81 • Fræðaþing landbúnaðarins 4, 2007

Aðalskipulag sveitarfélaga

Stefán Thors Skipulagsstofnun

Inngangur Með nýjum skipulags- og byggingarlögum sem tóku gildi 1. janúar 1998 varð sú breyting á aðalskipulagsgerð sveitarfélaga að aðalskipulagið þurfti að ná til alls lands sveitarfélagsins en ekki aðeins til þéttbýliskjarnans eins og fram til þess tíma hafði tíðkast. Landið allt var reyndar orðið skipulagsskylt en í þeim tilvikum þegar sótt var um leyfi til að byggja utan þéttbýlisins þurfti sveitarstjórn að leita meðmæla skipulagsstjórnar ríkisins. Þegar verið var að undirbúa nýja lagasetningu hafði mannvirkjagerð ýmiss konar verið að færast í vöxt í dreifbýlinu og því orðið ljóst að sveitarstjórnir þurftu að marka sér stefnu varðandi landnotkun í öllu sveitarfélaginu og aðalskipulag væri kjörið stjórntæki og vettvangur fyrir þá stefnumörkun. Til að flýta fyrir mörkun stefnu í landnotkun á þeim svæðum utan þéttbýlisstaðanna þar sem mest var um mannvirkjagerð hafði skipulagsstjórn ríkisins verið að hvetja til þess að ráðist yrði í gerð svæðisskipulags. Til þess að vinna að gerð svæðisskipulags var skipuð samvinnunefnd með tveimur fulltrúum frá hverju sveitarfélagi og formanni sem kom úr röðum skipulagsstjórnarmanna. Með gerð svæðisskipulagsáætlana náðist að brúa bilið milli þess að ekkert skipulag var í gildi og komin var aðalskipulagsáætlun fyrir allt sveitarfélagið. Með nýju lögunum var miðstýring skipulagsstjórnar lögð af og ábyrgðin á framkvæmd skipulagsmála færð til sveitarstjórnanna. Sveitarfélögunum hefur fækkað á undanförnum áratugum og þau verið að eflast og þannig orðið betur í stakk búin til að sinna skipulagsmálum. Sveitarfélögin voru 204 árið 1990, 124 árið 1998 og 79 árið 2006. Þegar nýju skipulags- og byggingarlögin tóku gildi árið 1998 voru sárafá sveitarfélög sem voru með aðalskipulagsáætlun fyrir allt land sveitarfélagsins. Það voru helst landlitlu sveitarfélögin eins og Hveragerðisbær og fjársterku dreifbýlissveitarfélögin með virkjanir innan sinna marka eins og Gnúpverjahreppur og Svínavatnshreppur. Í bráðabirgðaákvæði nýju laganna kom fram að öll sveitarfélög skyldu hafa gert aðalskipulag að liðnum 10 árum frá gildistöku laganna eða 1. janúar 2008.

Staðan í aðalskipulagsgerð í janúar 2007 Frá gildistöku skipulags- og byggingarlaganna í janúar 1998 hefur orðið gjörbreyting á skipulagsmálum sveitarfélaga. Sveitarfélögin hafa í auknum mæli ráðið til sín sérfræðinga til að sinna skipulagsmálum og þeim skipulagsráðgjöfum á einkamarkaði sem sérhæfa sig í gerð skipulagsáætlana sveitarfélaga hefur verið að fjölga til muna. Varðandi form og innihald aðalskipulagsáætlana þá hefur ekki farið fram marktæk skoðun á því en að áliti Skipulagsstofnunar hafa gæði aukist til mikilla muna. Sveitarfélögin á höfuðborgarsvæðinu hafa jafnan verið fyrst til að tileinka sér nýjungar 82 • Fræðaþing landbúnaðarins 4, 2007

í skipulagsmálum og aðeins Kjósarhreppur í jaðri svæðisins hefur ekki aðalskipulag samkvæmt lögunum. Það er hins vegar í kynningu tillaga að aðalskipulagi fyrir allt sveitarfélagið. Síðasta staðfesta aðalskipulag í Hafnarfirði er reyndar frá árinu 1997 en nýtt aðalskipulag er í staðfestingarferli. Mynd 1 - Staða aðalskipulags sveitarfélaga í janúar 2007

Sveitarfélög með staðfest aðalskipulag Aðalskipulag í vinnslu Ekki í vinnslu Höfuðborgarsvæði Reykjavík Kjósarhreppur Kópavogur Seltjarnarneskaupstaður Garðabær Hafnarfjarðarbær Sveitarfélagið Álftanes Mosfellsbær

