11

19

29

40

48

58

63

70

82 11

19

29

40

48

58

63

70

82 101 157

160

111 162

114 165

118 169

123 171 174 136

141

147

152

155 101 157

160

111 162

114 165

118 169

123 171 174 136

141

147

152

155 111 11

114

118

19 123

29 136

40 141

48

58

63 147

70 152

82 155

101 157

8 111 11

114

118

19 123

29 136

40 141

48

58

63 147

70 152

82 155

101 157

9 160

162

165

169

171

177 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Dominika Bychawska-Siniarska Dorota Głowacka 160 Wstęp 162 Analizując zagadnienia związane z wolnością słowa w Polsce, ciężko jest uciec od tematu prasy lokalnej. Niedostosowane do współczesnych realiów prawo prasowe, utrzymywanie odpowiedzialności karnej za zniesławienie, 165 groźba nałożenia wysokich sankcji finansowych w procesach o ochronę dóbr osobistych, nieefektywny dostęp do informacji publicznej, wyzwania związa- 169 ne z rozwojem nowych technologii… Wszystkie te problemy stanowią istotne zagrożenia dla swobody wypowiedzi. Stają się one tym bardziej uciążliwe, gdy myślimy o prasie lokalnej. Duże krajowe media mają fachowe zaplecze prawni- 171 cze stojące na straży ich interesów. Natomiast lokalni dziennikarze i wydawcy często nie posiadają tak silnych zasobów finansowych i wsparcia prawnego, 177 aby bronić się przed atakami ze strony lokalnych polityków czy biznesmenów. Nasz rynek prasy lokalnej ma w dodatku pewną szczególną cechę, która po- woduje poważne zagrożenie dla wolności słowa. Wydawcy niezależnych tytu- łów prasowych zmuszeni są konkurować na tym samym rynku z jednostkami samorządu terytorialnego, które także wydają tytuły prasowe. Gminy, powiaty czy województwa korzystają z możliwości wydawania swoich gazet bądź po- wołują spółki, które prowadzą działalność wydawniczą na rzecz samorządu te- rytorialnego. Wydawnictwa te są finansowane ze środków publicznych i często przypominają regularne gazety. W rzeczywistości jednak tylko udają prasę i słu- żą głównie promocji działań lokalnych decydentów. Bez wątpienia władze lokalne powinny posiadać możliwość informowania o sprawach miasta czy gminy za pomocą biuletynów informacyjnych czy stron internetowych. Granica pomiędzy informowaniem o działalności gminy a wy- dawaniem normalnego tytułu prasowego jest jednak bardzo cienka. To z kolei prowadzi do zakłócenia norm konkurencji na lokalnym rynku mediów. Prasa samorządowa jest bowiem w uprzywilejowanej pozycji, często zatrudnia pra- cowników samorządowych do wydawania gazet, a ze względu na wsparcie z budżetu publicznego może swobodnie kształtować cennik reklam, nie zwa- żając na prawidła rynkowe (choć np. zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi samorządy w ogóle nie powinny publikować w swoich wydawnictwach płatnych reklam i głoszeń - piszemy więcej na ten temat na str. 63). Gazety sa- morządowe przyciągają w ten sposób większość reklamodawców z lokalnego

11 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania rynku, uniemożliwiając rozpoczęcie działalności redakcyjnej przez niezależne podmioty prywatne. Z kolei istniejącym tytułom, w wyniku nieuczciwej konku- rencji, grozi upadek i wyeliminowanie z rynku. Trudno sobie wyobrazić, aby tytuły prasowe wydawane przez jednostki sa- morządowe spełniały podstawowe standardy dziennikarstwa, urzeczywistnia- jąc prawo obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej1. Skoro samorządowe tytuły redagowane są przez pracowników magistratu lub przez pracowników podlegających służ- bowo przedstawicielom lokalnej władzy, nie są w stanie rzetelnie informować o działaniach swoich przełożonych i ich kontrolować. Patrzenie władzy na ręce i informowanie obywateli o jej poczynaniach jest najważniejszą funkcją prasy. Jak wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie Europejski Trybunał Praw Człowieka, rolą lokalnych dziennikarzy jest bycie „publicznym stróżem” demo- kracji (ang. public watchdog). W tym zakresie możliwość wydawania tytułów prasowych przez władze samorządowe godzi w istotę wolności prasy i swobo- dę wypowiedzi.

Wsparcie dla mediów lokalnych – nasze działania W ramach prac programu Obserwatorium Wolności Mediów w Polsce Hel- sińskiej Fundacji Praw Człowieka (dalej „HFPC”) kilkakrotnie organizowaliśmy debaty na temat swobody działalności mediów lokalnych. Po konferencji pt. „Wolność słowa w prasie lokalnej. Prasa lokalna a normy ochrony konkurencji i pluralizm medialny”, która odbyła się w 2009 r., wraz z Izbą Wydawców Prasy opracowaliśmy szereg rekomendacji dotyczących lokalnego rynku mediów, w tym propozycje zmian prawnych, w szczególności odnoszących się do defi- nicji prasy2. W naszym stanowisku zawarliśmy m. in. postulat, aby ustawodawca określił w sposób jednoznaczny zasady wydawania biuletynów informacyjnych przez organy administracji samorządowej. Od czasu przedstawienia naszych rekomendacji minęły cztery lata i wciąż nie udało nam się doczekać zmian. W związku z powyższym postanowiliśmy skoncentrować działania Obser- watorium na wzmacnianiu wolności słowa w prasie lokalnej, wychodząc z za- łożenia, że to właśnie na poziomie lokalnym dochodzi do najpoważniejszych naruszeń swobody wypowiedzi, a nasze zaangażowanie może być tam bardziej potrzebne niż na szczeblu centralnym. W styczniu 2013 r. utworzyliśmy plat- formę blogerską „Lokalny monitoring wolności mediów”, na której przeszkoleni przez HFPC wolontariusze monitorują i opisują najważniejsze problemy i zagro-

1 Art. 1 ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, Dz. U. z 1984 r. nr 5, poz. 24, ze zm. 2 A. Bodnar, D. Bychawska, Wolność słowa w prasie lokalnej. Materiały z konferencji, Warszawa 2010, s. 74–75.

12 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

żenia dla dziennikarzy lokalnych w swoich województwach3. Od 2012 r. zespół Obserwatorium uczestniczy regularnie w tzw. wizytach studyjnych w redak- cjach mediów lokalnych na terenie całego kraju, które mają na celu poznanie wyzwań, z jakimi mierzy się prasa lokalna na co dzień w różnych częściach Pol- ski. Rozpoczęliśmy także wydawanie broszur informacyjnych dla dziennikarzy lokalnych na temat prawnych aspektów swobody wypowiedzi. Pierwsza z nich – Praktyczny przewodnik po art. 212 k.k. – ukazała się pod koniec 2012 r.4. Ponad- to, podejmując decyzję o pomocy prawnej czy angażując się w postępowania sądowe, priorytetowo traktujemy sprawy z udziałem lokalnych dziennikarzy. Ze względu na brak zmian legislacyjnych niezbędna jest praca u podstaw poprzez regularną pomoc prawną i angażowanie się w procesy dziennikarzy lokalnych. Celem tych działań jest wpłynięcie na praktykę organów władzy samorządowej i orzecznictwo sądów oraz dostosowanie ich do europejskich standardów wol- ności słowa. Kolejnym elementem naszych działań na rzecz wolności słowa na szczeblu lokalnym są regularne debaty i konferencje służące identyfikacji problemów związanych z wolnością słowa w Polsce. Dnia 11 stycznia 2013 r. wraz Zakła- dem Systemów Prasowych i Prawa Prasowego Wydziału Nauk Politycznych i Dziennikarstwa Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza oraz pod patronatem Izby Wydawców Prasy zorganizowaliśmy konferencję poświęconą mediom lo- kalnym i regionalnym. Niniejsza publikacja stanowi zbiór przemyśleń uczestni- ków konferencji: prawników, medioznawców, dziennikarzy mediów lokalnych, wydawców i przedstawicieli organizacji pozarządowych.

O czym piszemy? W pierwszej części publikacji zaprezentowana zostanie analiza problemów prawnych, z jakimi boryka się prasa lokalna i regionalna. Autorzy skupili się m. in. na próbie zdefiniowania prasy lokalnej oraz pojęcia „dziennikarz” w nowej rzeczywistości mediów cyfrowych, analizie zasadności wytaczania procesów cy- wilnych przez organy władzy publicznej, trudnościach z dostępem do informacji publicznej, procesach karnych o zniesławienie oraz pochylili się nad problemem nieuczciwej konkurencji na rynku prasy. W drugiej części publikacji oddaliśmy głos praktykom – wydawcom, redak- torom naczelnym i dziennikarzom prasy lokalnej, którzy w codziennej pracy muszą zmagać się z nieprzyjaznym środowiskiem prawnym oraz nieuczciwy- mi praktykami ze strony organów samorządowych. W swoich tekstach autorzy

3 Platforma dostępna jest na stronie: www.wolnoscmediow.org 4 D. Głowacka, Praktyczny przewodnik po art. 212 k.k., Warszawa 2012. Przewodnik jest dostępny w formacie PDF na stronie: www.obserwatorium.org/images/PRZEWODNIK%20WWW.pdf [dostęp 15 grudnia 2013 r.].

13 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania odnieśli się m. in. do kwestii konkurowania z prasą samorządową, ale także do nowych wyzwań dla lokalnych mediów, jakie wiążą się z rozwojem internetu i wprowadzaniem innowacyjnych modeli biznesowych (swoistych dla lokal- nego rynku prasy). W środowiskach lokalnych internet nie odbiera wydawcom czytelników w tak szybkim tempie, jak dzieje się to obecnie w mediach central- nych. Podstawą egzystencji lokalnych tytułów pozostaje wciąż wydanie papie- rowe. Autorzy mają jednak świadomość konieczności poszukiwania nowych rozwiązań i w swoich tekstach opisują dotychczasowe doświadczenia i ekspe- rymenty związane z wydawaniem swoich gazet w sieci oraz dzielą się przewi- dywaniami na temat przyszłości lokalnych mediów w erze cyfrowej. Trzecia część publikacji została poświęcona wspomnianej platformie blo- gerskiej. Zamieściliśmy w niej opis funkcjonowania i założenia, jakie realizować ma „Lokalny monitoring wolności mediów”, a także wybór tekstów blogerów współpracujących z Obserwatorium w ramach tego projektu. Wybraliśmy dla Państwa teksty dotyczące województwa kujawsko-pomorskiego, dolnoślą- skiego, małopolskiego, zachodnio-pomorskiego, mazowieckiego, lubuskiego i pomorskiego. Lektura wpisów, które ukazały się na platformie, umożliwi zapo- znanie się z przykładami naruszeń wolności słowa i zagrożeń dla dziennikarzy lokalnych w ostatnim roku. Mamy również nadzieję, że zachęci Państwa do re- gularnego odwiedzania platformy i czytania blogów. Oddajemy w Państwa ręce publikację „Problemy mediów lokalnych i regio- nalnych”, życząc miłej lektury!

Summary

Introduction The Observatory of Media Freedom in Poland run by the Helsinki Founda- tion for Human Rights presents the publication titled ‘Local and regional me- dia – unsolved problems and new challenges’. The publication is a result of the conference on local media which took place in January 2013 at the Adam Mick- iewicz University in Poznan. The conference was organized by the HFHR and the Institute of Press Systems and Press Law of the Adam Mickiewicz University. The local press in Poland is much more vulnerable than nationwide media to threats related to the freedom of expression especially with regard to the legal proceedings triggered for example by critical publications on local authorities. That is because local media lack strong editorial and financial background and often cannot afford professional legal aid. That makes them more exposed to the attacks of local politicians or businessmen. Another important problem is

14 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania publishing by local governments their own ‚press titles‘ which disturb fair com- petition on the local media markets and hamper functioning of independent, ‘watchdog’ press. Within the Observatory of Media Freedom in Poland project we focus on helping local press in lawsuits, we also organize conferences and workshops for journalists. In January 2013 we have started a blog platform ‚Local monitor- ing of media freedom’ where volunteers trained by the HFHR monitor the most alarming problems and threats to local journalists in their provinces and report them on their blogs. Moreover we publish manuals for local journalists on the legal aspects of the freedom of expression. In the first part of this publication there is an analysis of the legal problems faced by local and regional press such as criminal and civil defamation lawsuits, trouble with the access to public information, unfair competition on the local press market and legal challenges to local media in the digital era. In the sec- ond part practitioners such as local publishers, editors in chief and journalists take over the floors and express their opinions on practical aspects of these problems. At the end, we have included a description of our blog platform and a selection of articles prepared by bloggers engaged in the project.

15

I. WYZWANIA PRAWNE

Problemy mediów lokalnych i regionalnych • Materiały pokonferencyjne

Jędrzej Skrzypczak

Problemy z definiowaniem pojęcia „prasa lokalna” w erze cyfrowej

Na wstępie warto zaznaczyć, że coraz bardziej popularny w dyskursie pub- licznym termin „glokalizacja” podkreśla rolę lokalnych społeczności w dobie globalizacji5. Jak zwraca się uwagę w literaturze, jest to swoisty rewers globa- lizacji, choć podkreśla się przy tym, iż ktokolwiek broni „tożsamości lokalnych” jako antidotum na niemoralne uczynki globalizatorów, ten walczy ich bronią i jest tylko pionkiem w ich rękach6. Tym niemniej w ten sposób wzmaga się paradok- salnie poczucie znaczenia lokalnych społeczności7. Wynika to zapewne z wielu czynników, wśród których wskazać można chociażby takie, jak: dostrzeganie zagrożeń wynikających z procesów globalizacji, obawa przed utratą tożsamo- ści oraz zdominowaniem przez bardziej ekspansywne kultury i społeczności. Wydaje się, że lokalność staje się wręcz modna. Z pewnością w tym swoistym fenomenie początku XXI wieku, jakim jest glokalizacja, istotną rolę odgry- wa prasa lokalna. Przedmiotem niniejszego opracowania jest próba wska- zania kryteriów pomocnych w defniowaniu prasy lokalnej, w szczególności w erze cyfrowej. W aktualnym stanie prawnym na próżno poszukiwać definicji ustawowej terminu „prasa lokalna”. W szczególności ustawa z 26 stycznia 1984 r. Prawo pra- sowe8 milczy w tym zakresie. Rozróżnienie prasy na sublokalną, lokalną, regio- nalną i ogólnopolską zdaje się nie interesować ustawodawcy także w zakresie postępowania rejestrowego. W art. 20 prawa prasowego wskazuje się tylko, że wydawanie dziennika lub czasopisma wymaga rejestracji w sądzie okręgowym właściwym miejscowo dla siedziby wydawcy. W ust. 2 tego przepisu, jak rów- nież w wydanym na mocy upoważnienia ustawowego rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 9 lipca 1990 r. w sprawie rejestru dzienników i czasopism9, nie wymaga się od wnioskodawców podania, jaki zasięg terytorialny ma osią- gać dziennik lub czasopismo.

5 R. Robertson, Globalization, Social Theory and Global Culture, Londyn 1992, passim; idem, The conceptual promise of glocalization: commonality and diversity, „Art-eFact. Strategies and Resistance”, artykuł dostępny na stronie: http://artefact.mi2.hr/_a04/lang_en/theory_robertson_en.htm [dostęp 29 października 2013 r.]. 6 Z. Bauman, Tożsamość, Gdańsk 2007, s. 82. 7 K. Kuciński, Globalizacja jako indygenizacja globalizacji, „Rocznik Żyrardowski” 2011, Tom IX, s. 17. 8 Dz. U. z 1984 r. nr 5, poz. 24, ze zm. 9 Dz. U. z 1990 r. nr 46, poz. 275 ze zm.

