Ebert, sin finesdelucro.LaFundaciónfuecreadaen1925comolega- (FES)esunainstituciónculturalprivada La Friedrich-Ebert-Stiftung Friedrich-Ebert-Stiftung española yeuropea. desarrollo social,económico,cultural ypolíticodelasociedad pretendecontribuiralverdadero tegran laFundaciónAlternativas En definitiva,elconjuntodeprofesionalesyacadémicosquein- políticos yotrosactoreseconómicossociales. incorporadasen la toma de decisiones delos gobiernos, partidos desde unenfoquenacional,asícomoeuropeoyglobal,ser vimos. Unasideasquepretendenabarcarlaspolíticaspúblicas nuevas ideas en el marco de la mundialización creciente que vi- sociedad, hasidoysiguesiendoelanálisisladefiniciónde losautoresmásdinámicosyavanzadosdenuestra participan El objetivocentraldelosimpulsoresesteproyecto,enelque europeo einternacional. centra suanálisisenlapolíticaexterioryseguimientoanivel dePolíticaExterior,Estudios deProgresoyelObservatorio que deCulturayComunicación, elObservatorio de Alternativas, La Fundaciónconstadevariasáreastrabajo:elLaboratorio cutible deencuentroyelaboraciónideaspropuestas. europeo,eshoyunlugarindis- y culturalenEspañasuentorno configurarse como cauce de incidencia y reflexión política, social fundadaen1997convoluntadde La FundaciónAlternativas, Fundación Alternativas EN ESPA DEMOCRACIA SOBRE LA INFORME 2019

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Fundación Alternativas La Fundación Alternativas, fundadaen1997convoluntadde La FundaciónAlternativas, configurarse como cauce de incidencia y reflexión política, social y cultural en España y su entorno europeo,eshoyunlugarindis - y culturalenEspañasuentorno cutible deencuentroyelaboraciónideaspropuestas.

La Fundaciónconstadevariasáreastrabajo:elLaboratorio de Alternativas, el Observatorio deCulturayComunicación, elObservatorio de Alternativas, Estudios de Progreso y el Observatorio dePolíticaExterior,Estudios deProgresoyelObservatorio que europeo einternacional. centra suanálisisenlapolíticaexterioryseguimientoanivel El objetivocentraldelosimpulsoresesteproyecto,enelque participan losautoresmásdinámicosyavanzados denuestra participan sociedad, hasidoysiguesiendoelanálisisladefiniciónde nuevas ideas en el marco de la mundialización creciente que vi- vimos. Unasideasquepretendenabarcarlaspolíticaspúblicas desde unenfoquenacional,asícomoeuropeoyglobal,ser incorporadasen la toma de decisiones delos gobiernos, partidos políticos yotrosactoreseconómicossociales.

En definitiva,elconjuntodeprofesionalesyacadémicosquein- tegran la Fundación Alternativas pretendecontribuiralverdadero tegran laFundaciónAlternativas española yeuropea. desarrollo social,económico,cultural ypolíticodelasociedad

Friedrich-Ebert-Stiftung

La Friedrich-Ebert-Stiftung (FES)esunainstituciónculturalprivada La Friedrich-Ebert-Stiftung sin finesdelucro.LaFundaciónfuecreadaen1925comolega- alemán elegidodemocráticamente. primerpresidente do políticodelsocialdemócrata Friedrich Ebert, La FESestácomprometidaconlosprincipiosyvaloresbásicosde la democraciasocialysumisiónsepuederesumiren cuatro conceptos fundamentales:culturademocrática,innovación ypar- ticipación, cohesiónsocialyglobalizaciónsolidaria.

Estos principios y valores orientan el trabajo de laFES, tanto en Alemania yenEuropaoccidentaloriental,comoel mundo repartidas enÁfrica,América,AsiayEuropa. repartidas entero. Actualmente,laFundacióntienemásde100 oficinas, La FundaciónestableciósudelegaciónenEspaña 1975. Durante variasdécadas,sulabor enelpaísestabadirigidaprin- cipalmente alaconsolidación delademocraciaydelEstado Derecho. Hoyendía,eltrabajo secentraenlapromocióndel diálogo sobrepolíticaeconómica ysocial,sobrepolíticaexte- - rior ydeseguridad,conénfasis enelcontextoeuropeoeinterna cional. INFORME SOBRE LA DEMOCRACIA EN ESPAñA 2019

Director del Laboratorio de Fundación Alternativas: Jesús Ruiz-Huerta Carbonell

Director del Informe: Alberto Penadés de la Cruz

Coordinador editorial: Jorge San Vicente Feduchi

informe_demo_2020.indb 1 9/10/20 12:40 Ninguna parte ni la totalidad de este documento puede ser reproducida, grabada o transmitida en forma alguna ni por cualquier procedimiento, ya sea electrónico, me- cánico, reprográfico, magnético o cualquier otro, sin autorización previa y por escrito de la Fundación Alternativas.

©Fundación Alternativas ®Fundación Alternativas

ISBN: 978-84-122331-5-5 Depósito legal: M-25504-2020 IBIC: JPHV

Coordinador editorial: Jorge San Vicente Feduchi Asistente de edición: Lucas Tremlett

Maquetación e impresión: Lúa Ediciones 3.0, S. L. www.luaediciones.com

EDITA: Fundación Alternativas Calle de Don Ramón de la Cruz 39, 1.º izq. 28001 Madrid. España. Tel: 34 913 199 860 | www.fundacionalternativas.org

informe_demo_2020.indb 2 9/10/20 12:40 Equipo del Informe sobre la Democracia en España, 2019

Para la realización del Informe sobre la Democracia en España (IDE 2019), el Labora- torio de la Fundación Alternativas llevó a cabo una renovación de su Consejo Asesor, que, junto con el director del IDE y el equipo de edición del Laboratorio, debatió su estructura y orientación a lo largo de varias sesiones, comentó los trabajos en curso y revisó la propuesta del documento final. Un equipo de investigadores contratado por el Laboratorio llevó a cabo la recogida de la información, la elaboración de los datos relevantes y la redacción inicial de los diferentes capítulos que componen este IDE. La edición final correspondió a la dirección de este y al equipo del Laboratorio de la Fundación Alternativas.

Consejo Asesor

Alberto Penadés de la Cruz Sandra León ALonso Director del Informe Dulce Manzano Espinosa Marian Ahumada Ruíz José María Maravall Herrero Joaquín Arango Vila-Belda Rubén Ruiz-Rufino Luis Ayala Cañón Leire Salazar Vález Elisa Díaz Martínez Julián Santamaría Osorio Juan Manuel Eguiagaray Ucelay Jesús Ruiz-Huerta Carbonell Joaquín Estefanía Moreira Director del Laboratorio de Fundación Alternativas José Fernández-Albertos Jorge San Vicente Feduchi Amuitz Garmendia Madariaga Subdirector del Laboratorio de Fundación Alternativas

informe_demo_2020.indb 3 9/10/20 12:40 Investigadores

Alberto Penadés (director del Informe) investigación, que giran en torno a los Jefe del Departamento de Innovación derechos fundamentales y las garantías del Instituto Nacional de Administra- y principios constitucionales que limi- ción Pública. Es profesor titular de So- tan el derecho del Estado a castigar. Asi- ciología (Universidad de Salamanca) mismo, desde hace más de veinte años y doctor miembro del Instituto Juan compatibiliza la universidad con funcio- March. Ha sido investigador visitan- nes jurisdiccionales como magistrada te en las universidades de Nueva York, suplente de la Audiencia Provincial de Columbia CIDE (México) y en el IEPRI Castellón. (Colombia), y Consejero Técnico en el Centro de Investigaciones Sociológicas. Modesto Escobar Coautor de La reforma electoral perfecta Catedrático de Sociología de la Univer- (Catarata/Fundación Alternativas 2016) sidad de Salamanca y doctor en Sociolo- y editor de Piedras de Papel. gía por la Universidad Complutense de Madrid. Especializado en técnicas de in- Juan Manuel Andrés Jovani vestigación social, dirige en la actualidad Licenciado en Ciencias Económicas por el Grupo de Análisis Sociológicos de la la Universidad de Zaragoza y en Ciencias Universidad de Salamanca. Políticas por la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED). Diplo- Amuitz Garmendia ma de Estudios Avanzados en Dirección Doctora en Ciencia Política por la Uni- y Administración Pública (UNED-IEF- versidad de Binghamton (EE. UU.), don- UCM). Asesor Facultativo Economista de fue becaria Fulbright, y actualmente de las Cortes Generales, desarrolla su trabaja como profesora en la Universi- actividad en el Departamento de Análisis dad Carlos III de Madrid. Ha sido in- Económico y Presupuestario del Congre- vestigadora posdoctoral en el Instituto so. Ha publicado trabajos sobre finanzas Universitario Europeo de Florencia y públicas, control presupuestario y gober- sus áreas de especialización incluyen la nanza económica de la UE. economía política comparada y el federalismo. Su trabajo ha aparecido en Elec- M.a Luisa Cuerda Arnau toral Studies, European Union Politics y Catedrática de Derecho Penal de la Uni- West European Politics, entre otras. versidad Jaume I de Castellón e investigadora visitante de las universidades Sandra González-Bailón de Bolonia, Trento, Modena, New York Profesora titular de la Annenberg School University, London School of Econo- for Communication de la Universidad mics, Max Planck Institut für auslän- de Pennsylvania y afiliada al equipo aca- disches Strafrecht de Freiburg, entre démico del Warren Center for Network otros centros de investigación. En ellos and Data Science. Anteriormente ha tra- ha desarrollado sus principales líneas de bajado como investigadora en el Oxford

informe_demo_2020.indb 4 9/10/20 12:40 Internet Institute y obtuvo su doctorado lism des del 2017. Su agenda investiga- por la Universidad de Oxford. Su in- dora se centra en el análisis de patrones vestigación se centra en el ámbito de la de consumo de noticias digitales y del ciencia de redes, las ciencias computa- impacto de las nuevas tecnologías en el cionales y la comunicación política. ecosistema informativo y las democracias. Sus trabajos han sido publicados Manuel Jiménez Sánchez entre otras, por las revistas Political Com- Profesor titular de Sociología de la Uni- munication, Journal of Communication y versidad Pablo de Olavide de Sevilla. Es Journal of Computed Mediated Communi- doctor en Ciencias Políticas por la Uni- cation. versidad Autónoma de Madrid y máster en Ciencias Sociales del Instituto Juan Pablo Simón March de Estudios e Investigaciones, Profesor de ciencia política en la Uni- institución de la que es Doctor-Miem- versidad Carlos III de Madrid y especia- bro. Su labor de investigación se centra lista en sistemas de partidos y sistemas en el estudio de la participación política electorales. Doctorado en la Universitat y los movimientos sociales. Pompeu Fabra, también ha sido investigador posdoctoral en la Université Li- Sandra León bre de Bruxelles. Ha escrito numerosos Investigadora Talento Sénior en el Depar- artículos académicos en revistas como tamento de Ciencias Sociales de la Uni- West European Politics, Publius, Political versidadCarlos III de Madrid. Doctora Studies o South European Politics and So- en Ciencias Políticas por la Universidad ciety, entre otras Autónoma de Madrid y el Instituto Juan March de Estudios e Investigaciones, sus Guillem Vidal trabajos de investigación sobre compor- Doctor en Ciencia Política por el Instituto tamiento electoral y federalismo han sido Universitario Europeo en Florencia, ha publicados en British Journal of Political sido investigador posdoctoral en el Ges- Science, European Journal of Political chwister Scholl Institute (Múnich) y en Research o West European Politics. el WZB Social Science Center (Berlín). Sus áreas de especialización incluyen la Silvia Majó-Vázquez sociología política y la política compara- Investigadora de la Universidad de da. Su trabajo ha sido publicado en West Oxford en el Reino Unido. Trabaja en el European Politics, Cambdrige University Reuters Institute for the Study of Journa- Press y Party Politics, entre otros.

informe_demo_2020.indb 5 9/10/20 12:40 informe_demo_2020.indb 6 9/10/20 12:40 Prólogo

Como es conocido, el Informe sobre la a la luz algunas de las limitaciones de Democracia en España que edita la Fun- nuestras instituciones democráticas de dación Alternativas centra su análisis las que desde la Fundación Alternativas del estado del sistema democrático en llevamos avisando a lo largo de las dos el ejercicio previo a su publicación. No últimas décadas. obstante, en un año tan atípico como En el informe actual, una vez más, este —en el que todo el mundo, particu- hemos intentado seleccionar algunos de larmente España, se está viendo afecta- los temas de mayor incidencia social y do por los efectos de una pandemia que política en nuestra sociedad, siempre desde comienzos de año ha trastocado con el objetivo de analizarlos en el con- cualquier previsión de futuro hecha con texto de nuestras instituciones demo- anterioridad—, los trabajos que com- cráticas. Por ello, son objeto de atención ponen este informe precisaban de un cuestiones tan relevantes y de carácter mayor tiempo de reflexión. Con todo, estructural como la inflexión de la con- los nueve capítulos que conforman este ciencia climática en España, la evidencia anuario no están dedicados en exclusiva de las desigualdades políticas en los pro- a los efectos de la COVID-19 en nues- cesos electorales, las diferencias en el tro país; ello supondría un ejercicio de consumo de información y las desigual- inmediatez del que este informe, ya en dades en su acceso, los problemas de ar- su decimotercera edición, trata de huir, ticulación territorial del país o las limi- optando en cambio por un análisis en taciones de la institución presupuestaria profundidad de las cuestiones que más en su papel de control democrático del preocupan no solo a los expertos sino Gobierno. Y en una óptica más coyuntu- también a los ciudadanos. ral, temas como el bloqueo político pro- Ello no significa, sin embargo, que ducido en 2019 o el análisis y valoración este trabajo no nos permita vislumbrar de la llamada “sentencia del procés”. algunos de los principales retos a los Como en años anteriores, el informe que nuestra democracia, una de las más incluye una nueva edición del índice de afectadas por la pandemia, se enfrentará calidad de la democracia, una amplia en- durante el próximo año. Al contrario, si cuesta sobre el funcionamiento de la de- algo ha hecho la pandemia ha sido sacar mocracia que cada año realizamos entre

informe_demo_2020.indb 7 9/10/20 12:40 casi 300 expertos, cuyos resultados se especialistas y muchos ciudadanos para contrastan con los de otras evaluaciones el estudio de nuestras instituciones de- internacionales sobre las instituciones mocráticas. Como hemos señalado en democráticas españolas en el capítulo ediciones anteriores, la continuidad de introductorio, a cargo del director del la evaluación de la democracia es un va- informe. Como se comenta en este calor inestimable, especialmente en socie- pítulo, a pesar de los graves problemas dades tan olvidadizas y cainitas como la que afronta el país, la valoración positiva española. de la democracia se mantiene, e incluso Como decíamos hace un año, el in- mejora, respecto a ediciones anteriores. forme implica un trabajo colectivo para Según su autor, son problemas del fun- el que, tras la elección cuidadosa de au- cionamiento de los servicios y departa- tores y textos, la dirección del Laborato- mentos públicos los que explican el ma- rio y el director del informe han contado lestar y, acaso, la desafección de parte de con el apoyo de un Consejo Asesor for- la ciudadanía con las instituciones polí- mado por otros catorce expertos de alta ticas del Estado y no tanto el funciona- calidad, que han intervenido sobre los miento de nuestra democracia. Es lo que borradores elaborados, ofreciendo múl- se desprende no solo de la encuesta, a tiples ideas y sugerencias para mejorar la que dedicamos en extensión el último el producto final. capítulo, sino también del resto de textos Debo agradecer de nuevo el magní- incluidos en el informe, cada uno dedi- fico trabajo del Consejo Asesor y, na- cado a desgranar los acontecimientos y turalmente, del director del informe, el tendencias más determinantes ocurri- profesor Alberto Penadés, además del dos en España desde la publicación del obligado reconocimiento del esfuerzo último informe. realizado en el trabajo de coordinación Una vez más quiero reiterar la apre- editorial por parte de Jorge San Vicente, ciación del Laboratorio y la Fundación subdirector del Laboratorio de la Funda- Alternativas hacia todas las personas in- ción. A todos ellos, muchas gracias. volucradas en este decimotercer Informe sobre la Democracia en España, una de Jesús Ruiz-Huerta Carbonell las señas de identidad de nuestra orga- Director del Laboratorio nización y referencia obligada entre los de la Fundación Alternativas

informe_demo_2020.indb 8 9/10/20 12:40 Índice

Introducción 13 Alberto Penadés 1 La valoración de la democracia 16 La opinión de los ciudadanos 19 La capacidad del Estado 20 Los focos del informe 21 Bibliografía 23

¿El fin del consenso territorial en España? 25 Amuitz Garmendia y Sandra León 2 1. Introducción 26 2. El consenso autonomista (1977-2004) 27 3. La crisis del modelo en tres fases 35 Conclusiones 45 Bibliografía 47

Dietas y desigualdades informativas en el consumo de noticias en internet en España 49 3 Silvia Majó-Vázquez y Sandra González-Bailón 1. Introducción 50 2. Dietas informativas de los españoles 51 3. Desigualdades informativas 58 4. Puntos de acceso a las noticias digitales 64 Conclusiones 70 Bibliografía 71 Anexo: Correlación de la audiencia total de los medios españoles en 2018 y 2019 76

informe_demo_2020.indb 9 9/10/20 12:40 Presupuesto y democracia en España: situación, 4 riesgos y desafíos ante la crisis de la COVID-19 79 Juan Manuel Andrés Jovani 1. Introducción 80 2. La anómala situación de partida para afrontar una nueva crisis 82 3. Transparencia y control democrático del presupuesto 84 4. Del control formal al control efectivo del presupuesto 86 5. El vínculo entre estabilidad y control presupuestario 88 6. Los instrumentos para el control presupuestario: algunos elementos para el diagnóstico en España 91 7. Instituciones fiscales independientes y oficinas presupuestarias 94 Conclusiones 97 Bibliografía 99

Participación electoral y desigualdad política en España 101 5 Guillem Vidal 1. El voto y el reparto del poder 102 2. ¿Por qué votan los ciudadanos? 102 3. Desigualdad política en España 105 4. 2019: repetición electoral y desafección 112 Conclusiones 115 Bibliografía 116

El año del bloqueo político 119 6 Pablo Simón 1. Introducción 120 2. Las elecciones generales del 28A y la crónica del bloqueo 120 3. Los determinantes del bloqueo político 125 4. El coste de la parálisis 130 5. El nuevo Gobierno de coalición 133 Conclusiones 136 Bibliografía 138

El cambio climático gana protagonismo en España 139 7 Manuel Jiménez-Sánchez 1. Introducción: medio grado importa 140 2. El cambio climático en la agenda política: el giro hacia una mayor ambición 142

informe_demo_2020.indb 10 9/10/20 12:40 3. Las movilizaciones de una nueva generación de activistas climáticos 148 4. Atención mediática y nuevas palabras para hablar del cambio climático 153 5. Reconocimiento (y negación) del cambio climático en la opinión pública 155 6. La conciencia climática de los españoles: los retos del escepticismo y la indiferencia 159 Conclusiones 168 Bibliografía 170 Anexo: Modelos logísticos, concienciados frente al resto de tipos 172

La sentencia del procés 173 M.a Luisa Cuerda Arnau 8 1. Introducción: el procés como laboratorio donde medir la calidad de una democracia 174 2. Estado de Derecho, el papel de la ley y la crítica a la ley: opiniones interesadas o falaces frente a opiniones discrepantes 177 3. El debate jurídico 182 Conclusiones 197 Bibliografía 199

Índice de calidad de la democracia Leve mejora de la calidad democrática en año electoral: 6,1 203 9 Modesto Escobar 1. Introducción: el índice de calidad democrática 204 2. Las áreas evaluadas 207 3. Las debilidades del Gobierno y la sociedad española 208 4. Las fortalezas formales de nuestra democracia 210 5. La evolución parabólica de la evaluación de la democracia española 211 Conclusiones 217 Apéndice I. Características actitudinales del panel de expertos 218 Apéndice II. Nota metodológica 225 Apéndice III. Cuestionario sobre el funcionamiento de la democracia 227

informe_demo_2020.indb 11 9/10/20 12:40 informe_demo_2020.indb 12 9/10/20 12:40 Introducción

Alberto Penadés

informe_demo_2020.indb 13 9/10/20 12:40 Si hay algo claro hoy en España es que nos gustaría a casi todos, ese relato se la democracia no es condición suficiente suele aceptar sin resistencia, o solo con para la felicidad. Muchos observadores resistencia partidista. Se entona de mu- y bastantes ciudadanos creen que el de- chas maneras: que está agotada o que sarrollo de los acontecimientos que han está amenazada; que está rota en 17 par- caracterizado la política española duran- tes o que por el contrario solo sirve a los te 2019 y la primera mitad de 2020 desde siempre; que recluta a políticos inep- nudan a nuestra democracia: crispación tos, o venales (siempre en otros partidos en el debate, polarización ideológica, real propio); que no hay derechos o que se petición electoral, falta de un Gobierno abusa de los que tenemos; y así sucesi- estable, falta de presupuestos, contro- vamente. Sin embargo, cuando se disi- versias judiciales, tensión territorial, etc. pan los vapores y se observan las cosas Todo ello ha desembocado en un año con cierta sobriedad, tomando en consi- 2020 en el que España parece ser uno deración las percepciones neutrales sin de los países que peor se ha defendido presión ambiental, resulta que la demo- de la pandemia global de COVID-19, y cracia no debe de tener tanta culpa de lo no parece que sea por causas natura- que nos pasa. Por debajo del tremendis- les. De aquellos lodos, diríamos, estas mo opinador y de la crispación política, calamidades. Sin embargo, ninguna de la ciudadanía y los expertos disienten en estas infelicidades hace a la democra- su juicio privado. España tal vez no, pero cia menos democracia, y puede que ni la democracia sigue yendo bien. siquiera, en un sentido profundo, una La impresión que se impone, ya al peor democracia. No es una opinión menos desde 2019 y de forma pronun- personal, es lo que se desprende de mu- ciada en 2020, es la de que tenemos fa- chos indicadores —no el menos impor- llas estructurales que afectan al sistema tante el de nuestra encuesta a expertos, democrático, más que problemas demo- que vuelve a subir la calificación de la cráticos. No es que las demandas no se democracia española y la lleva casi hasta canalicen por medios regulares, previsi- su valor máximo histórico— pero tam- bles y abiertos a la competencia, que las bién de las percepciones del conjunto de elecciones no sirvan para controlar a los la ciudadanía medidas de manera “fría” Gobiernos o que el Estado de derecho no —lo más científicamente que permiten funcione. Disponemos de lo que una de- las encuestas— o de los observadores mocracia necesita para proteger nuestra internacionales. libertad, con todos los problemas que se He aquí una paradoja. En un cierto quiera, pero sin impunes quebrantos. nivel de análisis, o al menos de debate De lo que no disponemos es de eficacia —digamos, el de algunas tertulias y me- a la hora de resolver los conflictos o in- dios de opinión—, y en ciertos discursos cluso los problemas en los que ni siquie- políticos, se dice que la democracia es- ra hay mucho conflicto en torno a cuál pañola tiene serios defectos como demo- debe ser la solución; incluyendo, a la vis- cracia. Tal vez porque es cierto que las ta está en la respuesta a la pandemia, los cosas no salen bien, o no tan bien como más dramáticos y urgentes.

informe_demo_2020.indb 14 9/10/20 12:40 De hecho, en las valoraciones del sis- da solo por la peor evaluación global de tema político español de 2019 —y esto los casos italiano y griego1. seguramente explotará en 2020— la fal- Nótese bien que la paradoja de una ta de eficacia gubernamental ha sido la democracia que funciona y una sociedad salvedad en la que han coincidido todos que se obstruye no es la manida historia los observatorios que evalúan nuestra de que la democracia española es una democracia, por mucho que hayan emi- democracia formal pero que falla como tido un juicio global positivo. Añadamos democracia “sustantiva” o, según cierta que no se trata de una cuestión coyuntu- cantinela, como “verdadera” democra- ral. Aunque obtener datos comparables cia. Esto podrá ser o no cierto —no lo pa- sobre la eficacia del Gobierno a la hora rece, en términos comparados; es decir, de resolver problemas (o de evitar que se salvo que la democracia no exista más produzcan) no es tan sencillo, tenemos allá del círculo polar— y en último caso algunos disponibles. Por ejemplo, los puede ser un punto de vista parcial, pero del Banco Mundial, la única institución no es esto a lo que nos referimos cuando para la que la tendencia del sistema polí- sospechamos que lo que falla es el Esta- tico español es puntuada a la baja en lu- do más que la democracia. Tampoco es gar de al alza durante el pasado reciente. un problema exclusivo de la clase polí- Si hace veinte años estábamos aún en el tica. Sin duda, la media de los políticos grupo de los Estados eficientes para este profesionales deja bastante que desear, observatorio, comparables con países de pero también los hay muy buenos y esto parecido desarrollo económico (el gru- no es una cuestión de si hay listas cerra- po de los países ricos de la OCDE), nos das o si los políticos no conocen el sector hemos ido quedando atrás, alejándonos privado. Ojalá fuera tan fácil como redi- progresivamente de la media de dichos señar algunas reglas de acceso al poder países. Este retroceso no se ha dado solo político. Es un problema que parece más en cuestiones concretas (pero significa- profundo. tivas) como el control de la corrupción, Se trata, posiblemente, de un pro- sino en la calidad de la toma de decisio- blema de inteligencia colectiva, de capa- nes, de los funcionarios y de la regula- cidad de aprendizaje, de ordenación de ción del sector privado. Y no es solo un prioridades, de transparencia (lo racional problema del Gobierno central: en 2019 es siempre lo comunicable) y de toma de se publicaron también los resultados del decisiones flexibles y abiertas a ser co- índice de calidad de los Gobiernos re- rregidas. En esto, la clase política tiene gionales europeos de la Universidad de su parte de responsabilidad, pero es en Goteburgo: los Gobiernos regionales esla intersección entre la dirección políti- pañoles, con unas pocas excepciones, reca y las burocracias (y en las burocracias cibían una evaluación bastante peor que mismas) donde el problema se prolonga. los de las regiones del norte de Europa, o Problemas urgentes como la lucha con- incluso de Francia y Portugal, atempera- tra la pandemia muestran no solo que el

1 Véase Charron, Lapuente y Annoni (2019).

informe_demo_2020.indb 15 9/10/20 12:40 país no había sido capaz de aprender lo ciones, etc. Además, estudiamos otras suficiente sobre esto, o de reaccionar a la cuestiones como la inestabilidad del Go- información que llegaba (en eso no fue bierno, la manera de afrontar problemas tan distinto de los países parecidos a Es- de largo plazo como el cambio climático, paña), sino que no es capaz de aprender o la conclusión del proceso judicial a los de su propia experiencia —no digamos líderes independentistas catalanes. las ajenas— ante la persistencia de la En lo que resta de esta introducción crisis. Compárese con los países de Asia se recoge el panorama que ofrecen los oriental, educados tal vez por epidemias datos, propios y comparados, sobre la anteriores como SARS o MERS, y que o evaluación de la democracia en España, bien han bloqueado efectivamente la en- seguido de una visita a las percepciones trada del virus desde el comienzo, pese que conforman la opinión pública (y que a tenerlo mucho más próximo, o bien lo son coherentes con la auditoría de los han combatido con éxito. Pero compá- expertos) y de alguna evidencia de cómo rese también con otros lugares donde la la democracia española puede funcionar primera ola fue desastrosa, desde Italia en un Estado que se queda rezagado. La a la ciudad de Nueva York, y cómo —en introducción concluye con un comenta- un contexto, por cierto, descentralizado rio sobre los focos del informe. y políticamente polarizado— parece que han hecho un buen uso de su primera experiencia mucho más deprisa que en La valoración de la democracia España. En este informe solo podemos co- El Informe sobre la Democracia en España menzar a asomarnos a problemas que lleva 12 años auditando el funcionamien- todavía necesitan una reflexión que ex- to de nuestro sistema político a través de traiga lecciones de la crisis aguda de la una encuesta a la que responden cientos pandemia, pero el informe está, no obs- de expertos conocedores de la materia en tante, dirigido al examen de cuestiones nuestro país. Por cuarto año consecuti- estructurales clave cuya sombra se provo, la valoración global de la democracia yecta en la crisis de 2020: cómo ha per- continúa su ascenso, alcanzando los 6,1 dido apoyo el Estado autonómico; cómo puntos sobre 10, la nota más alta desde ha cambiado el consumo de informa- 2008. Además, es la primera vez que la ción en una esfera digital aparentemen- evaluación se encuentra por encima de te polarizada (algo que constituye la base los cinco puntos en todas las grandes de buena parte de la conversación colec- dimensiones que se evalúan: derechos tiva); cómo la desigualdad económica y ciudadanía; Gobierno; representación socava el fundamento normativo de una y elecciones; sociedad civil; y dimensión democracia con participación de todos; internacional de la democracia. Tras ha- cómo la falta de nuevos Presupuestos ber superado un declive prolongado, más Generales indica un quebranto en la re- o menos coincidente con la recesión eco- lación de responsabilidad política y una nómica, la evaluación de este año conso- debilidad en la capacidad de las institu- lida un juicio de conjunto favorable.

informe_demo_2020.indb 16 9/10/20 12:40 Esto ha sucedido tras un año, el tos, sino sobre cómo estos juzgan una 2019, con doble convocatoria electoral, amplia batería de asuntos en su capaci- tras unas segundas elecciones celebra- dad de conocedores del sistema político das en noviembre por la falta de acuerdo español. Me parece importante señalar para formar Gobierno tras las primeras, que puede constatarse cómo, en pro- celebradas en abril y que, a su vez, fue- medio, en sus opiniones personales, los ron necesarias por falta de acuerdo a evaluadores que emiten este dictamen la hora de aprobar unos presupuestos. no están sesgados a favor del statu quo, También fue el año en el que la sen- lo que añade crédito a su juicio positivo. tencia del llamado juicio del procés, que En particular, se muestran ampliamente pudo seguirse por televisión durante favorables a la reforma de la Constitu- todo su recorrido, desencadenó agrios ción y, hasta 2016 —es decir, antes de debates y verdaderos tumultos calleje- la ruptura constitucional por parte del ros. Esto por citar solo los dos eventos Parlamento de Cataluña en septiem- que tal vez produjeron mayor tensión y bre de 2017—, se mostraban más bien comentarios mediáticos. Es notable que, favorables a una solución a través de en efecto, los únicos asuntos en los que referéndum, mientras que todavía hoy la calificación del sistema democrático están muy divididos y se muestran más retrocede con respecto al año anterior comprensivos con esa demanda que la sean la estabilidad del Gobierno y la sociedad española en su conjunto. En su efectividad de la oposición (sobre todo dictamen, no obstante, han premiado el lo primero). Pero es igualmente notable funcionamiento del Estado de derecho que los asuntos en los que la calificación durante 2019. de la democracia española ha mejorado ¿Difiere esta valoración de la de los más en 2019 sean la independencia de observadores internacionales? Lo cierto los jueces, la protección de la libertad de es que apenas lo hace. Los principales expresión y la existencia de una legisla- observatorios mantienen puntuaciones ción penal imparcial. Los detalles pue- muy altas para la democracia en España: den verse en el último capítulo de este en unos casos aumentan ligeramente, informe. en otro disminuye también ligeramente. Para esta última auditoría hemos El índice Varieties of Democracy (V- contado con la aportación de cerca de Dem) de la Universidad de Gotemburgo 300 expertos. En un ejercicio de transpa- (Suecia) y del Instituto Kellog (EE. UU.) rencia del todo singular, el profesor Mo- es uno de los instrumentos de evalua- desto Escobar, responsable de la encues- ción de la democracia más parecidos ta, presenta un detallado examen de ese al nuestro, pues también está basado panel de jueces, de sus preferencias y ac- en una encuesta multidimensional a la titudes como ciudadanos. Es importante que responden expertos. Es también el diferenciar el dictamen de sus opiniones más reciente de los indicadores interna- personales. El instrumento de evalua- cionales y, pese a su juventud, es el que ción que utilizamos no es una encuesta está ganando más aceptación entre los sobre las actitudes políticas de los exper- científicos sociales. En realidad, no se

informe_demo_2020.indb 17 9/10/20 12:40 trata de un índice sino de cinco, ya que pero Francia obtiene 90 puntos, Italia forma parte de su filosofía una concep- 89 y EE. UU. 86. Los eventos del año tualización de la democracia como algo por los que se penaliza la valoración de irreductible a una única esfera. Cada España, según su informe, son el fraca- sistema político es evaluado en sus diso en la formación de Gobierno tras las mensiones de democracia deliberativa, elecciones de abril y el desacuerdo de democracia igualitaria, democracia elec- los evaluadores de Freedom House con toral, democracia liberal y democracia que se haya seguido el proceso debido participativa. La evaluación de los ex- en el juicio a los líderes independentis- pertos del V-Dem en 2019 señala una tas catalanes. Puede leerse el capítulo leve mejora para España: tres puntos de la profesora Cuerda Arnau en este (de cien) en democracia deliberativa y informe para encontrar argumentos que un punto en democracia electoral, man- niegan esa segunda afirmación, y una teniéndose constantes las puntuaciones discusión explícita de los informes a los de las otras tres dimensiones. que Freedom House parece haber dado Estas puntuaciones son superiores a algún crédito. la media de las democracias de Europa De otra parte, The Economist man- occidental, lo que sitúa a España en el tiene la puntuación del año precedente grupo de democracias más desarrolla- para España (de hecho, con una subida das. La puntuación de V-Dem es tres marginal), por lo que un año más figura puntos más alta que la media de Europa en su corta lista de 25 democracias ple- occidental en democracia deliberativa, nas. Con 8,29 puntos sobre diez, se en- en democracia igualitaria y en democra- cuentra en el puesto 16, que comparte cia liberal, dimensiones para las que ob- con Austria. En su informe, The Econo- tiene 79 puntos en las dos primeras y 81 mist también toma nota de los proble- en la última. Asimismo, la calificación mas en el funcionamiento del Gobierno de España se encuentra dos puntos por (la dimensión peor calificada) y, sin cri- encima de la media europea occidental ticar el juicio a los líderes independen- en democracia electoral y participativa, tistas, se refieren a las largas penas de con 88 y 63 puntos respectivamente. cárcel impuestas y a lo que consideran Por su parte, el indicador de Free- un enfoque excesivamente legalista del dom House sobre derechos y libertades conflicto territorial, aunque afirman que civiles y políticas es moderadamente crí- eso se refleja en la puntuación de Espa- tico con España en 2019, pues retrocede ña desde 2017 y que no merece más re- dos puntos, de 94 a 92. Se trata de una visión. variación muy leve y no impide que Es- En conclusión, la evaluación del sis- paña siga formando parte, con mucha tema democrático español en 2019, en holgura, del grupo de países plenamen- opinión de los expertos internacionales, te libres para este observatorio. Para dar es positiva y concordante, en líneas ge- sentido a estas cifras, considérese que nerales, con la de este informe. Veremos Alemania obtiene una puntuación de que también concuerda con la percep- 94, Portugal de 96 y Dinamarca de 97; ción de la opinión pública.

informe_demo_2020.indb 18 9/10/20 12:40 La opinión de los ciudadanos 5% en casi todas las observaciones que se han hecho en este siglo, si bien en el ¿Cómo es la relación entre la democracia pasado todavía resultaban ser de más del española y los ciudadanos? Esta relación 10% en algunas encuestas. Asimismo, puede contemplarse en los dos sentidos el apoyo incondicional a la democracia, del vínculo. En el sentido que va de la debajo cualquier circunstancia colectiva o mocracia hacia sus habitantes —lo que personal, se suele mantener por encima esta parece hacer por ellos— la relación del 85% (el 85,1% en la última encues- ha mejorado en 2019. La satisfacción de ta del CIS de 2019), aunque a media- los españoles con la democracia, medida dos de los años 80 todavía no llegaba al por el CIS en una escala de cero a diez 70%. Aquello que alguna vez se llamó y que no había hecho otra cosa que des- el “franquismo sociológico” hace tiempo cender desde 2006, registra por prime- que ha desaparecido, aunque por razo- ra vez un ascenso y alcanza un valor menes de muy distinto tipo se hable de ello dio netamente positivo (5,1), situándose mucho más que antes. en el nivel de hace tres lustros. Pese a la Durante la crisis económica sí hubo lamentablemente mutilada serie tempo- un inquietante aumento del número de ral del CIS (el dato anterior más reciente personas que consideraban que tener o era de 2016) el cambio de tendencia no no democracia era indiferente para ellos ofrece dudas, aunque no podamos sa- individualmente, dadas sus circunstan- ber si se ha iniciado precisamente este cias personales, superando el 12%, a lo año o en alguno de los dos años ante- que se añadió un modesto repunte del riores. La encuesta del Latinobarómetro, autoritarismo (6,5%). Es posible que que reproduce una idéntica pregunta ese aumento de la indiferencia tuviese para España, ya registró un cambio de relación con el incremento de actitudes tendencia en 2017, que es la última ob- antipolíticas y favorables a la tecnocracia servación disponible. En cualquier caso, que cundieron en esos años. De nuevo, que los ciudadanos perciban con más el CIS nos deja a oscuras sobre cómo satisfacción el funcionamiento de la de- apareció y desapareció este rasgo con- mocracia que en el pasado cercano es creto en la opinión pública, que se detec- coherente con la evaluación que hace la tó en 2012, pues no hay encuestas sobre encuesta del Informe de la Democracia en este asunto ni en los años precedentes España y le confiere validez añadida a su ni en los sucesivos, hasta 2017. Lo que resultado. muestran las encuestas de los últimos Si contemplamos ahora el vínculo años es que ese tipo de actitudes, en las que va desde los ciudadanos hacia la de- que normalmente fermenta el populis- mocracia —es decir, el apoyo que estos mo, han quedado felizmente atrás por el le prestan o niegan—, la relación man- momento. tiene su tendencia de largo plazo, que La última ola de la Encuesta Mundial es muy buena. En general, las personas de Valores, que es de 2017-2019, confir- que apoyan una forma de Gobierno au- ma que el apoyo democrático español es toritario se encuentran por debajo del sólido en términos comparados. La in-

informe_demo_2020.indb 19 9/10/20 12:40 vestigación encuentra que el 92,4% de empleados y funcionarios públicos y el los españoles juzga que tener una demo- grado de independencia de las presio- cracia es algo bueno o muy bueno; un nes políticas, la calidad del proceso de poco menos que los italianos (93,1%) o formulación y ejecución de políticas pú- los alemanes (95,5%) pero un poco más blicas y la credibilidad del compromiso que los británicos (91,5%) o que los fran- del Gobierno con las mismas”. Suena ceses (89,9). En definitiva, parece que muy parecido a lo que nos preocupa. se ve a España como un país europeo Pues bien, para lo observadores del Ban- occidental corriente y moliente, una de- co Mundial, España ha pasado de estar mocracia madura que no tiene viejos de- en niveles iguales o superiores a los de monios de los que preocuparse, aunque la media de los países de ingresos altos puedan aparecer algunos nuevos. En de la OCDE —en torno al percentil 90, ningún caso se parece a la situación de donde se encontraba hasta más o menos países, por lo demás tan diferentes entre el cambio de siglo— a estar claramente sí, como Chile o Rusia, en los que esta por debajo de esa media, especialmente misma encuesta encuentra un apoyo a a partir de la Gran Recesión y sin que se la democracia bastante menos rotundo. vean señales de recuperación, con valoraciones por debajo del percentil 80. Lo misma historia se repite con su La capacidad del Estado valoración de la “calidad regulatoria”, un índice que pone el peso en las políticas ¿Si no es la democracia, qué es lo que pa- del Gobierno que facilitan el desarro- rece estar fallando? La capacidad del Es- llo eficiente del sector privado. La serie tado puede medirse de muchas formas y temporal registra un declive con respec- puede detectarse en múltiples síntomas, to al grupo de los países más desarro- pero no es fácil determinar su naturale- llados aproximadamente en el mismo za. Aunque solo sea como conjeturas, periodo. España pasa de estar junto con se pueden visitar algunas características su grupo natural a quedarse descolgada, medidas por el Banco Mundial, un or- con un descenso de unos 10 puntos por- ganismo internacional interesado en el centuales. desarrollo económico con el que la capa- Téngase en cuenta que lo que el cidad estatal está muy relacionada. Banco Mundial llama “Gobierno”, si- Como ya se ha indicado más arriba, guiendo la usanza estadounidense, las algunos índices del Banco Mundial pue- lenguas latinas lo suelen llamar “Esta- den estar señalando que la capacidad del do”. Estos dos indicadores no se refieren Estado en España se está deteriorando. al Ejecutivo de uno u otro partido, sino Es interesante observar cómo evolu- a cómo el Estado produce los bienes que ciona la valoración que hace este orga- debe producir y cómo impide o facilita nismo de la “efectividad del Gobierno” que los produzca el sector privado. que, a través de 16 indicadores distintos, Este deterioro puede haberse produ- “captura la percepción de la calidad de cido por una falta de adaptación, porque los servicios públicos, la calidad de los lo que antes funcionaba haya dejado de

informe_demo_2020.indb 20 9/10/20 12:40 hacerlo, o porque los mecanismos se las opciones cruzadas. Entre la opinión hayan desgastado o estropeado. Posible- pública, la correlación entre la ideología mente, pero esto es solo una especula- de las personas y su posición sobre el au- ción, han sucedido las dos cosas. Hay togobierno de las regiones se dobló enun límite a cuánto puede funcionar una tre 2015 y 2019 (del 22 al 43%), según se Administración politizada sin desgastar- desprende del análisis de las encuestas se: lo que en un periodo de consolida- del CIS. Para los partidos políticos, con- ción democrática se podía aún presentar siderando las medias de sus votantes, la como impulso político se convierte en correlación es ahora casi determinista rémora. Y también hay un límite para (el 83%): conocida la posición media del la capacidad de adaptación a un entorno electorado de un partido en el eje ideoló- cambiante y multinivel de una burocra- gico, se puede predecir su posición en el cia basada, en gran medida, en procedi- eje territorial. mientos de selección de personal y de ¿Cuándo, cómo y por qué se estro- organización del trabajo que están como peó el consenso territorial en España? El mínimo anticuados. Si en algo queda informe de este año se abre, tras esta in- abierto el informe de 2019 es en la ne- troducción, con la exposición de Amuitz cesidad de seguir investigando sobre la Garmendia y Sandra León sobre cómo capacidad del sector público. ha evolucionado la cuestión autonómi- ca. Las autoras logran trenzar una com- pleja historia en la que hay cambios nor- Los focos del informe mativos, cambios en la opinión pública, el impacto de la crisis económica, la con- En la primera parte de este informe tra- troversia fiscal, una nueva polarización tamos asuntos que podemos llamar es- ideológica sobre la cuestión territorial tructurales y que se examinan en una que encuentra acomodo en un nuevo perspectiva temporal amplia, mientras sistema de partidos y una orilla final de que en la segunda se analizan cuestio- desafecto entre ciudadanos de distintos nes que fueron claves específicas del territorios. No es un texto para creer en año 2019. soluciones fáciles, pero sí un prólogo ne- En España la polarización ideológica cesario para pensar en el futuro. y territorial ha ido en aumento de forma Nos preocupa mucho la aparente po- bastante marcada. Tanto las posiciones larización política. ¿Cómo contribuyen de los partidos como las posiciones de a ella las nuevas pautas de consumo de los ciudadanos se han polarizado en noticias en un mercado (o en un foro) estos ejes, en el sentido, habitual en lo digital? Silvia Majó-Vázquez y Sandra que respecta a este término, de que la González-Bailón, apoyándose en una posición en uno de ellos predice cada vasta investigación con datos originales vez más la posición en el otro. El cen- de consumo de noticias en Internet, di- tralismo se identifica cada vez más con bujan un cuadro de gran detalle sobre la posiciones de derechas y lo contrario relación de los ciudadanos con los me- sucede con la izquierda, desapareciendo dios de comunicación digitales que no

informe_demo_2020.indb 21 9/10/20 12:40 encaja con algunos de los prejuicios que cede durante la última década pero no se sostienen en el debate público. En antes. La importancia de subrayar estos particular, el análisis de datos de las au- hechos empíricos en este informe no es toras muestra que, por regla general, el solamente normativa. Si se permite que consumo de noticias de los españoles a la alienación política aumente y las insti- través de estos medios sigue lo que ellas tuciones no se ocupan de escuchar a los llaman una “dieta diversificada” y no se que callan, pueden acabar desestabiliza- ajusta a la imagen de “cámaras de eco” das por quienes dicen hablar por ellos. que a veces se tiene de la esfera digital, Otro asunto sorprendentemente unas cámaras en las que las opiniones poco tratado en el debate público infor- divergentes o las noticias incómodas se mado, fuera de los especialistas o de los supone que tienden a desaparecer. Algu- lugares comunes, es la importancia de nos medios son más diversos que otros los presupuestos en una democracia. El en sus audiencias, y unos ciudadanos capítulo de Juan Manuel Andrés deja al son más proclives a aislarse de la plu- menos dos grandes lecciones para todos. ralidad que otros, como es de esperar, Una es que los controles sobre la elabo- y en esto último es donde encontramos ración y ejecución del presupuesto son efectos estructurales más preocupantes. algo así como la responsabilidad política Son las personas de menor nivel educa- “en acción”. Aquí la accountability de fi- tivo quienes con más probabilidad pue- lósofos y científicos políticos se presenta den quedar cercados en una cámara de con toda su complejidad real, en la que eco. Con todo, las autoras encuentran el funcionamiento de un proceso funda- motivos para un moderado optimismo mental depende de instancias y recursos en cuanto a la configuración de nuestra que no ocupan un lugar suficientemente esfera pública a través de la red y ofrecen importante en nuestra imagen de la de- datos para ello. mocracia, como es la coordinación con ¿Se convierten las desigualdades so- otros países, la supervisión internacio- ciales en España en desigualdades po- nal o la capacidad técnica de la burocra- líticas? La repuesta del capítulo cuarto, cia. Otra es una lección sobre capacidad elaborado por Guillem Vidal, es un sí estatal: la inestabilidad política es solo rotundo. Los ingresos predicen la par- un aspecto visible —y que puede desviar ticipación, pues las personas y las co- nuestra atención— de un problema de munidades más pobres votan menos y, eficacia gubernamental más preocupan- por tanto, cuentan menos; la clase social te y que tiene una tendencia temporal a predice la participación y por tanto la empeorar, más que de un determinado clase trabajadora y los parados partici- color político o partidista. pan menos; por último, en una econo- Precisamente, fue la falta de una mía en el que la educación cada vez es mayoría para aprobar los Presupuestos más importante, también esta se vuelve Generales del Estado del 2019 lo que un condicionante de la participación catalizó la convocatoria de las primeras política, y en esto podemos encontrar elecciones generales de ese año, y fue una evolución: se trata de algo que su- una desafortunada combinación de ló-

informe_demo_2020.indb 22 9/10/20 12:40 gicas políticas, como explica el análisis resistencias también eran visibles, pero de Pablo Simón, lo que llevó al país a te- sin duda ha sido la pandemia mundial la ner que repetirlas. Se puede añadir que que ha provocado que, aparentemente, el resultado es una fórmula de coalición esto pase a un segundo plano. Sin em- que no se había ensayado antes en Eu- bargo, cabe argumentar que la pande- ropa y que por eso mismo no era fácil mia volverá a poner el asunto en la agen- conseguir, esto es, una coalición que in- da política con mayor fuerza, por una cluye partidos netamente a la izquierda cuestión de justicia generacional: dada de la socialdemocracia sin el contrapeso la deuda que heredarán los que hoy son de una fuerza moderadora de centro. La más jóvenes, deberían heredar también interacción de la competición entre los al menos una economía sostenible. bloques políticos de izquierda y derecha El informe se cierra con un análisis con la creciente polarización entre los y evaluación de la sentencia del Tribunal bloques y un procedimiento de investi- Supremo en el llamado juicio del procés, dura contra el reloj impidió que se foral que María Luisa Cuerda Arnau dedi- mara una coalición mínima ganadora ca el último capítulo. El texto concluye hacia el centro en abril (la mayoría abso- de forma muy ajustada observando los luta de PSOE más Ciudadanos) y favore- problemas de la legislación vigente so- ció que se formara otra con un formato bre rebelión y sedición —que considera inédito hasta ahora en Europa (una coa- necesarios reformar—; acotando lo que lición minoritaria de la socialdemocra- puede resultar más criticable de la sencia con la izquierda). tencia —las largas penas y cierto trabajo La agenda del Gobierno ha cambia- de individuación de los delitos en algu- do necesariamente al tener que afrontar nos casos—; y despejando lo que no se la crisis, pero uno de los asuntos que sí encuentra objetable: el respeto a todos estaban claros era que 2019 debería ha- los derechos y garantías procesales de ber sido el primer año de una importan- los condenados y el ajuste de la senten- te reorientación hacia la conciencia cli- cia a la ley vigente. mática y hacia políticas que apoyen ese cambio en la sociedad y economía espa- ñolas. Como explica Manuel Jiménez en Bibliografía el capítulo 7, la confluencia de la demanda social —visualizada en manifestacio- Charron, N., V. Lapuente y Annoni P. nes pero que respondía a la evolución de (2019). “Measuring Quality of Go- las actitudes de los ciudadanos sobre el vernment in EU Regions Across clima— y del impulso político del Go- Space and Time”. Papers in Regional bierno hacían esperar esa inflexión. Las Science.

informe_demo_2020.indb 23 9/10/20 12:40 informe_demo_2020.indb 24 9/10/20 12:40 ¿El fin del consenso territorial en España?

Amuitz Garmendia Sandra León

informe_demo_2020.indb 225 9/10/20 12:40 1. Introducción países a principios de los 2000, las posiciones sobre la descentralización de La irrupción parlamentaria a nivel nacio- los partidos de ámbito estatal en demo- nal, en abril de 2019, de Vox, un partido cracia están estrechamente relacionadas de ámbito estatal con un programa de con las preferencias de estos partidos organización y gestión territorial contra- en las dos dimensiones principales de rio al consenso constitucional y político competición: la económica y la cultural. mayoritario, supone el culmen del pro- En concreto, el análisis comparado de- ceso de deterioro del aparente acuerdo muestra que, mientras que los partidos autonómico entre los principales parti- en la derecha económica tienden a apo- dos políticos en España desde los años yar la descentralización como mecanis- ochenta. Como no es de extrañar, el cre- mo para mejorar la producción eficiente ciente desacuerdo entre las élites políti- de bienes públicos, aquellos en la iz- cas ha ido acompañado de cambios en quierda se oponen a la misma por supo- las preferencias de los españoles sobre ner un impedimento a la redistribución la cuestión territorial. Y esto a pesar de de la riqueza. Por otro lado, los partidos que, tradicionalmente, la posición sobre culturalmente liberales suelen apoyar el modelo territorial en España ha sido la descentralización como medio para uno de los temas que más ha dividido el reconocimiento de la diversidad y la a la ciudadanía según su autoubicación toma de decisiones local, mientras que ideológica (Piedras de Papel, 2015): quie- los conservadores tienden a mostrarse nes se identifican con la derecha suelen contrarios a esta medida por considerar preferir un Estado con un Gobierno cen- que erosiona la unidad nacional y la inte- tral más poderoso, mientras que quienes gridad territorial. Para algunos partidos, se identifican con la izquierda prefieren las posiciones que adquieren en cada un modelo que otorgue más competen- una de estas dimensiones redundan en cias a las comunidades autónomas o que una postura consistente en lo que a des- incluso permita la posibilidad de que al- centralización se refiere. Para otros, las gunas regiones se independicen del res- contradicciones entre las posiciones en to. Sin embargo, en los últimos años, la estas dimensiones dan lugar a tensiones relación entre ideología y preferencias ideológicas internas. por la organización territorial del Estado Desde la transición a la democracia ha sufrido un proceso de polarización, en España, tanto los partidos que han dando lugar a bloques ideológicos más conformado la derecha política como compactos en su visión sobre el Estado aquellos que se sitúan en la izquierda autonómico. del espectro ideológico han experimen- Desde el punto de vista comparado, tado cambios en su posición sobre esta en democracia, la relación entre ideolo- cuestión. También contradicciones. Las gía y preferencias por la organización te- tensiones entre las visiones más y menos rritorial del Estado no es unívoca. Tal y descentralizadoras dentro de los partidos como recogen Toubeau y Wagner (2015) son más agudas en la derecha durante el en su investigación de más de treinta debate constitucional y los años ochenta,

informe_demo_2020.indb 26 9/10/20 12:40 mientras que en la izquierda se intensi- de desarrollo del modelo territorial es fican posteriormente, sobre todo a partir culminado con la firma de los segundos de la tercera ola de reformas estatutarias pactos autonómicos y la cuestión territo- que se inician a principios de la década rial empieza a convertirse en un tema de de los 2000. En este capítulo analizamos confrontación electoral entre las fuerzas la evolución del consenso territorial en estatales mayoritarias. En la última sec- España desde una triple perspectiva: la ción sugerimos que el fin, o notable de- posición de los partidos de ámbito esta- terioro, de este consenso entre las élites tal en el proceso de desarrollo del Estado políticas tiene una serie de consecuen- autonómico, la heterogeneidad sobre la cias que son empíricamente observables cuestión territorial dentro de estas for- a través del análisis de aspectos específi- maciones, y el impacto en el debate te- cos de la opinión pública en España. rritorial de las dos crisis que tienen lugar durante el periodo más reciente: la económica, en el periodo 2008-2015, y la 2. El consenso autonomista territorial, como consecuencia del auge (1977-2004) del independentismo en Cataluña a partir del 2010. 2.1. La derecha: de la inicial división al Este capítulo se organiza de manera consenso por la vía de la unificación cronológica. La siguiente sección anali- El consenso constituyente básico en Es- za desde un punto de vista discursivo y paña se construye, por un lado, sobre los programático el nacimiento y evolución supuestos democrático y monárquico, y de lo que aquí llamamos el “consenso por otro, sobre la aspiración de un Estado territorial” en los aproximadamente pri- no unitario con amplios niveles de des- meros 20 años de democracia en Espa- centralización (Ramírez, 1989). A pesar ña; esto es, el acuerdo entre las fuerzas – de ello, la concreción de tal proyecto en principalmente mayoritarias– de ámbito un texto constitucional pronto pone de estatal de izquierdas y de derechas para, manifiesto la existencia de posturas anti- a pesar de sus diferencias, hacer del téticas entre los distintos partidos políti- desarrollo del Estado autonómico una cos que conformaban la derecha política causa común. En este sentido, dado que de la Transición, e incluso, en el seno los partidos nacionalistas y regionalistas de estos. Este último punto no es de ex- nunca han reivindicado un modelo te- trañar si tenemos en cuenta que en las rritorial común, generalmente aplicable, Cortes que emanaron de las elecciones no forman parte del foco específico de generales de 1977, cuatro quintas partes este estudio. Esto no quita que su pre- de los diputados y senadores de Alianza sencia institucional, sus demandas y la Popular (AP) habían sido antiguos pro- influencia de estas en la reforma terri- curadores en Cortes franquistas, frente torial en España los convierta en actores a una quinta parte en la Unión del Cen- relevantes para la comprensión del aná- tro Democrático (UCD). lisis que aquí se presenta; especialmen- Así, en aquellos primeros años, AP te, desde que el mandato constitucional muestra una posición marcadamente

informe_demo_2020.indb 27 9/10/20 12:40 centralista, tanto en términos identita- de origen” (Ramírez, 1989), es unáni- rios como en relación con la organiza- memente rechazado por AP. Según el ción territorial del poder, mientras que diputado Licinio de la Fuente, el térmi- UCD decide abrazar una posición cul- no “nacionalidad” quebraba la unidad turalmente más liberal, centrada prin- de la nación y rompía la igualdad de los cipalmente en los retos de la gestión distintos territorios de España, crean- económica descentralizada. De hecho, do dos clases entre los mismos, lo que en el famoso “puedo prometer y pro- inevitablemente implicaba un riesgo meto” de 1977, Adolfo Suárez presenta de desintegración nacional, promovida el problema regional como una de las por la competición entre territorios1. Lo grandes cuestiones pendientes en Espa- mismo ocurre con el Título VIII2, sobre ña y a UCD como una organización con el cual AP mantiene el voto particular partidos regionales en su seno “capaz de la ponencia tanto en la Comisión de llevar a las Cortes las ansias de los como en Pleno3. pueblos de España y dotarles así de su Como es bien sabido, el grupo par- propia personalidad”. No es de extrañar, lamentario de AP se divide en tres blo- por tanto, que mientras la mayoría de ques en la votación final del texto consti- los representantes de UCD en las Cortes tucional: cinco representantes votan en Constituyentes desarrollasen una férrea contra, tres se abstienen y ocho votan a defensa del texto negociado en la ponen- favor, entre ellos el propio Fraga y Lau- cia constitucional, el desacuerdo en AP reano López Rodó, quien, como funda- fuese evidente. dor de Acción Regional, intenta, tras su Desde su formación, AP apuesta integración en AP, imprimir un sesgo por un modelo regional generalizado en autonomista al partido. Alianza Popular todo el país con el fin de aminorar las acaba recomendando el Sí con reservas presiones autonomistas allí donde exis- en el referéndum constitucional del 6 de ten nacionalismos periféricos. Por ello, diciembre, haciendo hincapié en su total la inclusión del término “nacionalida- disconformidad con el uso del término des” en el artículo 2 de la Constitución, “nacionalidades”, aunque queda claro defendida con pragmatismo por UCD que la cuestión autonómica supone un a través de su representante Arias Sal- punto de fricción inevitable en las filas gado con el fin de evitar que “el texto de AP, que irá evolucionando con el inconstitucional fuese rechazado o esca- cipiente proceso de institucionalización samente votado en el País Vasco o Cata- del Estado autonómico. Un año más tar- luña […] naciendo con un delicado vicio de, en pleno proceso de constitución de

1 “Debate Constitucional”. El País, 13 de mayo de 1978. 2 “Debate Constitucional”. El País, 19 de julio de 1978. 3 Curiosamente, la inclusión de la Disposición Adicional Primera no generó demasiada controversia entre los grupos de la derecha política. El propio Herrero de Miñon calificaría los derechos históricos como “la más relevante muestra de la penetración de la historicidad en el Derecho Constitucional español, fenóme- no del más alto valor jurídico y de inapreciables consecuencias políticas” en un artículo publicado en la Revista de Estudios Políticos en 1987.

informe_demo_2020.indb 28 9/10/20 12:40 la autonomía vasca en julio de 1979, el bierno de UCD, claro valedor de los esta- entonces presidente de la organización tutos vasco y catalán como mecanismos Félix Pastor defiende que “el Estatuto para apaciguar las reivindicaciones na- vasco, como la Constitución, siguen sin cionalistas en estos territorios, se mues- gustarnos pero porque queremos servir tra contrario a que el resto de comunida- a España con inteligencia es por lo que des autónomas accedan al mismo nivel los aceptamos”4. Sin embargo, los ase- competencial. sinatos a manos de ETA de destacados En estas circunstancias, el consenso dirigentes de AP en Bizkaia aquel oto- territorial empieza a cimentarse, casi de ño y la división interna llevan a Alianza manera involuntaria, como consecuen- Popular a pedir el No en el referéndum cia de la creciente inestabilidad política de aprobación del Estatuto de Gernika en España desde principios de 1981. La el 25 de octubre. Paradójicamente, ese crisis del Estatuto andaluz, la dimisión mismo día, en el referéndum del Esta- de Suárez y el intento de golpe de Esta- tuto de Autonomía de Cataluña, Alian- do del 23-F obligan al recién investido za Popular decide dejar libertad a sus Calvo Sotelo a buscar la estabilidad terri- afiliados para que voten “en el sentido torial por la vía del acuerdo con el prin- que juzguen más conveniente”5. Meses cipal partido de la oposición, el PSOE8. más tarde, y quizás conscientes del apo- Los primeros pactos autonómicos de la yo popular de la empresa autonómica en democracia –que establecieron el mapa Cataluña y País Vasco, y del suyo propio actual de diecisiete comunidades y dos en Galicia, AP adopta por primera vez ciudades autónomas, racionalizaron una posición activa en la negociación del los procesos autonómicos pendientes texto estatutario gallego6 y el propio Ma- y concretaron los mecanismos para su nuel Fraga pide el Sí en el referéndum armonización– no cuentan, sin embar- a sus afiliados, afirmando: “somos un go, con el apoyo de AP, que abandona partido nacional, pero profundamente la mesa de negociación. Será una de las regionalista”7. últimas veces en las que se manifiesten Esta primera fase del desarrollo del por separado las dos principales posicio- Estado autonómico también deja claro nes en el seno de la derecha española en que existen divisiones importantes en el torno al tema territorial. Por un lado, se seno de la UCD. La dimisión y posterior encuentra la que ve la descentralización abandono del partido en 1980 del enton- desde la perspectiva de la eficiencia eco- ces ministro adjunto para las Regiones nómica; en palabras de Calvo Sotelo “los y artífice del “café para todos”, Manuel acuerdos no solo no van a suponer un Clavero, pone de manifiesto que el Go- gasto, sino que se habían elaborado con

4 “Alianza Popular acepta el Estatuto vasco”. El País, 24 de julio de 1979. 5 “Alianza Popular deja libertad a sus afiliados”. El País, 10 de octubre de 1979. 6 “Alianza Popular concreta las bases de negociación sobre el Estatuto Gallego”. El País, 10 de mayo de 1980. 7 “Alianza Popular votará “sí” en el referéndum autonómico”. El País, 2 de diciembre de 1980. 8 “El Gobierno y el PSOE firman los acuerdos autonómicos, tras la retirada del PCE y AP”. El País, 1 de agosto de 1981.

informe_demo_2020.indb 29 9/10/20 12:40 el objetivo contrario, es decir, no dupli- la necesidad de ordenar el proceso auto- car las administraciones. En definitiva, nómico atendiendo a tres principios: la el objetivo de estos pactos es introducir defensa de la unidad nacional, el mante- orden, rigor y racionalidad al proceso nimiento de la identidad cultural común autonómico”. Por otro lado, la que la y la unidad de mercado (López Nieto observa desde perspectivas identitarias y 2009, p. 182). Aznar que, en contra de de distribución de poder. Los represen- la posición oficial de Fraga, defendió la tantes de AP no solo apelan al necesario necesidad de la denominada Ley Orgá- papel de las diputaciones a la hora de nica de Armonización del Proceso Auto- gestionar las transferencias, sino a la ne- nómico (LOAPA)11 para evitar el aumen- cesidad de atajar “el problema esencial” to del gasto público, la quiebra de los de la Constitución, “la reforma del artí- equilibrios financieros y el incremento culo 2 y el título VIII”9. de la presión fiscal, aúna las posiciones El hundimiento de la UCD inme- identitarias y economicistas que sepa- diatamente posterior a las elecciones raban a la derecha hasta entonces. Por generales de 1982 y las tres mayorías ello, cuando en torno a 1989 se cumplen absolutas consecutivas del PSOE en los los 5 años que establece el artículo 148.2 ochenta obligan a una refundación de la CE desde la aprobación de los Estatutos derecha en España que tiene importan- de aquellas comunidades autónomas tes consecuencias para el tema que aquí con un nivel inferior de competencias nos ocupa10. Ya en el libro blanco Solu- y estas empiezan a solicitar su ampliaciones para una década, así como en su ción, el Partido Popular acepta empezar programa electoral de 1982, se vislum- a negociar un segundo pacto autonómi- bra un viraje en la posición de AP, que, co con el Gobierno socialista. por primera vez y de manera inequívoca, La década de los noventa será la de acata el título VIII comprometiéndose a la consolidación consensuada, princi- su desarrollo. Además, desde el IX Con- palmente entre el PSOE y el PP, del greso de 1989, el nuevo Partido Popular modelo territorial esbozado en el texto (PP) hace gala de su “compromiso au- constitucional. El acuerdo autonomista tonómico” y, de la mano de José María entre los dos partidos, que se repartían Aznar, establece como punto de partida el Gobierno de la mayoría de las comu-

9 Ibidem. 10 Paralelamente, la desintegración de la UCD da lugar al nacimiento de partidos de orientación regionalista o nacionalista como Unión del Pueblo Navarro (escindida en 1979), Unió Mallorquina, Agrupaciones Inde- pendientes de Canarias (que habría de ser el germen de la actual Coalición Canaria), Partido Riojano Progre- sista, Extremadura Unida o Coalición Galega, entre otros, demostrando el peso que la pulsión territorial había tenido en el seno de esta organización. 11 La LOAPA, aprobada en el verano de 1982 en el Congreso como consecuencia del pacto suscrito entre UCD y PSOE, fue elevada ante el Tribunal Constitucional a través del extinto recurso previo de inconstitucionalidad por el Gobierno Vasco, la Generalitat de Cataluña, el PNV y CiU. El 13 de agosto de 1983, estando el PSOE en el gobierno y UCD desaparecida, el Tribunal Constitucional niega el carácter orgánico y armonizador de la ley, declarando inconstitucionales 14 de los 38 artículos del proyecto de ley.

informe_demo_2020.indb 30 9/10/20 12:40 nidades autónomas, se da curiosamente otros la educación y la sanidad, que en un clima de alta tensión entre ambas contribuyen de manera determinante formaciones, en plena batalla electoral a la calidad de vida de los ciudadanos. por el poder. Aznar firma los segundos Nuestra obligación ahora es hacer que el pactos autonómicos en 1992 declarando Estado de las autonomías funcione cada que este paso ni mejoraría las relaciones vez mejor, con arreglo a sus principios con el PSOE, ni las suyas propias con inspiradores”14. La orientación que im- González12. Y gana sus primeras elec- prime Aznar a los avances del sistema ciones en 1996 exhibiendo un compro- autonómico es netamente económica, y miso inédito en el PP con el desarrollo está fundamentalmente vinculada a la del Estado de las autonomías, a las que contención del gasto público, las mejo- ofrece más recursos y poder en su dis- ras en la eficiencia del sistema y el cum- curso de investidura, siempre de acuer- plimiento del déficit presupuestario. La do con los objetivos del déficit europeo. reforma de la financiación autonómica El primer Gobierno en minoría del PP es un buen ejemplo de ello. En su dis- conlleva además una transformación en curso de investidura, Aznar enmarca la manera en la que esta organización esta reforma en los siguientes términos: había venido relacionándose con los par- “Desde 1978 hemos ido construyendo tidos nacionalistas. El Pacto del Majestic un modelo de distribución de respon- o el acuerdo Aznar-Arzalluz suponen un sabilidades políticas y de descentraliza- cambio radical en el discurso de esta or- ción del gasto. Cuando nos acercamos ganización en relación con el papel que a su configuración definitiva, debemos las fuerzas nacionalistas deben de jugar revisar su esquema de financiación con en España, pasando de subrayar su ca- vocación de permanencia. Ello resulta rácter marcadamente egoísta a alabar imprescindible si queremos mantener la “coincidencia en la visión sobre las el equilibrio presupuestario y reducir el necesidades y los problemas de Espa- tamaño del sector público”. De hecho, el ña, así como en las posibles vías de su nuevo sistema de financiación autonó- solución”13. mica aprobado con el apoyo del PSOE El compromiso con el consenso se en diciembre de 2001 supuso un avance repite también con mayoría absoluta en considerable en la corresponsabilidad el discurso de investidura de Aznar del fiscal de las comunidades autónomas y año 2000: “El Estado de las autonomías una reducción de las transferencias del es una realidad plenamente asentada. gobierno central (ver León, 2015). Para España se ha convertido en uno de los conseguir que ninguna comunidad au- países más descentralizados del mun- tónoma se quedase fuera del acuerdo, do. Las comunidades autónomas están Aznar vincula la ratificación del nuevo prestando ya servicios públicos, entre sistema de financiación (que incremen-

