Efectos Metropolitanos

Palabras clave: Resumen Cuader C * Artículo deinvestigación. políticas públicas;accesoalavivienda;innovación instrumental política habitacional;dinámicasdeurbanización;reescalamientolas ción aescalalocalymetropolitana. yproduce efectosindirectosdel sueloodelaconstrucción enlosprocesos deurbaniza alcance limitadodeesta“protección social” nolograinfluirenelmercado delavivienda, mediante elcualsecombinanpolíticascompensatoriasyredistributivas. Sin embargo,el las territoriales. Se argumenta que la singularidad del ProCreAr radica en su estilo mixto las políticasdehábitat,y2)explicarsusefectosdirectos eindirectos enmúltiplesesca del ProCreAr para1)contribuiryampliarlosmarcos teóricosydeantecedentessobre delcaso A partir paliar lacrisishabitacionaldelpaísyreactivar laeconomíacomomedidacontracíclica. el Gobierno nacionallanz diante unaseriedereformas enelsistemainstitucionalyfinanciero. En estecontexto, cambia deproductor deviviendasa“facilitador” delasaccionesdelsectorprivado me En lasúltimasdécadas,elrol delEstadoargentinoenmateriadepolíticahabitacional de unapolíticaviviendamixta. ElcasodelProCreAr Efectos metropolitanos ó diur-Conicet), Argentina tigaciones UrbanasyRegionales(Cur Centro UniversitarioRosariodeInves- Barenboim Cintia Ariana (CEUR-Conicet), Argentina Centro deEstudiosUrbanosyRegionales Pablo Elinbaum Fecha derecepción: 9dejunio2016 mo citaresteartículo: -n os de Vivienda yUrbanismo, Elinbaum, 11(21) á P . rea metropolitana deRosario, sepretende evaluar lainnovación y Barenboim,C. . https://doi.org/10.11144/Javeriana.cvu11-21.empv ó en2012elPrograma deCrédito Argentino(ProCreAr) para

Fecha deaceptación: 31dejulio2017 - A. (201 8889-2776 ORCID: https://orcid.org/0000-0001- 6716-8164 ORCID: http://orcid.org/0000-0001- 8). Efectosmetropolitanosdeunapolíticavivienda mixta.

* Disponible enlínea: 5defebrero2018 [email protected] [email protected] El casodelProCreAr. - - -

1 Efectos metropolitanos de una política de vivienda mixta. El caso del ProCreAr 2 CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. ISSN 2027-2103. Vol.11, No. 21, enero-junio 2018: -. doi:10.11144/Javeriana.cvu11-21.empv Palavras chaves Keywords Abstract Resumo Nas últimasdécadas,opapeldoEstadoArgentinomudadeprodutor dahabitaçãoafa de umapolíticavendamistada. Efeitos metropolitanos instrumental innovation housing policy; rescalingofpublicpolicies;accesstohousing; urbanization; local andmetropolitan scale. of houses,landandbuilding,producing indirect effectsonurbanization processes atthe bined. However, thelimitedscopeofthis“social protection” failstoinfluencethemarket CreAr liesinitsmixed andredistributive styleby policiesare whichcompensatory com effects onmultiple territorial scales.Themain argument isthattheuniqueness of Pro the theoretical frameworks onhousingpolicies,and2)explaintheirdirect andindirect aim ofthispaperistoevaluate theinnovation ofProCreAr to1)contributeandexpand economy as a counter-cyclical measure. Considering the case of Greater Rosario, the 2012 theprogram ProCreAr andboostthe toalleviatethehousingcrisisincountry cilitator ofprivate sectordevelopments. In thiscontext,theGovernment launchedin In recent decades,therole oftheArgentineState changesfrom housingproducer tofa of aMixedHousingPolicy. Metropolitan Effects públicas; acessoàhabitação;inovaçãoinstrumental políticas dehabitação;dinâmicaurbanização; re-escalamentodepolíticas em escalalocalemetropolitana. produzindo efeitosindiretosterra oudaconstrução, sobre os processos deurbanização tado dessa“proteção social” pelo qualpolíticascompensatóriasederedistribuição sãocombinados.Oalcancelimi territoriais. Argumenta-sequeasingularidadedoProCreAr reside noseuestilohíbrido as políticasdehabitat,2)explicarseusefeitosdiretos eindiretos sobre múltiplosescalas liar ainovação doProCreAr para1)contribuireexpandir oenquadramentoteóricosobre uma medidaanticíclica.ConsiderandoocasodaGrande Rosário, quepretende-se ava grama ProCreAr para aliviar a crise da habitação no país e reavivar a economia como cilitador dasaçõesdosetorprivado. Neste contexto,oGoverno lançouem2012opro The CaseofProCreAr nãopode,contudo,influenciaromercado dahabitação, O casodeProCreAr

------mediante lareforma delsistema institucionaly a “facilitador” delasaccionesdelsectorprivado, Estado cambia de productor directo de vivienda cia comienzos de la década del noventa. El rol del materia depolíticashabitacionalessepresenta ha que, enArgentina,elcambiomássignificativo en En lasinvestigaciones mencionadasseconstata (1984), desarrollados desdeunenfoqueintegral. y Martínez (1993),Bonduki(1998) y Yujnovsky texto argentino,sobresalen lostrabajosdeBravo de viviendaenlaregión. Por en elcon suparte, ner (2007),consuanálisiscríticodelaspolíticas ción deRubén Sepúlveda yRaúlFernández Wag de Humberto Solares (1999), resalta la contribu tre otros. En América Latina,juntoconelestudio nal (Clapham,2005; Yates yMilligan, 2007),en las regulaciones enmateriadepolíticahabitacio contexto (Forrest yKearns 2001;Meen, 2001)y 1997; Lawson y Milligan, 2007); el análisis del facción de los usuarios (Leishman, 2004; Butler, 2007); elanálisisdeactitudes,preferencias ysatis vivienda (Maclennan, 1982;Ball, 2013;Galster, tes, cabendestacarelproblema delmercado dela de losinvestigadores internacionalesmásrelevan zani, 2006).Entre lostemasfrecuentes yalgunos y Gibb, 2012;Steggell, Yamamoto, yFid Bryant diversos enfoquesydisciplinas(Clapham,Clark tica habitacional ha sido analizada desde muy dios seminales de Engels (1978), la problemá y en el derecho de a losla estuciudad. A partir tiene unainfluenciadirecta enlacalidaddevida provisión de un hábitat digno para la población tituye unafunciónclave delEstado,entantola La problemática delapolíticahabitacionalcons Introducción ------restrictivas (Baer, 2011).El accesoalavivienda Aires, Rosario yCórdoba) fueron cadavez más vienda formalenlasgrandesciudades(Buenos residencial, las condiciones para acceder a una vi económicos ysocialesalaexpansióndeoferta de2003,pesealamejoraenlosindicadores partir cana delaIndustria 2014).A delaConstrucción, financiero delavivienda(Federación Interameri culan el carácter cerrado de los modelos de oferta culan elcaráctercerradode losmodelosdeoferta multánea dediferentes líneasdecrédito quearti Este Programa se basa en la implementación si a laspolíticashabitacionalesdeAméricaLatina. tilo mixtodegestióndelProCreAr conrespecto embargo, unacuestiónpocoexploradaesel crisisinternacional.Sinel marco deunafuerte var laeconomíacomomedidacontracíclica, en puesta alacrisishabitacionaldelpaísyreacti El ProCreAr tiene una doble función: dar res delBanconal yconlaparticipación Hipotecario. rio constituido con recursos del Estado nacio (en adelante,ProCreAr) comounfondofiducia del bicentenario para la vivienda única familiar se implement tivo alaviviendapropia. Para ello,enelaño2012 de brindaralaclasemediaelaccesoreal yefec se enfocóenelaborarunapolíticapúblicacapaz En este contexto, el desafío del Gobierno nacional cíficos (Paredes, yRamos,2014). Huerta tido, elEstadohadiseñadoplanessocialesespe que hatenidodificultadeshistóricasenestesen alta tieneelproblema resuelto yparalaclasebaja, cido enespecialparalaclasemedia,pues propia delasfamiliasargentinassehavistoredu ó elPrograma decrédito argentino ------