19 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Brak ustawowego określenia pojęcia „prasa lokalna“ nie oznacza, że jest to pojęcie niezdefiniowane. Przywołać tu należy bowiem bogaty, choć zróżnico- wany dorobek doktryny w tym zakresie. Odwołać można się do stanowiska, zgodnie z którym pod tym terminem rozumie się prasę wydawaną w dzielnicach dużych miast, parafiach, na osiedlach, mikroregionach, krainach, w małych mia- stach i miasteczkach, gminach, powiatach, ziemiach, w środowisku wiejskim. Lo- kalne wydawnictwa prasowe umieszcza się często – ze względu na niewielki zasięg ich rozpowszechniania – na tak zwanym trzecim poziomie prasowo-wydawniczym, sytuując je poniżej zasięgu ogólnokrajowego oraz regionalnego. Według tego kryte- rium i powstałej na tej podstawie klasyfikacji prasy do periodyków lokalnych zalicza się tytuły rozpowszechnianie na obszarze mniejszym od terytorium województwa10. Wedle innej definicji, wydzielając prasę lokalną, należy brać pod uwagę następu- jące kryteria: miejsce wydawania, miejsce redagowania, obszar kolportażu, treść pis- ma11. Zdaniem niektórych autorów prasa lokalna to bardzo niejednolita grupa wy- tworów prasowych, których wspólną cechą jest fakt ukazywania się poza głównym centrum lub głównymi ośrodkami życia polityczno-społecznego oraz kulturalnego danego kraju, kolportowania ich na określonym (zwykle granicami wewnętrznego podziału administracyjnego) terytorium. W praktyce łączy się to pojęcie z rozmaity- mi wytworami prasowymi ukazującymi się i kolportowanymi na małych terytoriach administracyjnych12. Media lokalne (media sublokalne) – wedle tej koncepcji – to pewna kategoria formalna, która jest rezultatem podziału mediów ze względu na ich zakres oddziaływania. Są więc one przeciwieństwem mediów ogólnokra- jowych. Media lokalne wiążą się ściśle z aktualnym podziałem administracyjnym kraju (w różnych okresach mamy do czynienia z prasą wojewódzką, powiatową, miejską czy też gminną). Zdaniem autorów tego spojrzenia na prasę lokalną nie- co inne znaczenie ma termin „prasa regionalna”. Kategoria ta nie jest związana z administracyjnym podziałem kraju, lecz odnosi się do pewnych obszarów etno- graficznych mających wspólne (lub podobne) cechy kulturowe, gospodarcze13. Wedle innej, nieco podobnej definicji prasa lokalna to (bez względu na miejsce wydawania) przeciwieństwo prasy ogólnokrajowej, (...) o lokalności de- cydują: zasięg terytorialny, faktyczny kolportaż i czytelnictwo. Lokalność jest stopniowalna: najmniej lokalna może być prasa regionalna, jeśli region obejmu- je obszar większy niż województwo, najbardziej gazety parafialne14. Wedle tej koncepcji pojęcie to oznacza periodyki adresowane do jednej tylko lub więcej,

10 Zob. szerzej: R. Kowalczyk, Prasa lokalna w systemie komunikowania społecznego, Poznań 2003, s. 48. 11 A. Notkowski, Polska prasa prowincjonalna w Drugiej Rzeczypospolitej (1918–1939), Warszawa–Łódź 1982, s. 13, cyt. za R. Kowalczyk, op. cit. 12 J. Maślanka, S. Dziki (red.), Encyklopedia wiedzy o prasie, Wrocław 1976, s. 174. 13 S. Dziki, W. Chorązki, Media lokalne i regionalne, [w:] Dziennikarstwo i świat mediów, Kraków 2000, s. 121. 14 J. Maślanka, S. Dziki (red.), op. cit., s. 181–182, cyt. za R. Kowalczyk, op. cit., s. 50.

20 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania ale bardzo bliskich sobie społeczności. Treść tych pism najbliższa jest życiu bie- żącemu, przeszłości i współczesności ludzi pozostających w szczególnego rodza- ju więzi. Dla takich właśnie społeczności lokalnych periodyki te są przeznaczone i wśród nich znajdują też najwięcej czytelników15. Zdaniem J. Mądrego pojęcie to oznacza tytuły lokalne przeznaczone dla jed- nej, mniej lub bardziej zwartej społeczności lokalnej żyjącej na względnie niewiel- kim obszarze, a pozostającej w więzi społecznej opartej na wspólnych tradycjach miejscowych, rodzaju zajęć, źródłach utrzymania, przyzwyczajeniach prasowo- -czytelnych16. Autor ten za tożsame z pojęciem periodyku lokalnego uznaje ta- kie terminy, jak: prasa prowincjonalna, prasa lokalna, prasa regionalna, prasa terenowa, prasa trzeciej siatki, prasa powiatowa17. Wedle typologii proponowanej przez Ośrodek Badań Prasoznawczych Uni- wersytetu Jagiellońskiego (dalej „OBP UJ”) wyróżnić można było prasę18: po- nadogólnokrajową, ogólnokrajową, regionalną, lokalną (prasę lokalną I stop- nia) oraz sublokalną (prasę lokalną II stopnia). W tym ujęciu pod pojęciem prasy lokalnej należało rozumieć te gazety i czasopisma, które swoim zasięgiem nie przekraczały jednego województwa (województwa z lat 1975–1998) lub jednej diecezji19. Jednocześnie temu pojęciu przeciwstawiano pojęcie prasy regional- nej obejmującej swoim zasięgiem obszar przekraczający obszar województwa, ale mniejszy niż terytorium Polski, czyli np. obszar Wielkopolski20. Reforma admi- nistracyjna kraju wymusiła zweryfikowanie poglądów definiujących pojęcie prasy lokalnej. Uwzględniając trójstopniowy podział administracyjny kraju, au- torzy związani z OBP UJ zaproponowali, aby mediami regionalnymi nazywać prasę obejmującą co najmniej jedno „nowe” województwo, mediami lokalnymi – mniej niż jedno województwo, ale co najmniej jeden powiat, zaś media sub- lokalne stanowią pozostałą grupę mediów, np. media miejsko-gminne, osied- lowe, parafialne21. Przy tej okazji warto zwrócić uwagę, że zjawiskiem często obserwowanym na dzisiejszym rynku prasowym jest proponowanie czytelnikom przez dzienni-

15 Zob. szerzej: M. Gierula i B. Grzonka, Prasa lokalna w latach 1989–1991, [w:] „Zeszyty Prasoznawcze” 1992, nr 1–2, s. 121. 16 J. Mądry, Czynniki sprawczo-rozwojowe i funkcje prasy lokalnej a determinanty dziennikarskiej realizacji tygo- dników współczesnych, [w:] J. Mądry (red.), Społeczne funkcje tygodników lokalnych Śląskiego Wydawnictwa Prasowego, Katowice 1985, s. 93, cyt. za R. Kowalczyk, op. cit., s. 50. 17 Zob. więcej: E. Jurga, Prasa lokalna ziemi leszczyńskiej w latach 1998–2000, [w:] J. Sobczak (red.), Media i polityka, Poznań 2001, s. 59. 18 Jak podkreślano, typologia ta była aktualna tylko do 31 grudnia 1998 r., do momentu wejścia w życie reformy administracyjnej kraju z 1999 r. 19 E. Jurga, op. cit. Autorka cytuje w tym zakresie poglądy W. Chorązkiego. S. Dziki, W. Chorązki, op. cit., s. 61. 20 Ibidem. 21 Tak S. Dziki, W. Chorązki, op. cit., s. 130.

21 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania ki regionalne mutacji terenowych obejmujących obszar gminy czy powiatu22. Jak się zauważa, wzrastająca konkurencja na rynku prasowym zmusiła dzien- niki i czasopisma regionalne do wydawania dużej liczby mutacji i dodatków lokalnych23. Proces ten na terenie Polski przebiegał dwutorowo albo poprzez tworzenie od nowa miejscowych mutacji, albo poprzez przejmowanie istnie- jących tytułów lokalnych. Ich istotą jest to, że lokalna mutacja ma przyciągnąć czytelników do tytułu regionalnego lub ogólnopolskiego poprzez zaspokaja- nie potrzeb informacyjnych mieszkańców pewnego wydzielonego obszaru te- rytorialnego24. Obserwowany jest także proceder, który, być może, mógłby być traktowany nawet jako działanie nieuczciwej konkurencji, a polegający niejako na dodawaniu dziennika regionalnego do bezpłatnego tygodnika lokalnego. Wydaje się, iż takie mutacje nie pozbawiają jednak periodyku regionalnego charakteru. Zaznaczyć tu należy, że termin „mutacja dzienników lub czasopism” oznacza odrębne wydanie danej gazety dla pewnego terenu (powiatu, kilku powiatów lub całego województwa) uzupełnione lokalnymi wiadomościami oraz omawiające sprawy interesujące ów teren. W ten sposób tworzone są od- rębne kolumny strony lub tylko ich części25. Zwrócić uwagę należy w tym miej- scu, iż wyróżnia się rozmaite postaci mutacji. Analiza zawartości takich wersji jednego wydania pozwala na wyciągnięcie wniosku, iż mutacja polegać może zarówno na zmianie prawie wszystkich kolumn, pozostawiając jedynie ogólny szkielet periodyku, bądź też na zmianach polegających na wprowadzeniu je- dynie pewnych fragmentów pisma, dostosowując je do specyfiki lokalności26. Zjawisko ukazywania się dzienników regionalnych wraz z załączonymi lokal- nymi mutacjami nie jest łatwe w ocenie. Z jednej strony owe dodatki lokalne zaspokajają w pewnej mierze oczekiwania kierowane pod adresem prasy lokal- nej, a więc realizowanie funkcji informacyjnej dla społeczności danego wyod- rębnionego obszaru. Z drugiej strony jest to w istocie nadal prasa regionalna. Z formalnego punktu widzenia bowiem jest tu najczęściej tożsamość wydawcy, a nawet redaktora naczelnego, szaty graficznej, numeru ISSN i numeru rejestru dzienników i czasopism. Dlatego też bardziej poprawnym terminem opisującym takie zjawisko widoczne na współczesnym rynku prasowym jest mutacja lokal-

22 Zob. szerzej: ibidem. 23 Zob. szerzej: R. Kowalczyk, Media lokalne i społeczeństwo. Wybrane zagadnienia na przykładzie prasy lokalnej w Wielkopolsce, Poznań 2003, s. 22. 24 Na tego rodzaju zagrożenia rozwoju prasy lokalnej wskazuje J. Parnes, Wyzwania i szanse dla współczesnej polskiej prasy lokalnej, „Global Media Journal. Polish Edition” 2009, No 1(5), s. 99. W opinii tego autora ekspansja prasowa wydawnictw regionalnych na lokalnych rynkach medialnych jest jedną z największych przeszkód rozwoju prasy lokalnej, obok aktywności wydawniczej jednostek samorządu terytorialnego. 25 Por. Encyklopedia wiedzy o książce, praca zbior., Wrocław–Warszawa–Kraków 1971, s. 1574. 26 J. Mond, Niektóre zagadnienia organizacji pracy redakcji, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Warszawskiego, Prasoznawstwo” 1956, nr 1, s. 103–105.

22 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania na dziennika. Pojęcie prasy lokalnej należy rezerwować raczej dla tytułów praso- wych ukazujących się wyłącznie na terenie mniejszym niż jedno województwo, ale co najmniej wielkości jednego powiatu stanowiących samodzielną jednost- kę wydawniczą, z własnym zespołem redakcyjnym, redaktorem naczelnym, po- siadającą odrębny numer ISSN oraz samodzielną rejestrację w rejestrze dzienni- ków i czasopism. W ostatnim okresie dość popularnym terminem jest określenie prasa hiper- lokalna. Pod tym pojęciem należy rozumieć przekazy skierowane do bardzo niewielkich grup odbiorców, obejmujących kilka lub jedną ulicę, jeden dom czy blok mieszkalny. Zjawisko to rozpowszechniło się za sprawą platform interne- towych, zyskując duże zainteresowanie27. W tym kontekście należy zgodzić się z tezą, że dzienniki i czasopisma z tego powodu, że ukazują się w internecie, nie tracą cech prasy28. Dotyczy to zarów- no sytuacji, gdy wersja internetowa jest niemal identyczna z wydaniem pa- pierowym, jak również, gdy funkcjonuje tylko w formie elektronicznej w sie- ci, ukazując się periodycznie29. Powyższe stanowisko w pełni koresponduje z ostatnimi poglądami judykatury30. Wydaje się, że linia orzecznicza jest obec- nie ugruntowana31, choć w przeszłości pojawiały się w tej materii różne stano-

27 M. Borkowska, Sprawozdanie z seminarium „Przyszłość mediów lokalnych – telewizja, gazety, radio, sieć”, Londyn 30 czerwca 2013 r., tekst dostępny na stronie: www.krrit.gov.pl/Data/Files/_public/Portals/0/konferencje/ sprawozdania/2013/sprawozdanie4-londyn1.pdf [dostęp 29 października 2013 r.]. 28 J. Skrzypczak, Polityka medialna w okresie konwersji cyfrowej radiofonii i telewizji, Poznań 2011, s. 364. 29 J. Sobczak, Prawo..., op. cit., teza 3 do art. 7, s. 318–319. Zdaniem J. Barty O ile dyskusyjne może być zalicza- nie internetu do prasy, a nawet środków masowego przekazu, o tyle znacznie łatwiej zgodzić się, iż informacje podawane za jego pośrednictwem, z wyłączeniem komunikacji indywidualnej (jak przy poczcie elektronicznej), są – w rozumieniu prawa – informacjami podawanymi do publicznej wiadomości. Ten punkt widzenia wywołuje skutki prawne w obszarze tych wszystkich regulacji, które posługują się tak właśnie sformułowaną przesłanką (…) Periodycznie wprowadzane i rozpowszechniane w internecie materiały można traktować jako prasę w rozumieniu ustawy z 1984 r. J. Barta, Problem goni problem, „Rzeczpospolita” 1998, nr 4, s. 15. Podobnie E. Nowińska, M. du Vall, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2001, s. 184; E. Nowińska, Nieuczciwa reklama w Internecie, [w:] R. Skubisz (red.), Internet – problemy prawne, Lublin 1998, s. 51; E. Ferenc-Szydełko, Prawo prasowe. Komentarz, Warszawa 2008, s. 79–80; J. Skrzypczak, op. cit., s. 191 i następne. 30 I tak w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 26 lipca 2007 r. zauważono, że osoba rozpowszechniająca bez rejestracji we właściwym sądzie okręgowym dziennik bądź czasopismo za pośrednictwem internetu, zarówno wówczas gdy przekaz taki towarzyszy przekazowi utrwalonemu na papierze, stanowiąc inną elektroniczną jego postać, jak i wówczas gdy istnieje tylko formie elektronicznej w internecie, wyczerpuje znamiona przestępstwa z art. 45 ustawy Prawo prasowe. Zob.: Postanowienie SN z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt IV KK 174/2007, „Orzeczni- ctwo Sądu Najwyższego w Sprawach Karnych” 2007, poz. 1737. Zob. także glosę aprobującą J. Taczkowskiej, „OSP” 2008, nr 6, s. 414 oraz krytyczną E. Czarny-Drożdżejko, Glosa, „PPP” 2008 s. 84, a także W. Górowskiego, „PiP” 2008, nr 6, s. 127. 31 Przywołać należy tu postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt III KK 234/87, „Biul. PK” 2008, nr 10, s. 33, gdzie wyrażono pogląd (tak tezy 2 i 4), iż internetowy przekaz o charakterze periodycznym, spełniający wymogi przewidziane przez ustawodawcę w treści art. 7 ust. 2 pkt 1 (...) p.pr. niewątpliwie jest prasą. (...) Środkami masowego komunikowania będą wszystkie środki, których działanie sprowadza się do masowego przekazywania rozmaitych treści. Czyli do środków tych wypadnie zaliczyć nie tylko prasę drukowaną, przekaz radiowy i telewizyjny, lecz także książkę, plakat, film oraz przekaz za pomocą internetu (…). Wymienić w tym

23 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania wiska32. Stąd też należy w pełni podzielić pogląd, iż internet jest tylko środkiem przekazu, podobnie jak ryza papieru. Papieru jako takiego nikt nie może rejestro- wać, natomiast rejestracji podlega papier zadrukowany, a w zasadzie nie sam pa- pier, lecz tylko działalność polegająca na zadrukowywaniu papieru i wydawaniu go w formie dziennika bądź czasopisma – a więc prasy33. Na szczególną uwagę zasługuje także postanowienie Sądu Apelacyjnego w Łodzi34. Reasumując, stwierdza się, że w takiej sytuacji można mówić nie o internecie jako prasie, lecz o prasie w internecie35.