12 “Aznar dice que la firma del pacto autonómico no mejorará las relaciones con el PSOE”. El País, 28 de febrero de 1992. 13 Discurso de investidura de José María Aznar, Congreso de los Diputados, 3/5/1996. 14 Discurso de investidura de José María Aznar, Congreso de los Diputados, 25/4/2000.

informe_demo_2020.indb 31 9/10/20 12:40 GRÁFICO 1: Conflictos competenciales positivos ingresados en el TC y traspasos competenciales a las CC. AA. (1980-2019) 250 200 150 100 50 0 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020

Estado-CC. AA. CC. AA.-Estado CC. AA.-C. CAA. Total conflictos + Traspasos

Fuente: elaboración propia a partir de estadísticas oficiales del Tribunal Constitucional y del Ministerio de Política Territorial.

taba los recursos de todas las regiones) Sin embargo, con la llegada de la ma- a la aceptación de la descentralización yoría absoluta, las relaciones entre el PP de la sanidad a las CC. AA. que hasta y las formaciones nacionalistas vuelven la fecha habían pertenecido al llamado a su punto de partida, como deja claro territorio Insalud. Las reformas son am- Aznar al pronunciar aquello de “el mo- pliamente secundadas por los distintos mento del nacionalismo reivindicativo presidentes autonómicos del partido; ha terminado”18. Además, el deterioro de solo en 2001, Zaplana publica El Acier- las relaciones entre el Gobierno central to Autonómico15, Mayor Oreja califica el y los autonómicos durante el segundo concierto económico de “columna ver- mandato de Aznar se extiende a los órga- tebral de los vascos”16 y Fraga defiende nos de cooperación y coordinación inter- que la “autonomía financiera alcanzada gubernamental y su consecuencia más por Galicia con el nuevo modelo de fi- inmediata es el aumento de los conflic- nanciación supone un paso más hacia la tos competenciales (ver Gráfico 1)19. El autonomía política del país”17. empeoramiento de las relaciones inter-

15 “Eduardo Zaplana: ‘Apuesto por una lealtad generosa entre autonomías’”. ABC, 7 de febrero de 2001. 16 “Mayor Oreja promete que defenderá el concierto ‘sin torpezas políticas’”. El Mundo, 1 de mayo de 2001. 17 “Fraga afirma que la nueva financiación es un paso más hacia la autonomía política”. La Voz de Galicia, 25/9/2001. 18 “El momento del nacionalismo reivindicativo ha terminado”. El País, 9 de abril de 2000. 19 Ver Fundación Alternativas (2007, p. 97).

informe_demo_2020.indb 32 9/10/20 12:40 gubernamentales durante la VII Legisla- tórica, no solo por el momento –recor- tura (2000-2004) representa el preludio demos que AP acababa de confirmar su del deterioro del consenso autonómico voto particular al texto del Título VIII de que se inicia durante el primer Gobier- la ponencia constitucional–, sino porque no de Zapatero. deja claras las dos premisas que regirán la posición del PSOE en las próximas dos 2.2. La izquierda: entre el consenso décadas: por un lado, la moderación y la autonomista y el anhelo (con)federal voluntad de acuerdo y, por otro, el anhe- Como establecimos en la introducción, lo federal, que resurgirá periódicamente las divisiones en la izquierda en torno a de entre sus filas. Las holgadas mayorías la cuestión territorial serán especialmen- absolutas de los ochenta facilitan mucho te evidentes a partir de la tercera ola de el desarrollo de una postura coherente en reformas estatutarias que comenzará en este sentido. Tanto es así que, en cuanto el año 2003. Por tanto, el periodo entre el el PSOE pierde esta condición en 1993, el momento constituyente y la llegada al necesario acuerdo de gobierno tanto con poder de José Luis Rodríguez Zapatero CiU como con el PNV dará lugar a las estará marcado por una constante: el de- primeras concesiones de poder territorial sarrollo, dentro de los límites de la Cons- por gobernabilidad de la democracia: una titución de 1978, de un proyecto de con- mayor corresponsabilidad fiscal vía ce- senso, el Estado de las autonomías. No sión del 15% del IRPF para los primeros es casualidad que, en el debate del texto (que se aplica al resto de regiones regula- constitucional en el Pleno del Congreso, das por el Régimen Común) y el traspaso la primera intervención de Felipe Gonzá- de competencias pendientes estatutaria- lez llegase con el Título VIII. En palabras mente reconocidas para los segundos. de González: “Los socialistas no hemos La trayectoria del Partido Comunista sido nunca dudosos respecto a nuestra de España es claramente otra. La prin- actitud sobre la unidad, pero no nos pare- cipal formación política antifranquista, ce sensato incompatibilizar unidad inclu- desde un planteamiento plurinacional so con federalismo. Creemos, sin embar- de España, reconoce explícitamente en go, que este no es el momento histórico su manifiesto-programa del año 1975 el para hacer un planteamiento federalista, derecho de autodeterminación de catala- que puede ser el resultante de todo un nes, vascos y gallegos. Por ello, cuando proceso. Partimos de un punto impor- en 1978 se vota la propuesta de autode- tante: nadie aquí ha defendido el Estado terminación planteada por Euskadiko centralista y uniformista. Hay distintas Ezkerra (EE) en la Comisión Constitucio- concepciones autonomistas, todas ellas nal del Congreso, el partido deja claro su absolutamente respetables en democra- compromiso con la posición mayoritaria. cia, porque las únicas no respetables son Jordi Solé Tura, ponente por el PCE, se las que quieren imponer la voluntad de desmarca de la propuesta de EE califi- una minoría sobre una mayoría”. cándola de “ideologista”, afirmando que La intervención del secretario general “no se está ante una Constitución federal del PSOE adquiere una relevancia his- y hay que buscar lo común, dejando al

informe_demo_2020.indb 33 9/10/20 12:40 margen aquellas cosas que no son com- so de reparto de poderes, haya cada vez partidas por la mayoría, o pueden provo- más y mejores servicios, más eficaces car divisiones y laceraciones tremendas”. servicios para ellos y se presten con más A lo largo de este periodo, tanto el inmediatez y más proximidad”20. PSOE como el PCE-IU muestran posi- En estos 20 primeros años, el cam- ciones sobre el modelo territorial cultu- bio discursivo más importante en el ralmente liberales, ligadas principalmen- PSOE se produce estando el partido en te a la participación y a la representación la oposición, tras la dimisión de Josep de la heterogeneidad autonómica. Estas Borrell y con Joaquín Almunia pre- posiciones incluso llegan a reproducirse parando la campaña electoral del año organizativamente con estructuras inter- 2000. Almunia, que había sido el mi- nas federales en las que los territorios, nistro de Administraciones Públicas representados a partir de las “federacio- que negoció los segundos pactos au- nes”, adquieren una autonomía y peso tonómicos con Aznar y que, primero organizativo muy importantes. En cual- como portavoz parlamentario y después quier caso, la dimensión que más mar- como secretario general del PSOE, ha- cará la posición y debate durante este bía compartido con el líder del PP los periodo, sobre todo en el PSOE, será la años más tenebrosos del terrorismo de económica y, en particular, los elementos ETA –Pactos de Estella incluidos–, deci- redistributivos del modelo. Este partido de a principios del 2000 abogar abier- muestra una preocupación recurrente en tamente por una estrategia federal para relación con la convivencia pacífica entre España. En concreto, Almunia propone el reconocimiento e institucionalización un acuerdo a tres bandas (PSOE, IU y de la diversidad territorial y la garantía PP) con el objetivo de “acabar con el del principio de igualdad de todos los intercambio de autogobierno por go- españoles en sus condiciones básicas de bernabilidad” que había definido las re- vida, en el disfrute de los servicios básicos laciones del Ejecutivo con los naciona- esenciales, así como en el ejercicio de los listas desde que los partidos de ámbito derechos y libertades y el cumplimiento estatal perdieron la mayoría absoluta, de los deberes. La descentralización ad- colocando al Gobierno “en situaciones quiere sentido en tanto que “los ciuda- de peligrosa debilidad para la cohesión danos, en definitiva, últimos receptores territorial o para los equilibrios del a los que tenemos que prestar el servicio modelo”21. Este impulso federalista, que en ese esfuerzo de desconcentración, de por primera vez habla de culminar el descentralización, de reparto de poderes proceso autonómico de manera conjun- del Estado, tienen derecho a esperar que ta, tenía cinco objetivos: la reforma del con el desarrollo autonómico, con el de- Senado, un nuevo modelo de financia- sarrollo, por consiguiente, de ese proce- ción con una agencia tributaria federal,

20 Discurso de investidura de Felipe González, Congreso de los Diputados, 22/7/1986. 21 “Almunia ofrece al PP un pacto para culminar el proceso autonómico sin presiones nacionalistas”. El País, 12 de febrero de 2000.

informe_demo_2020.indb 34 9/10/20 12:40 la mejora de la cooperación interguber- nación y la república. Sin embargo, tras namental, una mayor participación de su dimisión en 1998, la formación vol- las autonomías en la Unión Europea y verá a posiciones más mayoritarias de la un impulso al poder municipal. Aznar mano de Francisco Frutos. rechaza el pacto replicando aquello de “la España posible es la constitucional y con eso no se juega, ni con federalismos 3. La crisis del modelo en tres ni con frivolidades”22. fases En cuanto a IU, como segundo partido de la izquierda, desarrollaría posturas 3.1. La reforma del Estatut, las bases del más ambiguas, tratando de diferenciar- desacuerdo y la sentencia 31/2010 se del PSOE, abogando por un modelo Tal y como afirman Beramendi y Maiz autonómico federal. Lo hace a principios (2004), España a principios de los 2000 de los ochenta, tras abandonar la nego- se caracterizaba por ser un caso exitoso de ciación de los primeros pactos autonó- descentralización abierta que, sin embar- micos23 y repite también esta postura go, escondía dinámicas tremendamente en 198924, en plena negociación de los complejas que estaban causalmente liga- segundos pactos autonómicos cuando das a las consecuencias, intencionadas y insta al PSOE a promover la reforma de no intencionadas, de su diseño institucio- la Constitución española para llegar a un nal original. Atraer a los partidos naciona- Estado federal25. Quizás la discontinui- listas al consenso constituyente supuso el dad más importante del partido político reconocimiento explícito e implícito de la en este tema se da cuando Julio Anguita, asimetría entre comunidades autónomas. en plenas fiestas del PCE en septiembre Sin embargo, pasadas dos décadas desde de 199626, decide advertir abiertamente la puesta en marcha del Estado autonómi- a las demás formaciones parlamentarias co, con el sistema abierto y asimétrico de de que el PCE aparcó “transitoriamen- la Constitución de 1978 aún encima de te” la reivindicación “irrenunciable” de la mesa y el grueso de los traspasos casi la república como forma de Estado en agotado, el espacio constitucional para el el momento constituyente, pero que, si acuerdo político entre PP y PSOE se ve la “degradación democrática continúa”, fuertemente menguado y, por ello, las abandonaría el pacto constitucional y negociaciones bilaterales entre el Gobier- pediría el Estado federal, la autodetermi- no central y los autonómicos empiezan a

22 “Aznar rechaza el pacto autonómico de Joaquín Almunia ‘No se juega con federalismos ni frivolidades’”. El País, 13 de febrero de 2000. 23 “EL PCE propone un pacto de Estado para diseñar un modelo autonómico federal”. El País, 9 de mayo de 1984. 24 “El PCE propone la reforma de la Constitución para llegar a un Estado federal”. El País, 12 de marzo de 1989. 25 “El pacto autonómico reaviva las diferencias internas en IU”. El País, 3 de febrero de 1992. 26 “Anguita amenaza con reclamar la república, el federalismo y la autodeterminación”. El País, 15 de septiembre de 1996.

informe_demo_2020.indb 35 9/10/20 12:40 consolidarse como mecanismo de avance Durante este periodo, la relaciones del modelo territorial. No parece casual, entre el Gobierno y la oposición, así por tanto, que esta ventana de oportuni- como el consenso territorial que había dad vaya acompañada de un proceso de prevalecido hasta ese momento, se dete- radicalización de los hasta entonces con- rioran enormemente. La llegada al poder siderados partidos nacionalistas modera- de Rodríguez Zapatero en las elecciones dos (BNG, CiU y PNV) que queda plas- de 2004 da inicio a una legislatura mar- mado en la Declaración de Barcelona del cada por la confrontación entre los dos año 1998 (Aja, 2014). principales partidos con motivo de la La reforma estatutaria en Cataluña reforma estatutaria en Cataluña. Rajoy que plantea el Gobierno tripartito de califica la posición de Zapatero como Pasqual Maragall en 2003 inicia, junto “irresponsable”, Aznar afirma que la con la presentación del Plan Ibarretxe, aprobación del nuevo Estatuto conducirá una “tercera ola” de reformas del modelo a “un cambio de régimen”27 y, finalmen- autonómico que culminará con la apro- te, la aprobación del texto acaba llevando bación de nuevos estatutos de autono- a los populares a calificarlo de inconsti- mía en ocho comunidades autónomas. tucional28. El discurso de confrontación Hasta la consecución de la equiparación del Partido Popular a nivel nacional con- competencial en el año 2001 con el tras- trasta con la actuación de sus represen- paso de la sanidad a las diez regiones del tantes autonómicos, algunos de los cua- llamado “territorio Insalud”, que cierra les (por ejemplo, los de la Comunidad la segunda ola de reformas, los traspa- Valenciana, Baleares o Aragón) lideran sos competenciales se sustentan sobre o dan su apoyo a la reforma de estatutos el consenso de los pactos autonómicos y que replican parcialmente el contenido las previsiones constitucionales. Sin em- del Estatuto de Cataluña, tanto en lo que bargo, en la tercera ola de reformas, el se refiere a nuevas competencias como proceso es más incierto porque el mode- a la afirmación de la peculiar identidad lo se transforma esencialmente de abajo nacional de la región frente al conjunto a arriba, es decir, a partir de las propues- de territorios del Estado. tas que iban formulando los distintos El clima de tensión política que parlamentos regionales y que debían ser acompaña al debate sobre la aprobación finalmente ratificadas por el Congreso. definitiva del texto estatutario catalán Ello complica la armonización de los en el Congreso tiene importantes con- cambios introducidos en los distintos secuencias políticas, tanto dentro del estatutos, especialmente los relativos a PSOE como en el mapa de competición la financiación autonómica. en Cataluña. Por un lado, Zapatero, mo-

27 “Aznar afirma que el nuevo Estatuto conducirá a un ‘cambio de régimen’”. El País, 27 de septiembre de 2005. 28 En enero de 2006, Rajoy promovió la recogida de firmas por todo el Estado con el objetivo de presentar una proposición no de ley que instase al Gobierno a convocar un referéndum sobre el Estatuto de Cataluña. Más tarde, a finales de julio, el PP presenta un recurso de inconstitucionalidad contra la reforma del Estatuto catalán. A finales de septiembre el Defensor del Pueblo, Enrique Múgica, recurre también algunos de los aspectos del texto estatutario catalán ante el Tribunal Constitucional.

informe_demo_2020.indb 36 9/10/20 12:40 vido por las crecientes tensiones entre Gobierno se implica directamente en las distintas federaciones del partido y las negociaciones, en las que la ideolo- del PSC29, a cuyo líder se acusa de des- gía de los territorios perderá peso a fa- lealtad por haber permitido la aproba- vor de los intereses territoriales. Tanto ción en el Parlamento de Catalunya de el PSOE como el PP tienen dificultades un texto inconstitucional, decide cerrar para mantener la unidad de acción entre el asunto buscando el apoyo en el Con- la dirección del partido y las divergen- greso del entonces líder de Convergèn- cias de sus territorios. Para Rodríguez cia i Unió, Artur Más. Ambos líderes lle- Zapatero, su principal problema es que gan a un acuerdo para revisar el Estatuto las CC. AA. sobre las que se sostiene la que se había aprobado en el Parlament. mayoría socialista tienen posiciones en- El texto revisado se aprueba finalmen- frentadas sobre los principales aspectos te en marzo de 2006 y es refrendado del modelo (León, 2009, p. 148). A pe- popularmente dos meses más tarde. El sar del largo proceso de negociación, el pacto con Artur Más debilita la posición resultado final no concita el apoyo del de Pascual Maragall, quien acaba renun- principal partido de la oposición: en la ciando a ser candidato en las siguientes votación del Consejo de Política Fiscal elecciones y, posteriormente, abandona y Financiera sobre el nuevo modelo, las el PSC. Por otro lado, la creciente pola- CC. AA. gobernadas por el PP se abstie- rización del debate público en Cataluña nen y los representantes parlamentarios en torno a la cuestión estatutaria desem- del PP también votan en contra de la boca en la creación de una plataforma cí- nueva ley de financiación en el Congre- vica, Ciutadans per Catalunya, contraria so, en diciembre de 2009. al nacionalismo catalán. Esta plataforma Finalmente, la sentencia del Tribu- es el germen de un nuevo partido políti- nal Constitucional sobre el Estatuto de co catalán –Ciutadans– que se presenta Cataluña se publica el 28 de junio de por primera vez a las elecciones catala- 2010, cuatro años después de la presen- nas de noviembre de 2006, ganando dos tación del recurso de inconstitucionali- escaños en el Parlamento de Cataluña. dad interpuesto por el Partido Popular Otra de las reformas importantes del el 31 de julio de 2006. La publicación modelo territorial durante este periodo de la sentencia, que declara inconstitu- en la que el acuerdo entre los dos princi- cionales o reinterpreta casi 50 artículos pales partidos no es posible es la revisión del mismo, reactiva la confrontación del sistema de financiación autonómica. que con anterioridad había provocado la Los cambios introducidos por los nue- aprobación del Estatuto, tanto dentro del vos estatutos de autonomía relativos a la PSOE como entre el Gobierno y la oposi- financiación fuerzan la renovación del ción, y tiene como respuesta una movili- modelo en su conjunto, vigente desde zación masiva de la sociedad catalana. El 2002. Por primera vez, el presidente del aumento progresivo del independentis-

29 “Los barones urgieron a cerrar el Estatuto durante el debate del Comité Federal”. El País, 22 de enero de 2006.

informe_demo_2020.indb 37 9/10/20 12:40 mo en la opinión pública catalana desde la racionalización territorial a través de la el 2010 reduce el espacio discursivo que intervención estabilizadora del Gobierno hasta ese momento había ocupado con central. Son dos las iniciativas en este éxito el “catalanismo progresista”, alre- sentido durante el periodo. Por un lado, dedor del cual el PSC había aunado a sus con anterioridad a las elecciones genera- distintas facciones, y aboca a la sociedad les del 2011, algunas de las CC. AA. go- catalana a una creciente polarización bernadas por el PP (Castilla-La Mancha y que se agudizará con el deterioro de la Murcia) rechazan el traspaso de compe- situación económica. tencias específicas en materia de justicia y aquellas que las poseen abogan abierta- 3.2. Los efectos de la crisis económica mente por su recentralización (Aragón, y la crisis política sobre el Estado Madrid y Comunidad Valenciana)32. Por autonómico otro lado, la propuesta de Zapatero de A finales del 2008, las CC. AA. controla- reformar el artículo 135 CE, que sale ade- ban la mayoría de los servicios públicos lante con el apoyo sin fisuras del Partido que conforman el Estado del bienestar Popular en el verano del 2011, establece y sus gastos crecientes (educación, sa- márgenes para el déficit estructural del nidad, servicios sociales y atención a la Estado, imponiendo la novedosa obliga- dependencia), a excepción de las pen- toriedad para las comunidades autóno- siones. Esto, en un contexto de ingresos mas de solicitar por ley la emisión de decrecientes como el de la Gran Rece- deuda. Dados los tiempos electorales, el sión y mayor corresponsabilidad fiscal, desarrollo de la reforma lo lleva a cabo eleva la deuda autonómica a máximos el nuevo Gobierno de mayoría absoluta históricos. El Gobierno de Zapatero, tras de Rajoy que, tras la aprobación de la Ley un periodo inicial de negación de la cri- de Estabilidad Presupuestaria, fija los 30 sis , reacciona abogando primeramente techos de déficit y rescates “condiciona- por un ambicioso plan que, entre otros, dos” a las CC. AA. través del Fondo de conlleva la creación de un fondo estatal Liquidez Autonómica. de inversión local de 13.000 millones En segundo lugar, la difícil situación de euros. Sin embargo, los resultados de las cuentas autonómicas contribuye a 31 macroeconómicos obligan a un viraje alumbrar un discurso territorial seme- en la posición que tendrá importantes jante en las dos fuerzas estatales mayori- consecuencias para la configuración del tarias. El PSOE da por terminada la etapa propio Estado de las autonomías. expansiva del Estado de las autonomías La primera es un cambio en el fun- y defiende abiertamente racionalizar el cionamiento del modelo autonómico, modelo y, en algunos casos, aumentar pues la crisis presupuestaria de las co- el papel de la Administración central en munidades autónomas se aborda desde el control o la gestión de determinados una lógica economicista que aboga por

30 “Zapatero se queda solo en el Congreso en su empeño por rebajar la crisis”. El País, 3 de julio de 2008. 31 “Sebastián hace un “balance crítico” del Plan E”. El País, 14 de septiembre de 2011. 32 “Dos comunidades del PP rechazan ahora las competencias de Justicia”. El País, 19 de julio de 2011.

informe_demo_2020.indb 38 9/10/20 12:40 GRÁFICO 2: Preferencias sobre el modelo territorial (2009-2019) 50 40 30 % 20 10 2011 2014 2016 2019 2010 2015 2018 2017 2013 2012 2009

Estado centralizado - Descentralización Statu quo + Descentralización Independencia

Fuente: elaboración propia a partir de encuestas del CIS.

asuntos ya desde la ponencia marco que resalta la necesidad de implementar una establece las bases del programa electo- reforma del sector público “para primar ral de Rubalcaba en el 201133. En el seno la austeridad, lograr mayor eficiencia, del PP existen voces que van más allá y y evitar duplicidades, atendiendo a la que no se moderarán con la victoria elec- premisa de ‘una Administración, una toral: el propio Aznar declara el Estado competencia’”36. Dichos discursos co- autonómico como “inviable”34 y Esperan- nectan con la creciente desconfianza de za Aguirre propone a Rajoy, cuando ya la opinión pública hacia el modelo auto- es presidente, vaciar de contenido com- nómico, reflejada en un progresivo au- petencial el Estado de las autonomías35. mento de las preferencias por fórmulas Tras la llegada al poder de este último, más centralizadoras. Entre 2009 y 2012 el Gobierno perfila su discurso territorial el porcentaje de ciudadanos que prefie- desde un enfoque esencialmente econó- ren un Estado centralizado (un Estado mico, vinculando la revisión del Estado unitario o un Estado donde las CC. AA. autonómico a la reforma del conjunto tengan menos competencias) se incre- de las Administraciones públicas. En su menta gradualmente hasta llegar a casi el discurso de investidura, Mariano Rajoy 25% en 2012 (ver Gráfico 2). El aumento

33 Conferencia política de septiembre de 2011. 34 “Aznar cree que el actual Estado es ‘marginal’ y, como tal, ‘inviable’”. ABC, 15 de enero de 2011. 35 “El Gobierno rechaza el plan de Aguirre de vaciar el Estado autonómico”. El País, 10 de abril de 2012. 36 Discurso de investidura de Mariano Rajoy, 2011.

informe_demo_2020.indb 39 9/10/20 12:40 de las preferencias centralizadoras pare- tinguirá especialmente en la dimensión ce responder también al conflicto en Ca- cultural, en donde mantendrá posturas taluña, sobre todo a partir del segundo extremas en temas como la defensa de semestre de 2012 (Orriols y León, 2020). la unidad y la identidad nacionales y su La opinión pública española se polariza, simbología. pues se produce al mismo tiempo un li- Más tarde, en diciembre de 2015, gero aumento de las preferencias por un dos nuevas formaciones que se pre- modelo que permita la independencia de sentan por primera vez a las elecciones algunas comunidades autónomas. generales –Podemos y Ciudadanos– ga- En tercer lugar, a los cambios en la nan representación en el Congreso. Ciu- opinión pública sobre el modelo terri- dadanos, que da el salto a la política na- torial se añade un cambio en la oferta cional desde Cataluña, propone cambios política. La crisis económica en España importantes en el modelo territorial, transita desde el 2011 hacia una crisis como la abolición del sistema foral vas- política (ver Torcal, 2019 y Vidal, 2018) co y navarro, la regulación de una lista cuyos efectos sobre el sistema de partidos de competencias exclusivas del Estado se manifiestan en el deterioro del biparti- en la Constitución o la eliminación de dismo y en la aparición de nuevas forma- las diputaciones provinciales para evitar ciones que presentan un discurso más duplicidades y corrupción (Rodríguez radical sobre el modelo territorial. Por Teruel y Barrio, 2015). Su aproximación ejemplo, en diciembre del 2013 nace Vox, al modelo territorial mezcla tanto argu- un mes más tarde de que su nuevo líder, mentos de corte económico (reducción Santiago Abascal, subraye en su carta de de las ineficiencias de las Administra- abandono del PP “la actitud pasmada y ciones públicas) como identitarios: “la pasmosa ante el desafío de los dirigentes diversidad no es, ni puede ser, una ame- separatistas” de esta organización. En su naza a los derechos ni, por consiguien- presentación, escasas semanas más tar- te, a la unidad misma”40. Podemos, de, Vox defiende “el desmantelamiento que emerge en la escena política nacio- del Estado de las autonomías”37, apostan- nal con un discurso de corte populista do por un Estado unitario administrativa- (Fernández-Albertos, 2015), comienza mente descentralizado, tal y como hiciese a trasladar su mensaje más claramente Alianza Popular en sus inicios. La nueva en el eje ideológico izquierda-derecha formación concentra sus críticas en el a principios de 2016 (Chazel y Fernán- Gobierno de Rajoy, a cuyos miembros ca- dez-Vázquez, 2020), y es a partir de lifica como “socialdemócratas”, “autono- entonces cuando su discurso territorial mistas” y “relativistas morales”38. A pesar queda más definido. Si bien en el pro- de que no faltan las críticas económicas grama electoral de las elecciones de 2015 de corte libertario al sistema39, Vox se dis- la cuestión del Estado autonómico está

37 “El nuevo partido de Ortega Lara propone desmantelar el modelo autonómico”. El País, 16 de enero de 2014. 38 “Entrevista a Vidal-Quadras: ‘Las políticas que hace el PP son socialdemócratas’”. El País, 21 de mayo de 2014. 39 “Los viejos partidos se lo están gastando todo en las autonomías”. El País, 9 de mayo de 2014. 40 Programa electoral de Ciudadanos en las elecciones generales de 2015.

informe_demo_2020.indb 40 9/10/20 12:40 prácticamente ausente, unos meses más Durante este periodo, se producen tarde se presenta a las elecciones de ju- dos acontecimientos interrelaciona- nio de 2016 en coalición con Izquierda dos que desatan la polarización política Unida (en la coalición Unidos Podemos) sobre la cuestión territorial. Uno es el y con un programa que se hace eco de proceso unilateral e inconstitucional de algunas de las demandas nacionalistas, desconexión que se inicia en Cataluña como la del “derecho a decidir”41. por parte de los partidos secesionistas En definitiva, a partir de las eleccio- en septiembre de 2017 y que conlleva nes generales del 2015, el hasta enton- la celebración de un referéndum sobre ces tenso y debilitado, pero aún vigente la independencia en octubre de 2017, consenso territorial deja de estar exclu- así como una declaración unilateral de sivamente condicionado por el acuerdo independencia días más tarde en sede o desacuerdo entre el Partido Popular y parlamentaria. El otro es el ascenso elec- el PSOE, y pasa a depender de la hetero- toral de Vox, primero en las elecciones geneidad y polarización que aportan los andaluzas de 2018 (Turnbull-Dugarte, discursos sobre la cuestión territorial de 2019) y, más tarde, en las elecciones los nuevos partidos y la nueva competi- generales de abril de 2019 (Garmendia ción electoral por la hegemonía política y Riera 2020), que parece estar directa- de cada espacio ideológico. Esta cuestión mente relacionado con el impulso sece- se analiza en la siguiente sección. sionista en Cataluña42. La llegada de Vox desequilibra la competición electoral en 3.3. Polarización política, ideológica el ámbito de la derecha y desencadena y social una batalla por la hegemonía de su espa- El fin del consenso quedará cristalizado cio ideológico que tiene como protago- en las diversas visiones del Estado autonó- nista la cuestión territorial43. mico que propugnan los diferentes parti- La polarización sobre la cuestión dos políticos estatales con representación territorial entre los partidos políticos parlamentaria, así como en sus propues- cementa la separación de dos bloques tas para gestionar la crisis catalana, en un ideológicos: el de la derecha, formado contexto político caracterizado por largos por el Partido Popular, Ciudadanos y periodos de parálisis institucional, altos Vox, y el de la izquierda, formado por niveles de crispación política y la apari- (Unidas) Podemos y el PSOE. La excep- ción de indicadores de polarización afecti- ción en esta fractura es el apoyo que el va, tanto en la sociedad catalana como en Partido Socialista brinda al Gobierno de el conjunto de la sociedad española. Mariano Rajoy para que active el artícu-

41 Punto 24 del programa electoral de Unidas Podemos en las elecciones generales de 2016. 42 Los datos postelectorales de abril 2019 del CIS muestran que un 58% de los votantes de Vox piensan que los acontecimientos en Cataluña influyeron en su voto. Y más de la mitad de estos votantes afirman haber apoyado a quienes podían “parar” a los partidarios de la independencia o a quienes podían garantizar la “unidad” de España. 43 Durante 2018 los votantes de Ciudadanos y el Partido Popular cambian sus preferencias y apuestan en mayor medida por un modelo territorial más centralizado.

informe_demo_2020.indb 41 9/10/20 12:40 GRÁFICO 3: El efecto de la ideología sobre las preferencias territoriales

Más centralización Mantener el statu quo Más descentralización 6 0,6 6 0, 0, 5 5 5 0, 0, 0, 4 4 4 0, 0, 0, 3 3 3 0, Efectos predichos predichos Efectos 0,3 0, 2 2 0, 2 0, 0, 1 0, 1 1 0, 0, 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 Ideología Ideología Ideología

Pre-2018 Pos-2018

Fuente: elaboración propia a partir de encuestas del CIS.

lo 155 de la Constitución en la gestión conjunto de la ciudadanía española las del conflicto con Cataluña, una decisión preferencias sobre el modelo territorial que separa a los partidos de izquierda parecen moderarse a partir del 2014, en –Podemos impugna ante el Tribunal realidad dicha evolución enmascara una Constitucional la activación del artículo creciente polarización ideológica (León, 155–. De hecho, la cuestión territorial 2020). El Gráfico 344 muestra varios grá- se convertirá en una de las principales ficos con el efecto de la ideología45, antes fuentes de desacuerdo entre Podemos y y después de la crisis catalana, sobre las el PSOE (Orriols y León, 2020). preferencias de los ciudadanos respec- Los resultados de la polarización po- to a la cuestión territorial. Como puede lítica tienen un reflejo en la evolución apreciarse, el impacto de la ideología en de la opinión pública. Aunque para el la probabilidad de optar por un modelo

44 Los datos representan la estimación de probabilidad de una regresión logística donde la variable dependiente es preferencias sobre el modelo territorial y la principal variable independiente es la ideología. Además, se han introducido controles adicionales como la identidad nacional, la edad, la valoración de la situación econó- mica y el género. Los datos corresponden a todos los barómetros del CIS publicados entre enero de 2014 y noviembre de 2019 (37 barómetros en total) que contienen la pregunta de preferencias sobre el modelo territorial. 45 La ideología se mide en una escala del 1 al 10 donde el 1 significa izquierda y el 10 derecha. Para el análi- sis se ha reagrupado dicha escala en 5 categorías: las posiciones 1 y 2 son izquierda, las de 3 y 4 son “centro izquierda”, la de 5 es “centro”, las posiciones 6 y 7 el “centro derecha” y las posiciones 8, 9 y 10 “derecha”.

informe_demo_2020.indb 42 9/10/20 12:40 GRÁFICO 4: Confianza en grupos regionales y probabilidad de voto por partido

PP PSOE UP

Catalanes Catalanes Catalanes

Vascos Vascos Vascos

Madrileños Madrileños Madrileños

Andaluces Andaluces Andaluces

-0,4 -0,2 0 0,2 0,4 -0,4 -0,2 0 0,2 0,4 -0,4 -0,2 0 0,2 0,4

Cs VOX

Catalanes Catalanes

Vascos Vascos

Madrileños Madrileños

Andaluces Andaluces

-0,4 -0,2 0 0,2 0,4 -0,4 -0,2 0 0,2 0,4

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de Torcal (2019).

centralizado o por un modelo que man- ce entre colectivos sociales concretos. tenga el statu quo se polariza. En cambio, Con el fin de mostrar la relevancia de el efecto de la ideología sobre las prefe- este fenómeno en el 2019, el Gráfico 4 rencias de un modelo más descentrali- muestra varios gráficos que recogen los zado no cambia significativamente entre coeficientes de regresión de cada uno periodos. En definitiva, los datos ilustran de los indicadores de confianza en una que las opiniones de los españoles sobre lista de grupos sociales pertenecientes a el modelo de organización territorial se distintas regiones de interés. Si dichos vuelven más distantes dependiendo de coeficientes aparecen a la izquierda de su ideología. la línea vertical, significa que hay una La tercera forma de polarización, relación negativa entre el grado de con- además de la ideológica, tanto en sus fianza en ese determinado grupo y el vertientes de la oferta (partidos) como de voto a los distintos partidos. Si aparece la demanda (votantes), es la polarización a la derecha, entonces, la relación es po- afectiva, es decir, aquella que se produ- sitiva46. Para ello utilizamos los datos de

46 Este gráfico muestra una réplica, incluyendo también al resto de partidos, del análisis realizado por Ma- riano Torcal sobre Vox para la revista CTXT el 20 de noviembre de 2019.

informe_demo_2020.indb 43 9/10/20 12:40 la cuarta y última ola del panel de datos tración central. De manera interesante, de Torcal (2019), cuyo estudio de cam- el comportamiento de las variables es po se realizó en mayo del 2019, entre justamente el contrario si analizamos la las elecciones generales y europeas. Los probabilidad de votar por Unidas Pode- datos muestran que la confianza hacia mos. Conviene también subrayar que la distintos grupos territoriales sigue un probabilidad de votar al PSOE es la me- patrón ideológico polarizado: los ciuda- nos influenciada por estas dinámicas de danos con mayor probabilidad de votar polarización, siendo la confianza en los por partidos ubicados en el centrodere- vascos la única variable que parece co- cha y derecha (Ciudadanos, PP y Vox) rrelacionar con la probabilidad de voto, muestran menor confianza en los ciu- en este caso, positiva y significativamen- dadanos de comunidades nacionalistas te. El Gráfico 5 propone acercarse a esta (vasca y catalana) y una mayor confianza misma cuestión reduciendo la muestra hacia los ciudadanos de Madrid, en don- a los votantes de dos CC. AA. específi- de se concentra el poder de la Adminis- cas, Madrid y Cataluña.

GRÁFICO 5: Confianza en grupos regionales y probabilidad de voto por partido en Madrid y Cataluña

Madrid Cataluña

Catalanes Vascos

Vascos Madrileños

Andaluces Andaluces

-0,5 0 0,5 -0,4 -0,2 0 0,2 0,4 0,6 PP PSOE UP PP PSOE UP Cs VOX Cs VOX

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de Torcal (2019).

informe_demo_2020.indb 44 9/10/20 12:40 Conclusiones

A lo largo de este capítulo hemos frontación entre PP y PSOE que se pro- 1 analizado desde un punto de vista longa durante la negociación del nuevo discursivo, programático y empírico, el modelo de financiación autonómica, en nacimiento y evolución del consenso 2009. político sobre la cuestión territorial en España. Denominamos consenso terri- La llegada de la crisis económica torial al acuerdo entre las fuerzas –prin- 4 a finales de la década del 2000 y cipalmente mayoritarias– de ámbito es- sus efectos sobre la deuda autonómica tatal de izquierdas y de derechas para, a alumbran cierta convergencia en el dis- pesar de sus evidentes diferencias ideo- curso territorial de los dos principales lógicas, hacer del desarrollo del Estado partidos: ambos propugnan el fin de la autonómico una causa común en los expansión del Estado autonómico y su aproximadamente primeros 20 años de racionalización en el marco de una re- democracia en España. forma del sector público orientada a mejorar su eficiencia. Además, el PSOE y En esta primera fase, el acuerdo es el PP acuerdan la reforma del artículo 2 complejo, aunque viene pautado 135 de la Constitución que, entre otras constitucionalmente por una serie de cuestiones, abrirá la puerta a una mayor reglas de desarrollo concretadas en la fiscalización de las Haciendas autonó- norma básica y consensuadas en el mo- micas. Estos cambios se corresponden mento constituyente. UCD, PSOE y AP/ con un aumento de quienes prefieren PP no solo controlan el Gobierno cen- un Estado centralizado en la opinión pú- tral, sino que gobiernan la gran mayoría blica. de CC. AA., lo cual facilita el desarrollo e implantación del modelo. Los efectos en el medio plazo de 5 la crisis económica alumbran una El deterioro del consenso territo- crisis política que afecta especialmente 3 rial comienza con el agotamiento el sistema de partidos y que erosiona de del mandato constitucional de desa- manera significativa el consenso territo- rrollo del Estado autonómico y la pri- rial. La deriva soberanista en Cataluña, mera gran reforma para el aumento de la radicalización de los partidos naciona- la corresponsabilidad fiscal de las CC. listas que antaño habían servido a la for- AA. en 2001. Casi a continuación da mación de mayorías legislativas estables comienzo la tercera ola de reformas es- y el fin del bipartidismo tras la aparición tatutarias, esta vez a propuesta e inicia- de nuevas formaciones parlamentarias tiva de los distintos Parlamentos regio- de carácter estatal que intentan capita- nales. Aunque se inicia en el País Vasco lizar el descontento con la gestión polí- con el Plan Ibarretxe, es la reforma del tica, económica y territorial de los par- Estatuto catalán, entre 2003 y 2006, tidos tradicionales, dificultan mucho el la que motiva un largo periodo de con- acuerdo entre los mismos.

informe_demo_2020.indb 45 9/10/20 12:40 Los nuevos partidos (Ciudadanos, los acontecimientos de otoño del 2017 6 Podemos y Vox) presentan posi- en Cataluña. La polarización se mani- ciones antagónicas ideológica y territo- fiesta también en términos afectivos, rialmente hablando, lo que contribuye evidenciándose en el distanciamiento y a un incremento en la polarización po- desconfianza entre distintos grupos te- lítica e ideológica, especialmente tras rritoriales.

informe_demo_2020.indb 46 9/10/20 12:40 Bibliografía Orriols, L. y León, S. (2020). “Affective polarization in Spain and the electo- Aja, E. (2014). Estado autonómico y refor- ral battle between PSOE and Pode- ma federal. Madrid: Alianza. mos”. South European Society and Beramendi, P. y Maiz, R. (2004). “Spain: Politics [en prensa]. Unfulfilled Federalism (1978- Ortiz, J. y Cordero, G. (eds.). (2007). In- 1996)”. En: U. Amoretti y N. Ber- forme sobre la Democracia en España meo (eds.). Federalism and territorial 2007. La estrategia de la crispación. cleavages. Johns Hopkins University Madrid: Fundación Alternativas. Press, pp. 123-154. Disponible en: https://www.fun- Chazel, L. y Fernández-Vázquez, G. dacionalternativas.org/laboratorio/ (2020). “Podemos, at the origins libros-e-informes/informes/infor- of the internal conflicts around the me-sobre-la-democracia-en-espana- ‘populist hypothesis’: a comparison 2007-la-estrategia-de-la-crispacion of the theoretical production, public Piedras de Papel (2015). Aragón es nues- speeches and militant trajectories of tro Ohio. Malpaso Ediciones. Pablo Iglesias and Íigo Errejon”. Eu- Ramírez Jiménez, M. (1998). Partidos ropean Politics and Society 21(1):1-16. políticos y constitución. Un estudio de Fernández-Albertos, J. (2015). Los vo- las actitudes parlamentarias durante el tantes de Podemos. Del partido de los proceso de creación constitucional. Ma- indignados al partido de los excluidos. drid: Centro de Estudios Políticos y Madrid: Catarata-Fundación Alter- Constitucionales. nativas. Rodríguez Teruel, J. y Barrio, A. (2015). Garmendia, A. y Riera, P. (2020). “Radi- “Going National: Ciudadanos from cal Change? Territorial Polarization Catalonia to Spain”. South European after Far Right’s Breakthrough in Society and Politics, 21(4):587-607. Spain”. Working Paper. Torcal, M. (2014). “The Decline of Po- León, S. (2009). “La reforma de la finan- litical Trust in Spain and Portugal: ciación autonómica”. En: Informe Economic Performance or Political sobre la Democracia en España 2009. Responsiveness?”. American Beha- Madrid: Fundación Alternativas, pp. vioral Scientis, 58(12):1542-1567. 123-161. Torcal, M. (2019). Participación y de- León, S. (2015). La financiación autonó- liberación política online en una de- mica. Claves para comprender un (in- mocracia en crisis: una aproximación terminable) debate. Madrid: Alianza. metodológica nueva (E-Dem). Minis- León, S. (2020). “La brecha ideológica”. terio de Economía y Competitividad, Piedras de Papel. eldiario.es. 29 de Programa Estatal de Fomento de la enero de 2020. Investigación Científica y Técnica López Nieto, L. (2009). “20 años del de Excelencia (CSO2016-79772-P, Partido Popular: del aislamiento al 2017-2020). liderazgo.” Cuadernos de Pensamien- Toubeau, S. y Wagner, M. (2015). “Ex- to Político, pp. 175-198. plaining party positions on decentra-

informe_demo_2020.indb 47 9/10/20 12:40 lization”. British Journal of Political Vidal, G. (2018). “Challenging business Science 45(01):97-119. as usual? The rise of newparties in Turnbull-Dugarte, S. J. (2019). “Explai- Spain in times of crisis”. West Euro- ning the end of Spanish exceptio- pean Politics 41(2):261-286. nalism and electoral support for Vox”. Research & Politics 6(2):1-8.

informe_demo_2020.indb 48 9/10/20 12:40 Dietas y desigualdades informativas en el consumo de noticias en internet en España

Silvia Majó-Vázquez Sandra González-Bailón3 informe_demo_2020.indb 49 9/10/20 12:40 1. Introducción funcionan como punto de concentra- ción de audiencias segmentadas. Pre- En 2019, el consumo de noticias en Es- dominan, en el ecosistema informativo paña fue más digital y móvil. Esta ten- español, los medios de comunicación dencia, unida al alza del voto a la extre- con audiencias heterogéneas. Es decir, ma derecha en las sucesivas elecciones audiencias procedentes en mayor o me- celebradas durante el año, contribuyó nor medida de ambos lados del espectro a intensificar el debate público sobre político. las cámaras de eco en Internet. Este se A pesar de esto, en los últimos años ha visto acompañado, a su vez, de otro se ha detectado una creciente desigual- debate que, aunque con menor presen- dad informativa en Internet, una divi- cia, también ha incrementado la preo- sión que analizamos en la segunda parte cupación entre los expertos: el aumento de este capítulo y que separa a aquellos de las desigualdades informativas que que se informan de los que no lo hacen. existen en la red. En este capítulo, ana- Los ciudadanos que conforman el se- lizamos el consumo de noticias de los gundo grupo proceden, en su mayoría, españoles en Internet con dos objetivos de los sectores con menor educación y principales: contribuir al debate público, nivel económico. Estos grupos tienen y también académico, sobre las cámaras además las “dietas” menos diversas, en de eco digitales en España y entender cuanto al número de medios que visitan. los patrones de desigualdad informativa La combinación de ambos indicadores que se producen en la red. permite identificar aquellos segmentos ¿Consumen los españoles noticias de la población en donde potencialmen- predominantemente consistentes con te pueden reproducirse más fácilmente su ideología, reproduciendo cámaras patrones de consumo de noticias com- de eco? La respuesta a esta pregunta patibles con cámaras de eco. centra la primera parte de nuestro es- La última sección cierra este capítu- tudio. Para ello, primero analizamos el lo con un análisis de las tendencias más comportamiento de la audiencia agre- importantes que marcaron el consumo gada del ecosistema informativo digital. y acceso a las noticias en Internet du- Posteriormente, calculamos la diversi- rante el 2019. Nos fijamos en los puntos dad ideológica de las audiencias de los de acceso a las noticias digitales y, más principales medios españoles en 2019 concretamente, en el protagonismo del y, finalmente, identificamos qué medios acceso distribuido a través de redes so- atrajeron a una audiencia más homogé- ciales y aplicaciones de mensajería. Para nea ideológicamente. Como mostramos, finalizar, describimos la evolución de la el nivel de fragmentación de la audien- confianza en las noticias, que en 2019 cia digital no es compatible con patro- siguió cayendo. nes dominantes de consumo ideológica- Las tendencias que describimos en esta mente segmentado. Sin embargo, sí que última sección, particularmente, se han existen medios –entre ellos, algunos de visto fuertemente alteradas en 2020 por los que tienen más audiencia total– que el impacto de la pandemia de COVID-19,

informe_demo_2020.indb 50 9/10/20 12:40 que ha afectado a España duramente hagan lo contrario y, en consecuencia, desde comienzos de año. Esta situación reproduzcan cámaras de eco en la red ha provocado crecimientos en el consu- (Pariser, 2011; Sunstein, 2009). Internet mo de noticias excepcionales durante la ha facilitado la multiplicación de canales primera fase del confinamiento, mayori de comunicación con líneas editoriales tariamente en los medios tradicionales que se sitúan a los extremos del eje ideo- de prensa, televisión y radio. Es decir, lógico, lo que conocemos como medios han sido aquellas cabeceras que ya exis- nicho. Además, el rol central de las re- tían antes de internet las que han tenido des sociales como puertas de entrada a un mayor incremento de tráfico1. las noticias digitales y su potencial para diseñar dietas de información a medida son algunos de los mecanismos que sub- 2. Dietas informativas de los yacen en la teoría de las cámaras de eco. españoles Para entender cómo se comportan los españoles en Internet, en este capí- Una ciudadanía bien informada es inhe- tulo partimos de los estudios existentes rente al buen funcionamiento de las de- sobre audiencias de noticias digitales mocracias. En mayor o menor medida, (Ksiazek, 2011; Majo-Vázquez, Nielsen los distintos modelos de democracia que y González-Bailon, 2018; Mukerjee, Ma- conocemos identifican la información jó-Vázquez y González-Bailón, 2018). política –de ahora en adelante, las noti- Apoyándonos en la metodología bien cias– como imprescindible, entre otras establecida en esta literatura previa, tra- cosas, para la formación de la opinión zamos la estructura del consumo de no- pública y la articulación de preferencias ticias digitales, mes a mes, durante un y para el escrutinio de los poderes públi- año, a partir de un panel longitudinal cos (Dahlgren, 2009; Habermas, 1994; representativo de la población españo- 2 Zaller, 1992). Idealmente, este consu- la . Estos datos nos permiten construir mo de información debería ser diverso “redes de audiencia”, mapas detallados y facilitar que los ciudadanos, con inde- que representan el comportamiento pendencia de su situación económica y agregado de las audiencias de noticias. su nivel educativo, se expongan a ideas Usamos estos mapas y las herramientas y opiniones divergentes. El creciente de análisis que nos da la ciencia de re- consumo de noticias en Internet ha ali- des (Newman, 2010) para determinar el mentado el temor a que los ciudadanos nivel de fragmentación de la audiencia en España y su similitud con patrones

1 Para más información leer Nielsen, Fletcher, Brennen y Howard (2020) y Victoria–Mas (2020). 2 Los datos digitales utilizados para construir los mapas de audiencia de España han sido proporcionados por la empresa Comscore. Dicho proveedor mantiene un panel representativo de la población española que incluye a treinta mil individuos. Previo consentimiento, los monitoriza cuando navegan en Internet. Esto le permite construir estimaciones de métricas de audiencia como la que usamos en este estudio. Esta métrica se llama cross–visiting e incluye información que el medidor obtiene de la navegación observada de su panel y datos que ofrecen los medios de comunicación sobre las visitas que reciben en sus webs.

informe_demo_2020.indb 51 9/10/20 12:40 compatibles con un entorno informativo tuitiva la visualización, la red muestra las donde se reproducen cámaras de eco. conexiones existentes entre los 39 me- Técnicamente, estos mapas de au- dios más fuertemente conectados entre diencia reciben el nombre de “redes de sí5. Sin embargo, todos los análisis a los audiencia solapada”3. El Gráfico 1 mues- que nos referimos a continuación se han tra la estructura de la audiencia que he- realizado sobre la red completa, aquella mos construido con datos de los 158 prin- que preserva todos los enlaces que son cipales medios en España por tamaño de estadísticamente significativos. visitas totales en Internet. En concreto, En este mapa de audiencia, los no- hemos usado la media de la audiencia dos representan los medios de comuni- compartida por cada par de medios de cación españoles y los enlaces entre los nuestra muestra entre los meses de enero nodos representan la audiencia total que a diciembre de 2018, los últimos disponi- dos medios comparten. Cuando dos no- bles al realizar este estudio. Sabemos que dos están conectados, significa que esos la volatilidad de la audiencia agregada de medios comparten parte de su audien- los medios es relativamente baja a lo lar- cia. Cuando no existe un enlace entre go del año, incluso durante periodos que dos nodos, la audiencia de un medio no incluyen eventos políticos excepcionales, visita el otro y viceversa. Para interpretar como elecciones o referéndums (Majó- esta red, también debemos fijarnos en el Vázquez, 2017). Así lo confirma también tamaño de los nodos, que es proporcio- el Anexo, que muestra las correlaciones nal a la cantidad de audiencia que com- de la audiencia total de cada medio, mes parte cada medio con los demás medios a mes, durante 2018 y 2019. Los altos de la red. En otras palabras, los nodos coeficientes de correlación confirmarían más grandes tienen una audiencia más la estabilidad de los datos independiente- diversa, ya que esta visita a un mayor mente del momento de la medición. número de medios dentro de la red. Fi- Con respecto a la construcción técni- nalmente, el grosor de los enlaces entre ca de la red de audiencia (Gráfico 1), tam- los nodos es proporcional al total de la bién debemos señalar que reproducimos audiencia compartida por dos medios de solamente los enlaces que son estadísti- comunicación. Cuanto más grueso es el camente significativos. Es decir, la me- enlace, más conectados están esos dos todología que usamos4 preserva en este medios y, por lo tanto, más audiencia mapa de audiencia solo la información, o total comparten. Esto nos permite iden- los enlaces, que con mayor probabilidad tificar qué medios son más similares en no son fruto del azar. Para hacer más in- función de la audiencia que los visitan.

3 Audience overlapping networks en inglés. 4 La metodología que usamos se llama backbone extraction method. Se pueden consultar todas sus especifica- ciones técnicas en Borge–Holthoefer y Gonzalez–Bailon, 2015; Majo–Vazquez et al., 2018; Serrano, Boguná y Vespignani, 2009. 5 Esta subred se conoce como el Giant Connected Component y se ha obtenido, en este caso, tras eliminar inicialmente todos aquellos enlaces que están por debajo del primer cuartil de la distribución de audiencia compartida entre medios.

informe_demo_2020.indb 52 9/10/20 12:40 GRÁFICO 1: Mapa de audiencia solapada de los medios de comunicación en España

Cope Libertad Digital Lne Vozpopuli

OK Diario Levante-emv Huffington Post El Periódico Expansión

El Confidencial Televisión La Vanguardia Economía Digital Cuatro El comercio

Antena 3 Rtve Abc La Sexta 20 minutos Cadena Ser Información

El Economista El Español El Mundo El País La Voz de Galicia Ideal

El Diario Periodista Digital La Razón

Atresplayer Público El Correo Europa Press

Las Provincias Diario Sur

Diario Información Heraldo

Esta red representa el comportamiento de la audiencia en España entre los principales medios de comunicación por tamaño de su audiencia. Solo retiene los enlaces que son estadísticamente significativos. Los nodos representan medios de comunicación y los enlaces, la audiencia que cada par de medios comparte. Los nodos azules representan medios tradicionales, aquellos que existían antes de Internet, los rojos representan los medios nacidos en la red o que no cuentan con una versión fuera de ella. Fuente: elaboración propia a partir de datos de Comscore MMX Multi-Platform, enero a diciembre 2018, España.

Analizando visualmente el Gráfico 1, dios que están más fuertemente conec- podemos ver cómo la audiencia de me- tados entre ellos que con los demás medios en España navega de forma amplia dios de la red. Si existen, estos grupos la oferta informativa existente. Confir- forman clústeres diferenciados. El re- mamos esta intuición visual estudiando sultado de este análisis, conocido como la modularidad de esta red, o lo que es lo análisis de comunidades6, muestra que mismo, si encontramos grupos de me- la red de audiencia de los medios en Es-

6 El análisis de modularidad se ha realizado ejecutando el walktrap algorithm (Newman, 2010). Este algoritmo identifica grupos en la red mediante la simulación de un caminante que de forma azarosa recorre unos nodos. Inicia el camino partiendo de uno de ellos seleccionado también al azar. El caminante queda

informe_demo_2020.indb 53 9/10/20 12:40 paña no está fragmentada7. No se distin- más digital de noticias, podría quedar al guen en ella grupos de medios que se se- margen del debate público al no dispo- paren del resto a través conexiones más ner de la información básica para parti- fuertes entre ellos. Esto se debe a la alta cipar en él. densidad de la estructura8. La red está Los resultados mostrados hasta aho- formada por un único grupo con medios ra son consistentes con los estudios ba- que comparten más o menos audiencia sados en encuestas, que indican que un y, por lo tanto, tienen conexiones de ma- 40% de los españoles consulta más de yor o menor intensidad entre ellos. Este cuatro medios de comunicación online resultado, significa que, a nivel agrega- para informarse y solamente un 13% do, los españoles navegan de forma am- consulta una única fuente de informa- plia la oferta informativa digital. ción en Internet. Si comparamos estos Sin embargo, no podemos descar- datos con la diversidad de la dieta –en tar dos escenarios compatibles con este cuanto a número de medios– fuera de la resultado. En primer lugar, segmentos red, vemos que un 46% de los españo- pequeños de la población sí podrían re- les aseguran consumir más de 4 medios producir patrones de cámaras de eco, es- distintos para informarse, cifra 6 puntos pecialmente aquellos que consultan un más alta que la relativa a Internet. Sola- menor número de fuentes; aunque, de mente un 8% utiliza una única fuente ser así, este fenómeno se estaría dando de información cuando se informa en el en proporciones muy reducidas y no dis- mundo offline (Newman et al., 2019), ci- tinguibles cuando se analiza el compor- fra cinco puntos más baja que la relativa tamiento agregado de los ciudadanos. a Internet. Estos datos de encuesta su- En segundo lugar, por definición este gieren que puede existir un grupo más mapa de audiencia no tiene en cuenta a grande de gente con dietas menos di- aquellos ciudadanos que no leen noticias versas en Internet que fuera de ella. Sin en Internet. Estos ciudadanos represen- embargo, este grupo sería minoritario, tan a un segmento de la población que, basándonos en nuestros resultados con con la transición a un consumo cada vez datos observacionales.

atrapado en aquellos grupos que disponen de mayores conexiones internas y menos conexiones con el resto de la red. Esos grupos son identificados como comunidades. 7 El resultado que obtenemos –modularidad igual a un valor significativo de 0,006– apoya esta conclusión. Cuanto más cerca de cero está el índice de modularidad, menos fragmentada está la red. Valores cercanos a 1 indican una alta división de la red en grupos. Para comprobar la significatividad de este resultado, utilizamos un benchmark que se conoce como configuration model (Newman, 2010) y que consiste en simular mil redes con características estructurales iguales a la construida para España. Es decir, mismo tamaño, densidad y distribución de grados de conexión. Posteriormente, comparamos el resultado obtenido en el análisis de modularidad en la red observada, la red de audiencia, con los resultados de las redes simuladas. 8 La densidad de la red que solo incluye los enlaces estadísticamente significativos es igual a 0.19. La densidad mide el numero de enlaces que hay en la red en relación con todos los enlaces posibles en esa red. Esta medida tiene valores entre 0, que indica que no hay enlaces en la red y 1 que indica que todos los enlaces posibles están presentes en la red.

informe_demo_2020.indb 54 9/10/20 12:40 GRÁFICO 2: Conexiones de los tres principales medios de comunicación por audiencia solapada

informe_demo_2020.indb 55 9/10/20 12:40 El Gráfico 2 muestra las principales conexiones deEl Mundo, ABC y El País. Los tres medios cuya audiencia muestra una dieta más diversa y en consecuencia están más conectados con los demás medios de la red. Para facilitar la visualización se han filtrado de la red, los enlaces que están por debajo del primer cuartil de la distribución. Fuente: elaboración propia a partir de datos de Comscore MMX Multi-Platform, enero a diciembre 2018, España.

Volviendo a la red de audiencia y fi- Otro nivel de análisis de esta red lo jándonos solo en el tamaño de los no- proporciona la tipología de medios y, dos, que es proporcional a la audiencia más concretamente, la división entre que comparten con los demás medios, medios nativos digitales y los medios destacan los siguientes periódicos: El tradicionales. Estos últimos son los que Mundo, ABC, El País y La Vanguardia. nacieron antes de la creación de Inter- Son, por este orden, los nodos más gran- net, y los primeros, aquellos que no tie- des y, por lo tanto, los que comparten nen una edición fuera de la red. Las au- audiencia con un mayor número de me- diencias de los medios nativos digitales, dios. Nos centramos en los tres prime- representados por los nodos rojos (que ros en el Gráfico 2. Aquí mostramos con son en general más pequeños), tienen qué otros medios comparten audiencia. dietas informativas menos diversas que Visualmente, vemos que lo hacen con las audiencias de los medios tradicio- otros medios con líneas editoriales dis- nales. Con los datos que disponemos, tintas a las propias. Esto indicaría que no podemos dar una explicación a este sus audiencias muestran un “apetito” resultado, pero el hecho de que tengan por dietas informativas diversas, es de- dietas menos diversas podría estar indi- cir, por visitar otros medios. cando que sus audiencias son más pro-

informe_demo_2020.indb 56 9/10/20 12:40 clives a sumergirse en cámaras de eco. una medida de diversidad ideológica si- Esta explicación se apoyaría en el hecho guiendo trabajos anteriores en este ám- de que algunos de ellos presentan líneas bito (Tyler, Grimmer e Iyengar, 2019; editoriales más alejadas del centro del Yang, Majó-Vázquez, Nielsen y Gonzá- eje ideológico. lez-Bailón, 2020) y situamos a los me- Para ahondar en los resultados pre- dios de nuestra muestra en una escala de sentados hasta ahora, analizamos con -1 a 1, dónde -1 identifica los medios que datos de encuesta la diversidad ideoló- solo son visitados por audiencias de iz- gica de la audiencia de los medios. Esto quierda y 1 aquellos medios que solo son nos permite identificar, por un lado, qué visitados por audiencias de derechas. El medios tienen audiencias más homogé- Gráfico 3 muestra los resultados de este neas ideológicamente, y por el otro, ubi- análisis. En este gráfico, el tamaño de las car en una escala ideológica los medios burbujas es proporcional a la audiencia en función de las audiencias que atraen total en Internet de cada medio. (Gráfico 3). Este análisis revela un clúster de me- Este análisis lo realizamos con una dios situados muy cerca del centro de muestra estratégica de 26 medios de este eje. En él están El País, La Vanguar- comunicación a partir de los datos de dia o El Confidencial además de RTVE. encuesta disponibles en el Digital News Estos medios sirven a una proporción Report para España (Newman et al., más o menos similar de audiencia que 2019). Con estos datos, hemos creado se identifica tanto de izquierdas como

Gráfico 3:Ubicación ideológica de las audiencias de los medios de comunicación 20 Minutos 20 Antena 3 Antena La Voz de Galicia La Voz Ok Diario Telecinco Cadena Ser Cadena El Periódico

RTVE Medio público Nativo digital ABC COPE Cuatro Público La Sexta El Diario El País Huff. Post Huff. Periódico La Razón El Mundo El Español Expansión Onda Cero El Confidencial La Vanguardia Digital Libertad Radio Televisión

Izquierda Derecha

Media población general

-1 -0.6 -0.4 -0.2 0.0 0.2 0.4 0.6 1 Posición ideológica medios

Pregunta: Algunas personas hablan de “derecha”, “izquierda” y “centro” para describir partidos y políticos (generalmente, los partidos socialistas se consideran de izquierda y los partidos conservadores de derecha). Teniendo esto en cuenta, ¿dónde se ubicaría usted en la siguiente escala? (Extrema izquierda; Izquierda; Centro izquierda; Centro; Centro derecha; Derecha; Extrema derecha). ¿Cuál de los siguientes medios online ha utilizado en la última semana? El tamaño de las burbujas que representan los medios es proporcional a su audiencia online medida por número total de usuarios. Fuente: elaboración propia a partir de datos del del DNR (Newman et al., 2019).

informe_demo_2020.indb 57 9/10/20 12:40 de derechas. Además, como indica la lí- 3. Desigualdades informativas nea discontinua horizontal, su posición se sobrepone a la media de la ideología En 2019 creció la desconfianza en las de la población española (según datos de noticias, como muestra el Gráfico 4. En CIS, 2020) que está ligeramente despla- concreto, aumentó un punto respecto al zada hacia la izquierda del centro ideoló- 2018, situándose en un 43% el total de gico. Sin embargo, en esta misma figura la población española que asegura con- vemos cómo algunos medios que se si- fiar en las noticias la mayoría del tiempo túan en el ranking de más visitados en (Newman et al., 2019). El auge del deba- Internet funcionan como polo de atrac- te sobre la información falsa, aupado por ción de una audiencia homogénea situa- el uso interesado por parte de los líderes da a la derecha de este mismo eje. Entre políticos y de opinión del concepto fake estos medios, destacan El Mundo y ABC. news (Wardle y Derakhshan, 2017) es po- Este resultado, realizado a partir de datos tencialmente una de las explicaciones de de encuesta, contrasta con los datos ob- la caída generalizada de la confianza en servacionales analizados anteriormente. las noticias, que ha tenido lugar a nivel Una explicación potencial para entender internacional desde el 2018. este escenario nos la ofrecen los estu- También el año pasado creció el dios previos, que indican que los datos porcentaje de ciudadanos que decla- de encuesta se ven afectados por la caraba evitar las noticias, tanto dentro pacidad de recuerdo de los individuos y como fuera de la red. Estas tendencias, el deseo de proyección social. En concre- además de la caída de la confianza, de- to, sabemos que presentan problemas ben interpretarse en el marco de las para capturar la diversidad de la dieta de desigualdades informativas que ya exis- medios (ver González-Bailón y Xenos, ten en nuestro país. En España, como 2020; Prior, 2009). Tampoco podemos en otras democracias occidentales, los descartar que, al declarar sus dietas in- ciudadanos con menor nivel educativo formativas, los individuos prioricen sus y económico tienden a evitar más las patrones de comportamiento offline don- noticias que aquellos segmentos socia- de esta segmentación de audiencias se- les más educados y con mayores recur- ría más plausible. Así mismo, estudios sos. La creciente división entre lo que previos que discutimos más adelante se denomina en inglés information rich indican que en Internet los usuarios e information poor trasciende nuestras frecuentemente visitan medios que no fronteras y tiene implicaciones para la saben identificar, especialmente dentro democracia por sus efectos negativos de las redes sociales (Kalogeropoulos y en el conocimiento sobre la política, la Newman, 2017). En cualquier caso, una participación y la polarización política investigación que cuente con datos ob- (Prior, 2013; Van Aelst et al., 2017). servados y reportados del mismo panel En general, el consumo de noticias de individuos, con los que nosotros no es una actividad secundaria en Inter- contamos, permitiría dar una explica- net. La población digital en España de- ción más definitiva. dica algo menos del 4% de su tiempo

informe_demo_2020.indb 58 9/10/20 12:40 Gráfico 4: Evolución del nivel de confianza en las noticias en España

100

60 Máximo nivel de confianza 51% 50 De acuerdo 40

30 Desacuerdo

0 2015 2016 2017 2018 2019

Pregunta: ¿Cuál es tu nivel de acuerdo con la siguiente frase? “Creo que puedo confiar en la mayoría de noticias la mayoría del tiempo”. Fuente: datos del DNR (Newman et al., 2019).

a consultar noticias cuando navegan Sabemos que el consumo de infor- (Cardenal, Aguilar-Paredes, Cristancho mación política está estrechamente co- y Majó-Vázquez, 2019). Encontramos rrelacionado con la estructura social y una cifra similar en otras democracias económica y que las desigualdades eco- occidentales, como los Estados Unidos nómicas se traducen también en des- o el Reino Unido, dónde los ciudadanos igualdades informativas (Van Deursen y dedican aproximadamente un 3% de su Van Dijk, 2014). Por ello, no sorprenden tiempo a informarse, incluso durante los datos que presentamos en los Gráfi- periodos electorales (Allen, Howland, cos 6.1 y 6.2, donde vemos que efecti- Mobius, Rothschild y Watts, 2019; Flet- vamente las personas con menores in- cher, Newman y Schulz, 2020). gresos y nivel de estudios evitaron más Además, desde 2017, el porcentaje las noticias en 2019. Además, sabemos de personas que declara evitar las noti- que los patrones de consumo de estos cias en España ha crecido nueve pun- grupos son más proclives a derivar ha- tos, situándose en el 60% (Newman et cia cámaras de eco, ya que la mayoría de al., 2019). Pese a ello, y en compara- quiénes dicen consultar solo una fuente ción con otros países del entorno euro- de información en Internet procede de peo, los españoles no son los que más estos segmentos de población (Newman evitarían las noticias en Internet; Fran- et al., 2019). cia e Italia están a la cabeza, superados En los Gráficos 7.1 y 7.2 se muestra por Estados Unidos fuera del continen- esta relación entre menores ingresos te (Gráfico 5). y educación y una dieta menos diver-

informe_demo_2020.indb 59 9/10/20 12:40 GRÁFICO 5: Comparativa internacional de población que declara evitar las noticias

Nunca Sí (frecuentemente/algunas veces/ocasionalmente) 0 25 50 75 100 26 EE.UU. 71

31 Francia 66

33 Italia 65

34 Portugal 65

36 GB 63

37 Irlanda 62

35 Suiza 62

36 Austria 62

37 Países Bajos 61

37 España 60

41 Belgica 57

42 Alemania 54

43 Noruega 51

46 Suecia 51

49 Finlandia 45

51 Dinamarca 44

Pregunta: ¿Has evitado estos días activamente las noticias? Fuente: elaboración propia a partir de datos del DNR (Newman et al., 2019).

informe_demo_2020.indb 60 9/10/20 12:40 GRÁFICO 6.1: Población que declara evitar las noticias según el nivel de ingresos

SÍ NO

Bajo

% Medio Alto

Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Nivel de Ingresos

Pregunta: ¿Has evitado estos días activamente las noticias? Fuente: elaboración propia a partir de datos del DNR (Negredo et al., 2019; Newman et al., 2019).