3 Efectos metropolitanos de una política de vivienda mixta. El caso del ProCreAr con la flexibilidad y adaptabilidad de los mode- aspectos o variables como valores del suelo, tipo- los de demanda. El ProCreAr, con ciertas con- logía crediticia, destinatarios y su espacialización sideraciones, combina el estilo ‘compensatorio’ en los municipios. Las dimensiones se articu- con el ‘redistributivo’ y toma como fuente de fi- lan territorialmente en el área objeto de estudio nanciamiento fondos provenientes del Estado. desde tres escalas y unidades de análisis: el AMR, El alcance limitado de esta ‘protección social’ no el Corredor noroeste y la ciudad de Roldán. Asi- parece suficiente como para influir en el mercado mismo, se recurre a entrevistas semiestructuradas de la vivienda, del suelo o de la construcción, lo con funcionarios públicos, estudios de arquitec- que produce efectos indirectos en los procesos tura, investigadores y destinatarios del plan, con de urbanización a escala local y metropolitana. la intención de completar la información que no se halla en los documentos escritos y visualizar la El objetivo principal de este artículo es evaluar la percepción que tienen distintos sectores sobre el innovación instrumental del ProCreAr en cuanto instrumento de financiamiento. a su alcance y contenido a partir de su imple- mentación en el área metropolitana de Rosario Este artículo se estructura en cinco partes. En (en adelante, AMR). La relevancia del caso radica las dos primeras, se enmarca el ProCreAr en una en que el AMR es el territorio que presenta las evolución conceptual acerca del problema de la más intensas dinámicas de urbanización nacional, vivienda en América Latina y en Argentina. En motivada por la renta generada en el sector agro- la tercera, se describe este instrumento desde la pecuario (Barenboim, 2014). El valor del suelo dimensión institucional, las modalidades de fi- urbano es uno de los incrementos más relevan- nanciamiento, las líneas de crédito, los prototi- tes en Rosario en relación con el resto del país, lo pos y la generación de suelo urbano. Por último, que provoca la expulsión de sectores medios de la en la cuarta y la quinta, se evalúa el proceso de población desde la ciudad central hacia los pue- elaboración e implementación de las líneas de fi- blos de la primera corona del área metropolitana. nanciamiento a partir del caso del AMR. Los objetivos específicos se refieren, en primer lugar, a contribuir y ampliar los marcos teóricos y de antecedentes sobre las políticas de hábitat, Tres generaciones de políticas al explicar cómo el carácter mixto de este nuevo habitacionales en América Latina instrumento conforma un nuevo paradigma para la investigación y las políticas públicas. La política habitacional en América Latina se En segundo lugar, se pretende analizar el Pro- caracteriza por una creciente influencia homo- CreAr como mecanismo de reescalamiento de las geneizadora, promovida por los organismos in- políticas públicas nacionales para examinar sus ternacionales de financiación y crédito desde la efectos directos e indirectos en múltiples escalas segunda mitad del siglo pasado. Con las teorías territoriales. Además, se espera que este artículo del desarrollismo de la década del cincuenta, se también expanda los marcos teóricos y de ante- consolidaron formas específicas de entender el

CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. ISSN 2027-2103. Vol 11. No. 21 enero-juno de 2018: 1-20 21 enero-juno de 2018: No. 11. Vol ISSN 2027-2103. Y URBANISMO. VIVIENDA CUADERNOS DE cedentes en la línea de estudios sobre las políti- problema de la vivienda como la ‘cuestión de la 4 cas habitacionales en América Latina. pobreza urbana’ y formas de ejecutar los programas de vivienda que pueden sintetizarse en tres La metodología propuesta se basa en un análisis generaciones de políticas habitacionales que no mixto, cualitativo y cuantitativo, pues combina solo dependen del contexto histórico, sino del rol que asume el Estado frente a la cuestión de Con el debilitamiento de los sistemas estatales de la vivienda (Fernández, 2007). provisión habitacional, que en la primera gene- ración de políticas estaban centrados en el finan- La primera generación de políticas de vivienda ciamiento de la oferta, en la década del noventa surge de la preeminencia de postulados asocia- el neoliberalismo propugnó por reemplazo por el dos con la teoría de la modernización occiden- financiamiento de la demanda para impulsar la tal. Este enfoque se basa en la erradicación de actividad inmobiliaria. Los organismos multila- los asentamientos precarios y en la reubicación terales de crédito como el BID y el Banco Mun- de su población en conjuntos habitacionales pla- dial se convirtieron en los principales promotores nificados, financiados y construidos por el Es- por medio de la expansión del mercado de hipo- tado. Se trata de un enfoque consecuente con la tecas, mientras el Estado se transformó en faci- lógica fordista fundada en la racionalización del litador del mercado y evitó su distorsión (Banco proceso de concepción y ejecución y marcada Mundial, 1993; Doherty et al., 2005). Esto llevó por una fuerte presión empresarial en torno a la a un tipo de actuación pública sectorial, centrada obra pública, mientras el carácter tecnocrático en la financiación para el acceso a la vivienda y de este ‘modelo de oferta’ lleva, en gran parte desligada de la dimensión urbana y, sobre todo, de los casos, a la construcción de viviendas caras del problema del mercado del suelo urbano. e inapropiadas y de sectores urbanos propensos a una rápida degradación. Esta política, deno- Con la tercera generación de políticas habitacio- minada ‘llave en mano’ se financia con fondos nales, los mecanismos de crédito para la vivienda públicos, con muy baja recuperación del capital se volvieron uno de los pilares del mercado fi- inicialmente invertido y se implementa a partir nanciero y ampliaron el campo de acción del de una planificación centralizada en el Estado y capital mundial (Rolnik, 2012). En el contexto en la adjudicación de licitaciones a grandes em- de la “financiarización” de la vivienda, el sec- presas constructoras. tor inmobiliario se consideró una fuerza que im- pulsaría el crecimiento económico “continuado Si el Gobierno nacional fue el actor principal de y sostenible” (Banco Mundial, 2009). No obs- la primera generación de políticas de vivienda, tante, la financiación apoyada en exclusiva sobre lo que caracterizó a la segunda generación fue el el mercado fomentó un incremento generalizado protagonismo de los Gobiernos municipales en la de los precios inmobiliarios y una disminución regularización de los asentamientos construidos de la asequibilidad, lo que contribuyó apenas a por los propios pobladores organizados. Lejos de promover el acceso de los más pobres a vivien- suprimir el proceso de urbanización de los asen- das adecuadas. Además, el impacto espacial de tamientos irregulares, el enfoque de esta política estos procesos de financiarización no son uni- radica en acompañarlo, asistirlo y organizarlo, en formes dentro de las ciudades y las regiones (Fo- línea con la noción de ‘producción social del há- rrest, 2008). Esto se evidencia en el bajo estándar bitat’. Este campo de actuación se apoya en dos constructivo y en las condiciones de habitabili- tipos de programas: ‘lotes con servicios’ y ‘mejo- dad y localización que producen marcados pro- ramiento’, financiados generalmente con fondos cesos de fragmentación y segregación (Rodríguez El caso del procrear Efectos metropolitanos e una política de vivienda mixta. públicos y realizados por pequeñas empresas lo- y Sugranyes, 2005). cales, cooperativas o mediante la organización de 5 los usuarios (‘ayuda mutua’). A partir de la década Con el análisis de los cambios estructurales en del ochenta, esta política coexistió con la primera. las generaciones de políticas habitacionales, Fernández (2007) define tres estilos de políticas En tercer lugar, el estilo “redistributivo” tiene que nacen de la combinación de dos dimensio- como objetivo intervenir en los mercados al con- nes. La primera se refiere a la construcción insti- trolar la obtención de rentas. Se busca redireccio- tucional —centralizada o descentralizada— del nar los recursos a asignar y la riqueza producida, sistema de la política y la segunda, a la construc- con el fin de producir condiciones de acceso a ción institucional en función de derechos y regu- los bienes y servicios del hábitat más equitativas laciones frente a la mercantilización de los bienes e integradoras, a partir del reconocimiento del y servicios urbanos (Tabla 1). derecho a la ciudad y a la vivienda. Desde esta perspectiva, se plantean las desigualdades en el El primero, el estilo “relacionista-clientelar”, se ingreso por la vía del mercado libre y una fuerte caracteriza por tener una baja institucionalidad, voluntad de operar sobre las causas e intervenir se compone de un sistema altamente centrali- sobre todo en los procesos de generación y dis- zado y una legislación que enfatiza la regula- tribución de la renta generada por las dinámicas ción del funcionamiento del sistema constructor de urbanización. (centrada en el origen, manejo y destino de los fondos) más que la construcción garantista del derecho a la vivienda. Esta política no interpela Un breve recorrido por la política el proceso real del sujeto, sino que construye la demanda en función de su capacidad de ofertar. habitacional en Argentina