nurcie należy stanowisko wyrażone w Wyroku Sądu Rejonowego w Słupsku z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II K 367/2008, „LexPolonica”, nr 2077260. W uzasadnieniu tego orzeczenia podkreślono, że już z wyjaśnień samego oskarżonego wynikało, iż jego działalność w ramach portalu internetowego (...) stanowiła prasę w rozu- mieniu Prawa prasowego. Jednocześnie warto odnotować tu tezę, iż stworzenie samej możliwości komentowania bieżących zdarzeń, zabierania głosu w dyskusji toczącej się na tematy poruszane w prasowej działalności portalu nie może być postrzegane w kategoriach publikowania materiałów prasowych. Trudno również uznać, aby intencją uczestników dyskusji było coś więcej niż zabranie głosu w trwającej debacie, a przez to ukazanie się ich komentarzy na forum, nie zaś publikowanie ich treści w rozumieniu prawa prasowego. Ustawa wymaga tymczasem, aby dany materiał został opublikowany lub przekazany do opublikowania w prasie (art. 7 ust. 2 pkt 4 pr.pr.). 2. Stworzenie forum dyskusyjnego jako miejsca permanentnej dyskusji, dialogu, wymiany poglądów przez użytkowników por- talu, ich aktywny i wyłączny udział w kreowaniu treści dostępnych zarówno dla innych uczestników debaty, jak też biernych obserwatorów, przy ograniczonej kontroli i ingerencji prowadzącego portal sprawia, że nie sposób tego ostatniego za treść toczącej się dyskusji obarczać odpowiedzialnością karną statuowaną przez treść art. 49a prawa prasowego. Na uwagę zasługuje także Postanowienie WSA w Warszawie z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II S.A./WA 1885/07, „LEX”, nr 521930, gdzie w tomie II wyrażono następujący pogląd: Periodyki internetowe, by mogły być uznane za wydawnictwa prasowe, wcale nie muszą mieć postaci typowych gazet elektronicznych, których wydawcami są tylko wielkie koncerny prasowe firmujące jedynie znane tytułu publikatorów w systemie on line. O tym, czy publikacja internetowa ma charakter prasowy, decydować powinien cel, jakiemu ma służyć. Skoro rolą i zadaniem prasy jest rozpowszechnianie informacji, to periodyczność przekazu, czyli cyklicznego informowania opinii publicznej o określonych faktach społecznych, ekonomicznych, gospodarczych, politycznych, oświatowych, kulturalnych z zakresu muzyki, filmu i sztuki etc. pod oznaczonym tytułem, nazwą, adresem czy nawet linkiem, wskazywać będzie na cel, jaki realizuje redakcja, wydawca czy autor danej publikacji elektronicznej, na stworzonej specjalnie w tym celu stronie internetowej. Por. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt III K 250/10. Zob. szerzej J. Skrzypczak, op. cit., s. 191 i następne. 32 W niektórych przypadkach sądy odmawiały rejestracji dzienników i czasopism internetowych (np. Postano- wienie Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 25 maja 2005 r., sygn. akt I ACa 277/05, Postanowienie Sądu Okręgowego w Krośnie z 17 marca 2005 r., I Ns. Rej. Pr. 3/05). W innych stanowisko było odmienne (patrz: Postanowienie Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2005 r., I Ns. Rej. Pr 75/05, Postanowienie SO w Warszawie z dnia 17 lutego 2005 r., VII Ns. Rej. Pr. 69/05). Powyższe orzeczenia przytacza Balcarczyk, op. cit., s. 30–33. Patrz także: Materiały pokonferencyjne Centrum Monitoringu Wolności Prasy Prasa w Internecie, CD. Skrzypczak, op. cit., s. 191 i następne. 33 J. Sobczak, Prawo prasowe. Komentarz, Warszawa 2008, s. 319. 34 Postanowienie Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt: I ACa 1032/12, tekst dostępny na stronie: http://orzeczenia.lodz.sa.gov.pl/content/$N/152500000000503_I_ACa_001032_2012_Uz_ 2013- 01-18_001, [dostęp 14 grudnia 2013 r.]. 35 E. Nowińska, Prasa drukowana, [w:] Barta, R. Markiewicz, A. Matlak (red.), Prawo mediów, s. 96. Podobnie S. Jan- kiewicz, Prowadzenie reklamy w Internecie, „Radca Prawny” 2001, nr 2, s. 40. W takim razie należałoby zgodzić się z tezą zaprezentowaną przez T. Longa w 2004 r. w kalifornijskim magazynie „Wired”, iż internet należy pisać małą literą, skoro jest to „tylko” kolejne medium, takie jak radio lub telewizja. Zob. szerzej: L. Olszański, op. cit., s. 9, J. Skrzypczak, op. cit., s. 191 i następne.

24 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Zważywszy na powyższe, pewne wątpliwości wzbudza także definicja e-wydań (wydań cyfrowych) gazet36. Ustawa tego pojęcia nie określa. Nato- miast w świetle postanowień Regulaminu kontroli nakładu i dystrybucji prasy zarejestrowanej w Związku Kontroli Dystrybucji Prasy37 (dalej „ZKDP”) wydanie cyfrowe to elektroniczna wersja kontrolowanego tytułu prasowego, niezmienna przez cały okres rozpowszechniania przewidziany dla danej częstotliwosci, która zachowuje istotne cechy wydania drukowanego, w szczególności identyfikację wy- dania (data i numer wydania), format liniowy (w postaci paginacji lub innej me- tody przeglądania zawartości od początku do końca) i winietę38. Zgodnie z wyżej cytowanym regulaminem wydania cyfrowe dzielą się na e-wydania i mutacje cyfrowe. Te pierwsze to wydanie cyfrowe przynajmniej jednej z mutacji wydawni- czych zawierające ten sam w formie i treści materiał prasowy (w szczególności ma- teriał redakcyjny, komunikaty, ogłoszenia i reklamy) co wydanie drukowane39. Jak stanowi ust. 1.10 regulaminu mutacje cyfrowe są to wydania cyfrowe, które nie są e-wydaniami. Oczywiście znaczenie powyższych definicji ma walor jedynie dla członków ZKDP i służy raczej zapewnieniu równych warunków funkcjono- wania podmiotów gospodarczych na rynku prasy drukowanej niż porządkowa- niu tej sfery. Tym niemniej warto ten punkt widzenia uwzględnić w koniecznej zapewne niebawem nowelizacji prawa prasowego. Nieco inaczej problem zdefiniowania prasy lokalnej przedstawia się na ryn- ku elektronicznych środków społecznego przekazu, a to z uwagi na system koncesyjny oraz deficyt częstotliwości. Wprawdzie ustawa z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji40 również nie definiuje pojęcia „radiofonia” lub „telewizja lokalna”, ale w art. 26 ust. 2 stanowi, iż telewizję publiczną tworzą m.in. regio- nalne programy telewizyjne, natomiast radiofonię publiczną m. in. spółki ra- diofonii regionalnej. Z kolei w art. 37 ust. 1 pkt 3 tego aktu normatywnego na- kłada się na Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji obowiązek,

36 Na marginesie trzeba zaznaczyć, że konsekwencją tego są chociażby problemy w praktyce z właściwym ustaleniem do stawek VAT. Otóż obecnie w świetle prawa unijnego, jak i polskiego obowiązują różne stawki VAT na prasę drukowaną (w tym przypadku są obniżone) i wersje elektroniczne (por. dyrektywę 2009/47/WE z dnia 5 maja 2009 r. zmieniającą dyrektywę 2006/112/WE w zakresie stawek obniżonych podatku od wartości dodanej. Dz. Urz. UE, L 116, 09.05.2009, s. 18–20). 37 Regulamin kontroli nakładu i dystrybucji prasy zarejestrowanej w Związku Kontroli Dystrybucji Prasy (tekst jednolity obowiązujący od dnia 1 stycznia 2013 r.), tekst dostępny na stronie: www.zkdp.pl/images/Regulamin_ kontroli_ZKDP_2013.pdf [dostęp 29 kwietnia 2013 r.]. 38 Ibidem, ust. 1.8. 39 Ibidem, ust. 1.9. W tym przypadku wymóg całkowitej zgodności e-wydania z wydaniem drukowanym nie doty- czy insertów i gadżetów. Jeżeli w wydaniu drukowanym znajdują się materiały redakcyjne, do publikacji których w innych polach eksploatacji wydawca nie ma praw, materiały te mogą być usunięte z e-wydania, co nie stanowi w tym przypadku naruszenia wymogu tożsamości formy i treści. Materiał prasowy w e-wydaniu może być do- datkowo rozszerzony lub zaadaptowany w sposób pozwalający na wykorzystanie możliwości technologicznych. 40 Dz. U. z 1993 r. nr 7, poz. 34 ze zm.

25 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania aby w koncesji na nadawanie programu radiowego i telewizyjnego określić przedmiot działalności, który należy rozumieć m. in. jako wskazanie zasięgu te- rytorialnego działalności nadawcy41, a nadto w przypadku rozpowszechniania rozsiewczego naziemnego lokalizację stacji, moc nadajnika i maksymalną moc promieniowania, a dla rozpowszechniania kablowego lokalizację stacji głównej i obszar objęty siecią kablową. Choć zatem wydaje się, że w przypadku radiofonii i telewizji naziemnej po- dział na lokalne, regionalne i ogólnopolskie media oparty jest na kryterium zasięgu, to jednak istotniejszym elementem pozwalającym na wskazanie lokal- ności stacji jest odpowiednia oferta programowa42. Są przecież nadawcy, którzy tworzą w istocie program ogólnokrajowy, ale z uwagi na dostęp do wolnych częstotliwości obejmują swym zasięgiem tylko niewielką część terytorium kra- ju. I na odwrót. Możliwości przekazów satelitarnych oraz cyfrowych pozwalają na objęcie zasięgiem olbrzymich połaci kraju, a treść może być w intencjach autorów adresowana do społeczności lokalnej. Także na rynku mediów elek- tronicznych, i to zarówno radiowych, jak i telewizyjnych poza stacjami ogól- nopolskimi wyróżniamy nadawców regionalnych, lokalnych oraz sublokalnych (powiatowych, gminnych miejskich)43. Cyfryzacja, której konsekwencją są takie zjawiska jak m. in. konwergencja44 i dywergencja mediów45, sprawia, iż wypada zastanowić się nad koniecznością rewizji takich pojęć jak prasa, radiofonia, te- lewizja. Wszystkie powyższe wątpliwości wynikają z faktu, iż pojęcia, o których mowa powyżej, powstały w innej rzeczywistości medialnej i pomijają kolejne mediamorfozy46. Silna tradycja sprawia jednak, że ciągle funkcjonują w prze- strzeni językowej, ale – co może istotniejsze – także normatywnej (w szczegól-

41 J. Sobczak, Radiofonia i telewizja. Komentarz do ustawy, Kraków 2001, s. 448. 42 R. Kowalczyk, Radio lokalne w Polsce, Poznań 2007, passim; U. Doliwa, Radio medium lokalnym, „Studia Me- dioznawcze” 2004, nr 1, passim. 43 S. Dziki, W. Chorązki, op. cit., s. 136. 44 Pod pojęciem konwergencji mediów należy rozumieć połączenie odrębnych dotychczas sektorów, takich jak: telekomunikacja, radiofonia i telewizja oraz komputery, co skutkuje wieloma konsekwencjami, m. in. multimedialnością. Znikają w ten sposób dotychczasowe bariery odgradzające trzy odrębne do niedawna byty społeczne, ekonomiczne i prawne. Zob. szerzej: J. Skrzypczak, op. cit., s. 45. 45 Dywergencja mediów to zjawisko polegające na możliwości odbioru przekazywanych treści za pomocą wielorakich kanałów dostępowych, tzn. radiofonii i telewizji naziemnej, przekazów satelitarnych, kablowych, telefonii komórkowej lub innych urządzeń mobilnych albo Internetu. W konsekwencji te same treści mogą trafiać do odbiorców różnymi kanałami. To sprawia, że różnicowanie sytuacji prawnej, organizacyjnej i eko- nomicznej nadawców obecnych na różnych platformach traci sens. Ibidem, s. 50. 46 Termin „mediamorfozy” zaproponował R. F. Fidler, Mediamorphosis: Understanding New Media, Thousand Oaks-London 1997, passim, a na gruncie polskim T. Goban-Klas, Cywilizacja medialna, Warszawa 2005, s. 47–162; idem, Radiomorphosis cultural and technological aspects of radio development, [w:] S. Jędrzejewski (red.), The Medium with Promising Future. Radio in Central and Eastern European Countries, Lublin 2007, s. 13–20; T. Kowalski, Mediamorfoza – rzecz o przyszłości mediów i mediach przyszłości w aspekcie konwergencji, „Studia Medioznawcze” 2001, nr 1, s. 22–31; J. Skrzypczak, op. cit., s. 11 i następne.

26 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania ności konstytucyjnej)47, choć zważywszy na postęp technologiczny, wydają się nieco anachroniczne. Warto przy tej okazji zwrócić uwagę, że w lipcu 2013 r. zakończył się w Pol- sce proces transformacji cyfrowej telewizji naziemnej. Dokonano wówczas ostatecznego switch-off sygnału telewizji naziemnej. Funkcjonujące obecnie trzy multipleksy cyfrowej telewizji naziemnej w zasadzie – poza programami regionalnych ośrodków TVP – nie uwzględniają oferty lokalnych nadawców. Stąd też wydaje się, że w związku z planami wprowadzenia radiofonii cyfrowej w Polsce w systemie DAB+ konieczne jest uwzględnienie obecności nadawców lokalnych. Realizacja powyższego postulatu wymaga, jak się wydaje, uwzględ- nienia m. in. sytuacji finansowej tych podmiotów i ich możliwości poniesienia opłat związanych z funkcjonowaniem multipleksu. Zgodnie z zasadą neutral- ności technologicznej konieczne jest uwzględnienie w polityce medialnej pań- stwa wszystkich platform dystrybucji treści medialnych. Jak już wyżej sygnalizowano, sprawa właściwego zdefiniowania pojęcia „prasa lokalna w internecie” wymaga innego podejścia niż tradycyjne. Podobnie rzecz wygląda w przypadku telewizji i radiofonii. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż możliwe są trzy różne warianty takiego nadawania. Po pierwsze spotyka się przy- padki, iż tradycyjne radio czy telewizja równocześnie przekazują program drogą internetu, po drugie spotyka się podmioty obecne wyłączne w sieci, a wreszcie trzecia sytuacja, gdy mamy do czynienia z programem radiowym lub telewizyj- nym na indywidualne żądanie dostępnym online, przy czym układ audycji zależy wyłącznie od słuchacza czy widza48. Jest to niezwykle dynamicznie rozwijające się zjawisko radiofonii i telewizji budzące nowe możliwości. Natomiast w nawią- zaniu do podstawowego problemu rozstrzyganego w niniejszym wystąpieniu należy podkreślić, że kryterium zasięgu oddziaływania jest tu całkowicie zawod- ne. Program taki jest przecież dostępny w globalnych zasobach internetowych. Stąd też w tym przypadku rozstrzygające będzie niewątpliwe kryterium treści. Jak z powyższego wynika, problem zdefiniowania pojęcia „prasa lokalna” w nowej rzeczywistości technologicznej nie jest prosty. Brak definicji ustawowej stwarza potrzebę określenia tego terminu przez prasoznawców. Jak jednak wyni- ka z wyżej zaprezentowanego przeglądu definicji, nie ma zgodności w piśmien- nictwie co do tego pojęcia. Jest to zapewne spowodowane wielością i różnorod- nością dostępnej oferty na rynku prasowym, ale także używaniem przez bada-

47 I tak zgodnie z art. 54 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) ustawa może wprowadzić obowiązek uprzedniego uzyskania koncesji na prowadzenie stacji radiowej lub telewizyjnej, a w myśl art. 213, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji. 48 T. Foged, How Internet Radio Plays in Accordance with U.S. and Danish (E.U.) Copyright Laws: Part I, „Entertainment Law Review” 2002, nr 7, s. 142.