GRÁFICO 6.2: Población que declara evitar las noticias según el nivel de educación

SÍ NO

Primaria Secundaria % Universitaria Máster/Doctorado

Primaria Secundaria Universitaria Máster/ Primaria Secundaria Universitaria Máster/ Doctorado Doctorado Nivel de Educación

Pregunta: ¿Has evitado estos días activamente las noticias? Fuente: elaboración propia a partir de datos del DNR (Negredo et al., 2019; Newman et al., 2019).

informe_demo_2020.indb 61 9/10/20 12:40 sa en número de medios. Los estudios Por ejemplo, lo hizo El País en 2002 y que han ahondado hasta ahora en estos El Mundo en 201010 (ver más en Suárez, patrones de consumo de noticias online 2019). desvelan que los ciudadanos con me- En España, durante el 2019 solo nor educación e ingresos evitan más un 39% de la población dio con mu- frecuentemente las noticias, entre otros ros de pago menos de una vez a la se- motivos, por la elevada falta de confian- mana. El resto se cruzó con ellos más za en las noticias y por la ansiedad que frecuentemente. Esto nos sitúa como les produce el volumen de información el octavo país, de 38 estudiados, en el negativa que existe en la red (Toff y Niel- que los ciudadanos se encuentran más sen, 2018). frecuentemente con barreras de pago A finales del año pasado, y espe- para acceder a los contenidos de cali- cialmente tras los primeros meses de dad en Internet (Newman et al., 2019). la pandemia de la COVID-19 en 2020, Un dato especialmente preocupante en varios de los principales medios de co- democracias como la española, con un municación en España por audiencia sistema de servicio público de noticias total han puesto en marcha una reno- que tiene, comparativamente, un nivel vada apuesta por los muros de pago por de inversión mucho menor al de otros contenidos para hacer frente a la caída países de la zona europea11 y que ade- sin freno de los ingresos por publici- más no goza de la independencia res- dad que afecta al sector (Nielsen, 2018; pecto al poder político normativamente Nielsen, 2016; Simon y Graves, 2019). deseable (Hallin y Mancini, 2004, 2012; Esta estrategia –cuya justificación co- Masip, Ruiz y Suau, 2017; Schulz, Levy mercial, evidentemente, no cuestiona- y Nielsen, 2019). A largo plazo, y con- mos9– puede intensificar a medio pla- siderando el crecimiento del consumo zo estas desigualdades informativas ya digital, este escenario puede ser todavía existentes. Ya en la primera década del más preocupante, ya que el acceso a no- siglo veintiuno, los principales periódi- ticias de calidad en la red podría quedar cos de España intentaron rentabilizar, limitado solamente a aquellos que pue- entonces sin éxito, la audiencia de noti- dan pagarlo. cias digitales mediante muros de pago.

9 Queda fuera del objeto de este trabajo discutir los modelos alternativos a la publicidad o los muros de pago para la financiación de los medios de comunicación. Sin embargo, podemos señalar brevemente que los paí- ses nórdicos ya han puesto en practica intervenciones regulatorias que quieren hacer frente a los cambios en el mercado publicitario que afectan los medios de comunicación, blindando la independencia de los mismos (ver más en Nielsen, 2018; Nielsen y Selva, 2019; Nielsen, 2016). 10 https://elpais.com/diario/2002/11/16/sociedad/1037401211_850215.html https://www.elmundo.es/elmundo/2010/03/03/comunicacion/1267654313.html 11 Según los datos recogidos por el European Broadcaster Union, España se sitúa en la posición número 23 en cuanto a inversión en su sistema público de medios, de una lista de 43 países analizados. Esta inversión alcanzó en 2017, el 0.17 del PIB español. El Reino Unido, con un 0.32 de su PIB y Alemania con el 0.31 PIB encabezan la lista de países europeos con mayor inversión en su sistema público de medios (EBU, 2017).

informe_demo_2020.indb 62 9/10/20 12:40 GRÁFICO 7.1: Acceso número de medios según el nivel de ingresos

Bajo

Medio

Alto

Media número medios 2

Bajo Medio Alto Nivel de Ingresos

El gráfico muestra la media de medios accedidos según el nivel de ingresos y los intervalos de confianza al 95%. Fuente: elaboración propia a partir de datos del DNR (Negredo et al., 2019; Newman et al., 2019).

GRÁFICO 7.2: Acceso número de medios según el nivel de educación

Primaria

Secundaria

Universitaria

Máster/Doctorado Media número medios 2

Primaria Secundaria Universitaria Máster/Doctorado Nivel de Educación

El gráfico muestra la media de medios accedidos según el nivel de educación y los intervalos de confianza al 95%. Fuente: elaboración propia a partir de datos del DNR (Negredo et al., 2019; Newman et al., 2019).

informe_demo_2020.indb 63 9/10/20 12:40 4. Puntos de acceso a las noticias que usa la televisión, como muestra el digitales Gráfico 8. Fuera de la red, además, estos datos reflejan que los periódicos en papel pierden, año tras año, protagonismo Otro aspecto importante en el estudio como canal de información. En 2019, del consumo de noticias digitales es el un 40% de los españoles declaraba usar punto de entrada a esas noticias, es de- periódicos como fuente de información, cir, el mecanismo de acceso: directo (me- un 21% menos que en 2013. El análisis diante la navegación directa a un domi- de grupos demográficos añade matices nio en la red) o indirecto (tráfico desde –menores, en cualquier caso– a estas redes sociales o agregadores). Analizar cifras agregadas. Mientras que solo un las “puertas de entrada” a los contenidos 6% de los jóvenes menores de 35 años informativos arroja luz sobre los cam- declara usar los periódicos de papel bios que se están produciendo en proce- como principal fuente de información, sos como el de la fijación de la agenda, un 10% de los mayores de 35 años los si- la polarización de la opinión pública o la guen usando. Además, este uso se corre- caída de la confianza en las noticias y la laciona positivamente con la educación difusión de información falsa entre los y los ingresos. El mayor uso de los perió- ciudadanos. dicos como primera opción informativa En general, el 80% de la población se da entre los segmentos más educados usa la red para informarse, frente al 72% (13% de los ciudadanos con máster o

GRÁFICO 8: Evolución de los puntos de acceso a las noticias

100

80 Digital (incl. Social Media)

70 TV

60 Social Media 50

40 Periódicos

0 2015 2016 2017 2018 2019

Pregunta: ¿Has usado alguno de los siguientes canales en la última semana como fuente de información? Fuente: elaboración propia a partir de datos del DNR (Negredo et al., 2019; Newman et al., 2019).

informe_demo_2020.indb 64 9/10/20 12:40 superior) y de mayor poder adquisitivo rés por la política, este podría ser uno de (12% de los ciudadanos con rentas altas). los mecanismos que explicarían parcial- Una diferencia más relevante para la mente por qué los ciudadanos leen o ven temática de este capítulo es la que existe más frecuentemente contenido contrario entre los más jóvenes y el resto de la po- a sus posiciones ideológicas cuando con- blación en el uso de redes sociales como sultan noticias en las redes sociales. Es primera puerta de entrada a las noticias. decir, por qué tienen dietas más diversas En concreto, un 31% de los menores de en la red de lo que se tiende a apuntar en 35 años las usa primero, frente a solo un el debate público. 13% de los mayores de esa edad, según Los grupos sociodemográficos que datos del 2019. Además, este patrón se usan más las redes –jóvenes y seg- correlaciona negativamente con la edu- mentos con menos educación e ingre- cación y los ingresos. Las redes son la sos– serían los más afectados por este principal puerta a las noticias para un mecanismo. Existe un número impor- 22% de las rentas más bajas y un 20% tante de estudios que apoya esta hipó- de los segmentos con menos estudios, tesis. Estos estudios sostienen que se frente al 9% de las rentas más altas y el produce un consumo mayoritario de 12% de los que cuentan con más estu- noticias ideológicamente diversas en dios (Newman et al., 2019). redes sociales (Bakshy, Messing y Ada- Estos patrones en el consumo de no- mic, 2015; Barberá, 2014; Vaccari et al., ticias tienen implicaciones importantes. 2016). También en España tiene lugar Como apuntábamos anteriormente, sa- esta dinámica. De hecho, sabemos, a bemos que en general los ciudadanos tie- partir de estudios que combinan datos nen una mayor dificultad para identificar observacionales con encuestas, que a las fuentes de información que consultan través de Facebook, los ciudadanos es- en las redes sociales (Kalogeropoulos y pañoles leen frecuentemente medios de Newman, 2017). En concreto, no recuer- comunicación que son contrarios a su dan qué medio publica las noticias que ideología (Cardenal, Aguilar-Paredes, et leen en Facebook. A su vez, Facebook es al., 2019). La evidencia científica en este la principal red social para el consumo de ámbito no es concluyente, pero hasta noticias en nuestro país (ver más adelan- ahora, apunta en esta dirección. Queda te el Gráfico 10) y, por lo tanto, los meca- pendiente ahondar en los patrones de nismos que operan allí tienen repercusio- consumo diferenciado que hemos iden- nes fuera de ese espacio. Las “marcas” de tificado antes y que corresponden a los los medios sirven a los ciudadanos para grupos con menos estudios y menores construir sus dietas informativas (Sha- rentas y que a su vez priorizan las redes piro y Varian, 1998). Llevan asociadas para consumir noticias. intangibles como la línea editorial o su credibilidad. Si los ciudadanos no saben 4.1. Tipos de acceso distribuido identificar las marcas de los medios, pier- Como ya sugiere la sección anterior, los den su “brújula” para navegar el ecosiste- españoles prefieren lo que llamamos ma informativo. Dejando de lado el inte- “puertas traseras” para acceder a las no-

informe_demo_2020.indb 65 9/10/20 12:40 ticias (ver Gráfico 9). La mayoría de los tes para ellos, controlando por factores ciudadanos, cuando quiere informarse, como el consumo declarado fuera de la no visita directamente la web de un me- red (Cardenal, Galais, y Majó-Vázquez, dio, sino que usa los buscadores (34%), 2019). Esto indica que Facebook afecta las redes sociales (23%) y los agregado- negativamente la posibilidad de que los res de noticias, aunque estos en menor ciudadanos converjan al mencionar los medida (5%). mismos problemas. Lógicamente, aque- Este fenómeno, que se conoce como llos grupos que usan más las redes se ve- “acceso distribuido” a la información –lo rían más afectados. Una agenda pública contrario al acceso directo, que se sitúa compartida, y por lo tanto el consenso en el 41% de la población española (ver en torno a los temas de país que son Newman et al., 2019)–, tiene por ejemplo relevantes, tiene efectos positivos sobre efectos sobre la fijación de la agenda pú- la democracia. Por un lado, contribuye blica. Sabemos a partir de datos observa- a mejorar la integración social y por el dos, que cuando Facebook es la principal otro, a minimizar la polarización. El fe- puerta de entrada a las noticias, los ciu- nómeno contrario, es decir, la fragmen- dadanos españoles son menos proclives tación de la agenda, tiende a aislar a los a mencionar los problemas de la agenda ciudadanos del debate público (Chaffee pública como preocupaciones relevan- y Metzger, 2001).

GRÁFICO 9: Acceso distribuido a las noticias digitales

España Internacional

40 41

34 30

23 20

10 10 5 5 2 1

Acceso Buscadores Social Alertas en Email Agregador Otros N/S directo Media el Móvil

Pregunta: Pensando en cómo accediste a las noticias digitales la semana pasada, ¿En cuál de los siguientes canales consumiste noticias? Selecciona todos los canales en los que accediste a noticias. Fuente: elaboración propia a partir de datos del DNR (Newman et al., 2019).

informe_demo_2020.indb 66 9/10/20 12:40 El principal motivo por el que los de amigos, frente al de los medios de co- ciudadanos usan las redes no es el con- municación (Mosseri, 2018). Y por otro, sumo de noticias. Sin embargo, muchos la decisión de los ciudadanos de invertir encuentran las noticias mezcladas en menos tiempo en esta plataforma. En sus muros entre los contenidos publi- concreto, un 24% de los españoles ase- cados por amigos, familiares y demás. gura que en 2019 dedicó menos tiempo Este encuentro casual con las noticias se a Facebook12 (Newman, Fletcher, Kaloge- conoce como “exposición incidental” y ropoulos y Nielsen, 2019). Se reproduce precede a la era digital (Shehata, 2013). así en España, una tendencia que tiene De forma intuitiva, podemos pensar lugar en la mayoría de los países occi- que, gracias a la exposición incidental, dentales desde que se conoció el uso de los ciudadanos aprenden sobre política los datos de ciudadanos procedentes de pese a no informarse proactivamente. Si Facebook para las elecciones generales este fuera el caso, las redes repercutirían de Estados Unidos en 2016 y el referén- positivamente en la democracia. Sin dum británico para abandonar la Unión embargo, la evidencia disponible hasta Europea del mismo año (Cadwalladr y ahora no apoya esta tesis. Los ciudada- Graham-Harrison, 2018a, 2018b). nos que encuentran noticias de forma casual en las redes sociales no mejoran 4.2. Aplicaciones de mensajería su conocimiento sobre política (de Zúñi- Otra de las “puertas traseras” que dan ga, Weeks y Ardèvol-Abreu, 2017; Kim, acceso a las noticias son las aplicacio- Chen y de Zúñiga, 2013), pese a que nes de mensajería, que toman cada vez algunos tienen la percepción de estar mayor protagonismo en el consumo de informados. Una excepción son, clara- actualidad. Como decíamos al empezar mente, aquellos ciudadanos que ya se in- este capítulo, el acceso a las noticias es forman por otros canales y que, además, cada vez más móvil. Un 67% de los es- están interesados en la actividad política pañoles accede a las noticias usando sus (Anspach, Jennings y Arceneaux, 2019; teléfonos, mientras que el 46% lo hace Wells y Thorson, 2017). usando sus ordenadores (ver datos lon- Aunque Facebook es la principal gitudinales en Negredo et al., 2019). Los puerta de acceso distribuido a las noti- teléfonos móviles, además (el 51% de los cias y su uso en España es masivo, en ciudadanos los usa para noticias), han 2019 continuó la tendencia a la baja desbancado a los ordenadores (29%) de su uso para consultar noticias. Dos como principal modo de acceso a las no- elementos explicarían este patrón. Por ticias13. un lado, la decisión de la compañía de En 2019, más de un 34% de los es- cambiar su algoritmo, en enero de 2018, pañoles declaró dedicar más tiempo a para dar más prioridad a los contenidos

12 Un 21% dedicó más tiempo y un 54% dedicó el mismo. 13 Las diferencias se acentúan si miramos los patrones de comportamiento de diferentes grupos de edad. El 64% de los menores de 35 años usa el móvil como principal acceso a las noticias. Mientras, solo un 14% de este grupo de edad usa el ordenador como primera opción para acceder a las noticias.

informe_demo_2020.indb 67 9/10/20 12:40 GRÁFICO 10: Consumo de noticias en aplicaciones de mensajería y redes sociales

60 Post-Cambridge Analytica

50 Facebook 40 WhatsApp 30

20 Twitter

10 Facebook Messenger 0 Telegram 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Pregunta: ¿Cuál de estos sitios has usado para encontrar, leer, mirar, compartir o discutir noticias la semana pasada? Fuente: elaboración propia a partir de datos del DNR (Negredo et al., 2019; Newman et al., 2019).

WhatsApp que el año anterior. En glo- más privado y alejado de la crítica feroz bal, el 36% lo usó para acceder a noticias que suele caracterizar el consumo de no- (ver la evolución en el Gráfico 10). Den- ticias en las redes sociales (Kalogeropou- tro de la Unión Europea, los españoles los, 2018). Pero a su vez, el mayor nivel de son los que hacen un mayor uso de esta privacidad lleva consigo una menor capa- aplicación de mensajería para estar al día cidad para contrastar la información que de la actualidad (Newman et al., 2019). circula en estos espacios. También limita Esta tendencia se ha detectado también, la acción de los fact checkers, organizacio- en mayor o menor medida, en otras de- nes dedicadas a comprobar la veracidad mocracias occidentales. Pero el nivel de de las noticias y denunciar la informa- actividad en España solo es comparable ción falsa que circula por la red. Duran- con unos pocos países latinoamericanos, te las elecciones generales en España de como Brasil (53%), y asiáticos, como Ma- 2019, estas organizaciones denunciaron lasia (50%), además de en países con de- reiteradamente la circulación de este tipo mocracias no plenas, como este último de contenido en WhatsApp (Maldita.es, o regímenes autoritarios, donde los ciu- 2019; Smith, 2019; Tardáguila, 2019). dadanos usan WhatsApp para consumir Finalmente, el crecimiento de información de forma encriptada. WhatsApp en España ha coincidido no Las aplicaciones de mensajería per- solo con la caída del uso de Facebook miten a los ciudadanos tener un espacio para el acceso a noticias14, sino también

14 El uso en general de esta red sigue siendo masivo en nuestro país. El 73% de los ciudadanos usa Facebook en España (Negredo et al., 2019). No lo hacen masivamente los más jóvenes (35%), –edades comprendidas entre 18 y 20 años– que prefieren el uso de Instagram –63% lo usa en general.

informe_demo_2020.indb 68 9/10/20 12:40 con la masiva preocupación entre los es- nivel de educación, incrementa la preo- pañoles por lo que es real y lo que no lo cupación por la veracidad de la informa- es cuando leen noticias digitales. España ción en la red. Un 75% de las personas era en 2018 el país más preocupado en más educadas asegura estar preocupada, este sentido (69% de la población), por frente a un 61% de las personas con me- detrás de Brasil (85%) y Portugal (71%) nores estudios (Newman et al., 2019). (más en Newman, Fletcher, Kalogero- Ante la preocupación de los ciudada- poulos, Levy y Nielsen, 2018). En 2019, nos españoles por la información falsa, este nivel de preocupación se mantuvo la buena noticia sería que un 56% de- estable (68%). Es interesante señalar clara que consultó más de una fuente que los jóvenes entre 18 y 20 años mues- de información en Internet para asegu- tran un nivel algo inferior de preocupa- rarse de la veracidad del contenido que ción (50%) respecto al global de la pobla- leía, y un 40% decidió no compartir con ción. Otra variación importante es la que sus contactos esa información ante la se produce con los diferentes niveles duda de si era o no cierta (Newman et educativos: a medida que incrementa el al., 2019).

informe_demo_2020.indb 69 9/10/20 12:40 Conclusiones

Las desigualdades informativas que En 2019, los ciudadanos volvieron 1 ya se producen en Internet segura- 7 a encontrar muros de pago en los mente crecerán en el futuro puesto que, principales medios de comunicación es- año tras año, el consumo de informa- pañoles en Internet. La pandemia de la ción es cada vez más digital y más móvil, COVID-19, que golpeó a España en mar- especialmente entre la población joven. zo de 2020, coincidió con la instalación de estas barreras. Ante la crisis, algunos Los datos no corroboran la existen- medios optaron por levantarlas completa- 2 cia de cámaras de eco: estos indican mente de nuevo, mientras otros lo hicie- que los ciudadanos españoles tienen en ron en concreto, para todos los contenidos general dietas informativas diversifi- relacionados con la enfermedad. Actual- cadas en cuanto al número de medios mente, la estrategia de los medios pasa por que visitan. La audiencia agregada de reactivar las barreras de pago para cobrar, medios de comunicación en Internet no de momento, por las noticias de más cali- presenta los patrones de consumo que dad, incluyendo las secciones de opinión y esperaríamos encontrar si predomina- los reportajes en profundidad. ran las cámaras de eco. Una proporción importante de los En el ecosistema informativo espa- 8 ciudadanos que recurrían a Facebook 3 ñol predominan los medios de co- para conocer la actualidad informativa se municación con audiencias heterogéneas ha seguido trasladando a las aplicaciones procedentes, en mayor o menor medida, de mensajería privada, principalmente de ambos lados del eje ideológico. WhatsApp. Esta tendencia subraya el in- terés de la población española, pero tam- Algunos de los medios que tienen bién europea, por un consumo de noticias 4 más audiencia total en Internet fun- cada vez más privado, menos transparen- cionan como punto de concentración de te y más alejado del debate público. audiencias ideológicamente segmentadas. El crecimiento del uso de Whats- En 2019 creció el porcentaje de ciu- 9 App para consumir información ha 5 dadanos que declaraba evitar las no- coincidido con la preocupación mayori- ticias, tanto dentro como fuera de la red. taria entre los españoles sobre la veracidad de las noticias digitales. Los patrones de consumo de los 6 ciudadanos con menos nivel de es- La mayoría de los ciudadanos estudios e ingresos son más proclives a de- 10 pañoles prefiere “puertas trase- rivar hacia cámaras de eco. La mayoría ras” para acceder a las noticias, es decir, de las personas que consulta una única no visita directamente la web de un me- fuente de información en Internet pro- dio, sino que usa los buscadores, las re- cede de estos grupos. des sociales y los agregadores de noticias.

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informe_demo_2020.indb 75 9/10/20 12:40 ANEXO: Correlación de la audiencia total de los medios españoles en 2018 y 2019

0 15000 0 15000 0 15000 0 15000 0 15000 0 15000

Jan2018 15000 0

20000 Jan2019 0.93 0

Feb2018 15000 0.99 0.93 0

15000 Feb2019 0.92 0.98 0.93 0

Mar2018 15000 0.99 0.93 0.98 0.94 0

15000 Mar2019 0.92 0.98 0.93 0.99 0.93 0

Apr2018 15000 0.99 0.94 0.99 0.94 0.99 0.94 0

Apr2019 15000 0.93 0.98 0.94 0.98 0.93 0.99 0.95 0

May2018 15000 0.98 0.95 0.98 0.95 0.99 0.95 0.99 0.95 0

20000 May2019 0.91 0.97 0.92 0.98 0.92 0.98 0.93 0.98 0.94 0

Jun2018 15000 0.98 0.95 0.98 0.95 0.98 0.95 0.99 0.96 0.99 0.94 0

15000 Jun2019 0.90 0.96 0.91 0.97 0.91 0.97 0.92 0.98 0.93 0.98 0.93 0

0 10000 0 10000 0 15000 0 10000 0 15000 0 10000

informe_demo_2020.indb 76 9/10/20 12:40 0 15000 0 15000 0 15000 0 15000 0 15000 0 15000

Jul2018 20000 0

15000 Jul2019 0.93 0

Aug2018 20000 0.99 0.93 0

15000 Aug2019 0.93 0.98 0.93 0

Sep2018 20000 0.99 0.92 0.98 0.92 0

20000 Sep2019 0.94 0.98 0.94 0.98 0.93 0

Oct2018 20000 0.98 0.93 0.97 0.93 0.98 0.94 0

20000 Oct2019 0.94 0.98 0.93 0.97 0.92 0.98 0.94 0

Nov2018 20000 0.96 0.92 0.95 0.93 0.96 0.94 0.97 0.93 0

20000 Nov2019 0.96 0.97 0.95 0.97 0.95 0.99 0.95 0.98 0.95 0

Dec2018 20000 0.96 0.93 0.95 0.93 0.97 0.94 0.97 0.93 0.99 0.95 0

20000 Dec2019 0.95 0.95 0.95 0.95 0.94 0.97 0.94 0.97 0.95 0.98 0.94 0

0.96 0.94 0.96 0.93 0.96 0.95 0.96 0.94 0.97 0.95 0.98 0.95 20000 0

0 15000 0 15000 0 15000 0 15000 0 15000 0 15000 0 15000

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de Comscore MMX Multi-Platform enero 2018 a diciembre 2019. En el Gráfico se presenta la correlación de los usuarios únicos (000) de los principales 70 medios de comunicación en España por audiencia total, entre enero y diciembre de 2018 y 2019. Los datos miden la audiencia en usuarios únicos totales tanto en dispositivos móviles, como en ordenadores de sobremesa.

informe_demo_2020.indb 77 9/10/20 12:40 informe_demo_2020.indb 78 9/10/20 12:40 Presupuesto y democracia en España: situación, riesgos y desafíos ante la crisis de la COVID-19 4Juan Manuel Andrés Jovani informe_demo_2020.indb 79 9/10/20 12:40 1. Introducción del Ejecutivo por parte del Parlamento, y con la aparición y desarrollo de la de- 1 Como es bien sabido, el presupuesto pú- mocracia . Este vínculo esencial entre blico nace estrechamente vinculado al presupuesto, Parlamento y democracia parlamentarismo. El origen remoto de constituye el elemento permanente e in- las actuales leyes de presupuestos hay mutable en el marco del continuo proce- que buscarlo en la autorización que el so de cambio al que se ven sometidos los monarca debía obtener de las Asambleas sistemas democráticos desde sus inicios, estamentales para recaudar tributos de pero especialmente en un contexto como los súbditos. Con el tiempo, se fue con- el actual, en el que estos cambios son ver- solidando el derecho de los ciudadanos tiginosos y se ven fuertemente influidos 2 no solo a consentir los tributos, sino tam- por los avances tecnológicos . En la actua- bién a conocer su justificación y el des- lidad, los cambios tecnológicos permiten, tino al que se afectaban. Así lo estable- más que nunca, contar con un gran volu- cían la Bill of Rights de 1689 (inicio de la men de estadísticas y datos para elaborar monarquía parlamentaria británica) y la un buen presupuesto y para generar des- Declaración de los Derechos del Hombre de el propio Parlamento un adecuado sis- y del Ciudadano de 1789 (art. 14). En la tema de control del Ejecutivo, como me- Constitución de Cádiz de 1812 (art. 131), canismo democrático esencial. También era facultad de las Cortes “fijar los gastos facilitan el acceso a las cuentas públicas de la Administración Pública” y “estable- por parte de los ciudadanos y su partici- cer anualmente las contribuciones e im- pación directa en los asuntos públicos, lo puestos”, “tomar caudales a préstamo”, que puede contribuir a fortalecer la cen- “aprobar el repartimiento de las contribu- tralidad política del Parlamento. ciones entre las provincias” y “examinar y A pesar del tiempo transcurrido y aprobar las cuentas de la inversión de los del intenso fortalecimiento del Poder 3 caudales públicos”. Posteriormente, el Ejecutivo frente al Parlamento , junto presupuesto se generalizó en el XIX con con nuevas formas de participación pola implantación del Estado de derecho y lítica, el presupuesto sigue siendo una el principio de división de poderes en un institución esencial para garantizar el gran número de países. buen funcionamiento de la democracia, El presupuesto, por tanto, está ínti- como podremos ver al analizar la evolu- mamente relacionado con los anteceden- ción del presupuesto y sus problemas en 4 tes de la división de poderes y del control la actualidad . No hay que olvidar que el control presupuestario de la actividad del

1 Ver, por ejemplo, Mora, (1995, p. 208). 2 Un análisis de este cambio y de su influencia en la institución parlamentaria puede verse en Tudela (2008). 3 Muestra del predominio del Ejecutivo es el apartado 6 del artículo 134 de la Constitución de 1978: “Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación”. 4 La falta de apoyos para aprobar un nuevo presupuesto, como es conocido, ha dado lugar a la disolución del Parlamento en diversas ocasiones y a la convocatoria de nuevas elecciones.

informe_demo_2020.indb 80 9/10/20 12:40 Gobierno se fundamenta en principios son elementos esenciales de control del tan importantes como la regularidad de Ejecutivo por parte del Parlamento. Sin los procedimientos o la previsibilidad y embargo, en momentos de excepcionali- la posibilidad de control político, a través dad como los que plantea la COVID-19, del Parlamento, en cuestiones tan centra- el Ejecutivo ve reforzados sus poderes les como la planificación y la ejecución de de decisión por motivos de urgencia y los ingresos (básicamente derivados de la de seguridad sanitaria, aumentando el imposición) y de los gastos públicos. riesgo de huida de los mecanismos de En las circunstancias previas a la control presupuestario (internos y exter- irrupción de la pandemia de la CO- nos, y por supuesto, parlamentarios). VID-19, y partiendo de esta indisoluble Los instrumentos de flexibilización relación entre presupuesto, Parlamento presupuestaria adoptados en los Reales y democracia, este trabajo vendría a po- Decretos-Ley de medidas para recondu- ner de manifiesto el peligro de descapita- cir partidas hacia los gastos sanitarios y lización institucional que para el sistema sociales extraordinarios y para aliviar la democrático supone la anómala situa- crisis de liquidez de los ciudadanos, au- ción a la que parece que nos hemos acos- tónomos y empresas requieren un ade- tumbrado en torno a la institución pre- cuado respaldo legislativo y un estrecho supuestaria en los últimos ejercicios5. En seguimiento parlamentario de su eje- ese sentido, la irrupción de la crisis de la cución, con la transparencia suficiente COVID-19 no solo viene a reforzar esta para permitir una evaluación precisa de preocupación, sino que añade visos de eficacia, eficiencia y efectividad. urgencia a la imprescindible vuelta a la En los siguientes apartados se analiza, normalidad presupuestaria, entendiendo en primer lugar, la anómala situación de por tal el retorno a los orígenes formales partida, tras un largo camino de normali- propios de la presupuestación que esta- dad presupuestaria iniciado con la Consti- bleció la Constitución Española de 1978 tución. Posteriormente, nos referimos a la en su artículo 134: presentación en plazo relación entre presupuesto y democracia de los Presupuestos Generales del Esta- sobre la base del principio de transparen- do (PGE), vigencia de los presupuestos cia, entendido como un concepto multi- durante el año natural y necesidad de dimensional. La evolución contradictoria ejecución del gasto de acuerdo con la entre los aspectos formales y materiales del Ley aprobada, es decir, un conjunto de presupuesto en nuestro país y el papel aspectos formales que, debe recordarse, que ha jugado la regulación de la estabili-

5 Como veremos en el apartado siguiente, la XII Legislatura de nuestra democracia concluyó en 2019 con todos los Proyectos de Presupuestos Generales del Estado, tres consecutivos, presentados al Parlamento en un plazo distinto al establecido en nuestra Constitución, “al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior” (artículo 134.4 CE), y todos los ejercicios comenzaron con la prórroga de los presupuestos del año anterior. Se trataba de un ciclo anómalo que, lamentablemente, se extendió a la malograda XIII Legislatura. En 2019 no se presentaron al Congreso los PGE 2020 al no haberse formado Gobierno tras las elecciones de mayo, por lo que, por primera vez en nuestro periodo democrático, la prórroga presupuestaria se extendió durante el año completo, y todo apunta a que los PGE 2018 continuarán prorrogados a lo largo de todo el año 2020.

informe_demo_2020.indb 81 9/10/20 12:40 dad presupuestaria en la implantación de latura, se presentaron en abril del mismo los elementos para la transparencia son año 2017, después de que el Gobierno del objeto de análisis en los dos siguientes Partido Popular surgido de las elecciones apartados. A continuación, se ofrece un del 26 de junio de 2016 lograra la confian- diagnóstico de la transparencia en España za del Congreso el 26 de octubre, y de que a partir de esta transposición del marco se aprobara en diciembre una nueva sen- europeo de la estabilidad, para cerrar con da de corrección del déficit excesivo hasta un planteamiento de las oportunidades y 2018 acordada con el Consejo Europeo, desafíos que afronta la institución presu- tras salvar in extremis una multa de la UE puestaria hoy en España como un pilar por el incumplimiento de los objetivos de esencial de la democracia. estabilidad en los años precedentes. Los presupuestos siguientes, para el año 2018, también se presentaron al 2. La anómala situación de partida Congreso una vez comenzado el año, en para afrontar una nueva crisis el mes de abril, ante la falta de acuerdos políticos para presentarlos en plazo, y tras- La inestabilidad política de los últimos ladando así el debate presupuestario en años se ha traducido, utilizando la termi- las Cámaras durante el periodo ordinario nología de nuevo cuño derivada de la cri- previsto en la Constitución (de octubre a sis de la COVID-19, en una nueva norma- diciembre), a ámbitos de negociación ex- lidad presupuestaria que parece desviarse traparlamentarios. Los PGE 2018 fueron de las previsiones constitucionales, orien- finalmente aprobados el 28 de junio de tadas a garantizar la eficacia de la función ese año y, tras la moción de censura que presupuestaria del Parlamento. Si bien la prosperó el 1 de junio (la primera que lo Constitución Española (CE) contempla hizo en nuestra democracia), pasaron casi la prórroga presupuestaria en caso de no inmediatamente a ser gestionados por la aprobarse los Presupuestos Generales del oposición, que había presentado enmien- Estado (PGE) antes del comienzo del año, das a la totalidad de estos. El nuevo Go- es claro que esta prevención deriva de la bierno nombrado tras la moción de censu- posibilidad de que el Parlamento rechace ra remitió el Proyecto de Ley de PGE 2019 el proyecto presentado por el Ejecutivo. al Congreso de los Diputados en enero de Pero la CE no contempla que el Gobier- 2019, siendo rechazado, lo que provocó la no, salvo que se encuentre en funciones, convocatoria de nuevas elecciones. remita el proyecto al Congreso fuera de Esta inestabilidad política y presu- plazo (tres meses antes de la expiración puestaria se ha reflejado también en la de los anteriores) como ha ocurrido en fijación de los objetivos de estabilidad, las últimas legislaturas. que han acabado siendo desvirtuados en En efecto, si ponemos en retrospecti- la práctica, y su eficacia como elemento va los últimos ejercicios presupuestarios, de planificación a medio plazo menos- casi todo lo acontecido ha resultado inédi- cabada. Los PGE 2019 se presentaron to en nuestro periodo democrático. Los (también por primera vez desde que se PGE 2017, los primeros de la XII Legis- fijan los objetivos de estabilidad a tres

informe_demo_2020.indb 82 9/10/20 12:40 años) con un objetivo de déficit distinto no se formó Gobierno. Una situación de al propuesto por el Gobierno surgido de inestabilidad que se ha extendido ade- la moción de censura, al haber sido re- más a algunas comunidades autónomas chazada por el Senado la senda acordada (CC AA). Solo once de ellas se encontra- por el Consejo de Ministros en julio de ban al inicio de 2019 con sus presupues- 2018, que suavizaba la entonces vigen- tos para el ejercicio aprobados. te. Se mantuvo así la senda aprobada en Dado el indisoluble vínculo entre de- julio de 2017, bajo el Gobierno del Par- mocracia, Parlamento y presupuesto en tido Popular. Dado que en 2019 no se el que venimos insistiendo, esta quiebra fijaron nuevos objetivos de estabilidad de la regularidad y previsibilidad de los y deuda, y tampoco una nueva regla de procedimientos (que fue la tónica habi- gasto, los objetivos fijados en 2017 han tual durante las tres primeras décadas regido para todas las Administraciones de nuestro periodo democrático y hoy se públicas (AA. PP.) en 2018 y 2019. Unos antoja como una añorada rutina) no pue- objetivos inoperantes en la práctica, por de por menos que dañar la calidad demo- cuanto, como estimaba la Autoridad In- crática del presupuesto, por cuanto afecta dependiente de Responsabilidad Fiscal al núcleo formal de la institución presu- (AIReF) en un informe de julio de 2018 puestaria, no por casualidad regulado en encargado por el nuevo Gobierno, eran la misma Constitución, perjudicando el de “improbable cumplimiento”. El nue- control parlamentario. Y ello se produ- vo Gobierno en funciones se encontraba ce, paradójicamente, justo cuando la re- así sin una senda de ajuste factible y sin forma de la gobernanza económica de la presupuestos propios que le permitie- UE aprobada a raíz de la crisis iniciada ran siquiera cumplir con la senda por él en 2008 para facilitar la supervisión y propuesta y rechazada por el Senado. coordinación de las políticas económicas, Este relato de lo ocurrido en las úl- y su transposición al ámbito interno a timas legislaturas nos advierte, de ini- través fundamentalmente de la reforma cio, del deterioro del capital institucional del artículo 135 CE y de la Ley Orgánica adquirido a lo largo de nuestro periodo 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Pre- democrático en torno al presupuesto, a supuestaria y Sostenibilidad Financiera causa de la inestabilidad política de los (LOEPSF), han impulsado indudables últimos años, con cuatro elecciones na- avances materiales en cuanto al volumen cionales, una moción de censura y dos y la calidad de la información económica legislaturas (la XI y la XIII) en las que y financiera del sector público6.

6 Conviene advertir que el mencionado refuerzo del marco institucional de la transparencia operado por la reforma de la gobernanza europea no ha tenido como objetivo último mejorar la calidad democrática del presupuesto, sino facilitar, de manera efectiva, la supervisión de las políticas económicas de los Estados miembros por parte de las instituciones europeas; ello ha implicado la desviación del debate sobre dicha reforma hacia el cuestionamiento de la legitimidad democrática de las sendas de ajuste impuestas desde las instancias europeas. Pero también es indudable que estos requerimientos de transparencia han hecho posible que el Parlamento cuente hoy con más elementos que nunca para reforzar su función de control y, en consecuencia, la calidad democrática de la política presupuestaria.

informe_demo_2020.indb 83 9/10/20 12:40 3. Transparencia y control variados como los procedimientos, las democrático del presupuesto estadísticas, las instituciones de control y los mecanismos de coordinación entre Administraciones. Nuestro sistema pre- Transparencia y calidad institucional supuestario cuenta hoy con todos estos conforman un círculo virtuoso de la po- elementos, y se ve favorecido por las fa- lítica presupuestaria. Sin transparencia cilidades que aportan Internet y las nue- no se puede hablar de calidad democrá- vas tecnologías para disponer de estadís- tica, si entendemos por tal un eficaz con- ticas completas y de una gran cantidad trol de las cuentas públicas por parte del de informes a lo largo de todo el ciclo Parlamento. Y sin una mínima calidad presupuestario. democrática, resulta difícil pensar que Pero, para hacer de la transparen- las cuentas públicas puedan ser transpa- cia un elemento verdaderamente útil y rentes, comprensibles y fiables para los efectivo para el control democrático del ciudadanos. presupuesto, se precisa también de un Sin embargo, la transparencia, impulso decidido desde las distintas como se muestra en el Gráfico 1, es un instancias parlamentarias que permita concepto poliédrico no exento de con- aprovechar con eficacia el creciente vo- tradicciones. Combina elementos tan

GRÁFICO 1: Dimensiones de la transparencia presupuestaria

Información accesible

Datos Formatos estructurados transformables

Dimensiones de la transparencia

Información Información interpretable completa

Periodicidad y continuidad

Fuente: elaboración propia.

informe_demo_2020.indb 84 9/10/20 12:40 GRÁFICO 2: Recomendaciones de la OCDE para los marcos presupuestarios

1.2. Alineamiento 1.3. Planificación de la 1.4. Documentación 1. Objetivos de con prioridades inversión pública bajo presupuestaria estabilidad claros, estratégicas criterios de necesidad y abierta, transparente creíbles y precedibles a medio plazo eficiencia y coherencia y accesible

1.5. Debate inclusivo, 1.7. Planificación, 1.8. Asegurar el 1.6. Publicación participativo y gestión y cumplimiento de objetivos, de las cuentas realista sobre monitorización la evaluación y la eficiencia públicas completas, las alternativas activa de la ejecución durante todo el proceso precisas y fiables presupuestarias presupuestaria presupuestario

1.9. Identificar, evaluar 10. Integridad y calidad de las y gestionar con prudencia previsiones y planes presupuestarios los riesgos de sostenibilidad y su implementación, incluyendo a largo plazo auditoría independiente

lumen de información disponible. Jue- de países en materia de transparencia gan en contra de ello algunos aspectos presupuestaria. A menudo, tales avan- técnicos como la dificultad de manejo ces no han venido motivados por un e interpretación del gran volumen de impulso político interno, sino por facto- datos disponibles en abierto y la cre- res externos como la presión de escena- ciente complejidad del entramado ins- rios de crisis agudas, los programas de titucional de la política presupuestaria asistencia financiera o la necesidad de (reglas fiscales, procedimientos, relacio- transmitir confianza a los mercados fines financieras entre administraciones, nancieros. La necesidad de aplicar refor- multiplicidad de organismos, etc.), en mas presupuestarias en muchos países, un contexto de integración económica y de elaborar modelos de referencia en europea y de globalización que se refle- los países en transición a la democracia, ja en la creación de nuevas estructuras ha llevado a los organismos internacio- de gobernanza y en la multiplicación de nales, especialmente el FMI y la OCDE, procedimientos de supervisión y control a estructurar una serie de principios y supranacional, no siempre bien acogi- recomendaciones de transparencia pre- dos desde el punto de vista de su legiti- supuestaria de alcance general, que han midad democrática. sido adoptados también por la Unión Sin embargo, las controvertidas ce- Europea para establecer sus directrices siones de soberanía en favor de organi- sobre los marcos presupuestarios de los zaciones internacionales, como la UE o Estados miembros. el FMI, se han convertido en vectores El Fiscal Transparency Code del decisivos para estimular los avances FMI7 engloba los principios de transpa- que se han dado en un gran número rencia presupuestaria en tres ámbitos: 1)

7 Publicado en 2007. La última versión corresponde a 2019.

informe_demo_2020.indb 85 9/10/20 12:40 información integral, regular, puntual y esencial de la división de poderes, sin el fiable; 2) planificación, que incluye es- cual no hay presupuesto democrático: el cenarios macroeconómicos, previsiones Ejecutivo elabora y ejecuta el presupues- de ingresos y gastos, responsabilidades to, y el Legislativo lo aprueba y controla claramente delimitadas y orientación su ejecución. En ese contexto, un papel de las políticas públicas, e 3) identifica- debilitado del Legislativo, como sucede ción de los riesgos, su análisis, monito- con frecuencia, afecta a la capacidad de rización y prevención. Por su parte, la control y a la calidad democrática del OCDE emitió sus recomendaciones más presupuesto. actualizadas en 20158 (Gráfico 2). La Junto a este principio político de OCDE considera el presupuesto como base, los principios clásicos del presu- piedra angular en el que se sustenta la puesto se asociaban en buena medida confianza entre el Estado y los ciudada- a los aspectos formales, recogidos en nos. El presupuesto transparente es un nuestra regulación constitucional en el pilar del buen gobierno, y a su vez, el artículo 134 CE y en las primeras leyes buen gobierno se traduce en el respeto presupuestarias: anualidad, universa- a los principios presupuestarios, que se lidad de ingresos y gastos, unidad del resumen en el siguiente decálogo, en el presupuesto y destino de los créditos que se recogen, de forma articulada, los presupuestarios exclusivamente a la fi- principales criterios e instrumentos para nalidad para la que fueron aprobados. garantizar la adecuación de los procesos Por su parte, los principios modernos, presupuestarios a los nuevos escenarios implantados inicialmente en los países económicos y políticos. anglosajones en un contexto de expan- sión del gasto público y de crecientes restricciones fiscales para el desarrollo 4. Del control formal al control del Estado del Bienestar, se vinculaban efectivo del presupuesto a la modernización administrativa, a la eficiencia y a la eficacia del sector públi- Los principios presupuestarios de la co. Nos referimos a los principios de ren- OCDE tienen su origen en los trabajos dición de cuentas (accountability), trans- del Working Party of Senior Budget offi- parencia, estabilidad presupuestaria y cials (SBO). En un análisis comparado evaluación de resultados (performance). de los sistemas presupuestarios en trece Los principios modernos se fueron in- países (Lienert y Jung, 2004) se distin- corporando a nuestro ordenamiento guía entre principios clásicos y princi- más paulatinamente, siendo finalmente pios modernos del presupuesto. La cla- recogidos en la Ley 47/2003, de 26 de ve de bóveda se situaba en el principio noviembre, General Presupuestaria, si de competencia, que recoge el criterio bien su implantación efectiva ha sido

8 Las Recomendaciones de la OCDE de 2015 se presentan como el resultado de las lecciones aprendidas durante más de una década por el Grupo de Trabajo sobre Presupuestos (OECD Working Party of Senior Budget Officials), junto con las contribuciones del Comité de Gobernanza Pública y otras áreas de la OCDE.

informe_demo_2020.indb 86 9/10/20 12:40 desigual, dada la complejidad política y mente en este contexto de modernidad administrativa de nuestras Administra- líquida a la que alude Bauman (2002), ciones Públicas. caracterizada por cambios políticos, La cuestión que se plantea a día de institucionales y tecnológicos, que de- hoy en nuestro país es que, sin haber safían su centralidad en el control de desarrollado plenamente los que llama- las políticas públicas, lo que obliga al mos principios modernos de control Parlamento del siglo XXI9 a jugar un pa- material del presupuesto, que encuen- pel activo e inteligente (Goorna, y Mo- tran en la fortaleza institucional del han, 2016) en su propia adaptación a Parlamento su pilar fundamental, asis- estas nuevas realidades. timos, como hemos comprobado, a un La vertiente material del Legislativo, riesgo de abandono de los principios como necesario complemento de la regu- formales, cuyo cumplimiento es condi- lación puramente formal o procedimen- ción necesaria para garantizar la efecti- tal del presupuesto, se encontraba ya re- vidad de aquellos. Dicho riesgo podría cogida en el Reglamento del Congreso acentuarse si la gestión de la crisis de la (artículo 60.2): “Se dotará, en especial, COVID-19 discurriera por cauces de ur- a la Comisión de Presupuestos de los gencia y de refuerzo de las prerrogativas medios personales y materiales propios, del Ejecutivo, sin los adecuados meca- con objeto de realizar el asesoramiento nismos de comprobación y compensa- técnico pertinente en aquellos aspectos ción (checks and balances) por parte del de la actividad legislativa que tengan re- principal poder de control democrático, percusión en el ingreso y en el gasto pú- el Parlamento. blico”. No obstante, esta previsión no ha Pero siendo, como decimos, contenido un desarrollo que pudiera com- dición necesaria el respeto formal a pensar mínimamente la superioridad de los principios clásicos, no es suficiente medios técnicos de la Administración para hacer efectivos los principios mo- General del Estado respecto al Parla- dernos. Estos requieren además otros mento, lo que ha reforzado la hegemo- elementos esenciales antes comenta- nía política del Ejecutivo al monopolizar dos, como el impulso político o la capa- la información económica y presupues- citación técnica del Parlamento. La de- taria. En un sistema parlamentario de fensa de tales elementos no responde mayorías como el español, el refuerzo a una visión idealizada del parlamenta- de los medios técnicos del Legislativo rismo que podría parecer poco realista no ha sido percibido como una priori- en nuestro tiempo, sino al objetivo de dad por el grupo parlamentario que en recuperar un cierto equilibrio entre el cada momento ha apoyado al Gobierno. Legislativo y el Ejecutivo que, a nuestro Las sucesivas iniciativas de creación de juicio, resulta más necesaria que nun- una oficina presupuestaria en el seno ca. Ello pasa por asegurar la solidez de de las Cámaras, impulsadas en general la institución parlamentaria, precisa- por los grupos de oposición, contaron

9 Ver. Unión Interparlamentaria (2006).

informe_demo_2020.indb 87 9/10/20 12:40 siempre con escasas posibilidades de desarrollo de los principios de actuación materializarse10. Incluso cuando dieron de las AA. PP. como los de eficiencia y finalmente su fruto, con la creación en eficacia, proclamados en la Constitución 2010 de la Oficina Presupuestaria de las (artículos 31.2 y 103.1 CE). Estos desa- Cortes Generales (OPCG)11, su desarro- rrollos tuvieron lugar a costa de una dis- llo real ha sido muy limitado. persión normativa y administrativa que jugaba en contra de la transparencia y el control del presupuesto. 5. El vínculo entre estabilidad Fue la necesidad de trasponer las y control presupuestario obligaciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) de la UE al ordena- El crecimiento de la Administración y la miento interno lo que vino a poner fin complejidad que pronto adquirió el sec- a esta dispersión. Las primeras Leyes de 12 tor público en el periodo democrático hi- Estabilidad Presupuestaria de 2001 y cieron necesaria la incorporación de téc- la Ley General Presupuestaria de 2003 13 nicas presupuestarias modernas para el derivada de ella , introdujeron los prin-

10 Y aquellas que prosperaron tuvieron un escaso recorrido. La Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1990 (Ley 4/1990 de 29 de junio) creó en su Disposición Adicional Vigésima una Oficina Presupuesta- ria, encomendando su regulación al Reglamento del Congreso y a las normas de desarrollo dictadas conforme a lo dispuesto en el mismo. Por su parte, al inicio de la VI Legislatura, la Mesa del Congreso, en su reunión de 28 de junio de 1996, encomendó a los servicios de la Cámara un estudio para definir el régimen jurídico y delimitar el modo de actuación de la Oficina Presupuestaria, que se tradujo en la creación de una pequeña unidad de asesoramiento a la tramitación de los PGE para 1998. Esta iniciativa no tuvo continuidad en ejercicios posteriores. 11 Fruto de sucesivas proposiciones de ley de distintos grupos parlamentarios que confluyeron en la apro- bación de la Ley 37/2010, de 15 de noviembre. Tal y como proclama su Preámbulo, la oficina ha sido una “reclamación constante de los distintos Grupos Parlamentarios”, y “obedece a la necesidad de articular en el seno de las Cámaras un mecanismo eficaz de asesoramiento técnico en materia de seguimiento y control de la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado y sobre aquellos aspectos que tengan repercusión en los ingresos y gastos públicos, instrumento inspirado en los principios de independencia, objetividad y transparencia que se pone al alcance de los Diputados y Senadores”. Una de las funciones atribuidas a esta Oficina fue la “recopilación y sistematización de la información económica y presupuestaria elaborada por otras instituciones públicas y privadas” (artículo 3 b). 12 Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General Presupuestaria y Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, com- plementaria de la anterior. 13 Tal y como lo proclama el Preámbulo de la Ley General Presupuestaria, cuando afirma que “definido el marco general de equilibrio presupuestario [por la Ley General de Estabilidad presupuestaria de 2001] (…) era necesario descender a una esfera microeconómica para aplicar los principios rectores de la Ley de Estabilidad a los distintos componentes del presupuesto. En este sentido, la citada norma, en su disposición final primera, impone al Gobierno la obligación de remitir a las Cortes Generales un proyecto de Ley General Presupues- taria”. Y más adelante se constata que “es quizás la aprobación de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria la que, como ya se señalaba al comienzo de esta exposición de motivos, hace

informe_demo_2020.indb 88 9/10/20 12:40 cipios de plurianualidad, transparencia marcos presupuestarios a medio plazo, y eficiencia, orientados a garantizar la y mecanismos claros de coordinación estabilidad presupuestaria. Tras una entre Administraciones. reforma parcial del PEC en 2005, que La reforma del marco de la transpa- conllevó la reforma de las leyes internas rencia como pilar europeo preventivo15 de estabilidad en 2007, la reforma en tuvo su reflejo a nivel interno en la cons- profundidad de la gobernanza europea titucionalización del principio de esta- aprobada en 2011 como respuesta de bilidad, operada en el plazo de un mes urgencia a la crisis del euro reforzó los (tiempo en el que se tramitó la reforma procedimientos, mecanismos e instru- del artículo 135 de la Constitución), y en mentos de transparencia de las cuentas su desarrollo en la LOEPSF. Esta última públicas orientados a facilitar la coordi- traspuso al ámbito nacional los requeri- nación de las políticas económicas y la mientos de transmisión de información supervisión de la estabilidad presupues- económico-financiera de las AA. PP. taria por las instituciones europeas. descentralizadas (CC. AA. y entidades La directiva del Six pack14 definió los locales) al Ministerio de Hacienda para marcos presupuestarios como “el con- la supervisión de la estabilidad a nivel junto de disposiciones, procedimientos, interno. La creación de la Central de normas e instituciones que constituyen Información económico-financiera de la base de las políticas presupuestarias las AA. PP. en la web del Ministerio de de las Administraciones Públicas”, que Hacienda ha permitido acceder a un cre- debían incluir en todo caso: previsiones ciente volumen de estadísticas e infor- económicas prudentes y fiables, esta- mes presupuestarios del sector público dísticas mensuales de ejecución presu- en abierto y en formatos manejables, lo puestaria, reglas fiscales numéricas, que ofrece una posibilidad sin preceden- procedimientos claros y transparentes, tes de mejorar el control democrático de instituciones fiscales independientes, las cuentas públicas16.

inevitable la elaboración de una nueva disposición legal que venga a regular el régimen económico financiero del sector público estatal. De hecho, donde se introducen las innovaciones más significativas en la regulación aplicable al proceso presupuestario es al tratar la programación presupuestaria y el objetivo de estabilidad”. 14 Directiva 2011/85/UE del Consejo de 8 de noviembre de 2011 sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros. 15 Completada allí donde no llegaba el Derecho de la UE por sendos tratados internacionales, el de Estabi- lidad, Coordinación y Gobernanza (TECG) y el del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). El primero comprometía a las partes firmantes a regular la obligación de equilibrio presupuestario estructural al más alto rango normativo y a complementar la estabilidad presupuestaria con determinados soportes institucionales como la creación de instituciones fiscales independientes. Por su parte, el Tratado MEDE vinculaba los posibles programas de asistencia financiera a los Estados miembros al cumplimiento por parte de estos del TECG. 16 Con la constitucionalización del principio de estabilidad y su desarrollo en la LOEPSF, la Central de Información del Ministerio de Hacienda, creada por esta “como instrumento principal de desarrollo del principio de transparencia”, supuso un salto cualitativo, al canalizar la información presupuestaria de todas

informe_demo_2020.indb 89 9/10/20 12:40 Sin embargo, este nuevo marco de la tanto temporal (planificación a medio transparencia no ha encontrado en nues- plazo) como institucional (coordinación tra tradición presupuestaria los cauces entre AA. PP. y supranacional), y la rigi- para una explotación sistemática de la dez formalista de nuestros procedimien- información económica y financiera de tos presupuestarios no ha contemplado, las cuentas públicas orientada a un efi- paradójicamente, una revisión de los caz control parlamentario, debido pro- procedimientos formales de cara a una bablemente a la complejidad técnica17, plena integración del ciclo europeo de institucional18 y procedimental19 que ha coordinación y supervisión en la trami- introducido la gobernanza europea. tación parlamentaria20; tampoco la de su En efecto, el control presupuestario réplica a nivel interno, con un refuerzo, ya no se circunscribe al presupuesto por ejemplo, del papel del Senado como anual del Estado, sino a una gobernan- cámara de representación territorial en za entendida en un sentido más amplio,

las Administraciones Públicas en cumplimiento de la disposición de la Directiva de marcos presupuestarios, que conminó a los Estados miembros a publicar estadísticas de ejecución presupuestaria con periodicidad mensual o trimestral y a conectar estas estadísticas con las cuentas del sector público de la contabilidad nacional, bajo una metodología común europea para determinar el déficit público. 17 Al apoyarse en el marco de la estabilidad, basado en indicadores no observables, sino estimativos, como el déficit estructural, la tasa de crecimiento potencial de la economía o los indicadores de sostenibilidad de la deuda pública, calculados a partir de modelos econométricos bajo metodologías acordadas en el seno de la Comisión Europea, y no siempre compartidas por los propios ministerios de economía de los Estados miembros. El objetivo de déficit es la punta del iceberg de un bloque metodológico más complejo que se sustenta sobre la estimación del ciclo económico, para determinar qué proporción del déficit se debe a factores coyunturales y qué parte es déficit estructural. Este último es el objetivo presupuestario a medio plazo que debe tender al equilibrio, apoyado en la aplicación de diversas reformas estructurales. 18 Ya que integra regulaciones y actuaciones de muy diversas instituciones (europeas, nacionales, autonómi- cas y locales), reglas fiscales compartidas entre niveles de gobierno y la supervisión por organismos de control (tribunales de cuentas, instituciones fiscales independientes, oficinas presupuestarias, parlamentos, etc.). 19 Como consecuencia de que la coordinación y supervisión entre niveles de gobierno para el control de la estabilidad se fundamenta en una base normativa (rule of law) con trámites reglados, asignación de atribu- ciones competenciales y delimitación de plazos, pilares todos ellos de la transparencia presupuestaria, como determinan la OCDE y el FMI en sus manuales y códigos, según hemos visto anteriormente. 20 A modo de ejemplo, resulta llamativo que el Plan de Convergencia 1997 fuera objeto de debate específico en el Congreso (con el reproche incluido del portavoz del principal grupo de la oposición por haber sido remitido a la Comisión Europea antes de ser debatido en las Cortes), con presentación y posterior debate de propuestas de resolución por parte de los grupos parlamentarios sobre muy diversos aspectos de la política económica. Esta práctica parlamentaria no tuvo continuidad a partir del Programa de Estabilidad de 1998. Ello a pesar de que el código de conducta de la Comisión Europea sobre el contenido y estructura de los Pro- gramas de Estabilidad establece que estos deberán señalar si han sido debatidos por el Parlamento nacional. Este extremo ha estado no obstante ausente en las sucesivas actualizaciones anuales del Programa remitidas por España a la Comisión Europea.

informe_demo_2020.indb 90 9/10/20 12:40 cuanto al seguimiento presupuestario más allá del tradicional predominio del de las CC. AA. Ejecutivo sobre la institución legislativa: A consecuencia de las carencias an- la supervisión europea por un lado, jun- teriores, tampoco se ha percibido desde to con la descentralización de los gastos el Parlamento la necesidad de dotarse e ingresos por otro; el desplazamiento de los medios suficientes para adoptar del debate político a las redes sociales; o un nuevo papel activo en la obtención la emergencia de nuevos ámbitos de go- y tratamiento de la información pre- bernanza global a los que parecen des- supuestaria sin depender de los conti- plazarse las decisiones económicas. A nuos requerimientos de información lo que se suma, como también venimos al Ejecutivo. Y más si cabe cuando una comentando, el riesgo de una creciente creciente proporción de la información huida del control parlamentario por el económica y presupuestaria proviene Ejecutivo ante la excepcionalidad de la de instancias supranacionales como crisis generada por la COVID-19. la UE, la OCDE o el FMI, lo que in- Ciertamente, en la actualidad no se crementa la necesidad de medios para puede decir que no contemos con una identificar la información, procesarla información completa de las cuentas de y ofrecerla en formatos simplificados, las AA. PP. y de la multitud de entes que manejables y comprensibles a los par- las componen. La sensación de falta de lamentarios para mejorar la eficacia de transparencia en las cuentas del sector su función de control. público se debe más bien a su complejidad, a lo que contribuye el desarrollo de un amplio sector público adminis- 6. Los instrumentos para el trativo, empresarial y fundacional con control presupuestario: algunos presupuestos diferenciados respecto a elementos para el diagnóstico en la Administración de la que dependen, España ya sea la central, autonómica o local, y a la dispersión competencial del Estado autonómico, que dificulta la atribución Pero ¿por qué a día de hoy no se han de responsabilidades políticas sobre los integrado de una manera más clara los ingresos y gastos públicos. nuevos elementos que aporta el marco Formalmente, la multiplicidad de de la transparencia vinculada a la esta- entes y organismos de la administra- bilidad en los procedimientos formales ción instrumental se incluye año a año de control democrático (y en tanto que en los presupuestos de las AA. PP. Des- democrático, parlamentario) del presu- de 2003, la Intervención General de la puesto en España? Administración del Estado (IGAE) pu- Parece claro que en el contexto ac- blica el Inventario de Entes del Sector tual existen múltiples factores que pare- Público Estatal (INVESPE)21 impulsado cen desafiar la centralidad de la función por la Ley General Presupuestaria de económico-financiera del Parlamento,

21 Por parte de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE).

informe_demo_2020.indb 91 9/10/20 12:40 2003, y completado desde 2007 con el cialmente cuando estas son compartidas inventario de entes dependientes de las por el Estado y las CC. AA. Administraciones autonómicas y loca- Algo similar ocurre con la informa- les22. Toda esta información conforma ción sobre los beneficios fiscales. Año a el Inventario de Entes del Sector Público año, siguiendo el mandato del artículo (INVENTE)23. 134.2 CE, los PGE reflejan el importe Además, desde los acuerdos de Reor- previsto de los ingresos que el Estado denación del Sector Público Autonómi- deja de recaudar por la aplicación de co en 2010 para la reducción del gasto exenciones, reducciones y deducciones público, se publicaron informes semes- fiscales. Sin embargo, no hay estadísti- trales sobre los procesos de reducción de cas de la cuantía real de los mismos a los entes dependientes de las Adminis- posteriori, una vez conocidos los ingresos traciones autonómicas24. Pero a pesar fiscales del ejercicio, ni una evaluación del indudable avance de transparencia de impacto por figuras impositivas y que ha supuesto la posibilidad de dispo- tipo de beneficio fiscal (ganadores y per- ner de un mapa del sector público ins- dedores, efectos de segunda ronda, etc.). titucional, la notable complejidad admi- Esto se complica además en el caso de nistrativa y la dispersión contable a que los tributos cedidos a las CC. AA. Para ha dado lugar dificulta la consolidación dar cumplimiento al mandato de la Di- de las cuentas, el control de la ejecución rectiva de marcos presupuestarios (Con- de los programas presupuestarios (a me- sejo de Europa, 2011)25, la Central de In- nudo compartidos entre servicios de la formación del Ministerio de Hacienda administración y organismos con cierta dio acceso a la información sobre los be- autonomía en la gestión) y la evaluación neficios fiscales de cada una de las CC. de eficiencia y de cumplimiento de los AA., pero, hasta el reciente trabajo de la objetivos de las políticas públicas, espe- AIReF (2020), no se había abordado un

22 Mantenido por la Secretaría de Estado de Financiación Autonómica y Local, que también elabora un informe semestral sobre el Sector Público Autonómico, a raíz de un acuerdo de 10 de abril de 2010 del Con- sejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas. Tal acuerdo implicaba el suministro de información por parte de estas al Ministerio de Economía y Hacienda, y formaba parte de la amplia batería de medidas adoptadas en ese año en el marco de la recesión iniciada en 2008, tras haber superado el déficit público el 11% del PIB y cernirse la amenaza de una crisis de deuda en uno de los grandes países del euro, como España. 23 Que a 1 de enero de 2019 contabiliza 5638 entidades del sector público institucional: 446 del Estado (270 de ellos incluidos en el sector público estatal a efectos de la Contabilidad Nacional, el resto como sociedades del sector privado, participadas por el Estado), 1.864 del sector público autonómico (1.271 incluidos en el sector público autonómico a efectos de Contabilidad Nacional) y 3.328 del sector público local (2.220 incluidos en el sector público local de la Contabilidad Nacional). 24 Estos informes dejaron de publicarse en 2017, cuando se consideró concluido el plan de reordenación acordado en 2010. 25 Que establece en su artículo 14.2 que “los Estados miembros publicarán información detallada sobre la incidencia de los beneficios fiscales en los ingresos”.

informe_demo_2020.indb 92 9/10/20 12:40 análisis sistemático de los efectos de es- Gobierno a las Cortes incluyen además tas figuras en el conjunto de la hacienda toda una diversidad de materias, como pública española26. el endeudamiento público, operaciones En cuanto al control de la ejecución financieras, avales, memorias anuales de los ingresos y gastos públicos a lo lar- de la agencia tributaria, además de los go del ejercicio, la LGP de 2003 reguló deberes de remisión de información de la remisión por el Gobierno a las Cortes empresas y entes públicos. Generales de las estadísticas mensuales Como hemos visto anteriormente, de la Administración del Estado27, obli- los crecientes requerimientos de in- gación que ha quedado en un mero trá- formación económica y financiera han mite una vez dichos datos han pasado a venido vinculados a la coordinación y ofrecerse por la IGAE en abierto, con un supervisión entre los distintos niveles alto grado de detalle y en formatos de fá- administrativos para la consecución de cil tratamiento y reutilización28. Las obli- la estabilidad presupuestaria29, en lo que gaciones periódicas de información del ha supuesto la réplica a nivel interno de

26 La segunda fase de los spending reviews de la AIReF contiene un estudio sobre 13 beneficios fiscales aplicados por el Estado que suponen un total de 31.800 millones de euros anuales (AIReF, Spending Review, Fase II). Como señala la AIReF, los Beneficios Fiscales en los PGE 2018 se estimaban en unos 35.000 millones de euros, a los que habría que añadir los de las CC AA, que la AIReF sitúa en unos 6.000 millones de euros. También algunas corporaciones locales contemplan beneficios fiscales para sus tributos. 27 Según el Preámbulo de la LGP “el avance tecnológico ya (permitía) la introducción de estas mejoras en los procedimientos de información y presupuestación”, consagrando el principio de transparencia como “elemento garante de la verificación y el escrutinio del cumplimiento de la estabilidad presupuestaria”. 28 Esta posibilidad de seguimiento mensual de la ejecución de los ingresos y gastos públicos a través de la Central de Información se extiende también al resto de AA. PP. (Seguridad Social, CC. AA. y EE. LL.), en términos de devengo y caja, de compromisos plurianuales y de inversiones públicas. 29 El artículo 6 de la ley de estabilidad señala que “corresponde al Ministerio de Hacienda y Administracio- nes Públicas proveer la disponibilidad pública de la información económico-financiera relativa a los sujetos integrados en el ámbito de aplicación de esta Ley, con el alcance y periodicidad que se derive de la aplicación de las normas y acuerdos nacionales y de las disposiciones comunitarias”. También impone la obligación a las Administraciones Públicas de suministrar “toda la información necesaria para el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley o de las normas y acuerdos que se adopten en su desarrollo”. Posteriormente, en el artículo 28.1 se desarrolla este extremo: “El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas mantendrá una central de información, de carácter público, que provea de información sobre la actividad económico- financiera de las distintas Administraciones Públicas”. Por su parte, la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, que reguló las obligaciones de suministro de información por parte de las comunidades autónomas y corporaciones locales al Ministerio de Hacienda apelaba en su exposición de motivos al principio de transparencia como instrumento indispensable para un “seguimiento efectivo del cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, y del resto de obligaciones fiscales europeas, del conjunto de Administraciones”. Las obligaciones con la UE (“y con el resto de instituciones internacionales, que han ido incrementando sus

informe_demo_2020.indb 93 9/10/20 12:40 las obligaciones de transparencia de los tualidad a interactuar con el ciclo pre- Estados miembros para con las institu- supuestario interno, y no de cualquier ciones europeas. manera, sino hasta el punto de trastocar En sentido contrario, las menciona- de hecho la dinámica del ciclo anual pre- das competencias de supervisión cedi- visto en la Constitución, al atribuir al das en pleno uso de su soberanía por los Congreso y Senado la competencia de Estados miembros a la UE no impiden aprobación de los objetivos de estabili- que estos puedan articular una integra- dad, deuda y regla de gasto fijados por ción del Semestre Europeo30 en el ciclo el Gobierno para todas las AA. PP., an- presupuestario interno. Esta integración tes de la remisión por este del proyecto podría revertir al ámbito de la soberanía de PGE al Congreso. Por ello, un segui- nacional el control de las decisiones y re- miento más puntual del Semestre Eu- comendaciones adoptadas por las insti- ropeo a través de procedimientos parla- tuciones europeas, no como un mecanis- mentarios formalizados31 podría aportar mo de confrontación entre las instancias una visión global e interrelacionada de nacionales y comunitarias, sino como un la gobernanza económica, sin perder de medio de legitimación democrática de vista que las decisiones sobre los ingre- la integración europea y de apropiación sos y gastos públicos y las políticas redis- a nivel interno de las recomendaciones tributivas siguen siendo responsabilidad económicas de la UE. Ello aportaría trans- de los Gobiernos nacionales. parencia a la atribución de las responsabilidades políticas sobre las medidas de ajuste fiscal y reformas estructurales que 7. Instituciones fiscales previsiblemente deberán adoptarse para independientes y oficinas garantizar la sostenibilidad de nuestra presupuestarias deuda pública en los próximos años, en lugar de atribuir en todo caso las medidas Entre las medidas de refuerzo de los impopulares a las directrices recibidas de marcos presupuestarios promovidas por la UE, a las troikas, a los hombres de ne- la reforma de la gobernanza europea, gro o a los mercados. una de las más relevantes fue la crea- Solo parcialmente estos procedi- ción de instituciones fiscales indepen- mientos europeos han pasado en la ac-

exigencias de transparencia a todas las Administraciones Públicas”) se asumen como “una prioridad absoluta”. Además, junto a la mejora de la calidad y cantidad de la información presupuestaria, se incluye como objetivo de esta Orden “la potenciación de la publicidad activa de una información más completa, centralizada, homogénea y de fácil acceso que contribuye a la rendición de cuentas y a un mejor control de la gestión pública”. 30 El Semestre Europeo se regula en la reforma de la gobernanza europea como el principal procedimiento de coordinación y supervisión de las políticas presupuestarias de los Estados miembros por las instituciones europeas. 31 Que incluyeran debates en pleno o comparecencias de autoridades europeas (también en el Senado, en relación con las cuestiones territoriales) o el requisito de someter al Parlamento los programas de estabilidad y de reformas antes de su remisión a las instituciones europeas.

informe_demo_2020.indb 94 9/10/20 12:40 dientes (IFI) en aquellos países que aún fiscal, ciertas analogías con los bancos no contaban con un organismo similar, centrales en relación con la política mo- con el cometido principal de supervisar netaria, por lo que su naturaleza es dis- la estabilidad presupuestaria y la sos- tinta a la de una oficina parlamentaria. tenibilidad financiera, junto con otras La OPCG y la AIReF juegan papeles disfunciones relacionadas, como avalar los tintos y la existencia de ambas no genera escenarios macroeconómicos en los que duplicidades, por lo que las dos resultan se basan los presupuestos, según los re- necesarias para asegurar el fortaleci- querimiento de la gobernanza europea, miento institucional de la política presu- mejorando la fiabilidad de los mismos. puestaria. No obstante, como es obvio, la En España, ello se tradujo en la creación OPCG, así como la función presupues- de la AIReF. taria del Parlamento en general, pueden En algunos países, estas funciones beneficiarse en gran medida de la activi- se han atribuido a las oficinas presu- dad de la AIReF, como lo demuestra la puestarias parlamentarias, no así en relevancia que han tenido desde su crea- España, habiéndose delimitado las fun- ción sus informes y opiniones, así como ciones de la OPCG a la recepción de los las comparecencias de su presidente en informes preceptivos que el Gobierno la Comisión de Presupuestos al inicio de debe remitir por ley a las Cortes Gene- la tramitación anual de los PGE. rales, y a crear un canal de transmisión En la misma dirección, pueden ser de consultas de ejecución presupuesta- de gran interés para un replanteamiento ria a los Ministerios de Hacienda y Se- del presupuesto como elemento de pla- guridad Social. La desvinculación de la nificación las dos revisiones del gasto AIReF del Parlamento (como también público (spending reviews) llevadas a cabo del Ejecutivo) se entiende en tanto que por la AIREF 32 cuya finalidad es llevar este organismo no es una institución a cabo “una revisión en profundidad de control político del presupuesto. Las del gasto del conjunto de AA. PP. con IFI guardan, en relación con la política el objetivo de identificar posibles inefi-

32 Emprendidas por encargo del Consejo de Ministros (en diciembre de 2017 y marzo de 2018) en respuesta a los compromisos contraídos por España en el Programa de Estabilidad 2017, tras la revisión de la senda de corrección del déficit público acordada por el Consejo Europeo en agosto de 2016. Las revisiones tienen su origen también en un llamamiento del Eurogrupo a los países de la Eurozona para la mejora de la calidad de las finanzas públicas. La primera fase consta de siete proyectos de evaluación de estrategia, procedimientos, eficacia y eficiencia en la concesión de subvenciones por parte de la Administración Central y las comunidades autónomas, referidas a: medicamentos dispensados a través de receta médica, políticas activas de empleo, becas de educación universitaria, I+D+i, fortalecimiento de la competitividad empresarial y la Sociedad Esta- tal Correos y Telégrafos. Las conclusiones de esta primera fase de las revisiones del gasto se han publicado en el segundo semestre de 2019. La segunda fase evalúa cuatro áreas concretas fijadas por el Gobierno: infraes- tructuras, gasto hospitalario, incentivos a la contratación y beneficios fiscales La inclusión de los beneficios fiscales en la revisión del gasto encargada a la AIReF fue inicialmente planteada en una Proposición no de Ley del Grupo Socialista, debatida y aprobada en la Comisión de Hacienda y Función Pública el 14 de febrero de 2018.

informe_demo_2020.indb 95 9/10/20 12:40 ciencias y duplicidades”. Los resultados los principios comunes del Eurogrupo de estos spending reviews no solo pueden sobre las revisiones del gasto público en aportar una valiosa información de cara los países de la moneda única, sus con- a mejorar los aspectos materiales del clusiones deben integrarse de manera control presupuestario, como la evalua- coherente en el proceso de elaboración ción de eficiencia y eficacia de las polí- presupuestaria y en la reformulación de ticas públicas, sino que además, según las políticas públicas33.