En segundo lugar, el estilo “compensatorio” se Las primeras políticas habitacionales en Argen- caracteriza por una asignación más transparente tina se remontan a la orientación técnica e higie- de los fondos y los criterios para seleccionar los nista emprendida por la Comisión Nacional de grupos sociales beneficiarios. Asimismo, se veri- Casas Baratas que, entre 1915 y 1944, ejecutó fica una mayor solidez institucional y alcance a unas 1000 viviendas. A partir de 1943, se pro- la población, lo que supera el carácter sectorial dujo una transformación del rol del Estado en y tecnocrático de la política de vivienda. Este no el que adquirieron protagonismo las clases me- altera los aspectos estructurales de la relación es- dias y obreras. Se apuntó a un modelo de desa- pacio-sociedad que se produce mediante la pro- rrollo industrial que incluyó a la vivienda como piedad privada. De este modo, se intenta corregir uno de los principales elementos dinamizadores las imperfecciones sistémicas del cuerpo social y de una economía con objetivos sociales. compensar, con facilidades o provisión directa, las dificultades del acceso de una parte de la po- Con el fin de implementar un crédito flexible blación al mercado libre. como parte de una política redistributiva, se creó

Tabla 1. Tipología o estilo de las políticas habitacionales

Barrio/población Política redistributiva Gobierno local Política compensatoria Gobierno regional Grado de Grado de distribución del poder CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. ISSN 2027-2103. Vol 11. No. 21 enero-juno de 2018: 1-20 21 enero-juno de 2018: No. 11. Vol ISSN 2027-2103. Y URBANISMO. VIVIENDA CUADERNOS DE

Descentralización Gobierno nacional Política relacionista-clientelar

6 Baja Media Alta Grado de intervención en los mercados Grado de protección de los derechos

Fuente: elaboración propia con base en Fernández (2007) la Administración Nacional de Vivienda inte- construcción de viviendas para sectores medios y grada al Banco Hipotecario Nacional. En ese se liberó la tasa de interés, al ceder al mercado su mismo período se sancionó la Ley 13.512 de fijación. Por su parte, el Fonavi elevó su tasa de propiedad horizontal que, junto con las cargas interés de 2,5 a 5 % sobre los salarios. Con estas impositivas a los terrenos baldíos, dinamizó el políticas de vivienda, centralizadas en la Secreta- sector de la construcción. En 1949 se incorporó ría de Desarrollo Urbano y Vivienda y articuladas en la Constitución el Artículo 14bis, el “dere- con los institutos provinciales de vivienda (IPV), cho a la vivienda”, acompañado en la práctica se redujo la inversión en un 40 % y se constru- por la construcción de barrios populares finan- yeron unas 20.000 viviendas por año. ciados por el Estado. Entre los dos planes quin- quenales desarrollados por el gobierno de Perón, Con el retorno de la democracia en 1983, se se ejecutaron unas 500.000 viviendas en el país. implementó una serie de políticas como, por ejemplo, el Programa social y familiar de tierras Desde 1955, el predominio de los sectores con- (Pro-tierra), que involucró por primera vez a los servadores en el Gobierno nacional impulsó un Gobiernos locales y a las organizaciones de base. Estado desarrollista con injerencia de la Comi- Sin embargo, en las nuevas políticas no se pre- sión Económica para América Latina (Cepal), un vió la modificación de los marcos regulatorios y organismo dependiente de la Organización de se mantuvo el sistema centralista del Fonavi Su- las Naciones Unidas que promueve el desarrollo mado a esto, tras la aprobación de la Ley de re- económico y social de la región. En la medida forma del Estado y de emergencia económica en que el gasto social se retrajo paulatinamente, en 1989, se puso en marcha la privatización de aumentó el protagonismo de las grandes empre- empresas estatales por medio de la venta (total sas vinculadas a la industria de la construcción o parcial) o por concesión. Las herramientas fi- y del sector financiero, mientras el latente con- nancieras incorporadas en materia de vivienda flicto social obligó a poner en práctica medidas favorecieron el crecimiento del crédito privado asistencialistas que abarcaban a escasa población. y el consumo de tierras periféricas, lo que llevó a competencia a los sectores populares con los de Apoyado en el financiamiento externo, en 1972 mejores ingresos. se creó el Fondo Nacional de Vivienda (Fonavi) y los institutos provinciales de vivienda. Durante el Desde el año 2004, en Argentina, en particular tercer Gobierno peronista (1973-1976), en cam- en el AMR, se viene implementando un modelo bio, se retornó al financiamiento público para la de crecimiento económico con cierta inclusión construcción de viviendas, con énfasis en la mo- social, que en los últimos años sufrió una leve dalidad de conjuntos habitacionales. Cabe señalar desaceleración. El desafío del Gobierno nacio- que de las 500.000 viviendas que debían ejecu- nal se basó en elaborar una política pública ca- tarse mediante los planes Eva Perón, 17 de octu- paz de brindar a la clase media y media-baja el bre y Alborada se construyó menos de un 25 %. acceso real y efectivo a la vivienda propia. Con este fin, se implementó el Programa crédito ar-