27 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania czy różnych kryteriów pozwalających na stosowanie poszczególnych typologii. Wskazywano, że o wyodrębnieniu kategorii „prasa lokalna” powinny decydować takie czynniki jak zasięg kolportażu i treść periodyku. Wprawdzie do tej pory to właśnie obszar dostępności (kolportażu) tytułu determinował zwykle zarówno treść i tematykę, jak i miejsce usytuowania redakcji oraz druku. Powyższa teza jest dziś prawdziwa wyłącznie w odniesieniu do prasy drukowanej oraz radiofo- nii i telewizji naziemnej. W dobie coraz popularniejszych wydań elektronicznych, stacji radiowych i telewizyjnych dostępnych za sprawą internetu kryterium zasię- gu dystrybucji staje się całkowicie nieistotne, bowiem sieć jest przecież globalna. Decydującym czynnikiem pozwalającym na prowadzenie powyższych typologii prasy lokalnej jest z pewnością treść przekazu i grupa adresatów tzw. contentu.

Summary

Trouble with the definition of ‘local media’ in the digital era The term ‘glocalization’ has become increasingly popular in public discourse. It aims to highlight the importance of local communities in times of globaliza- tion. However, the quest to find the proper definition of the term ‘local press’ in Polish law is difficult, even though it has already been defined by numer- ous publications in media and communication sciences. Definitions of the local press should refer not only to the administrative levels of the state, but also to ethnographic, cultural or economic areas. These aspects enable the distinc- tion between nationwide, regional, local, sub-local and even hyper-local press, which includes information transfer even to very small audiences. Therefore we can still talk about ‘local press’ when it comes to the Internet, even though it is available online throughout the world. Another important concept is that newspapers and periodicals on the In- ternet do not lose the characteristics of the ‘press,’ which corresponds with the view of jurisprudence of the Polish courts which concludes that ‘the Internet is only a mean of communication, just like a ream of paper.’ The problem of defining the local press in Polish law applies to mass-media broadcasts at the era of their digitalization as well. The law on television and radio broadcasting includes neither local television nor local radio broadcasting. All of these prob- lems are caused by the fact that legal language was drafted in a different era of media, and, therefore, technological development results in anachronistic lan- guage. The coverage criteria for local media are no longer important in times of global Internet access. Therefore, the decisive factor for the typology of the press should be based primarily on content and target group.

28 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Joanna Taczkowska-Olszewska

Status zawodowy dziennikarzy w mediach lokalnych – ujęcie teoretycznoprawne

Ocena statusu zawodowego dziennikarzy mediów lokalnych może bazo- wać na dwóch fundamentach – fundamencie badań empirycznych nad kon- dycją zawodową dziennikarzy oraz fundamencie analiz teoretycznoprawnych. Pierwszy z nich pozwala na zebranie danych i informacji na temat aspiracji zawodowych dziennikarzy, wyobrażeń o zawodzie, a także wyrażanych przez środowisko ocen dotyczących faktycznych okoliczności wykonywania zawodu dziennikarza. Analiza teoretycznoprawna, jako drugi z fundamentów ustalania statusu zawodowego dziennikarzy, zmierza w innym kierunku, pozwalając na wskazanie zarówno obowiązującego, jak i – jeśli istnieje taka potrzeba – pro- ponowanego normatywnego wzorca dostępu do zawodu dziennikarza i wa- runków jego wykonywania. Fundamenty te wzajemnie się warunkują. Potrze- ba analizy prawnej powstaje bowiem zawsze wtedy, gdy badania empiryczne sygnalizują, że status zawodu jest sporny, a warunki jego wykonywania na tyle zróżnicowane, że istnieje niebezpieczeństwo jego dereglamentacji. Sytuacja ta może stanowić konsekwencję braku jednolitej wykładni przepisów prawa regulujących wykonywanie danego zawodu. Dotyka to obecnie statusu zawo- dowego dziennikarzy. Jest on na gruncie aktualnych rozwiązań prawnych nie- czytelny, a nawet, jak sądzę, uregulowany w sposób wadliwy. Z badań nad środowiskiem dziennikarzy prasy lokalnej49 wynika kilka wnio- sków i spostrzeżeń cząstkowych, a w szczególności, że: 1) dziennikarstwo jest zawodem zbyt łatwo dostępnym, 2) jest wykonywane przez osoby przypadko-

49 Wnioski te wypływają między innymi z badań prowadzonych przez L. Pokrzycką (zob. L. Pokrzycka, Szanse i zagrożenia dla dziennikarzy prasy lokalnej, http://reporterzy.info/222,szanse_i_zagrozenia_dla_dziennikarzy_ prasy_lokalnej_na_przykladzie_lubelszczyny.html [dostęp 15 grudnia 2013 r.]; L. Pokrzycka, Zagrożenia dla lokalnego dziennikarstwa na przykładzie Lubelszczyzny, „Zeszyty Prasoznawcze” 2008, nr 1–2, s. 155 i następne). Do podobnych wniosków skłaniają także wyniki badań prowadzonych przez A. Stępińską i Sz. Ossowskiego (zob.: A. Stępińska, S. Ossowski, Kariera, kontrola, służba społeczna – postawy różnych pokoleń polskich dzienni- karzy, [w:] I. Hofman (red.), Studia nad dziennikarstwem, Lublin 2011 r., s. 49), a także P. Szostak, która prowadziła badania nad podmiotowością dziennikarzy (zob. P. Szostak, Transformacja ustrojowa w Polsce a podmiotowość dziennikarzy, [w:] M. Gierula (red.), Współczesny dziennikarz i nadawca, Sosnowiec 2006, s. 108) oraz S. Mocka, który badał zmiany zachodzące w środowisku w okresie transformacji ustrojowej, kładąc nacisk na relacje po- między pokoleniem starszych i młodszych dziennikarzy, a także różnice w sposobie wykonywania obowiązków zawodowych oraz oczekiwaniach dziennikarzy należących do różnych pokoleń (zob.: S. Mocek, Dziennikarze po komunizmie, Warszawa 2006, s. 75).

29 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania wo wchodzące do zawodu, 3) istnieje duża fluktuacja kadr w zawodzie, 4) dzien- nikarze zbyt krótko terminują, zanim trafią do zawodu, 5) są źle wynagradzani, 6) obniża się poziom jakości wykonywanej pracy, 7) słaba kondycja finansowa redakcji rzutuje na stałe ograniczanie zatrudnienia, obniżanie wynagrodzeń, zmianę formy zatrudnienia (outsourcing, umowy cywilnoprawne, jednoosobo- we przedsiębiorstwa), 8) następuje obarczanie dziennikarzy nadmiernym za- kresem obowiązków wykraczającym poza warunki zawartych umów, 9) istnieją trudności w dotrzymaniu wysokich standardów merytorycznych i moralnych. Diagnoza ta jest wystarczającym powodem, by uznać za konieczne usta- lenie statusu zawodowego dziennikarzy, bazując na fundamencie regulacji normatywnych. Badania empiryczne wskazują bowiem nie tylko na obniżenie prestiżu zawodu, ale potwierdzają utratę podmiotowości dziennikarzy w sto- sunkach nawiązywanych z pracodawcami, a nierzadko utratę autonomii w re- lacjach ze światem polityki i gospodarki, co – w skrajnej postaci – prowadzi do utraty intelektualnej swobody w doborze tematów oraz sposobie redagowania materiałów dziennikarskich. Zważywszy na temat referatu, ustaleniu powinien podlegać przede wszyst- kim status dziennikarzy mediów lokalnych, a jeśli tak, to należałoby w dalszej kolejności zadawać pytania dotyczące statusu tzw. dziennikarzy śledczych, dziennikarzy informacyjnych, publicystów i felietonistów, dziennikarzy pracu- jących dla prasy drukowanej, mediów elektronicznych, a także wolnych strzel- ców (freelancers), pracowników mediów (media workers) czy prezenterów. O ile istnieje ogromne zróżnicowanie wykonywanych przez nich czynności zawo- dowych, a także warunków ich wykonywania, w tym finansowych, to jednak – w odniesieniu do legalnej definicji dziennikarza zawartej w art. 7 ust. 2 pkt. 5 ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe50 – status prawny zawodu dzien- nikarza pozostaje zawsze taki sam. Ustawodawca nie różnicuje warunków do- stępu do zawodu w zależności od sposobów jego wykonywania (działalność podstawowa, wynagradzana; działalność dodatkowa wykonywana za wyna- grodzeniem lub bez wynagrodzenia) ani zasad ponoszenia odpowiedzialno- ści prawnej (karna, cywilna). Nie jest on także zależny od zakresu obowiązków dziennikarzy (depeszowiec, prezenter, publicysta, dziennikarz informacyjny), zasięgu oddziaływania tytułu prasowego (prasa lokalna lub ogólnokrajowa), rodzaju środka przekazu (radio, telewizja, internet) lub charakteru zatrudnie- nia (zatrudnienie prawnopracownicze, świadczenie usług w ramach umowy cywilnoprawnej). Stwierdzić należy zatem, że z punktu widzenia prawa różnica

50 Dz. U. z 1986 r. nr 5, poz. 24 ze zm. Dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowaniem materiałów prasowych pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką dzia- łalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.

30 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania między statusem zawodowym dziennikarzy w mediach lokalnych i statusem zawodowym dziennikarzy prasy ogólnopolskiej ma charakter jedynie pozorny. Definiując pojęcie dziennikarza, legislator nie ustanawia przesłanek mate- rialnoprawnych dostępu do zawodu, ale wymaga spełnienia wymogu formal- nego, jakim jest posiadanie upoważnienia do pracy na rzecz redakcji. Zarazem prawo prasowe nie normuje (nie ogranicza) zakresu przedmiotowego tego upoważnienia. Ustawodawca przekazuje w ten sposób podmiotom prywatnym kompetencje do określania wzorca kwalifikacji zawodowych wymaganych od kandydatów na dziennikarzy. Ustawodawca ceduje na organizacje medialne kompetencje do rozstrzygania o przyznaniu i cofaniu uprawnień do wykony- wania zawodu dziennikarza. Dokonuje w ten sposób ograniczenia kompetencji władczych państwa. Rozwiązanie to może wskazywać, że ustawodawca uznał za najwłaściwszy w odniesieniu do działalności dziennikarzy model współre- gulacji51. Spostrzeżenie to potwierdzają także postanowienia zawarte w art. 10, art. 25 ust. 6, a także art. 54 prawa prasowego52. Ustawowa definicja pojęcia „dziennikarz” nie przesądza o charakterze wykonywanej działalności53. Nie jest zatem pewne, czy wykonywanie obo- wiązków dziennikarskich należy ujmować jako wykonywanie zawodu czy też określenie statusu dziennikarza, czy służyć miało w zamyśle ustawodawcy realizacji innych celów niż stworzenie nowej kategorii zawodowej. Blankie- towy sposób definiowania pojęcia „dziennikarz” pozwala na formułowanie dwóch koncepcji uprawiania dziennikarstwa jako zawodu, co nieuchronnie wiąże się z potrzebą prawnej regulacji, oraz dziennikarstwa jako działalności. Prowadzenie działalności, w przeciwieństwie do wykonywania zawodu54, po-

51 Modele rozwiązań prawnych oraz koncepcje nowych rozwiązań przedstawiłam w referacie Przyszłość zawodu dziennikarza w Polsce – wariantowe modele rozwiązań prawnych wygłoszonym na konferencji naukowej „Prawo prasowe wobec wyzwań współczesności” w dniach 20–21 czerwca 2013 r., zorganizowanej przez Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego. Tekst został złożony do druku. 52 W powołanych przepisach ustawodawca ceduje na środowisko dziennikarzy uprawnienia w zakresie po- woływania kolegium redakcyjnego, jak i sądów dziennikarskich. Widzi zarazem potrzebę ustanowienia zasad etycznych dla zawodu dziennikarza oraz granic swobody działalności dziennikarskiej. Zadanie polegające na ich wytyczeniu pozostawia jednak innym podmiotom. Za celowe i racjonalne ustawodawca uznaje także roz- poznanie spraw prasowych przez sądy dziennikarskie nawet wówczas, gdy organy wymiaru sprawiedliwości odmówiły wszczęcia postępowania przeciwko dziennikarzowi lub je umorzyły. 53 Pewne uwarunkowania o charakterze materialnoprawnym i formalnoprawnym odnoszą się natomiast do sposobu jego wykonywania. Ustawodawca nie precyzuje zatem, kto może wykonywać zawód dziennikarza, ale wskazuje, na czym jego wykonywanie polega, oraz oczekuje, że będzie on wykonywany w ramach szerszej struktury, jaką jest redakcja, pod jej nadzorem albo – co najmniej – w kooperacji z nią. 54 Pojęcie zawodu, chociaż nie posiada definicji legalnej, jest terminem prawnym, stając się przez to nośnikiem treści normatywnych. Użycie pojęcia „zawód” w regulacjach prawnych różnej rangi, a zatem zarówno w posta- nowieniach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i ustawach zwykłych, a także przepisach wykonawczych posiadających znaczenie regulacyjne, w układach zbiorowych pracy oraz tzw. taryfikatorach kwalifikacyjnych stanowisk wymaga, by pojęciu „zawód” przypisywać jednolite znaczenie i w sposób niebudzący wątpliwości odróżniać je od pojęcia działalności, które pomimo zbliżonego zakresu nie może być z nim identyfikowane.

31 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania mimo tożsamego z zawodem celu, jakim jest zarobkowanie, nie wymaga for- malnego potwierdzenia posiadanych kwalifikacji, nie stanowi wewnętrznie spójnego zbioru czynności, nie musi być wykonywane osobiście, a niekiedy nawet nie jest konieczne prowadzenie działalności w sposób systematyczny lub ciągły55. Przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym dziennikarstwo nie musi spełniać kryteriów zawodu, rodzić może jednak określone skutki dla osób wykonują- cych działalność dziennikarską. W konsekwencji niemożliwe stałoby się: 1) zobiektywizowanie zasad dostępu do zawodu – zasad nabywania i cofania uprawnień do jego wykonywania, 2) ustanowienie wzorców staranności zawo- dowej, 3) odmienne regulowanie sytuacji procesowej (np. stosowanie szcze- gólnych przesłanek oceny bezprawności), 3) wyposażanie w prawa podmioto- we, z których realizacją wiążą się szczególne roszczenia (roszczenia informa- cyjne), 4) upodmiotowienie w relacjach prywatnoprawnych z pracodawcami (horyzontalnych)56. Analizując obecny stan dyskusji nad statusem zawodowym dziennikarzy, można zauważyć, że o ile istnieje jedna definicja prawna pojęcia „dziennikarz”, o tyle w nauce o komunikowaniu pojawia się wiele nowych jej propozycji, które nie uwzględniają obowiązującego stanu prawa57. Zaobserwować moż-