33 Como señalaba el presidente de la AIReF en comparecencia parlamentaria, “una revisión del gasto público no tiene nada que ver con ajustes, con recortes, sino que es un instrumento presupuestario central para au- toevaluar lo que se está haciendo por parte de las administraciones y, sobre todo, para ir generando espacios fiscales para mejorar la asignación de los recursos públicos” y evitar así que “cuando tenga que haber reajustes (…) no sean ajustes lineales como hemos visto durante la crisis, sino que se dirijan a aquellas políticas que son menos eficaces y/o se ejecutan con menos eficiencia. En cualquier caso, mejorar la eficiencia del gasto público es un objetivo central” (DS. Congreso de los Diputados, Comisiones, núm. 383, de 28/11/2017. Com- parecencia del señor presidente de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, AIReF [Escriva Belmonte] para informar sobre el cumplimiento esperado de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto de las administraciones públicas en 2017).

informe_demo_2020.indb 96 9/10/20 12:40 Conclusiones

En este artículo, centramos el análi- de la COVID-19 y sus efectos económi- 1sis en el inevitable vínculo entre la cos y sociales. democracia y la función presupuestaria del Parlamento, siendo este la única vía Los indudables avances producidos de representación de los ciudadanos en 4en la modernización y la transpa- igualdad de derechos políticos. Cualquier rencia presupuestaria han venido vincu- refuerzo de la calidad democrática de lados a la transposición del marco euro- la política presupuestaria pasa por una peo de la estabilidad al ámbito interno revisión en profundidad del papel que y constituyen un valioso activo para la el Parlamento debe desempeñar en la mejora de la calidad democrática de la misma. política presupuestaria española. Es necesario que estos avances vengan acom- En nuestro diagnóstico, distingui- pañados de un impulso activo desde el 2mos entre los principios del marco Parlamento para obtener el rendimiento constitucional originario, orientados a máximo posible del creciente volumen un control político de tipo formal, y los de información económica y financiera principios de modernización presupues- del sector público disponible en abierto taria, incorporados más gradualmente y mejorar así la eficacia de la función con posterioridad, con la finalidad de presupuestaria. garantizar un control efectivo de las finanzas públicas y de los resultados de Con este objetivo, el Parlamento de- las políticas públicas. 5bería procurar dotarse de los de medios personales y materiales suficientes Aún sin haberse incorporado ple- para poder gestionar adecuadamente la 3namente al ámbito del control par- complejidad de la información y adap- lamentario estos principios modernos de tarla a los requerimientos de la actividad mejora efectiva de la calidad democráti- parlamentaria. No es posible fortalecer ca del presupuesto, asistimos en los últi- la misión de control del Parlamento sin mos años a una nueva normalidad deriva- contar con el apoyo técnico suficiente, da de la inestabilidad política, en la que en línea con la tendencia de la mayoría los aspectos formales básicos pierden de los países de la OCDE. vigencia, lo que, a nuestro juicio, implica un serio riesgo de descapitalización El marco regulatorio europeo de la institucional del sistema democrático en 6estabilidad también ha condicio- uno de sus pilares básicos, los PGE. Esta nado las políticas económicas de los anómala situación no es un buen punto Estados miembros a través de nuevos de partida para afrontar los riesgos aña- procedimientos de coordinación y su- didos que para la función de control del pervisión presupuestaria, articulados Parlamento entraña el carácter excepcio- en torno al Semestre Europeo. Sin em- nal de las medidas para afrontar la crisis bargo, tales procedimientos no han sido

informe_demo_2020.indb 97 9/10/20 12:40 incorporados plenamente a nuestro pro- AIReF pueden ser un elemento esencial ceso presupuestario interno. De haberse para mejorar la calidad del gasto públi- hecho, esto podría haber contribuido a co y, a partir de sus resultados, determi- incrementar su legitimidad democráti- nar los ingresos necesarios para atender ca ante los ciudadanos y a aportar una adecuadamente los servicios y prestacio- visión integradora de la gobernanza eu- nes sociales. ropea y nacional, favoreciendo el control parlamentario de las decisiones y reco- Finalmente, la relevancia del presu- mendaciones procedentes de las institu- 9puesto como pilar esencial del Esta- ciones europeas. do social y democrático de Derecho, lejos de quedar solapada por el impacto de De cara al futuro inmediato, la pre- la crisis de la COVID-19, cobra si cabe 7visible crisis fiscal a consecuencia de más importancia que nunca. Solo con la pandemia del coronavirus podría ge- un refuerzo de la función presupuesta- nerar una nueva crisis de nuestra deuda ria del Parlamento, apoyada en los me- pública, por la erosión de la ya de por dios materiales y personales suficientes, sí limitada capacidad recaudatoria de será posible garantizar la legitimidad nuestro sistema fiscal (en comparación democrática de las medidas excepciona- con otras grandes economías europeas) les contra la crisis que han debido adop- y el previsible incremento de los gastos tarse a lo largo de los últimos meses, y extraordinarios. El funcionamiento de la de las que se adopten de cara al ajuste democracia implica un componente de presupuestario y a la recuperación pos- solidaridad intergeneracional, que exige terior (especialmente si estas son finan- mantener la deuda pública en niveles ciadas con fondos de la UE bajo algún sostenibles a largo plazo, que no com- tipo de condicionalidad), asegurando un prometan más el ya de por sí limitado control efectivo de su ejecución y de sus margen de maniobra con el que cuentan resultados en términos de crecimiento nuestros PGE para poder llevar a cabo económico, de transición verde y digital políticas discrecionales de gasto. y de inclusión social, sobre la base de la experiencia, demasiado reciente como Reducir la deuda requiere saldos para olvidarla, de la última crisis. 8presupuestarios anuales superiores al gasto por el servicio de la deuda y políticas estructurales orientadas al crecimiento económico y de los ingresos públicos a medio plazo, difíciles de llevar a la práctica por su impopularidad. No obstante, la experiencia reciente demuestra que las reformas más relevantes han tenido lugar en momentos lími- te de crisis, cuando no ha quedado más remedio que adoptarlas ante el riesgo de que no hacerlo fuera peor. En este sentido, los spending reviews iniciados por la

informe_demo_2020.indb 98 9/10/20 12:40 Bibliografía IMF (2019). Fiscal Transparency Code. Disponible en: https://www.imf.org/ AIReF (2018). Informe de cumplimiento external/np/fad/trans/index.htm esperado de los objetivos de estabilidad Lienert, I. y Jung, M (2004). “The Legal presupuestaria, deuda pública y regla Framework for Budget Systems: An de gasto 2018 de las AAPP. 23 de ju- International Comparison”. OECD lio de 2018. Journal on Budgeting. Special Issue 4(3). AIReF (2020). Spending Review. Dispo- Mora Sancho, F. (1995): “El presupuesto nible en: https://www.airef.es/es/ como instrumento de elección so- spending-review/ cial”. En: M. J. Lagares Calvo (coord.). Bauman, Z. (2002). Modernidad líquida. Manual de Hacienda Pública. Madrid: México: Fondo de Cultura Económica. IEF, pp. 203-265. Consejo de la Unión Europea (2011). OECD (2015): “Recommendation of the Directiva 2011/85/UE del Consejo de Council on budgetary Governance”. 8 de noviembre de 2011 sobre los re- Disponible en: https://www.oecd.org/ quisitos aplicables a los marcos presu- gov/budgeting/principles-budgetary- puestarios de los Estados miembros. governance.htm Disponible en: https://www.boe.es/ Tudela Aranda, J. El Parlamento necesa- doue/2011/306/L00041-00047.pdf rio. Parlamento y democracia en el si- Consejo de la Unión Europea (2020). glo XXI. Serie Monografías, n.º 77. El Semestre Europeo. Disponible en: Congreso de los Diputados. https://www.consilium.europa.eu/ Unión Interparlamentaria (2006). El es/policies/european-semester/ Parlamento y la democracia en el si- Goorna, P. y Mohan, V. (2016). “Toward glo veintiuno. Una guía de buenas a theory of Smart Institutions”. Jour- prácticas. Disponible en: http://www. nal of Economic Structures. 2016;5:15. secretariagrulacuip.org/web/

informe_demo_2020.indb 99 9/10/20 12:40 informe_demo_2020.indb 100 9/10/20 12:40 Participación electoral y desigualdad política en España Guillem Vidal5 informe_demo_2020.indb 101 9/10/20 12:40 1. El voto y el reparto del poder ticipación tiene un sesgo estructural en España? ¿Cómo ha evolucionado la No es de extrañar que la participación desigualdad política a lo largo del tiem- electoral haya sido –y sea todavía– uno po? Este capítulo estudia la desigualdad de los más importantes objetos de estu- política en España poniendo el foco en dio de la ciencia política. Se trata, al fin las brechas socioeconómicas. El análisis y al cabo, del instrumento más periódico de la abstención a nivel agregado e in- y universal que los ciudadanos disponen dividual revela que existen importantes para influir en lo público. El voto es un sesgos estructurales que se han agrava- mecanismo que tiene como objetivo el do desde la Gran Recesión, situando en reparto del poder político, y lo hace de una situación de precariedad política a forma radicalmente igualitaria: un ciu- los grupos más vulnerables. dadano, un voto. Quitando de la ecua- El capítulo se estructura de la si- ción el sistema electoral, cada votante guiente manera. Primero, se resumen tiene la misma capacidad de influencia los principales hallazgos sobre los fac- sobre el resultado electoral, consiguién- tores que influyen en la participación dose formalmente la igualdad en la par- electoral. El siguiente apartado analiza ticipación política. empíricamente el caso de España pre- Sin embargo, en la práctica, no to- sentando evidencia sobre la relación dos los grupos sociales participan en las entre participación electoral y renta, elecciones en la misma medida. Si la educación y clase social. Finalmente, se abstención no está distribuida por igual, analiza el último ciclo electoral en Espa- sino que es mayor en los sectores más ña, con la peculiaridad de la repetición vulnerables, su traducción política es electoral, y su posible efecto sobre el que se refuerzan las desigualdades ini- voto. ciales. Como no votan, sus preferencias políticas no quedan expresadas, de tal modo que la política termina estando 2. ¿Por qué votan los ciudadanos? sesgada en favor de unos grupos frente a otros. Por ejemplo, si los ricos votan sis- En esta sección se repasan los factores temáticamente más que los pobres, las que afectan a la participación electoral a políticas redistributivas podrían resul- tres niveles: individuales, institucionales y tar menos ambiciosas o más regresivas contextuales. como consecuencia. Una alta participa- ción minimiza los sesgos que socavan la 2.1. Factores individuales igualdad política, por lo que se considera En primer lugar, los recursos de un ciu- “un excelente indicador de la calidad de- dadano son determinantes en la parti- mocrática” (Lijphart, 2012, p. 284). cipación electoral. Está documentado ¿Qué sabemos sobre los factores que los ciudadanos con más recursos que determinan la participación elec- económicos –mayores ingresos, mayor toral? ¿Cómo se sitúa España compa- estatus socio-económico, con trabajo– y rativamente, y hasta qué punto la par- con más nivel educativo son más pro-

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informe_demo_2020.indb 102 9/10/20 12:40 pensos a votar, ya que disponen de una tido político, la eficacia política o el nivel mayor disponibilidad de tiempo, dinero de interés por la política, aunque estas y capital cognitivo para implicarse en la variables actitudinales están altamente elección (Brady et al., 1995). Un mayor correlacionadas con variables socioeco- nivel educativo –considerado uno de los nómicas como educación o ingresos. mejores predictores de la participación– Por lo tanto, aquellos ciudadanos permitiría al individuo registrarse con más proclives a participar en las elec- más facilidad para votar y desarrollar ciones son los que tienen más recursos, una consciencia política más sofisticada, más educación, están más integrados en lo que le llevaría a participar más (Jack- la sociedad y están más interesados por son, 1995). la política. Sin embargo, estos factores Estos recursos, sin embargo, no tie- individuales están modulados por arre- nen por qué depender únicamente del glos institucionales (Anduiza, 2002). Es individuo, sino que también dependen decir, por hasta qué punto se facilita el de su entorno. Aquellos individuos más proceso de participación electoral. insertos en la sociedad, es decir, con más capital social, también son más pro- 2.2. Factores institucionales pensos a votar (Atkinson y Fowler, 2014; El efecto del sistema electoral y la obliga- Rosenstone, 1993). Un buen ejemplo de toriedad del voto sobre la participación ello es el mayor abstencionismo de los han sido los factores institucionales más jóvenes, que está vinculado con el ciclo estudiados por la literatura (Geys, 2006, vital del individuo. A medida que los pp. 650-653; Stockemer, 2017, pp. 6-10). jóvenes hacen la transición a la adultez El registro automático del censo es un y se insertan en la sociedad, tienden a elemento determinante en este sentido. votar más. A su vez, cuando los ciudada- Esto, que se da por sentado en la gran nos de una edad avanzada comienzan a mayoría de países (entre ellos España), retirarse de la vida social, votan menos no es así en Estados Unidos, por ejem- (Cutler y Bengtson, 1974). plo. La complejidad de las leyes de regis- Existen otras teorías, más allá de tro constituye un factor decisivo para la los recursos, para explicar el voto a ni- participación, sobre todo entre los secto- vel individual. Por ejemplo, la teoría de res más vulnerables, ya que esta incre- movilización sugiere que la influencia menta entre un 7 y un 10% cuando se de amigos o familiares o las campañas eliminan estas barreras (Ansolabehere y electorales para movilizar el voto tie- Konisky, 2006). nen un peso importante (Arceneaux y En el extremo opuesto encontramos Nickerson, 2010). Las explicaciones so- países en los que el voto es obligatorio. ciológicas, a su vez, ponen el énfasis en Si los ciudadanos están obligados a vo- patrones de socialización, como el hábi- tar, la participación aumenta, sobre todo to o la propia inercia de votar (Gerber et cuando se imponen sanciones, como al., 2003; Plutzer, 2002). Finalmente, multas económicas o la imposibilidad también encontramos explicaciones psi- de hacer oposiciones (Blais et al., 2003). cológicas, como la cercanía con un par- Este sistema, aunque cada vez menos

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informe_demo_2020.indb 103 9/10/20 12:40 común, todavía está vigente en países tamaño de las circunscripciones. Sin europeos como Bélgica, Grecia o Lu- embargo, las reglas del juego solo expli- xemburgo, y se estima que incrementa can una parte. La participación electoral la participación entre un 10% y un 15% también dependerá del contexto de cada (Blais, 2006, p. 113). Otras facilidades elección en particular. para ejercer el voto que aumentan la participación son la accesibilidad al pun- 2.3. Factores contextuales to de votación (Gimpel y Schuknecht, Cuando los ciudadanos perciben que la 2003), el voto por correo (Southwell, elección puede tener un impacto rele- 2004) o si el día de la votación es festivo vante en la política, la participación tien- (Franklin, 1996). de a ser más alta. Las elecciones euro- Más allá de las facilidades para ejer- peas o, en menor medida, las elecciones cer el voto o de su obligatoriedad, el pro- regionales son ejemplos de “elecciones pio sistema electoral también afecta a la de segundo orden” respecto a las elec- participación, sobre todo a medida que ciones nacionales, generalmente perci- se consolidan las democracias (Galle- bidas como menos decisivas, y por tanto go et al., 2012). En los sistemas de re- con niveles de participación sistemática- presentación proporcional unos pocos mente más bajos (Reif y Schmitt, 1980). votos de más podrían traducirse en un En definitiva, se vota más si se percibe nuevo escaño, atribuyendo así mayor que hay más en juego. importancia a un solo voto e incenti- El nivel de competición de una de- vando a la participación, sobre todo a terminada elección o eventos excepcio- los votantes de partidos más pequeños nales también pueden traducirse en un (Jackman y Miller, 1995) o en sistemas aumento de la participación. Cuando las de listas abiertas (Sanz, 2017). El tama- elecciones están más reñidas, los ciuda- ño también importa. Por un lado, en las danos las perciben como más importan- circunscripciones más grandes la parti- tes y los partidos dedican mayores re- cipación es mayor, ya que habría un in- cursos a movilizar el voto, aumentando centivo estratégico de los partidos para la participación (Kirchgässner y Schulz, focalizar los recursos (Stockemer, 2015). 2005; Matsusaka, 1993). Asimismo, Por otro lado, la abstención es menor en eventos específicos como un ataque te- comunidades más pequeñas (Frandsen, rrorista también pueden tener un efec- 2002). Ello se explicaría, en parte, por la to movilizador en la participación (Bali, presión social o un sentimiento compar- 2007). Otros factores que influyen pue- tido de comunidad, o por las facilidades den ser la polarización política de una de acceder a la urna. determinada elección o los recursos de- En resumen, la participación es más dicados a las campañas electorales (Mo- alta en aquellos países en los que hay ral, 2017). más facilidad para votar o en los que el Además de los factores individua- voto es obligatorio, pero también impor- les e institucionales que influencian la tan aspectos del diseño institucional, probabilidad de participación electoral, como el sistema electoral o el propio también habría pues elementos circuns-

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informe_demo_2020.indb 104 9/10/20 12:40 tanciales que dependen de cada elec- autores se han centrado en la relación ción particular, como la importancia de entre recursos económicos y partici- la elección, el nivel de competición, las pación electoral (Trujillo Carmona y campañas electorales, eventos específi- Gómez Fortes, 2019). En este trabajo, cos o la polarización política, los cuales encuentran que la desigualdad interur- afectan al nivel de participación. bana está positivamente correlacionada con la abstención y que los barrios que han ido empobreciéndose han visto des- 3. Desigualdad política en España cender su participación electoral. Otros estudios han puesto el foco ¿Qué sabemos de la participación políti- sobre la dimensión política en torno a ca en España? Es importante remarcar, la abstención. Boix y Riba (2000), anali- en primer lugar, que los niveles absolu- zando tanto variables individuales como tos de participación no son especialmen- institucionales y políticas en distintas te preocupantes en España. La media elecciones generales, mostraron que la de participación (72,9%) no dista de la edad y la actividad laboral –personas media de otros países europeos a nivel desempleadas– fueron factores que pre- comparado (71,9% en Europa occidental dijeron poco el voto en las elecciones de y 64,9% en toda Europa) y queda nota- los 80 y los 90 en España, argumen- blemente por encima de países como tando que los factores más importante EE. UU. (alrededor de un 55%). Tampo- son políticos: la competitividad de las co es una excepción en cuanto a las elec- elecciones, el sistema electoral, la mo- ciones al Parlamento Europeo, en las vilización estratégica, o la distribución cuales se observa menor participación del electorado en el espacio político. Este en todos los países (IDEA, 2020). último –el efecto de la ideología sobre La distribución de la abstención, la abstención– ha sido objeto de inten- aunque su estudio es todavía incipien- so debate. Algunos estudios encuentran te, parece más preocupante. Entre los que una alta participación perjudica estudios que analizan brechas socioeco- electoramente sobre todo a los partidos nómicas relacionadas con la abstención, conservadores (Artés, 2014), mientras cabe destacar el trabajo de Gómez Forte que otros muestran que el efecto varía y Trujillo Carmona (2011) para la Fun- dependiendo de quién gobierne (Lago y dación Alternativas, donde analizaron Montero, 2010). la relación entre exclusión social y par- De estos estudios se observan algu- ticipación en España. El trabajo muestra nas carencias que este capítulo pretende cómo la abstención se concentra espe- abordar. En primer lugar, la mayoría de cialmente en los barrios marginados de ellos no analizan los sesgos socioeconó- las grandes ciudades, donde la pobreza micos del voto a nivel individual, por lo es mayor y donde se encuentran las ca- que podríamos estar observando una pas sociales más vulnerables, con caren- falacia ecológica; es decir, que las corre- cias de recursos y falta de relaciones so- laciones a nivel de barrio o región no co- ciales. Más recientemente, los mismos rrespondan necesariamente con el com-

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informe_demo_2020.indb 105 9/10/20 12:40 GRÁFICO 1: Efecto del nivel de renta a nivel municipal en la abstención

) 40

10-N Abstención (% 20 28-A

0 5000 10000 15000 20000 25000 Renta Media por Persona (2016)

Fuente: elaboración propia con los datos oficiales de los resultados electorales a nivel municipal y los datos del INE para el nivel de renta media por persona de 2016 a nivel municipal.

portamiento del individuo. En segundo bilidad más alta de abstención que los lugar, se analiza la evolución en el tiem- municipios ricos. Mientras que en las po de algunos de estos indicadores, lle- elecciones generales de abril de 2019 un gando a cubrir las elecciones más recien- municipio con una RMPP de 5.000 eu- tes. En tercer lugar, se añade al análisis ros (más bajo) tiene una probabilidad de socioeconómico la clase social, cubrien- alcanzar niveles de abstención cercanos do también el factor intergeneracional, al 27%, la probabilidad en un municipio elementos a menudo olvidados en el con unos 15.000 euros de RMPP baja análisis de la participación electoral. hasta un 20%. Esta relación prevalece de forma prácticamente idéntica en las 3.1. La brecha salarial elecciones de noviembre, pero con unos Los datos que ofrece la nueva sección niveles de abstención más altos. No pare- de estadística experimental del Instituto ce que el incremento de abstención que Nacional de Estadística (INE) nos permi- observamos con la repetición electoral ten, en primer lugar, comprobar la re- haya producido unos niveles más altos lación entre la renta media por persona de participación entre municipios más (RMPP) del municipio con la abstención ricos o pobres, sino que habría bajado de en el último ciclo electoral, como mues- forma proporcional en todo el territorio. tra el Gráfico 1. La relación es clara: los El análisis de la relación entre renta municipios pobres tienen una proba- media y participación en las dos últimas

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informe_demo_2020.indb 106 9/10/20 12:40 elecciones generales coincide con la re- los ingresos familiares y los ingresos lación establecida por Trujillo Carmona del hogar, controlando por varios fac- y Gómez Fortes (2019) a nivel de barrios tores como educación, edad o tamaño y la de Boix y Roba (2000) con renta per del municipio. Los datos confirman la cápita. Parece pues que el sesgo socioe- tendencia del nivel agregado: aquellos conómico se sostiene en el tiempo y que individuos con una renta menor tienen la tendencia no ha variado en las eleccio- una mayor probabilidad de abstención, nes generales más recientes. Sin embar- llegando hasta una diferencia notable de go, hasta donde llega mi conocimiento, 10 puntos porcentuales entre los hoga- no se ha analizado esta tendencia a nivel res más pudientes y los que menos. individual. Agregando los barómetros del CIS 3.2. La brecha educativa entre 2004 y 2019 podemos construir El nivel educativo es considerado otro de una base de datos lo suficientemente los factores clave para entender la par- amplia para analizar el impacto de los ticipación electoral. En España, sin em- ingresos sobre la probabilidad de abs- bargo, no parece ser un factor crucial, tención a nivel individual. El Gráfico 2 al menos hasta recientemente. Aunque muestra la probabilidad de un individuo estudios anteriores han encontrado una de abstenerse (intención de voto) según correlación positiva entre nivel educati-

GRÁFICO 2: Efectos de los ingresos sobre la abstención

Ingresos personales Ingresos del hogar Sin ingresos

<=300

301−600

601−900

901−1200

1201−1800

1801−2400

2401+

.1 .15 .2 .25 .1 .15 .2 .25

Pr(Abstención)

Modelos logísticos basados en intención de voto (abstención) controlando por género, edad, educación, tamaño del municipio, con efectos fijos a nivel de CC. AA. y barómetro N( = 52,624). Fuente: elaboración propia con todos los barómetros agregados del CIS (cuatro por año) entre 2014 y 2019.

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informe_demo_2020.indb 107 9/10/20 12:40 vo y abstención, el efecto era moderado cativa ha crecido notablemente, llegan- (Boix y Riba, 2000). En un estudio más do a los niveles más altos en 2019, don- reciente, Gallego (2015, p. 26) apunta de los extremos se diferencian en casi 10 que “no hay en absoluto ninguna corre- puntos porcentuales en la probabilidad lación” entre educación y voto en Espa- de participar. ña, a diferencia de países como Canadá, ¿Qué explica esta nueva brecha edu- Finlandia, Hungría, Suiza o Polonia. cativa en la igualdad política en España? Este estudio, sin embargo, se limita a las Aunque ello requeriría un análisis más elecciones españolas del año 2000 y del profundo del que se puede ofrecer aquí, 2004. ¿Sigue la educación teniendo un una hipótesis es que la Gran Recesión rol marginal en predecir la abstención dejó secuelas políticas más importantes en España? entre los grupos más desfavorecidos. La No parece el caso. El Gráfico 3 ilus- crisis de representación que siguió a la tra, por un lado, la probabilidad de abs- crisis económica, como puede observar- tención por distintos grupos educativos, se en los mayores niveles de probabili- y, por otro, la evolución en el tiempo dad de abstención entre 2012 y 2015, pode la probabilidad de abstenerse de dos dría haber alienado políticamente a los grupos: aquellos con la formación más grupos vulnerables de una forma más baja (sin estudios hasta secundaria ele- sostenida en el tiempo, ya que son quie- mental) y aquellos con formación más nes más sufrieron la crisis económica y alta (universitarios). De media, en el pe- las recetas de austeridad que la siguie- riodo de 2004-2019, observamos que un ron (Vidal, 2018). individuo sin estudios tiene más de un En definitiva, podemos concluir que 20% de probabilidad de contestar que se la desigualdad política relacionada con abstendría en unas elecciones generales, el nivel educativo es un fenómeno que mientras que la de un universitario es está cobrando importancia en España, del 12%, aproximadamente. Los niveles sobre todo a raíz de la crisis económi- educativos intermedios quedan entre los ca de 2008. Este fenómeno es especial- dos extremos, con una marcada diferen- mente preocupante de cara al futuro: el cia entre la secundaria superior y la pri- avance tecnológico está cambiando las maria y secundaria elemental. estructuras ocupacionales, generando Esta notable brecha del nivel educa- trabajos que requieren un mayor nivel tivo, equivalente a la brecha de ingresos, educativo y dejando atrás los que requie- habría variado notablemente a lo largo ren habilidades más rutinarias (Oesch, del tiempo, como muestra el gráfico de 2013). Este nuevo escenario de polari- la derecha. Si bien antes del 2008 la di- zación, junto a este sesgo estructural ferencia en la probabilidad de abstener- en el nivel educativo, podría suponer se era imperceptible entre los grupos un importante deterioro de la igualdad educativos –coincidiendo con el análisis política, y por ende de la calidad demo- de Gallego (2015, p. 26)–, ello ha cambió crática. Este fenómeno está relacionado con la crisis económica del 2008. A lo también con la clase social, como vemos largo de la última década la brecha edu- a continuación.

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informe_demo_2020.indb 108 9/10/20 12:40 GRÁFICO 3: Efectos del nivel educativo sobre la abstención

Sin educación Educación elemental Educación superior .3 <5 años

Primaria

Secundaria (1er ciclo .2 Secundaria (2do ciclo)

FP 1 Pr.(Abstención)

FP 2 .1 Universidad (grado corto)

Universidad (grado corto)

Postgraduados 0

0 .1 .2 .3 20042005200620072008200920102011 20122013201420152016201720182019 Pr.(Abstención) Año del estudio

Modelos logísticos basados en intención de voto (abstención) controlando por género, edad, tamaño del municipio, con efectos fijos a nivel de CC. AA. y barómetro (n = 138,020). El modelo no controla por ingresos ya que la variable no está en todas las olas. En las olas en que sí está (2013-2019) el cambio en el efecto de la educación es mínimo. Fuente: elaboración propia con todos los barómetros agregados del CIS (cuatro por año) entre 2004 y 2019.

3.3. Clase social y abstención El Gráfico 4 ilustra las probabilidades El análisis entre clase social y partici- de abstención por clase social siguiendo pación electoral es uno de los grandes los dos esquemas más empleados en olvidados en la literatura. No existe, a sociología: el de Erikson y Golthorpe mi saber, ningún análisis que analice la (1992) y el de Oesch (2006)1. Observa- relación entre clase social y la absten- mos que, incluso a igualdad del nivel ción. Sin embargo, los sesgos estructu- educativo del individuo, la clase social rales de clase social podrían tener un tiene un efecto sobre la probabilidad de peso importante al explicar la distribu- abstención. Como cabría esperar, las cla- ción de la participación, más aún en un ses sociales más aventajadas, como los contexto como el europeo, en el que al- profesionales superiores, directivos de gunas clases sociales, como la clase tra- grandes establecimientos, grandes em- bajadora industrial, se está reduciendo pleadores o técnicos superiores, tienen y perdiendo relevancia política (Oesch, una menor probabilidad de abstenerse. 2013). Observamos lo contrario si nos fijamos

1 Estos dos esquemas siguen una tradición weberiana como forma de entender la clase social, poniendo más peso en las divisiones ocupacionales que en las económicas.

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informe_demo_2020.indb 109 9/10/20 12:40 GRÁFICO 4: Clase social y abstención: EGP-7 y Oesch

Clase social: esquema Goldthorpe EGP-7

Clase de servicio (I+II)

Empleados no manuales de rutina (IIIab)

Pequeños propietarios (IVab)

Agricultores (IVc)

Trabajadores manuales cualificados (V+VI)

Trabajadores no cualificados (VIIa)

Trabajadores agrarios (VIIb)

.1 .1 2 .14 .16 .18 .2 Pr(Abstención)

Clase social: esquema Oesch 8 Grandes empresarios Managers

Profesionales técnicos Profesionales socioculturales Pequeños empresarios Oficinistas

Trabajadores servicios Trabajadores industriales

.1 .12 .1 4 .16 .18 .2 Pr.(Abstención)

Modelos logísticos basados en intención de voto (abstención) controlando por género, edad, tamaño del municipio, educación, con efectos fijos a nivel de CC. AA. y barómetro n( = 138,020). Fuente: elaboración propia con todos los barómetros agregados del CIS (cuatro por año) entre 2004 y 2019.

en las clases trabajadoras, como los tra- Los resultados evidencian que la cla- bajadores de servicios, industriales o no se social –a pesar de su menor impor- cualificados, así como los trabajadores tancia en explicar el voto a lo largo del agrarios, que tienen una probabilidad tiempo (Clark et al., 1993)– sigue tenien- significativamente mayor de abstenerse. do un peso político importante; ya que

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informe_demo_2020.indb 110 9/10/20 12:40 tras la clase social, o el tipo de trabajo, se que un individuo cuyos padres se en- esconde un importante factor de socia- cuentren en el cuartil más alto. El Grá- lización que puede marcar divergencias fico 5 muestra esta relación: cuando el en actitudes políticas. estatus ocupacional de los padres es más Es posible que la clase social, ade- elevado, la probabilidad de abstención más, tenga un factor de socialización del hijo se reduce considerablemente. intergeneracional. Es decir, que la clase Más allá del estatus ocupacional del social de los padres acabe por influir en individuo que configura la clase social, las actitudes políticas de los hijos. El es- también es importante la situación ocu- tatus ocupacional de los padres, clasifi- pacional del individuo. Estar desemplea- cado según el índice socioeconómico de do, según el mismo modelo, aumenta- estatus (ISEI) (Ganzeboom et al., 1992), ría la probabilidad de abstención en tres nos permite comprobar esta hipótesis. puntos porcentuales. Ello se sumaría Incluso controlando por el nivel educati- a la serie de factores socioeconómicos, vo del individuo y otras variables socioe- como la clase social, la educación o los conómicas, la clase social de los padres ingresos, que, como hemos comproba- afecta a la probabilidad de abstención de do, constituyen un sesgo importante en los hijos. Independientemente del nivel la igualdad política en España. educativo alcanzado por un individuo, si sus padres provienen del cuartil más 3.4. Otras brechas bajo en la escala de estatus ocupacional, Existen otras brechas en la participación tendrán al menos dos puntos porcentua- que requieren mención. La brecha de les más de probabilidad de abstención edad, por ejemplo, sigue siendo suma-

GRÁFICO 5: Efecto del estatus ocupacional de los padres (ISEI) sobre la abstención

.22 .1

.08 .2

.06

.18 .04 Pr.(Abstención) Densidad ISEI parental

.02

.16 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 ISEI parental

Modelos logísticos basados en intención de voto (abstención) controlando por género, tamaño del municipio, educación, clase social, ingresos del hogar del individuo, con efectos fijos a nivel de CCAA y barómetro n( = 30,097). Fuente: elaboración propia con todos los barómetros agregados del CIS (cuatro por año) entre 2004 y 2019.

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informe_demo_2020.indb 111 9/10/20 12:40 mente importante en España y no ha va- resulta un indicador tautológico. Con la riado demasiado a lo largo del tiempo. Si ideología sucede algo parecido. Observa- aislamos el efecto de la edad en los mo- mos que, entre aquellos que responden delos anteriores, vemos un claro efecto un 5 en una escala del 1 (izquierda) al 10 lineal: la probabilidad de abstención me- (derecha), la abstención es mucho mayor, dia de los jóvenes de 20 años es apro- mientras que apenas hay diferencia entre ximadamente de un 20%, mientras que los que se posicionan más a la izquierda la de un adulto de 50 estaría alrededor o a la derecha. Sería una interpretación de 15%, aun controlando por todas las errónea concluir que los centristas/mo- variables socioeconómicas ya discutidas. derados ideológicamente se abstienen Sin embargo, no se observa un aumento más, ya que el centro de la escala ideoló- de la probabilidad de abstención entre gica refleja, en muchos de los casos, un los más mayores debido a su retirada de desinterés generalizado por la política y la vida social. Al contrario, los mayores que en sí mismo ya captura el hecho de de 60 años son en España aquellos con no mostrar voluntad por ir a votar (Roo- más probabilidad de ir a votar. duijn, 2018). La brecha de género, protagonista en numerosos aspectos de la realidad so- cioeconómica en España, no es signifi- 4. 2019: repetición electoral cativa en cuanto a la probabilidad media y desafección de abstención. Sí lo es, sin embargo, una vez cruzamos la variable de género por Si bien la abstención subió un par de nivel educativo: en los niveles educativos puntos entre las elecciones de abril y más bajos las mujeres tienden a abste- noviembre de 2019, ambas elecciones nerse más que los hombres, con una no distaron demasiado de los niveles diferencia de dos puntos porcentuales. de participación a los que estamos acos- La brecha de género sobre la abstención, tumbrados. De hecho, la participación por lo tanto, existe solo entre aquellos en las elecciones de noviembre 2019 fue con un nivel educativo bajo. ligeramente más alta que las de junio Por último, es importante mencionar de 2016; unas elecciones que tuvieron el efecto de las variables políticas sobre la lugar como consecuencia de la incapaci- abstención. El hábil lector se habrá perca- dad para formar Gobierno después de la tado de que variables psicológicas como quiebra del sistema de partidos en elec- la ideología o el interés por la política – ciones de diciembre 2015, y en las que variables que en ocasiones se incluyen tampoco se llegó a formar Gobierno. en el estudio de la participación electo- El Gráfico 6 muestra el nivel de par- ral– han quedado excluidas del análisis. ticipación en las elecciones generales de Si bien el interés por la política es uno de noviembre de 2019 a nivel municipal, los mejores predictores de la abstención, confirmando que existe una notable va- ello se debe al hecho de que la abstención riación geográfica. En Asturias y Galicia, ya es en sí misma un modo de mostrar así como en las Islas Baleares, Canarias desinterés por la política, y por lo tanto y Cantabria, la abstención quedó nota-

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informe_demo_2020.indb 112 9/10/20 12:40 blemente por encima de la media. Las nuevamente, constituyendo un nuevo comunidades con más participación, factor contextual, no discutido todavía por el contrario, fueron La Rioja, Comu- por la literatura, que puede influir sobre nidad Valenciana, Castilla-La Mancha, la participación. La bajada de la partici- Cataluña y Madrid, por ese orden. Algu- pación entre las elecciones de abril y no- nos de estos patrones, como por ejemplo viembre de 2019, similar a la bajada en- la histórica baja participación en Galicia, tre las elecciones de 2015 y 2016, podría Canarias o algunas provincias de An- estar relacionada con ese hastío. dalucía, vienen siendo comprobados ya En este sentido, la encuesta postelecto- desde los años 90 (Justel, 1990, p. 360). ral del CIS nos permite hacer una radio- Cabe preguntarse hasta qué punto grafía de las trasferencias de voto a nivel el hastío derivado de la repetición elec- individual. De aquellos que se abstuvie- toral tuvo un efecto sobre el aumento de ron en las elecciones de noviembre, un la abstención. La repetición electoral fue 30% asegura haber votado al PSOE en consecuencia de la incapacidad de las abril, mientras que solo un 12% había élites políticas para llegar a un acuerdo votado a Unidas Podemos, 14% había de gobernabilidad, forzando a los ciuda- votado al Partido Popular y otro 14% a danos a acudir de nuevo a las urnas. Ello Ciudadanos. La razón mayoritaria de podría haber generado una cierta aver- este grupo para la abstención es “está sión en ciertos grupos sociales a votar harto/a de política y elecciones”, lo que

GRÁFICO 6: Mapa de abstención a nivel municipal, elecciones generales de noviembre de 2019

Fuente: elaboración propia con los datos oficiales de los resultados electorales a nivel municipal.

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informe_demo_2020.indb 113 9/10/20 12:40 sugiere que el fracaso de la formación de Mientras que la relación entre el Gobierno en abril habría tenido un ma- cambio en abstención y el porcentaje de yor efecto entre los votantes del PSOE. voto a la derecha (PP, Cs y Vox) no es La transferencia de voto del PSOE y Uni- estadísticamente significativa, es decir, das Podemos a Más País, un nuevo par- no hay evidencia de una mayor subida tido cercano ideológicamente pero con- en abstención en los municipios donde trario a la repetición electoral, también la derecha obtuvo mejores resultados, sí logró capturar algunos votantes desen- encontramos una relación positiva con cantados de estos dos partidos. los votos de la izquierda (PSOE y UP). Otra forma de aproximar esta hi- El modelo nos revela que, en munici- pótesis es comparar el cambio en abs- pios donde el resultado de la izquierda tención entre las dos elecciones por el sumaba un 60% del voto, la abstención porcentaje de votos a la izquierda o a habría aumentado cerca de 5 puntos por- la derecha en las primeras elecciones. centuales, mientras que en los munici- Es decir, ¿subió más la abstención en pios donde obtuvieron un 20% del voto aquellos sitios donde la izquierda obtu- habría aumentado, de media, 3,5 puntos vo mejores resultados en abril? Para ello porcentuales. Tanto los datos agregados podemos recurrir de nuevo a los datos como individuales sugieren, por lo tan- oficiales de los resultados electorales a to, que la repetición electoral tuvo un nivel municipal y modelar el cambio en impacto significativo en la mayor abs- la abstención entre las dos elecciones. El tención como forma de castigo a la falta Gráfico 7 muestra los resultados. de acuerdo entre la izquierda.

GRÁFICO 7: Cambio en abstención (abril-noviembre 2019) por resultados de la izquierda (PSOE, UP) y derecha (PP, C’s, Vox) en las elecciones de abril 2019

PSOE + UP PP + Cs + Vox 6 6

5 5

4 4

3 3

Cambio en abstención, abril−noviembre 2019 2 2 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 Voto PSOE + UP, abril 2019 Voto a PP + Cs + Vox, abril 2019

Ambos gráficos están basados en un modelo con efectos fijos a nivel de provincia que también controla por el cambio en votos válidos entre las dos elecciones (n = 7951). Fuente: elaboración propia con los datos oficiales de los resultados electorales a nivel municipal.

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informe_demo_2020.indb 114 9/10/20 12:40 Conclusiones

España no dista de la media de par- del desarrollo tecnológico, no es impro- 1 ticipación electoral a nivel europeo, bable que esta brecha vaya en aumento, pero existen importantes sesgos socioe- generando nuevas divisiones sociales conómicos en la distribución de la abs- que pueden verse trasladadas a la arena tención que ponen en peligro la igual- política. dad política y, por lo tanto, la calidad de la democracia. Este capítulo pone de ma- La clase social, a pesar de no tener nifiesto que, en España, la desigualdad 4 el mismo peso político que anta- política está estrechamente relacionada ño, todavía sigue siendo un factor im- con la mayor abstención sistemática de portante para explicar la participación los grupos más desfavorecidos, y que electoral. Las clases trabajadoras tienen esta brecha –en particular la brecha edu- una menor tendencia a participar en cativa– está creciendo. las elecciones, así como los desemplea- dos. Este patrón tiene, además, un fac- La pobreza y la exclusión social, tor intergeneracional: la clase social de 2 medida a través de los ingresos, los padres también predice los niveles supone una amenaza importante para de abstención de los hijos en cuanto a la igualdad política en España. La corre- los hijos de padres con ocupaciones de lación a nivel individual de los ingresos mayor rango, independientemente de la personales y del hogar con la abstención educación del hijo. revela un sesgo preocupante en cuanto que la abstención de aquellos con me- Un elemento coyuntural del último nores ingresos es significativamente 5 ciclo electoral en España ha sido el mayor. Este sesgo se sostuvo en las dos hastío generado por la repetición electo- elecciones de 2019, donde existió una ral. El posterior castigo en términos de fuerte correlación entre la renta media participación no ha sido igual entre el por persona del municipio y la probabi- electorado: la izquierda, posiblemente lidad de abstención. ante el desencanto de los partidos pro- gresistas de llegar a un acuerdo –y sobre Si bien antes de 2009 el nivel edu- todo entre el electorado del PSOE–, se 3 cativo carecía de relación alguna abstuvo más en las elecciones de no- con la participación, a raíz de la crisis viembre. La repetición electoral, por lo económica de 2008 la educación ha pa- tanto, debe ser estudiada como un ele- sado a ser un factor importante para ex- mento contextual más, que puede in- plicar la participación electoral. Dada la fluir a la participación a través de la frus- importancia de la educación en un nue- tración que genera la falta de acuerdo vo mercado de trabajo cambiante a raíz entre las élites.

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informe_demo_2020.indb 118 9/10/20 12:40 El año del bloqueo político

Pablo Simón

6informe_demo_2020.indb 119 9/10/20 12:40 1. Introducción sí. Por ley estaba fijado de antemano que el 26 de mayo de 2019 debían celebrarse El año 2019 batió el récord histórico de las elecciones europeas, autonómicas y comicios en España, al celebrarse con municipales. Sin embargo, dado que el escasos meses de diferencia las eleccio- presidente del Gobierno tiene atribuida nes a Cortes Generales y a la Comuni- la facultad de disolver las Cortes, dispo- dad Valenciana (28 de abril) y las de 8131 nía de margen para elegir una fecha an- municipios, 12 autonomías y el Parla- terior. Es frecuente que en los sistemas mento Europeo (26 de mayo). Sin em- parlamentarios haya un adelanto electo- bargo, mientras que en el nivel autonó- ral estratégico si el Gobierno está en mi- mico o local se conformaron Gobiernos noría, la situación económica es buena y sin mayores complicaciones, esto no fue la oposición está dividida (Riera, 2015). así a nivel estatal. Ello desembocó, como Por lo tanto, dado que se cumplían esas en 2016, en una repetición de elecciones condiciones, la decisión que tomara so- generales el 10 de noviembre. bre la fecha sería clave. En este capítulo se tratarán esencial- A la hora de elegirla se deben tener mente las causas y consecuencias del en cuenta dos factores. El primero es la bloqueo político. En primer lugar, se dinámica de contaminación entre are- hará un breve repaso a la convocatoria nas electorales (Guinjoan, 2012). Las del 28A para explicar, a continuación, el elecciones generales son consideradas fracaso de las negociaciones que condu- elecciones de primer orden, de mayor jeron a una repetición electoral en no- importancia que los comicios previstos viembre de 2019. Tras ello, se tratarán para el 26M. Por lo tanto, podían convo- aquellos factores institucionales y, sobre carlas en fechas concurrentes y crear la todo, de coyuntura política, que gene- propensión a votar por el mismo partido raron dicha parálisis. También se ana- o fijar una fecha anterior y generar un 1 lizará el coste que ello ha tenido en la “efecto luna de miel” que beneficiara al producción legislativa y el descontento partido ganador en ellas. ciudadano para, finalmente, hacer men- El segundo elemento es la diferente ción a la formación y estructura del nue- proporcionalidad del sistema electoral vo Gobierno de coalición entre PSOE y según la arena electoral (Penadés y San- Unidas Podemos (UP). tiuste, 2013). Dado que el sistema electoral nacional es menos permisivo que el autonómico y local, la fragmentación 2. Las elecciones generales puede implicar más votos desperdicia- del 28A y la crónica del bloqueo dos en esos comicios. El reducido tama- ño de las circunscripciones al Congreso hace que el primer partido tienda a reci- El Gobierno de Pedro Sánchez, resultan- bir una prima en escaños en detrimento te de la moción de censura del año 2018, de aquellas fuerzas políticas que tienen tenía una oportunidad estratégica ante

1 El partido ganador de unos comicios suele recibir un mayor apoyo electoral inmediato.

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informe_demo_2020.indb 120 9/10/20 12:40 el voto disperso a nivel estatal y no al- PP cosechó sus peores resultados histó- canzan el 15% de los apoyos. Esto podría ricos —apenas 66 diputados— y se dejó darle al PSOE una ventaja estratégica, ya por el camino tres millones y medio de que, tras la moción de censura, se colocó votantes. Ciudadanos creció 2,8 puntos primero en los sondeos. Por el contra- y se posicionó como tercera fuerza políti- rio, la derecha, dividida en tres partidos ca, a apenas 0,8 puntos del PP, mientras (PP, Ciudadanos y VOX), tendría más que Unidas Podemos perdió 29 escaños dificultad para trasladar de manera efi- y casi un tercio de sus votantes. Vox ca- ciente votos en escaños y formar así una pitalizó gran parte del retroceso electoral coalición alternativa (como ya hicieron del PP e irrumpió en el Congreso con en Andalucía). fuerza, haciéndose con casi 2 millones Tras el fracaso de la tramitación de y medio de votos y 24 escaños. Entre los los Presupuestos Generales del Estado partidos de ámbito autonómico, ERC en febrero de 2019 por la negativa a apo- creció hasta los 15 escaños y tanto este yar las cuentas de ERC y PDeCat, cuyos partido como el PNV se convirtieron en votos eran necesarios, Pedro Sánchez los más votados en sus comunidades acabó convocando elecciones generales autónomas. JxCat tan solo perdió un di- anticipadas. La fecha escogida fue el 28 putado, EH-Bildu duplicó su representa- de abril, cuatro semanas antes de las que ción y tanto la coalición Navarra Suma ya estaban fijadas para mayo. Ximo Puig, como el PRC entraron en el Congreso. presidente de la Generalitat Valenciana, De acuerdo con los resultados elec- convocó las elecciones en su comunidad torales, el PSOE era el único partido con autónoma para la misma fecha. capacidad para conseguir una investi- Finalmente, el 28A, el PSOE aumen- dura exitosa. Solo el PSOE podía ejer- tó 2 millones de votos y se situó clara- cer de formateur o “formador” de una mente como primera fuerza parlamen- mayoría parlamentaria, al ser necesario taria con 123 diputados, casi duplicando para cualquier alternativa de Gobierno a su rival más cercano. Por su parte, el (Tabla 1). De acuerdo con el artículo 99

TABLA 1: Alternativas para formar Gobierno tras el 28A

Partidos Número escaños favorables Abstenciones en segunda ronda 1 PSOE 123 Al menos ciento cuatro abstenciones 2 PSOE + UP 123 + 42= 165 Al menos veinte abstenciones PSOE + UP + PNV + CC + 3 123 + 42 + 6 + 2 + 1 + 1 = 175 Al menos una abstención Comp. + PRC PSOE + UP + PNV + CC + 123 + 42 + 6 + 2 + 1 + 1 + 15 + 4 Comp + PRC + ERC + JxC + No 7 + 4 = 199 Bildu 5 PSOE + Cs 123 + 57 = 180 No 6 PSOE + PP 123 + 66 = 189 No

Fuente: elaboración propia. Las abstenciones se han calculado asumiendo que los partidos del Congreso votarán en contra de cualquier mayoría de gobierno que no los incluya en la fórmula propuesta.

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informe_demo_2020.indb 121 9/10/20 12:40 de la Constitución, de no materializarse salido en primera ronda, era que el PSOE ninguna de estas alternativas, dos meses intentara repetir la mayoría de los par- después de la primera sesión de investi- tidos de la moción de censura en 2018, dura fallida se convocarían automática- pero incorporando el voto favorable de mente nuevas elecciones. los partidos independentistas catalanes a Se considerará otorgada la confianza la fórmula anterior (199 diputados). de la cámara si el candidato a presidente La quinta de las opciones era que el del Gobierno alcanza la mayoría absolu- PSOE reprodujese el pacto que intentó ta, 176 votos, en la primera votación o en 2016 con Ciudadanos y que le habría bien una mayoría simple en la segunda, permitido sobrepasar la mayoría absolu- 48 horas después. Las alternativas de la ta (180 diputados). En términos de coa- Tabla 1 se han ordenado sobre la base de lición mínima ganadora (Strøm et al., ese criterio. 2008), es decir, la fórmula que incorpo- La primera de ellas consistiría en que ra el menor número de socios posibles, el PSOE intentara un nuevo Gobierno en esta hubiera sido la vía más efectiva. Sin minoría monocolor con sus propios apo- embargo, habría implicado que Ciuda- yos parlamentarios y gracias a más de cien danos enmendara su propio compromi- abstenciones en segunda ronda. Esto ha- so en campaña electoral de no llegar a bría implicado que Cs y PP dejaran gober- ningún acuerdo con Pedro Sánchez. nar a Sánchez. Los socialistas insistieron Finalmente, la opción de una gran en esta idea varias veces, en reciprocidad a coalición entre PSOE y PP quedó casi la abstención del PSOE en 2016. inmediatamente descartada por ambos Las otras tres opciones, por el contra- partidos ante la vocación de los conser- rio, precisaban de un acuerdo entre PSOE vadores de erigirse como el primer par- y Unidas Podemos. En un caso (165 dipu- tido de la oposición. tados) requerirían de la abstención de al El proceso de negociación quedó menos 20 diputados. Esto suponía que, aplazado a la espera de las elecciones eu- salvo que algún partido de la derecha lo ropeas, locales y autonómicas del 26 de hiciera, la decisión recaía sobre partidos mayo, cuyo balance, en general, siguió nacionalistas independentistas y no inde- siendo ampliamente beneficioso para el pendentistas. Otra alternativa pasaba por PSOE. En las europeas se hizo con 20 de sumar al acuerdo entre PSOE y Unidas los 54 eurodiputados en juego, seguido Podemos a los partidos nacionalistas no del Partido Popular, que consiguió 12 (4 independentistas (175 diputados). El apo- menos que en la anterior elección) y de- yo de algunos de estos grupos podía ser jando al resto de partidos a una distancia factible dado que el PSOE tiene acuerdos mayor (7 Ciudadanos, 6 Unidas Pode- de gobierno con el PNV en País Vasco mos y 3 Vox). En las elecciones autonó- (6 diputados), con el PRC en Cantabria micas, el PSOE retuvo todas las comuni- (1 diputado) o con Compromís en la Co- dades autónomas donde gobernaba (en munitat Valenciana (1 diputado). De dar- Castilla-La Mancha y Extremadura pasó se el caso, bastaría con una sola absten- a mayoría absoluta) y, mediante pactos ción. Una tercera alternativa, que habría con Unidas Podemos o nacionalistas,

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informe_demo_2020.indb 122 9/10/20 12:40 ganó los Gobiernos de La Rioja, Navarra Gobierno de coalición con este partido si y Canarias. Por su parte, el PP retuvo sus no se imponía como condición sine qua feudos con pactos con Ciudadanos (Cas- non que Pablo Iglesias estuviera en él. tilla y León) y el apoyo externo de Vox Esta última posibilidad, a escasos días de (en la Comunidad de Madrid y Murcia). la investidura, dio pie a una vertiginosa y En esta ocasión, a diferencia de 2015, desordenada negociación entre PSOE y tanto Unidas Podemos como Ciudada- Unidas Podemos en gran medida retras- nos entraron a gobernar en coalición en mitida por los medios. La última oferta todos aquellos lugares que les fue posi- del PSOE, que implicaba asumir una vi- ble. A nivel local, el PP pudo, mediante cepresidencia y las carteras de Sanidad, pactos, conseguir plazas importantes Igualdad y Vivienda, no fue aceptada como Madrid, Córdoba o Zaragoza. Por por UP. La paradoja es que tanto PNV y su parte, las confluencias de Podemos ERC declararon que se abstendrían sin solo resistieron en Cádiz, mientras que contrapartidas (20 abstenciones), por lo el PSOE amplió en términos numéricos que esta opción habría dado lugar a la su poder territorial. conformación de Gobierno con los re- Superados estos comicios, tres lógi- sultados de abril. Sin embargo, UP se cas políticas guiaron a las negociacio- abstuvo tanto en la primera como en la nes previas a la primera investidura. La segunda votación, con lo que se activó el primera fue que Ciudadanos excluyó reloj hacia unas nuevas elecciones. en todo momento la posibilidad de un En el tiempo transcurrido hasta los acuerdo con el partido de Pedro Sán- nuevos comicios, se produjeron diver- chez. La segunda fue que tanto este sos cambios políticos. Iñigo Errejón lan- partido como el PP se negaron a abste- zó su plataforma Más País, en coalición nerse para facilitar el desbloqueo. Por lo con Compromís, tan pronto se supo tanto, y como resultado, se hizo impres- que las elecciones habrían de repetirse. cindible el acuerdo del PSOE y UP. Sin Además, en octubre se dictó la senten- embargo, ambos partidos discrepaban cia condenatoria del Tribunal Supremo desde un primer momento del tipo de a los líderes independentistas, que des- Gobierno. Mientras que el PSOE prefe- encadenó en importantes disturbios en ría un Gobierno en minoría, UP lo pre- Barcelona y colocó el tema catalán mu- fería de coalición. cho más en la agenda de la campaña de La presidencia del Congreso fijó la lo que estaba en primavera. Tanto es primera sesión de investidura para el así que uno de cada cuatro electores (el 22 de julio. Desde entonces, Pedro Sán- 24,2%) reconoció a posteriori que los su- chez ofreció diversas alternativas para la cesos ocurridos en Cataluña influyeron formación de Gobierno. En un primer en su decisión de voto en las elecciones momento se abrió a un Gobierno en del 10 de noviembre2. minoría del PSOE con independientes La repetición electoral del 10 de no- cercanos a Podemos y, finalmente, a un viembre tuvo dos efectos. El primero, la

2 CIS, estudio 3269, Barómetro de diciembre y encuesta postelectoral 10N 2019.

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informe_demo_2020.indb 123 9/10/20 12:40 bajada en la participación: fueron a vo- el PSOE revalidó su primera posición. tar dos millones menos de personas que En estos comicios, las fuerzas regiona- en la anterior cita electoral. El segundo, listas, nacionalistas e independentistas la concentración bipartidista. En Rei- alcanzaron su mayor representación en no Unido o Grecia, cuando ha habido el Congreso desde que se reestableció elecciones tan seguidas, los ciudadanos la democracia. Dos cambios explican su han tendido a concentrarse en torno a mayor número de diputados. El primero, las opciones que podían desatascar la la entrada de tres partidos catalanes a fa- situación. Este efecto también se vio el vor de la independencia con la llegada de 10N, con un PSOE y un PP que suma- la CUP a la cámara. El segundo, la exis- ban el 46% en primavera y que pasaron tencia de partidos regionalistas con gran a sumar el 49% del voto. Sin embargo, capacidad para optimizar su voto a nivel a diferencia de 2016, el crecimiento más territorial al tenerlo muy bien concentra- notable se dio en el primer partido de la do. Por ejemplo, Teruel Existe logró un oposición. escaño con menos del 0,1% a nivel estatal Finalmente, el PSOE cedió en tres (menos de 20.000 votos), pero siendo el diputados su mayoría parlamentaria, pa- más votado en su provincia con el 26,7%. sando a los 120 escaños y dejando por el Tras las elecciones generales del camino 727.000 votos. El retroceso de 10N, de nuevo el PSOE era el único par- UP fue mayor en términos relativos: per- tido capaz de articular una mayoría de dió siete diputados y 635.000 votos. Más gobierno. País, la apuesta de Íñigo Errejón, apenas Como se constata en la Tabla 2, la consiguió representación con 3 diputados fórmula con Ciudadanos ya no era po- (uno de ellos de su socio de coalición elec- sible y la vía de la gran coalición o la toral, Compromís). Por tanto, el bloque abstención del PP quedó de nuevo desde izquierda pasó de los 165 diputados cartada. Por tanto, el PSOE solo podía en abril (PSOE y UP) a los 158 escaños recurrir a mayorías que implicaran a (PSOE, UP y MP) en noviembre. En el Unidas Podemos y diferentes partidos bloque de la derecha, el PP mejoró resul- nacionalistas, por acción u omisión. En tados (660.000 votos y 23 escaños más), apenas 24 horas, el PSOE llegó a un si bien el mayor cambio fue el dramático acuerdo de gobierno con Unidas Pode- retroceso de Ciudadanos, que cayó de los mos para, con 155 diputados, conformar 57 a 10 diputados, perdiendo 2,5 millones una coalición minoritaria, algo inédito de votos. Importante fue también el cre- desde 1977. Dado que Ciudadanos decla- cimiento de un millón de votos de Vox, ró que no votaría a favor o se abstendría catapultado a los 52 escaños. para facilitar dicho Gobierno, el PSOE Esta situación prácticamente llevó a fue tranzando acuerdos de investidura un empate en votos entre bloques (algo con diferentes partidos nacionalistas y más de 10.400.000 en la izquierda, casi regionalistas. 10.300.000 en la derecha), si bien la iz- Finalmente, el día 7 de enero Pedro quierda mantuvo su ventaja en escaños Sánchez consiguió el respaldo de 167 (158 izquierda, 151 derecha) gracias a que parlamentarios en la segunda votación

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informe_demo_2020.indb 124 9/10/20 12:40 TABLA 2: Alternativas para formar Gobierno tras el 10N

Partidos Número escaños favorables Abstenciones en segunda ronda 1 PSOE + UP + MP 120 + 35 + 3 = 158 Al menos 34 abstenciones PSOE + UP + MP + PNV + CC 120 + 35 + 3 + 6 + 2 + 1 + 1 + 2 Al menos 12 abstenciones + PRC + BNG + TE 1 = 169 PSOE + UP + MP + PNV + CC 120 + 35 + 3 + 6 + 2 + 1 + 1 + 1 3 No + PRC + BNG + TE + Cs + 10 = 179 PSOE + UP + MP + PNV + CC 120 + 35 + 3 + 6 + 2 + 1 + 1 + 1 4 + PRC + BNG + TE + ERC + No + 13 + 8 + 5 = 197 JxC + Bildu 5 PSOE + PP 120 + 89 = 209 No

de la sesión de investidura. Los grupos después de los comicios, pero el proceso que le apoyaron fueron el propio PSOE de negociación y la repetición electoral (120), Unidas Podemos (35), PNV (6), indican una cierta práctica de “segunda Más País-Compromís (3), Nueva Cana- vuelta” informal a través del fracaso del rias (1), BNG (1) y Teruel Existe (1). Por artículo 99. Esto se ha traducido, a efec- el contrario, emitieron un voto negativo tos prácticos, en que los periodos de Go- 165 diputados pertenecientes al PP (88), biernos en funciones se hayan alargado. Vox (52), Ciudadanos (10), Junts per A diferencia de otras realidades como Catalunya (8), CUP (2), UPN (2), Foro Países Bajos o Bélgica, España siempre Asturias (1), CC (1) y PRC (1). Estos dos ha tenido periodos en funciones relati- últimos partidos cambiaron su posición vamente breves, siendo el menor los 27 en la última semana. días del Gobierno de Suárez en 1981 que Para el éxito de la investidura fue dio paso a la investidura de Calvo Sote- clave la negociación de la abstención de lo y el mayor los 62 días de Felipe Gon- ERC (13) y EH-Bildu (5). Con ello se puso zález en 1996 previo a la investidura de fin al periodo de Gobierno en funciones José María Aznar. Sin embargo, desde la que había comenzado ocho meses antes. emergencia del nuevo sistema de partidos, el proceso de formación de Gobierno se ha elevado por encima de los 200 días. 3. Los determinantes del bloqueo Es más, como se aprecia en la Tabla 3, Es- político paña ha despuntado entre los países de- mocráticos con Gobiernos en funciones. Al igual que ocurrió en 2016, 2019 fue Para intentar entender las causas un año de parálisis en la formación de detrás de este bloqueo, en la siguiente Gobierno. Era indudable que la dinámica sección se explorará la interacción de de competición electoral del 26 de mayo factores institucionales y políticos que iba a retrasar las negociaciones hasta pudieron jugar un papel (Simón, 2016).

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informe_demo_2020.indb 125 9/10/20 12:40 TABLA 3: Gobiernos en funciones aplica el mismo sistema, si bien, en caso de no cumplirse el requisito de mayoría Días en absoluta y simple, el candidato de la lista Años funciones con más diputados es investido 48 horas 1 Bélgica 2010-2011 541 después4. En Asturias, si no hay una ma- 2 Camboya 2003-2004 353 yoría absoluta en la investidura, pasan a 3 España 2016 316 la segunda vuelta los dos candidatos con 4 España 2019 254 más votos y los grupos solo pueden vo- 5 Irak 2009 249 tar afirmativamente o abstenerse5. Esto 6 Países Bajos 1977 207 por ejemplo permitió al socialista Adrián 7 Bélgica 2007 196 Barbón ser investido presidente del Prin- Fuente: elaboración propia. cipado en 2019 con los votos afirmativos de su grupo (20 diputados) e IU (2) gracias a que el resto de los grupos solo pu- 3.1. Factores institucionales dieron abstenerse, incluyendo Podemos. En el sistema de investidura del Congre- Otro ejemplo es el País Vasco, don- so de los Diputados opera un modelo de de la elección de lehendakari es nominal. parlamentarismo positivo. Eso significa Esto hace que los grupos solo se pueden que el proceso de otorgar la confianza posicionar en favor de un candidato, im- al candidato a presidente necesita de un pidiendo así mayorías de bloqueo6. Así, voto explícito (Louwerse, 2014). El voto por ejemplo, Íñigo Urkullu pudo ser in- afirmativo siempre es más gravoso po- vestido en 2016 con los votos afirmati- líticamente que dejar gobernar un Gabi- vos del PNV (28 diputados) y el PSE (9), nete en funciones. Por el contrario, los al tiempo que EH-Bildu votaba por su sistemas de parlamentarismo negativo candidata (18 diputados) y tanto Pode- suelen relacionarse más con Gobiernos mos como PP se abstenían. De esta for- en minoría e impedir que haya dinámi- ma, como siempre hay un candidato con cas de bloqueo (Bergman, 1993)3. la mayoría de los apoyos, la legislatura En España, este sistema, el de par- puede echar a andar sin bloqueos. lamentarismo negativo, sí existe en el Más allá del propio sistema de vo- nivel local, donde, en caso de que no tación, se ha impuesto en la práctica la haya una mayoría absoluta en el pleno, dilación negociadora ligada al papel de la la cabeza de la lista más votada es auto- Corona. En lugar de negociar antes de la máticamente elegida como alcalde/esa. ronda de contactos e informar al rey de Asimismo, en algunas comunidades au- las mayorías posibles, los partidos han tónomas existen previsiones similares. preferido esperar a que el jefe del Estado En Castilla-La Mancha, por ejemplo, se diera mandato a un candidato. Por tanto,

3 En la sesión de julio, el candidato Pedro Sánchez arrancó su discurso proponiendo la reforma del artícu- lo 99 para impedir futuros bloqueos. 4 Art 14.5. Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha. 5 Art 3 Ley del Presidente y del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias. 6 Art 5 Ley de Gobierno.