Reykjanes Reykjanesbær Grindavíkurkaupstaður Sandgerðisbær Sveitarfélagið Garður Sveitarfélagið Vesturland Akraneskaupstaður Skorradalshreppur Stykkishólmsbær Borgarbyggð Snæfellsbær Grundarfjarðarbær Hvalfjarðarsveit Eyja- og Miklaholtshr. Dalabyggð Vestfirðir Tálknafjarðarhreppur Ísafjarðarbær Vesturbyggð Bolungarvík Bæjarhreppur Súðavíkurhreppur Reykhólahreppur Árneshreppur Strandabyggð Norðurland-vestra Húnaþing Vestra Sveitarfél. Skagafjörður Skagabyggð Húnavatnshreppur Höfðahreppur Blönduósbær Norðurland-Eystra Akureyrarkaupstaður Dalvíkurbyggð Grýtubakkahreppur Grímseyjarhreppur Norðurþing Skútustaðahreppur Arnarneshreppur Fjallabyggð Tjörneshreppur Eyjafjarðarsveit Hörgárbyggð Svalbarðsstrandarhreppur Aðaldælahreppur Langanesbyggð Þingeyjarsveit Svalbarðshreppur Austurland Fljótsdalshreppur Seyðisfjarðarkaupstaður Borgarfjarðarhreppur Fjarðabyggð Sveitarfél. Hornafjörður Vopnafjarðarhreppur Djúpavogshreppur Fljótsdalshérað Breiðdalshreppur Suðurland Vestmannaeyjabær Mýrdalshreppur Sveitarfélagið Árborg Flóahreppur Skaftárhreppur Ásahreppur Rangárþing eystra Rangárþing ytra Hveragerðisbær Sveitarfélagið Ölfus Grímsnes- og Grafningshr. Skeiða- og Gnúpverjahr. Bláskógabyggð