55 J. Sobczak, Korporacje prawnicze – potrzeba czy iluzja?, [w:] T. Gardocka, J. Sobczak (red.), Zawody prawnicze, Toruń 2010, s. 99. 56 A contrario wskazać należy na cele, które ustawodawca realizuje, podejmując zadanie regulowania dostępu do zawodu i warunków jego wykonywania. Skutki regulacji mogą dotykać zarówno stosunków na płaszczyźnie publicznoprawnej, jak i prywatnoprawnej. W wymiarze publicznoprawnym regulowanie zawodu służyć może w szczególności: 1) zapewnieniu stałego poziomu (standardu) świadczonej pracy lub spełnianych usług przez profesjonalistów, 2) zobiektywizowanie oceny karygodności czynów stanowiących nadużycie zawodu, jak i na gruncie prawa cywilnego ocenę okoliczności wyrządzenia krzywdy lub szkody poprzez działanie sprzeczne z wymogami należytej staranności zawodowej, a także 3) ocenę zgodności wykonywania zawodu z normami współżycia społecznego i normami dobrego obyczaju. W wymiarze prywatnoprawnym regulowanie zawodu służy między innymi: 1) ujednoliceniu reguł dostępu do zawodu, 2) ustaleniu wzorców staranności zawodowej, 3) zapewnieniu bezpieczeństwa socjalnego, bytowego osób wykonujących zawód, 4) umożliwieniu oceny ryzyka zawodowego, 5) zapewnieniu ochrony procesu wykonywania zawodu i czynności składających się na ten proces w wymiarze zewnętrznym (niezależność zewnętrzna), jak i w wymiarze wewnętrznym (niezależ- ność wewnętrzna). 57 Zdarza się także, że pojęciu „dziennikarz” przypisywany jest sens, którego nie sposób wyczytać z ustawy. W szczególności ustawodawca nie wiąże tego pojęcia z działalnością wynagradzaną. Nie sposób zgodzić się zatem z propozycją O. Kurek, która przyjmuje, że dziennikarz jest osobą gromadzącą informacje, tworzącą z nich materiały prasowe, radiowe, telewizyjne bądź internetowe jako pracownik lub współpracownik konkretnej redak- cji, dostającą za swoją pracę wynagrodzenie (zob. O. Kurek, Oczekiwania zawodowe studentów dziennikarstwa w Polsce a możliwości medialnego rynku pracy, [w:] S. Gawroński (red.), Dziennikarz na rynku pracy, Bydgoszcz 2010 r., s. 79). Uproszczoną definicję proponuje Z. Żmigrodzki, przyjmując, żeokreślenie dziennikarz oznacza osobę zajmującą się wyszukiwaniem i przygotowywaniem (opracowaniem) wiadomości oraz prezentacją ich w środkach masowego przekazu (zob.: Z. Żmigrodzki, Dziennikarstwo. Zarys problematyki, Katowice 2007, s. 16). Należy jednak zwrócić uwagę, że status dziennikarza nie jest ani zależny, ani nie musi być związany z prezen- tacją wiadomości w środkach masowego przekazu. Pod pojęciem środka masowego przekazu zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa mieści się także przekaz w internecie, co nie oznacza, że każdy przekaz

32 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania na także postępujący proces samodefiniowania przez środowisko swojego statusu (autodefiniowanie). Proces ten zmierza do nadawania kierunku wy- kładni definicji dziennikarza (autointerpretacja). Pojawiają się przy tej okazji interpretacje o charakterze prawotwórczym. Należą do nich w szczególności te wypowiedzi, których autorzy operują pojęciem otwartego zawodu58, łą- cząc je z wolnością prasy. Trzeba tymczasem podkreślić, że opinie wskazujące na zagrożenia dla wolności prasy płynące z regulowania zawodu dziennikarza nie znajdują uzasadnienia59. Za niesłuszne należy uznać także opinie głoszą- w internecie należy kwalifikować jako publikację w prasie (zob.: J. Sobczak, Prawo prasowe. Komentarz, Warsza- wa 2008, s. 320). Nie każda osoba prezentująca wiadomości w internecie posiada status dziennikarza, bowiem Internet nie jest prasą, chociaż należy do kategorii środków masowego komunikowania (zob.: J. Taczkowska, Glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt III KK 250/10, [w:] „Orzecznictwo Sądów Polskich” 2011, z. 7, s. 707–715). M. Ulita rozgoryczony, że kiedy patrzy na produkty współczesnego dziennikarstwa, można niejednokrotnie odnieść wrażenie, że człowiek, który je popełnił, jest przybyszem z innej planety (zob. M. Ulita, Czy dziennikarstwo ma przyszłość? Widmo upadku przez specjalizację, [w:] R. Polak (red.), Dziennikarskie perspektywy specjalizacji, Kraków–Rzeszów–Zamość 2010, s. 317) postuluje, by podjąć ciężar kształcenia „prawdziwych dziennikarzy”. Pod pojęciem tym ujmuje ludzi o szerokich horyzontach myślowych, posiadających zaawansowane umiejętności związane z poszukiwaniem, tworzeniem i prezentowaniem materia- łów (ibidem, s. 317). Przytoczoną przez M. Ulitę formułę można traktować niewątpliwie jedynie w kategoriach postulatu, ale zwrócić należy uwagę, że dla legislatora byłby on niezwykle trudny do zrealizowania. 58 Pojęcie zawodu otwartego nie jest terminem prawnym ani prawniczym. Jest określeniem, które przylgnęło do dziennikarstwa i stało się „gotową formą myślenia” zarówno o sposobie dostępu do zawodu, jak i sposobie jego wykonywania. Jest pojęciem publicystycznym, które posłużyło stworzeniu stereotypu zawodu dzien- nikarskiego w świadomości społecznej. Zaczął on funkcjonować zarówno w środowisku dziennikarzy, jak i w świecie nauki. Pojęcie otwartego zawodu pełni w środowisku dziennikarzy funkcję mobilizacyjną i obronną, a zarazem pozwalającą na identyfikowanie i zwalczanie osób i grup wyrażających inny pogląd na role społeczne dziennikarzy, zasady dostępu do zawodu oraz warunki jego wykonywania. Pojęcie otwartego zawodu bywa zatem racjonalizowane poprzez odwołanie do takich wartości konstytucyjnych, jak wolność prasy i wolność wypowiedzi, by – w skrajnej postaci – utożsamić je i uznać obecność otwartego zawodu dziennikarza za waru- nek konieczny demokracji. Pojęciem otwartego zawodu posługują się bardzo często dziennikarze, występując w ten sposób przeciwko jego regulowaniu. S. Bratkowski stwierdza: Dziennikarstwo od początku swego istnienia było zawodem otwartym. Każdy mógł i nadal każdy może zostać dziennikarzem z dnia na dzień, tylko nie każdy potrafi zostać dziennikarzem dobrym i szanowanym (zob.: S. Bratkowski, Prawo niepotrzebne, „Forum Dzienni- karzy” 2008, nr 88/89/90, s. 99). Zdaniem S. Bratkowskiego Prawo prasowe potrzebne jest tylko politykom – dla ograniczenia wolności słowa. Jako prawo jest puste. Prawo puste jest zbędne. Nie dla takiego prawa nadstawialiśmy głowę (…). Miała być demokracja z wolnością słowa – i ma być. Jak stoi w Konstytucji (ibidem, s. 99). 59 Wzmocnieniu koncepcji otwartego zawodu posłużyła błędna wykładnia pojęcia wolności prasy obejmująca założenie, że wolność prasy może być realizowana indywidualnie przez każdego człowieka z osobna, niezależnie od posiadanego statusu zawodowego. Prowadzi to do odwrócenia istniejących zależności pomiędzy nabywaniem kompetencji zawodowych a korzystaniem z fundamentalnych praw człowieka, takich jak w szczególności wolność słowa gwarantowana w art. 54 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. O ile zatem zgodnie z zasadami racjonalnej wykładni uzyskanie kompetencji zawodowych jest procesem wtórnym w odniesieniu do korzystania z praw człowieka, to koncepcja zawodu otwartego tę logikę uchyla, zakładając, że każdy człowiek z racji samego człowieczeństwa może powoływać się na realizację nie tylko wolności słowa, ale także wolności prasy. Stanowisko to prowadzi w konsekwencji do absurdalnego wniosku, że każdej osobie udzielającej wypowiedzi prasie należy przyznać status dziennikarza, a każda przekazana wypowiedź stanowi przejaw wolności prasy. Nie do zaakceptowania jest tymczasem pogląd, że wolność prasy ma charakter pierwotny w stosunku do wolności słowa. Nie jest bowiem warunkiem koniecznym dla wolności słowa istnienie wolności prasy, ale nie byłoby możliwe istnienie wolności prasy bez wolności wypowiedzi (zob.: J. Taczkowska, Zawód dziennikarza w Polsce. Między misją a posłannictwem, Bydgoszcz 2012, s. 228).

33 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania ce, że zawód dziennikarza jest zawodem wolnym, a nawet zawodem zaufania publicznego60. Podejmując próbę ustalenia źródeł problemów związanych z definiowaniem zawodu dziennikarza i określeniem jego prawnego statusu, należy wskazać co najmniej kilka przyczyn. Jedną z nich jest nadmiernie szeroka definicja legal- na pojęcia „dziennikarz”. Inną przyczyną, nie mniej istotną, jest sposób, w jaki ustawodawca uregulował pozycję dziennikarza, dopuszczając, by łączyły go z redakcją dwa rodzaje stosunków prawnych: pierwszy oparty na pełnomoc- nictwie (upoważnieniu) udzielonym przez redakcję do działania na jej rzecz, którego zakres jest prawnie nieograniczony, oraz drugi – stosunek podstawo- wy (umowa o pracę lub umowa cywilnoprawna), przyjmując jednocześnie, że dla uzyskania tytułu zawodowego wystarczające jest samo pełnomocnictwo. Przyjęty przez ustawodawcę sposób regulacji oznaczał sprywatyzowanie kom- petencji do przyznawania tytułu zawodowego (uprawnień zawodowych). Pań- stwo nie przekazało ich jednak środowisku zawodowemu dziennikarzy (kor- poracjom zawodowym), co stanowi rys charakterystyczny dla współregulacji jako metody normowania zawodów, ale scedowało je na właścicieli mediów. Błędnie uznano, że organizacja medialna stanowi monolit, w ramach którego interes właściciela jest zbieżny z interesem dziennikarzy, a nawet z interesem publicznym. W efekcie pomiędzy pozycją dziennikarza przyznaną mu przez ustawodawcę a pozycją, jaką dziennikarzowi w redakcji przyznał pracodawca, pojawiła się widoczna dysproporcja. Silna pozycja dziennikarza w stosunkach na zewnątrz redakcji przyznana mu w regulacjach ustawowych kontrastuje z ograniczoną jego podmiotowością w stosunkach wewnętrznych. Brak zbiorowych unormowań, które regulowałyby uprawnienia socjalno- -bytowe dziennikarzy odbiera dziennikarzom jako grupie zawodowej podmio- towość na gruncie prawa pracy. Nielicznie istniejące porozumienia zakładowe zawierane z pracodawcami nie zmieniają statusu pozostałych dziennikarzy świadczących usługi w ramach innych umów niż umowa o pracę. Dziennikarze zostali pozbawieni podmiotowości nie tylko jako grupa zawodowa, ale także jako zespoły redakcyjne. Nie tylko nie posiadają one bowiem żadnych upraw- nień w sferze określania odpowiednich w danej redakcji warunków wykony-

60 Zawód dziennikarski najpełniej odpowiada charakterystyce zawodu zaufania publicznego, ale nim nie jest. W ślad za zadaniami, jakie realizuje, i cechami, jakie posiada, nie idzie bowiem potwierdzenie właściwego mu statusu w regulacjach prawnych. Możliwość przypisania zawodowi dziennikarskiemu szczególnych cech charakterystycznych dla zawodów zaufania publicznego może sugerować jego przynależność do tej kategorii zawodów, ale nie pozwala jeszcze na wiązanie z tym jakichkolwiek skutków prawnych (zob.: J. Taczkowska, Za- wód…, op.cit., s. 240 i następne). J. Jacyszyn zauważa, że swoistym paradoksem jest, że osoby reprezentujące mass media mają jedną z najgorszych regulacji prawnych, która ich dotyczy bezpośrednio (…). Jak do tej pory, dzien- nikarz, mimo że w odczuciu społecznym jest postrzegany jako reprezentant wolnego zawodu, w świetle polskiego prawa taką osobą nie jest (zob.: J. Jacyszyn, Wykonywanie wolnych zawodów w Polsce, Warszawa 2004, s. 284).

34 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania wania zawodu, ale nawet nie są one konsultowane w sprawach bytowych, pro- gramowych, organizacyjnych ani tym bardziej kadrowych, bądź związanych ze sposobem reprezentowania redakcji. Decyzja o cofnięciu upoważnienia do działania na rzecz redakcji sytuuje dziennikarza wśród bezzawodowców nawet wówczas, gdy dziennikarz nie naruszył żadnych reguł wykonywania zawodu. Cofnięcie upoważnienia następuje bowiem nie ze względu na zawinione dzia- łanie dziennikarza, ale ze względu na potrzebę realizacji innych celów, w szcze- gólności programowych lub finansowych. Na decyzję o cofnięciu upoważnie- nia ma często wpływ potrzeba obniżania kosztów działalności redakcji61. Ocena statusu prawnego dziennikarza w ścisłym rozumieniu obejmować winna zatem sytuację dziennikarza w stosunkach prywatnoprawnych (rela- cje horyzontalne) nawiązywanych w szczególności z pracodawcą, jak również zakres jego uprawnień i obowiązków realizowanych w stosunkach publiczno- prawnych (relacje wertykalne)62. Podjęta w tym kierunku analiza prowadzi do spostrzeżenia, że na dziennikarzach spoczywa obowiązek realizacji trojakiego rodzaju ról: 1) roli zatrudnionego (pracownika albo przyjmującego zlecenie), 2) roli osoby pełniącej funkcję publiczną63, 3) roli osoby wykonującej zawód. Po-

61 Umowy podpisywane z dziennikarzami są umowami terminowymi. Redakcje chętnie zatrudniają osoby mło- de, oferując mało atrakcyjne warunki i korzystając z ich pracy przez krótki czas. Po upływie terminu, na który sporządzona została umowa, na podobnych warunkach zatrudniane są kolejne osoby chętne do uprawiania zawodu dziennikarza. Sekretarz Zarządu Głównego Stowarzyszenia Dziennikarzy Polskich S. Truszczyński zauważa, że w taki sposób postępują media publiczne, lecz w redakcjach mediów prywatnych jeszcze gorzej postępuje się z ludźmi, traktując ich jak wyrobników, których łatwo zastąpić nowymi tłoczącymi się pod bramą. Do tego rozmaite a liczne uczelniane fabryki nowych dziennikarskich kadr pracują jak szalone: zawsze coś z tego się wybierze. To nic, że tylko na chwilę. Takim nowym, młodym, „przyjmowanym na próbę” można przecież nie zapłacić potem lub na odczepnego dać niewiele. To właśnie są te prawdziwe umowy śmieciowe. Ci sezonowi bohaterowie mediów nawet nie wiedzą, jak się bronić. Zob.: S. Truszczyński, Erupcja: Czejarek, http://sdp.pl/ felietony/3506,erupcja-czejarek-felieton-stefana-truszczynskiego,1326626278, [dostęp 14 grudnia 2013 r.]. 62 Prawa i obowiązki dziennikarzy na płaszczyźnie publicznoprawnej zostały uregulowane przepisami prawa ustrojowego (art. 14 i 54 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz postanowieniami zawartymi w prawie pra- sowym i skorelowanych z nim regulacjach innych ustaw. Analiza sytuacji prawnej dziennikarza na płaszczyźnie publicznoprawnej wskazuje, że został on wyposażony w zestaw uprawnień, który gwarantuje mu właściwe wypełnianie powierzonej mu misji społecznej. Konstrukcja przepisów prawa nakładających na dziennikarzy obowiązki publicznoprawne przewiduje taką ochronę ich realizacji, że gwarantuje ona dziennikarzowi nieza- leżność działania w trakcie wykonywania obowiązków zawodowych. Zapewnia mu także korzystną sytuację procesową, wyposażając w skuteczne instrumenty procesowe i środki ochrony. 63 Definicja legalna pojęcia funkcji publicznej została wprowadzona do systemu prawnego ustawą z dnia 13 czerwca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. nr 111, poz. 1061) nowelizującą Kodeks karny. Definicja ta nie rozwiała jednak wątpliwości w zakresie definiowania tego pojęcia. Zgodnie z art. 115 § 19 k.k. osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Do osób pełniących funkcje publiczne zaliczono w doktrynie zarówno nauczyciela w szkole prywatnej, jak i osoby działające w organach społecznych, kościołach, związkach zawodowych, stowarzyszeniach, spółdzielniach, samorządzie gospodarczym i zawodowym oraz organach placówek oświatowych i szkół wyższych. Działalność dziennikarza może być kwalifikowana zarówno jako działalność publiczna, jak i może zostać uznana za realizację funkcji publicznej. Stanowi o tym zarówno efekt