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informe_demo_2020.indb 126 9/10/20 12:40 a efectos prácticos, ha habido cierta mu- tarismo débil de España hace más com- tación constitucional; el rey designa un pleja su fiscalización desde el Legislativo, formateur —alguien que explora los apo- con comisiones con poco poder y un Con- yos que puede conseguir en el Congre- greso de los Diputados con pocos medios. so— en lugar de que el monarca espere a En muchos países de Europa, desde los que haya mayorías atadas para nombrar parlamentos se pueden marcar directri- uno. Mediante esta vía el rey ha reducido ces en términos de políticas públicas, por su exposición política, pero desemboca lo que el premio de estar en el Ejecutivo en nuevas elecciones si fracasa. es menor (Sieberer, 2011). Esto puede Un factor institucional añadido que ayudar a que la formación de Gobiernos complica la formación de Gobierno es que en minoría sea más frecuente porque los la moción de censura en España es cons- partidos tienen mayor capacidad de in- tructiva, es decir, que requiere una mayoría fluencia desde el Legislativo. Sin embar- absoluta en torno a un candidato alterna- go, en España el Congreso sigue siendo tivo (artículo 113 de la Constitución). Estos en esencia una correa de transmisión del requisitos más severos se suelen asociar a Gobierno y desde fuera del Gabinete se que cuanto más costosa es la confianza al tiene un poder mucho más limitado. Por candidato, más costosa suele ser la censu- lo tanto, la insistencia de partidos de ám- ra del Gobierno (Louwerse, 2014). Por lo bito estatal por formar parte del mismo se tanto, aunque el caso de 2018 demostró ve fundamentada también en este hecho. que esto no es imposible, implica que los actores deben negociar considerando que 3.2. Factores políticos el Ejecutivo, una vez investido, estará en Con todo, la rapidez de la conformación una posición sólida dada la complejidad de un Gobierno tras el 10 de noviembre que entraña retirarle la confianza. sugiere que las restricciones institucio- Los equilibrios políticos resultantes nales pueden dificultar, pero en ningún de 2018 hacían poco probable que se caso impedir, que se forme un Gobierno. pudiera armar una coalición alternati- La literatura especializada en formación va al PSOE en el Congreso. Así, junto de Gobiernos insiste en que un primer con el coste de hacer explícito el apoyo elemento que complica su formación es al candidato se sumaba la dificultad para la complejidad política, es decir, la frag- desplazarlo después. De ser un procedi- mentación parlamentaria (Strom y Berg- miento más sencillo, permitiría que los man, 2008). Como se puede apreciar en Gobiernos en minoría y débiles fueran el Gráfico 1, esta retrocede en 2016, pero más frecuentes, ya que siempre habría el número efectivo de partidos electorales la garantía de poder retirarle la confian- no ha dejado de crecer desde que se quie- za fácilmente en caso de ser necesario. bra el bipartidismo imperfecto en Espa- Por último, un factor institucional a ña7. De hecho, la repetición electoral de considerar es que el sistema de parlamen- noviembre, en términos de gobernabili-

7 El número efectivo de partidos (NEP) se calcula ponderando los partidos (electorales o con representación parlamentaria) por los votos/escaños que han obtenido. Para saber más sobre su cálculo, véase Laakso y Taagepera (1979).

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informe_demo_2020.indb 127 9/10/20 12:40 GRÁFICO 1: Fragmentación parlamentaria

0 1977 1979 1982 1986 1989 1993 1996 2000 2004 2008 2011 2015 2016 2019 2019 (28A) (10N) Fragmentación electoral Fragmentación parlamentaria

El número efectivo de partidos se ha calculado según la fórmula propuesta por Laakso y Taagepera (1979), que tiene en cuenta no 1 solo la cantidad de formaciones sino también su peso relativo. Más formalmente: N = —n 2 , donde n es el número de partidos ∑f = nPf considerados y pi la proporción de los apoyos recibidos por cada formación. En el cálculo del NEP pi se refiere a los votos válidos (fragmentación electoral), mientras que en el cálculo de del NEPP alude a los escaños (fragmentación parlamentaria). Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio del Interior.

dad, vuelve incluso más heterogéneos los la ofrecía sin ningún coste. Sin embar- apoyos necesarios para gobernar, aunque go, tras el 10N esta dinámica cambió. reduce ligeramente el número efectivo de La sentencia del Tribunal Supremo, los partidos en el Parlamento. disturbios en Cataluña y el propio giro Sin embargo, la literatura especia- del PSOE hacia posiciones más firmes lizada especifica que la fragmentación con el independentismo irredento hizo política puede dificultar la negociación, que en este caso se invirtieran los tér- en especial cuando aumenta la distancia minos. Como consecuencia, el prea- ideológica entre los actores (Diermeier cuerdo de coalición entre el PSOE y UP y van Roozendaal, 1998). Este elemento fue casi inmediato tras las elecciones, no es estático, sino dinámico, y en él se pero ERC endureció su postura en una pueden destacar dos movimientos. En negociación más larga, que se dilató el ciclo inmediatamente posterior a las hasta finales de diciembre. Por lo tanto, elecciones del 28 de abril, el alejamien- la polarización en España requiere ser to fue intra-bloque. El desacuerdo sobre considerada desde ese doble eje y es, en el tipo de Gobierno generó que los par- todo caso, un fenómeno dinámico más tidos de izquierda estatal no fueran ca- dependiente de la posición de los agen- paces de ponerse de acuerdo mientras tes que del propio contexto del conjunto que ERC, cuya abstención era necesaria, del sistema.

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informe_demo_2020.indb 128 9/10/20 12:40 Otro aspecto dificultador de los política institucional y que los partidos acuerdos es la volatilidad electoral8. implicados tengan intereses en diferen- Cuando la estructura de competición tes áreas programáticas (Ecker y Meyer, electoral es estable, los partidos pueden 2017) son elementos que acortan la llegar más fácilmente a acuerdos, puesto negociación. El carácter inédito de una que, aunque haya cambios en la corre- coalición a nivel estatal entre PSOE y lación de fuerzas, lo normal es que de- UP no lo hacía sencillo, pero, además, ban volver a entenderse para gobernar la similitud de los intereses programáti- en el futuro. Además, si esta volatilidad cos del PSOE y UP hacía que cualquier no se da hacia nuevos partidos, también proceso negociador se fuera a alargar es más sencillo cooperar, dado que los en el reparto de las materias. En este cambios electorales se dan entre parti- caso no se trataba de negociación entre dos tradicionales, los cuales están más partidos nicho (verdes, por ejemplo) o acostumbrados a la dinámica institucio- nacionalistas o regionalistas (centrados nal. Como se puede ver en el Gráfico 2, en sus territorios). Ambos eran partidos en abril de 2019 hubo una volatilidad estatales con énfasis parecidos en mate- electoral total superior a la de 2011, la rias como trabajo, igualdad o servicios tercera más alta de toda la serie histórica sociales. (la de 2016, periodo de bloqueo, fue la Además, las propias consideracio- más alta). En noviembre de 2019 la vo- nes estratégicas del PSOE y Unidas Po- latilidad a nuevos partidos cayó respecto demos jugaron un papel clave desde dos al 28A, pero se tradujo en la irrupción de coordenadas: la forma de Gobierno y si un nuevo partido, Vox. completaba o no la mayoría absoluta. Ante esta situación de volatilidad, Aunque no se dijera explícitamente, una vez más, la estructura de incenti- algunos analistas pensaban que, si no era vos apunta a que los actores intenten posible un Gobierno en minoría, para el en unos nuevos comicios ganar venta- PSOE sería preferible la repetición elec- ja, esperando mover votos para apuntar toral antes que una coalición minorita- sus mayorías. Con todo, la repetición del ria con Podemos. En aquel momento se 10N conllevó un retroceso en el apoyo consideraba que no completar mayoría, parlamentario de los partidos que debían como sí ocurre en las comunidades au- acordar la formación de Gobierno. Sin tónomas, supondría que el Ejecutivo de- duda este cambio facilitó que el incenti- pendiera del apoyo independentista para vo electoral quedase fuera de la ecuación. perdurar. Que los sondeos indicaran en- Finalmente, también juegan un pa- tonces que el PSOE podría ensanchar sus pel factores centrados en los agentes. apoyos le ayudaba a pensar que tras el Que los partidos hayan compartido Go- 10N la legislatura podría ser más estable. bierno anteriormente, que los líderes de Por el contrario, la opción más ra- los partidos hayan estado tiempo en la cional para UP era una coalición con el

8 Por volatilidad electoral se entiende cuántos votos cambian de manos de una elección a la siguiente. Para su cálculo se ha empleado el índice de Pedersen. Más información en: Pedersen (1979).

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informe_demo_2020.indb 129 9/10/20 12:40 Gráfico 2: Volatilidad electoral a partidos clásicos y a nuevos partidos

0 1979 1982 1986 1989 1993 1996 2000 2004 2008 2011 2015 2016 2019 2019 28A 10N Volatilidad a nuevos partidos Volatilidad a partidos clásicos

Fuente: elaboración propia sobre datos del Ministerio del Interior. Se considera partidos clásicos a aquellos que hayan tenido al menos un escaño en la legislatura precedente y partidos nuevos a aquellos que no hayan tenido ninguno.

PSOE o, en todo caso, una repetición 4. El coste de la parálisis electoral, antes que permitir el Gobierno en minoría de Pedro Sánchez. A juicio En los últimos años, la fragmentación de este partido, con una estructura muy política y las dificultades para formar dañada a nivel territorial, las ganancias Gobierno han tenido importantes conde ser parte del Ejecutivo excedían con secuencias en los outputs políticos, espe- mucho las de influir desde fuera o el cialmente si lo medimos en términos de riesgo de quedar desdibujado dentro del producción legislativa. No solo es que las Gobierno. Además, aunque los sondeos legislaturas y los Gobiernos hayan dura- apuntaran a un retroceso, Unidas Pode- do menos, sino que además se aprue- mos asumía que siempre sería decisivo ban menos leyes y, por tanto, se ponen para que gobernara la izquierda. en marcha menos políticas públicas a Además, un aspecto no menor es nivel estatal. El contraste es claro: has- el hecho de que durante el periodo del ta 2015, las legislaturas y los Gobiernos bloqueo la izquierda seguía en cabeza, iban acompasados y en general se tendía lo que en buena medida redujo el miedo a agotar los cuatro años reglamentarios, de ambos actores a la repetición electo- con unas 200-300 leyes aprobadas de ral. Solo cuando se constató un resulta- media en cada legislatura. do que achicó la suma de ambos parti- Por el contrario, contando desde las dos estas consideraciones estratégicas Generales del 20 de diciembre de 2015, desaparecieron y se facilitó el acuerdo. en los últimos cuatro años de nuestra

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informe_demo_2020.indb 130 9/10/20 12:40 GRÁFICO 3: Producción legislativa de los diferentes Gobiernos, 1977-2019

350

300

250

200

150

100

(Ene-jul 2016) Rajoy 1 (2011-15) Suárez 1 (1977-79) Rajoy 2 (2016-18) Suárez 2 (1979-81) Aznar 2 (2000-04) Sánchez 1 (2018-19) González 1 (1982-86) Aznar 1 (1996-2000) Zapatero 2 (2008-11) Calvo-Sotelo (1981-82)GonzálezGonz 2 (1986-89)álezGonz 3 (1989-93)ález 4 (1993-96) Zapatero 1 (2004-08)

Rajoy en funciones Sánchez en funciones (May-dic 2019)

Leyes Orgánicas Leyes Reales Decretos - Leyes Reales Decretos Legislativos

Fuente: elaboración propia a partir del archivo de legislación del Congreso de los Diputados.

historia democrática se han celebrado apenas 11 meses, durante el primer Go- cuatro elecciones generales (20D 2015, bierno de Pedro Sánchez antes de entrar 26J 2016, 28A 2019 y 10N 2019), se han en funciones (junio 2018-mayo 2019) se sucedido cuatro Gobiernos (Rajoy en aprobaron más leyes (57 en total) que las funciones, Rajoy 2, Sánchez 1, Sánchez que se habían aprobado en los 23 me- en funciones) y se han agotado tres le- ses del último Gobierno de Rajoy (julio gislaturas (la XI, entre las generales del 2016-junio 2018), 48 en total. La compa- 20D y la repetición del 26J, la XII Le- ración es interesante e ilustrativa funda- gislatura que se agotó con las elecciones mentalmente por dos razones: la prime- del 28 de abril de 2019, y la breve XIII ra, porque la composición de la Cámara, Legislatura, que acabó con la repetición y por tanto la aritmética parlamentaria, del 10 de noviembre de 2019) en las que era la misma en los dos Gobiernos, que apenas se han aprobado 113 leyes. Todo pertenecen a la misma legislatura (la XII ello da cuenta de la parálisis política de del periodo democrático). Y, en segundo los últimos años que tan importantes lugar, porque el recurso al Decreto Ley consecuencias ha tenido para el país que emana del Ejecutivo y después es (Gráfico 3). convalidado por el legislativo fue similar Junio de 2018, sin embargo, marca en ambos Gobiernos: el 62,5% de las le- un hito en el que la producción legis- yes aprobadas durante el segundo man- lativa vuelve a reactivarse. Y es que, en dato de Rajoy fueron DL, mientras que

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informe_demo_2020.indb 131 9/10/20 12:40 GRÁFICO 4: Principales preocupaciones de los españoles

60 Paro Los políticos, los partidos 50 y la política

Corrupción 20 y fraude Gobierno y partidos 10 concretos Inestabilidad política 0 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019

Fuente: CIS, varios barómetros.

durante el primer Gobierno de Sánchez el CIS, de las primeras tres preocupacio- lo fueron el 61,4%. Se puede argumen- nes de los españoles. tar, por tanto, que la llegada a la Mon- Hay varias cuestiones reseñables si cloa de Sánchez como consecuencia de se observa la serie histórica desde 2001. la moción de censura consiguió reacti- La primera es que en el periodo entre var la producción legislativa en el país 2013 y 2014 se incrementa de manera y empezar a mitigar la parálisis que se importante la preocupación de los espa- había instalado desde 2016. ñoles con la corrupción y el fraude. Un Con mucha frecuencia se hace re- momento que, además, coincide con ferencia a cómo largos periodos de Go- la emergencia de los nuevos partidos y biernos en funciones pueden tener un que permanece en valores altos hasta la impacto negativo sobre la economía, salida del poder del Partido Popular en ligado a su parálisis. Sin embargo, se 2018. La segunda es que la preocupación suele prestar menos atención al desgas- por la política en general (incluyendo te que genera sobre la opinión pública políticos y partidos) se incrementa con periodos de interinidad prolongados. En la crisis económica, pero no desciende este sentido, la falta de rendimientos del apenas desde 2016, pese a que la coyun- sistema político puede suponer un im- tura mejora. Finalmente (lo que es clave pacto no menor sobre las propias per- por lo que ocupa al coste de la parálisis) cepciones de la ciudadanía hacia la polí- la preocupación por la política se dispa- tica de manera general. En el Gráfico 4 ra a partir del año 2019 hasta llegar a su se muestra la evolución, de acuerdo con máximo nivel en los valores de la serie,

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informe_demo_2020.indb 132 9/10/20 12:40 casi tocando con el paro, primera preocu- yoría absoluta, como en Islandia 2009- pación tradicional de los españoles. 2013 o en la mayoría de las comunidades Este incremento en la preocupación autónomas en España. En la segunda, la por la política puede estar asociado a la coalición necesita englobar a más par- emergencia de Vox o al clima de pola- tidos para alcanzar dicho requisito. Por rización, pero necesariamente también ejemplo, en Finlandia gobiernan en coa- se liga a la percepción de que las institu- lición socialistas e izquierda desde 2019, ciones no dan respuesta a las demandas pero a cuatro, con liberales y verdes dan- ciudadanas. Esta sensación de ineficacia do su apoyo. Algo parecido a Noruega en del sistema político hace pensar en un 2005 o Italia en 2006. Por último, mu- coste adicional asociado a la parálisis: un chas veces los partidos a la izquierda de incremento de la desafección de los es- los socialdemócratas simplemente pre- pañoles hacia sus representantes. fieren no entrar con puestos ministeriales, como es el caso de Portugal en 2015 o Dinamarca en 2019. Por lo tanto, en 5. El nuevo Gobierno de coalición perspectiva comparada, el componente novedoso del Gobierno español es que Como ya se ha adelantado, apenas 48 ho- incorpora únicamente a dos socios en el ras después de las elecciones del 10N, Consejo de Ministros a pesar de no al- el PSOE y UP firmaron un preacuerdo canzar, por sí solos, la mayoría absoluta para formar un Gobierno de coalición. en el Parlamento. Un elemento diferencial respecto al La literatura especializada predice periodo inaugurado en 2015 es que su que los Gobiernos de coalición mino- anuncio se produjo con anterioridad a la ritaria son los que menos duran, pues ronda de consultas del rey. Por lo tanto, o bien tienden a incorporar nuevos so- se señalizaba de manera clara una alter- cios con el tiempo o bien terminan por nativa que pasaba por el entendimiento disolver el Parlamento a mediados de de las izquierdas y el candidato se ase- legislatura (Woldendorp, Keman y Bud- guraba, de partida, 155 diputados como ge, 2013). Ahora bien, como también les mayoría parlamentaria gubernamental. pasa a los Gobiernos del PP y Ciudada- Esto supuso cambiar la lógica de des- nos, apoyados por Vox en varias comu- gaste que había imperado tanto en 2016 nidades autónomas, no existe mayoría como en primavera de 2019. alternativa en el Parlamento que haga Aunque los Gobiernos de coalición pensar que el Gobierno pueda reempla- son regla en Europa, es más atípico que zarse fácilmente. se produzcan entre socialdemócratas y La conformación del Gobierno de partidos a su izquierda (Dunphy y Bale, coalición ha implicado un esperable 2011). En ese sentido, hay tres diferentes aumento en el número de ministerios, variantes de la cooperación entre estas algo común en todo Gobierno no mono- formaciones. color. El reparto de las carteras se realizó La primera se da cuando los apoyos en proporción a los escaños que aporta de los partidos sumados alcanzan la ma- cada socio al Gobierno, la conocida como

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informe_demo_2020.indb 133 9/10/20 12:40 Ley de Gansom (Gansom, 1961). Por lo para que pasen su tamiz. Y si lo primero tanto, el reparto definitivo fue que, de pondrá a prueba su capacidad de coordi- las 22 carteras ministeriales, 17 fueron nación, lo segundo la de sumar mayorías a propuesta del PSOE y 5 a propuesta heterogéneas. En otras experiencias euro- de Unidas Podemos. En términos de es- peas (Strøm, Müller y Smith, 2010), los tructura, Pablo Iglesias se convirtió en potenciales problemas de coordinación el vicepresidente segundo del Gobierno se solucionan incluyendo a miembros y las otras cuatro carteras ministeriales de diferentes partidos en cada ministerio asumidas por personas propuestas por (para que los socios “se rocen”) y obtie- Podemos fueron Empleo, Universida- nen mayorías parlamentarias complejas des, Igualdad y Consumo. El resto de las dando más medios y poderes a la Cámara carteras, aunque con reajustes en com- (para que el Legislativo afine la negocia- petencias y rango, se mantuvieron, con ción). La primera vía no es la adoptada en la excepción de Seguridad Social, Inclu- esta primera experiencia de Gobierno de sión y Migraciones, de nueva creación. coalición en España, así que habrá que ver En lo relativo a los acuerdos de go- cuánto margen hay para desarrollar la se- bierno, en general estos suelen incorpo- gunda vía de dar más peso al Parlamento. rar tres elementos: el acuerdo de políti- La crisis de la COVID-19 ha supuesto cas, el reparto de carteras/cargos y las un cambio en la hoja de ruta del Ejecu- reglas de procedimiento o mecanismos tivo, alterando así sus planes para la le- de control (Timmermans, 2006). Los gislatura en curso. En un inicio, parecía acuerdos de gobierno son útiles para es- que el Gobierno de coalición minoritaria tablecer las líneas de actuación de los mi- entre PSOE y Unidas Podemos tendría nistros a través de sus diferentes depar- difícil apostar por la geometría variable a tamentos. Además, esto es fundamental izquierda y derecha. Sin embargo, la si- por las lealtades cruzadas que potencial- tuación cambió desde el momento en el mente podría haber dentro del Gabine- que Ciudadanos se abrió también a nete, puesto que en la cadena de lealtad gociar con el Ejecutivo las prórrogas del del socio minoritario no coincide el jefe Estado de Alarma o medidas sanitarias de su partido con el del Ejecutivo. Los Esto volvió a poner encima de la mesa acuerdos de gobierno, al ser públicos, la posibilidad de bascular, bien hacia el establecen puntos de referencia que, de partido de Inés Arrimadas, bien hacia incumplirse por una de las partes, pasan ERC, en la eventual negociación de los factura ante electores y opinión pública. Presupuestos Generales del Estado. El Este hecho reduce los incentivos para concurso de alguno de los dos partidos desviarse de lo pactado y acotan el riesgo es imprescindible para su aprobación, de tener a ministros díscolos. no solo por la necesidad de adaptar las En todo caso, este Gobierno biparti- cuentas públicas a un contexto de crisis to pasa en sus dinámicas de negociación económica, sino también para asegurar por dos fases. Primero, entre sus socios, la propia supervivencia de la legislatura. para impulsar iniciativas desde el Conse- El Ejecutivo tiene como ventaja in- jo de Ministros. Después, en el Congreso, dudable que no existe mayoría alternati-

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informe_demo_2020.indb 134 9/10/20 12:40 va en el Congreso de los Diputados, por la mayoría simple. Sin embargo, la crisis lo que no puede triunfar una moción de sanitaria y económica del coronavirus censura. Además, el Gobierno tendrá pondrá a prueba la capacidad del Ejecu- menos dificultades para aprobar aque- tivo para trenzar alianzas heterogéneas llas medidas que impliquen cambios en la cámara, especialmente cuando en la legislación ordinaria, bien porque haya que impulsar reformas que supon- de nuevo recurra al uso del Real Decre- gan modificación de Leyes Orgánicas; to Ley, que se convalida después en el un contexto complejo que requerirá de Congreso, bien porque las abstenciones apoyos amplios para superar los retos a son más baratas y le permitirán llegar a los que se enfrenta el país.

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informe_demo_2020.indb 135 9/10/20 12:40 Conclusiones

2019 pasará a ser recordado como penalizado, ya que perdió 2,5 millones 1 el año de las seis elecciones, puesto de votos y prácticamente desapareció del que en menos de 8 meses los electores Congreso al pasar de 57 a 10 escaños. El fueron llamados a las urnas en repetidas PSOE se dejó por el camino 700.000 ocasiones: dos veces para elecciones ge- votos, la mayoría de los cuales quedaron nerales (las del 28 de abril y las del 10 de en la abstención. A pesar de esa cier- noviembre), para las autonómicas en la ta desmovilización en la izquierda, el Comunidad Valenciana (el 28 de abril) PSOE siguió siendo el primer partido en y para las municipales, europeas y auto- el Congreso con más de 7 puntos por- nómicas en 12 comunidades autónomas centuales y 30 escaños de ventaja res- (el 26 de mayo). pecto al siguiente, el PP, y siguió siendo, además, el más votado en la mayoría del La repetición electoral del 10 de no- país (32 de las 52 circunscripciones). 2 viembre fue consecuencia, fundamentalmente, de dos lógicas políticas: la Hay distintos factores, tanto institu- primera, el rechazo de Ciudadanos para 5 cionales como políticos, que explican apoyar al PSOE en la formación del Go- la parálisis y las dificultades para formar bierno, a pesar de que tras el 28A PSOE Gobierno tras las elecciones del 28 de y Ciudadanos sumaban 180 escaños y abril. Del lado de los factores instituciona- por tanto superaban por sí mismos la les, los más relevantes son el parlamen- mayoría absoluta; y la segunda, las dis- tarismo positivo (para ser investido presi- crepancias y malentendidos entre PSOE dente no basta con tener menos vetos que y Unidas Podemos para negociar y acor- otro candidato, sino que se ha de confor- dar la formación de un Gobierno. mar un apoyo explícito con más votos positivos que negativos), el hecho de que la Las elecciones del 10 de noviembre moción de censura tenga ser constructiva 3 tuvieron dos efectos fundamenta- y el parlamentarismo débil que caracte- les: por un lado, una bajada importante riza al sistema político español. Del lado en la participación respecto a las de abril de los factores políticos, gran parte de las (dos millones menos de electores). Y, dificultades para conformar Gobierno se por otro lado, una cierta concentración explican por la alta fragmentación parla- bipartidista (PP y PSOE sumaban el mentaria (la más alta hasta ahora del pe- 43% de los votos en primavera y pasaron riodo electoral), la polarización política, la a aglutinar en otoño el 46%). volatilidad electoral (que altera los incentivos para cooperar entre socios naturales) Los dos partidos que más mejora- y, finalmente, las propias consideraciones 4 ron sus resultados con la repetición estratégicas del PSOE y UP. electoral fueron Vox y el PP (28 y 23 es- caños más que en abril, respectivamen- La parálisis legislativa es el otro co- te), mientras que Ciudadanos fue el más 6 rrelato de la política de los últimos

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informe_demo_2020.indb 136 9/10/20 12:40 años, que empezó a revertirse a media- españoles. Esto señaliza el descontento dos de 2018, con la llegada al Gobierno de los ciudadanos con la ineficacia de su de Sánchez. Tras la parálisis en la apro- sistema político. bación de leyes que se había instalado en España desde 2016, el cambio de El proceso de formación de Gobier- Gobierno derivado de la moción de cen- 8 no tras las elecciones del 10 de no- sura supuso que, en apenas 11 meses, viembre fue radicalmente distinto que el durante el primer Gobierno de Sánchez fallido intento tras los comicios de abril. se aprobaran más leyes (57 en total) que Pocas horas después de que se cerrasen las que habían sido aprobadas durante las urnas, se hizo público el preacuerdo los 23 meses del último Gobierno de Ra- suscrito entre PSOE y Unidas Podemos joy (48 en total). La comparación cobra para formar un Gobierno de coalición, especial sentido habida cuenta de que el primero de la historia democrática de la aritmética parlamentaria era la mis- España a nivel estatal. En las semanas ma en ambos casos (la emanada de las siguientes hasta final de año se fueron elecciones del 26J de 2016) y el recurso tejiendo los acuerdos para recabar los al Decreto Ley fue similar en ambos Go- apoyos del resto de grupos parlamen- biernos (el 62,5% de las leyes aprobadas tarios y cerrando los detalles del acuer- por el segundo Gobierno de Rajoy y el do de gobierno, que abordaba no solo 61,4% de las aprobadas en el primero de el acuerdo sobre políticas y programas, Sánchez). sino también el reparto de carteras ministeriales (en este caso en proporción a Junto con esta parálisis, la preo- los escaños) y las reglas de procedimien- 7 cupación por la política se dispara to o mecanismos de control en caso de a partir del año 2019 hasta llegar a su disenso. Todo ello desembocó en una máximo nivel en los valores de la serie investidura, esta vez exitosa, de Pedro histórica, casi tocando con el paro, pri- Sánchez como presidente del Gobierno mera preocupación tradicional de los en los primeros días de enero de 2020.

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informe_demo_2020.indb 137 9/10/20 12:40 Bibliografía ging patterns of electoral volatility”. European Journal of Political Research Bergman, T. (1993). “Formation rules 7(1):1-26. and minority governments”. Eu- Penadés, A., y Santiuste, S. (2013). “La ropean Journal of Political Re- desigualdad en el sistema electoral search 23(1):55-66. español y el premio a la localización Diermeier, D., y Van Roozendaal, P. del voto”. Revista Española de Ciencia (1998). “The duration of cabinet for- Política 32:89-116. mation processes in western multi- Riera, P. (2015). “Economy, type of gover- party democracies”. British Journal nment, and strategic timing of elec- of Political Science 28(4):609-626. tions: Calling opportunistic early elec- Dunphy, R., y Bale, T. (2011). “The ra- tions in OECD democracies”. West dical left in coalition government: European Politics 38(6):1129-1151. Towards a comparative measure- Sieberer, U. (2011). “The institutional power ment of success and failure”. Party of Western European parliaments: A Politics 17(4):488-504. multidimensional analysis”. West Eu- Ecker, A., y Meyer, T. M. (2017). “Coa- ropean Politics 34(4):731-754. lition Bargaining Duration in Multi- Simón, P. (2016). “The challenges of the party Democracies”. British Journal new Spanish multipartism: govern- of Political Science: 1-20. ment formation failure and the 2016 Gamson, W. (1961). “A Theory of Coali- general election”. South European tion Formation”. American Sociologi- Society and Politics 21(4):493-517. cal Review 26(3):373-82. Strøm, K., Müller, W. C., y Bergman, T. Guinjoan, M. (2012). “Set on Compe- (2008). Cabinets and coalition bargai- ting: Contamination Effects and ning: the democractic life cycle in Wes- Parties’ Entry Decisions in Mass tern Europe. Oxford University Press. Elections” [Tesis doctoral]. Universi- Strøm, K., Müller, W. C., y Smith, D. tat Pompeu Fabra. M. (2010). “Parliamentary control Laakso, M., y Taagepera, R. (1979). of coalition governments”. Annual “Effective” number of parties: a Review of Political Science 13:517-535. measure with application to West Timmermans, A. (2006). “Standing Europe”. Comparative political stu- apart and sitting together: Enforcing dies 12(1):3-27. coalition agreements in multiparty Louwerse, T. (2014). “Unpacking ‘positi- systems”. European Journal of Politi- ve’ and ‘negative’ parliamentarism”. cal Research: 45(2):263-283. En: European Consortium of Politi- Woldendorp, J. J., Keman, H., y Bud- cal Research, Workshop “The Evolu- ge, I. (2013). Party government in 48 tion of Parliamentarism and Its Politi- democracies (1945-1998): Composi- cal Consequences”, pp. 10-15. tion—duration—personnel. Springer Pedersen, M. N. (1979). “The dynamics Science & Business Media. of European party systems: Chan-

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informe_demo_2020.indb 138 9/10/20 12:40 El cambio climático gana protagonismo en España Manuel7 Jiménez-Sánchez informe_demo_2020.indb 139 9/10/20 12:40 1. Introducción: medio grado disciplinas biofísicas, se ha mostrado importa unánime sobre el origen antropogénico del calentamiento global y sus graves consecuencias (Carlton et al., 2015; Cook En octubre de 2018, la comunidad cien- et al., 2016). Además, ha sido particu- tífica lanzó una advertencia sobre la larmente activa en sus llamamientos a apremiante necesidad de actuar, sin más los responsables políticos para tomar demoras, para frenar el cambio climáti- medidas urgentes y ambiciosas, recla- co: quedaban solo 12 años para contener mando considerar la situación actual el incremento de la temperatura del pla- como emergencia climática (Ripple et neta a los 1,5 °C en 2100 y mitigar así sus al., 2019). Los científicos y científicas no graves impactos económicos y sociales1. solo se han afanado en ofrecer al público Una subida superior, incluso de solo evidencias extraídas de múltiples regis- medio grado, nos conduciría a un esce- tros históricos que constatan la realidad nario catastrófico, de declive económico del cambio climático (records en veranos global y de aumento de la vulnerabilidad cálidos, retroceso del hielo en los polos, para cientos de millones de personas etc.)3, sino que también se han esforzado ante olas de calor, sequías, incendios, en presentar eventos climáticos extremos inundaciones y pobreza2. Según los actuales, desde olas de calor o incendios científicos, para mantenernos en el es- forestales a huracanes o inundaciones, cenario de los 1,5 °C, las emisiones de como manifestaciones de la nueva reali- dióxido de carbono (CO ) tendrían que 2 dad climática. Así, mediante el estableci- reducirse drásticamente, hasta un 45%, miento de esta vinculación, junto con el en 2030, y alcanzar la neutralidad de lenguaje de la emergencia, la comunidad carbono en 2050 (esto es, no emitir más científica ha jugado un papel fundamen- gases de efecto invernadero de los que tal en el proceso de cambio en la forma se eliminan de la atmósfera). en la que las personas perciben el proble- La comunidad científica, tanto den- ma del cambio climático. tro de la ciencia climática como en otras

1 En octubre de 2018, el Panel Intergubernamental del Cambio Climático, conocido como IPCC por sus siglas en inglés, publicó el primer informe especial sobre los impactos de un calentamiento global de 1,5 °C (con respecto a los niveles preindustriales) y las sendas de emisión relacionadas (IPCC, 2018). El informe fue encargado por los cerca de doscientos países integrantes del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) tras la adopción del Acuerdo de París en 2015. 2 Los estudios sobre el impacto económico a largo plazo del cambio climático coinciden en señalar sus consecuencias en todas las economías, de países ricos y pobres. En septiembre de 2018, por ejemplo, se publicó un estudio del Institute for New Economic Thinking (Kahn et al., 2019) que indica pérdidas en PIB per cápita mundial del 2,5 y 7,2% en 2050 y 2100 si no se adoptan las políticas de descarbonización, frente a descensos del 0,11 y 1,07% si se logran los objetivos de los acuerdos de Paris. Para España, el escenario de descarbo- nización evitaría el retroceso en el PIB per cápita, frente a pérdidas del 2,26% y 6,39% en un escenario de inacción (Santa Cruz Diez, 2019). 3 Véase, por ejemplo, Burunda (2020).

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informe_demo_2020.indb 140 9/10/20 12:40 El amplio impacto que tuvo esta vez tria, edificación, planificación urbana y el llamamiento de la comunidad cientí- uso del suelo. Una breve mirada a los fica no se puede explicar sin el altavoz acontecimientos durante la primera mi- que supusieron las exitosas moviliza- tad de 2020 sugiere que la crisis post ciones globales de 2019 protagonizadas COVID-19, aunque implique nuevos por jóvenes y estudiantes. El discurso momentos de espera y dilaciones, no de Greta Thunberg, reprochando a los parece haber modificado de momento líderes políticos su inacción y responsa- el rumbo en esta materia fijado por el bilizándoles de la adversa situación am- Gobierno en 2019. biental que están legando a su genera- En segundo lugar, exploramos la na- ción, otorgó una visibilidad inusitada al turaleza de las movilizaciones globales mensaje científico del “medio grado im- contra el cambio climático, protagoniza- porta”, legitimando a los promotores de das por las generaciones más jóvenes, y políticas climáticas de mayor ambición su destacada presencia en nuestro país, e impulsando la concienciación entre la con amplia participación en las jornadas ciudadanía, imprescindible para poner internacionales de huelga escolar por en marcha las transformaciones nece- el clima, así como en las convocatorias sarias para transitar hacia una sociedad durante la celebración en Madrid de la descarbonizada. Cumbre del Clima COP254. Además de ¿Y en España? Durante 2019, po- suponer un factor de legitimación de demos afirmar que el cambio climático la acción de gobierno, las movilizacio- ganó un protagonismo político sin pre- nes también resultaron fundamenta- cedentes. En este capítulo abordamos les para difundir el llamamiento de la varias manifestaciones de esta mayor comunidad científica en nuestro país. visibilidad y relevancia. En primer lu- Igualmente, son un claro exponente de gar, atendemos a los cambios en la pola presencia de una nueva generación de lítica climática. Pese al modo “en espe- activistas climáticos, reflejo a la vez que ra” en el que permaneció la acción de propulsora del proceso de toma de con- gobierno durante la segunda mitad del ciencia climática. año, en 2019 se hizo patente un viraje En tercer lugar, a partir del número crítico en la política climática (y energé- de noticias publicadas en diversos me- tica) española hacia el paradigma de la dios de prensa digital, observamos cómo emergencia y una mayor ambición en la difusión mediática del lenguaje de la el proceso de transición ecológica hacia emergencia climática aparece vinculado esa sociedad descarbonizada. De conso- a las movilizaciones y, de manera espe- lidarse este cambio, estaríamos ante el cialmente intensa, a la celebración de la inicio de una profunda y rápida trans- COP25. formación, no solo en nuestros modelos En cuarto lugar, a partir fundamen- de energía y transporte, sino de indus- talmente de datos de encuestas, ana-

4 Las COP, o Conferencias de las Partes, por sus siglas en inglés, son las reuniones de seguimiento de los países firmantes del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, establecido en 1992.

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informe_demo_2020.indb 141 9/10/20 12:40 lizamos el proceso de reconocimiento sibilidad y tenga más recorrido políti- (y negación) del cambio climático en el co del observado hasta ahora. El nuevo ámbito de la opinión pública. Los resul- contexto marcado por la pandemia no tados sugieren que en España la creen- hace sino añadir complejidad e incer- cia en el cambio climático de origen tidumbre al desarrollo de estas tenden- antropogénico es mayoritaria, y podría cias en el futuro cercano. haberse visto reforzada durante 2019. Sin embargo, algunos elementos, tam- bién de tipo demoscópico, como la li- 2. El cambio climático en la agenda mitada prioridad atribuida al problema política: el giro hacia una mayor o cierta persistencia del escepticismo, ambición y otros elementos de tipo contextual, como la consolidación de Vox, exponen- El Gráfico 1 resume algunos de los prin- te del escepticismo militante, permiten cipales eventos que marcan la agenda especular sobre un potencial aumen- política del cambio climático en España to de estas posiciones en la opinión en 2019. En la parte superior se marcan pública. España podría así sumarse al los hitos más importantes de la actividad conjunto de democracias en las que del Gobierno, junto con eventos del con- partidos populistas han hecho del nega- texto político nacional e internacional. cionismo o el escepticismo un tema de De estos últimos cabe destacar la cele- confrontación electoral. bración en diciembre de la COP25 en En este sentido, para profundizar en Madrid. En la parte inferior del gráfico la naturaleza de la conciencia climática apuntamos los eventos más destacables de los españoles y valorar el potencial de del movimiento contra el cambio cli- estas tendencias, en el último apartado mático a nivel global, así como algunos analizamos, con datos del CIS, los po- ejemplos de protestas locales que se han sicionamientos actitudinales de los ciu- vinculado con las movilizaciones por el dadanos respecto al cambio climático. clima, como las de la defensa del Mar En este análisis, comparamos el grupo Menor en Cartagena o a favor de Madrid mayoritario de concienciados climáticos Central. con otras posiciones actitudinales que Las mencionadas reducciones glo- incluyen, además del grupo de negacio- bales de emisiones para 2030 y 2050 nistas, a escépticos y a distantes climá- habían sido acordadas en la COP21 ticos. La imagen resultante es la de una celebrada en París en 20155, donde se sociedad más heterogénea y potencial- rubricó el primer acuerdo vinculante a mente polarizada que la que se refleja escala global sobre el clima. Los países en los medios cuando se muestran este firmantes se comprometieron a adoptar tipo de datos de encuestas. En el corto planes de descarbonización para 2020, plazo, es posible que el escepticismo, coincidiendo con la COP26 en Glasgow aún minoritario, pueda ir ganando vi- (pospuesta finalmente hasta noviem-

5 https://elpais.com/internacional/2015/12/12/actualidad/1449910910_209267.html?rel=mas.

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informe_demo_2020.indb 142 9/10/20 12:40 GRÁFICO 1: Acontecimientos en la política del cambio climático durante 2019

IPPC publica Informe especial "Calentamiento COP25 Santiago-Madrid global de 1,5 °C 26M: Elecciones Europeas El Gobierno declara 28A: Elecciones la "emergencia Proyecto Ley Cambio Climatico Grales 10N: Elecciones Grales. Climática" y Transición Energética (PNIEC2021-2030 y Estrategia Transición Justa)

R.D.L. Pobreza energética (elimina umpuesto al sol) R.D.L. Transición justa Congreso declara la Transición justa y DS cuencas mineras y DS cuencas mineras "emergencia climática" Presentación borrador Ley Cambio Cl.

sep.-18 dic.-18 mar.-19 jul.-19 oct.-19 ene.-20

"En defensa de Madrid SOS Mar Menor Central" (Manifestación) (Manifestación)

Inicio mov. global: Discurso Greta Thunberg Jornada Greta Thunberg inicia durante COP24 (Katowice) movilizacion FridaysforFuture en estatal FFF y JxC Estocolmo Extinction Rebellion en Londres 15M: 1ª Huelga 25M: 2ª huelga 27S: 3ª Huelga climática 6D: Manifestacion climática Climática (semana global por el clima) por el clima en Madrid

Fuente: elaboración propia a partir de distintas informaciones.

bre de 2021, como consecuencia de la de 2018, cuando la Comisión presentó pandemia por COVID-19). La Unión su visión estratégica a largo plazo “para Europea, que venía trabajando en esta una economía próspera, moderna, com- línea6, adoptó posteriormente, en 2016, petitiva y neutra desde el punto de vista una serie de medidas en materia de del clima de aquí a 2050”9. energía7, entre las que se establecía la En España, el Gobierno conservador obligación de los Estados miembro de de Mariano Rajoy acumulaba retrasos elaborar un Plan Nacional Integrado en el cumplimiento de estos compromi- de Energía y Clima (PNIEC)8. El marco sos. Tras frenar el desarrollo de las ener- normativo se completó en noviembre gías renovables en su primera legislatura

6 En concreto, su “Marco sobre clima y energía para 2030”, aprobado en 2014 por el Consejo Europeo (https://ec.europa.eu/clima/policies/strategies/2030_es). 7 Conocido como el paquete de “Energía limpia para todos los europeos” de noviembre de 2016 COM (2016) 860 final (https://ec.europa.eu/energy/topics/energy-strategy/clean-energy-all-europeans_en). 8 Una descripción temporal de las principales medidas adoptadas a nivel europeo puede encontrarse en esta nota informativa de la comisión europea: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/ es/IP_16_4009. 9 28/11/2018 - COM (2018) 773: “Un planeta limpio para todos: la visión estratégica europea a largo plazo para una economía próspera, moderna, competitiva y climáticamente neutra” (https://ec.europa.eu/clima/ policies/strategies/2050_es).

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informe_demo_2020.indb 143 9/10/20 12:40 (ejemplificado en el conocido “impuesto y climática. Su estilo proactivo de hacer al sol”10), la política climática del Gobierno política se desplegó también en los foros habitaba en la no-decisión. De la misma internacionales, alineando a España con manera, mantenía un perfil bajo en la UE los países a favor de una mayor ambición que reflejaba, si no una oposición declara- en los planes de descarbonización. Ribe- da a las medidas europeas, sí una falta de ra se ajusta a lo que en los estudios de prioridad a la hora de su implementación, políticas públicas se denomina policy en- en una estrategia, tal vez dilatoria, tal vez trepreneur (Mintrom y Norman, 2009), al encaminada a no asumir compromisos reunir el conocimiento experto y la capa- más allá de los mínimos posibles, y en cidad negociadora para promover lo que consonancia con determinados intereses podría ser un cambio radical en la política económicos españoles como los vincula- energética (y no solo) de nuestro país. Su dos a los combustibles fósiles. destacado papel durante la COP25, pre- El cambio de Gobierno a mediados vista en Santiago de Chile y celebrada in de 2018 supuso el inicio de una reorien- extremis en Madrid11, fue una muestra tación sustancial en la política de lucha más de su perfil de “emprendedora” del contra el cambio climático, sintonizando cambio político. con la estrategia comunitaria y a alineán- Como se refleja en el Gráfico 1, tras dose con los países favorables a políticas varios meses de preparación y negocia- más ambiciosas. A nivel organizativo, el ciones, el impulso del nuevo Ministerio novedoso Ministerio para la Transición para la Transición Ecológica se hizo vi- Ecológica concentró las competencias sible en febrero de 2019 con la aproba- ambientales y de desarrollo sostenible, ción, en el Consejo de Ministros, de va- desdibujadas en el organigrama del Go- rios instrumentos integrantes del nuevo bierno de Rajoy, e incorporó las compe- Marco Estratégico de Energía y Clima: el tencias en energía (y minería), que que- anteproyecto de Ley de Cambio Climáti- daron así encuadradas en el ámbito de la co, el Plan Nacional Integrado de Ener- lucha contra el cambio climático. gía y Clima (PNIEC) 2021-2030 y la Es- El perfil de la nueva ministra para trategia de Transición Justa. El PNIEC, la Transición Ecológica, Teresa Ribera, pieza fundamental para hacer frente a también puede interpretarse como un in- la emergencia climática durante la fase dicador más de la centralidad del cambio más determinante (2021 a 2030), pro- climático en la agenda del Gobierno de pone invertir unos 236.000M€ en esta Pedro Sánchez. En apenas ocho meses, década, el 20 % públicos y el 80 % priva- la ministra llevó al Consejo de Minis- dos, estimando un efecto sobre el PIB de tros algunos de los componentes de las unos 22.000M€ anuales y una genera- nuevas directrices de política energética ción de entre 250-364.000 empleos ne-

10 Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre, por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía eléctrica con autoconsumo y de producción con autoconsumo. Derogado por el Gobierno socialista en octubre de 2018. 11 Véase, por ejemplo: https://www.miteco.gob.es/es/cop25/prensa-media/teresa-ribera-ser%C3%A1-una- de-las-facilitadoras-de-la-negociaci%C3%B3n-de-cop25/tcm:30-505363.

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informe_demo_2020.indb 144 9/10/20 12:40 tos12. La disolución de las Cortes y la pos- Justa contempla la adopción de medidas terior repetición electoral impidió, sin para prever y gestionar los impactos eco- embargo, la tramitación parlamentaria nómicos y sociales que, por ejemplo, de la ley (retomada en mayo de 2020). pueden implicar estos cierres en las co- La situación de Gobierno en funciones marcas y poblaciones afectadas15. durante gran parte del año mantuvo, por Como alternativa a los combustibles tanto, en modo de espera la acción del fósiles se propone, entre otras medidas, Gobierno en esta materia. Tras su envió el fomento de las energías renovables en a Bruselas en febrero, el PNIEC quedó la producción energética: para 2030 se pendiente de la incorporación de las plantea una penetración de las renova- recomendaciones de la Comisión Euro- bles del 42% en la producción energética pea, así como del procedimiento de eva- y un 74% en la producción de electrici- luación ambiental estratégica13. dad (con la idea de que alcance el 100% En sintonía con la estrategia europea, en 2050). Igualmente, se contemplan el marco estratégico del Gobierno socia- medidas para cambiar el modelo de mo- lista planteó una reducción del 20% en vilidad a partir, por ejemplo, de planes de relación con las emisiones de 1990 (los movilidad sostenible urbana o la trans- objetivos globales se sitúan en el 40%) y formación del parque automóvil hacia del 90% para el 2050, lo que implicaría su electrificación: a corto plazo (2030) transformar a España en un país neutro se persigue que el 16% de los vehículos en carbono14. La descarbonización pasa en circulación sean eléctricos, fijando el por medidas como el cierre de las centra- objetivo de cero emisiones para 205016. les térmicas, ya en marcha y que se ace- De esta manera, en 2019 la política leró en 2020. La Estrategia de Transición climática española inició, con momen-

12 Véase: https://www.idae.es/informacion-y-publicaciones/plan-nacional-integrado-de-energia-y-clima-pniec- 2021-2030 13 El Estudio Ambiental Estratégico del borrador actualizado del PNIEC 2021-2030 se sometió a informa- ción pública en los primeros meses de 2020 (https://www.miteco.gob.es/es/cambio-climatico/participacion- publica/eae-pniec.aspx.) 14 En la versión actualizada que acompaña a la exposición pública del estudio ambiental estratégico, el objetivo de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero se eleva al 23%. Hay que tener en cuenta que en 2017 las emisiones se situaban un 17,5% por encima de las de 1990. 15 Como las contempladas en el RDL de medidas urgentes para una Transición Justa de la Minería del Car- bón y el Desarrollo sostenible de las comarcas mineras, aprobado en diciembre de 2018. La incorporación de medidas sociales para paliar los efectos negativos, como el cierre de centrales térmicas, contribuyó a que el PNIEC obtuviera una de las mejores valoraciones por parte de las autoridades europeas (véase, por ejemplo, https://www.eldiario.es/economia/informe-otorga-Espana-europeos-climatico_0_899060593.html). En esta línea, en 2020 se crea el Instituto para la Transición Justa, encaminado a favorecer la reconversión industrial en las comarcas afectadas. 16 El anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética fija, por ejemplo, la obligatoriedad de establecer zonas de bajas emisiones a los municipios con más de 50.000 habitantes, además de favorecer los desplazamientos a pie, en bicicleta y la mejora en las redes de transporte público.

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informe_demo_2020.indb 145 9/10/20 12:40 tos en stand-by, un viraje hacia el para- en estos sectores. Mientras, otras em- digma de la emergencia climática y de presas en el ámbito de la energía, mejor mayor ambición en el proceso de descar- situadas en las tecnologías limpias, se bonización. Este cambio implicaba cierta mostraron mucho más favorables18. Las ruptura con el alineamiento del anterior organizaciones ecologistas, por su par- Gobierno con los intereses de las gran- te, aunque apreciaron el cambio en la des empresas del ámbito de las energías orientación de la política del Gobierno, fósiles. A escala europea, los lobbies de consideraron los objetivos de reducción estas empresas han ejercido una clara, de emisiones en 2030 insuficientes para aunque no siempre visible, oposición a lograr la descarbonización en 2050, dela política climática de la UE y, en par- mandando mayor ambición para trans- ticular, a la estrategia europea a largo formar el modelo energético19. plazo (Influencemap, 2019). Uno de los La formación del nuevo Gobierno sectores más beligerantes ha sido el de de coalición en 2020 y la continuidad la automoción. Precisamente, la prohibi- de Teresa Ribera al frente del Ministe- ción de la producción y matriculación de rio para la Transición Ecológica apun- motores de combustión (diésel o gasoli- taban a la consolidación del cambio de na) en 2040 recogida en el PNIEC susci- paradigma. En enero, la declaración por tó una de las controversias con el sector parte del nuevo Ejecutivo de la emer- industrial que trascendieron a la esfera gencia climática y ambiental, cum- pública. Como en el ámbito de la política pliendo el mandato del Parlamento de europea, la oposición de los fabricantes septiembre, indicaba claramente que se en España, con gran peso de las motori- retomaba la senda de acción previa con zaciones tradicionales, se enmarca en el la puesta en marcha de las iniciativas rechazo al exceso de ambición que supo- suspendidas por las convocatorias elec- ne la descarbonización del transporte en torales20. 205017. El ritmo de la electrificación del La situación de estado de alarma por parque automóvil o el apoyo a las reno- la pandemia de COVID-19 ha supuesto vables también fueron objeto de críticas un nuevo momento de espera en el pro- públicas por parte de elites económicas ceso de cambio de paradigma de política

17 La Asociación Española de Fabricantes de Automóviles y Camiones (ANFAC) rechazó “de plano”, por “excesiva en sus objetivos y acelerada en sus plazos”, la propuesta del Gobierno (véase, por ejemplo, https://www. eldiario.es/economia/fabricantes-arremeten-prohibicion-vehiculos-combustion_0_835367408.html). 18 Como indican las reacciones al PNIEC de directivos de distintas empresas energéticas recogidas en prensa en febrero de 2019 (véase, por ejemplo, https://elpais.com/economia/2019/02/13/actualidad/ 1550085899_116550.html). 19 Véanse, por ejemplo, las alegaciones realizadas por Ecologistas en Acción en la fase de consulta del borrador del plan en marzo de 2019, disponibles en: https://www.ecologistasenaccion.org/wp-content/ uploads/2019/04/observaciones-PNIEC.pdf 20 Como se indica en el Gráfico 1, en septiembre 2019, el Congreso de los Diputados aprobó una declaración de emergencia climática que fue apoyada por todos los grupos salvo Vox (véase, por ejemplo, https://www. climatica.lamarea.com/gobierno-de-espana-declara-la-emergencia-climatica/).

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informe_demo_2020.indb 146 9/10/20 12:40 climática. Tendremos que esperar a los En ese sentido, la ministra Ribera ha próximos meses para comprobar cómo mantenido igualmente su papel proacti- el nuevo contexto influye en la estrate- vo en Europa para favorecer una estra- gia de descarbonización impulsada por tegia de recuperación económica en el la ministra Ribera. De momento, no hay marco del pacto verde europeo. indicios claros, sin embargo, que hagan No obstante, el nuevo contexto de pensar que el Gobierno se plantee ori- crisis y el debate sobre la recuperación llar su política climática en el proceso plantean una nueva oportunidad para de recuperación económica. Tampoco reabrir la discusión sobre la pertinencia se aprecia que su discurso se acomode o el exceso de ambición de la política cli- con el de los que ven un trade-off entre mática del Gobierno socialista. Los secto- la ambición de la política climática y res industriales más reticentes al cambio una recuperación económica rápida. En de paradigma han redoblado sus presio- mayo de 2020, por ejemplo, entre otras nes para que las decisiones del Gobierno medidas, el Gobierno inició la tramita- (y los cuantiosos fondos para la recupe- ción parlamentaria de la accidentada ración) se centren en el corto plazo en la Ley de Cambio Climático y presentó el actividad económica del tejido producti- borrador Plan Nacional de Adaptación al vo existente, postergando las transforma- Cambio Climático 2021. En junio, apro- ciones que se defienden desde el Minis- bó mediante Real Decreto-ley medidas terio para Transición Ecológica23. para impulsar las energías renovables El Plan de Impulso de la cadena de va- y favorecer la reactivación económica21. lor de la Industria de la Automoción, pre- En todos los casos, estas decisiones se sentado en junio de 2020, permite ilus- enmarcan en un discurso que concibe la trar las dificultades añadidas a las que se descarbonización como elemento cen- expone la política climática del Gobierno tral en la recuperación de la crisis econó- en el contexto de crisis actual24. Una pata mica y social causada por la pandemia22. fundamental de las medidas a corto plazo

21 Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica. En junio también se aprueban otras medidas contempladas en la declaración de emergencia climática y transición ecológica y vinculadas al marco estratégico en materia de energía y clima diseñado en la anterior legislatura. Entre ellas podemos destacar la estrategia “España Circu- lar 2030”, orientada a la reducción del consumo nacional de materiales y de residuos, elemento fundamental para cambiar modelos de producción y consumo (https://www.miteco.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/temas/economia-circular/estrategia/). 22 Y se refuerza, igualmente, la conexión entre la lucha contra el cambio climático (y la protección de los sistemas ambientales) con la reducción de riesgos globales, como las pandemias por zoonosis. 23 Por el contrario, en el sector de la energía, la mayoría de las grandes empresas que no dependen de los combustibles fósiles consideran que salida de la crisis pasa por la senda de la descarbonización. Véanse, por ejemplo, las declaraciones de directivos de las grandes empresas durante la cumbre empresarial convocada por la CEOE a mediados de junio. 24 El plan se puede consultar en: https://www.lamoncloa.gob.es/serviciosdeprensa/notasprensa/transpor- tes/Documents/2020/15062020_PlanAutomocion2.pdf

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informe_demo_2020.indb 147 9/10/20 12:40 de este plan, subtitulado “Hacia una mo- combustión en el anteproyecto de Ley de vilidad sostenible y conectada”, se articula Cambio climático, remitido al Parlamen- en torno a una nueva edición del plan Re- to en mayo –en el que se elimina la men- nove, con una dotación de 200M€ (36% ción expresa a su prohibición a partir de de la financiación para el 2020). Bajo la 2040 pero sin renunciar a ese objetivo–, responsabilidad del Ministerio de Indus- puede interpretarse igualmente como tria, el Renove 2020 incluye la noción de otro ejemplo de la capacidad del sector de neutralidad tecnológica, tal como deman- la automoción para resistir y modelar las daba el sector de la automoción y de los propuestas del Ministerio de Transición combustibles fósiles25. De esta manera, se Ecológica28. Pero también puede leerse persigue la incentivación de la demanda como ejemplo de la capacidad del Gobier- de vehículos diésel y gasolina, que repre- no para encontrar equilibrios que, en el sentan la mayor parte de la producción en contexto de crisis económica, permitan suelo nacional, con el objetivo de reactivar perseverar en el cambio de paradigma de el sector en el corto plazo26, y a la espera política climática iniciado en 2019. de su transformación en el futuro con la incorporación prevista de un mayor nú- mero de modelos eléctricos. Aunque las 3. Las movilizaciones de una ayudas son más cuantiosas para vehículos nueva generación de activistas híbridos o eléctricos, que cuentan además climáticos con una línea alternativa en el programa Moves27, cabe esperar que la demanda se El origen de las movilizaciones globa- concentre en los motores de combustión, les se suele situar en la huelga escolar más económicos, y que, por tanto, el plan iniciada de manera individual por Greta tenga un efecto de desalineamiento, al Thunberg en septiembre de 2018 para menos en el corto-medio plazo, respecto a demandar al Gobierno que resultara los objetivos de electrificación del parque de las elecciones de octubre en Suecia automóvil promovidos desde Transición el cumplimento de los acuerdos de Pa- Ecológica. El cambio en la forma en la que rís29. A lo largo de la campaña electoral, se plantea el futuro de los vehículos de

25 Véase por ejemplo, https://cincodias.elpais.com/cincodias/2020/05/12/companias/1589278406_645895.html 26 Dotado con 250 M€, el Gobierno estima un impacto económico para España de 1104 M€ a lo largo de toda la cadena de valor y de los servicios asociados, y el mantenimiento de 7400 empleos en el sector. 27 Integrado también en el mencionado Plan de Impulso a la Industria de la Automoción, el Programa MOVES II de Incentivos a la Movilidad Eficiente y Sostenible tiene una dotación de 100M€ (menor que el plan RENOVE). Además de fomentar la adquisición de vehículos de energías alternativas, busca también incentivar, por ejemplo, la implantación de infraestructura de recarga de vehículos eléctricos o sistemas de préstamos de bicicletas eléctrica. 28 Véase, por ejemplo: https://www.cocheglobal.com/tendencias/automocion-apoya-ley-cambio-climatico-prohibicion-coches-diesel-gasolina_349263_102.html 29 A nivel nacional se pueden encontrar antecedentes como el Sunrise Movement en Estados Unidos. Véase, por ejemplo: https://mobilizingideas.wordpress.com/2019/03/15/new-hope-for-climate-activism/

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informe_demo_2020.indb 148 9/10/20 12:40 Thunberg, de 15 años, estuvo todos los en distintos países, y dando lugar en po- días a las puertas del Parlamento duran- cos meses al posiblemente mayor movi- te el horario escolar. Tras las elecciones, miento estudiantil en la historia. decidió seguir protestando de la misma Durante 2019, este movimiento pro- manera todos los viernes con el lema movió cuatro jornadas internacionales Fridays For Future (FFF), del que pos- de huelga (véase Gráfico 1). La primera teriormente tomaría nombre el movi- huelga escolar mundial del 15 de marzo miento global. reunió a más de un millón de simpati- Tres elementos resultan destacables zantes, con alrededor de 2200 protestas en este movimiento: su origen, su dis- en 125 países. El 24 de mayo, una segun- curso y el protagonismo de adolescentes da huelga escolar mundial registró al estudiantes y jóvenes. En primer lugar, menos 1600 eventos en 150 países, coin- las movilizaciones resultaron sorpren- cidiendo con las elecciones al Parlamen- dentes por su surgimiento espontáneo, to Europeo de 2019. La Semana Global al margen de organizaciones preexisten- del Futuro 2019 fue una serie de 4500 tes, ecologistas o de otro tipo. El movi- huelgas en más de 150 países durante los miento emerge como consecuencia de últimos dos viernes de septiembre. Cua- un proceso de “acción conectiva” (Ben- tro millones de personas se unieron al nett y Segerberg, 2012) en el que las primero y dos millones al segundo (Ben- redes sociales, en interacción con los nett, 2019; Wahlström et al., 2019). El 29 medios de comunicación, juegan un de noviembre, se convocaron al menos papel fundamental en la movilización y en 1700 ciudades. En España, la convo- la propia configuración organizativa del catoria se trasladó al 6 de diciembre con movimiento. Se trata de una forma de motivo de la celebración de la COP25 en contestación que, aunque siga llamando Madrid. La manifestación, que contó con la atención, resulta cada vez más fre- la presencia de Greta Thunberg31, resultó cuente en las sociedades digitalizadas multitudinaria. (con ejemplos que van desde el 15M En España, las jornadas internacio- hasta el movimiento #MeToo). Como nales de marzo y de septiembre también en este caso, gracias a las dinámicas de tuvieron un gran seguimiento. Durante interacción comunicativa en las redes, el 15 de marzo de 2019 se celebraron la movilización puede ser a gran escala, protestas en al menos 60 ciudades. El contando con poca o ninguna organiza- éxito de la convocatoria resultó inespe- ción formal30. Así, la protesta individual rado porque hasta entonces la actividad y local de Greta Thunberg se hizo, en pode protesta en torno al cambio climático cas semanas, colectiva y global a través había sido más reducida que en otros de las redes y los medios de comunica- países europeos como Bélgica, Reino ción, estimulando réplicas entre jóvenes Unido o Alemania. Tras las primeras

30 Véase, por ejemplo: https://theconversation.com/connective-action-the-publics-answer-to-democratic-dysfunction- 33089. 31 Medio millón de participantes según los organizadores. Véase, por ejemplo: https://www.elsaltodiario.com/ cop25/directo-miles-personas-secudan-marcha-clima-madrid

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informe_demo_2020.indb 149 9/10/20 12:40 acciones de protesta en ciudades como nales para la acción, sin necesidad de Barcelona o Girona, el movimiento se alinearse con una organización o ideo- empezó a coordinar durante el mes de logía concreta. “Cambio del sistema, no febrero, a través de redes y asambleas del clima”, “Justicia climática”, “No hay locales, igual que en otros países euro- planeta B”, “Si no actuamos hoy no ha- peos, organizando actividades y prepa- brá un mañana”; la variedad de lemas rando la convocatoria de huelga estu- que acompañan a las movilizaciones diantil de marzo. En septiembre, para refleja este proceso de establecimiento la tercera convocatoria internacional, de marcos movilizadores abiertos, in- la base organizativa se amplió a las or- clusivos, que cada participante puede ganizaciones ecologistas tradicionales, adaptar o personalizar en función de sindicatos, etc., llegando a contar con su propia perspectiva. Pero además de hasta 300 organizaciones32. Además de esta inclusividad, el éxito movilizador esas jornadas internacionales, la mo- puede vincularse también a dos ele- vilización por el clima en España ha mentos novedosos en la construcción producido múltiples eventos de ámbito de las demandas ambientales globales. estatal, como las movilizaciones del 25 Por un lado, se adopta el discurso de la de abril, tres días antes de las elecciones comunidad científica de la emergencia generales, y ha estimulado igualmente climática (“Nuestra casa está en llamas”) protestas locales como las de la defensa que apremia a los Gobiernos a adoptar de Madrid Central o del Mar Menor en medidas audaces que nos alejen de un Murcia (véase Gráfico 1). escenario de cambio climático catastrófi- Un segundo elemento destacable de co. Por otro lado, se añade el componen- estas protestas se puede vincular a su te generacional que define a los actua- discurso o su trabajo de atribución de les jóvenes como víctimas de un futuro significado a la realidad (Snow, 2013). desfavorable y atribuye, con indignación Como en otras acciones conectivas, los (“¡Cómo se atreven!”)33, la responsabili- marcos de interpretación (o frames) que dad a los adultos del presente y, especial- motivan a la participación tienden a ser mente, a los líderes: “Ustedes dicen que muy inclusivos. Estos marcos suelen aman a sus hijos por encima de todo, surgir de la propia interacción en las pero les están robando su futuro ante redes, y plantean objetivos muy genera- sus propios ojos”34. les que no generan disensos, de manera Al mismo tiempo, el discurso urge que se facilita la confluencia de diversas a la acción de los jóvenes y del resto de sensibilidades y motivaciones perso- la ciudadanía para que asuman la res-

32 Véase, por ejemplo: https://elpais.com/sociedad/2019/09/27/actualidad/1569562686_711119.html. 33 “Estamos en el inicio de una extinción masiva y lo único de lo que ustedes pueden hablar es de dinero y de cuentos de hadas sobre crecimiento económico eterno. ¡Cómo se atreven!”. Discurso de G. Thunberg en la asamblea de Naciones Unidas, en septiembre de 2019. Disponible en: https://www.youtube.com/ watch?v=xVlRompc1yE 34 Discurso de G. Thunberg durante su intervención en la COP24 Katowice. Disponible en: https://www. youtube.com/watch?v=wYr3DNWcFO0

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informe_demo_2020.indb 150 9/10/20 12:40 ponsabilidad de actuar para “salvar” ese aunque se trate de manifestaciones de futuro, tal como sintetizan los distintos esos mismos problemas globales y sus lemas que dan nombre al movimiento: efectos negativos sean iguales o mayo- Huelga por el clima, Fridays for Future res. La hipermetropía ambiental funcio- (FFF), Jóvenes por el Clima (JxC) o Exc- na como un mecanismo psicológico que tintion Rebelion (Ex). Este discurso ha permite eludir posibles sentimientos de sido muy efectivo a la hora de construir responsabilidad individual (necesarios un agravio movilizador (Snow y Soule, para re-orientar actitudes y comporta- 2010)35 sobre una problemática cuya ha- mientos). El hipermétrope tiende a reco- bitual percepción como una amenaza le- nocer aquellos problemas ambientales jana o difusa ha dificultado la extensión que percibe lejanos, ajenos a su compor- de la movilización más allá del activis- tamiento y sobre los que no se considera mo ecologista. La vinculación por parte responsable o con capacidad de control. de la comunidad científica del cambio Pero no ve, o le cuesta reconocer, aque- climático con fenómenos climáticos ex- llos más cercanos cuya solución apare- tremos, como las olas de calor, las inun- ce claramente conectada con posibles daciones o los incendios, ha contribuido cambios, más o menos costosos, en su igualmente a vincular el cambio climáti- comportamiento. El proceso de concien- co a la experiencia personal, ampliando ciación climática colectiva que emerge el potencial de movilización a sectores en 2019 puede haber supuesto una in- sociales que previamente no se sentían flexión en la forma en la que la ciuda- interpelados. danía experimenta el cambio climático, En este sentido, cabe pensar que las aumentando, por un lado, la capacidad movilizaciones han contribuido a forta- para reconocerlo en el entorno más cer- lecer una conciencia climática cuya ex- cano y, por el otro, la autopercepción de tensión ha sido, frecuentemente, presa las personas como afectadas, potencian- de lo que los psicólogos ambientales do el sentimiento de responsabilidad in- denominan “hipermetropía ambiental” dividual para la acción. (Uzzell, 2000): la tendencia a reconocer El tercer elemento que caracteriza al la importancia de los problemas am- movimiento, clave para la gran atención bientales cuando se definen como glo- mediática recibida, ha sido el perfil de bales (lejanos), al tiempo que no se ven sus activistas y participantes36. El papel con claridad problemas más cercanos, de las redes sociales en las acciones co-

35 Las demandas, como los principales impulsores de la participación en protestas, generalmente se entien- den como la percepción de que un grupo, o una persona, está experimentando una desigualdad ilegítima, ha sido víctima de injusticia o siente una indignación moral respecto a alguna situación o problema (Steke- lenburg y Klandermans, 2007). La definición de esta situación o problema debe percibirse lo suficientemente seria como para justificar la acción individual y la implicación en la protesta. 36 La cobertura mediática de estas protestas y reuniones políticas nacionales e internacionales de alto nivel que involucran al ícono del movimiento, Greta Thunberg, ilustra un nivel de atención global que ningún movimiento juvenil anterior ha recibido.