A partir de 1976, el Gobierno nacional de facto gentino del bicentenario para la vivienda única El caso del procrear Efectos metropolitanos e una política de vivienda mixta. implementó un régimen de desregulación total familiar (ProCreAr), un fondo fiduciario cons- de los mercados. En materia de vivienda, se des- tituido con recursos del Estado nacional y con 7 mantelaron las políticas sociales, se retiró el fi- la participación del Banco Hipotecario. A con- nanciamiento público, desapareció el crédito y la tinuación se explica el marco institucional, las particularidades de las líneas de crédito y los me- legalmente en el fiduciario del Fondo (Scataloni canismos para la generación de suelo. y Duarte, 2015).

El Programa tiene como meta el otorgamiento ProCreAr: una nueva generación de de 100.000 créditos para la construcción de viviendas mediante la aportación de 1.700 hectá- instrumentos de política habitacional reas de terrenos fiscales en todo el país mediante la Agencia de Administración de Bienes del Es- Como política habitacional, el ProCreAr tenía tado (AABE). Sin embargo, la singularidad de una doble función: fue una medida contracíclica ProCreAr respecto a otros planes de vivienda es para reactivar la economía y una respuesta a la su magnitud, alcance territorial y capacidad de crisis habitacional del país (Del Río, 2014). Se adaptación a las necesidades particulares de cada trató de promover el derecho a la vivienda en familia. Con este fin, el Programa contempla dos condiciones de igualdad para amplios sectores líneas básicas de créditos: una para aquellas per- de la población e impulsar, al mismo tiempo, la sonas que tienen un lote propio y otra para de- generación de empleo e incentivar la industria sarrollos urbanísticos sin terreno propio. de la construcción local. La línea con terreno propio posee tres modali- El financiamiento del ProCreAr contó con la par- dades: construcción, ampliación y refacción. La ticipación de organismos públicos, entre ellos, primera está destinada a aquellas familias que la Administración Nacional de Seguridad Social cuentan con un terreno propio y desean cons- (Anses) y el Ministerio de Economía y Finan- truir su primera vivienda a partir de los prototipos zas Públicas (Mecon). El Tesoro Nacional hizo pautados en el Programa, según cada región del un aporte inicial para la conformación del pa- país (Figura 1); la segunda, a familias que tienen trimonio del Fondo Fiduciario y garantizó to- una vivienda construida y desean ampliar (hasta das las emisiones de deuda del mismo. A su vez, 50 m2) o terminar la obra ya iniciada, con un el Estado nacional otorgó tierras fiscales urba- avance mayor a 50 % del proyecto (hasta 150 m2) nas para la conformación inicial del patrimonio y la tercera, a mejoras parciales o conservación de ese fondo. de viviendas de hasta 150 m2 para optimizar su estado y valor. El Fondo Fiduciario del ProCreAr emitió deuda por oferta pública, calificada, por cotización en La línea sin terreno ofrece dos modalidades: com- el Merval, con garantía del Estado nacional y pra de terreno y construcción y vivienda a estre- con una duración de treinta años. El Anses in- nar. La primera financia la compra hasta por un virtió por medio del Fondo de Garantía de Sus- 100 % del valor del terreno y del proyecto de tentabilidad (FGS) en el Fondo Fiduciario, de obra restante. La segunda opción de esta línea acuerdo con criterios de rentabilidad y seguri- está destinada a la compra de vivienda única y fa- dad adecuados durante los primeros cinco años. miliar financiando hasta un 90 % del valor de un Además, cualquier agente privado podía inver- departamento o casa a estrenar de hasta 100 m2.

CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. ISSN 2027-2103. Vol 11. No. 21 enero-juno de 2018: 1-20 21 enero-juno de 2018: No. 11. Vol ISSN 2027-2103. Y URBANISMO. VIVIENDA CUADERNOS DE tir, dado que se trata de una oferta pública. Por 8 último, el Banco Hipotecario implementó el Por último, la línea de desarrollos urbanísticos otorgamiento y el cobro de los créditos, para ga- se orienta a familias sin terreno que desean ac- rantizar la ejecución del Programa y constituirse ceder a una de las viviendas construidas por el Figura 1. Modelos de vivienda: Los Calicantos A y B Fuente: ProCreAr Bicentenario (2015)

Programa por medio de los diversos emprendi- los cuatro organismos participantes (Anses, Me- mientos emplazados en terrenos públicos del con, Minplan², AABE y Banco Hipotecario) que país. La metodología para la adquisición de tie- cumplen un rol específico. Como señala Motta, rras varía según el ámbito al que pertenezcan1, “quizás lo más relevante del Comité Ejecutivo es mientras que la adjudicación de los desarrollos la voluntad de superar el carácter sectorial que urbanísticos se efectúa en un concurso abierto de suele tener la construcción de vivienda pública. precios y proyecto al que se presentan empresas En este sentido, el ProCreAr pretende articular El caso del procrear Efectos metropolitanos e una política de vivienda mixta. constructoras y estudios de arquitectura. La coor- tres políticas: la habitacional, la financiera y la dinación de los desarrollos urbanísticos le corres- urbanística” (arquitecto Martín Motta, comu- 9 ponde a un comité ejecutivo, conformado por nicación personal, 19 de diciembre de 2015)3.

1 Hasta noviembre de 2015, en las tierras del Estado nacional se habían generado 2.135 lotes; en tierras provinciales, 902 lotes y en tierras municipales, 6.377 lotes; este úl- timo es el escenario jurisdiccional que más aporta al Programa. 2 Ministerio de Planificación, Servicios e Inversión Pública 3 El arquitecto Martín Motta integra el equipo técnico de los Desarrollos Urbanísticos en el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación. El área metropolitana de Rosario: ostenta variedad y cantidad de recursos natura- un territorio en transformación les que potencian un proceso de desarrollo en- dógeno. Estas condiciones favorables, sumadas a las capacidades de sus recursos humanos, su En 2015, el Anses informó que desde la imple- estructura productiva, su identidad cultural y la mentación del ProCreAr se otorgaron 24.066 calidad de sus instituciones, permiten pensar que créditos en la provincia de Santa Fe, de los cua- este entramado económico y social de relevan- les casi la mitad se ubican en Rosario y su área cia internacional aún no se ha desarrollado en metropolitana. El AMR comprende un conjunto todas sus posibilidades (Ente de Coordinación dinámico y heterogéneo de localidades ubicadas Metropolitana, 2014), pese a que se cuenta con al sur de la provincia de Santa Fe, unidas por la instrumentos de planificación y desarrollo que, cercanía geográfica y la presencia de problemá- desde diferentes escenarios administrativos, con- 4 ticas comunes (Figura 2) . En la actualidad, el curren en el AMR5. AMR concentra 1.334.459 ciudadanos que residen en un espacio aproximado de 1.700 km2. En ese territorio vive un 40,9 % de la población de la provincia de Santa Fe, donde solo un 18 % del suelo metropolitano está ocupado por los núcleos urbanos y suburbanos. Un 82 % corresponde a suelo rural, valor que evidencia el peso que ad- quiere la ruralidad en la conformación del área (Ente de Coordinación Metropolitana, 2014).