35 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania między tymi rolami istnieje szczególna zależność, bowiem zostały one w pod- stawowym zarysie zdefiniowane w ustawie Prawo prasowe. Zarówno obowią- zki pracownicze (art. 10 ust. i 2), jak i zawodowe ( art. 12, art. 13, art. 14, art. 15) oraz związane z realizacją zadań publicznych (art. 1, art. 10 ust. 1) wypływają z prawa prasowego. Na zakres ciążących na dziennikarzach obowiązków prawnych nie mają wpływu okoliczności faktyczne (realia) wykonywania zawodu. Nie ulega jednak wątpliwości, że mogą one rzutować na odczuwanie przez dziennikarzy rozmia- ru i ciężaru wykonywanych obowiązków. Często w trudniejszych warunkach pracują dziennikarze prasy lokalnej64. Komfort pracy bywa zatem różny pomi- mo jednolitego statusu prawnego dziennikarzy. Zarazem jednak zmiana pole- gająca na zmniejszeniu istniejących dysproporcji, wyrównaniu statusu dzien- nikarzy mediów lokalnych, jak również ewentualnie podejmowane działania w przeciwnym kierunku, zmierzające do pełnej dywersyfikacji, a zatem legity- mowania postępujących różnic, wymagają interwencji ze strony ustawodawcy. Zmiana okoliczności faktycznych wykonywania zawodu może nastąpić tylko pod warunkiem wprowadzenia zmian prawnych, a w szczególności regulowa- nia zawodu65 lub jego dereglamentacji66. Wszystkie te okoliczności sprawiają, że wątpliwości może budzić nie tylko kondycja zawodu, ale w szerszej perspektywie potrzeba utrzymania tego za- wodu w społecznym systemie podziału pracy. Dereglamentacja zawodu dzien- nikarza określana jako koniec dziennikarstwa nie oznaczałaby jednak kresu dziennikarskiej twórczości, który w formie publikacji prasowej poddany zostaje osądowi publicznemu, jak i przedmiot dziennikarskich zainteresowań, jakim są sprawy publiczne, a także publiczny sposób działania, który bywa często wkroczeniem w sferę interesów i dóbr innych osób. Dziennikarz, podejmując aktywność zawodową, usprawiedliwia ją, powołując się na realizację celów publicznych, do których należy obowiązek zaspokajania potrzeb informacyjnych odbiorców (zob.: J. Taczkowska, Zawód…, op. cit., s. 326). 64 L. Pokrzycka zwraca uwagę, że dziennikarze lokalni mierzą się z konkurencją prasy ogólnopolskiej oraz pewną siatką układów i zależności, które wynikają z lokalnych społeczności (zob.: L. Pokrzycka, op.cit., s. 158). Im mniejsze środowisko, tym bardziej ograniczone są możliwości dziennikarzy, brakuje miejsc pracy i redakcji konkurujących na lokalnym rynku. Utrata pracy w jednej redakcji oznacza odejście z zawodu. Za największe problemy dziennikarze lokalni pracujący na Lubelszczyźnie uznali niskie zarobki, zbyt małe zespoły ludzkie w redakcjach oraz trudny, konkurencyjny rynek (ibidem, s. 157). 65 Za zawód regulowany zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 pkt. 1 ustawy o uznawaniu kwalifikacji zawodowych (zob. Dz. U. z 2008 r. nr 63, poz. 394 ze zm.) ustawodawca uznaje zespół czynności zawodowych, których wyko- nywanie jest uzależnione od spełnienia wymagań kwalifikacyjnych i warunków określonych w odrębnych polskich przepisach, zwanych dalej przepisami regulacyjnymi. 66 Dereglamentacja stanowi skrajny efekt działań prawodawcy i polega na wyłączeniu danego zawodu z kata- logu zawodów regulowanych. Dereglamentacja oznacza zatem całkowitą rezygnację ustawodawcy z regulo- wania danego rynku. W uzasadnieniu do ustawy deregulacyjnej z dnia 13 czerwca 2013 r. (ustawa o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, Dz. U. z 2013 poz. 829 – dalej „ustawa deregulacyjna”) legislator zauważa, że zastosowanie strategii dereglamentacji jest szczególnie zasadne w sytuacji, gdy przepisy regulujące dostęp do danego zawodu są wynikiem przeszłej sytuacji na danym rynku (nastąpiły zmiany na ryn- ku, za którymi nie nadąża prawodawca) lub też powstały pod naciskiem grup zawodowych zainteresowanych uzyskaniem korzyści z ograniczenia konkurencji na rynku (zob. uzasadnienie do ustawy deregulacyjnej, s. 81).

36 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania aktywności polegającej na przygotowaniu (redagowaniu, tworzeniu) mate- riałów prasowych, ale stanowiłaby koniec okresu, w którym istniały zobiekty- wizowane standardy dziennikarstwa ustanawiane przez wzgląd na potrzeby zaspokojenia interesu publicznego. Sytuacja ta rodzi niebezpieczeństwo za- stąpienia zobiektywizowanego wzorca wymagań stawianych dziennikarzom subiektywnie dokonywaną przez właścicieli mediów oceną przy zastosowaniu kryterium stopnia realizacji indywidualnych interesów gospodarczych organi- zacji medialnych. Trzeba zarazem podkreślić, że stanowisko, zgodnie z którym nie jest ważne KTO przygotowuje materiały dziennikarskie, ale ważne JAK to robi (rzetelnie), co miałoby oznaczać, że formalizowanie warunków dostępu do zawodu szkodzi dziennikarzom i dziennikarstwu, a w konsekwencji szkodzi in- teresowi społecznemu, zawiera istotny błąd logiczny. Polega on na przyjęciu z gruntu fałszywego założenia, że można domagać się rzetelnego dziennikar- stwa pomimo braku ustalenia statusu prawnego samych dziennikarzy. Określa- nie wymogów bez wskazania kręgu osób zobowiązanych do ich przestrzegania jest działalnością nieracjonalną. Domaganie się dochowania rzetelności jest za- tem możliwe dopiero wówczas, gdy w normach prawnych wskazany zostanie krąg osób zobowiązanych do spełnienia tego wymogu. Wykonywanie zawodu dziennikarza domaga się zatem ustanowienia wzorca normatywnego, bez któ- rego nie istnieje żaden zawód67. O ile zawarta w prawie prasowym definicja pojęcia „dziennikarz” nie pozwala na różnicowanie statusu prawnego dziennikarzy mediów lokalnych w stosun-

67 W literaturze prawniczej słusznie zwrócono uwagę, że czynności składające się na dany zawód powinny być ściśle określone w aktach prawnych. Wobec braku określenia czynności zawodowych w odpowiednich regulacjach prawnych trudno bowiem w znaczeniu prawnym mówić o wyodrębnieniu jakiegokolwiek zawodu. Definiowanie pojęcia zawodu polega na wyznaczeniu ram pozwalających ustalić, czy pewne czynności są już wykonywaniem zawodu, nawet gdy mieszczą się w granicach prawa i są wykonywane przez osoby prowadzące działalność gospodarczą, czy stanowią jedynie osobiste wykonywanie czynności niemających nic wspólnego z wykonywaniem zawodu. K. Wojtczak wyraża zarazem pogląd, że nie zawsze jest możliwe objęcie terminem „zawód” działalności, która, co prawda, spełnia wymagania określone w taryfikatorach kwalifikacyjnych dla danych stanowisk, ale brakuje prawnego określenia tych czynności. Tytułem przykładu K. Wojtczak wskazuje na czynności syndyka i ratownika (zob.: K. Wojtczak, Zawód i jego prawna reglamentacja. Studium z zakresu materialnego prawa administracyjnego, Poznań 1999, s. 50–51). W piśmiennictwie podnosi się, że pojęcie zawodu jest terminem interdyscyplinarnym, co powoduje, że każda z dyscyplin kładzie nacisk na inny jego element definicyjny. Pojawiają się zatem definicje psychologiczne, ekonomiczne, socjologiczne, filozoficzne i pedagogiczne. Przeglądu tych definicji dokonuje T. Nowacki (zob.: T. Nowacki, Zawodoznawstwo, Radom 1999, s. 80–81). Przeprowadzona przez U. Jeruszkę analiza proponowanych w literaturze definicji zawodu prowadzi autorkę do wniosku, że prawie wszystkie definicje zawodu podkreślają potrójny aspekt tego pojęcia: 1) stosunkową stałość wykonywanych zadań i czynności, 2) konieczność opanowania odpowiedniego zbioru umiejętności do wykonywania tych czynności, 3) możliwość zabezpieczenia ekonomicznego człowieka pracującego i jego rodziny (zob.: U. Jeruszka, Człowiek i zawód. Wybrane zagadnienia z pedagogiki pracy, Warszawa 2010, s. 19). W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie zawodu jest definiowane poprzez kompilację kilku łącznie występujących elementów, takich jak: 1) istnienie wewnętrznie spójnego zbioru czynności (zadań), 2) osobiste wykonywanie czynności, 3) systematyczne (ciągłe) ich wykonywanie, 4) posiadanie odpowiednich kwalifikacji (wiedzy lub umiejętności), 5) odpłatność wykonywanych czynności (zob. J. Taczkowska, Zawód…, op. cit., s. 174 i następne).

37 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania ku do pozycji, jaką posiadają dziennikarze pracujący na rzecz innych redakcji, to jednak okoliczności faktyczne wykonywania przez nich zawodu są odmien- ne. Spostrzeżenie to uprawnia do sformułowania wniosku, że wymiar faktycz- ny działalności dziennikarskiej w znaczący sposób różni się od założeń, jakie definiując status dziennikarza, realizował historyczny ustawodawca. Różnice tkwiące w realiach wykonywania zawodu rzutują na ocenę statusu zawodowe- go dziennikarzy, która – co wydaje się oczywiste – wypada niejednolicie. Róż- norodność formułowanych ocen ujawnia zarazem, że ich autorzy pod pojęciem statusu rozumieją ogół okoliczności faktycznych związanych z wykonywaniem zawodu, okazując brak przywiązania, a nawet nieznajomość i nierespektowa- nie definicji legalnej pojęcia „dziennikarz”. Rezygnacja z analizy formalnopraw- nej sygnalizuje, że definicja prawna albo utraciła charakter wiążący i przestała być stosowana (desuetudo), albo jej wykładnia nabrała charakteru largissimo sensu68, co oznacza zarzucenie wykładni językowej, systemowej, a nawet funk- cjonalnej na rzecz dokonywania interpretacji tekstu prawnego przez pryzmat faktycznych zachowań podmiotów objętych definicją legalną. Stosowanie wy- kładni largissimo sensu sygnalizuje, że definicja legalna utraciła charakter nor- matywny, a wraz z nim ustała celowość pozostawienia jej w systemie prawa przez racjonalnie działającego ustawodawcę.

Summary

Theoretical and legal analysis of local journalists’ professional status

According to dr Joanna Taczkowska-Olszewska, the assessment of the pro- fessional status of local journalists may be based on two grounds – empirical research and theoretical and legal analysis. The author states that previous empirical studies on the situation of professional journalists indicate not only a drop in the prestige of this profession, but also a loss of their subjectivity in relationship both with employers and social and political reality. From a the- oretical perspective the legal status of journalists in the Polish press law has remained unchanged despite the wide diversity and development of their pro- fessional activities. Also the law does not distinguish between ‘local journalists’ and those working for nationwide media. Therefore J. Taczkowska-Olszewska argues it is important to change the current approach towards the legal defini-

68 W przypadku interpretacji largissimo sensu interpretacji poddawane są zachowania się pewnych podmio- tów – również zachowanie się prawodawcy (zob.: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 57).

38 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania tion of the ‘journalist’ and proposes to look at it from a different perspective. The author claims at the same time that it is very important to establish a nor- mative pattern for the journalistic profession. Otherwise it will be difficult for the public opinion to require from journalists to stick to the standards of profes- sional accuracy and credibility.

39 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Ryszard Kowalczyk

Media lokalne w liberalnym społeczeństwie

Idee zasadnicze dla demokracji liberalnej, takie jak wolność i równość, w na- turalny sposób prowadzą do pluralizmu, który wymusza tolerancję. Tolerancja jako taka dotyczy nie tylko zagadnień politycznych, lecz także metafizycznych. W ramach demokratycznego liberalnego społeczeństwa powinno nam cho- dzić przede wszystkim o rozumny pluralizm, a nie o prosty pluralizm. To zaś prowadzi nas do idei politycznego konstruktywizmu wprowadzającego w życie rozumny pluralizm, w którym zasadniczą rolę odgrywają kompromis i konsens. Idea rozumności – zgodnie z założeniami politycznego konstruktywizmu – nie posługuje się na ogół pojęciem prawdy ani go nie odrzuca. Albowiem idea rozumności czyni możliwym częściowy konsens w sposób, w jaki nie może tego zrobić pojęcie prawdy. W warunkach pluralizmu społecznego powstaje wiele projektów rozum- nych rozwiązań konkretnych problemów. Rozwiązania te jednak nie zawsze są ze sobą zgodne, a nawet mogą być nierozumne, irracjonalne czy wręcz obłą- kańcze. Dlatego zgoda co do faktów i okoliczności nie prowadzi na ogół do powszechnej ich akceptacji. Przypisywanie im bowiem różnej wagi wywołuje różne przekonania ludzi. W konsekwencji zmusza nas to także do nakładania na wszelkie racje rozumnych ograniczeń. Dlatego mówimy w tych warunkach również o rozumnej niezgodzie, która zakłada, że opierając się na rozumie, mamy zdolność myślenia i sądzenia, potrafimy wyciągać wnioski, oceniać dane i wyważać rywalizujące propozycje. Przyznać należy, że z tego punktu widze- nia ludzie postępują nierozumnie, gdy chcą włączyć się w system społecznej kooperacji, ale nie mają woli honorowania czy proponowania żadnych ogól- nych zasad i kryteriów określających sprawiedliwe, a więc szanujące równość i wolność kooperujących, warunki kooperacji. Są nawet gotowi pogwałcić te warunki, gdy to odpowiada ich interesom. Stabilne społeczeństwo demokratyczne zakłada warunek koniecznej ko- operacji społecznej, ta zaś nie może – zgodnie z zasadą pluralizmu i tolerancji – wykluczać określonych jednostek, legalnie funkcjonujących grup czy zrzeszeń obywateli tylko dlatego, że ich roszczenia są nierozumne. Niezmiernie ważna dla liberalnej demokracji koncepcja dobra odnosi się do tego, co ma wartość w życiu ludzkim. Zatem wskazując na określone dobro,

40 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania wskazujemy także na określoną wartość. Zauważmy także, że koncepcje dobra nie są ustalone raz na zawsze, lecz kształtują się i rozwijają wraz z ludźmi i mogą się mniej lub bardziej radykalnie zmieniać. Ponadto w ramach określonej kon- cepcji dobra mogą się znaleźć obowiązki wobec przyszłych pokoleń. Media w systemie demokracji liberalnej, podobnie zresztą jak politycy, kie- rują się jakąś koncepcją sprawiedliwości i dobra, ale dopiero po analizie i in- terpretacji ich złożonych przekazów możemy powiedzieć, jaką koncepcją spra- wiedliwości i dobra się kierują. To zaś wymaga badania ich zawartości. Jest to kwestia bodaj najważniejsza, z jednej bowiem strony media edukują obywateli, z drugiej zaś wychowują. W rezultacie w zasadniczy sposób kształtują charakter obywateli i ich cele. Wolne media, stanowiąc część świata społecznego, zobowiązane są do przestrzegania określonych warunków, sformułowanych także w formie zasad dziennikarstwa, a więc również równości, wolności i bezstronności. Ponadto media muszą być zdolne do brania odpowiedzialności za własne cele i spo- soby ich realizacji, co wpływa także na społeczną ocenę ich różnych roszczeń, zmuszając je niekiedy do ograniczania tych roszczeń. Ludzie rozumni bowiem na ogół biorą pod uwagę konsekwencje swych działań dla pomyślności bądź niepomyślności innych. Natomiast o wadze roszczeń mediów nie może decy- dować siła czy intensywność ich pragnień oraz organizacja polityczna. Odpo- wiedzialność mediów nie może być również jednorazowa, lecz musi być ciągła. Ideę odpowiedzialności znajdujemy w publicznej kulturze politycznej, dlatego można ją odczytać z jej praktyki. Współczesne media ogólnoinformacyjne postrzegane są na ogół jako swoi- sta platforma tworzenia wspólnego punktu widzenia, z którego można osądzać roszczenia obywateli wobec społeczeństwa. Odpowiedzialne media mogą nie- jako wiązać społeczeństwo poprzez poszukiwanie częściowego konsensu, a nie powszechnej zgody. Jedność społeczna polega bowiem nie na całkowitym po- wszechnym konsensie, lecz na stabilnym częściowym konsensie rozumnych obywateli. Media, uznając fakt rozumnego pluralizmu i częściowego konsensu, powinny również uznawać to, że dla demokratycznej wspólnoty politycznej niezbędna jest opresywna siła państwa. Nie ulega wątpliwości, że rola abstrakcji w praktyce mediów politycznych jest znacząca. Dlatego, jak twierdzi John Rawls, nie powinniśmy być zaskocze- ni, jeśli się okaże, że im głębszy jest konflikt, tym wyższy jest poziom abstrakcji, na który musimy się wznieść, by uzyskać jasny i niezamącony obraz jego źródeł69. Abs- trakcja jest bowiem trudna do jednoznacznego ujęcia, stąd wypływają niepo- rozumienia, a nawet konflikty.