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informe_demo_2020.indb 151 9/10/20 12:40 nectivas suele favorecer la presencia de resultados del estudio 3271 del Centro de jóvenes en este tipo de movilizaciones37, Investigaciones Sociológicas (Barómetro pero en este caso, destaca la afluencia de de enero 2020), que incluyó una serie de adolescentes, estudiantes de instituto – preguntas sobre la COP25 en Madrid y el como la propia Greta Thunberg– que, en cambio climático, un 6,1% de las perso- no pocos casos, participan por primera nas encuetadas afirmó haber participado vez en protestas (huelga escolar, mani- en las movilizaciones celebradas durante festaciones, etc.). esos días. Ese porcentaje es mucho más Los resultados de una encuesta rea- alto entre los jóvenes: sube al 16,2% en- lizada in situ entre participantes en ma- tre el grupo de 18 a 25. Y también es algo nifestaciones de 13 ciudades de 9 países superior entre las mujeres (6,4% frente europeos durante la primera huelga in- al 5,9% de hombres). Si consideramos ternacional corroboran la gran presencia que estas movilizaciones de diciembre, de adolescentes (estudiantes) y de mu- convocadas por multitud de organizacio- jeres (Wahlström et al., 2019). En con- nes, debieron ser mucho más heterogé- creto, en su conjunto, el grupo de edad neas que las celebradas en marzo, resulta entre 14 y 19 años fue, con diferencia, razonable atribuir también a las movili- el predominante, llegando al 45% del zaciones en España ese componente ge- total de las personas encuestadas, aun- neracional y de género que se recoge en que la edad media se situó por encima, el estudio internacional de marzo. Otros en los 21 años. La presencia significativa resultados sobre la opinión pública hacia de jóvenes manifestantes primerizos en el cambio climático, que se exponen más la huelga apunta al surgimiento de una adelante en este capítulo, son congruen- nueva generación de activistas climáti- tes con una diferenciación generacional cos. También resultan sorprendentes y, en menor medida, de género, en las los resultados que sugieren un sesgo fe- actitudes hacia el cambio climático. menino, particularmente entre los estu- No cabe duda de que estas protes- diantes (con una presencia del 66% de tas han captado la atención mediática, mujeres), tal vez como reflejo del efecto han ayudado a visibilizar el problema movilizador del frecuente liderazgo fe- del cambio climático y han tenido un menino en muchos países, además del claro impacto en la agenda política. Las de la propia Greta Thunberg. múltiples declaraciones institucionales Aunque la encuesta mencionada no de emergencia climática son un claro incluyó ninguna manifestación en Es- ejemplo de la influencia de las movili- paña, podemos considerar que estos re- zaciones. En el Reino Unido, por ejem- sultados son extensibles al perfil de los plo, la extensión de estas declaraciones participantes en nuestro país. De hecho, durante los primeros meses del año se de acuerdo con el avance provisional de ha interpretado como respuesta directa

37 Esto es, no obstante, cada vez menos cierto, debido a la rápida extensión del uso de las redes sociales por internet entre todos los grupos de edad. Un ejemplo reciente en España lo encontramos en las movilizaciones de los pensionistas (véase Jiménez et al., 2020).

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informe_demo_2020.indb 152 9/10/20 12:40 a la campaña de Extinction Rebellion38. nificativos de 2019. En su justificación, En España, el Congreso se sumó a estas señalaba “la relevancia de la ecología, la declaraciones en septiembre de 2019, celebración en Madrid de la Cumbre del con el único voto en contra de los dipu- Clima, los incendios del Amazonas, el tados de Vox. Y, siguiendo ese mandato, desastre del Mar Menor, la declaración el Gobierno de coalición lo hizo en ene- de emergencia climática por parte de la ro de 2020. Por su parte, el Parlamento UE, etc.”40. Aunque los académicos de la europeo lo hizo días antes de la COP25, RAE no las mencionan explícitamente, con la intención expresa de que “la clase podemos estar seguros de que las movi- política europea redoble los esfuerzos lizaciones de los jóvenes por el clima y para frenar el calentamiento global, así el efecto mediático de Greta Thunberg como transmitir a la ciudadanía, espe- han contribuido a esta significatividad cialmente a los jóvenes que se han ma- del término en 2019. nifestado en las calles de todo el conti- De hecho, la cobertura mediática del nente, la idea de que su clamor ha sido cambio climático aumentó de manera escuchado”39. exponencial en 2019. La línea azul, más gruesa, del Gráfico 2 muestra la evolu- ción desde 2017 del promedio mensual 4. Atención mediática y nuevas de noticias, en la prensa online más leí- palabras para hablar del cambio da, que incluyen en sus titulares el tér- climático mino “cambio climático”41. Los datos reflejan el gran impacto mediático de la celebración en Madrid de la COP25. No Al término del año, la RAE incluyó la obstante, ese pico se produjo sobre una palabra “clima” entre las 14 palabras tendencia positiva previa, que se inicia que, a su parecer, definen y explican los a finales de 2018 y se mantiene durante acontecimientos y tendencias más sig- todo el siguiente año.

38 Véase: https://www.climatechangenews.com/2019/05/01/climate-emergency-declarations-spread-across-uk- extinction-rebellion/ 39 https://elpais.com/sociedad/2019/11/28/actualidad/1574934320_885860.html. El avance del Eurobarómetro del Parlamento europeo realizado en octubre, señala que un 60% de los europeos consideraba que estas manifestaciones habían tenido un impacto directo sobre la política. En el caso de España, las cifras son similares: el 60% cree que han influido en el ámbito de la UE y el 58% en nuestro país. Véase, por ejemplo: https://www. energynews.es/eurobarometro-2019-cambio-climatico-prioridad-ue/ 40 https://www.rae.es/noticias/las-palabras-que-definen-un-ano 41 De acuerdo con un estudio de 40dB, los periódicos online más leídos en 2019 fueron elpais.com, eldiario.es, abc.es, elmundo.es y 20minutos.es (véase, https://www.eldiario.es/redaccion/eldiarioes-periodico-digital-quinto- puesto_6_896670352.html). Los resultados mensuales se han obtenido utilizando el motor de búsqueda avanzada de Google, limitando los resultados a noticias en las que los términos considerados aparecían en el texto. En el caso del término “cambio climático”, debido a su mayor frecuencia, los resultados se limitan a noticias que lo contenían en el texto de sus titulares. Posteriormente los resultados de las búsquedas se han revisado para eliminar falsos positivos. Nota del autor: agradezco a Francisco José Jiménez Pérez su ayuda en la tarea de recopilación de estos datos.

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informe_demo_2020.indb 153 9/10/20 12:40 GRÁFICO 2: El cambio climático en los medios. Promedio mensual de noticias en los medios digitales de mayor difusión con menciones a términos sobre el cambio climático y los promotores de las movilizaciones

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"cambio climático (en titulares)" 80 "crisis climática"

60 "emergencia climática"

"Greta Thunberg"

Número de noticias (promedio) de noticias Número "Fridays for Future" o "Juventud por el Clima"

20 Extinction Rebellion

feb-17 jun-17 jul-17 oct-17 dic-17 jun-18jul-18 dic-18 jun-19jul-19 oct-19 dic-19 ene-17 mar-17abr-17may-17 ago-17sep-17 nov-17 ene-18feb-18mar-18abr-18may-18 ago-18sep-18oct-18nov-18 ene-19feb-19mar-19abr-19may-19 ago-19sep-19 nov-19

Fuente: elaboración propia a partir de búsquedas en Google.

Como hemos señalado, en los últi- términos “crisis climática” y “emergen- mos años, y particularmente desde la cia climática” en su texto. Como puede COP de Paris en 2015, la comunidad observarse, se trata de términos nuevos, científica del clima y demás promotores que se incorporan al lenguaje de los mede la descarbonización han redefinido dios de manera creciente durante este el problema del cambio climático como año. En diciembre, coincidiendo con la una amenaza inmediata, cuyos efectos Cumbre del Clima en Madrid (COP25), negativos se dan por descontados y pue- ambos términos alcanzan un promedio den empezar a sentirse en nuestro pre- mensual de 100 noticias en los periódi- sente. Esta nueva definición apremia a cos analizados. En el caso de eldiario.es, adoptar medidas urgentes y ambiciosas. medio que presenta una mayor cober- La extensión de un nuevo lenguaje que tura de estos temas, encontramos men- pone el foco en la gravedad y la urgencia ciones a la crisis climática en unas 170 sirve de indicador de este cambio en la noticias durante diciembre42. forma de entender el problema y su solu- Como hemos señalado, los científi- ción. El Gráfico 2 incorpora también los cos y demás promotores de ese cambio promedios mensuales de noticias con los han encontrado en el movimiento FFF,

42 Esta atención mediática explica que un 85% de las personas preguntadas durante ese mes estuviera al tanto de la celebración de la cumbre. CIS, barómetro de enero de 2020. Estudio 3271. Disponible en: http:// www.cis.es/cis/opencm/ES/1_encuestas/estudios/ver.jsp?estudio=14482

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informe_demo_2020.indb 154 9/10/20 12:40 iniciado por Greta Thunberg, su porta- 201844, el porcentaje de los que albergan voz más determinante. Las noticias que dudas o no están seguros se ha reducido mencionan a la joven activista o a las pro- a la mitad (6,2%), aumentado en cuatro testas de los jóvenes en general siguen puntos porcentuales los que creen en el una tendencia parecida a las anteriores cambio climático (hasta el 83,4%) y en (con coeficientes de correlación muy al- dos puntos los que no creen que el cli- tos, alrededor de 0,9). Junto al pico en ma esté cambiando (hasta el 9,6%). La diciembre, se dibujan otros picos, no tan reducción del porcentaje de los que no acusados, coincidiendo con las jornadas se sitúan en ninguna posición y el au- de protesta de marzo y septiembre. mento de los que creen en su existencia Estos datos indican que la mayor sugieren una consolidación de esa posi- atención mediática al cambio climático ción. No obstante, el pequeño aumento en 2019 ha estado acompañada de una del porcentaje de los que afirman que nueva terminología, centrada en la idea no se está produciendo puede indicar de la emergencia climática. Igualmente, que el negacionismo o planteamientos apuntan a que las movilizaciones y la ce- escépticos definen un espacio de la opi- lebración de la COP25 han constituido nión pública en España que no debemos los eventos que han propiciado la incor- pasar por alto. poración en el ámbito mediático de este El barómetro del CIS de enero de nuevo lenguaje. 2020 vuelve a abordar la creencia en el cambio climático. Sin embargo, el empleo de un formato de pregunta diferen- 5. Reconocimiento (y negación) te y su formulación tras un bloque de del cambio climático en la opinión cuestiones sobre la COP25 de Madrid pública dificulta la comparación de los datos de ambos barómetros. Los resultados ven- drían a confirmar la reducción de los La opinión pública española ha venido que no saben posicionarse hasta poco reconociendo el problema del cambio más del 5%. Podemos pensar que la ex- climático de manera mayoritaria. En el posición mediática durante 2019 propi- año 2000, de acuerdo con el CIS43, un ció que prácticamente todo el mundo se 79,3% creía que efectivamente este se posicione ante este tipo de preguntas. estaba produciendo, frente a un 7,9% También, se aprecia un ligero aumento que lo negaba (consideraba que no había de los que creen en un cambio climático pruebas suficientes), y un 12,7% restante causado por la acción del ser humano: que afirmaba no saberlo o no tenerlo cla- 84% de las personas encuestadas. Por ro. Casi dos décadas después, también último, respecto a las posiciones nega- según datos del CIS de noviembre de cionistas podría inferirse una tendencia

43 CIS, barómetro de noviembre de 2000. Estudio 2402. Disponible en: http://www.cis.es/cis/opencm/ES/1_ encuestas/estudios/ver.jsp?estudio=1385 44 CIS, barómetro de noviembre de 2018. Estudio 3231. Disponible en: http://www.cis.es/cis/opencm/ES/2_ bancodatos/estudios/ver.jsp?estudio=14435).

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informe_demo_2020.indb 155 9/10/20 12:40 hacia el cuestionamiento del origen na- mayoritaria entre la ciudadanía que cree tural del cambio climático más que su en el cambio climático. existencia: un 8,2% lo considera como En los estudios comparados, Espa- una etapa más del clima y solo un 2,4% ña viene situándose entre los países con niega que se esté produciendo, frente a menores porcentajes de negacionistas. un mayor porcentaje de negacionistas El Gráfico 3 muestra datos recogidos puros a finales de 2018 (9,6%). Estas en 2017 en la Encuesta Social Europea variaciones pueden deberse a la distinta (ESS, en sus siglas en inglés). Como forma de plantear la preguntas45, pero puede observarse, aquí el porcentaje de también pueden reflejar la progresiva negacionistas se situó en el 4,2%, dos articulación en la opinión pública de puntos y medio por debajo de la media un posicionamiento contrario a las pode los países incluidos en la encuesta siciones pro-clima. En este sentido, una (ESS, 2018)46. Estos resultados alinean posible interpretación de estos datos po- a la población española con la de otros dría apuntar a que la mayor relevancia y países de Europa occidental, frente a los atención mediática al cambio climático países del este de Europa, donde se eleva habría tenido un efecto doble en la opi- notablemente la proporción de negacio- nión pública. Por un lado, se habría re- nistas, que en el caso de Rusia se acer- forzado la visión mayoritaria de creencia ca al 20% de la población mayor de 16 en el cambio climático de origen antro- años. pogénico. Por otro lado, el discurso del Parece que, antes de 2019, la ten- escepticismo, que Vox y los dirigentes dencia hacia un mayor escepticismo en más conservadores de los partidos de diversos países del mundo (Poortinga derechas han incorporado a la opinión et al., 2011) no se había producido en pública, también estaría teniendo una España. La literatura especializada ha repercusión clara en la actualización de vinculado esa tendencia, entre otros fac- las posiciones de un sector de la ciuda- tores, a la presencia de discursos nega- danía, aún minoritario, que se movería cionistas en los medios y su utilización entre el negacionismo y el escepticismo. por partidos populistas (Capstick et al., Por tanto, la presencia minoritaria de 2015)47. Hasta recientemente, la derecha este escepticismo climático como forma en España, pese a episodios negacionis- actualizada del negacionismo y su po- tas como el popular “primo de Rajoy” tencial extensión puede resultar tan desen 200748, no había cuestionado fron- tacable como la existencia de una visión talmente los argumentos científicos, ali-

45 En el barómetro de noviembre de 2018, solo se plantea la cuestión del origen antropogénico a los que previamente han afirmado creer en el cambio climático, mientras que, en 2020, se ofrece esta opción a todas las personas entrevistadas. 46 Las diferencias en el diseño de la muestra y la inclusión de población a partir de los 16 años en la ESS no permiten la plena comparación de estos datos con los obtenidos en las encuestas del CIS. 47 También la mayor o menor experiencia personal y directa de los efectos del cambio climático como la “normalización de las altas temperaturas” o eventos climáticos extremos. 48 https://elpais.com/sociedad/2007/10/22/actualidad/1193004007_850215.html

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informe_demo_2020.indb 156 9/10/20 12:40 GRÁFICO 3: Porcentaje de personas en países europeos que no creen que el clima esté cambiando (2017-2018)

Islandia 2,2 Portugal 3 Suecia 3,2 Eslovenia 3,5 Suiza 3,5 Bélgica 3,6 Países Bajos 3,7 Francia 3,7 Irlanda 3,8 ESPAÑA 4,2 Alemania 4,6 Italia 5,2 Finlandia 6 Reino Unido 6,5 Total 6,8 Noruega 7,1 Polonia 7,4 Austria 7,5 Hungría 8,6 Estonia 8,7 Chequia 11,1 Lituania 11,2 Israel 13,7 Rusia 17,8 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20

Fuente: elaboración propia a partir de la ESS8-2016, ed.2.1 (https://www.europeansocialsurvey.org/).

neándose con más o menos entusiasmo es minoritario. Lo que sí diferencia a los con las posiciones pro-clima de la UE. partidos es la intensidad del acuerdo. En De hecho, las actitudes de los repre- los partidos de izquierdas resultan ma- sentantes políticos en nuestro país han yoritarias las posiciones que muestran sido mayoritariamente pro-ambientales. un alto grado de acuerdo, con variacio- Una encuesta realizada a finales de 2018 nes entre el 91% de los representantes entre representantes del Congreso y de de Unidas Podemos (y sus confluencias parlamentos autonómicos preguntaba territoriales) y el 59% entre los socialis- sobre el grado de acuerdo con la nece- tas. Por el contrario, en los partidos de sidad de “tomar medidas más contun- derechas, los porcentajes suelen situar- dentes para proteger el medio ambien- se por debajo del 40%, siendo en el PP te” (Gráfico 4). Aunque la pregunta no donde la intensidad de esa posición fase refiere de manera específica al cam- vorable es más baja (solo un 22% a favor bio climático, ofrece una imagen válida de medidas más contundentes). sobre el posicionamiento de los repre- Sin embargo, en el corto plazo, el sentantes de los distintos partidos. En impulso a la agenda climática por parte primer lugar, podemos observar que la del Gobierno socialista, por un lado, y gran mayoría (un 90%) está de acuerdo la consolidación de Vox en las institu- con esa afirmación. Incluso en los parti- ciones por otro, plantea un escenario dos de la derecha el desacuerdo explícito diferente, en el que cabe esperar una

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informe_demo_2020.indb 157 9/10/20 12:40 GRÁFICO 4: Grado de acuerdo con la frase “se deberían tomar medidas más contundentes para proteger el medio ambiente” entre representantes políticos (diputados nacionales y autonómicos)

UPs 91,2% 7,4%

Otros 74,3% 25,7% izquierda

PSOE 59,1% 35,7% 2,6%

Total 48,2% 42% 6,6%

Ciudadanos 37,1% 57,1% 2,9%

Otros 36,1% 50% 8,3% derecha

Partido 22,1% 59,5% 14,1% Popular

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Muy de acuerdo Bastante de acuerdo Ni de acuerdo ni en desacuerdo

Bastante en desacuerdo Muy en desacuerdo

Fuente: elaboración propia con datos de la Encuesta a Diputados 2018 (Proyecto CIUPARCRI, Ciudadanía y Parlamentarios en tiempos de crisis y renovación democrática, CSO2016-78016-R).

mayor difusión y presencia mediática titucional, por ejemplo, se opuso a las de posiciones escépticas, si no negacio- declaraciones de emergencia climática nistas, en oposición radical a las polí- en distintos parlamentos y ayuntamien- ticas planteadas por el Ministerio para tos. Su argumentario49 aún incide en la Transición Energética. Aunque en los efectos negativos sobre la economía 2019 no recibieran tanta atención como (como, por ejemplo, el cierre en marcha sus posicionamientos sobre el conflic- de las centrales térmicas o la prohibi- to catalán o la igualdad de género, Vox ción de vehículos con motores de com- aprovechó cualquier oportunidad para bustión), o sobre la libertad individual cuestionar la emergencia climática y (como las que pueden suponer la limita- mostrar su rechazo a las políticas de ción del uso del vehículo privado en las descarbonización. En su actividad ins- ciudades). Igualmente, sus líderes cues-

49 Véanse, por ejemplo: https://www.lamarea.com/2019/06/05/vox-y-su-argumentario-contra-el-cambio- climatico-no-vamos-a-malgastar-mas-dinero-en-esta-estafa/, https://www.voxespana.es/grupo_parlamen- tario/notas-de-prensa-grupo-parlamentario/que-piensa-vox-sobre-la-cumbre-del-clima-cop-25-20191202 o https://www.voxespana.es/noticias/posicion-de-vox-sobre-el-cambio-climatico-20190926

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informe_demo_2020.indb 158 9/10/20 12:40 tionan la parcialidad de las voces cientí- su mayor relevancia conduciría a, y se ficas del IPPC y, como en otros temas, alimentaria de, una mayor confronta- la atribuyen a una ideología de izquier- ción política, dando lugar a un proceso das perniciosa50. Parte de este discurso de polarización en la esfera social como estaba ya presente en voces vinculadas el que hemos visto en cuestiones como al PP, como José María Aznar51, y lo han la violencia de género o la memoria his- compartido cargos de instituciones re- tórica54. Como hemos indicado previa- presentativas como la actual presiden- mente, la crisis post COVID-19 genera ta de la Comunidad de Madrid, Isabel igualmente un contexto favorable para Díaz Ayuso, cuando banalizó los efec- cuestionar cualquier medida que, a cor- tos de la contaminación sobre la salud to plazo, pueda interpretarse como una con su impactante afirmación “nadie ha amenaza a la recuperación de la econo- muerto de esto”52 o cuando sugirió la mía. existencia de intereses espurios detrás de la declaración de emergencias climá- ticas53. 6. La conciencia climática En este contexto, cabe pensar que el de los españoles: los retos futuro despliegue de las medidas pro- del escepticismo y la indiferencia puestas por el Gobierno socialista en 2019 será contestado por la extrema La imagen de una ciudadanía consciente derecha, ahora consolidada en las ins- del cambio climático con escasa presen- tituciones y, por tanto, con mayor visi- cia del negacionismo que se deriva de bilidad. Cabe pensar también que este datos comparados como los mostrados posicionamiento electoral de la extrema previamente resulta menos nítida cuan- derecha pueda tener un efecto de arras- do se utilizan indicadores que miden la tre entre los sectores más conservadores prioridad del cambio climático frente a de partidos como el PP, que venían man- otras problemáticas no ambientales. teniendo, tal vez sin mucho entusiasmo, Las barras en el Gráfico 5 represen- posiciones pro-clima. De confirmarse tan los porcentajes de ciudadanos en dis- esta dinámica, el cambio climático po- tintos países de la Unión Europa que en dría configurarse en la competencia par- 2019 identificaron el cambio climático tidista como un tema posicional, donde

50 Véanse, por ejemplo, las declaraciones del diputado Espinosa de los Monteros durante la COP25 de Madrid: https://www.youtube.com/watch?v=WypuGTnrIIE 51 https://www.climatica.lamarea.com/el-negacionismo-en-espana-2-aznar-y-la-estrategia-del-gota-a-gota/ 52 https://elpais.com/ccaa/2020/01/01/madrid/1577882557_684710.html 53 http://www.rtve.es/noticias/20191212/isabel-diaz-ayuso-algun-dia-conoceremos-lobby-hay-detras-emergencias- climaticas/1993691.shtml 54 Un ejemplo de esta tendencia puede ser el rechazo de los partidos conservadores en el parlamento andaluz a la declaración de emergencia climática en febrero de 2020: https://www.europapress.es/andalucia/noticia- parlamento-rechaza-votos-pp-cs-vox-instar-junta-declarar-emergencia-climatica-andalucia-20200206181647. html

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informe_demo_2020.indb 159 9/10/20 12:40 GRÁFICO 5: El cambio climático como el problema mundial más serio en 2019

Suecia 50,2 (+11,3) Dinamarca 47,4 (+26,9) Finlandia 33,4 (+8,0) Alemania-Oeste 32,9 (+8,7) Malta 32,7 (+11,7) Reino Unido 29,3 (+8,6) Paises Bajos 26,8 (+9,2) Austria 26,6 (-1) Irlanda 25,6 (+6,7) Bélgica 23,2 (+1,1) Total 22,8 (+4,6) Luxemburgo 22,7 (+3,1) Francia 22,6 (+3,9) Eslovenia 19,3 (+2,8) Alemania-Este 19,3 (-1,4) Italia 19 (+3,3) Portugal 18,6 (+8,3) España 18,3 (+3,9) Hungría 16,9 (-1,6) Estonia 16,1 (+1,7) Rep Checa 14,6 (+6,3) Polonia 14,5 (+1) Lituania 14,3 (-2,2) Chipre 14,2 (-15,4) Eslovaquia 13,4 (+1,8) Grecia 11,3 (-9,3) Rumania 10,7 (-6,5) Letonia 10,6 (-6) Bulgaria 9,9 (-1,3) 0 10 20 30 40 50 60

Entre paréntesis, variación en puntos porcentuales respecto a 2009; en azul claro, países en los que bajan los porcentajes. Fuente: elaboración propia a partir de datos de los Eurobarómetros 91.3 (2019) y 71.1 (2009). Disponible en: https://www.gesis.org/ eurobarometer-data-service/home

como el problema mundial más serio, co es identificado de manera mayorita- priorizándolo entre otros siete proble- ria como el principal problema global. mas, como el terrorismo internacional, Respecto a los resultados obtenidos en la pobreza y el hambre, la situación eco- 2009, se aprecia una tendencia genera- nómica, etc. lizada de creciente prioridad por el cam- En España, la mayoría de las per- bio climático. En España esta tendencia sonas encuestadas señaló la pobreza positiva es relativamente modesta, con como el principal reto global (45%). El un incremento de cuatro puntos porcen- cambio climático aparece en segundo tuales. lugar, pero elegido solo por un 18,3%. Este tipo de datos sugieren que en Estos resultados nos sitúan en una posi- España el cambio climático se identifi- ción media entre los países de la Unión ca mayoritariamente como problema, Europea, junto a países como Italia o pero no siempre se percibe como una Portugal. Como puede apreciarse en el prioridad. A continuación, a partir de Gráfico 5, estamos más cerca de los paí- los datos del barómetro del CIS de no- ses del este de Europa, donde prolifera viembre de 2018, realizamos un exa- el negacionismo, que de los países del men más detallado de las actitudes de norte de Europa y especialmente de los los españoles hacia el cambio climático. escandinavos, donde el cambio climáti- Los resultados señalan que, aunque no

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informe_demo_2020.indb 160 9/10/20 12:40 se expresan en forma de negación del derable de las personas que reconocen cambio climático, existen bases socia- la existencia del cambio climático man- les que, en algunos casos, se muestran tiene, no obstante, actitudes pesimistas escépticas con respecto a la gravedad sobre su solución o se muestra reacia a del impacto del cambio climático o, cualquier cambio individual para afron- en otros casos, se mantienen distantes tarlo. Por ejemplo, entre los que creen, frente a este asunto (moviéndose tal vez un 27,7% señala un sentimiento de efi- entre fatalismo inmovilista o la simple cacia individual bajo, es decir, que se indiferencia). muestra de acuerdo con la frase “Es muy La extensión a corto plazo de estas difícil que una persona como yo pueda posiciones no sería sorprendente si te- hacer algo para luchar contra el cambio nemos en cuenta que el reconocimien- climático” (el 32,5% entre el total de per- to del cambio climático parece, en no sonas encuestadas). En el mismo senti- pocos casos, frágil. Así, por ejemplo, de do, un 9,8% está en desacuerdo con la acuerdo con los datos del mencionado frase “Cambiar nuestras formas de vida, estudio del CIS de 2018, un 20,9% de ayudaría a resolver el problema del cam- las personas encuestadas se mostró de bio climático” (el 12,6% en el total). acuerdo con la frase “Se exagera mu- A la luz de estos datos, podemos cho al hablar del peligro que supone el concluir que las creencias sobre el cam- cambio climático”. Lo destacable aquí, bio climático no son tan unánimes o tan entonces, es que este escepticismo so- firmes como podría pensarse inicial- bre el impacto real del cambio climático mente y que, como suele suceder en el también está presente entre la mayoría ámbito de las actitudes, existe una di- que respondió que existe un cambio cli- versidad de posiciones al respecto. Para mático (un 13,1% de los mismos) y entre profundizar en estos resultados hemos los que dudan (un 47%). Otra forma de establecido una tipología de posiciona- escepticismo de este tipo lo encontra- mientos actitudinales hacia el cambio mos entre el 32,2% que comparte la idea climático (Gráfico 7). Además del grupo de que “Las personas que nos asustan de negacionistas, hemos diferenciado a sobre el cambio climático están al servi- las personas que se muestran escépticas cio de las compañías ecologistas”. La ad- sobre su origen antropogénico o su gra- hesión a este argumento, habitual entre vedad: aquellas que, sin negar el cambio negacionistas, se observa también en un climático, consideran que no tiene un 26,6% de las personas que creen en el claro origen en la acción humana, que cambio climático y en un 58,4% de las se exagera sobre sus efectos o que nos que dudan de su existencia (Gráfico 6). intentan asustar (que suman un 30%). Una conciencia climática madura Un tercer grupo son aquellas personas debe incorporar actitudes posibilistas so- que, sin mostrarse escépticas, se sitúan bre la solución del problema, así como personalmente al margen de la solución una disposición favorable a llevar a cabo del problema al considerar que no pue- comportamientos pro-clima. De la en- den hacer nada o que cambiar el modo cuesta se deduce que una parte conside vida no tendrá ningún efecto. A este

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informe_demo_2020.indb 161 9/10/20 12:40 GRÁFICO 6: Porcentajes de posiciones contrarias a la conciencia climática entre los que creen, dudan o niegan el cambio climático*

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

Acuerdo con "Se exagera mucho al hablar 79,3% del peligro que supone el cambio climático" 47,2% (% total: 20,9) 13,1%

Acuerdo con "Los/as que nos asustan sobre 77,1% el cambio climático están al servicio de las 58,4% compañías ecologistas" (% total: 32,2) 26,6%

Acuerdo con "Es muy difícil que una persona 61,8% como yo pueda hacer algo para luchar contra 54,2% el cambio climático" (% total: 32,5) 27,7%

Desacuerdo con "Cambiar nuestras formas de vida, 39,1% ayudaría a resolver el problema del cambio 15% climático" (% total: 12,6) 9,8%

Acuerdo con "La ciencia y la tecnología 42,8% por sí solas resolverán el problema 24,%1 del cambio climático"(% total: 18,8) 16,1%

No cree Duda o NS Cree

* Los porcentajes reflejan posiciones de acuerdo (muy o bastante de acuerdo). La diferencia de los porcentajes mostrados hasta el 100 corresponde a posiciones de desacuerdo (salvo en la cuarta frase “cambiar nuestras formas de vida…” para la que se muestra porcentajes de desacuerdo). Fuente: Elaboración propia a partir de datos del estudio 3231 (Barómetro de noviembre de 2018).

grupo lo hemos denominado “distantes de la utilización de un solo indicador. climáticos”, y entre ellos podríamos pen- El porcentaje de personas que expresar que estarían también los “quietistas san conciencia climática es mayoritario climáticos” que Latour (2019) ha iden- (42%), pero apenas supera a la suma de tificado como el grupo de personas que los grupos de negacionistas y escépticos. permanecen inactivas a la espera de que el problema se solucione por sí solo. El 6.1. El origen antrópico del cambio grupo restante sería el de los conciencia- climático, los fenómenos climáticos extremos y el optimismo tecnológico dos, es decir, quienes consideran que el cambio climático tiene un origen antro- Como hemos señalado, la comunidad pogénico, confían en la trasformación científica se ha afanado en conectar los del modelo de sociedad para su solución, diversos fenómenos climáticos extre- y mantienen una disposición favorable a mos actuales, como las olas de calor, las actuar para lograr dicha transformación. sequías o las inundaciones, con el pro- El resultado de esta clasificación ceso de cambio climático antropogéni- matiza la imagen de la posición ante el co. Esta percepción es mayoritaria entre cambio climático que se puede derivar la población española pero no resulta

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informe_demo_2020.indb 162 9/10/20 12:40 GRÁFICO 7: Posiciones ante el cambio climático. Una tipología

41,9 100

60 17,7

50 % 30,2 40

20 10,2 10

0 Negacionistas Escépticos Distantes Concienciados

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del estudio 3231 (Barómetro de noviembre de 2018).

tan unánime como entre la comunidad como se formula la pregunta “La ciencia científica. En el barómetro del CIS que y la tecnología, por sí solas, resolverán el estamos analizando, un 29% de las per- cambio climático”, podemos pensar que sonas encuestadas cree que estos fenó- el acuerdo refleja un “optimismo com- menos climáticos extremos siempre han placiente”, que se asocia a la creencia de ocurrido, frente al restante 71% que los que la solución vendrá por sí sola, sin relaciona con el cambio climático55. La que sea necesaria la participación activa interpretación varía notablemente entre de los individuos o el impulso de la polí- nuestros cuatro grupos. Como puede tica. Los valores globales señalan un ni- verse en la línea azul oscuro en el Gráfi- vel relativamente bajo de este tipo de op- co 8, el porcentaje de personas que con- timismo: un 16,4% de las personas que sidera que estos fenómenos han existi- contestaron la encuesta se muestra de do siempre se reduce entre el grupo de acuerdo con la afirmación. Sin embar- concienciados hasta el 13% y constituye go, de nuevo hallamos diferencias signi- la opinión más frecuente entre negacio- ficativas entre los cuatro grupos: el gru- nistas (85%). Escépticos y distantes, por po de concienciados se sitúa por debajo su parte, tienden a situarse en valores del porcentaje medio (11,5%) y el resto medios globales. por encima. La presencia de optimistas Las diferencias entre los cuatro gru- complacientes es especialmente llamati- pos se vuelven a producir respecto a su va entre los negacionistas (42,8%) y es- grado de optimismo tecnológico. Tal cépticos (23,8%).

55 En el análisis de los datos representados en el Gráfico 8, hemos excluido las personas que no se posicionan. Para los dos indicadores, la comparación de los valores medios entre los cuatro grupos (pruebas post hoc) son estadísticamente significativas.

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informe_demo_2020.indb 163 9/10/20 12:40 GRÁFICO 8: Percepción de los fenómenos climáticos extremos y “optimismo tecnológico” (% dentro de cada categoría) entre distintos posicionamientos ante el cambio climático

90% 85% % que considera que "las sequias extremas y las inundaciones son fenómenos que siempre 80% han ocurrido" (en lugar de vincularlas con el cambio climático) 70% % acuerdo (mucho o bastante) con "La ciencia 60% y la tecnología por sí solas resolverán el problema del cambioclimático" 50%

40% 42,8% 34,1% 30% 20% 20% 23,4% 13,4% 18,4% 10% 11,5%

0% Negacionistas Escépticos Distantes Concienciados

Fuente: elaboración propia a partir de datos del estudio 3231 (Barómetro de noviembre de 2018).

Negacionistas aparte, el reconoci- 6.2. Posición ante el cambio climático: miento del origen antropogénico del ¿responden a perfiles sociodemográficos diferentes? cambio climático es mayoritario en el resto de las personas entrevistadas: has- Para caracterizar nuestros cuatro gru- ta el 60% considera que la acción huma- pos en términos sociodemográficos na influye mucho (1 sobre una escala de hemos llevado a cabo un análisis mul- 5 puntos). Este porcentaje sube hasta el tivariado, mediante modelos de regre- 71% entre concienciados, mientras que sión logística, que permite comprobar baja al 56% y 47% entre distantes y es- si existen diferencias significativas entre cépticos climáticos, respectivamente. el grupo de concienciados y los otros En síntesis, esta tipología de actitu- tres, teniendo en cuenta las siguientes des hacia el cambio climático apunta a variables: edad, sexo, nivel de estudios, la necesidad de no centrar nuestro aná- autoubicación ideológica (escala 1-10) y lisis exclusivamente en caracterizar a las el tamaño del municipio de residencia. personas concienciadas sino en el resto El Gráfico 9 resume los resultados de de categorías. Explorar las bases sociales las tres comparaciones (modelos), las del escepticismo y la indiferencia climá- del grupo de concienciados con negacio- tica resulta clave para abordar cualquier nistas (marcadores en forma de círculo), política que persiga extender la concien- con escépticos (rombos) y con distantes 56 cia climática entre la ciudadanía. (cuadrados) . Los valores representados en el gráfico por esos marcadores (odds

56 Los resultados de estos análisis se muestran en el anexo del capítulo.

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informe_demo_2020.indb 164 9/10/20 12:40 Gráfico 9:Comparación del perfil sociodemográfico de los concienciados respecto a otras posiciones ante el cambio climático. Modelos de regresión logística

Sexo (0=Mujer, 1=Hombre)

Edad

Nivel de estudios (1-5)

Ideología (1-10)

Tamaño municipio (1-5)

.5 1 1.5 2 2.5 Odds ratio (IC, 95%)

Negacionistas Escépticos Distantes

Fuente: elaboración propia a partir de datos del estudio 3231 (Barómetro de noviembre de 2018).

ratio) se pueden interpretar como indi- Así, si atendemos a la variable sexo, cadores de los efectos de las distintas va- podemos comprobar que tiene un efecto riables en la probabilidad de pertenecer positivo cuando comparamos los con- a cada uno de los grupos frente a la de cienciados con los negacionistas. En pertenecer al de concienciados (mante- concreto, nos indica que la posibilidad niendo constante los valores del resto de de pertenecer al grupo de negacionistas, variables en el modelo). Cuando los valo- respecto a los concienciados, es 1,8 veces res y sus intervalos de confianza (líneas mayor entre los hombres, manteniendo horizontales junto a los marcadores) se constantes los valores del resto de las sitúan a la derecha de la línea vertical variables consideradas en el modelo. del gráfico (es decir, son superiores a 1), En términos porcentuales, las mujeres podemos hablar de un efecto positivo de son el 54% de los concienciados y solo el esa variable. Cuando se sitúan a la iz- 44% de los negacionistas. Estas diferen- quierda, ese efecto es negativo. Y cuan- cias por sexo, sin embargo, no resultan do los intervalos de confianza “pisan” la significativas cuando comparamos el línea vertical (es decir, incluyen el valor grupo de concienciados con el grupo de 1) no existe una asociación estadística- escépticos o con los distantes. mente significativa entre esa variable y El Gráfico 9 nos indica también que la probabilidad de pertenecer a uno de el nivel de estudios y la edad permiten los grupos. Cuanto más se alejan, por diferenciar a los concienciados del resto tanto, los valores de la línea, mayor la de grupos. Un menor nivel de estudios fuerza de la relación. aumenta las posibilidades de encontrar-

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informe_demo_2020.indb 165 9/10/20 12:40 nos tanto con posicionamientos distan- posibilidad de encontrar posicionamien- tes como escépticos o negacionistas. tos negacionistas resulta mayor según Por ejemplo, respecto a una persona nos desplazamos a municipios más pe- con estudios superiores, resulta 7 veces queños; no obstante, estas variables no más probable que una persona sin estu- diferencian de manera estadísticamente dios sea negacionista que concienciada significativa al grupo de concienciados climática, y aproximadamente 4 veces cuando lo comparamos con el de escép- más que sea escéptica o distante. Igual- ticos o distantes. mente, según se eleva la edad aumenta la posibilidad de pertenecer a cualquiera 6.3. Posición ante el cambio climático de estos grupos (frente a la de pertene- y orientación del voto cer al de concienciados). En términos Como cabría esperar, dados los efectos porcentuales, estas diferencias son muy señalados de la variable ideología, la evidentes: el porcentaje de menores de posición ante el cambio climático está 35 años alcanza el 25% entre conciencia- igualmente relacionada con el voto. El dos, frente al 15% entre negacionistas. El Gráfico 10 permite observar, a partir grupo de concienciados también se dife- de un análisis bivariado, en qué grupos rencia por posicionarse ideológicamente encontramos una presencia (estadísti- a la izquierda en mayor proporción que camente significativa) mayor o menor negacionistas y escépticos (las diferen- de votantes (recuerdo de voto + simpa- cias ideológicas con los distantes no son tía) de los distintos partidos respecto a estadísticamente significativas). Es dela que encontramos en el conjunto de cir, si nos desplazamos a la derecha en la los encuestados. En concreto, se repre- escala ideológica, aumenta la posibilidad sentan los valores de los residuos (tipi- de encontrarnos personas negacionistas ficados corregidos). Cuando estos valo- y escépticas en lugar de concienciadas. res son superiores o inferiores a 1,96, En concreto cada vez que nos desplaza- indican que hay una presencia de casos mos hacia la derecha un punto en la es- significativamente mayor (o menor) de cala 1-10, la posibilidad de encontrarnos la que deberíamos encontrar si no exis- una persona negacionista o escéptica re- tiese una relación entre la posición ante sulta, respectivamente, 1,52 o 1,24 veces el cambio climático y la orientación del mayor que la de encontrarnos una per- voto. En el gráfico, las barras que reba- sona concienciada. El efecto de la ideolo- san la línea gris por la derecha (valores gía se aprecia mejor si comparamos dos positivos) o por la izquierda (valores ne- personas situadas en los extremos de la gativos) indican la existencia de patrones escala ideológica: la posibilidad de que de comportamiento electoral estadística- sea negacionista o escéptica, frente a ser mente significativos. concienciada, resulta 43 y 7 veces mayor, Como puede observarse, el grupo respectivamente, para la persona situada de negacionistas orienta su voto con en la extrema derecha que para la situa- más frecuencia al PP y a Vox y escasean da en la extrema izquierda. Por último, (están claramente infrarrepresentados) los resultados indican también que la entre los votantes de UP (Unidas Po-

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informe_demo_2020.indb 166 9/10/20 12:40 GRÁFICO 10: Posición ante el cambio climático y orientación del voto (voto + simpatía). Valores de residuos tipificados corregidos (pruebas de 2χ )

Concienciados

Abstencionistas Distantes VOX Cs UPs+ PS Escépticos PP

Negacionistas

-6 -4 -2 0 2 4 6 8 10

Fuente: elaboración propia a partir de datos del estudio 3231 (Barómetro de noviembre de 2018).

demos y sus coaliciones territoriales). mayor visibilidad de estos temas condu- Dentro del grupo de escépticos se sigue cirá a un escenario de polarización de las un patrón similar, salvo por la ausencia posiciones actuales. de un voto destacable a Vox. El grupo de Cabe pensar, por último, que esta distantes coincide con los anteriores por división ideológica se verá reforzada por su menor presencia relativa entre los las distintas formas en las que la lucha votantes de UP y su mayor inclinación contra el cambio climático se articu- por la abstención. Por último, el grupo le en la confrontación partidista sobre de concienciados se diferencia por la cómo salir de la crisis causada por la mayor presencia de votantes de UP y, COVID-19 o cómo evitar futuras pande- significativamente, menor del PP y de mias. En el primer caso, la polarización abstencionistas. puede alimentarse, como hemos seña- Estos resultados, junto con los de la lado anteriormente, del debate sobre la variable de ideología analizada previa- descarbonización como ruta u obstáculo mente, apoyan la interpretación de la para la recuperación económica. En el existencia de una división ideológica cla- segundo caso, del debate sobre la rela- ra en los posicionamientos ante el pro- ción entre el deterioro de los ecosiste- blema del cambio climático y permiten mas naturales y el aumento del riesgo especular con la idea de que la previsible de nuevas pandemias.

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informe_demo_2020.indb 167 9/10/20 12:40 Conclusiones

Durante 2019, el cambio climático de algunas de las grandes empresas del 1 tuvo un protagonismo inusitado en ámbito de la energía, y previsiblemente, la política internacional y española. Su significará un mayor nivel de conflicto mayor relevancia política puede enten- según se concrete la implementación de derse como resultado de la influencia las nuevas políticas. El inesperado con- combinada de tres factores que se refor- texto de crisis post COVID-19 en el que zaron mutuamente: el llamamiento a la deben desplegarse augura una oposición acción de la comunidad científica ante reforzada y añaden más complejidad, si la situación que definen como de emer- cabe, al proceso de cambio de paradigma gencia climática, la visibilidad de las en la política climática. movilizaciones lideradas por una nueva generación de activistas climáticos y los La reorientación de la política climá- avances en la política climática hacia po- 3 tica coincidió con la aparición de un siciones más ambiciosas. movimiento social global contra el cambio climático sin precedentes, impulsado Tras el freno al desarrollo de las por las generaciones más jóvenes. Las 2 energías renovables en su primera protestas tuvieron una notable repercu- legislatura, la política climática de los sión en España, con movilizaciones muy Gobiernos conservadores encabezados extendidas en las jornadas internaciona- por Mariano Rajoy mantuvo un perfil les de huelga escolar por el clima de sep- bajo en esta materia, que se reflejaba en tiembre y marzo de 2019, y las manifes- su escasa prioridad a la hora de imple- taciones durante la COP25 de diciembre mentar las directrices europeas, en una en Madrid. Además de suponer un factor estrategia, tal vez dilatoria, tal vez enca- de legitimación de la acción de Gobierno, minada a no asumir compromisos más las movilizaciones resultaron fundamen- allá de los mínimos posibles. El cambio tales para la visibilidad y difusión del lla- de Gobierno a mediados de 2018 supuso mamiento de la comunidad científica y el inicio de una reorientación sustancial, para activar la situación de emergencia como indican los cambios en el organi- climática. Igualmente, evidenciaron la grama gubernamental con la creación del existencia de una nueva generación de Ministerio para la Transición Ecológica activistas climáticos, expresión y, a su (con competencias en política energéti- vez, estímulo de la conciencia climática. ca) y el liderazgo de Teresa Ribera como ministra. En 2019, se sentaron las bases Las movilizaciones de los jóvenes, de una nueva política climática que se 4 junto con la celebración de la COP25 sitúa en el paradigma de la emergencia en Madrid, otorgaron al cambio climático climática y de mayor ambición en el pro- una atención mediática excepcional en ceso de descarbonización. Este cambio nuestro país. Esta atención implicó ade- implicó una ruptura con el alineamiento más la extensión de un nuevo lenguaje del Gobierno anterior con los intereses que, en línea con la comunidad científica,

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informe_demo_2020.indb 168 9/10/20 12:40 pone el foco en la situación de emergen- pero también encontramos otros grupos cia y la necesidad de actuar sin dilación. que incluyen, además de a negacionistas, a escépticos y a distantes climáticos. Los La creencia en el cambio climático concienciados se diferencian de estos 5 de origen antropogénico es mayo- grupos por la mayor presencia relativa ritaria entre la ciudadanía. Dada la visi- de jóvenes, mujeres, personas con nivel bilidad que alcanzó el tema, resulta ra- educativo alto y de ideología de izquier- zonable pensar que esta creencia podría das. Estos resultados subrayan la diver- haberse reforzado durante 2019. Los sidad de posiciones ante el cambio cli- datos de encuestas disponibles apuntan mático y su alineamiento con posiciones en esta dirección. Sin embargo, varios ideológicas y orientaciones partidistas. indicios, algunos de tipo demoscópico, Los resultados apuntan, en este sentido, como la falta de prioridad o cierta conso- a una sociedad más diversa y potencial- lidación del escepticismo, y otros de tipo mente más dividida que la que se refleja contextual, como el avance de la agenda en los medios cuando se muestran este climática del Gobierno socialista y la con- tipo de datos de encuestas. Explorar las solidación de Vox, permiten especular bases sociales del escepticismo y la in- sobre un potencial aumento de estas po- diferencia climática resulta, por tanto, siciones en la opinión pública, tal como clave para abordar cualquier política que ha sucedido en otros países en los que persiga extender la conciencia climática. partidos de extrema derecha han ganado presencia mediática y han hecho del En términos globales, podemos negacionismo o el escepticismo un ar- 7 afirmar que 2019 puede ser carac- gumento electoral. Este posicionamiento terizado como el año de la inflexión en electoral de la extrema derecha puede tela concienciación climática y del avan- ner un efecto de arrastre entre los secto- ce en las políticas de mayor ambición. res más conservadores de partidos como También cabe esperar que signifique el el PP, que venían manteniendo, tal vez inicio de una renovada reacción de las sin mucho entusiasmo, posiciones proposiciones contrarias, en una dinámica clima. De confirmarse esta dinámica, el política y social de mayor polarización. cambio climático podría configurarse en El discurso del escepticismo militante la competencia partidista como un tema puede reemplazar al viejo negacionismo. posicional, de confrontación, donde la vi- Su posible mayor visibilidad en el futu- sibilidad conduciría a y se alimentaría de ro cercano puede favorecer su difusión una mayor confrontación política, dando entre la ciudadanía y frenar la extensión lugar a un proceso de polarización pode la conciencia climática, especialmen- lítica como el que hemos visto en otras te entre los sectores de la población que, cuestiones como la violencia de género o por distintos motivos, se muestran dis- la memoria histórica. tantes ante el problema. La pandemia de la COVID-19 y la crisis económica y so- El análisis detallado de los posicio- cial que ha provocado añaden una nueva 6 namientos actitudinales ante el cam- incógnita a la forma en la que la ciudada- bio climático permite identificar un gru- nía pensará sobre el cambio climático y po amplio de concienciados climáticos, lo priorizará en sus preocupaciones.

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informe_demo_2020.indb 171 9/10/20 12:40 Anexo

Modelos logísticos, concienciados frente al resto de tipos

Frente a negacionistas Frente a escépticos Frente a distantes 1755*** 1110 1260 Sexo [0,285] [0,112] [0,153] 1331** 1145* 1262*** Edad [0,124] [0,0663] [0,0873] 0,618*** 0,700*** 0,719*** Estudios [0,0489] [0,0354] [0,0441] 1520*** 1238*** 1111 Ideología [0,120] [0,0648] [0,0698] 0,904* 0,941* 0,987 Tamaño municipio [0,0423] [0,0282] [0,0350] Observations 1279 1762 1458 Pseudo R-squared 0,134 0,053 0,047 Exponentiated coefficients; standard errors in brackets. * p <0,05, ** p <0,01, *** p <0,001

Fuente: elaboración propia a partir de datos del estudio 3231 (Barómetro de noviembre de 2018).

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informe_demo_2020.indb 172 9/10/20 12:40 La sentencia del procés

M.a Luisa Cuerda Arnau informe_demo_2020.indb8 173 9/10/20 12:40 1. Introducción: el procés como el instrumento penal se revela inadecua- laboratorio donde medir la calidad do para enjuiciar conductas multitudi- de una democracia narias. En cualquier caso, el curso de los acontecimientos que nuestros políticos no supieron encauzar a tiempo –como El procés es uno de los principales retos el propio Tribunal Supremo (TS) velada- a los que se ha enfrentado la democra- mente les reprocha (p. 218)– obligaba a cia española en los últimos años y, en la intervención de la justicia. buena medida, es una suerte de test de Es cierto que dicha intervención se estrés para medir su calidad y su capaci- inició mucho antes del procesamiento dad para dar respuestas adecuadas a los que desembocó en la STS 459/2019. grandes problemas. Baste recordar que el Tribunal Superior No obstante, es preciso distinguir de Cataluña (TSJC) ya condenó, entre claramente entre el problema político y otros, al expresident Más como respon- el jurídico, pues se tratan de dos debates sable de un delito de desobediencia distintos y hay que procurar que el uno (STSJC de 13 de marzo de 2017) por la no invada espacios del otro. El presente celebración el día 9 de octubre de 2014 análisis se centra en el segundo de ellos. del llamado “proceso de participación Más concretamente, se limita a enjui- ciudadana”, de carácter meramente ciar la solución jurídica ofrecida por la consultivo pero prohibido expresamen- sentencia del Tribunal Supremo (STS) te por el Tribunal Constitucional (TC). 459/2019, de 14 de octubre (Causa es- Con todo, son muchas las diferencias pecial núm. 20907/2017), posiblemente entre aquellos hechos y lo ocurrido con la resolución con mayor trascendencia el referéndum del 1 de octubre de 2017, política, social e institucional de cuantas declarado también ilegal por ese mismo se han llevado a cabo en la jurisdicción tribunal. El Govern de la Generalitat ca- ordinaria desde el advenimiento de la talana (GC) ya había anunciado que, a democracia. Por ello, es, si cabe, más diferencia de la consulta de 2014, el ob- importante aún deslindar sus aspectos jetivo de este segundo referéndum era estrictamente jurídicos de las conse- la declaración de independencia de Ca- cuencias políticas de los mismos. La taluña al margen de una legalidad cuya cuestión no es sencilla porque estamos legitimidad no se reconocía por vulne- ante unos hechos que, al margen de su rar un supuesto derecho a decidir (cfr. calificación jurídica, tienen su origen en Vilajosana, 2014a y 2014b; Carmona, un conflicto de naturaleza política que 2019). Esto último hacía previsible que desafortunadamente ha acabado conver- la intervención judicial llegase donde fi- tido en un problema judicial en manos nalmente ha llegado: al enjuiciamiento de la jurisdicción penal. Este no era un de quienes lideraron todo el proceso y fin deseable porque, cuando la reacción que resultaron condenados por la STS estatal frente a conductas ilícitas afecta a 459/2019. más de un millón de personas, dejar la La referida resolución, su contenido calificación y solución del tema al Dere- y la competencia del órgano que la dictó cho penal es un profundo error, ya que

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informe_demo_2020.indb 174 9/10/20 12:40 es el objeto de estudio de este análisis, desnaturaliza del modelo de juris- ceñido, pues, al acto con el que culmina dicción constitucional diseñado por un recorrido judicial que deja sobre la el constituyente. El tema es de una mesa un sinfín de complejísimas cues- gran trascendencia, pero se escapa tiones y que, por afectar al núcleo mis- de lo que debe ser el núcleo de este mo del Estado democrático de Derecho, debate, razón por la cual basta con requerirían de un estudio singularizado. dejarlo apuntado e invitar a los ex- A saber: pertos a reflexionar sobre el modelo a. El uso que en este procedimiento – de resolución de conflictos entre Es- como en otros muchos– se ha hecho tado y CC. AA. que el legislador ha de la prisión provisional es uno de introducido sin una modificación los temas más polémicos, singular- constitucional previa. mente porque nueve de los privados c. Relacionado con lo anterior están de libertad resultaron electos en las los debates acerca del alcance de las elecciones al Parlament de Cataluña funciones de calificación y control (21 diciembre 2017), en las Genera- de las Mesas de las Cámaras parla- les de 28 de abril de 2018 y en las mentarias, así como los límites de la elecciones al Parlamento europeo inviolabilidad parlamentaria. La inde 26 de mayo de 2018. Así las comunidad se ha colocado también en sas, el derecho afectado no ha sido el centro del debate y, por otra parte, solo el derecho a la libertad perso- este proceso ha hecho evidente la ne- nal. Se afecta también el derecho cesidad de reflexionar sobre el alcan- fundamental de participación polí- ce de los aforamientos, sus efectos tica, cuya dimensión institucional sobre los no aforados y la exclusión no parece que haya sido valorada del derecho a la doble instancia que suficientemente, ni por la jurisdic- de ellos se deriva ción ordinaria, ni tampoco por las d. El modelo de cooperación judicial diversas resoluciones del TC (vg. europea es otro tema clave, que, visto SSTC155/2019, 4/2020 o 23/2020) su deficitario funcionamiento, obli- que deniegan el amparo a condena- ga a reconsiderar cuáles son o deben dos a los que ni se levantó la prisión ser los criterios de admisión/dene- provisional, ni se concedió permiso gación de las órdenes de detención y para acudir al Parlamento catalán entrega, toda vez que ello resulta im- tras resultar elegidos (cfr. Moreno prescindible si de verdad se persigue Catena, 2019). la construcción de un espacio único b. La reforma de que fue objeto la Ley de libertad, seguridad y justicia. orgánica del Tribunal Constitucio- e. Las relaciones entre el Derecho de la nal (LOTC) por Ley orgánica (LO) Unión y el de los Estados miembros 15/2015, de 16 de octubre, aunque es han estado en el centro de otras de- uno de los temas más importantes, cisiones que han levantado revuelo. es el que menos interés ha suscita- En este proceso se ha producido jus- do pese a que, a juicio de muchos, tamente la primera cuestión prejudi-

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informe_demo_2020.indb 175 9/10/20 12:40 cial planteada por el TS ante el Tribu- el fallo. El descontento, incluso antes de nal de Justicia de la Unión Europea que este se conociera, lo reflejaba una en- (TJUE) y, como es sabido, ha sido cuesta del Centre d’Estudis d’Opinió del resuelta a favor de reconocer al ya 25 de septiembre de 2019, en la cual el condenado Oriol Junqueras la condi- 68,6% de los entrevistados contestaba ción de eurodiputado –y las prerroga- negativamente a la pregunta “¿Considera tivas que le son inherentes– desde el que es justa la prisión y el exilio de los po- momento de su proclamación por la líticos catalanes?” (pregunta n.o 13); a su Junta Electoral central el día 13 de ju- vez, el 55,9% opinaba que los procesados nio de 2019, es decir, al día siguien- no estaban teniendo un juicio justo (pre- te de finalizada la vista, lo cual –dice gunta n.o 43b)1. Al margen de que la me- el TJUE– “ implica el levantamiento todología y los resultados de esa concreta de la medida de prisión provisional encuesta pudieran discutirse, lo innega- impuesta, al objeto de permitir al in- ble es que reflejan un estado de opinión teresado desplazarse al Parlamento según el cual lo ocurrido en Cataluña no Europeo y cumplir allí las formalida- es otra cosa que un movimiento masivo des requeridas” (STJUE, Gran sala, y no violento de desobediencia civil a fa- de 19 de diciembre de 2019). No obs- vor de la independencia. Así expuesto, la tante, el TS –en contra del criterio de sentencia habría venido a castigar actos la Abogacía del Estado y de expertos de protesta no violentos protagonizados (Moreno Catena, 2019, p. 232)– de- por una amplia mayoría de la ciudadanía claró que no había lugar a autorizar descontenta. el desplazamiento de Oriol Junque- El planteamiento es, desde luego, ras a la sede del Parlamento Europeo sugerente. Resulta, sin embargo, que para tomar posesión por estimar que hay argumentos que lo invalidan, pues lo impide su condición de condena- esa desobediencia se ejercía frente a un do (Auto TS 9 enero 2020). marco jurídico aceptado por la mayoría A tenor de lo expuesto, resulta indis- de los catalanes. No era –cual acontece cutible que el procés en su conjunto es el con la verdadera desobediencia civil (De mejor laboratorio para ensayar el funcio- Lucas, 2019; Quintero, 2019a)– una pro- namiento articulado de mecanismos es- testa frente a actos o mandatos que se tructurales de las democracias. Se explica, estiman no conformes con las reglas de pues, que la sentencia del TS haya acaba- juego aceptadas por todos. Tampoco fue do convertida en un verdadero hito de la una protesta para modificar, siguiendo historia judicial española. Pero, al mismo esas reglas, el marco normativo. Es más, tiempo, para muchos, este proceso repre- como afirma el TEDH en la inadmi- senta también el triunfo del autoritarismo sión de la demanda Forcadell c. España frente a la democracia. Por lo que hace a (75147/17), lo pretendido era, además, la ciudadanía, hay que recordar las movi- un aplastamiento de los derechos de lizaciones que se produjeron tras conocer las minorías parlamentarias (n. 32). En

1 Disponible en: http://upceo.ceo.gencat.cat/wsceop/7249/Taules%20estad%C3%ADstiques%20-946.pdf.

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informe_demo_2020.indb 176 9/10/20 12:40 suma, se pretendía imponer unilateral- de un análisis estrictamente jurídico. mente otros criterios de legitimidad dis- Tampoco lo es detenerse a rebatir lo que tintos a los libremente aceptados. Visto no son opiniones discrepantes sino opi- así, el autoritarismo habría de achacarse niones políticamente interesadas o, en el más bien a quienes querían imponer su mejor de los casos, desinteresadas pero criterio frente al Derecho de la mayoría. ayunas de cualquier argumentación que Si eso –que unos llaman desobedien- las sustente. En puridad de términos, cia civil y otros desobediencia a la ley– el objeto del debate jurídico debería ser infringe o no el Código Penal vigente es exclusivamente las opiniones que, pese el debate central de la sentencia. En lo a su discrepancia, asumen como prin- que sigue, se analizará si se trata de una cipios interpretativos básicos el respeto decisión racionalmente fundada y adop- a la legalidad y la renuncia a utilizar la tada por jueces imparciales tras un pro- falacia o las inferencias lógicas incorrec- ceso en el que se han respetado todas y tas como criterios de interpretación de la cada una de las garantías reconocidas en ley (Quintero, 2019b). Esto es algo tan la Constitución Española (CE). Esto es básico que nadie lo pondría seriamente lo determinante. La calidad democrática en duda. Por tanto, se podría prescindir de una sentencia en un Estado de Dere- de examinar esta clase de opiniones y cho solo puede medirse tomando como centrar el análisis en las de quienes, de indicador el texto de la ley, comenzando manera motivada, llegan a soluciones por la CE como ley suprema. Las razo- contradictorias acerca de cuestiones cen- nes de la sentencia serán o no suficien- trales de la sentencia que nos ocupa. Sin tes en función de su ajuste a la legalidad embargo, en este caso resulta ineludible vigente. Que luego esa sentencia pueda detenerse, siquiera sea muy someramen- no gustar a algunos o, incluso a muchos, te, en la falta de fundamento de algunas nada dice acerca de su corrección, esto afirmaciones dirigidas a la línea de flota- es, acerca (en términos habermasianos) ción del sistema de justicia penal, cuyo de su racionalidad procedimental. impacto en la opinión pública, nacional e internacional, merece cierta atención.