41 30 8 83 • Fræðaþing landbúnaðarins 4, 2007

Öll sveitarfélögin á Suðurnesjum eru með nýlegar aðalskipulagsáætlanir og þar er að hefjast umfangsmikil endurskoðun aðalskipulagsáætlana nokkurra sveitarfélaga m.a. í ljósi breytinga á varnarsvæðinu og áætlana um uppbyggingu stóriðju í Helguvík. Aðalskipulagsáætlanir Reykjanesbæjar og Sveitarfélagsins Voga eru frá því fyrir gildistöku nýrra laga eða frá 1996 og 1994 en nýjar aðalskipulagsáætlanir eru í vinnslu. Á Vesturlandi eru nýlegar aðalskipulagsáætlanir fyrir Akraneskaupstað og Stykkishólmsbæ. Aðalskipulag Snæfellsbæjar nær til alls sveitarfélagsins en var staðfest fyrir gildistöku laganna eða árið 1997. Í Hvalfjarðarsveit eru í gildi aðalskipulagsáætlanir fyrir fyrrum Hvalfjarðarstrandarhrepp og Innri-Akraneshrepp, en aðalskipulagsáætlanir fyrir fyrrum Leirár- og Melasveit og Skilmannahrepp eru í staðfestingarferli. Á Vestfjörðum eru að hluta til gildandi aðalskipulagsáætlanir fyrir Ísafjarðarbæ, Bolungarvík og Strandabyggð (Hólmavík) en þær eru allar í endurskoðun. Á Norðurlandi Vestra er unnið að gerð aðalskipulags fyrir Sveitarfélagið Skagafjörð sem er langt komið, Akrahrepp og Höfðahrepp. Ekki er hafin vinna við gerð aðalskipulags fyrir Húnavatnshrepp en þar var fyrir staðfest aðalskipulag fyrir fyrrum Svínavatnshrepp frá 1993 og drög að aðalskipulagi fyrir Bólstaðarhlíðarhrepp. Aðalskipulag Blönduóss er frá árinu 1995 og þarfnast endurskoðunar. Á Norðurlandi Eystra eru Akureyrarkaupstaður, Arnarneshreppur, Eyjafjarðarsveit, Langanesbyggð og Grímseyjarhreppur talin hafa staðfest aðalskipulag þótt Hrísey sé ekki með , Eyjafjarðarsveit sé í staðfestingarferli og Grímseyjarhreppur með aðalskipulags frá árinu 1997. Sveitarfélögin Dalvíkurbyggð, Norðurþing, Fjallabyggð og Svalbarðsstrandarhreppur eru öll með staðfest aðalskipulag að hluta til m.a. fyrir alla þéttbýliskjarna en vinna nú að gerð nýrra aðalskipulagsáætlana. Á Austurlandi eru margar aðalskipulagsáætlanir í vinnslu vegna gildistöku laganna 1998 og vegna sameininga. Þau eru öll með staðfest aðalskipulag að hluta til a.m.k. fyrir alla þéttbýliskjarna. Á Suðurlandi er staðan í aðalskipulagsgerð mjög góð þar sem öll sveitarfélögin nema Mýrdalshreppur og Flóahreppur eru með nýlega staðfest aðalskipulag. Aðalskipulag Mýrdalshrepps er í lokaafgreiðslu og í Flóahreppi eru nýlega staðfestar aðalskipulagsáætlanir fyrir fyrrum Gaulverjabæjarhrepp og Hraungerðishrepp en unnið að gerð aðalskipulags fyrir Villingaholtshrepp. Gæði aðalskipulagsáætlana Eins og fram kemur í leiðbeiningum um gerð aðalskipulags – ferli og aðferðir sem Skipulagsstofnun gaf út árið 2003 er aðalskipulag kjarninn í íslenska skipulagskerfinu. Í aðalskipulagi er mörkuð stefna um framtíðarþróun sveitarfélagsins og lagður grunnur að deiliskipulagsgerð. Í leiðbeiningum sínum til sveitarfélaga hefur Skipulagsstofnun lagt megináherslu á að í upphafi sé gerð verkáætlun um aðalskipulagsgerðina, að stefnumörkun sé skýr og vel rökstudd, að sjálfbær þróun sé höfð að leiðarljósi og að aðalskipulagstillaga sé unnin í sem mestri samvinnu við íbúa og aðra hagsmunaaðila frá upphafi skipulagsvinnunnar. Ekki hefur verið gerð úttekt á gæðum þeirra aðalskipulagsáætlana sem hafa verið að líta dagsins ljós undanfarinn tæpan áratug. Á Skipulagsstofnun er hins vegar farið yfir allar 84 • Fræðaþing landbúnaðarins 4, 2007 aðalskipulagsáætlanir og á endanum eru þær sendar umhverfisráðherra með tillögum um það hvort þær skulu staðfestar, hvort synja beri því að staðfesta eða staðfestingu frestað að öllu leyti eða hluta. Þannig að þótt ekki hafi verið gerð sérstök úttekt á gæðum aðalskipulagsáætlana þá hefur verið að byggjast upp á stofnuninni mikil reynsla og þekking á stöðu mála og formi og innihaldi aðalskipulagsáætlana. Án þess að fyrir liggi sérstök úttekt er hægt að fullyrða að veruleg breyting hefur orðið til batnaðar í aðalskipulagsgerð á undaförnum áratug miðað við það sem áður var. Það hefur dregið úr því að varið sé miklum tíma í söfnun upplýsinga sem settar eru fram án þess að þær séu notaðar til að renna stoðum undir mat á ástandi við upphaf skipulagsgerðar eða stefnumörkun sveitarstjórnar varðandi framtíðarlandnotkun. Þannig hefur í auknum mæli verið unnin verkáætlun fyrir skipulagsgerðina og stefnumörkun orðið skýrari. Það er hins vegar mat Skipulagsstofnunar að þótt úr hafi verið bætt skorti enn í mörgum tilvikum verulega á að stefnumörkunin sé svo skýr að auðvelt sé að útfæra hana í deiliskipulagi og meta síðar meir hvort þróunin og umhverfisáhrifin hafi verið í samræmi við áætlun sveitarstjórnar. Ákveðin tilhneiging virðist vera til þess að í aðalskipulagi sé mörkuð stefna eftirá sem aðrir en sveitarstjórn hafi í raun ákveðið fyrir og óskir landeigenda hafi þar mikil áhrif. Að sjálfsögðu ber sveitarstjórn að taka tillit til sjónarmiða landeigenda en sú varhugaverða staða getur hins vegar komið upp að þegar komið hefur verið að fullu til móts við óskir eins landeiganda er sveitarstjórn í vanda ætli hún sér einungis að koma til móts við óskir annars landeiganda að hluta. Í fáum tilvikum virðist því sveitarstjórn vilja eða geta hafnað ósk landeigenda. Stefnumörkun sveitarstjórnar og röksemdafærsla verður þannig ómarkviss og umhverfisáhrif óljós og aðalskipulagið ekki nýtt sem skyldi sem stjórntæki sveitarstjórnar. Dæmi eru um að fyrsta deiliskipulagsáætlun eftir staðfestingu aðalskipulags gangi þvert á þá stefnu sem mörkuð hafði verið.