Si comparamos los datos demográficos provinciales entre los años 2012 y 2015, la ciudad central, Rosario, ha crecido en un muy bajo porcentaje (1,4 %) en relación con las localidades de su área metropolitana, las cuales presentan un gran aumento poblacional. En estos tres años de estudio, los desplazamientos de población significativos se verifican sobre todo en las localidades del eje noroeste del área metropolitana; se destacan por Figura 2. Área metropolitana Rosario su población Funes (17,5 %) y Roldán (7,8 %). Fuente: Plan Estratégico Rosario (2009)

El territorio del AMR posee una realidad social A partir de 2003, el AMR experimentó un rápido y económica compleja, con significativos índices crecimiento de la actividad económica motivada de conurbación y dependencia funcional entre por la renta generada en el sector agropecuario. las localidades que la conforman. El territorio La falta de confianza en el sistema financiero,

CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. ISSN 2027-2103. Vol 11. No. 21 enero-juno de 2018: 1-20 21 enero-juno de 2018: No. 11. Vol ISSN 2027-2103. Y URBANISMO. VIVIENDA CUADERNOS DE 4 El espacio metropolitano se divide en: 1) aglomerado Gran Rosario: delimitación que se aplica a la elaboración de informaciones censales y estadísticas (Indec) y comprende las localidades de Puerto General San Martín, San Lorenzo, Fray Luis Beltrán, Capitán Bermúdez, Granadero Baigorria, Rosario, Funes, Roldán, Pérez, Soldini, Villa Gobernador 10 Gálvez, y 2) extensión metropolitana, definida a partir del reconocimiento de la máxima continuidad entre el proceso actual y el potencial de urbanización; incorpora las localidades de Ibarlucea, Alvear, Pueblo Esther, General Lagos, Arroyo Seco y Zavalla. 5 En el ámbito nacional, cabe mencionar el Plan estratégico territorial, Argentina 2016, concebido para gestionar el desarrollo productivo en un marco global. En el provincial, se destaca el Plan estratégico provincial (PEP 2012) y el Proyecto de regionalización de Santa Fe, mediante los cuales se delimitan cinco regiones. La planificación a escala metropolitana tomó impulso a partir de 2011 con la creación del Ente de Coordinación Metropolitana (ECOM), configurado como un instrumento de coordinación y promoción de políticas públicas consensuadas. En el escenario local, el único municipio del AMR que cuenta con un plan urbano es Rosario, aunque el Gobierno no ha podido revisarlo desde finales de la década del noventa. La mayoría de los municipios del AMR se regula hoy con las normas mínimas de ordenamiento urbano que establecen los Decretos Provincia- les No. 7317/67 y No. 563/78. la devaluación de la moneda y las bajas tasas de destinados a familias de bajos ingresos y los interés determinaron la inversión de estos bene- conjuntos habitacionales formulados por las ac- ficios extraordinarios en la industria de la cons- tuaciones públicas. A principios de siglo XXI se trucción, lo que trajo grandes ganancias y un desarrolló un nuevo tipo de conjuntos habitacio- incremento significativo en el precio de los in- nales, ahora promovidos desde una lógica mixta muebles (Barenboim, 2014). Sumado a eso, la pública y privada. De los denominados “grandes pesificación de las transacciones y la actual in- proyectos urbanos” (Cuenya, Novais y Vainer, flación produjeron una inflación de los precios 2012), cabe destacar el caso paradigmático de relativos de todos los bienes y servicios; el pre- Puerto Norte, una intervención urbana de unas cio promedio del suelo urbano fue uno de los 80 ha, que evidenció el potencial de la captación aumentos más relevantes en Rosario en relación de plusvalías como motor para las transforma- con el resto del país. ciones urbanas. Si bien la línea de crédito del ProCreAr “Desarrollo urbanístico” confirmaba la Implementación y evaluación definición de los “grandes proyectos urbanos”, la del Programa en tres escenarios novedad es que ahora este tipo de intervención territoriales se plantea como una política habitacional y no solo para recuperar plusvalías en forma de espacios públicos y equipamientos colectivos. Tal es La singularidad de las dinámicas territoriales del el caso de los dos conjuntos habitacionales asig- AMR la convierten en un caso idóneo para eva- nados al AMR por el ProCreAr. luar la aplicación del ProCreAr. Con este fin, a continuación se analiza el Programa en tres es- El primero corresponde a un conjunto de 239 calas territoriales y se consideran tres unidades viviendas ubicadas en un predio de origen fe- de análisis concurrentes: 1) a escala regional, se rroviario en el municipio de Granadero Baigo- estudia el AMR; 2) a escala de los subsistemas rria. El nuevo barrio tiene una densidad neta de urbanos, el área plurimunicipal de mayor inten- doscientas viviendas por hectárea y una edifica- sidad urbana denominada Corredor noroeste, y bilidad de 1,2 m2 de techo por m2 de suelo, co- 3) a escala local, el ProCreAr, tomado como uni- rrespondiente a una superficie cubierta total de dad de análisis el municipio de Roldán, la ciudad 12.696 m2. La baja edificabilidad bruta con res- que más ha crecido en el AMR, incluso más que pecto a la alta densidad de vivienda por hectárea Rosario. El examen simultáneo en múltiples es- se debe a la determinación tipológica, atípica en calas territoriales permite evaluar los instrumen- los proyectos de vivienda social, bloques multi- tos del ProCreAr (desarrollos urbanísticos, lotes familiares de cuatro y siete pisos de altura y a la con servicio y construcción o reforma) a la luz voluntad de destinar gran parte del predio para de la especificidad de los problemas urbanísticos espacios públicos (Figuras 3 y 4). e institucionales que vemos como las dos dimensiones analíticas clave. El proyecto ejecutado por un contrato de $ 95 millones (correspondiente a 16 millones de dólares)

contempla dos modelos de vivienda que oscilan El caso del procrear Efectos metropolitanos e una política de vivienda mixta. ProCreAr a escala metropolitana y entre los 50 y los 70 m2. Las viviendas se sortea- ron en septiembre de 2015 y fueron distribui- 11 los “grandes proyectos urbanos” das de la siguiente manera: 70 % de las unidades fueron otorgadas para beneficiarios de Granadero La cuestión del hábitat social en el AMR mues- Baigorria y 30 % para residentes del resto de los tra dos situaciones representativas: los loteos departamentos Rosario y San Lorenzo. Figura 3. Proceso de construcción del desarrollo urbanístico ProCreAr en Granadero Baigorria Fuente: Empresa Constructora Pecam (2015)