69 J. Rawls, Liberalizm polityczny, Warszawa 2012, s. 87.

41 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Negatywną rolę w procesie politycznym, a także w procesie informowania i formowania opinii publicznej przez media, odgrywają między innymi takie czynniki, jak: uprzedzenia, stronnicze nastawienie, indywidualny i grupowy egoizm, zaślepienie. W ramach konstruktywizmu politycznego uznaje się rów- nież, że sądy moralne nie są obiektywne, ponieważ nie istnieje niezależny po- rządek wartości. W ramach prawnych regulacji funkcjonowania mediów nie można jednak zapominać o tym, że regulacje te w systemie demokracji liberalnej muszą speł- niać odpowiednie warunki: 1) muszą sprawiedliwie sytuować wolne i równe osoby, dlatego nie powinny przyznawać pewnym osobom lepszej pozycji przetargowej niż innym, 2) muszą wykluczać takie zachowania jak groźby użycia siły i przymusu, a także wprowadzanie w błąd i oszustwo. Skoro pojęcia polityczne i moralne są nieostre, to prowadzą do różnicy zdań stanowiącej w zasadzie istotę sporu politycznego. Ponieważ ludzkie indywidu- alne doświadczenia są rozmaite, różne również są sądy ludzi. To zaś oznacza, że czynniki te zawodzą nas w prawidłowym odczytywaniu rzeczywistości, dlatego jesteśmy skłonni polegać raczej na ich interpretacji.

Problematyka przekazu w mediach lokalnych Zawartość komercyjnych mediów lokalnych jest wypadkową interesów na- dawców-wydawców (właścicieli mediów), redaktorów i dziennikarzy, reklamo- dawców, polityków oraz odbiorców. Dlatego w ich praktyce występują związki z władzą, gospodarką oraz polityką. W rezultacie informacja w mediach lokal- nych jawi się nie tylko jako określone dobro publiczne, lecz przede wszystkim jako określone dobro ekonomiczne i polityczne. Rynek komercyjnych mediów lokalnych jest dualny w tym sensie, że składa się z rynku przekazów oraz rynku reklamy, co nie pozostaje bez wpływu na treść tych przekazów. Reklamodawcy, kupując od mediów dostęp do konsu- mentów, mają nie tylko wpływ na układ zawartości mediów, ale także poten- cjalną możliwość wywierania wpływu na ich treść. Media mają w tym kontek- ście również interes w powiększaniu liczby swoich odbiorców, występuje tutaj bowiem określona zależność – im większe audytorium, tym większe wpływy z reklamy. W praktyce mediów lokalnych o charakterze informacyjno-publicystycznym pojawia się także problematyka ich podatności na zewnętrzną sterowność, a więc postrzegania mediów jako narzędzia socjotechniki w sensie zarówno pozytywnym, jak i negatywnym. Oddziaływanie mediów na odbiorców może być bezpośrednie – poprzez stosowanie masowej socjotechniki – jak i pośred-

42 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania nie – poprzez wykorzystywanie społecznych zależności ludzi, w tym mechani- zmów naśladownictwa, facylitacji oraz potrzeby akceptacji i bezpieczeństwa. W ślad za tym występuje zjawisko instrumentalizmu mediów, gdzie same media są podmiotem sterującym. Będąc podmiotem i mechanizmem sterowa- nia społeczeństwem, media wytwarzają w systemie sterowanym podatność na pewne sposoby postrzegania rzeczywistości, nastawienia do określonych idei oraz pojęć abstrakcyjnych, które im towarzyszą czy je wyrażają. Warunkują tym samym postawy odbiorców wobec konkretnych osób, grup, zjawisk i zacho- wań. Media, uczestnicząc w procesie potęgowania potrzeb nieelementarnych, niemożliwych do zaspokojenia przez dużą część społeczeństwa, mogą tym samym wywoływać frustrację społeczną objawiającą się wzrostem agresji lub apatii i rezygnacji. Zjawiska sterowania są w mediach wyraźnie widoczne w czasie konfliktów społecznych, napięć politycznych, zmiany prawa czy afirmacji kontrowersyj- nych poglądów, obyczajów oraz przykładów nietolerancji. W ramach koncepcji tzw. władzy rozproszonej informacyjno-publicystyczne media same są nośnikiem i narzędziem władzy oraz instrumentem socjaliza- cji wtórnej. W rezultacie media, oddziałując na ośrodki dyspozycji politycznej, same są również wykorzystywane przez te ośrodki. Skoro w tych warunkach możemy mówić o władzy mediów, to możemy również zapytać o to, czy jest to tylko władza sądzenia, czy także władza myślenia i wnioskowania. Pomiędzy medialnym a publicznym porządkiem priorytetów informacyj- nych (hierarchią ważności wydarzeń) występuje niemal doskonała korelacja, co świadczy o opiniotwórczym wpływie mediów informacyjnych. Zdarzają się przykłady, że informowanie i objaśnianie wypierane jest przez różne formy perswazji narracyjnej, której celem jest wzbudzenie zainteresowa- nia odbiorców. Miejsce komunikowania informacyjnego zajmuje komunikowa- nie perswazyjne. Negatywne atrybucje wewnętrzne i zewnętrzne oraz przyczynowe są wyko- rzystywane w mediach lokalnych jako forma nadawania przekazom sensacyj- nego znaczenia. W ten sposób następuje również wypaczanie istoty polityki, z której złożona na ogół treść ulatuje w trakcie dziennikarskiej obróbki, a pozo- staje jedynie spłycona sensacyjność doniesień medialnych. W ogólnoinformacyjnych mediach lokalnych występuje proces homogeni- zacji zawartości, którego źródłem jest komercjalizacja mediów i rosnąca konku- rencja między nimi. Komercjalizacja mediów prowadzi do komercjalizacji infor- macji, a w konsekwencji do reifikacji zarówno informacji, jak i samych mediów oraz ich odbiorców.

43 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Podczas formowania zawartości mediów lokalnych występuje naturalne zja- wisko selekcji informacji, które jest obecne również w trakcie konsumpcji ich zawartości przez odbiorców – konsumpcji kierowanej między innymi ideą gra- tyfikacji oraz użyteczności mediów dla odbiorców. W procesie dziennikarskiej selekcji informacji redukuje się także określone obrazy, propagując tym samym medialną wizję rzeczywistości. Jednakowoż ustalanie obrazu rzeczywistości na podstawie relacji medialnych może mieć jedynie charakter inferowany, bo wnioskujemy o niej pośrednio, z pewnym prawdopodobieństwem, a nie z pew- nością. Na zawartość ogólnoinformacyjnych mediów lokalnych należy spojrzeć także z perspektywy interesu politycznego ośrodka decyzyjnego (sterującego). Zawartość mediów jest bowiem rezerwuarem ważnych informacji o społeczeń- stwie. Dzięki tym informacjom ośrodek dyspozycji politycznej jest zorientowa- ny w tym, co i jak jest społecznie werbalizowane. W tych warunkach media są również postrzegane jako ośrodek reprezentacji określonych interesów, będąc uprawnionymi do wysuwania roszczeń wobec instytucji oraz własnych koncep- cji dobra społecznego.

Media lokalne jako narzędzie Media lokalne nie powinny być postrzegane jedynie w perspektywie środka artykulacji społecznej, lecz również środka agregacji i integracji społecznej. Spotykamy liczne przykłady wykorzystywania mediów lokalnych przez poli- tyków i instytucje publiczne do budowania ich wiarygodności. Dzięki obecno- ści w mediach ich działalność staje się bardziej przejrzysta. Skoro idea przejrzy- stości publicznej jest dla informacyjnych i publicystycznych mediów lokalnych bardzo ważna, one same muszą również funkcjonować jako przedsięwzięcia przejrzyste. Brak przejrzystości może bowiem rodzić nieufność, ponieważ blokuje dostęp do ważnych informacji, uniemożliwiając ocenę wiarygodno- ści podmiotu. Jak zauważa bowiem Piotr Sztompka: Prawdopodobnie często dostrzegane symptomy nieufności w „samotnym tłumie” lub „społeczeństwie ob- cych” typowym dla nowoczesnego, miejskiego życia można przynajmniej częścio- wo wytłumaczyć (…) brakiem przejrzystości70.

Społeczna odpowiedzialność mediów lokalnych Idea społecznej odpowiedzialności mediów lokalnych w ramach systemu demokracji liberalnej nakłada na nie ważne obowiązki w sferze tzw. przemy- słu sensu, gdzie ma miejsce konstruowanie znaczeń, artykułowanie wartości

70 P. Sztompka, Zaufanie. Fundament społeczeństwa, Kraków 2007, s. 189.

44 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania i formułowanie reguł życia społecznego, w którym występuje naturalny plura- lizm i niezgodność poglądów. Dlatego przykłady autorytaryzmu, dogmatyzmu i nietolerancji powinny wzbudzać szczególny sprzeciw mediów. W demokratycznym systemie liberalnym media lokalne o charakterze in- formacyjno-publicystycznym powinny znajdować się przede wszystkim na służbie tolerancji, uznania różnic, dostrzeżenia różnorodności opinii, stylów życia, gustów i preferencji71. Media lokalne, umożliwiając swobodę wypowiedzi, stają się fundamentem demokracji, która opiera się nie tylko na poszukiwaniu prawdy, lecz w szczegól- ności kompromisu i konsensu. Dlatego między innymi media lokalne są ważną częścią przestrzeni publicznej i elementem działania komunikacyjnego oraz podstawą demokracji dyskursywnej, w której konflikt i walkę zastępować po- winien kompromis i konsens, jako główne mechanizmy kształtowania polityki i podejmowania decyzji w systemie demokratycznym. Istotnym wyzwaniem dla mediów lokalnych jest służba w dziedzinie powięk- szania kapitału społecznego oraz budowania kultury zaufania społecznego. Ważną rolą mediów lokalnych jest zwiększanie przejrzystości organizacji spo- łecznej poprzez pełnienie funkcji informacyjnej i edukacyjnej, a nade wszystko funkcji prewencyjnej, monitorującej oraz kontrolnej i sankcjonującej. Media lokalne mogą być też postrzegane jako mechanizm intensyfikacji lęku (stra- chu) u odbiorców wykorzystywany w sterowaniu ludźmi. Mechanizm ten ma zachęcić odbiorców do postrzegania rzeczywistości w kategoriach wojennych, gdzie przeciwnik nie jest traktowany jak oponent oraz partner w społecznym dyskursie, lecz stanowi ucieleśnienie wszelkiego zła i destrukcji. W ten sposób media kreują świat dychotomiczny, czarno-biały, któremu towarzyszą symbole wroga i sojusznika. Media, działając w ten sposób, niszczą kruchą na ogół więź społeczną, która jest podstawowym czynnikiem osłabiającym lęk. Skoro wię- zi społeczne opierają się na pewnym stopniu zaufania występującego między ludźmi, strach wykreowany przez media podważa to zaufanie i stwarza pole do rozszerzania się nieufności. Ta zaś powoduje wzmożenie lęku. W ten sposób tworzy się zależność błędnego koła – lęk zwiększa dezintegrację, a dezintegra- cja zwiększa lęk. W rezultacie media lokalne mogą być także źródłem „paniki moralnej”, gdy dążą do przesadnego uogólnienia pojedynczych przypadków i rozpowszechniają nieuprawnione przeświadczenie powszechności jakiejś de- wiacji. Ekstrapolacja na przyszłość z obserwacji epizodów zachowań teraźniejszych i opieranie na nich zaufania wiąże się ze znacznie większym ryzykiem niż ekstra-

71 Ibidem, s. 355.

45 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania polowanie z długotrwałych i spójnych trendów. Tu także występują przykłady asymetrii, gdzie epizod może odgrywać zasadniczą rolę w dyskredytacji repu- tacji i wiarygodności konkretnego podmiotu indywidualnego czy zbiorowego. Występują przecież liczne przykłady manipulacji wizerunkiem w mediach. Media lokalne biorą udział w kształtowaniu i odzwierciedlaniu nastrojów społecznych, którym na ogół towarzyszą obrazy różnych niegodziwości – bra- kuje im jednak przeciwwagi, czyli obrazów działań szlachetnych. Następuje eskalacja obecności w mediach złych wiadomości. Zaufanie dziennikarzy do źródeł informacji, w szczególności do źródeł anonimowych, jest niezwykle problematyczne, dlatego powinno być znacznie ograniczone. W praktyce me- diów lokalnych występują przykłady asymetrii ilości i jakości przekazów, któ- ra zachodzi wówczas, gdy zwiększającej się liczbie przekazów nie towarzyszy wzrost ich jakości albo gdy ich zwiększająca się liczba powoduje pogorszenie się ich jakości. Obecność standardów w praktyce mediów lokalnych potwier- dzana jest zaufaniem społecznym, natomiast brak standardów rodzi wysoki po- ziom nieufności. W świecie bez standardów panuje nieufność, zachowanie innych jest bowiem arbitralne72.

Wnioski dotyczące rozwoju sektora mediów lokalnych ● Konieczne jest stworzenie systemu bardziej dogodnych warunków ekono- micznych dla rozwoju mediów lokalnych, zwłaszcza mediów obywatelskich i mediów niszowych, w tym mediów regionalistycznych. ● Ważne jest zwrócenie większej uwagi na zjawisko sieciowania mediów lokal- nych, w szczególności mediów elektronicznych, oraz koncentrację własności w mediach na konkretnym lokalnym i regionalnym obszarze. ● Potępienie społeczne powinno spotkać przejawy kultury cynizmu i egoizmu występujące w praktyce mediów lokalnych nastawionych tylko na własny indywidualny bądź grupowy interes. Natomiast pochwałę powinny zyskać media, które mając na uwadze swój interes, mogą jednak przynosić korzyść ogółowi, służąc dobru publicznemu. Albowiem każdy interes jest interesem własnym działającej osoby, jednak nie każdy interes polega na własnej ko- rzyści tej osoby. ● Powinniśmy sprzyjać oddolnym inicjatywom samoregulacji mediów lokal- nych.

72 Ibidem, s. 277.

46 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania Summary

Local media in liberal society Prof. Ryszard Kowalczyk states that values of justice and goodness, by which media in liberal democracies should be guided, may be recognized only after the analysis and interpretation of messages addressed by them to the society. After all, media are responsible for educating and raising citizens’ awareness, as well as for involving the society in search of social compromise. However the information in local media is not only a public good, but it has also economic and political value. This is due to the fact that the content of commercial local media derives from the clash of interests of various actors such as media own- ers, journalists, local politicians and consumers. Thus they are in practice seen not only as a tool of social engineering but also a tool and carrier of political power. Local media are often used by politicians and public institutions to build their credibility. It is therefore very important that the relationship between lo- cal politicians and local journalists is based on transparent rules. If the idea of​​ access to information and public transparency appears to be so important for media, they should themselves also function as transparent projects. The au- thor concludes that the aim should be to create appropriate economic condi- tions for the development of local media. Bottom-up self-regulatory initiatives of local media should be also fostered.