Ný skipulagslög árið 2009 Í frumvarpi til nýrra skipulagslaga sem nú liggur fyrir er gert ráð fyrir að umhverfisráðherra marki í kjölfar þingkosninga landsskipulagsstefnu. Ákvæði um landsskipulag hafa verið í íslenskum lögum frá árinu 1997 en þau eru ákaflega máttlaus og bitlaus og lítið sem ekkert reynt á þau. Landsskipulag í ýmsu formi er vel þekkt í skipulagslögum nágrannalanda. Á Norðurlöndunum hafa umhverfisráðherrar stóru hlutverki að gegna varðandi samræmda áætlanagerð á landsvísu og möguleika á því að grípa inn ef þörf er talin á með t.d. landsskipulagsfyrirmælum. Í Skotlandi hefur nýlega verið tekin upp „National Planning Framework“ sem er leiðarljós í áætlanagerð ráðuneyta á landsvísu og aðalskipulagsgerð sveitarfélaganna. Það er sem sagt ekki verið að finna upp hjólið á Íslandi heldur horft til nágrannalanda og þá helst Norðurlandanna. Eins og á fleiri sviðum er margt líkt með Norðurlöndunum. Sameiginleg einkenni eru m.a. áhersla á sjálfbæra þróun og lýðræðislega og gagnsæja skipulagsferla. Lykilhugtakið í nýjum skipulagslögum verður samráð – víðtækt samráð. Það á við 85 • Fræðaþing landbúnaðarins 4, 2007 um almenning, fyrirtæki, sveitarstjórnir og ríkisstofnanir og ráðuneyti. Þar er eins og alltaf mikilvægt að verkaskipting sé skýr – ekki bara milli ríkis og sveitarfélaga heldur almennt. Hver gerir hvað – og hver ræður hverju. Gert er ráð fyrir því að umhverfisráðherra leggi fram tillögu til þingsályktunar um landsskipulagsstefnu til 12 ára að afloknum hverjum Alþingiskosningum. Landsskipulagsstefna getur náð til landsins alls, einstakra landshluta eða efnahagslögsögunnar. Í landsskipulagsstefnu er sett fram stefna stjórnvalda í skipulagsmálum sem varða almannahagsmuni. Dæmi um slíkt gæti verið stefna um samræmingu landnotkunar á miðhálendi, búsetumynstur í dreifbýli, frístundabyggð. Landsskipulagsstefnan gæti með tímanum orðið það sameiginlega leiðarljós sem sveitarfélögum hefur að mínu mati vantað við sína skipulagsgerð. Það er ráðherra sem hefur frumkvæði og stýrir vinnu við landsskipulag. Skipulagsstofnun verður falin framkvæmdin og vinnur drög að landsskipulagsstefnu til umhverfisráðherra í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga og hlutaðeigandi stofnanir eins og t.d. Orkustofnun, Umhverfisstofnun og Vegagerðina. Þegar drögin hafa verið send ráðherra hefur ráðneytið samráð við önnur ráðneyti áður en tillagan er síðan kynnt opinberlega áður en hún er lögð fram sem þingsályktunartillaga. Á mynd 2 eru sýnd tengslin milli skipulagsstiga og tengslin við byggðaþróunaráætlanir og vaxtarsamninga sem iðnaðarráðuneytið stendur fyrir. Breytingarnar felast fyrst og fremst í tilkomu landsskipulagsstefnu og í breytingum á svæðisskipulagsstiginu sem opnar fyrir möguleika á stóraukinni samþættingu byggðaáætlana, vaxtarsamninga og svæðisskipulags. Með því verða byggðaáætlanir betur tengdar sveitarstjórnarstiginu og grundvöllur fyrir skýrari stefnumörkun í

Mynd 2 – Tengsl milli skipulagsstiga og byggðaáætlana. 86 • Fræðaþing landbúnaðarins 4, 2007 aðalskipulagsgerð mun batna til muna.

Ef litið er á þær aðalskipulagsáætlanir sem hafa verið að líta dagsins ljós undanfarinn áratug sem 1. kynslóð alvöru aðalskipulagsáætlana þá er útlit fyrir að 2. kynslóð geti orðið mun betur í stakk búin til að verða það stjórntæki sem sveitarfélögin þurfa nauðsynlega á að halda. Lifandi stjórntæki sem verður endurskoðað á fjögurra ára fresti með virku samráði við almenning, mati á umhverfisáhrifum og með sjálfbæra þróun að leiðarljósi.

Heimildir Skipulags- og byggingarlög (1997) nr. 73/1997 m. s. br. Skipulagsstofnun (2003) Leiðbeiningar um gerð aðalskipulags – Ferli og aðferðir Skipulagsstofnun (2004) Skipulagsgerð á landsvísu á Norðurlöndum Umhverfisráðuneytið (2006) Frumvarp til skipulagslaga Scottish Executive (2004) National Planning Framework for Scotland