Figura 4. Obra terminada del desarrollo urbanístico ProCreAr en Granadero Baigorria Fuente: Empresa Constructora Pecam (2015)

ProCreAr a escala del subsistema El segundo desarrollo urbanístico asignado para el AMR se localiza en la zona sur de Rosario y prevé urbano: Corredor noroeste la construcción de 360 viviendas en una parcela de 4,5 ha perteneciente al Ministerio de Defensa La segunda escala de análisis es aquella que per- de la Nación. Tras formalizarse el proyecto en mite percibir con más claridad las dinámicas de 2014, desde la Secretaría de Planeamiento, el Go- urbanización en los subsistemas urbanos pluri- bierno Municipal emitió la ordenanza para lici- municipales. Para ello se analiza el denominado tar el desarrollo urbanístico. En ella se precisan Corredor noroeste, una conurbación lineal que las condiciones para la relocalización de las acti- incluye a los municipios de Funes y Roldán y vidades existentes, la apertura de tres calles y la presenta los mayores índices de construcción de reserva de unos 750 m2 para la construcción de la última década (Tabla 2). Esto es notorio en las

CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. ISSN 2027-2103. Vol 11. No. 21 enero-juno de 2018: 1-20 21 enero-juno de 2018: No. 11. Vol ISSN 2027-2103. Y URBANISMO. VIVIENDA CUADERNOS DE un equipamiento urbano (El Ciudadano, 2015). 2.938 solicitudes de créditos individuales (1.144

12 Con un presupuesto de 307 millones de pesos, de Funes y 1.794 de Roldán) que correspon- en el proyecto se prevén edificios de once pisos den a un 44 % del total del AMR, mientras que sobre la calle principal y otros de tres y cuatro pi- Rosario —la ciudad central— representa solo la sos ubicados en las calles laterales. cuarta parte del monto total solicitado. Tabla 2. Estado del ProCreAr por localidad del AMR. Período 2012-2015 Línea Beneficios Solicitudes Obras iniciadas Obras finalizadas Monto solicitado V. G. Galvez 488 97 85 65 22.693.051 Funes 2.317 1.144 978 729 425.801.207 Ibarlucea 449 233 200 161 81.423.756 Cap. Bermúdez 263 85 64 45 30.805.133 Arroyo Seco 610 255 192 137 93.170.911 Alvear 441 285 257 210 108.115.266 General Lagos 146 71 61 43 27.171.056 Pueblo Esther 606 279 235 191 91.704.426 F. L. Beltrán 157 46 34 27 14.515.456 P. G. S. Martín 137 29 18 13 10.402.823 G. Baigorria 691 187 161 137 47.588.699 Rosario 11.627 2.857 2.365 1.796 737.842.341 San Lorenzo 363 79 66 50 23.462.225 Roldán 2.772 1.794 1.574 1.166 728.666.794 Pérez 473 204 185 154 69.541.277 Zavalla 233 147 132 106 54.215.179 Soldini 198 102 88 76 31.148.434 Total general 21.971 7.894 6.695 5.104 2.598.268.034

Fuente: elaboración propia con base en Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses) (2016)

Como ya se ha mencionado, los municipios de ProCreAr a escala local: Roldán Funes y Roldán son los que más han crecido en el AMR: duplican y triplican respectivamente la La urbanización reciente en el AMR y en el Co- superficie de su planta urbana. Es evidente que rredor noroeste tiene una especial correlación, a la nueva urbanización que se presenta en el Co- escala local, con el crecimiento del municipio de rredor noroeste responde a una demanda exó- Roldán, tanto por las etapas de desarrollo de su gena: prácticamente todos los beneficiarios del planta urbana como por su posición relativa en ProCreAr en Funes y en Roldán provienen de el AMR (Figura 5). Roldán es un potencial en- Rosario. La radicación de los residentes rosari- clave de centralidad, en la medida en que coin- nos en el Corredor noroeste estuvo acompañada cide con el cruce de dos rutas nacionales, una por un proceso brutal de sustitución del régimen autopista y una línea de ferrocarril. de suelo rural a urbano, impulsado por diversos desarrolladores inmobiliarios y facilitado por los En la última década, la accesibilidad ampliada Gobiernos municipales que se sucedieron en la úl- acelera el proceso de urbanización de Roldán, tima década. En este sentido, el impacto del Pro- que resulta en un patrón urbano expandido y El caso del procrear Efectos metropolitanos e una política de vivienda mixta. CreAr permitió que Funes y Roldán den un salto disperso que puede explicarse, en parte, a par- 13 de escala en su proceso de crecimiento urbano tir del impacto del ProCreAr en este munici- con respecto al resto de los municipios del AMR. pio que, como ya se dijo, fue el que más creció en el ámbito metropolitano y provincial. La dis- como una medida para frenar el aumento del pre- tribución de las líneas de crédito indica que la cio de los lotes y por la urgencia que tienen los modalidad “refacción”, como referencia de una beneficiarios del ProCreAr para obtener un te- demanda local, cuenta con solo once solicitudes rreno como condición para el acceso al crédito (0,8 % del total), mientras que “construcción” y (El Roldanense, 2015). Los resultados de esta po- “compra de terreno y construcción” representan, lítica están a la vista. La situación actual de los sumadas, un 86 % de las solicitudes localizadas barrios, donde se radica la mayoría de los benefi- en el área de los nuevos loteos aprobados en los ciarios del ProCreAr o donde aún se ejecutan las últimos cinco años (Tabla 3). Desde 2008 a la obras, se caracteriza por la carencia de servicios actualidad, la planta urbana de Roldán práctica- básicos y la completa ausencia de áreas comercia- mente se duplicó y determinó dos partes pola- les y de equipamientos. Asimismo, se verifica la rizadas y físicamente fragmentadas, al norte y al ausencia de transporte público, agravada por la sur de la autopista Rosario-Córdoba. inexistencia de puestos de trabajo que trae apare- jado el forzoso recorrido que los nuevos residen- La voluntad del Gobierno local para seguir expan- tes deben hacer a diario para trabajar en Rosario. diendo la planta urbana se ha intentado justificar CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. ISSN 2027-2103. Vol 11. No. 21 enero-juno de 2018: 1-20 21 enero-juno de 2018: No. 11. Vol ISSN 2027-2103. Y URBANISMO. VIVIENDA CUADERNOS DE

Figura 5. Etapas y formas de crecimiento del municipio de Roldán Fuente: Elinbaum (2015) Tabla 3. Solicitudes por línea del ProCreAr en la localidad de Roldán. Período 2012-2015 Línea Beneficios Solicitudes Obras finalizadas Construcción 1.936 1.212 758 Ampliación y terminación 287 132 65 Compra de terreno y construcción 414 306 192 Refacción 22 11 7 Compra de vivienda nueva 98 90 52 Total general 2.757 1.751 1.074

Fuente: elaboración propia con base en Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses) (2016)