2. Estado de Derecho, el papel 2.1. Opiniones interesadas o falaces. de la ley y la crítica a la ley: Algunos ejemplos opiniones interesadas o falaces Aunque son conceptos distintos, el inte- frente a opiniones discrepantes rés y la falacia tienen en común la idea de ser lo contrario a la ecuanimidad, la objetividad y la neutralidad valorativa. Como decíamos, según un amplio sector De ahí que, aunque el reproche moral de la opinión pública, la STS 459/2019 que merecen sea distinto, ambas actitu- es, en el fondo, una decisión política de des estén igual de cerca de la manipula- condena al independentismo. Que así lo ción, en tanto que intervienen en algún considere una parte de los ciudadanos asunto para distorsionar la realidad al es muy preocupante, pero conocer las servicio de un particular provecho. Esto causas de esa percepción no es materia

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informe_demo_2020.indb 177 9/10/20 12:40 es lo que se advierte claramente en las de Luigi Ferrajoli” (Ferrajoli, 2019a). El declaraciones de los políticos indepen- artículo daba cuenta de la intervención dentistas. Sin ir más lejos, la propia con- del jurista italiano en una mesa redon- sellera de Justicia de la GC no dudó en da que tuvo lugar el 28 de noviembre en calificar el juicio como un intento “de la Universidad de Roma III, en la que aniquilar al adversario político a través también participaron el presidente de la de la aplicación del derecho penal”2. asociación Antigone, Patrizio Gonnella, No obstante, estas y otras muchas de- y el profesor Iñaki Rivera, quien inter- claraciones realizadas por los actuales vino como miembro de International dirigentes catalanes –y también otras Trial Watch (ITW), la plataforma de ob- realizadas por destacados cargos guber- servadores internacionales que elaboró namentales– entran dentro de los es- un informe del juicio del procés al que quemas propios de los debates políticos, luego se hará referencia. a los que pocos otorgan la presunción de Entre sus contenidos figuran, entre imparcialidad, y que, en consecuencia, otras, las afirmaciones siguientes: que tienen una capacidad de influencia más Ferrajoli es muy crítico con el tribunal limitada. Lo mismo sucede con algunas presidido por Marchena, de quien dice afirmaciones de las defensas, como la que ha forzado el Código Penal para de que estamos ante un contubernio de condenar a los presos políticos; que, tras todos los órganos del Estado para abolir desgranar su dura crítica a la sentencia, los derechos de la ciudadanía catalana Ferrajoli añadió que “fue un juicio ho- (v. STS, pp. 60-68). Son excesos que la rrible”, tras hablar de un ataque a los mayoría asume pronunciados en térmi- derechos fundamentales de reunión, nos de defensa y, por tanto, se advierte manifestación y libertad ideológica, “el claramente su parcialidad. El alcance es corazón de los derechos políticos”; que muy distinto cuando a quien se pronun- aseguró –dice el reportero– que el jui- cia se le supone imparcial y dotado de cio fue contra un conflicto identitario, un conocimiento experto en la materia, y no contra unos hechos que puedan pues, en tal caso, una opinión interesa- castigarse penalmente; y que tanto la re- da o falaz tiene grandes posibilidades de belión como la sedición son “delitos de ser tenida por “verdad” (aunque, jurídi- sospecha” que chocan con el derecho de camente hablando, no haya soluciones manifestación, al tiempo que criticó que verdaderas o falsas sino correctas o inco- se fuercen los tipos penales y no se res- rrectas). Veamos algunos ejemplos. pete la taxatividad, es decir, el encaje de los hechos en el Código Penal. La sen- 2.1.1. La opinión de Ferrajoli: antes y después tencia, concluye el reportero, hablando El día 9 de diciembre de 2019, en el por- por boca del catedrático italiano, es “in- tal electrónico Sinpermiso, apareció un sensata e irresponsable”, porque es un artículo cuyo título decía: “‘Fue un juicio horrible’: la dura crítica a la sentencia

2 Las declaraciones las recogieron diversos medios de comunicación. Véase, por ejemplo: https://www.europapress.es/catalunya/noticia-capella-cree-juicio-proces-responde-represion-estado-20190212103624.html

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informe_demo_2020.indb 178 9/10/20 12:40 “grave golpe a la democracia y al Estado 2.1.2. Los informes de los denominados de derecho”. observadores internacionales: el informe de El artículo, pese a la modestia del International Trial Watch (ITW) y el informe canal que lo albergaba, corrió como la de la Federación Internacional de Derechos Humanos (FIDH) pólvora y levantó una lógica polémica 3 porque su autor, en palabras del propio El informe de ITW hace, según reza fiscal Zaragoza, es tenido por el padre su propio título, una valoración fáctico- del garantismo penal. Siendo así, sus jurídica por parte de los observadores opiniones aparecían para muchos ro- nacionales e internacionales de la STS deadas del aura de sabiduría que rodea 459/2019, objeto que comparte con el al autor de las mismas. Consciente de realizado por la FIDH tras asistir sus este alcance y de las consecuencias so- enviados a tan solo seis sesiones de las 4 ciales y políticas que de aquel se deriva, cincuenta y dos que duró el juicio . Así Ferrajoli, en cuanto tuvo conocimiento mismo, las conclusiones de los dos inde lo ocurrido, se apresuró a aclarar los formes no difieren en lo esencial y, de términos. Así lo hizo, primero, en una ser exactas, obligarían a reconocer que el carta personal dirigida a Manuel Atien- sistema judicial español no cumple con za y Perfecto Andrés, catedrático de fi- los estándares mínimos exigibles a cual- losofía del Derecho y exmagistrado del quier modelo de justicia democrático. Tribunal Supremo, respectivamente, y, Por fortuna, las principales infracciones más tarde, en un artículo aparecido en que ambos informes destacan constitu- El País bajo el título “Deshaciendo un yen, tal y como aparecen formuladas, posible equívoco” (Ferrajoli, 2019b). De afirmaciones carentes de fundamento. este se infiere, en primer lugar, que Fe- Veámoslo: rrajoli está muy lejos de ser indulgente 1. La vulneración del derecho al juez con el independentismo secesionista natural predeterminado por la ley “de los ricos” (Ferrajoli, 2019c, pp. 33- por la absoluta falta de competencia 34) y, en segundo lugar, que su crítica del TS es una mera afirmación apo- no fue a la sentencia y a los jueces, sin díctica: los informes dan por hecho perjuicio de que, como la mayoría, es- que el delito solo se puede entender time que representa un error que una como cometido en Cataluña y, por cuestión eminentemente política como tanto, el único tribunal competente la catalana fuera tratada solamente con es el TSJC. Sin embargo, como lue- el derecho penal y, en consecuencia, con go se dirá, esa no es la única inter- la carga dramatizadora, criminalizadora pretación correcta acerca del lugar y victimizadora que comporta, primero, de comisión de los hechos, que es lo la prisión provisional y, después, las du- determinante para decidir acerca de rísimas condenas, a las que tilda de des- la competencia. Eso ya lo dijo el TS proporcionadas. en resoluciones previas (AATS de 31 de octubre de 2017, 18 de diciembre

3 Disponible en: https://internationaltrialwatch.org/ 4 Disponible en: https://www.fidh.org/IMG/pdf/madrid739espweb.pdf

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informe_demo_2020.indb 179 9/10/20 12:40 de 2017 y 27 de diciembre de 2018) y xión material inescindible –concep- se vuelve sobre ello en la STS, cuyo to jurídico interpretable– con la de texto ignoran deliberadamente los quienes sí lo son, lo que justifica su observadores. En el informe de la enjuiciamiento conjunto en aras de FIDH llega a decirse, incluso, que facilitar la investigación y evitar pro- la “elección” de esta jurisdicción ha nunciamientos contradictorios. sido realizada de tal manera que di- 2. La objeción de los informes relativa a ficulta la tarea de las defensas. Esto, la vulneración del derecho a la doble además de poder predicarse en cual- instancia ante la imposibilidad de ac- quier asunto tramitado ante el TS en ceder a un recurso ordinario de ape- donde los afectados y sus letrados no lación prescinde, en primer lugar, viven en Madrid, olvida las facilida- de una consolidada jurisprudencia des que la Sala ha dado para que abo- constitucional sobre la materia (vg. gados y acusados estuvieran en direc- STC 51/1985, 64/2001). Asimismo, ta comunicación a lo largo de toda la parece ignorar que el párrafo 2 del vista. Además, se les autorizó el uso art. 2 del Protocolo 7 (1984) del Con- de medios telemáticos con el fin de venio de Roma exceptúa del referido no restringir la búsqueda de materia- derecho a quienes, cual es el caso, les y documentos que pudieran servir hayan sido juzgados en primera ins- de apoyo a la línea argumental que tancia por el más alto órgano juris- hacían valer sus respectivos letrados. diccional. La impresión de malestar que causó 3. La vulneración del derecho al juez a los observadores de la FIDH el que imparcial, especialmente del presi- en la primera audiencia los acusa- dente de la Sala, a quien también se dos ocuparan los bancos centrales, imputa dar un trato preferencial a solo difiere –y para bien– de la que los testigos de la acusación, es igual- puede originar tras ver cada día a los mente infundada. Carece de toda imputados en causas penales ocupar motivación en el informe de la ITW en solitario –y, a veces, esposados– el y en el elaborado por la FIDH encu- llamado banquillo de los acusados, bre, en realidad, una impugnación in sin que, por otra parte, se autorice totum del sistema de nombramien- nunca el contacto de los presos pre- tos judiciales y del propio Consejo ventivos con los familiares asistentes General del Poder Judicial (CGPJ). a la vista, cosa que sí se hizo con los Sin perjuicio de que existan razones acusados del procés. Por lo que hace al para mejorar el sistema, lo que no hecho de que los líderes de Asamblea parece de recibo es esta reprobación Nacional Catalana (ANC) y Òmnium global, que llega al vituperio cuando Cultural (OC) sigan la suerte de los se alude al juez Marchena como el aforados, nada hay de extraordinario: magistrado que “ha aceptado” presi- es lo que ocurre en cualquier proceso dir la Sala “en espera de una eventual en el que la conducta imputada a los elección”, que, dicho sea de paso, que no son aforados tiene una cone- hay muchas razones para no dejar,

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informe_demo_2020.indb 180 9/10/20 12:40 como muchos pretenden, exclusiva- cía. Lo demás –según cita literal del mente en manos de las asociaciones informe– es una “muchedumbre”, profesionales de la magistratura “un numeroso grupo” o una “masa 4. Otra objeción es la vulneración del muy calmada” a la que Jordi Cuixart derecho a la práctica de la prueba, “llama con calma con los eslóganes como consecuencia de la decisión de votaremos o no pasarán”. A partir de la Sala de que los vídeos se visiona- tan curiosa visión, los observadores sen al finalizar el resto de la actividad no pueden sino disentir de la sub- probatoria. Esto parte de un inade- sunción. Pero lo hacen no solo ter- cuado entendimiento del contenido giversando los hechos sino también de este derecho, que, desde luego, el derecho, tanto al insistir en que el no alcanza a otorgar a sus titulares TS prescinde del elemento típico del la facultad de ordenación de la vista, alzamiento, como al afirmar que la competencia del presidente. Todas sedición exige inexorablemente la las partes –acusaciones y defensas– violencia. En cuanto a lo primero, vieron los vídeos en las mismas conse podrá o no estar de acuerdo con diciones y nadie adujo expresamen- la interpretación que el TS hace del te la necesidad de interrogar a algún concepto de alzamiento, pero no testigo en relación con las referidas puede decirse que se prescinde de él filmaciones. (v. STS 459/2019, pp. 280-282). Y, 5. En cuanto a la infracción de la lega- por lo que hace a la violencia, basta lidad que se imputa al TS, los Obser- leer el art. 544 CP para observar que vadores se limitan a dar por senta- junto a la modalidad consistente en do que lo ocurrido entra dentro del intentar lograr los fines “por la fuer- legítimo ejercicio de los derechos za” coexiste la de hacerlo “fuera de fundamentales. Tanto es así que los las vías legales”, cuya ambigüedad observadores de la FIDH dicen que no impide distinguir esa fórmula de el visionado de la cámara de vigilan- otras que claramente exigen el uso cia de la Consejería de Economía de de la violencia tout court. Cataluña no registra el 20 de sep- Mención aparte merece la alegación tiembre de 2017 “nada anormal, sal- contenida en el informe de ITW relativa vo el paso regular de personas que a la prisión preventiva. En España se rese encuentran normalmente en el curre en exceso a esa medida cautelar y lugar” (p. 22). Aquí se ignora a qué también en este proceso puede discutir- cámara se refieren exactamente los se su mantenimiento durante tan largo observadores, pero habrá de conve- periodo en lugar de su sustitución por nirse que no es eso exactamente lo otras medidas menos aflictivas, máxime que ese día todos pudimos observar. teniendo en cuenta el efecto reflejo de Lo propio cabe decir en relación con esa restricción de libertad en el pleno lo ocurrido el 1 de octubre. Para los ejercicio del derecho de participación observadores lo que llama la aten- política. Ahora bien, de ahí a calificar la ción es la actitud hostil de la poli- detención como arbitraria hay un abis-

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informe_demo_2020.indb 181 9/10/20 12:40 mo. Aquí no se puede entrar a analizar sometido no a la lógica de la política, sino las conclusiones del Grupo de Trabajo a la lógica del Derecho, que no es otra sobre Detenciones Arbitrarias de las Na- que la lógica de la legalidad, conforme a ciones Unidas. Pero, al menos, sí que la cual se decide acerca del seguimiento hay que dejar constancia de que la adop- de reglas (González Cussac, 2019c). ción y mantenimiento de esta medida no Cabe agrupar las cuestiones cen- puede con rigor tildarse de caprichosa. trales en dos grandes bloques. De un No se olvide que los autos del instructor lado, las relativas a la vulneración de ga- del 21 de marzo y 9 de mayo de 2018, rantías procesales, comenzando por la así como el auto del TS de 26 de junio competencia del órgano que ha dictado de 2018 que desestima la apelación, la sentencia y, de otro, las referidas a la fueron recurridos ante la jurisdicción calificación jurídica de las conductas en- constitucional y esta denegó el amparo juiciadas En lo que sigue, se hará una a J. Cuixart (STC 62/2019, de 7 mayo). sucinta referencia a todas ellas. Los observadores optan por omitir cualquier referencia a dichas resoluciones 3.1. La vulneración de derechos y dicen que tan importante asunto “es fundamentales: las garantías procesales ventilado por la sentencia en una página Las garantías procesales que se esti- (161)”. Esto último no es del todo exacto man vulneradas son las siguientes: 1) porque en las páginas 248 a 252 el TS el derecho a utilizar la lengua catalana; vuelve sobre la medida cautelar y su pro- 2) el derecho al juez predeterminado yección sobre el derecho a la participa- por la ley y el derecho a la doble ins- ción en asuntos públicos. Por otra parte, tancia; 3) el derecho de defensa; 4) el la cuestión ya había sido resuelta y basta- derecho a un proceso con todas las ga- ba con que el TS se remitiese a lo dicho. rantías y 5) el derecho a la presunción Nada de todo esto pudo escapársele a los de inocencia. observadores, por lo que no es aventurado pensar que lo prioritario fuese trans- 3.1.1. El derecho a la utilización de la lengua catalana como lengua del proceso mitir una nefasta impresión del sistema de justicia español. Así las cosas, no es Esta alegación, de indiscutible carga de extrañar la dura respuesta que han re- simbólica, es la más endeble de cuantas cibido por parte de un conjunto de pro- se hicieron por las defensas, toda vez que fesores de derecho penal, entre los que ni la CE, ni el Estatuto de Autonomía del se encuentra un exvicepresidente del TC Cataluña, ni la legislación procesal, otor- (v. VV. AA., Teoría & Derecho, 2019). gan un derecho incondicional al uso de la lengua propia de una comunidad au- tónoma en actuaciones procesales que 3. El debate jurídico se desarrollen fuera de su territorio. En cualquier caso, el TS autorizó a los acusados a expresarse en catalán y puso a su En lo que sigue, se ofrece al lector una disposición intérpretes de dicha lengua, visión general del debate jurídico que ha renunciando los acusados a valerse de la rodeado a la STS 459/2019, un debate facultad otorgada.

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informe_demo_2020.indb 182 9/10/20 12:40 3.1.2. La competencia ubicuidad, es decir, el delito se considera Desde el origen mismo de este proceso, cometido tanto en el lugar de realización la competencia –tanto de la AN como del de la acción como en el de producción TS– ha sido objeto de polémica doctrinal del resultado. En cualquier caso, todo (v. Dopico, 2017; Armengot, 2019; en- ello depende de los hechos que son obje- tre otros) y el tema ha sido abordado en to de imputación. En este caso, la quere- el conjunto de resoluciones intermedias lla por un delito de rebelión secesionista que aparecen referidas en la STS (pp. 80 conduce a estimar que los efectos del a 92) y en las que aquí no es posible en- delito se extienden a todo el territorio na- trar. Lo esencial, sin embargo, es pronun- cional; de otro, las acusaciones situaban ciarse sobre si, como algunos sostienen, diversos hechos constitutivos de malver- estamos ante una clamorosa invasión de sación en el extranjero, lo cual abunda- competencias con el objetivo último de ba en la misma dirección. Por tanto, al apartar el caso de Cataluña. Esta pudiera margen de cuales fuesen las preferencias ser la aspiración de las acusaciones, pero competenciales de la Fiscalía, carecen de ello no debe enturbiar la respuesta a la fundamento las críticas sobre la radical pregunta sobre la competencia. Antes de incompetencia del TS. Lo mismo cabe que Sánchez, Turull, Rull y Junqueras se decir de las impugnaciones dirigidas a acreditaran el 20 de mayo de 2019 como poner en tela de juicio la imparcialidad, diputados, y Romeva lo hiciera como se- primero, del juez instructor y, luego, de nador –lo que automáticamente determi- los magistrados que integran la Sala. Los naba la competencia del TS por aplicación motivos de recusación no tienen asidero del art. 71.3 CE– la cuestión crucial era la legal y muchos de los incidentes de este determinación del lugar de comisión del tipo van dirigidos –como se lamenta la delito. Así es por cuanto tanto el art.73.3.a STS– a laminar la credibilidad de la Sala, de la LOPJ como el art. 57.2 del Estatuto creando una apariencia de parcialidad de Autonomía de Cataluña disponen que (pp. 105 y 130) que, en el fondo, proviene “en las causas contra los diputados, es de la disconformidad con el actual siste- competente el Tribunal Superior de Justi- ma de nombramientos, que, aun siendo cia de Cataluña. Fuera del territorio de Ca- mejorable, no afecta al derecho al juez taluña la responsabilidad penal es exigible imparcial y, desde luego, es preferible en los mismos términos ante la Sala de lo al que diseñaba la Ley 20/2017, de 8 de Penal del Tribunal Supremo”. septiembre, de Transitoriedad Jurídica y Como ya se ha dicho con anteriori- Fundacional de la República. dad, la cuestión de fijar el lugar de comi- Por lo demás, como ya se ha indica- sión de un delito no es sencilla cuando do líneas atrás, la privación de la doble estamos ante una pluralidad de hechos instancia tiene fundamento legal, y la que, además, se prolongan en el tiempo atracción de los no aforados trae causa y en los que puede ocurrir que la acción principalmente de la propia estructura acontezca en un lugar y los efectos se de los delitos de rebelión y sedición. Esta produzcan en otro. Para esta hipótesis, la estructura, por requerir la convergencia tesis tradicionalmente seguida es la de la de los alzados, crea una conexión mate-

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informe_demo_2020.indb 183 9/10/20 12:40 rial que justifica el enjuiciamiento con- presidente hizo de lo dispuesto en el art. junto. A pesar de ello, puede discutirse 708 LECrim, restringiendo el contrainte- que sea estrictamente inescindible, como rrogatorio de los testigos presentados por demuestra que los responsables policia- la contraparte. Lo cierto es que no se trata les sean juzgados por la AN o que el pro- en absoluto de una práctica usual y ello le pio TS declinara en favor del TSJC para ha ganado la crítica de algunos procesalis- conocer de la acusación por desobedien- tas. Así, Nieva-Fenoll afirma que “choca cia contra otros miembros de la Mesa con los estándares mínimos establecidos del Parlament y contra una diputada. por el TEDH” (2019, p. 244). Aunque se pueda estar de acuerdo con el rechazo de 3.1.3. El derecho de defensa: especial referencia la limitación, esta conclusión parece, sin a las limitaciones probatorias embargo, excesiva. Ciertamente, el art. Bajo esta rúbrica pueden agruparse un 6.3 d CEDH garantiza el derecho a inte- conjunto de agravios que, aunque expues- rrogar a los testigos que declaren contra o tos de manera individualizada, las defen- a favor del acusado en las mismas condicio- sas reconducen al derecho de defensa, nes. Y eso fue lo que se hizo, pues dicha aunque algunos sean tan manifiestamen- restricción se aplicó por igual a acusacio- te improcedentes como los relativos a las nes y defensas, y estas –además de reivin- dificultades derivadas de haberse tenido dicar en varias ocasiones su aplicación a que preparar el juicio en una situación de la parte contraria– no concretaron a qué privación de libertad o las motivadas por aspecto de su estrategia defensiva afectó esporádicas disfunciones en el acceso al tal o cual limitación. repositorio en el que fueron alojados los También ha sido objeto de posiciones miles de documentos que integran la pre- encontradas la decisión de postergar a las sente causa. Ninguna de ambas cosas por últimas sesiones el visionado de la prueba sí mismas afectan al derecho alegado. documental videográfica en lugar de ex- De igual modo –aunque ciertamente hibirla al tiempo que declaraban los testi- el derecho de defensa se traduce en una gos, que fue lo solicitado por los letrados serie de derechos instrumentales, entre de los acusados “con el fin de contrastar los que destaca el derecho a servirse de la veracidad de los testigos declarantes”. medios de prueba–, ello no implica que Eso es lo que de ordinario se hace en los resulte infringido siempre que las partes procedimientos penales, pero ni existe un no vean satisfechas sus peticiones. La supuesto derecho a valorar la credibilidad Sala ha expuesto en resoluciones prece- del testigo mientras este presta declara- dentes y ha reiterado en la sentencia las ción, ni el volumen de material probatorio razones por las que estima no pertinen- de los juicios que se celebran cotidiana- tes algunas de las pruebas propuestas, y mente es equiparable al que aquí se estaba lo cierto es que se trata de argumentos considerando. La razón que llevó a la Sala a los que cada día recurren nuestros tri- a postergar el visionado fue la agilización bunales para evitar trámites innecesarios de una causa con presos, y esa es una im- que dilatan y perturban el buen funcio- portante razón que, en primer lugar, no namiento del proceso. Más problemas impedía a las partes poner de manifiesto suscita la estricta interpretación que el

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informe_demo_2020.indb 184 9/10/20 12:40 en trámite de informes las inexactitudes o de partidos políticos en el proceso penal contradicciones de los testigos, ni tampo- sea distorsionante, por lo que sería muy co afectó al visionado de documentos so- deseable que en una futura reforma di- bre los que existiera alguna impugnación. cha ley estos fueran excluidos del ámbito De ahí que los pocos procesalistas que, de de ejercicio de la acusación popular. momento, se han pronunciado sobre esto no encuentren tacha alguna en la decisión 3.1.5. El derecho a la presunción de inocencia de la Sala (Planchadell, 2019). Las defensas estiman vulnerada la pre- sunción de inocencia en su vertiente de 3.1.4. El derecho a un proceso con todas regla que obliga a tratar a los no con- las garantías denados como inocentes, lo que, desde La vulneración del derecho a un proceso luego, no fue estrictamente respetado con todas las garantías se vincula por las por algunos líderes políticos que, o bien defensas a diversas cuestiones, algunas daban la condena por supuesta, o bien ya tratadas, y otras, como la infracción se pronunciaban en términos algo cap- del principio de igualdad de armas, que ciosos y poco compatibles con la obliga- el TC subsume normalmente en el refe- ción de tratar a los acusados como ino- rido derecho. Asimismo, se estima tam- centes. No obstante, pese a tratarse de bién vulnerado “por la presencia de un actitudes sumamente criticables, son partido machista y xenófobo como Vox declaraciones que jurídicamente care- ejerciendo la acusación popular”. cen de capacidad para influir en la valo- La STS considera infundadas tales ración probatoria que finalmente se ha alegaciones. En cuanto a la presunta hecho. Por esta razón, se ha considerado disparidad de trato, cualquiera que haya que se trata de una “estrategia de defen- seguido el juicio –sus 52 sesiones– ad- sa carente de fundamento alguno” y que vertirá que, más allá de algún gesto poco la decisión del TS negando la vulnera- considerado con algún testigo o algún co- ción es, en palabras de Gómez Colomer, mentario algo mordaz con algún letrado, “impecable” (2019, pp. 195 y 185). el presidente de la Sala se condujo con firmeza, pero con cortesía y contención. 3.2. La calificación jurídica No puede afirmarse con rigor que, con 3.2.1. Los hechos carácter general, tuviera una actitud más Para debatir acerca de la calificación o menos permisiva con unos testigos jurídica, resulta ineludible ajustarse al que con otros o que se dirigiera a las de- relato de hechos que la Sala estimó pro- fensas de un modo sustancialmente dis- bados, ya que solo los magistrados tu- tinto a como se hace cada día en las salas vieron acceso al conjunto de la prueba y de juicios. Y lo mismo cabe decir del uso, pudieron valorarla en consecuencia. No absolutamente moderado, que el presi- obstante, esto, que es algo aceptado de dente hizo de su facultad de preguntar manera unánime, parece desdibujarse (art. 708 p. 2 de la LECrim). En cuanto en esta causa. La retransmisión abierta y al ejercicio de la acusación popular por en directo de la cual ha sido objeto la vis- parte de Vox, solo decir que lo autoriza la ta tiene el mérito indiscutible de garan- LECrim, lo cual no quita que la presencia

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informe_demo_2020.indb 185 9/10/20 12:40 tizar la transparencia de las actuaciones, pudieran neutralizar cualquier manifes- pero –además de incidir en la práctica de tación de poder emanada de las autori- la prueba testifical– motiva una suerte dades judiciales y gubernativas del Esta- de juicio paralelo basado en un conocido. Con este fin, y con el de lograr una miento fragmentario de los hechos que, participación relevante en la consulta, en ocasiones, distorsiona las reflexiones presentada como la expresión del “dere- acerca del juicio de tipicidad. cho a decidir”, se sumaron al concierto Resumir brevemente los hechos que los acusados Sr. Sánchez y Sr. Cuixart, la STS declara probados es una tarea quienes convocaron a la población (alre- muy delicada y lo más recomendable es dedor de 40.000 personas) a que com- una lectura sosegada de las páginas 24 a pareciera ante la sede de la Consejería de 60. No obstante, valga en su defecto este Vicepresidencia, Economía y Hacienda apretado resumen, carente de los nece- de la Generalitat de Cataluña, liderando sarios matices. una acción dirigida a impedir el funcio- La Ley 19/2017, de 6 de septiembre, namiento normal de la Administración reguladora del llamado referéndum de de Justicia, lo que así sucedió el día 20 autodeterminación, así como la Ley del de septiembre de 2017 y también con Parlament de Cataluña 20/2017, de 8 ocasión de otros registros y detenciones de septiembre, de transitoriedad jurídi- acordadas por la autoridad judicial. ca y fundacional de la República, junto Los acusados Sres. Junqueras, Tu- a otras normas reglamentarias de desa- rull, Rull, Romeva, Forn, Sánchez y rrollo, formaban parte de una estrategia Cuixart y las Sras. Bassa y Forcadell, ani- concertada por los principales acusados maron a la participación activa en el re- para hacer creer a la ciudadanía que feréndum ilegal del 1 de octubre de 2017 cuando depositara su voto estaría contri- y estimularon la presencia masiva de buyendo al acto fundacional de la Repú- ciudadanos en las urnas, pese a conocer blica independiente de Cataluña. Todos que las Fuerzas de Seguridad del Estado los miembros del Govern participaron habían recibido la encomienda específi- en la aprobación de tal legalidad paralela ca del TSJC de impedir su celebración. El TC y otros órganos consultivos ad- Asimismo, Junqueras y Forn habían virtieron a los acusados, mediante notifi- sido advertidos por los máximos respon- caciones personales, de la ilegalidad de las sables del Cuerpo de Mossos d’Esquadra iniciativas. Por ello, debieron haber sido del riesgo de graves incidentes entre inadmitidas a trámite y paralizadas todas agentes policiales y ciudadanos, por lo las propuestas contrarias al orden consti- que propusieron a los políticos expresa- tucional. Sin embargo, la presidenta del mente la suspensión de la votación Parlament desoyó las múltiples adverten- El día 1 de octubre la población acu- cias y requerimientos personales que le dió masivamente a votar y en diversos lu- formuló el Tribunal Constitucional. gares de la geografía catalana se produ- Era indispensable conseguir la mo- jeron enfrentamientos entre miembros vilización de miles y miles de ciudada- de las fuerzas de seguridad y ciudadanos nos que, en un momento determinado, que intentaban impedir el cumplimien-

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informe_demo_2020.indb 186 9/10/20 12:40 to de la resolución judicial de la que eran a decidir entendido como derecho a pro- portadores los agentes. mover y consumar la secesión unilate- Junqueras, Turull, Romeva y Bassa ral del Estado. A partir de ahí, la STS se autorizaron a sus correspondientes de- cuida especialmente de dejar claro que partamentos para que realizaran las ac- no se está criminalizando ni el discur- ciones y contrataciones necesarias para so político ni la protesta ciudadana, sino la realización del referéndum, originan- la oposición activa y concertada, frente do gastos del patrimonio público ajenos a actuaciones de agentes de la autori- a cualquier fin público lícito. dad con respaldo legal y constitucional Esos son los hechos que el TS ha encaminadas pura y llanamente a dar estimado probados. Queda decidir, por cumplimiento a un específico y muy tanto, si los mismos tienen o no encaje concreto mandato judicial. La senten- en las figuras por las que se formuló la cia concluye negando que estemos en acusación. el ámbito de los derechos de reunión, manifestación, libertad de expresión o 3.2.2. El ejercicio de derechos fundamentales como participación política, algo, que también causa de exclusión de la responsabilidad penal ha dicho el TEDH en el asunto María La primera tarea del TS era decidir si Carmen Forcadell i Lluís y otros contra los hechos eran ejercicio legítimo de un España, de 7 de mayo de 2019, donde derecho fundamental, toda vez que, de recuerda que “un partido político puede haber sido así, no hubiera sido posible hacer campaña a favor de una modifica- castigar a los acusados. ción de la legislación o de las estructuras La invocación de diversos derechos jurídicas o constitucionales del Estado fundamentales realizada por los acusa- siempre que respete dos condiciones: 1) dos ha sido apoyada por diversos cons- que los medios utilizados a tal fin sean titucionalistas, entre los que destaca la legales y democráticos en todos los as- defensa que de los mismos ha hecho pectos; 2) que la modificación propuesta 5 Mercé Barceló , catedrática de derecho sea compatible con los principios demo- constitucional de la UBA y miembro de cráticos fundamentales” (n. 37). la Comisión Jurídica Asesora de la GC. Por el contrario, otras voces igualmente 3.2.3. La inviolabilidad parlamentaria, expertas estiman lo contrario y conside- la fiscalización de las iniciativas legislativas, ran que esa parte de la STS “está bien la neutralidad del TC y el modelo de democracia militante construida y resulta convincente” (Fe- rreres Comella, 2019, p. 61). La inviolabilidad parlamentaria legitima, Por lo que al TS se refiere, comienza a juicio de muchos, la actuación de la descartando que estemos ante el legíti- presidenta del Parlament. La admisión a mo ejercicio de un derecho a la desobe- trámite de iniciativas que el TC había de- diencia civil o ante un supuesto derecho clarado inconstitucionales, según esa te-

5 Véase, por ejemplo: https://www.youtube.com/watch?v=zHy_RScf3sg; https://www.naciodigital.cat/noticia/ 157186/merce/barcelo/creat/nou/codi/penal/aplicar-lo/al/cas/catala; https://www.diaridesabadell.com/2019/ 10/15/mece-barcelo-sentencia-proces/

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informe_demo_2020.indb 187 9/10/20 12:40 sis, no podía ser objeto de sanción penal a recurso previo la mera iniciativa par- (Llabrés, 2019a y 2019b, entre otros). La lamentaria. Tengamos en cuenta que, STS dedica a tan fundamental cuestión como ha dicho el propio TC, ni siquiera las páginas 226 a 231 que, condensada- la Mesa del Parlamento puede realizar mente expuestas, vienen a decir que si un control material de dichas iniciati- bien la prerrogativa de la inviolabilidad vas que sustraiga al debate político una persigue preservar a toda asamblea le- determinada materia (SSTC 95/1994, gislativa de interferencias externas en el 124/1995, 10/2016; con matices, STC momento de la formación de su volun- 107/2016). La cuestión no es un asun- tad, “no extiende su protección a actos to menor, pues inaugura –contra lo que intencionados de rechazo de las deci- dijeran las SSTC 48/2003, 136/1999, siones del Tribunal Constitucional que 159/1986– un modelo de democracia gocen de una cobertura legal previsible militante que autoriza a excluir del dis- y cierta y que impongan una restricción curso las materias inconstitucionales. justificada para la consecución de un En cualquier caso, esto no afectaba al fin constitucionalmente legítimo y ne- análisis que debía hacer el TS, pero es cesario en una sociedad democrática” un tema importante que queda pendien- (pp. 233 y 234), fórmula, como es harto te y que habrá que abordar, porque afec- sabido, que reproduce la utilizada por el ta de lleno al modelo democrático de un TEDH. Estado. Desde luego, en un Estado de Dere- cho –que, reconocido el valor normati- 3.2.4. La calificación jurídica vo de la Constitución, es el Estado de la No es aventurado afirmar que no existe Constitución– resultaría paradójico de- en la historia judicial española un caso cir que la inviolabilidad pueda oponerse en el que, con los mismos hechos, las frente al propio TC, garante de la mis- calificaciones vayan de la nada penal a ma e independiente del resto de órganos dos de los delitos con penas más graves: constitucionales. Es precisamente la in- la rebelión y la sedición, que, por añadi- dependencia del TC respecto al resto de dura, son figuras legales con casi nula poderes lo que impide que frente a sus tradición aplicativa y escaso desarrollo decisiones entre en juego la inviolabili- doctrinal. Todo ello basta para poner de dad. A fin de cuentas, lo que persigue manifiesto la dificultad del caso al que el esta prerrogativa es evitar interferencias TS se enfrentaba y, por tanto, la pruden- externas –esto es del Poder Ejecutivo o cia con que es conveniente conducirlo. del Judicial– en la tarea parlamentaria, El delito de rebelión no permitir que esta se desempeñe al margen o en contra de la CE y de lo di- El delito de rebelión (arts. 472 a 484 CP) cho por quien es su intérprete supremo. es el más grave de los atentados contra Cuestiones distintas son dilucidar en el orden constitucional y queda identi- qué medida ha afectado a la neutralidad ficado, de un lado, por la nota objetiva del TC la reforma de la LOTC operada del alzamiento público y violento y, de por LO 15/2015 o si es acertado someter otro, por la subjetiva, representada por cualquiera de las finalidades que se des-

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informe_demo_2020.indb 188 9/10/20 12:40 criben en ese precepto, de la que ahora pese a la absolución. Si el delito de rebe- interesa la prevista en el n.o 5: declarar la lión fuera tan manifiestamente impro- independencia de una parte del territo- cedente, no se explicaría que penalistas rio nacional. ajenos al proceso de la talla de Gimber- Las penas con que se conmina son nat o Corcoy hayan mantenido que esa gravísimas y la sola acusación por el era y es la calificación más ajustada a los mismo comporta consecuencias jurí- hechos o que otro penalista igualmente dicas ligadas a su especial naturaleza y prestigioso haya afirmado que –como severidad punitiva. De hecho, de todos sostenían las acusaciones– aquello fuera los que fundamentan la acusación, es el un golpe de Estado en los términos de que tiene peor “prensa” porque, desde Kelsen y que la interpretación que el TS el momento de presentarse la querella, hizo de la violencia necesaria para inte- surgieron voces que veían en esta tipi- grar el tipo de rebelión era muy restric- ficación la excusa para alejar el enjui- tiva (Arroyo Zapatero, 2019), juicio que ciamiento de los hechos de Cataluña, también comparten, entre otros, Mapelli reforzar la solicitud y mantenimiento Caffarena (2018) o Tomás-Ramón Fer- de la prisión provisional y permitir la nández (2019). suspensión que prevé el art. 384 bis LE- Finalmente, la STS rechaza la rebe- Crim. Que la acusación haya valorado lión. Lo hace negando tanto la vertiente esas consecuencias es completamente objetiva de la figura legal como la sub- lógico. Sería inadmisible, sin embargo, jetiva. Dicho muy resumidamente: la que el órgano jurisdiccional que admite violencia no perseguía directamente la a trámite la querella y conoce del pro- secesión sino crear un clima o un esce- cedimiento mantenga esa imputación nario que facilitase una ulterior negocia- pese a existir evidentes razones para la ción con el Estado. Asimismo, tampoco inadmisión o para el posterior archivo era idónea porque “los alzados no dis- por esa imputación concreta. ponían de los más elementales medios Cierto es que tanto para los especia- para […] doblegar al Estado pertrechado listas del tema como para la mayoría de con instrumentos jurídicos y materiales los penalistas esta calificación resultaba suficientes para, sin especiales esfuer- excesiva por la inexistencia de la violen- zos, convertir en inocuas las asonadas cia típica (Cugat 2018, Llabrés 2019a). que se describen en el hecho probado” Pero acusar “por arriba” es algo frecuen- (p. 271). La inviabilidad de los actos con- te en los escritos de calificación provisio- cebidos para hacer realidad la prometida nal del Ministerio Fiscal y no equivale independencia, reitera el TS, era mani- exactamente a considerar esa acusación fiesta (p. 269) y, por tanto, no se estaba como manifiestamente infundada. En ante un riesgo real sino “ante una mera ese momento, la prueba no se había ensoñación del autor, un artificio enga- practicado, por lo que el TS pudo razo- ñoso creado para movilizar a unos ciu- nablemente concluir que la inexistencia dadanos que creyeron estar asistiendo al de rebelión no era tan evidente; es más, acto histórico de fundación de la repú- para muchos expertos siguen sin serlo blica catalana” (p. 270).

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informe_demo_2020.indb 189 9/10/20 12:40 Este modo de fundamentar la abso- permite incluir en el precepto conductas lución no deja de resultar sorprendente. de entidad muy diversa, un defecto de ta- Es cierto que el TS se limita a recoger xatividad que debe ser corregido en una lo dicho en su descargo por los propios futura reforma del CP (Sandoval, 2019). acusados en su recurso de reforma con- El TS es consciente de este déficit de tra el auto de procesamiento (cfr. ATS 9 legalidad, pero, pese a ello, condena por mayo 2018, FJ 9.o), pero hubiera podido sedición por entender que en los aconte- llegar al mismo resultado con solo recu- cimientos de los días 20-S y 1-O de 2017 rrir al argumento de que no concurría el se dan los tres requisitos exigidos por alzamiento violento requerido por el CP, esa figura legal. A saber: ahorrándose la referencia –superflua y •• Primero: concurre el requisito rela- perturbadora (Muñoz Conde, 2019)– a tivo al alzamiento público y tumul- la ausencia de la finalidad secesionista. tuario, al que la sentencia se refiere De otro lado, tampoco parece oportuno indistintamente como levantamiento banalizar el intento y referirse a todo colectivo y hostil, levantamiento mul- aquello como “ensoñación” o “asona- titudinario, generalizado y proyectado da inocua” cuando a lo largo de toda la de forma estratégica, o insurrección instrucción se ha seguido dando soporte plural en actitud de abierta oposición. a la acusación más grave y, a la postre, •• Segundo: estamos ante una actuación se van a imponer las duras penas que la que se desarrolla por “la fuerza o fue- sentencia impone. ra de las vías legales”, una fórmula en la que el TS da entrada a conductas El delito de sedición intimidatorias, de fuerza en las cosas, El delito de sedición (arts. 544 a 549 CP) y también a las vías de hecho. es, junto con los delitos de terrorismo, •• Tercero: todo ello, a su vez, se dirige la infracción más grave de las incluidas con potencial funcionalidad –aun- en el CP bajo la rúbrica “Delitos contra que, finalmente, no se logre– a im- el orden público”, donde a los principa- pedir que las leyes se cumplan o a les implicados en ambas infracciones obstruir las órdenes o resoluciones se les sanciona con idéntica pena: la de jurisdiccionales. prisión de ocho a quince años, a la que En cuanto a lo ocurrido frente a la se añade la inhabilitación absoluta por el Conselleria de Economía, el TS conclu- mismo tiempo (arts. 544.1 y 572.1). Esta ye que la multitud hostil allí desplegada asimilación punitiva con los delitos de hizo inviable que los funcionarios die- terrorismo da, pues, idea de la entidad ran cumplimiento con normalidad a las de una acusación por sedición y obliga a ordenes del juzgado, no solo por el mie- interpretar el tipo muy restrictivamente do real causado a los funcionarios que con el fin de que solo tengan cabida en ejecutaban tales ordenes, sino también el mismo conductas cuya gravedad sea porque, de facto, impidió la obligada parangonable a la gravedad de las penas. presencia de los funcionarios autonó- La tarea no es, sin embargo, fácil, ya que micos bajo investigacion. Por su parte, estamos ante una norma amplísima que en los centros de votación en que hizo

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informe_demo_2020.indb 190 9/10/20 12:40 aparición la policía el 1-O el TS insiste tipicidad sediciosa todo lo ocurrido en en que se repitió la misma escena: una los meses y años precedentes”, lo que se multitud de personas, “impermeable a estima incompatible con una interpre- cualquier requerimiento”, que “bloquea- tación del tipo conforme con el princi- ban la entrada y se mostraban decididas pio de legalidad (Llabrés, 2019a, p. 89). y firmemente determinadas” a votar, lo Sin embargo, cabe otra respuesta: por lo que, en unos casos, motivó el enfrenta- que hace a la aprobación de las leyes de miento con los agentes de la autoridad y, transitoriedad y de referéndum, estos en otros originó que estos –los Mossos actos pueden ser vistos materialmente en la mayoría de las ocasiones– se vie- como parte de la fase de preparación ran conminados a desistir de su intento, delictiva de la sedición, sin perjuicio de todo lo cual impidió hacer efectivas las que, en ausencia del levantamiento, su ordenes judiciales calificación menos conflictiva sea la de Esa interpretación ha recibido más delito de desobediencia. Por lo que res- críticas que elogios. Hay quienes dicen pecta a los llamamientos a tomar parte que los jueces han reinventado el delito en el referéndum ilegal o en otros actos (Barceló, 2019), que calificar los hechos dirigidos a impedir el cumplimiento de de este modo es “un atropello a la razón” resoluciones judiciales, no era descabe- (Portilla, 2019, p. 345) y que se trata de llado calificarlos como una provocación una sentencia profundamente autorita- a la sedición. El Ministerio Fiscal pudo, ria (García Rivas, 2019b; Paredes, 2019), pues, haber actuado antes. Si no lo hizo asistemática y contraria al principio de por desidia, por prudencia o por estrate- proporcionalidad (Boix y Mira, 2019; Co- gia acusatoria es algo que no afecta a la lomer Bea, 2019). Es verdad que hay tam- posible calificación de aquellos hechos bién quien piensa que los hechos se ajus- que, si se acepta esta otra interpretación, tan al delito de sedición (Lascurain, 2019), materialmente eran parte de una estra- que se trata de una sentencia sólidamente tegia sediciosa, esto es, algo más que un fundada (González Cussac, 2019a) o, al simple delito de desobediencia. menos, que no se trata de una calificación El segundo de los interrogantes tan desatinada (Peñaranda, 2019). anunciados: pese a todo, ¿es lógico asi- Al margen de esas discrepancias, milar a efectos del delito de sedición los hay dos preguntas claves cuya contesta- casos en que se produzcan actos de fuer- ción trasciende este caso concreto. za (v.g., destrozos de vehículos policiales) La primera: ¿qué hubiera ocurrido o conductas amedrentadoras con aque- si los hechos enjuiciados solo abarcaran llos otros en los que los agentes de la las fechas inmediatamente anteriores al autoridad renuncian a intervenir y clau- 20-S y 1-O? Si la única respuesta correc- dican ante la existencia de una multitud ta es que solo cabría imputar a los acusa- reacia a cumplir sus órdenes, pero en dos un delito de desobediencia, resulta actitud pacífica? Dicho de otro modo: ¿es que no les faltaría razón a quienes dicen sedición tanto la resistencia colectiva ac- que fueron esos acontecimientos ais- tiva como pasiva? Para el TS parece que lados los que terminaron por “teñir de sí, como se deduce de lo que argumenta

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informe_demo_2020.indb 191 9/10/20 12:40 en sede de calificación jurídica y explí- manera generalizada y en toda la exten- citamente dice en la página 380 y, más sión de una comunidad autónoma que- claramente en la página 389, donde se da suspendida la ejecución de una orden afirma que “la eventual disciplina de no- judicial. Por el contrario, dice el TS una violencia también por sí es resistencia, “oposición puntual y singularizada” de- fuerza, y vía de hecho”. Es verdad que biera derivarse a otras tipicidades (p. esta interpretación cabe en el tenor lite- 283). Se trata de una exégesis atenta a ral de la ley, pero ello no quita que parez- la génesis del precepto y al principio de ca más razonable la opinión de quienes proporcionalidad como criterio que tam- dicen que alzarse tumultuariamente sig- bién rige la interpretación de los tipos. nifica algo más que actuar ilegalmente y Pero, aun así, el peligro de que pudie- que dar entrada en el tipo a cualesquiera ran prosperar interpretaciones amplias vías de hecho no resulta proporcionado existe y las penas son muy graves, lo que (Llabrés, 2019a, p. 95). obliga a traer a colación la doctrina senta- Esto último es el mejor indicio de la da en la STC 136/1999, cuya proyección mala calidad de la ley. La actual redac- sobre este caso no ha sido suficiente- ción del tipo de sedición no se ajusta a mente destacada (Vives y Cuerda 2020; los requerimientos de los principios de Boix y Mira, 2019). Al igual que el TC le legalidad y proporcionalidad (Sandoval dijera entonces al legislador en relación 2019a y 2019b; García Rivas, 2019a y con el delito de colaboración con banda 2019b; Vives y Cuerda, 2020, entre otros armada, es imprescindible abordar la re- muchos). Los reparos de legalidad han forma. O, incluso, la supresión del delito motivado la preocupación de que este de sedición. Si se mantiene habrá que tipo pudiera aplicarse a actos de protes- rebajar las penas y redactarlo de modo ta tales como los que protagonizan las que quede claro cuál es la diferencia con plataformas antidesahucios. La STS pro- el incumplimiento puntual –aunque sea cura adelantarse a esta crítica y cerrar el colectivo– a una orden judicial (v.g. de paso a la misma. Con esa finalidad, el TS desahucio) o los desórdenes públicos, ya afirma que para el legislador la sedición que la sedición en un Estado democrá- y el atentado o el mero desorden no son tico solo tiene sentido si se la configura equiparables (p. 279); que “la sedición como un grave acto de desobediencia es un aliud y no meramente un plus o un colectiva y hostil a la ley y no a un acto minus […]”; y que “la concreta gravedad concreto derivado de la misma. En todo del delito de sedición radica en su espe- caso, su reforma exige una revisión glo- cificidad típica respecto de los otros ti- bal que evite soluciones asistemáticas. pos de la rúbrica. La sedición no alcanza a toda turbación de la paz o tranquilidad El delito de malversación de caudales públicos pública” (p. 279), pues lo determinante El TS estimó que solo había quedado es enjuiciar si “pone efectivamente en probado que Junqueras, Romeva, Bassa cuestión el funcionamiento del Estado y Turull pusieron sus respectivos de- democrático de derecho” (p. 279), que partamentos al servicio de la malversa- es lo que estima concurrente cuando de ción, cuyos hechos apenas discutieron

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informe_demo_2020.indb 192 9/10/20 12:40 las defensas. La discusión giró acerca de los líderes de ANC y OC, Jordi Sánchez su relevancia jurídica. Pese a ello, baste y Jordi Cuixart. decir que para el delito de malversación De todas estas imputaciones, la que basta con la administración desleal del verdaderamente suscita problemas es el patrimonio público, careciendo de rele- llamado juicio de autoría por el delito de vancia el hecho de que no haya existido sedición, lo que para algunos es la par- enriquecimiento personal (De la Mata, te más cuestionable de la STS (Llabrés 2019; Mestre Delgado, 2019). 2019a; Paredes, 2019; Carbonell, 2019). A juicio de los críticos, no se ha indivi- El delito de desobediencia dualizado convenientemente la respon- Este es el delito que más claramente sabilidad de cada uno de los implicados concurre. Aunque pueda discutirse la y, por tanto, se habría vulnerado el prin- fundamentación de la sentencia (Gim- cipio de responsabilidad individual por bernat, 2019b, pp. 54-55) o preconizar- hechos propios. Esta vulneración, a su se la necesidad de reformar el precepto vez, traería causa de otra previa: la vul- (Quintero, 2019d, p. 127), es difícil ne- neración de la presunción de inocencia, gar que todos los acusados “desobede- auténtica piedra angular del conjunto de cieron gravemente a la autoridad” (art. garantías penales. En foros menos ex- 556 CP) del TC, si bien en el caso de los pertos también se ha oído decir que no condenados por sedición, este último se explica una sedición con promotores, delito absorbe a la desobediencia. pero sin ejecutores condenados y que tampoco se entiende por qué no se con- Los responsables dena por sedición a otros que también Bajo el título “juicio de autoría”, la STS estaban en el Parlamento o que firmaron desgrana los argumentos por los que se la llamada “Hoja de Ruta” o participaron considera responsables de los delitos ya en actos a favor del referéndum. La ex- referidos a cada uno de los acusados. plicación, sin embargo, es sencilla: los Por el delito de desobediencia –úni- ciudadanos que protagonizaron el alza- co por el que fueron procesados– son miento no están, por fortuna, acusados. condenados los entonces miembros del En cuanto a lo otro, o no hay acusación Gobierno de la Generalitat, Vila, Borrás o la que hay es por un delito distinto, y y Mundó en concepto de autores. Por el está claro que a eso debe ajustarse el TS. delito de malversación se condena al vi- Otros argumentos son más sólidos, cepresidente y Consejero de Economía si bien discurren en torno a categorías Junqueras, así como a Romeva, Turull penales muy complejas en las que no es y Bassa, miembros del Gobierno con pertinente detenerse aquí. Ahora bien, sí competencias en las consejerías implique hay que subrayar la importancia que cadas en el gasto que se estimó delicti- reviste el que en una sentencia de convo. Por el delito de sedición se condena, dena se determine con claridad la concre- en concepto de autores, además de a los ta contribución de todos y cada uno de cuatro acusados recién mencionados, a los acusados al hecho por el que se les Forcadell, presidenta del Parlament, a condena. El que la sedición sea un delito los consejeros Forn y Rull, así como a

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informe_demo_2020.indb 193 9/10/20 12:40 plurisubjetivo de convergencia solo quie- sados ha contribuido intencionadamente re decir que hace falta un alzamiento co- al alzamiento. No era necesario, pese a lectivo; no que pueda hacerse una atribu- lo que alguno ha sugerido, probar que ción colectiva de responsabilidad. los acusados incitaron al enfrentamiento El problema radica en que ninguno con la policía, pero sí que su actuación de los acusados participó activamente fue determinante para que se produjera en el alzamiento, esto es, no son los eje- la insurrección colectiva por la que se les cutores del mismo, sino que los alzados condena. En algunos pasajes del llamado son ciudadanos que –conscientes o no juicio de autoría se hace mención a los de la ilegalidad de su conducta– no están mensajes de llamamiento/incitación a la siendo acusados. Aun así, tiene razón el población, pero ni se hace con el grado TS cuando dice que la responsabilidad de detalle deseable ni en relación con to- por el delito de sedición también se col- dos los acusados. Solo en el caso de los ma cuando se ponen las condiciones líderes asociativos la motivación es, en “precisas” para ese “alzamiento”. Sin cuanto a esto, suficiente. Aun así, tanto embargo, es discutible que, en relación en relación con los líderes de ANC y OC con cada uno de los acusados, la STS como con los miembros del Govern, se haya hecho el esfuerzo que le era exigi- echa en falta una explicación individuali- ble para motivar que Junqueras, Turull, zada de su conocimiento y aceptación de Rull, Romeva, Forn, Sánchez y Cuixart y que su conducta podía conducir a un al- las Sras. Bassa y Forcadell, promovieron zamiento tumultuario. La mayoría pue- aquella presencia masiva de ciudadanos de pensar que hay elementos en la causa siendo “conscientes” y “queriendo que para llegar a esta conclusión, especial- aquello desencadenara en la subleva- mente en el caso de Junqueras y Forn, a ción hostil” dirigida a impedir el cum- quienes los máximos responsables de los plimiento de la ley/órdenes, que es en Mossos advirtieron del peligro que entra- lo que consiste el delito de sedición. La ñaba celebrar el referéndum, lo que, por Sala debió motivar muy claramente esos otra parte, es difícil que se le escape a extremos, ya que lo que el art. 544 CP cualquiera que promueva su celebración, castiga no es ni la aprobación de leyes aunque no estuviera en esa reunión. En inconstitucionales, ni la realización de suma, podemos estar de acuerdo con referéndums ilegales, de ahí la inconsis- la conclusión a la que el TS llega, pero tencia de las críticas a la condena basa- ello no quita el que se pueda discrepar das en la derogación del delito de reali- de su fundamentación. La presunción de zación de referéndums ilegales. inocencia es incompatible con criterios La STS se concentra en demostrar lo como el incremento del riesgo y exige obvio: todos estaban unidos en una ac- probar más allá de toda duda razonable ción estratégica –llámesele hoja de ruta o la culpabilidad del condenado, explicán- como se quiera– para sacar adelante el re- dolo, además, de manera comprensible feréndum. Pero la sanción lo es por el al- para el reo y, en este caso, también para zamiento y la STS no ha individualizado cualquier ciudadano interesado en un con precisión cómo cada uno de los acu- proceso que, de un modo u otro, afecta

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informe_demo_2020.indb 194 9/10/20 12:40 a todos. Esto era mucho más importante estimen que la pena impuesta es, inclu- que las disertaciones acerca de los cri- so, insuficiente. No hay duda de que lo terios de imputación objetiva y de cate- ocurrido en Cataluña es muy grave; lo gorías de autoría con las que aquí no es pretendido por los condenados es un apropiado aturdir al lector. dislate jurídico y sus conductas fueron una contravención consciente de nor- 3.2.5. La penalidad mas de obligado cumplimiento que han Este es el flanco más débil del asunto generado una fractura social y perjuicios porque, con independencia de cómo económicos de los que Cataluña y el res- se flexibilice su cumplimiento (Cerve- to de España tardará en recuperarse. Sin lló Donderis, 2019), las penas son muy embargo, ni la sentencia ha servido para graves. Concretamente, discurren entre aumentar la concordia ni la pena de pri- los nueve años impuestos a Sánchez y sión servirá para restañar tan graves da- Cuixart, los once o doce impuestos a la ños. Ciertamente, no es su función prio- expresidenta del Parlament y a los miem- ritaria pero también conviene tenerlo en bros del Govern, y los trece en el caso cuenta cuando se enfatiza la percepción del exvicepresidente Junqueras. A ello social de la pena, pues, al margen de cuál hay que sumar la inhabilitación absoluta sea dicha percepción, jurídicamente, por el mismo tiempo. Se trata de penas cualquier pena que exceda del mínimo que podrían haberse impuesto incluso imponible por un delito de homicidio es si hubieran sido absueltos por sedición y una pena no solo grave (art. 33 CP), sino condenados solo por el delito de malver- severa y, por tanto, hay que abstraerse de sación, ya que el TS ha recurrido a reglas los afanes punitivistas que enturbian el penológicas que evitan la acumulación de pensamiento y pasarla por el cedazo de penas, al tiempo que no ha accedido a la la proporcionalidad, principio básico de petición de la acusación de aplicarles el un Derecho penal democrático. llamado periodo de seguridad (art. 36.2 CP). Aun así, muchos juristas –empe- El principio de proporcionalidad, la reforma zando por Ferrajoli– ya han manifestado legislativa y el ejercicio del derecho de gracia que esta condena, aunque legal, es exce- A la hora de valorar la proporcionalidad siva (Vives y Cuerda, 2020; Boix y Mira, de la pena impuesta, es obligado tener en 2019; Carbonell, 2019; Colomer Bea, cuenta que lo enjuiciado son ilícitos con 2019; Tamarit, 2019; entre otros). motivación política cometidos por cargos Frente a ello, habrá quien piense públicos representativos y relacionados que, desde la perspectiva social, no se con el ejercicio de funciones representa- trata de penas excesivas; menos aún si tivas (art. 23 CE), así como con los dere- tenemos en cuenta algunas actitudes y, chos de reunión y manifestación (art. 21, especialmente manifestaciones como el CE), la libertad ideológica (art. 16) o de “ho tornarem a fer” de los condenados, expresión (art. 20 CE), entre otros. Claro que demuestran una falta de asunción está que ni el derecho de representación de responsabilidad que hace comprensi- política comprende el derecho a desem- ble que amplios sectores de la población peñar un cargo con frontal oposición a la ley, ni que el resto de derechos referidos

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informe_demo_2020.indb 195 9/10/20 12:40 ampara las conductas realizadas. Pero la fue definitivamente abortada con la mera circunstancia de que estén implicados exhibicion de unas paginas del BOE que los referidos derechos obliga a realizar el publicaban la aplicación del articulo 155 juicio de proporcionalidad tomando en CE” (p. 269) y que “el Estado mantuvo consideración no solo el impacto que la en todo momento el control de la fuerza, pena tiene en la libertad de los condena- militar, policial, jurisdiccional e incluso dos, sino también la dimensión institu- social” (p. 270). cional y estructural del resto de derechos Es por ello que, independientemen- afectados que, como se acepta pacífica- te de la lectura política que lógicamente mente, tienen una vinculación directa acompaña a algunas decisiones, no es iló- con el funcionamiento del propio siste- gico que entren en escena instituciones ma democrático, máxime cuando quien que, como el indulto, tienen su razón de pretende ejercerlos –aunque sea con ser en la necesidad de hacer efectivas las extralimitación manifiesta– es un repre- exigencias del principio constitucional de sentante electo del pueblo. En tales casos, proporcionalidad, si bien es cierto que en cualquier interferencia del Estado debe este caso la falta de asunción de respon- someterse a un escrutinio especialmente sabilidad por los condenados convierte riguroso. Así es porque una condena tan esta en una vía difícilmente transitable. grave puede llevar a otros líderes políticos En cualquier caso, el procés ha puesto o sociales o a la ciudadanía a ser temero- claramente de manifiesto la necesidad sos a la hora de ejercitar esos derechos. de reformar los decimonónicos tipos de Es lo que se conoce como “efecto de des- rebelión y sedición. Esto no es, aunque aliento”, que tanto el TC como el TEDH pueda parecerlo, una propuesta nueva. toman muy en cuenta a la hora de valorar La mayoría de los monografistas se han la legitimidad de la injerencia estatal (pa- pronunciado a favor de su reforma (Gar- radigmática la STC 136/1999 o la conde- cía Rivas, 2019a y 2019b; Javato, 2018; na en Otegi Mondragón contra España, Sandoval, 2019a y 2019b). Asimismo, el STEDH 15 marzo 2011, v. especialmente Grupo de Estudios de Política Criminal, n. 58 y 59). De ahí que, con singular cono- una prestigiosa asociación que reúne a cimiento de causa, se haya advertido de lo profesores de derecho penal, jueces y discutible que es tan dura respuesta a la fiscales, ya propuso la reforma de todos luz de la jurisprudencia del TEDH (López estos tipos en 2017 y lleva desde entonces Guerra, 2019, p. 303). Máxime cuando el trabajando en ello con el fin de contribuir propio TS afirma que “basto una decisión a que el CP ofrezca una regulación de del Tribunal Constitucional para despo- estas conductas acorde con los requeri- jar de inmediata ejecutividad a los instru- mientos de los principios de legalidad y mentos juridicos que se pretendian hacer proporcionalidad, garantías nucleares de efectivos por los acusados. Y la conjura todo Derecho penal democrático.

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informe_demo_2020.indb 196 9/10/20 12:40 Conclusiones

El TS tenía ante sí un asunto ex- es clamorosa. El tribunal ha ofrecido 1 traordinariamente difícil que argumentos que tienen menos fuerza planteaba problemas jurídicos de gran en relación con las conductas de algu- entidad y muy diversa índole. Ello lo nos de los condenados que con las de convierte en un auténtico laboratorio otros, pero en todos los casos cumplen para medir la calidad democrática de las pautas interpretativas ordinarias y no nuestro sistema de justicia penal, que incurren en irrazonabilidad, ni, menos no sale, en general, mal parado. Así es aún, en arbitrariedad, sin perjuicio de pese a la opinión de los observadores que se eche en falta un mayor esfuerzo anónimos que redactaron los informes en la individualización de las respectivas de ITW y de la FIDH. La descalificación responsabilidades. global que en ambos se hace de nuestro sistema de justicia penal es inacep- Las consecuencias jurídicas de la table y las principales infracciones que 4 sedición –entre las que se incluyen ambos informes destacan constituyen, no solo las penas, sino también la larga tal y como aparecen formuladas, afir- prisión provisional– resultan discuti- maciones carentes de fundamento. El bles desde la perspectiva de la propor- derecho al proceso debido nada tiene cionalidad. Las conductas, pese a su gra- que ver con la satisfacción de todas las vedad, son delitos cometidos por cargos pretensiones de las partes. Tampoco públicos representativos o líderes socia- depende la racionalidad procedimen- les y están relacionados con el ejercicio tal de una sentencia de que se ajuste a de funciones representativas, así como lo que desearían muchos o, incluso, la con los derechos a la libertad ideológica, mayoría del cuerpo social. de expresión, reunión y manifestación, entre otros. Tales derechos pertenecen Los condenados por la STS lo fue- al núcleo mismo del sistema democráti- 2 ron tras ser sometidos a un juicio co y, por tanto, como sostienen el TC y en el que fueron respetados los derechos el TEDH, hay que evitar que el derecho fundamentales y las garantías procesales penal produzca el efecto de desalentar básicas, sin perjuicio de que este proce- el legítimo ejercicio de tales derechos, so haya puesto de manifiesto la necesi- pues la lesión de las libertades consti- dad de reflexionar sobre materias como tucionales también puede producirse el alcance y efectos de los aforamientos cuando se sancionan desproporciona- o el modelo de cooperación judicial eu- damente conductas ilícitas que se rela- ropea, entre otras muchas. cionan con el ejercicio de derechos fundamentales. La STS 459/2019, de 14 de octubre, 3 no ha incurrido en una extensión Abordar la reforma de los delitos inconstitucional del delito de sedición, 5 de rebelión y sedición, así como la cuya falta de taxatividad, sin embargo, revisión de las penas del delito de mal-

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informe_demo_2020.indb 197 9/10/20 12:40 versación, es una propuesta jurídica ade- paliar la desproporcionalidad de la re- cuada y razonable. El hecho de que ello acción penal. Las valoraciones políticas pueda favorecer a la actual situación de relativas a la opción por una u otra vía los condenados por sedición es algo con- son ajenas a las consideraciones estric- sustancial a toda reforma penal y puede tamente jurídicas.

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informe_demo_2020.indb 202 9/10/20 12:40 Índice de calidad de la democracia Leve mejora de la calidad democrática en año electoral: 6,1 9Modesto Escobar informe_demo_2020.indb 203 9/10/20 12:40 1. Introducción: el índice el papel de los medios de comunicación de calidad democrática y la participación política de los ciudadanos. Finalmente, se considera también una quinta dimensión con los aspectos Desde el año 2008, los sucesivos Infor- internacionales, es decir, las relaciones y mes sobre la Democracia en España publi- vínculos institucionales con el exterior. cados por la Fundación Alternativas han Como se ha dicho en otras ocasiones, incluido un índice de calidad democráti- el principal objetivo de la auditoría es ca, construido a partir de un cuestionario detectar qué puntos funcionan correcta- realizado a decenas de expertos en cien- mente y cuáles son deficitarios en el fun- cia política, sociología y otras ciencias cionamiento de la democracia española. sociales españoles o extranjeros conoce- Al prestar atención tanto a la calidad de dores de nuestro país (ver Apéndices). las instituciones y de los actores que las Como sabe quien haya leído nuestros an- representan como a la garantía por parte teriores informes, el índice, empleado de del Estado de los recursos que requiere la modo invariable desde hace doce años, ciudadanía para el ejercicio de sus dere- está compuesto por cinco dimensiones o chos, se tienen en cuenta tanto aspectos esferas (Tabla 1). La primera comprende formales como sustanciales. todos los apartados relacionados con la En 2019, la democracia española ciudadanía, la declaración y respeto de fue percibida de modo algo más positi- los derechos de los ciudadanos. La se- vo que el año anterior por los expertos gunda analiza la vinculación de los ciu- que vienen participando regularmente dadanos con el Estado a través de la repre- en la encuesta que evalúa su calidad, sentación. La tercera se centra en el papel mejorando en tres décimas y continuan- del Gobierno al evaluar la gobernabilidad do la progresión al alza de los tres años y el rendimiento de cuentas. La cuarta precedentes. Con una puntuación final examina la sociedad civil, centrándose en de 6,1, esta se ubica casi al nivel de la

TABLA 1: Esferas y áreas de la evaluación democrática

Esferas Áreas A.1. Ciudadanía A.2. Estado de derecho A. Ciudadanía, leyes y derecho A.3. Derechos civiles y políticos A.4. Derechos económicos y sociales B.1. Elecciones libres y limpias B. Representación política B.2. Papel democrático de los partidos C.1. Control del gobierno C. Gobernabilidad y rendición de cuentas C.2. Acción del gobierno C.3. Ausencia de corrupción D.1. Medios de comunicación D. Sociedad civil y participación D.2. Participación política E. Internacional E.1. Relaciones internacionales

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informe_demo_2020.indb 204 9/10/20 12:40 obtenida la primera vez que se reali- pular al Gobierno, momento en el que, zó este estudio, en el año 2007, antes coincidiendo con la crisis económica y de las elecciones generales que darían los subsiguientes recortes de gasto, los paso a la segunda legislatura de Rodrí- expertos estimaron un notable descenso guez Zapatero, en los albores de la crisis de la calidad de nuestras instituciones económica. Entre ambos momentos, en democráticas. los años de mayor gravedad de la crisis Comparadas estas cifras con las que económica (2013-2015) se han llegado a se obtienen de otros cuestionarios reali- obtener puntuaciones de hasta un pun- zados entre la ciudadanía española, pue- to por debajo. Teniendo en cuenta que de observarse un curioso paralelismo 2019 estuvo cruzado por acontecimien- entre la opinión de los expertos y la de tos como el fracaso de las negociaciones aquella hasta el año 2015, con la excep- para formar Gobierno y la consiguiente ción del repunte que experimentaron las repetición electoral, o la sentencia del encuestas del CIS en el último año en llamado juicio del procés y los disturbios el Gobierno de Zapatero (2011). Sin em- y protestas ocasionados, el resultado de bargo, expertos y ciudadanos divergen a este año resulta notable. partir de 2015, ya que los primeros apre- En 2007, primer año en el que se lle- ciaban tenues signos de mejora, mien- vó a cabo este estudio, la valoración de la tras que la ciudadanía consideraba que democracia española estuvo en su más nuestro sistema democrático seguía em- alto nivel con un 6,2. Posteriormente, peorando con el tiempo hasta 2019, año con los dos primeros años de la crisis en el que su valoración sube considera- económica, experimentó un descenso de blemente hasta alcanzar el punto medio algo menos de media décima, valoración de la escala, algo que no conseguía des- estable hasta la llegada del Partido Po- de el año 2012 (Gráfico 1).

GRÁFICO 1: Evolución de la democracia española (2008-2009)

3 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Año Escala democrática Opinión de los ciudadanos

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informe_demo_2020.indb 205 9/10/20 12:40 A lo largo del largo periodo analiza- lico, que sea la primera vez en la serie do, se han valorado siempre por encima que el apartado de sociedad, que incluye de la media global las dos primeras esla participación política y el papel de los feras estudiadas, ciudadanía y represen- medios de comunicación, supere el pun- tación. Sin embargo, durante los Go- to crítico del 5, tras una tendencia alcista biernos de Rajoy, la representación salía desde la incorporación a la esfera políti- mejor valorada que la ciudadanía. Esta ca de nuevos partidos como Ciudadanos relación también se presentó el año de la y Podemos. Recuérdese que durante los moción de censura de Sánchez. En el úl- Gobiernos de Rajoy mostraron valores timo año electoral, curiosamente se han suspensos no solo esta esfera, sino tam- igualado ambos aspectos de la democra- bién las correspondientes a la goberna- cia. Podríamos colegir que, durante los bilidad y a la esfera internacional, las dos últimos Gobiernos del Partido Po- cuales se recuperaron en 2018 (véase el pular, el reconocimiento de la ciudada- Gráfico 2 y más adelante el Gráfico 8). nía y los derechos —especialmente los En definitiva, este es el primer año sociales, en un primer momento, por los en el que todas las esferas de la demo- efectos de la crisis, y posteriormente los cracia se han evaluado positivamente civiles— experimentó una merma apre- por las personas expertas que participan ciable. en este estudio. De este modo, la media Las restantes tres esferas valoradas global supera los seis puntos, valoración por la muestra aparecen por debajo del que no se daba desde el 2008. Quedan, 6,1. No obstante, todas ellas, especial- sin embargo, tres aspectos que rebajan la mente el componente internacional y el evaluación notable que reciben la repre- gubernamental, han subido más de me- sentación política y el reconocimiento dio punto en los tres últimos años. Tam- de la ciudadanía: la sociedad, el Gobier- bién sorprende, por su carácter simbó- no y las cuestiones internacionales. Po-

GRÁFICO 2: Evaluación de las esferas democráticas

Representación

Ciudadanía

Global

Internacional

Gobierno

Sociedad

0 2 4 6 8 10

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informe_demo_2020.indb 206 9/10/20 12:40 dría decirse que la democracia española lengua y el derecho a que cada cual viva está consolidada formalmente, pero aún como quiera. Entre ellas, la mejor valo- tiene un largo camino que recorrer en el rada ha sido la libertad religiosa, la única terreno de sus aspectos sustanciales. que recibe una puntuación por encima del 8. En cambio, la peor considerada ha sido, como cabía presumir, la libertad 2. Las áreas evaluadas de expresión, que como veremos más adelante, ha experimentado un descen- En el apartado anterior han quedado cla- so apreciable en los últimos cinco años, ramente diferenciadas las dimensiones sin duda afectada por el tema del refe- valoradas positivamente, como la ciu- réndum y la independencia de Cataluña. dadanía y la representación, de las me- En todo caso, sorprende que haya subi- nos positivas, como lo son el Gobierno do su calificación en el último año, en y el aspecto internacional, y de la cada el que se mantuvo el estado de prisión vez menos negativa valoración de la so- preventiva de líderes políticos acusados ciedad. A continuación, se expondrá la de rebelión, sedición y malversación, y valoración y la evolución de 12 distintas se les condenó con largas penas por los áreas incluidas en estas dimensiones. Se dos últimos delitos. dividirán en cuatro apartados: las más Otras tres áreas se han valorado por notables, las que se encuentran en buen encima de la media global. La primera estado, las aceptables y las preocupantes. son los derechos sociales y económicos, Empezamos por las más positivas, que aún no han llegado al notable que las relacionadas con la celebración trans- alcanzaran antes de la crisis, pero que parente de elecciones y los derechos ci- han avanzado punto y medio desde su viles. A ello habrá contribuido, sin duda, punto más bajo, en el año 2013. La se- el que 2019 fuera un año electoral, con gunda es el Estado de derecho, ubicado cinco contiendas distintas (las europeas, entre 2013 y 2018 por debajo del 6, que dos elecciones generales, las de 13 co- se ha colocado esta vez en un valor muy munidades autónomas y las municipa- próximo al que tenía en la primera eva- les), sin otra anomalía relevante que de- luación del 2008. Y la tercera, el control terminadas decisiones polémicas de las del Gobierno, que cayó por debajo del juntas electorales en relación con deter- aprobado en el periodo de la mayoría minado empleo de símbolos no neutra- absoluta del PP y ha venido mejorando les en edificios públicos. A pesar de ello, desde los dos últimos años del Gobierno los rápidos e incontestables procesos de de Rajoy (Gráfico 3). recuento de datos se han convertido en Otras áreas de la democracia espa- una de las fortalezas más importantes ñola juzgadas de modo menos positivo de nuestra democracia. —esto es, la ciudadanía, el área interna- También ha sido positivamente eva- cional, la acción del Gobierno y el papel luado el respeto de los derechos civiles, de los partidos políticos— experimenta- lo que incluye las libertades de expre- ron una fuerte bajada desde 2011 con la sión, asociación, religión, de hablar la llegada de la derecha al poder, pero han

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informe_demo_2020.indb 207 9/10/20 12:40 GRÁFICO 3: Evaluación de las áreas democráticas

Derechos civiles Elecciones libres y limpias Derechos sociales Estado de derecho Control del gobierno Valoración global Ciudadanía Internacional Acción del gobierno Esferas Papel democrático de partidos Ciudadanía Participación política Representación Gobierno Papel de los medios Sociedad Ausencia de corrupción Internacional

0 2 4 6 8 10

conseguido una tenue recuperación tras Gobierno, en el que el apartado de con- los años duros de la crisis económica. trol y acción del Gobierno obtuvo una Finalmente, entre las valoraciones puntuación de mero aprobado. negativas, aparecen tanto la participa- ción política como el área de los medios de comunicación, pero lo que especial- 3. Las debilidades del Gobierno y mente sobresale en todas las oleadas la sociedad española realizadas con esta encuesta es la baja valoración que posee la ausencia de la Una vez analizadas esferas y áreas, va- corrupción en nuestro país. mos a proceder al análisis de los distin- Analizando la evolución de estos in- tos aspectos específicos, es decir, de las dicadores menos positivos, se advierte 57 distintas afirmaciones sobre la demo- una pauta similar a la de los anterior- cracia española que han sido evaluadas. mente analizados. En los tiempos del En concreto, se analizarán en primer Gobierno de Zapatero, solo había dos lugar las once que obtuvieron menos áreas juzgadas negativamente: la parti- de 5 puntos, para abordar en el próximo cipación política y la ausencia de corrup- apartado las de mejor valoración. ción. Bajo la presidencia de Rajoy, todas Como ya se ha señalado, no cabe estas áreas quedaron valoradas por dela menor duda de que, no solo a juicio bajo del cinco, salvo en su último año de

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informe_demo_2020.indb 208 9/10/20 12:40 de los expertos, la mayor debilidad de cación, que son muy mal valorados tanto nuestra democracia es la corrupción. por su baja independencia como por su No obstante, a diferencia de anteriores escaso respeto a los ciudadanos de este años, el ítem relacionado con la perse- país. cución de la corrupción supera el punto Quedan por comentar dos cuestio- medio de la escala, ubicado en 5. Ya en nes. La primera está relacionada con la la evaluación del pasado año esta carac- esfera internacional. Si bien en los años terística había salido del grupo de los inmediatamente anteriores este aspecto diez enunciados con peor valoración, al estaba entre los peores valorados, todo alcanzar una media de 4,8. En contraste, parce indicar que el nuevo Gobierno no los expertos no consideran que el poder ha descuidado esta parcela, al menos en político se encuentre protegido de las lo que respecta al cumplimiento de las presiones del poder económico, ni que obligaciones europeas. Ello no quita que los cargos públicos se desempeñen con aún sean preocupantes las injerencias objetividad, sin sometimiento al dictado exteriores en nuestro país, que fue el as- de los partidos. En estos aspectos la valo- pecto peor valorado en el año 2013. En ración se encuentra en torno al 4 y están aquella fecha fueron valoradas con me- entre los tres enunciados sobre la demo- nos de 2, mientras que ahora se encuen- cracia peor valorados. tra en un 4. En la misma línea, otro síntoma con La segunda cuestión concierne a la baja valoración es el referido a la inde- estabilidad de los Gobiernos. Habría que pendencia financiera de los partidos. recordar que hasta el 2016 este aspecto Aunque este aspecto esté incluido en el siempre había sido valorado con un no- área del papel democrático de los parti- table. A raíz de los acontecimientos po- dos políticos, es indudable su gran rela- líticos relacionados con la ascensión y ción con la corrupción y, de igual modo, aparición en escena de nuevos partidos es preocupante también la baja conside- políticos en el arco parlamentario, junto ración que se tiene de la cercanía de los con la cuestión de confianza y la repe- partidos a la ciudadanía. tición de elecciones, se ha mermado la De los once aspectos peor valorados valoración sobre la estabilidad política que se contemplan en este apartado, cua- de los Gobiernos, quedando ligeramen- tro atañen a la esfera de la sociedad. En te por debajo del aprobado (Gráfico 4). este apartado, como en años anteriores, En definitiva, siendo la corrupción, hay dos grupos de debilidades. Por un además de las injerencias financieras lado, aquellas que afectan a la dificultad e internacionales, la principal lacra de de acceder al poder político, por cuanto nuestro país, ni representantes políticos, que sus representantes políticos no son ni medios de comunicación parecen es- considerados cercanos a los ciudadanos, tar a la altura en nuestra ya no tan jo- y las que estiman que el acceso de los ven democracia. Queda como esperanza distintos grupos sociales al poder políti- una tenue recuperación experimentada co no es igualitario. Por otro, el bloque en todos estos aspectos a raíz de la lenta que concierne a los medios de comuni- salida de la crisis económica.