Conclusiones vigente, la disponibilidad de tierra fiscal y el dé- ficit habitacional, lo que induce la migración interna metropolitana. Pese al gran número de En términos instrumentales, el ProCreAr se dis- viviendas financiadas, el Programa no aborda el tingue de otras políticas de hábitat por la capaci- problema del reequilibrio demográfico ni la des- dad de adaptación a las necesidades particulares centralización, entre otros objetivos de la orde- de cada familia mediante dos líneas básicas de nación territorial. créditos, una para aquellas personas que tienen un lote propio (construcción, ampliación y re- El segundo problema que presenta el ProCreAr facción) y otra para financiar la compra de terre- radica en la falta de participación que caracte- nos, la construcción o la adquisición de viviendas riza la lógica “llave en mano”. Esto se eviden- a estrenar. La segunda cuenta con la modalidad cia en las decisiones proyectuales deterministas, “desarrollo urbanístico”, orientada a familias que como la opción por el tipo “vivienda colectiva” desean acceder a una de las viviendas proyecta- o el sobredimensionamiento del espacio público das y construidas por el Programa. En suma, se mediante el cual los técnicos pretenden plasmar trata de una política de vivienda implementada valores “sociales” y de “colectividad”. Esta situa- “desde arriba” por el Gobierno nacional y, desde ción idealizada se enfatiza aún más cuando se su implementación en 2012, evidencia un im- intenta perpetuar una imagen de conjunto y un pacto directo en los procesos de urbanización del estilo arquitectónico en detrimento de cualquier área metropolitana de Rosario. Su especificidad tipo de reforma o ampliación de las viviendas. institucional e instrumental demanda el análisis Cabe señalar que la vivienda colectiva resuelve, simultáneo de tres escalas territoriales. en cierta manera, el problema de la densidad y contribuye con la idea de una “ciudad compacta”. A escala metropolitana, la aportación más re- Sería interesante revisar de qué manera se podría levante radica en evidenciar el potencial de las plantear para que ofrezca una cierta flexibilidad tierras fiscales (ferroportuarias y militares) como de las viviendas, tal vez en su interior. motor para las transformaciones urbanas y como medio para superar la dependencia del sector pri- A escala de los subsistemas urbanos plurimunici- vado como el principal proveedor de tierras. Sin pales, como el Corredor noroeste (donde se loca- El caso del procrear Efectos metropolitanos e una política de vivienda mixta. embargo, estos desarrollos presentan diversos liza un 44 % del total de solicitudes en el AMR), se 15 problemas aún por resolver. En primer lugar, la muestra que las solicitudes para financiar la com- localización de los conjuntos evidencia la desar- pra de lotes y la construcción de viviendas indivi- ticulación entre las previsiones del planeamiento duales responden a una demanda exógena. Dicho de otro modo, la territorialización de estas líneas la territorialización del Programa habría permi- de crédito responde a la carencia de lotes disponi- tido consolidar y completar muchos de los teji- bles en la ciudad central (Rosario) y, sobre todo, a dos incipientes en toda el AMR de manera más la carencia de lotes asequibles para la clase media. equilibrada y mejor distribuida.

El tipo más elegido es la vivienda aislada en ba- En tercer lugar, el proceso de urbanización indu- rrios abiertos y cerrados; en este último caso, se cido por el ProCreAr en el AMR y en el Corre- enfatiza la paradoja de cómo una política con dor noroeste también se evidencia en el escenario pretensiones de inclusión social termina promo- local según una tendencia de expansión de todas viendo formas de segregación urbana. Lo más las localidades que, en algunos casos, ha llevado a novedoso es que el auge del ProCreAr conllevó duplicar su área urbana. Si bien la dispersión de un proceso de desinstitucionalización del pla- la edificación resulta de combinar las iniciativas neamiento urbano de la esfera de los Gobiernos oportunistas de los desarrolladores con la falta de locales y produjo, al mismo tiempo, un tipo de planificación de los Gobiernos locales en cuanto ordenación territorial que, a primera vista, po- a los requerimientos urbanísticos al aprobar los dría definirse como espontánea. Sin embargo, la loteos, el ProCreAr influye en el mencionado espontaneidad no implica un estado caótico, sino proceso de urbanización. La baja cantidad de que responde a múltiples racionalidades, como solicitudes de la línea “refacción” aparece como sucede en este caso, en el que el conocimiento es- una demanda local, mientras las líneas “construc- pecializado de los técnicos fue reemplazado por el ción” y “compra de terreno y construcción” evi- juicio de los propios beneficiarios de los créditos. dencian la demanda foránea que representa un Fueron ellos quienes identificaron las oportuni- 86 % de las solicitudes. dades territoriales y evaluaron no solo el precio del suelo, sino también la prestación de las redes La influencia del ProCreAr, sin embargo, no solo de servicios, la accesibilidad ampliada que brin- debe entenderse desde la demanda, sino también dan las nuevas rutas y autopistas y las condicio- desde la oferta. La voluntad de los Gobiernos nes ambientales en relación con la presencia de municipales de seguir expandiendo la planta ur- espacios libres, entre otros indicadores urbanís- bana se ha intentado justificar a partir de la ur- ticos que suelen controlar los expertos. Además, gencia que tienen los beneficiarios del ProCreAr 6 los beneficiarios de los créditos asumieron com- para obtener un terreno . Con estos argumentos petencias propias de la ordenación territorial, si se ha iniciado un proceso de aprobación exprés se considera que, a diferencia de los técnicos mu- de loteos para promover el precio ‘competitivo’ nicipales, operan más allá de los límites admi- del suelo que, como sucede en Roldán, produce nistrativos de cada localidad y argumentan sus una dinámica insostenible desde el punto de vista decisiones desde un enfoque metropolitano. Di- de la prestación de servicios, el transporte pú- cho enfoque nunca fue asumido de forma opera- blico, la movilidad obligada y la calidad del pai- tiva por parte del Gobierno provincial. De este saje, entre otros problemas. modo, el impacto del ProCreAr permitió que el El sobredimensionamiento de la oferta se de- Corredor noroeste diera un salto de escala en su CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. ISSN 2027-2103. Vol 11. No. 21 enero-juno de 2018: 1-20 21 enero-juno de 2018: No. 11. Vol ISSN 2027-2103. Y URBANISMO. VIVIENDA CUADERNOS DE muestra en el bajo grado de consolidación de peso urbano con respecto a otros subsistemas 16 los barrios y en un alto porcentaje de lotes va- urbanos del AMR. Asimismo, si no fuese por el cantes (60-70 % de la planta urbana). Por este lessez faire de los Gobiernos municipales en rela- motivo, diversas fuerzas locales deciden frenar ción con la aprobación indiscriminada de loteos,

6 El “rol social” de la expansión de la planta urbana se ha tratado de justificar en las declaraciones tanto del intendente de Roldán, José Pedretti (por ejemplo, en la presentación del Plan Estratégico de Roldán realizada en noviembre de 2015) o del secretario de Obras Públicas, Eduardo Di Benedetto, entrevistado por la revista El Roldanense (2015) las solicitudes de aprobación de nuevos loteos del proceso proyectual y ejecutivo, donde los acto- hasta que se redacten planes o normas urbanas res principales son el Gobierno nacional, el Banco para reglamentar su implementación. Hipotecario y las grandes empresas constructoras. Pese al enfoque tecnocrático, el ProCreAr se carac- A pesar del panorama urbanístico, el ProCreAr teriza por la transparencia en el proceso de elabo- tiene una gran repercusión en la práctica de la ración y adjudicación de las viviendas. arquitectura. La primera novedad es que, salvo los “desarrollos urbanísticos”, las líneas de cré- Por su parte, las líneas “construcción” y “compra dito no están pensadas para ser ejecutadas por las de terreno y construcción” están emparentadas grandes empresas constructoras. Se produce así con la segunda generación de políticas habitacio- una distribución indirecta del presupuesto cre- nales, en la medida en que el Gobierno cumple un diticio en un sinnúmero de pequeños estudios y rol clave en la asistencia y en el acompañamiento arquitectos independientes que se convierten en de la construcción de las viviendas, aunque tal actores clave de un nuevo tipo de política habi- como está planteado, la acción del Gobierno está tacional, descentralizada y tendiente a la desins- enfocada en acciones individuales que se ubican titucionalización de la planificación. muy lejos de concepciones cooperativas o partici- pativas, como se entiende la política de vivienda En segundo lugar, la repercusión del ProCreAr desde la “producción social del hábitat”. en la práctica de la arquitectura tiene que ver con la discusión sobre la precarización laboral de los Al analizar las dos líneas de crédito mencionadas, profesionales independientes (Arquitectxs Sindi- podemos ver que el Programa también responde cadxs, 2014). La aparición de los créditos ofrece a un “modelo de demanda”, propio de la tercera a estos profesionales la posibilidad de mantener generación de políticas habitacionales, que marca un flujo de trabajo significativo, aunque con -ho la transición del sistema de provisión al de finan- norarios muy ajustados, pactando pagos contra ciación de viviendas. En el caso del ProCreAr, la desembolso de los segmentos de los créditos que diferencia radica en que la fuente de financiación suelen cubrir no más de 60 % del monto total no está cedida al mercado, sino que se resuelve de la obra aun cuando esta se realiza con referen- dentro del Estado para garantizar el carácter “so- cia en los prototipos provistos por el Programa. cial” de las tasas de interés a largo plazo.

En síntesis, podemos decir que el ProCreAr tiene Un nuevo estilo de política un estilo mixto con respecto a la tipología histó- habitacional rica de políticas habitacionales. Ciertamente no es una política “relacionista-clientelar” como suce- dió, sobre todo, durante las décadas del cuarenta En el contexto de la evolución de las políticas y cincuenta. Si bien la gestión está centralizada habitacionales en América Latina, podemos de- en el Gobierno nacional, está descentralizada en cir que debido a la diversidad de las líneas de cré- cuatro órganos relativamente autónomos (Me- dito, el ProCreAr tiene elementos comunes a las con, Anses, AABE y Banco Hipotecario). El caso del procrear Efectos metropolitanos e una política de vivienda mixta. tres generaciones que define Fernández (2007). Si consideramos la primera generación, se puede ver Además, se basa en seis líneas de crédito que ar- 17 cómo la línea “desarrollo urbanístico” responde a ticulan el carácter cerrado del modelo de oferta un “modelo de oferta” basado en la racionalización con la flexibilidad y adaptabilidad del modelo de demanda. En este sentido, con ciertas consi- Agradecimientos deraciones, el Programa combina el estilo ‘compensatorio’ con el ‘redistributivo’. Por un lado, Este artículo es producto del trabajo de inves- se caracteriza por la asignación transparente de tigación “El Pro.Cre.Ar. como instrumento de los fondos y los criterios para seleccionar los gru- política habitacional e inclusión social a través pos de beneficiarios. Por otro lado, el carácter re- del acceso a la vivienda. El caso del área metro- distributivo no resulta de intervenir el mercado politana Rosario”, financiado por el Lincoln Ins- —al regular, por ejemplo, el precio de las vivien- titute of Land Policy. El trabajo fue iniciado en das o los alquileres—, sino que opera “fuera” del octubre de 2015 y concluido en marzo de 2016. mercado, en la medida en que la fuente de financiamiento proviene de fondos del Estado. No obstante, el alcance limitado de esta ‘protección social’ no parece suficiente como para influir en Referencias el mercado de la vivienda, del suelo o de la cons- trucción. Paradójicamente, las familias que no Administración Nacional de la Seguridad Social son sorteadas no solo quedan fuera del ‘derecho [Anses]. (2016). Procrear. La solución de la casa a la ciudad’ que proclama el Gobierno nacional, propia. Recuperado de https://www.argentina. sino que, en el caso de que quieran acceder a una gob.ar/interior/procrear vivienda propia en el mercado, deben asumir el incremento de los precios inducido por los efec- Arquitectxs Sindicadxs. (2014). Movida indepen- tos indirectos de la implementación del ProCreAr. diente de arquitectura y urbanismo. Catálogo muestra ProCreAr. Recuperado de http://issuu.com/ A modo de epílogo, cabe señalar que en junio juanmanuelrois/docs/procrear-medio de 2016 el ProCreAr fue relanzado por el nuevo Gobierno nacional y adoptó un nuevo esquema Baer, L. (2011). El mercado de suelo formal de la operativo con dos cambios substanciales. En pri- Ciudad de Buenos Aires en su contexto metropo- mer lugar, los bancos ofrecerán créditos nomina- litano. (Tesis doctoral inédita). Universidad de dos en unidades de vivienda (UVI), una unidad Buenos Aires, Argentina. de medida que se va actualizando según el co- Ball, M. (2013). Housing Policy and Economic eficiente de estabilización de referencia (CER) Power: The Political Economy of Owner Occupa- que, a su vez, evoluciona según el índice de infla- tion. Hoboken: Taylor and Francis. ción del Instituto Nacional de Estadística y Cen- sos (Indec). El segundo cambio es la suspensión Banco Mundial. (1993). Housing: Enabling del sistema de sorteos, junto con la reducción del Markets to Work (English). A World Bank po- espectro de beneficiarios, que ahora se restringe licy paper. Washington DC: World Bank. Re- a los sectores medio-bajo y bajo, con un techo cuperado de http://documents.worldbank.org/ de ingresos para poder aspirar al plan, que está curated/en/387041468345854972/Housing- previsto en $27.240. enabling-markets-to-work CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. ISSN 2027-2103. Vol 11. No. 21 enero-juno de 2018: 1-20 21 enero-juno de 2018: No. 11. Vol ISSN 2027-2103. Y URBANISMO. VIVIENDA CUADERNOS DE En definitiva, si bien el ProCreAr aún conserva su Banco Mundial. (2009). Housing Finance Policy in 18 nombre, se ha acentuado su rol asistencialista y fa- Emerging Markets. Washington DC: World Bank. cilitador de la actividad financiera de los bancos. Recuperado de http://siteresources.worldbank. org/FINANCIALSECTOR/Resources/Housin- elciudadanoweb.com/construiran-360-vivien- gFinanceforEMs_Ebook.pdf das-del-procrear-en-el-club-tiro-federal

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