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informe_demo_2020.indb 209 9/10/20 12:40 GRÁFICO 4: Debilidades de la democracia

Independencia económica del poder político Esferas Gobierno Ausencia de corrupción Representación No interferencias internacionales Sociedad Internacional Acceso igualitario al poder

Accesibilidad de los representantes

Medios respetuosos

Independencia de partidos

Independencia de la prensa

Cercanía de los partidos

Cooperación entre niveles de gobierno

Gobiernos estables

0 2 4 6 8 10

4. Las fortalezas formales de cracia es el que se vincula con la ciu- nuestra democracia dadanía. Es de notar que siete aspectos relacionados con esta área se sitúan entre los trece que son valorados con un En el apartado de las fortalezas destacan, notable. En concreto, se considera que sin duda, los aspectos electorales. En se respeta cualquier práctica religiosa, concreto, se juzga que el proceso electo- se tolera que la gente viva como quiera, ral es limpio y que los ciudadanos ejer- se acepta la expresión de las personas cen el derecho al voto con libertad, sin en cualquier lengua, se disfruta de un coacciones ni intimidaciones. También alto reconocimiento sindical, se protege se está de acuerdo en que los ciudada- la libertad de asociación y queda garan- nos pueden crear, organizar y mantener tizado el derecho a emplear cualquier partidos políticos sin impedimentos ins- lengua. Al igual que ocurriera en años titucionales. Por tanto, los expertos valo- precedentes, desaparece de esta lista el ran de modo notable uno de los aspectos reconocimiento de la libertad de expre- fundamentales de la democracia, como sión, fruto en buena medida de seguirse es el de la concurrencia libre a eleccio- manteniendo en vigor la Ley de Seguri- nes celebradas con todas las garantías dad Ciudadana, también conocida por el requeridas. entorno de izquierdas como “ley morda- Además de los procesos electorales, za”, y de los juicios al procés, que pueden otro aspecto positivo de nuestra demo-

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informe_demo_2020.indb 210 9/10/20 12:40 GRÁFICO 5: Fortalezas de la democracia

Elecciones limpias Voto libre Libertad religiosa protegida Libertad de partidos Derecho a vivir Ajuste a legalidad de funcionarios Libertad sindical Derecho de lengua Libertad de asociación protegida Protección de la salud Esferas Cumplimiento de obligaciones europeas Ciudadanía Parlamento representativo Representación Participación alta en elecciones Internacional

0 2 4 6 8 10

ser considerados como un límite a los 5. La evolución parabólica de derechos cívico-políticos de los ciudada- la evaluación de la democracia nos y de sus representantes democráti- española camente elegidos (Gráfico 5). Por último, entre los aspectos posi- Los Gráficos 6 y 7 muestran los princi- tivos de nuestra actual democracia, fi- pales cambios que se han producido a lo gura el ejercicio de los funcionarios en largo de los doce años en los que se ha el desempeño de su tarea, la protección realizado esta encuesta. Como referen- de la salud, la representatividad del Par- cias, se establecen dos términos de com- lamento (en contraste con el periodo paración. La primera referencia es del bipartidista de la democracia española, informe 2008, es decir, el último año de que se extendió desde 1986 a 2015) y la la primera legislatura de Zapatero, antes alta participación electoral. En cualquier del comienzo de la crisis. La segunda es, caso, como novedad, este año se ha aña- en contraste, el último año del Gobierno dido a este grupo el cumplimiento efec- popular de Mariano Rajoy, es decir 2017. tivo de las obligaciones europeas. Como Ambos puntos de referencia se contrastan se ha indicado anteriormente, desde el con la más reciente evaluación de 2019. nuevo Gobierno socialista de 2018, las El año pasado, la comparación más puntuaciones en la esfera internacional extensa, que contrastaba el año 2018 con han subido ligeramente.

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informe_demo_2020.indb 211 9/10/20 12:40 GRÁFICO 6: Comparación de las evaluaciones de 2019 y 2008

Diferencias en la evaluación entre 2019 y 2008

-2,5 -2 -1,5 -1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5

B.2.2.- Gobiernos estables E.1.5.- Promoción exterior de los derechos A.3.1.- Libertad de expresión protegida A.4.3.- Respeto derecho de trabajadores E.1.3.- Respeto del derecho internacional B.1.5.- Voto igualitario A.1.5.- Convivencia de territorios C.2.3.- Efectividad de los poderes autonómicos y locales D.1.3.- Libertad de prensa A.4.4.- Libertad sindical A.3.2.- Libertad de asociación protegida B.2.3.- Efectividad de la oposición A.1.4.- Convivencia de grupos sociales C.2.1.- Capacidad del Gobierno A.1.2.- Derechos de minorías E.1.1.- No interferencias internacionales A.2.5.- Legislación penal imparcial C.1.3.- Presupuestos transparentes E.1.4.- Cumplimiento de obligaciones europeas A.1.1.- Consenso sobre fronteras C.1.4.- Rendimiento de cuentas del Gobierno C.1.2.- Transparencia informativa D.1.1.- Independencia de la prensa C.1.1.- Poderes del Parlamento A.2.3.- Independencia de jueces A.4.1.- Protección de la salud B.2.4.- Independencia de partidos E.1.2.- Principio de cooperación internacional A.3.5.- Derecho a vivir C.2.2.- Servicios públicos eficaces A.1.3.- Derechos de ciudadanía C.3.2.- Independencia económica del poder político A.2.1.- Cumplimiento de legalidad B.2.5.- Cercanía de los partidos A.2.4.- Acceso igual a justicia B.1.2.- Elecciones limpias A.3.3.- Libertad religiosa protegida D.1.2.- Pluralidad informativa A.3.4.- Derecho de lengua B.1.4.- Acceso a medios asegurado A.4.2.- Garantía de educación C.3.1.- Ausencia de corrupción B.1.3.- Igualdad electoral D.1.4.- Medios respetuosos B.1.1.- Voto libre D.2.1.- Asociacionismo independiente C.2.5.- Cooperación entre niveles de gobierno A.2.2.- Ajuste a legalidad de funcionarios D.2.5.- Accesibilidad de los representantes D.2.4.- Acceso igualitario al poder B.1.6.- Parlamento representativo C.3.3.- Persecución de la corrupción B.2.1.- Libertad de partidos C.2.4.- Responsabilidad de los poderes autonómicos y locales D.2.3.- Participación de la mujer B.1.7.- Participación alta en elecciones D.2.2.- Participación ciudadana

0 2 4 6 8 10 Valoración en 2019

Diferencia 2019-2008 Valoración 2019

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informe_demo_2020.indb 212 9/10/20 12:40 GRÁFICO 7: Comparación de las evaluaciones de 2019 y 2018

Diferencias en la evaluación entre 2019 y 2018

-2,5 -2 -1,5 -1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5

B.2.2.- Gobiernos estables B.2.3.- Efectividad de la oposición D.1.3.- Libertad de prensa D.1.2.- Pluralidad informativa B.2.5.- Cercanía de los partidos C.2.3.- Efectividad de los poderes autonómicos y locales C.2.1.- Capacidad del Gobierno B.1.5.- Voto igualitario C.1.4.- Rendimiento de cuentas del Gobierno A.4.3.- Respeto derecho de trabajadores D.1.4.- Medios respetuosos D.2.4.- Acceso igualitario al poder B.1.4.- Acceso a medios asegurado D.1.1.- Independencia de la prensa B.1.1.- Voto libre D.2.5.- Accesibilidad de los representantes C.1.1.- Poderes del Parlamento A.4.4.- Libertad sindical A.1.3.- Derechos de ciudadanía C.2.2.- Servicios públicos eficaces A.3.4.- Derecho de lengua A.1.4.- Convivencia de grupos sociales A.1.5.- Convivencia de territorios A.1.2.- Derechos de minorías C.3.1.- Ausencia de corrupción A.3.5.- Derecho a vivir E.1.3.- Respeto del derecho internacional B.2.4.- Independencia de partidos A.1.1.- Consenso sobre fronteras B.1.3.- Igualdad electoral B.2.1.- Libertad de partidos D.2.1.- Asociacionismo independiente E.1.4.- Cumplimiento de obligaciones europeas A.3.2.- Libertad de asociación protegida D.2.3.- Participación de la mujer C.1.2.- Transparencia informativa B.1.2.- Elecciones limpias C.2.4.- Responsabilidad de los poderes autonómicos y locales C.2.5.- Cooperación entre niveles de gobierno D.2.2.- Participación ciudadana A.4.2.- Garantía de educación A.4.1.- Protección de la salud C.3.2.- Independencia económica del poder político A.3.3.- Libertad religiosa protegida C.1.3.- Presupuestos transparentes E.1.5.- Promoción exterior de los derechos A.2.2.- Ajuste a legalidad de funcionarios E.1.1.- No interferencias internacionales B.1.6.- Parlamento representativo A.2.1.- Cumplimiento de legalidad C.3.3.- Persecución de la corrupción E.1.2.- Principio de cooperación internacional A.2.4.- Acceso igual a justicia B.1.7.- Participación alta en elecciones A.2.5.- Legislación penal imparcial A.3.1.- Libertad de expresión protegida A.2.3.- Independencia de jueces

0 2 4 6 8 10 Valoración en 2019

Diferencia 2019-2018 Valoración 2019

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informe_demo_2020.indb 213 9/10/20 12:40 la primera aplicación de la encuesta a 57 elementos analizados han evolucio- expertos, mostraba una fuerte degrada- nado positivamente, entre los que cabe ción de la democracia española (véase el destacar los siguientes: la participación informe de 2018). Los únicos aspectos ciudadana y electoral, la inserción de la que habían mejorado sustancialmente mujer en la sociedad, la responsabilidad (más de medio punto) había sido la parti- de los poderes autonómicos y locales, la cipación ciudadana y la participación de libertad de los partidos políticos, la rela mujer, que partiendo de una posición presentatividad del Parlamento, el acce- bastante por debajo del 5, lograron alcan- so igualitario al poder y la persecución zar este valor central de la escala. Otras de la corrupción. cuestiones relacionadas con la acción Si se realiza una comparación más sociopolítica, como el acceso igualita- próxima, entre la valoración que hicie- rio al poder y la libertad de los partidos, ron los expertos a finales de 2018 con la también habían mejorado; pero no tan- que efectuaron a finales de 2019, tras dos to como las anteriores. Igualmente, ele- convocatorias a elecciones generales, se mentos básicos, como la responsabilidad constata que ha habido una gran mejora de los poderes autonómicos y locales, la en casi todos los aspectos contemplados. participación alta en elecciones, la accesi- Pese a las críticas de ciertos sectores de la bilidad de los representantes, la indepen- sociedad catalana, española e internacio- dencia de las organizaciones ciudadanas, nal que suscitaron las condenas del juicio la representatividad del Parlamento, la del procés, entre los cinco aspectos que pluralidad informativa y la persecución más han mejorado en el último año se ende la corrupción, habían experimentado cuentran la independencia de los jueces y un tenue ascenso en la valoración. la protección de la libertad de expresión. En el extremo opuesto, en el de las Otras cuestiones que han sido bastante evoluciones descendentes, abundaban mejor valoradas que el pasado año son la los asuntos que habían empeorado en la participación alta en elecciones, el acceso última década: más de tres cuartas partes igual a la justicia y el respeto al principio de los aspectos evaluados habían bajado de cooperación internacional. En el lado su puntuación. En este sentido, destaca- opuesto, solo dos aspectos se han deterio- ban por su deterioro las evaluaciones de rado: la estabilidad de los Gobiernos y la la protección de la libertad de expresión, efectividad de la oposición. la promoción exterior de los derechos, la Todo ello se expresa sintéticamente estabilidad de los Gobiernos, la indepen- en el Gráfico 8, que refleja la evolución dencia de los jueces, la imparcialidad de de las evaluaciones de los expertos al la legislación penal, el respeto al derecho conjunto y a cada una de sus correspon- internacional, los derechos de los traba- dientes esferas. En los tres primeros años jadores y la convivencia de los distintos valorados, se produce un tenue descenso territorios del Estado. motivado por la llegada de la crisis eco- La evaluación del año 2019 ha pro- nómica. Este descenso se ve ligeramente piciado que el panorama comparativo atenuado con la subida de la valoración no sea tan negativo. Ahora, 25 de los en el último año de la legislatura de la

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informe_demo_2020.indb 214 9/10/20 12:40 mayoría simple socialista (2011). Poste- la mayoría absoluta del Partido Popular, riormente, con la llegada de los popula- o al comienzo de la salida de la crisis res al Gobierno, la puntuación en todas económica—, se observa un ascenso las esferas, salvo en la de la represen- paulatino en todas las esferas que devie- tación política, concerniente al aspecto ne en una valoración global muy similar electoral y la organización de los partidos a la que se dibujaba en 2010. políticos, sufre un gran retroceso, que se Sin embargo, hay algunos matices mantiene durante los tres primeros años en la composición de esa puntuación. En de la legislatura y se recupera levemente primer lugar, cabe destacar que la esfera en el año electoral de 2015. La excepción más estable durante todo este periodo ha a esta tendencia se localiza en la esfera sido la de la representación política, esto de la sociedad civil y la participación, por- es, aquella relacionada con las elecciones que su recuperación se realiza paralela- y la acción de los partidos políticos. mente dos años antes de las elecciones, En segundo lugar, cabe fijarse en que sin duda, influida por el ascenso de los la única esfera que ha bajado en el últi- partidos emergentes, que pondrán en mo periodo (2015-2019, cuatro décimas cuestión el bipartidismo y darán lugar a menos) es la esfera de la ciudadanía, las un nuevo ciclo en la política española ca- leyes y el derecho. Ello podría explicar- racterizado por la ausencia de un partido se en buena medida por las muchas y hegemónico capaz de conseguir la inves- graves tensiones políticas derivadas del tidura gubernamental. conflicto catalán. A partir de 2015, fecha de las elec- Otra esfera de la democracia que ciones que dieron lugar al primer Parla- aún no se encuentra en el nivel de 2010 mento incapaz de elegir a un presidente es la internacional, cuya diferencia es de Gobierno —o si se quiere, al final de aún de seis décimas, aunque con ten-

GRÁFICO 8: Medias de las esferas por año

3 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Año Escala democrática Ciudadanía, leyes y derecho Representación política Gobernabilidad y rendición Sociedad civil y participación Internacional

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informe_demo_2020.indb 215 9/10/20 12:40 dencia a la baja. En este sentido, puede nuevas tecnologías de la comunicación, haber algunos factores ligados a la crisis que han permitido ampliar el número que hayan incidido en que esta valora- de participantes en el debate público. ción sea menor que hace 8 años: por un En definitiva, puede apreciarse que lado, la fuerte injerencia de la Unión Eu- 2019 se caracteriza por ser el único mo- ropea a la hora de establecer ajustes de mento en toda la serie en el que todas los presupuestos y, por el otro, la menor las esferas se encuentran por encima participación de nuestro país en la coo- del cinco. La semejanza con la situación peración internacional. del 2008 es evidente. Solo son aprecia- En contraste con estas dos esferas, bles dos pequeños contrastes. De un hay otras dos que superan, aunque mí- lado, el descenso en la evaluación de la nimamente, la del punto de inflexión de esfera internacional, que de estar por 2010. Se trata de la esfera de la partici- encima de la media global ahora apa- pación de la sociedad civil y la de la go- rece por debajo; del otro, el leve ascen- bernabilidad y rendición de cuentas. A so de la esfera de la participación de la ambas es seguro que ha contribuido la sociedad civil, que pasa del suspenso al respuesta social a la crisis, así como las mero aprobado.

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informe_demo_2020.indb 216 9/10/20 12:40 Conclusiones

A pesar de lo esperado por la provi- calidad democrática del Estado español, 1 sionalidad del Gobierno y por el jui- el CIS ha venido realizando diversas en- cio con condena a los principales líderes cuestas donde se preguntaba a los ciuda- políticos catalanes, los expertos que par- danos por su grado de satisfacción con ticipan en la evaluación de la calidad de la democracia española. La evolución la democracia española le han concedido de ambas evaluaciones era muy similar un aprobado medio, tres décimas por en- hasta el 2015. En cambio, entre 2016 y cima del año anterior. Esto puede expli- 2018, la ciudadanía experimentó un des- carse por la concentración de los proce- censo en su valoración, que amplió la sos electorales que han tenido lugar en diferencia con los expertos. Sin embar- 2019, cuya concurrencia suele conllevar go, esta se ha reducido este año por una una mejora en las valoraciones. inusual subida de la apreciación medida en las encuestas a la población, solo En los primeros años de aplicación comparable con la que se produjo en el 2 de esta encuesta sobre la calidad de- año 2011. mocrática hubo un progresivo deterioro en prácticamente todos los aspectos Como ha venido poniéndose de evaluados. Sin embargo, esa tendencia 5 manifiesto en los anteriores estu- se ha revertido en los tres últimos años, dios, las principales debilidades de la siendo 2019 el primero en el que las cin- democracia española son la corrupción co esferas evaluadas han presentado una y las injerencias financieras e interna- media por encima del aprobado. cionales. Además de ello, hay muchas cuestiones concernientes a la participa- A pesar del notorio descenso duran- ción y la sociedad civil que son mejora- 3 te la última década en la percepción bles, especialmente, las que conciernen de la calidad de la democracia españo- a los medios de comunicación y a los la, se han percibido leves mejoras en representantes de la ciudadanía. En delos años de elecciones generales. Desde finitiva, hay una alta desconfianza en los 2015, año también de múltiples proce- líderes políticos y en sus mediadores. sos electorales, se ha producido una mejor valoración en casi todos los aspectos. A pesar de todo ello, los expertos Consecuencias de todas las elecciones 6 también reconocen continuada- ha sido la pérdida de fuerza del clásico mente las fortalezas de la democracia bipartidismo moderado español y una española. Las más sobresalientes tienen mejor evaluación de la esfera social. que ver con la celebración de las elecciones, seguidas por el respeto a las liberta- En los primeros informes se dijo des religiosa, de partidos políticos y sin- 4 que la evaluación de los ciudadanos dicatos —de asociación, en general—, el era paralela a la de los expertos. Desde derecho a vivir y a la lengua, el ajuste a que la Fundación Alternativas ha llevado la legalidad de los funcionarios y el cum- a cabo este proyecto de evaluación de la plimiento de obligaciones europeas.

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informe_demo_2020.indb 217 9/10/20 12:40 Apéndice I. Características actitudinales del panel de expertos

En los anteriores informes, no se daba Cuando se introducen las variables cuenta de las diferencias entre las va- de ideología y voto, aumenta la capaci- loraciones sobre la calidad democráti- dad explicativa del análisis. En dicho ca que realizaban los expertos. A partir caso, la comunidad autónoma ya no del pasado año se está explorando la aporta significación estadística alguna, estimación de la calidad que realizan porque son las creencias y la conducta los encuestados en relación con cinco electoral las que aportan la variabilidad variables distintas: tres de ellas de tipo de la valoración de la calidad democrá- sociodemográfico y dos de naturaleza tica. En concreto, en condiciones simi- ideológica. lares, los autoubicados en la izquierda Entre las de tipo sociodemográfico se otorgan medio punto menos que los de han incluido género, edad (década de na- centro y derecha, en tanto que las perso- cimiento) y comunidad autónoma de re- nas de extrema izquierda valoran pun- sidencia. Cuando en el informe de 2018 to y medio por debajo a la democracia se realizó un análisis de la influencia de española. Puntuación inferior también estas variables, no se apreció significati- dan los que declararon haber votado a vidad estadística alguna, salvo en el caso Unidos Podemos: un punto y siete dé- de la comunidad autónoma de Cataluña. cimas menos. Pero, sobre todo, son los La valoración global de la calidad demo- votantes de los partidos nacionalistas, crática que realizan las personas entre- sean de derechas o de izquierdas, quie- vistadas que viven en esta autonomía fue nes más negativamente valoran el con- 9 décimas inferior que la que emiten los junto de enunciados sobre la democra- andaluces. En conjunto estas tres varia- cia, aportando una diferencia superior a bles aportaban una baja explicación de la dos puntos en relación con los votantes valoración. del PSOE. Si se realiza el mismo análisis este Observando el Gráfico 9, se aprecia año, puede apreciarse también una dife- que entre los votantes de Podemos solo rencia significativa entre Cataluña y An- los más izquierdistas (valores 1 y 2 en la dalucía, cercana a un punto de diferencia. escala de 1 a 10) suspenderían la calidad Cuando se controla por ideología, el con- democrática española. Entre naciona- traste se reduce a 7 décimas y, si, además, listas, ni tan siquiera los de la derecha se mantiene fijo el partido al que se vota, lo harían. En cambio, todos los que no la diferencia entre ambas comunidades han votado a los partidos anteriormen- es de solo dos décimas. Quiere ello decir te mencionados presentan un promedio que no es el territorio lo que marca los por encima del 5, aun en el hipotético contrastes, sino las características ideoló- caso de que presenten una ideología de gicas y partidistas de sus habitantes. extrema izquierda.

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informe_demo_2020.indb 218 9/10/20 12:40 GRÁFICO 9: Valoración de la democracia española según ideología y voto Valoración de la democracia española según ideología y voto 7 6 5 Índice de calidad Índice 4 3

Extrema izquierda 2 3 4 5 Identificación política de 1 a 10 (1 Izq - 10 Derecha) Partido votado Resto Unidos Podemos Par. nacionalista

Esto mismo puede verse desde otra Cat, ERC o Bildu), en cuya circunstancia perspectiva en el Gráfico 10, en el que la valoración sería suspensa. se representan mediante líneas distintas En definitiva, incluso entre expertos, tres modelos diferentes: el de izquierda la ideología conforma la evaluación del (valores 1 y 2), el de centro izquierda (3 y sistema político en el que se convive. 4) y los de centro y centro derecha (>5). Por otro lado, con el fin de mejorar el El gráfico puede resumirse del siguiente conocimiento sobre la validez y coheren- modo: primero, ser de izquierdas (línea cia de las mediciones realizadas, además gris) implica valorar negativamente la ca- de preguntar por aspectos concretos so- lidad de la democracia española con un bre la organización democrática de la 4 por término medio, salvo que se sea de sociedad, se pidió a los expertos encues- ERC o de Bildu, en cuyo caso la media tados que realizaran una evaluación ge- baja un punto; segundo, ser de centro o neral de la democracia en España, soli- de derechas (línea azul oscuro) implica citándoles su grado de satisfacción con valorarla por término medio por encima ella. Los resultados (tabla 2) muestran de los 6 puntos; por último, las personas que la opinión no se concentra en los de centro izquierdas la puntúan con un extremos. No llegan al 8% los nada sa- promedio de 5, salvo que hayan votado tisfechos con el sistema político español a los partidos de ámbito estatal (PSOE y y apenas un 3% están muy satisfechos. Cs), en cuyo caso la valoración es cerca- Estos indicadores son muy similares a lo na a los siete puntos, o que se haya opta- largo de los once años de los que se dis- do por un partido nacionalista (PNV, JX- pone esta información. La única diferen-

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informe_demo_2020.indb 219 9/10/20 12:40 GRÁFICO 10: Evaluación según ideología y partido 8 7 6 5 4 3 PP C's PSOE UP PNV/JXCat ERC/Bildu Otros NC Evaluación (neta) de la democracia española de la democracia (neta) Evaluación Partido o coalición por el que votó

Ideología 1-2 3-4 >=5

Controlada por sexo, edad y comunidad autónoma

TABLA 2: Satisfacción y caracterización de la democracia

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Total 130 118 120 159 137 152 133 135 257 268 278

Nada satisfecho 0% 3% 3% 4% 10% 9% 13% 7% 11% 10% 8% Satisfacción Poco satisfecho 17% 20% 26% 31% 40% 48% 42% 38% 29% 27% 23% con la Algo satisfecho 31% 34% 32% 35% 34% 25% 20% 31% 28% 32% 33% democracia Satisfecho 47% 41% 37% 28% 15% 18% 20% 22% 29% 27% 33%

Muy satisfecho 4% 3% 3% 3% 1% 0% 5% 2% 3% 4% 3% Total 124 111 112 146 130 143 127 126 255 267 277 Elecciones 45% 46% 41% 44% 45% 45% 52% 44% 37% 32% 35% regulares Una economía que asegure el 10% 12% 13% 16% 12% 16% 9% 11% 12% 12% 12% ingreso digno Un sistema Característica judicial que trate 8% 13% 14% 5% 8% 10% 11% 13% 18% 13% 13% esencial de la a todos por igual democracia Respeto a las 10% 10% 10% 14% 14% 12% 10% 16% 15% 13% 18% minorías Libertad de expresión 23% 15% 21% 18% 18% 16% 13% 13% 9% 19% 12% ara criticar abiertamente Ninguna 3% 5% 1% 3% 2% 1% 4% 2% 9% 11% 10%

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informe_demo_2020.indb 220 9/10/20 12:40 cia digna de notar tuvo lugar durante los digno; 3) un sistema judicial que trate años duros de la crisis (2013-2015). En la a todos por igual; 4) el respeto a las mi- actualidad, casi un 70% de las personas norías, y 5) la libertad de expresión. Una que contestaron la encuesta manifesta- buena mayoría relativa (35%) se decantó ron al menos una tímida satisfacción por la primera de las opciones como la con la democracia española. Antes de la más propia de los sistemas democráti- crisis, el porcentaje estaba por encima cos. El respeto a las minorías (18%) apa- del 80%, y en los peores años, no llega- reció como la segunda opción en orden ban al 45% quienes estaban al menos de importancia (19%). En cambio, esta algo satisfechos con el sistema político. característica no ha solido ocupar esta En el último sondeo, la respuesta posición en años anteriores, pues la que más abundante, con el 33%, es la de es- más ha aparecido como segunda opción tar algo satisfecho. Pero, en definitiva, durante el conjunto de la serie es la liber- la suma de los que están más que algo tad de expresión y crítica (Gráfico 12). satisfechos es del 69%, porcentaje que También se han plateado otras afir- se encuentra en consonancia con la nota maciones relevantes para juzgar los prin- media obtenida (6,1) en la valoración de cipales problemas de nuestra democra- los 57 aspectos tratados anteriormente cia. Para poder estudiar su evolución a (Gráfico 11). lo largo de una década, se ha construido En otro orden, también se preguntó a un índice cuyo valor positivo —hasta un los expertos por la característica más im- máximo de dos— indica una posición fa- portante de la democracia. La lista que se vorable, mientras que valores negativos les ha venido preguntando en la última expresarían un desacuerdo mayoritario década incluía 1) elecciones regulares; 2) con la frase en cuestión. En el Gráfico 13 una economía que asegure un ingreso se puede apreciar que de los siete enun-

GRÁFICO 11: Satisfacción con la democracia española

Muy satisfecho

Satisfecho

Algo satisfecho

Poco satisfecho

Nada satisfecho

0 10 20 30 40 Porcentaje

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informe_demo_2020.indb 221 9/10/20 12:40 ciados que se les presentaron al principio que los pequeños partidos se ven perju- de la serie había cuatro favorables y tres dicados por el sistema de asignación de desfavorables. En la actualidad, solo hay escaños en las Cortes Generales. dos con los que las personas encuestadas La afirmación con la que se ha veni- están de acuerdo y cinco con los que es- do adoptando posturas más críticas es tán más bien en desacuerdo. con la concepción de que la justicia trata Los enunciados con los que a lo largo igual a ricos que a pobres. Solo están de de la década los expertos han venido ma- acuerdo con esta afirmación el 17% de la nifestando su aquiescencia son que hay muestra, mientras que casi un 65% com- un suficiente número de partidos y que partía poco o nada esta opinión en 2019. los partidos pequeños están perjudicados Algo menos contrariedad manifiestan por el sistema electoral. Esta última afir- los entrevistados al opinar que los parti- mación ha descendido levemente en el dos eligen a sus candidatos por procedi- periodo estudiado, mientras que la afir- mientos democráticos, pues no llegan al mación de que hay suficientes partidos 56% los detractores. Sin embargo, el por- en el sistema electoral español ha sido centaje de favorables es menor que en la crecientemente aceptada. A pesar de que anterior afirmación (10%). También son se partía de un sistema bipartidista, se es- escépticas las personas entrevistadas en timaba mayoritariamente que el número relación con el juicio sobre si los gober- de partidos era suficiente. Es obvio que el nantes toman sus decisiones en función grado de acuerdo ha subido considerable- de las demandas de la mayoría de los ciu- mente tras la llegada de nuevos partidos dadanos, esto es, la capacidad de adap- a las Cámaras, al tiempo que ha descen- tación de los gobernantes y la oposición dido el acuerdo sobre la afirmación de a los requerimientos de los votantes. En

GRÁFICO 12: Característica esencial de las democracias 40 30 20 Porcentaje 10

0 Elecciones Economía Justicia Respeto Libertad Ninguna

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informe_demo_2020.indb 222 9/10/20 12:40 este sentido, expertas y expertos se han luación favorable en torno a la existencia pronunciado mayoritariamente (49%) de suficientes partidos políticos y a que en desacuerdo con la adaptabilidad de los candidatos políticos sean elegidos los políticos, un porcentaje bastante me- democráticamente. De igual modo, tam- nor que el año anterior, en el que este bién se considera que los partidos peque- mismo porcentaje era del 62%. ños están siendo menos perjudicados Quedan por presentar dos opiniones que antaño, al tiempo que los partidos con mayor equilibrio de pareceres. La pri- nacionalistas no se valoran tan beneficia- mera versa sobre las listas cerradas. En dos como antes. Para concluir esta serie, este caso, en 2018 había prácticamente habría que resaltar que las listas cerradas un equilibrio entre aquellos que las conse perciben como algo menos antidemo- sideran antidemocráticas (33%) y aque- cráticas que en años anteriores. llos que no opinan así (32%), pero este Por último, también se preguntó la año, quienes han respondido la encuesta opinión de los expertos sobre otras cues- se han inclinado más por estar en des- tiones candentes relacionadas con cam- cuerdo (41% frente al 25%). Finalmente, bios que deberían aplicarse a nuestro sis- en la segunda, que atañe a la adaptabi- tema democrático. Como se comprueba lidad de los políticos a las demandas de con el Gráfico 14, hay un gran consenso la ciudadanía, casi la mitad manifestaron (punto y medio sobre 2) en que la Cons- desacuerdo, frente a solo un 17% con po- titución, con más de cuarenta años en sicionamiento favorable al enunciado. vigor, ha de ser reformada. También son Si se presta atención a la evolución a mayoría (medio punto por encima del lo largo de la década de estos siete enun- equilibrio entre el acuerdo y el desacuer- ciados, se pueden sacar las siguientes do) quienes opinan que se debería plan- conclusiones: se ha incrementado la eva- tear un referéndum para decidir sobre la

GRÁFICO 13: Grado medio de acuerdo (de -2 a +2) con las afirmaciones sobre… 5 1,

Suficientes partidos

1 Pequeños partidos perjudicados 5 0, 0 0 Opinión (+/-) Nacionalistas beneficiados Listas cerradas antidemocráticas Gobernantes adaptables 0,

- 5 Candidatos democráticos Justicia igualitaria -1

2009 2011 2013 2015 2017 2019 Año

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informe_demo_2020.indb 223 9/10/20 12:40 forma del Estado y hay división de opi- Hay bastante estabilidad en estas niones sobre la conveniencia de celebrar opiniones en los últimos seis años, de un referéndum en las comunidades au- los que se dispone información. No obs- tónomas históricas (Cataluña, Euskadi y tante, puede destacarse un leve creciente Galicia) a fin de que sus ciudadanos ejer- apoyo a la reforma de la constitución, así zan el derecho de autodeterminación. En como un pequeño descenso en el apoyo otro orden de temas y, en marcado con- a los referéndums a partir del año en el traste, hay una gran unanimidad (algo que se celebró el referéndum por la in- más de un punto negativo) en que no dependencia de Cataluña el 1 de octubre debería salirse del euro. de 2017.

GRÁFICO 14: Grado medio de acuerdo (de -2 a +2) con las siguientes afirmaciones 2

Reforma de la Constitución 1

Referéndum forma de Estado

0 Referéndum nacionalidades Opinión (+/-)

-1 Salir del euro -2 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Año

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informe_demo_2020.indb 224 9/10/20 12:40 Apéndice II. Nota metodológica

Una descripción detallada de este estu- 2009 el 31% de las personas que contes- dio puede encontrarse en el Informe de taron fueron mujeres; en la actual ola, el la Democracia-2008 de la Fundación porcentaje ha bajado apreciablemente, Alternativas (pág. 300). Allí se explica el después de que haber estado hace dos origen del proyecto, su metodología y la años en el 36%. En cuanto a la distribu- elaboración de la muestra. El cuestiona- ción de edad, sucede algo parecido con rio, enviado y cumplimentado por Inter- las edades mayores. La proporción de net, es idéntico a los que se aplicaron en los nacidos antes de 1960 bajó del 64% los once últimos años, , desde el informe en 2008 al 27% en esta aplicación. Este de 2009, cuando se eliminaron las es- año se ha mantenido con respecto al año calas en las que se pedía al entrevistado anterior, el descenso más importante se que diera una valoración global de las produjo principalmente en 2009, fecha cinco esferas y se planteaban cinco nue- en la que se amplió la muestra invitando vas preguntas extraídas del Estudio 2701 a participar en este estudio en los boleti- del CIS sobre calidad de la democracia, nes de la Federación Española de Socio- para poder efectuar una comparación logía (FES) y de la Asociación Española entre la opinión de los expertos y la de de Ciencia Política (AECPA), también en los ciudadanos. En el Apéndice III, se otras ampliaciones de la base muestral reproduce el cuestionario completo. (la del 2012 y la del 2017) el porcentaje Para seleccionar la muestra, se ha de los evaluadores mayores de cincuenta contado con un listado depurado com- años bajó en 10 puntos. puesto por 670 personas (590 de anterio- Del mismo modo, se advierte cierta res aplicaciones y 80 nuevas obtenidas descompensación territorial e ideológica de recomendaciones de las anteriores) con respecto a lo que sería el conjunto procedentes de los campos de la ciencia de ciudadanos. La mayoría de los entre- política y la sociología y, en menor me- vistados nacieron en Madrid (21%) o Ca- dida, de otras áreas como la economía, taluña (19%). Los andaluces representan el derecho, la historia y el periodismo. también el 16% y los vascos o navarros Respecto a la previa oleada, ha habido el 9%. En este caso, las proporciones no solo un incremento de 5 direcciones de- varían más de un punto con respecto al bido a depuración de correos devueltos, año anterior. La composición territorial personas fallecidas y bajas voluntarias. no es muy diferente si se toma la comu- De todo el conjunto actual contestaron nidad de residencia en lugar de la de el cuestionario de modo completo 279 nacimiento. Madrid presenta una pro- personas, lo que implica una tasa de porción algo mayor (37%), seguida por respuesta del 41,6%, superior a la del Cataluña (20%), Andalucía (13%) y País año anterior en 4,8 puntos. La muestra, Vasco (6%). Por otro lado, solo un 22% como la población que se pretende refle- de los que respondieron se ubicaron por jar, presenta cierto sesgo de género: en encima del 4 en la escala ideológica del 1

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informe_demo_2020.indb 225 9/10/20 12:40 al 10 (en la que el 1 significa izquierda y Al igual que en años anteriores, el el 10 derecha), es decir, se posicionaron proceso de recogida de información lo en el centro o en la derecha. Consecuen- realizó el Laboratorio de Encuestas de la temente, un 35% de los participantes en Universidad de Salamanca entre el 20 esta auditoría declararon haber votado al de noviembre y el 20 de diciembre de PSOE en las elecciones del abril de 2019 2019 con la aplicación de encuestas de y un 17% lo hicieron por Podemos, a lo QualtricsXM. que habría que añadir un 8% que declararon no haber votado y un 23% que no declararon el sentido de su voto.

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informe_demo_2020.indb 226 9/10/20 12:40 Apéndice III. Cuestionario sobre el funcionamiento de la democracia

A continuación, le presentaremos un A.1.4 El diseño institucional de la demo- conjunto de frases relacionadas con el cracia española permite la convivencia funcionamiento de la democracia, agru- entre los distintos grupo sociales. padas en cinco grandes apartados inspi- A.1.5 El diseño institucional de la demo- rados en los criterios del Human Rights cracia española permite la convivencia Centre de la Universidad de Essex: 1) los entre los distintos territorios. derechos de los ciudadanos y el Estado de derecho; 2) la representación política; Estado de derecho 3) la gobernabilidad y responsabilidad A.2.1 El cumplimiento de la legalidad es políticas; 4) la participación de la socie- efectivo en todo el territorio nacional. dad civil, y 5) la dimensión internacional A.2.2 Los funcionarios se ajustan a la ley de la democracia. Sobre cada una de las en el ejercicio de sus funciones. frases, le vamos a pedir que valore se- A.2.3 Los jueces son independientes en gún su criterio en una escala de 0 a 10 el ejercicio de sus funciones. la medida en que la sociedad y política A.2.4 La igualdad en el acceso de los ciu- españolas se ajustan a estas caracterís- dadanos a la justicia está garantizada. ticas ideales de la democracia. Un cero A.2.5 La legislación penal se aplica im- indicaría que nuestro país está muy lejos parcialmente. de cumplir con la condición en cuestión y un diez, por el contrario, reflejaría que Derechos civiles y políticos el cumplimiento es óptimo. A.3.1 La libertad de expresión está adecuadamente protegida. Ciudadanía, leyes y derecho A.3.2 La libertad de asociación y reunión está adecuadamente protegida. Ciudadanía A.3.3 La libertad de práctica religiosa A.1.1 Hay consenso sobre la configu- está adecuadamente protegida. ración de las fronteras del Estado, tal y A.3.4 Se protege el derecho de las perso- como son reconocidas por la Constitu- nas a hablar su propia lengua. ción. A.3.5 Se respeta el derecho a que la gente A.1.2 Los derechos de las minorías étni- viva como quiera. cas, culturales, religiosas y de orienta- Derechos económicos y sociales ción sexual están protegidos. A.1.3 Se reconocen los derechos de ciu- A.4.1 La salud de los ciudadanos se en- dadanía a todas las personas que viven cuentra protegida por los poderes pú- en España con independencia de su na- blicos. cionalidad. A.4.2 El derecho a una buena educación está garantizado por los poderes públicos.

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informe_demo_2020.indb 227 9/10/20 12:40 A.4.3 Los derechos de los trabajadores se Gobernabilidad y rendición de cuentas respetan en las empresas. A.4.4 Sindicatos, patronales y asociacio- Control del Gobierno nes profesionales tienen libertad para C.1.1 Los poderes del Parlamento son organizar y representar los intereses de amplios y efectivos para investigar las sus miembros. actuaciones del Gobierno y hacerle ren- dir cuentas. Representación política C.1.2 La transparencia informativa está garantizada por medio de datos y esta- Elecciones libres y limpias dísticas fiables de acceso público. B.1.1 Los ciudadanos ejercen el derecho C.1.3 Los procedimientos de aprobación al voto con libertad sin coacciones o in- y ejecución de los Presupuestos Genera- timidaciones. les del Estado son transparentes y demo- B.1.2 El proceso electoral es limpio. cráticos. B.1.3 Los partidos políticos pueden con- C.1.4 El Gobierno está obligado a dar ex- currir a las elecciones en igualdad de plicaciones sobre la gestión que lleva a condiciones. cabo. B.1.4 Está asegurado el acceso de los Acción del Gobierno candidatos y partidos políticos a los medios de comunicación. C.2.1 El Gobierno tiene capacidad para B.1.5 El voto de cada ciudadano cuenta resolver los problemas fundamentales por igual. de la sociedad. B.1.6 El Parlamento refleja la diversidad C.2.2 Los servicios públicos se ajustan a del electorado. las necesidades de los usuarios. B.1.7 Existe un alto nivel de participa- C.2.3 Los poderes autonómicos y loca- ción en las elecciones. les cuentan con las competencias y los medios adecuados para cumplir con sus Papel democrático de los partidos políticos responsabilidades. B.2.1 Los ciudadanos pueden crear, or- C.2.4 Autonomías y ayuntamientos es- ganizar y mantener partidos políticos tán sujetos a criterios democráticos de sin impedimentos legales o institucio- transparencia y responsabilidad. nales C.2.5 Existe cooperación entre los distin- B.2.2 El sistema de partidos facilita la tos niveles de Gobierno. formación de Gobiernos estables. Corrupción B.2.3 Los partidos de la oposición con- C.3.1 Los cargos públicos son desempe- tribuyen a la rendición de cuentas por ñados con objetividad, sin sometimiento parte del Gobierno. al dictado de los partidos. B.2.4 El sistema de financiación de los C.3.2 El poder político se encuentra prote- partidos asegura su independencia fren- gido de las presiones del poder económico. te a intereses particulares. C.3.3 El sistema institucional español B.2.5 Los partidos políticos se hacen eco descubre y castiga los casos de corrup- de los problemas e intereses de la gente. ción política.

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informe_demo_2020.indb 228 9/10/20 12:40 Sociedad civil y participación E.1.4 El Gobierno cumple con sus obligaciones en el seno de la Unión Europea. Los medios de comunicación E.1.5 El Gobierno promueve los dere- D.1.1 La independencia de los medios de chos humanos y la democracia más allá comunicación con respecto al poder pode sus fronteras. lítico está garantizada. D.1.2 Los medios de comunicación refle- Preguntas generales (basadas en el estudio jan la pluralidad de opiniones que hay CIS 2701) en la sociedad. G.1 La gente a menudo difiere en sus D.1.3 Los medios de comunicación tienen puntos de vista sobre las características libertad y capacidad para denunciar los más importantes de la democracia. De excesos del poder político o económico. esta lista, elija la característica que para D.1.4 Los ciudadanos se encuentran a usted sea más esencial en una democra- salvo del acoso de los medios de comu- cia (una sola respuesta). nicación. a) Elecciones regulares b) Una economía que asegure el Participación política ingreso digno D.2.1 Las asociaciones voluntarias, las c) Un sistema judicial que trate a organizaciones ciudadanas y los movi- todos por igual mientos sociales son independientes del d) Respeto a las minorías poder político. e) Libertad de expresión para criti- D.2.2 Los ciudadanos participan activa- car abiertamente mente en asociaciones voluntarias y mo- f) Ninguna. En cuyo caso, ¿cuál se- vimientos sociales. ría ser a su juicio la característica D.2.3 La participación de las mujeres en más importante de la democracia? la vida política está extendida en todos G.2 En general, ¿se siente usted muy sa- los niveles. tisfecho, bastante, algo, poco o nada sa- D.2.4 El acceso de los distintos grupos tisfecho con la manera en que funciona sociales al poder político es igualitario. la democracia en España? D.2.5 Los representantes políticos son a) Muy satisfecho accesibles a los ciudadanos. b) Bastante satisfecho c) Algo satisfecho Dimensión internacional de la democracia d) Poco satisfecho E.1.1 El poder político está libre de inter- e) Nada satisfecho ferencias internacionales, ya sean eco- G.3 ¿Piensa usted que en los casi 40 nómicas o políticas. años de democracia en España, las des- E.1.2 Las relaciones del poder político igualdades sociales se han reducido…? con las organizaciones internacionales a) Mucho se basan en principios de cooperación y b) Bastante transparencia. c) Algo E.1.3 El Gobierno respeta el derecho in- d) Poco ternacional. e) Nada

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informe_demo_2020.indb 229 9/10/20 12:40 G.4 Más abajo se presentan una serie c) En un futuro no muy lejano, de afirmaciones relacionadas con el fun- debería convocarse un referén- cionamiento del sistema democrático. dum para que los españoles Nos gustaría que nos dijera su grado de decidieran la forma de Estado, acuerdo utilizando una escala de 1 (muy optando entre la monarquía y la en desacuerdo) a 5 (muy de acuerdo): república. a) La Justicia trata igual a ricos que Muy de acuerdo • De acuerdo a pobres • Indiferente • En desacuerdo • b) El sistema electoral beneficia a Muy en desacuerdo los partidos nacionalistas y re- d) Teniendo en cuenta la pérdida gionalistas de soberanía de los Gobiernos c) El sistema electoral español per- nacionales para determinar sus judica a los partidos pequeños políticas económicas, lo mejor d) Las listas cerradas son antide- para España sería abandonar la mocráticas Unión Monetaria, volviendo a e) Los partidos eligen a sus candi- tener una moneda propia. datos por procedimientos demo- Muy de acuerdo • De acuerdo cráticos • Indiferente • En desacuerdo • f) Hay suficientes partidos a los Muy en desacuerdo que votar en elecciones g) Los gobernantes toman sus Preguntas finales decisiones en función de la de- Finalizado el cuestionario, vamos a plan- manda de la mayoría de los ciu- tearle algunas cuestiones adicionales. dadanos F.1 ¿Es usted…? G.5 Indique en qué medida está Vd. a) Hombre de acuerdo o en desacuerdo con las si- b) Mujer guientes afirmaciones: F.2 ¿Cuál es la década de su año de na- a) Después de 40 años en vigor, la cimiento? Constitución española debería a) 1920 o anterior ser reformada. b) 1930 Muy de acuerdo • De acuerdo c) 1940 • Indiferente • En desacuerdo • d) 1950 Muy en desacuerdo e) 1960 b) Debería poderse celebrar un re- f) 1970 feréndum en las comunidades g) 1980 históricas (Cataluña, Euskadi, h) 1990 Galicia) para que sus ciudada- F.3 ¿En qué comunidad autónoma na- nos decidieran su pertenencia al ció? Estado español. F.4 ¿Y en qué provincia reside actual- Muy de acuerdo De acuerdo In- mente? diferente En desacuerdo Muy en F.5 Como usted muy bien sabe, cuando desacuerdo se habla de política se utilizan normal-

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informe_demo_2020.indb 230 9/10/20 12:40 mente las expresiones izquierda y de- F.6 ¿Me podría decir si en las elecciones recha, ¿en qué casilla de las mostradas generales del 26 de junio de 2016…? más abajo se colocaría usted? a) Votó Extrema izquierda b) No votó 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 c) No recuerda Extrema derecha d) No desea contestar No desea contestar F.7 ¿Y podría indicar a qué partido o coa- lición votó?

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informe_demo_2020.indb 231 9/10/20 12:40 Personas expertas que han Casado, Yolanda autorizado que se haga pública Casas Mínguez, Fernando su participación Casero Ripolls, Andreu Castillo Ortiz, Pablo José Cerviño, Emma Adrián Lara, Laura Chaqués Bonafont, Laura Aguado Maestro, Angélica Colino, César Alberdi Alonso, Inés Collado C., Francisco Aldecoa L., Francisco Coller, Xavier Alonso Urbano, David Conejero Paz, Enrique Álvarez Dorronsoro, Javier Contreras Casado, Manuel Anduiza Perea, Eva Cornejo, Mónica Anguita Susi, Alberto Corral, Ana Aumaitre, Ariane Corzo Fernández, Susana Ayala, Luis Costa, Maite Ballart Hern, F. Xavier De Blas Guerrero, Andrés Barbeit, Roberto De la Peña Varón, Alberto Barberá, Óscar De Luxan, Margarita Barrio López, Astrid Delgado, Irene Bassets, Lluis Delgado F., Santiago Bel, Germà Diz Sánchez, Pedro Belmonte Martín, Irene Dubois, Alfonso Benito, Ana Belén Durán, Gema Beramendi, Justo Durán Muñoz, Rafael Beramendi, Pablo Elías, Ángel Bergua Amores, José A. Engelken Jorge, Marcos Blanco, Cristina Entrena Durán, Francisco Bodoque, Anselm Escámez, Sebastián Bouza, Luis Espí Hernández, Alejandro Breitenstein Gomis, Sofía Fernández de Mosteyrín, Laura Brunet Icart, Ignasi Fernández Esquer, Carlos Bustos Gisbert, Rafael Fernández Molina, Irene Caínzos López, Miguel Fernández Vázquez, Pablo Camarero Rioja, Luis A. Fernández-Albertos, José Campos Domínguez, Eva Ferrín, Mónica Canales Aliende, José M. Font Borrás, Nuria Cancela, Celso Freidenberg, Flavia Cantijoch Cunill, Marta Fullaondo, Arkaitz Cañedo Ramos, Azahara Gallo de Puelles, Pedro Carabaña Morales, Julio G. Benavides, Fernando Carazo Liébana, M. José García Guitin, Elena Cardenal Izquierdo, Ana S. G. Montero, Mercedes Casademunt, Alexandre

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informe_demo_2020.indb 232 9/10/20 12:40 García Rabadán, Jonatan Marrero, Josefa Rosa García Rojas, José Adrián Martín Castilla, Juan I. García-Guereta, Elena Martín Cubas, Joaquín Garrido Mayol, Vicente Martín Pérez, Alberto Garvia Soto, Roberto Martínez F., Guadalupe Gelambi, Mónica Martínez G.-Tablas, Ángel Gil, Javier Martínez Gutiérrez, Emilio Gimeno, Pablo Martínez Martínez, Rafael Gómez, Itziar Martínez Pérez, Álvaro Gómez Rivas, José Vicente Martínez R., Antonia Guillén, Ana Más Elías, Jordi Guinjoan, Marc Mateo Tomé, Juan Pablo Gurrutxaga, Ander Medina Iborra, Iván Gutiérrez P., Rodolfo Méndez Lago, Mónica Herreros, Francisco Míguez, Santiago Hierro Hernández, M. José Molins López-Rodó, J. Huete García, M. Ángeles Mondragón, Jaione Iglesias Alonso, Ángel Montabes, Juan Imbernón, Álvaro Montalván, Inmaculada Innerarity, María Carmen Montero, José Ramón Jaime Castillo, Antonio Morán, María Luz Jerez Mir, Miguel Moreno, Carmelo Jiménez Sánchez, Manuel Moreno, Francisco J. Jordana Casajuana, Jacint Moyano Estrada, Eduardo Lafuente, Fernando Muñoz, Jordi Lago Peñas, Ignacio Muñoz Comet, Jacobo Laiz Castro, Consuelo Muñoz Márquez, Luz Lapuente Giné, Víctor Navarrete, Rosa Lavezzolo, Sebastián Navarro Nieto, Federico Leonisio, Rafael Neder, Pablo Eduardo Leyte, Arturo Nonell Torres, Rosa Lledó, María del Mar Oñate Rubalcaba, Pablo Lobera Serrano, Josep Ortega, Carmen López Castellano, Fernando Ortega Gutiérrez, Félix López Novo, Joaquín Otaegui, Amaia Lorenzo Rodríguez, Javier Palacios, Francisco Lozano Miralles, Jorge Pallars Porta, Francesc Mancha Navarro, Tomás Paniagua Soto, Juan Luis Manzano Espinosa, Dulce Pastor Verdú, Jaime Marbán Gallego, Vicente Pedro Carañana, Joan Marcet, Joan Pérez Nievas, Santiago Marí-Klose, Pau Pichardo Galán, José I.

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informe_demo_2020.indb 233 9/10/20 12:40 Pinyol, Gemma Sánchez Ferrer, Leonardo Prieto Serrano, José Luis Sánchez Iglesias, Eduardo Puyol González, Àngel Sánchez León, Pablo Queralt, Didac Sánchez Martín, Ana Ramiro, Luis Sánchez-Cuenca, Ignacio Ramos Vielba, Irene Sanjuán Andrés, Francisco Real Dato, José Santana Leitner, Andrés Redoli, David Sanz Cintora, Ángel Requejo Coll, Ferran Sarasa Urdiola, Sebastián Riambau Armet, Guillem Serrano, Felipe Riba i Romeva, Clara Serrano Daura, Josep Rico Motos, Carlos Simón, Pablo Riera Sagrera, Pedro Soler i Martí, Roger Robles Ortega, Antonio Szmolka Vida, Inmaculada Rodón Casarramona, Toni Torres López, Juan Rodríguez González, Pablo Triviño Salazar, Juan Rodríguez Magda, Rosa M. Trujillo Cerezo, José M. Rogero García, Jesús Ubasart González, Gemma Roig Madorrán, Elna Urruela, Asier Román Marugán, Paloma Valencia, Ángel Romero, Juan Vallès, Josep M. Ruiz, Antonia M. Vanaclocha, Francisco J. Ruiz de Azúa, Miguel Ángel Varela, Albert Ruiz Robledo, Agustín Vargas-Machuca, Ramón Ruiz-Rufino, Rubén Verge Mestre, Tania Sáez Lara, Carmen Zagórski, Piotr Saiz Arnaiz, Alejandro Zerolo, Armando Salazar Benítez, Octavio Zubero Beaskoetxea, Imanol Sampedro, Víctor Zubiri Oria, Ignacio Sánchez, Elena

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• • • • • • Relanzar Europa El estadodelaUniónEuropea2017. La encrucijadapolíticadeEuropa El estadodelaUniónEuropea2016. Nueva legislatura:11desafíosdeEuropa El estadodelaUniónEuropea2015. La ciudadaníaentiempodecrisis El estadodelaUniónEuropea2014. El fracasodelaausteridad El estadodelaUniónEuropea2013. El añodelagranprueba El estadodelaUniónEuropea2011. www.fundacionalternativas.org www.fes.de • • • • • • Relanzar Europa El estadodelaUniónEuropea2017. La encrucijadapolíticadeEuropa El estadodelaUniónEuropea2016. Nueva legislatura:11desafíosdeEuropa El estadodelaUniónEuropea2015. La ciudadaníaentiempodecrisis El estadodelaUniónEuropea2014. El fracasodelaausteridad El estadodelaUniónEuropea2013. El añodelagranprueba El estadodelaUniónEuropea2011. www.fundacionalternativas.org www.fes.de alternativa a elloeselproyectoeuropeo. alternativa con tantoscomponentesnacionalistas,proteccionistaseinsolidarios.Precisamentela Unión handemirarhaciaunhorizontelargoalcanceysuperarestacoyuntura Para llegarenlasmejorescondicionesaeleccionesde2019,losEstadosla asilo ylaseguridaddefensaenunaEuropaposbrexit. Básicamentecuatroaspectos:eleuro,laEuropasocial,políticade ¿Qué reformas? paraafrontarlosretosdelaglobalización. la UEnecesitareformas delproyectoeuropeo(más70%comomediadelapoblación).Pero parte formar enlaUniónysusatisfacciónpor ciudadanos yciudadanaseuropeasdepermanecer Es verdadqueexisteelotroladodelamoneda,esinnegabledeseolos división entrelosEstadosmiembros,lavueltaaEuropadeWestfalia. que Este más conjunto puede de dañar hechos a alienta la la Unión: enfermedad la nacionalismo populista,elautoritarismooproteccionismo. llamar “resurgimientodelospoderesnacionales”,expresadoenfenómenoscomoel perspectiva desde los Estados.Noes una opción casual. Asistimos a loquepodríamos operaconunaperspectivadiferentealasanteriores,esla El presenteinforme cubierta_ide_2019.indd 1 ISBN 978-84-947465-7-4 alternativa aelloesel proyecto europeo. alternativa con tantoscomponentesnacionalistas,proteccionistaseinsolidarios.Precisamentela Unión handemirarhaciaunhorizontelargoalcanceysuperarestacoyuntura Para llegarenlasmejorescondicionesaeleccionesde2019,losEstadosla asilo ylaseguridaddefensaenunaEuropaposbrexit. Básicamente cuatroaspectos:eleuro,laEuropasocial,políticade ¿Qué reformas? paraafrontarlosretosdelaglobalización. la UEnecesitareformas delproyectoeuropeo(más70%comomediadelapoblación).Pero parte formar enlaUniónysusatisfacciónpor ciudadanos yciudadanaseuropeasdepermanecer Es verdadqueexisteelotroladodelamoneda,esinnegabledeseolos división entrelosEstadosmiembros,lavueltaaEuropadeWestfalia. que Este más conjunto puede de dañar hechos a alienta la la Unión: enfermedad la nacionalismo populista,elautoritarismooproteccionismo. llamar “resurgimientodelospoderesnacionales”,expresadoenfenómenoscomoel perspectiva desde los Estados.Noes una opción casual. Asistimos a loquepodríamos operaconunaperspectivadiferentealasanteriores,esla El presenteinforme ser determinanteparaelfuturodenuestrodevenircomosociedad. los queseenfrentanuestrosistemapolíticoenunañopromete una rigurosalaborderecopilaciónlosprincipalesdesafíosa la “sentenciadelprocés”.Contodo,estenuevoanuariocontinúa coyuntural, comoelbloqueopolíticooanálisisyvaloraciónde problemas dearticulaciónterritorial.Otrosempleanunaópticamás las desigualdadespolíticas,elaccesoalainformaciónolos estructurales, comoeldespertardelaconcienciaclimática, a losexpertosyalrestodeciudadanos.Algunostratanasuntos de luzsobrecuestionesqueyaanteslapandemiapreocupaban A travésdenuevecapítulos,esteinformetrataarrojaralgo democráticas. evidenciado muchasdelaslimitacionesnuestrasinstituciones que impactóduramenteaEspañaenlaprimeramitadde2020yha A todoellohayqueañadirlosefectosdelapandemiaCOVID-19, presupuestos, controversiasjudiciales,tensiónterritorial,etc. repetición electoral,faltadeunGobiernoestable, preocupantes: crispacióneneldebate,polarizaciónideológica, ha desarrolladoalgunascaracterísticasquepuedenresultar Desde lapublicacióndelanteriorinforme,democraciaespañola han marcadolasituaciónsociopolíticadelpaísenelúltimoaño. un nuevoanuarioquerepasalosprincipalesacontecimientos Alternativas elaboraelInformesobrelaDemocraciaenEspaña, Por decimotercerañoconsecutivo,elLaboratoriodelaFundación Jesús Ruiz-HuertaCarbonell Director Jorge SanVicenteFeduchi Alberto PenadésdelaCruz Dirección C oor d ncó e inación d el L d aboratorio EL ESTADOitorial DE LA UNIÓN EUROPEA 2018 2018 dela Unión reformas Los Estadoseuropeosantelas DE LAUNIÓNEUROPEA EL ESTADO ISBN 978-84-947465-7-4

EL ESTADO DE LA UNIÓN EUROPEA 2018 INFORME SOBRE LA DEMOCRACIA EN ESPAÑA 2019 2018 delaUnión reformas Los Estadoseuropeosantelas DE LAUNIÓNEUROPEA EL ESTADO cional. - rior ydeseguridad,conénfasisenel contextoeuropeoeinterna diálogo sobrepolíticaeconómicaysocial, ysobrepolíticaexte- Derecho. Hoyendía,eltrabajosecentralapromocióndel cipalmente alaconsolidacióndedemocraciaydelEstado Durante variasdécadas,sulaborenelpaísestabadirigidaprin- La FundaciónestableciósudelegaciónenEspaña1975. enÁfrica,América,AsiayEuropa. repartidas entero. Actualmente,laFundacióntienemásde100oficinas, Alemania yenEuropaoccidentaloriental,comoelmundo Estos principios y valores orientan el trabajo de la FES, tanto en ticipación, cohesiónsocialyglobalizaciónsolidaria. conceptos fundamentales:culturademocrática,innovaciónypar- la democraciasocialysumisiónsepuederesumirencuatro La FESestácomprometidaconlosprincipiosyvaloresbásicosde alemán elegidodemocráticamente. primer presidente do políticodelsocialdemócrata Friedrich Ebert, sin finesdelucro.LaFundaciónfuecreadaen1925comolega- (FES)esunainstituciónculturalprivada La Friedrich-Ebert-Stiftung Friedrich-Ebert-Stiftung española yeuropea. desarrollo social,económico,cultural ypolíticodelasociedad pretendecontribuiralverdadero tegran laFundaciónAlternativas En definitiva,elconjuntodeprofesionalesyacadémicosquein- políticos yotrosactoreseconómicossociales. los gobiernos, partidos en la toma de decisiones de incorporadas desde unenfoquenacional,asícomoeuropeoyglobal,ser vimos. Unasideasquepretendenabarcarlaspolíticaspúblicas nuevas ideas en el marco de la mundialización creciente que vi- sociedad, hasidoysiguesiendoelanálisisladefiniciónde losautoresmásdinámicosyavanzadosdenuestra participan El objetivocentraldelosimpulsoresesteproyecto,enelque europeo einternacional. centra suanálisisenlapolíticaexterioryseguimientoanivel dePolíticaExterior,Estudios deProgresoyelObservatorio que deCulturayComunicación, elObservatorio de Alternativas, La Fundaciónconstadevariasáreastrabajo:elLaboratorio cutible deencuentroyelaboraciónideaspropuestas. europeo,eshoyunlugarindis- y culturalenEspañasuentorno social y reflexión política, de incidencia cauce configurarse como fundadaen1997convoluntadde La FundaciónAlternativas, Fundación Alternativas

EN ESPA DEMOCRACIA SOBRE LA INFORME

2019 ñ A 8/10/20 17:04 cional. - rior ydeseguridad,conénfasis enelcontextoeuropeoeinterna diálogo sobrepolíticaeconómica ysocial,sobrepolíticaexte- Derecho. Hoyendía,eltrabajo secentraenlapromocióndel cipalmente alaconsolidación delademocraciaydelEstado Durante variasdécadas,sulabor enelpaísestabadirigidaprin- La FundaciónestableciósudelegaciónenEspaña 1975. enÁfrica,América,AsiayEuropa. repartidas entero. Actualmente,laFundacióntienemásde100 oficinas, Alemania yenEuropaoccidentaloriental,comoel mundo Estos principios y valores orientan el trabajo de laFES, tanto en ticipación, cohesiónsocialyglobalizaciónsolidaria. conceptos fundamentales:culturademocrática,innovación ypar- la democraciasocialysumisiónsepuederesumiren cuatro La FESestácomprometidaconlosprincipiosyvaloresbásicosde alemán elegidodemocráticamente. primerpresidente do políticodelsocialdemócrata Friedrich Ebert, sin finesdelucro.LaFundaciónfuecreadaen1925comolega- (FES)esunainstituciónculturalprivada La Friedrich-Ebert-Stiftung Friedrich-Ebert-Stiftung española yeuropea. desarrollo social,económico,cultural ypolíticodelasociedad pretendecontribuiralverdadero tegran laFundaciónAlternativas En definitiva,elconjuntodeprofesionalesyacadémicosquein- políticos yotrosactoreseconómicossociales. los gobiernos, partidos en la toma de decisiones de incorporadas desde unenfoquenacional,asícomoeuropeoyglobal,ser vimos. Unasideasquepretendenabarcarlaspolíticaspúblicas nuevas ideas en el marco de la mundialización creciente que vi- sociedad, hasidoysiguesiendoelanálisisladefiniciónde losautoresmásdinámicosyavanzados denuestra participan El objetivocentraldelosimpulsoresesteproyecto,enelque europeo einternacional. centra suanálisisenlapolíticaexterioryseguimientoanivel dePolíticaExterior,Estudios deProgresoyelObservatorio que deCulturayComunicación, elObservatorio de Alternativas, La Fundaciónconstadevariasáreastrabajo:elLaboratorio cutible deencuentroyelaboraciónideaspropuestas. europeo,eshoyunlugarindis - y culturalenEspañasuentorno social y reflexión política, de incidencia cauce configurarse como fundadaen1997convoluntadde La FundaciónAlternativas, Fundación Alternativas