47 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Dominika Bychawska-Siniarska

Dobra osobiste organów władzy publicznej

Obserwatorium Wolności Mediów w Polsce Helsińskiej Fundacji Praw Czło- wieka (dalej „HFPC”) działa od 2008 r. W tym czasie angażowaliśmy się w różnego rodzaju postępowania sądowe z udziałem mediów lokalnych. Do najczęstszych procesów należą sprawy o zniesławienie (na podstawie art. 212 Kodeksu kar- nego73, dalej „k.k.”), ochronę dóbr osobistych (art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego, dalej „k.c.”), jak również postępowania z prawa prasowego, w szczególności dotyczące rejestracji prasy, odmowy publikacji sprostowania czy autoryzacji. Myśląc o prasie lokalnej, warto jednak odnieść się w szczególności do zagad- nienia procesów wszczynanych przez organy władzy samorządowej. Czy jednak osoba prawna będąca organem administracji publicznej powinna mieć prawo wytaczać powództwa o ochronę dóbr osobistych? Czy może to robić w celu ochrony dobrego imienia pracowników organów samorządowych? Odpowiedzi na te pytania warto poszukać w orzecznictwie polskiego Sądu Najwyższego, ale również w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej „ETPC”).

Sprawa „Gazety Jarocińskiej” Problem powództw wszczynanych przez samorządy warto opisać na kanwie zawisłej obecnie przed ETPC74 sprawy „Gazety Jarocińskiej”. W gazecie ukazała się seria artykułów opisujących sposób zakupu działek przez Gminę Jarocin. 6 stycznia 2006 r. w numerze 1 (795) tygodnika „Gazeta Jarocińska” na stronie 2, w rubryce „Moim zdaniem” ukazał się artykuł autorstwa skarżącego Piotra Piotrowicza, redaktora naczelnego tego czasopisma, zatytułowany Tu wszystko gra. Był to komentarz do opublikowanego w tym samym numerze czasopisma na stronie 7 artykułu autorstwa dziennikarki A.G. pod tytułem Prawie 200 tysięcy za hektar. Publikacja A.G. zawierała ustalenia faktyczne poczynione przez dzien- nikarkę dotyczące nabycia przez Gminę Jarocin działki o powierzchni 3,38 ha położonej w Jarocinie. Na tej samej stronie zamieszczony został harmonogram działań podjętych przez organy gminy mających na celu nabycie prawa włas- ności tej działki, który redakcji tygodnika przesłał zastępca burmistrza Jarocina. Jak wynika z artykułu A.G., w kwietniu 2005 r. Gmina Jarocin zaproponowała

73 Ustawa z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, Dz. U. z 1997 r., nr 88, poz. 553, ze zm. 74 Sprawa została zakomunikowana Rządowi dnia 12 grudnia 2012 r., skarga nr 1443/11.

48 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej (dalej „RSP”) w upadłości kupno nieruchomości o powierzchni 3,38 ha położonej w Jarocinie przy ul. Maratońskiej za cenę 10 zł brutto za 1 m2, na poczet której miały być zaliczone zaległe zobowiązania zbywcy nieruchomości wobec Gminy Jarocin z tytułu podatku od nieruchomości. Strony nie zawarły umowy przedwstępnej. Zawarcie umowy przenoszącej własność działki miało nastąpić jednak dopiero po podjęciu przez Walne Zgromadzenie członków RSP uchwały wyrażającej zgodę na zbycie działki przez zarząd spół- dzielni oraz po uzyskaniu zgody banku na odłączenie działki, bowiem wchodziła ona w skład większej nieruchomości obciążonej hipoteką. Pismem z dnia 14 lipca 2005 r. Gmina Jarocin wystąpiła do RSP o dostarczenie dokumentów koniecznych do sporządzenia aktu notarialnego. Następnego dnia burmistrz Jarocina otrzymał odpowiedź, z której wynikało, że RSP w Kotlinie uznała, że skoro mimo wcześniej- szych nieformalnych ustaleń gmina nie wstrzymała egzekucji należności podat- kowych, to RSP potraktowała takie działanie jako odstąpienie Gminy od zawarcia umowy. W związku z powyższym 8 lipca 2005 r. RSP Kotlin zamieściła w „Gazecie Jarocińskiej” ogłoszenie o przetargu na sprzedaż przedmiotowej działki. Termin składania ofert wyznaczono do dnia 18 lipca 2005 r., Gmina Jarocin nie złożyła RSP nowej oferty kupna działki, uznając, że zbywca nieruchomości powinien uwzględ- nić poprzednią ofertę Gminy przedstawioną w kwietniu. Z uwagi na upływający niebawem termin składania oferty i konieczność dokonania ponownej wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego nie było już czasu na przygotowanie nowej oferty. W tej sytuacji przetarg wygrał i nabył nieruchomość lokalny przedsiębior- ca za cenę 12 zł brutto za 1 m2 gruntu. W październiku 2005 r. zaproponował on Gminie Jarocin odsprzedaż kupionej działki. Nieruchomość została ostatecznie kupiona od przedsiębiorcy przez spółkę gminną Jarocin-Sport Sp. z o.o. za kwotę 600 tys. zł, tj. 17,72 zł za 1 m2. W komentarzu redaktora naczelnego negatywnie oceniono działania burmi- strza miasta A.P., który zdaniem skarżącego nie dopilnował właściwego przebiegu negocjacji z RSP i tym samym doprowadził do zawarcia niekorzystnej dla gmi- ny umowy kupna nieruchomości. W artykule skarżącego czytamy: niespełna trzy miesiące wcześniej kupił [działkę] za o wiele mniejsze pieniądze jeden z biznesme- nów. Gmina też mogła mieć tę ziemię za takie same pieniądze, ale chyba nie chciała wchodzić w paradę temu biznesmenowi, bo burmistrz, sam wcześniej przedsiębiorca, z pewnością popiera przedsiębiorczość. Chcę wierzyć, że nie w wydaniu TKM75. W ar- tykule skarżący odniósł się także do działań określonych radnych, krytykując ich postawę, która w jego ocenie nie prowadziła do właściwej dbałości o interes gminy.

75 Skrót obrazujący zachowania grupy osób, które po dojściu do władzy wykorzystują swoje stanowiska lub ich nadużywają (z uzasadnienia do wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I ACa 383/09).

49 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Po publikacji artykułów burmistrz Jarocina wezwał redaktora naczelnego do usunięcia skutków naruszenia dóbr osobistych poprzez publikację przeprosin w „Gazecie Jarocińskiej” i „Gazecie Wyborczej” oraz do zapłaty kwoty 5 tys. zł na rzecz Polskiego Czerwonego Krzyża. Gdy redaktor naczelny odmówił, Gmi- na Jarocin skierowała przeciwko niemu pozew o ochronę dóbr osobistych na podstawie art. 23 i 24 k.c.76. Sąd Okręgowy w Kaliszu 8 lutego 2007 r. oddalił powództwo, powołując się na orzecznictwo ETPC dotyczące wolności słowa77. Sad uznał, że artykuł zawierał opinie, które nie podlegają dowodzeniu. A opis stanu faktycznego nie wzbudzał między stronami kontrowersji. Sąd Apelacyjny w Łodzi podtrzymał wyrok78. Niemniej Gmina Jarocin zwróciła się do Sądu Naj- wyższego ze skargą kasacyjną. Sąd Najwyższy 17 lipca 2008 r. zwrócił sprawę do ponownego rozpoznania79. Wskazał przy tym, że jeżeli przypisuje się burmistrzowi niekorzystne działanie na rzecz gminy, to tym samym podważa się autorytet i narusza dobra osobiste tejże osoby prawnej. Ponadto sąd powziął w wątpliwość, czy sądy orzekające wcześniej w wystarczający sposób zbadały rzetelność redaktora naczelnego zatwierdzającego artykuł i opisany w nim stan faktyczny. 18 marca 2009 r. Sąd Okręgowy w Jarocinie uznał, że dobra osobiste skarżącej gminy zostały naruszo- ne poprzez opinię wyrażoną w artykule dotyczącą braku transparencji w dzia- łalności gminy80. Sąd orzekł nakaz przeprosin i zwrot kosztów postępowania. Wyrok został utrzymany przez Sąd Apelacyjny w Łodzi. Skarga kasacyjna nie została zaś przyjęta do rozpoznania. Redaktor naczelny zarówno w apelacji, jak i w skardze kasacyjnej wyka- zywał jednocześnie, że orzeczenia Sądu Okręgowego i Sądu Apelacyjnego naruszają nie tylko przepisy prawa cywilnego, ale również zagwarantowaną w art. 54 ust. 1 i art. 14 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz w art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej „EKPC”) wolność wypowiedzi dziennikarza mediów lokalnych, a także prawo obywateli do informacji o działaniach władzy publicznej (art. 61 Kon- stytucji). Polskie sądy nie uwzględniły powyższych argumentów. Odnosząc się do przytoczonych zarzutów, Sąd Apelacyjny w Łodzi w uzasadnieniu wy- danego wyroku stwierdził: Jeśli zaś chodzi o przepisy art. 54 i 61 Konstytucji oraz art. 10 EKPC (…), to skarżący chyba nie twierdzi, że powołane normy winny mieć zastosowanie w sprawie zamiast art. 24 w zw. z art. 43 k.c. Mogą one być

76 Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 93, ze zm. 77 Wyrok Sądu Okręgowego w Kaliszu z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt IC 1090/06. 78 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I ACa 383/09. 79 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II CSK 111/08. 80 Wyrok Sądu Okręgowego w Kaliszu z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt IC 1606/08.

50 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania natomiast pomocne przy wykładni przesłanek odpowiedzialności z tytułu na- ruszenia dóbr osobistych.

Inne przykłady dotyczące prasy regionalnej W kwietniu 2012 r. Paweł W., redaktor naczelny lokalnego portalu infor- macyjnego (www.faktyoswiecim.pl) opublikował artykuł Oświęcim. Starostwo i uczelnia łamią prawo. Starosta zapowiada ignorowanie Faktów Oświęcim. W ar- tykule opisana została kilkumiesięczna korespondencja pomiędzy portalem informacyjnym a Starostwem Powiatowym w Oświęcimiu oraz Wyższą Szkołą Zawodową w Oświęcimiu. Starostwo Powiatowe zwróciło się do Sądu Okręgo- wego z powództwem o ochronę dóbr osobistych. Sąd uznał naruszenie dóbr osobistych powiatu, wskazując na nierzetelność artykułu oraz nieprawidłowości w opisie stanu faktycznego81. Redaktor naczelny portalu złożył apelację, sprawa jest w toku. Innym przykładem jest sprawa „Sopockiej Gazetki Kąpielowej”, której redaktor naczelny Wojciech F. został oskarżony o zniesławienie82 przez sopocki Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji. Redaktor naczelny napisał do przedstawicieli władz miasta skargę, wskazując na nieprawidłowości, jakich jego zdaniem dopuszczo- no się przy przetargu na sprzątanie miejskiej plaży. Przetarg wygrała bowiem firma, która – jak twierdził oskarżony – nie posiada m. in. odpowiedniego sprzę- tu do wykonania powierzonego jej zadania. Podmiotem odpowiedzialnym za przetarg, a także kontrolę jakości sprzątania plaży jest sopocki Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji. Warto również odnotować zapowiedź Prezydent Łodzi Hanny Zdanowskiej ze stycznia 2013 r. o możliwości wszczęcia postępowania sądowego przez Urząd Miasta wobec tabloidu „The Sun” w związku z artykułem przedstawiającym mia- sto jako ubogie i wyludnione83.

Prawo polskie Przepisy art. 23 i 24 k.c. dają uprawnienie do domagania się udzielenia ochrony prawnej w sytuacji, gdy naruszenie lub zagrożenie dóbr osobistych miało charakter bezprawny, czyli gdy było sprzeczne z obowiązującym porząd- kiem prawnym lub zasadami współżycia społecznego. W sprawach o ochronę dóbr osobistych ciężar postępowania dowodowego w dużej mierze ciąży na

81 Wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt IC 1721/12. 82 Na podstawie art. 212 k.k., akt oskarżenia został wniesiony do Sądu Rejonowego w Sopocie, sygn. akt II K 274/11. 83 Zapowiedź Prezydent Łodzi została odnotowana przez media, m.in. łódzkie wydanie „Gazety Wyborczej” z dnia 7 stycznia 2013 r. w artykule pt. Hanna Zdanowska zaprasza szefa „The Sun” do Łodzi.

51 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania osobie pozwanej (powód korzysta z domniemania bezprawności naruszenia), która w procesie ma obowiązek wykazania okoliczności usprawiedliwiających swoje działanie84. Polski k.c. w art. 43 w zw. z art. 24 przewiduje możliwość wystąpienia z po- wództwem o naruszenie dóbr osobistych przez osobę prawną, w tym także np. województwo, powiat, gminę, szkołę wyższą czy też zakład opieki zdrowotnej85. Do takiego powództwa stosuje się wówczas odpowiednio przepisy dotyczące osób fizycznych. Wśród dóbr osobistych należących do osoby prawnej wymie- nia się jej dobre imię, nazwę, nietykalność pomieszczeń, tajemnicę korespon- dencji etc., mające być odpowiednikiem sfery prywatności osoby fizycznej. Polskie przepisy przyznają gminom osobowość prawną w oparciu o art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym86. Osobowość prawna została również przyznana powiatom na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiato- wym87. W ten sposób gminy i powiaty stały się podmiotem praw i obowiązków prawa cywilnego. Nie ulega jednak wątpliwości, że gminie lub powiatowi jako osobie prawnej nie przysługuje tożsamy zakres dóbr osobistych jako osobie fizycznej (tj. wartości ściśle związane z fizycznością lub psychiką człowieka), a w dodatku gmina jest osobą prawną szczególnego rodzaju. Do właściwości gmi- ny należy w szczególności wykonywanie zadań publicznych88, m.in. podejmo- wanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwy- kłego zarządu89. Pełnienie funkcji publicznych przez gminę realizowane jest przy pomocy organów i pracowników, którzy mają obowiązek działać uczciwe i sumienne na rzecz obywateli. W opisanej wyżej sprawie redaktora P. Piotrowicza sądy nie uwzględniły faktu, iż w związku z wymienionymi wyżej specyficznymi zadaniami gminy nie można traktować jej jak każdej innej osoby prawnej prawa prywatnego. Polskie organy krajowe oparły się w tej sprawie na niesłusznych wytycznych Sądu Najwyższego wyrażonych w wyroku 17 lipca 2008 r.90 mówiących o tym, że skoro gmina jest jednostką samodzielną i ma osobowość prawną oraz działa przez swoje organy, to każde działanie tych organów jest postrzegane jako działanie samej gminy. Sądy przyjęły, że jeżeli burmistrzowi przypisuje się nieprawdziwe działanie niekorzystne w skutkach dla budżetu gminy, to tym sa-

84 K. Pietrzykowski, Komentarz do artykułów 1–449, [w:] Kodeks Cywilny Tom I, wyd. 4, Warszawa 2005, s. 110. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt V CK 259/05. 85 Magdalena Mazur, Dobro urzędowo osobiste, [w:] „IT w Administracji”, styczeń 2010, s. 52. 86 Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny, Dz. U. z 1990 r. nr 16, poz. 95 ze zm. 87 Ustawa z 5 czerwca 1996 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm. 88 Art. 2 ust. 1 i art. 6 ustawy o samorządzie gminnym. 89 Art. 18 ust. 2 pkt. 9 ustawy o samorządzie gminnym. 90 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II CSK 111/08.

52 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania mym podważa się autorytet gminy i naraża ją na utratę zaufania społeczności samorządowej. Tymczasem z art. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że pod poję- ciem gminy należy rozumieć lokalną wspólnotę samorządową (którą tworzą mieszkańcy gminy) oraz odpowiednie terytorium. Nie można zatem utożsa- miać gminy z wchodzącymi w jej skład organami działającymi w jej imieniu. Jest to zaledwie jeden z elementów wchodzących w skład gminy. Powyższy pogląd wynika expressis verbis z innego wyroku polskiego Sądu Najwyższe- go z dnia 11 stycznia 2007 r.91, który nie został uwzględniony w orzeczeniach sądów krajowych w opisywanej sprawie. Sąd Najwyższy podkreślił w nim m. in., że dobra osobiste osoby prawnej nie mogą być łączone jedynie z organami tej osoby, ponieważ nie wypełniają one substratu osobowego osoby prawnej. Dóbr osobistych osoby prawnej nie należy również łączyć z poszczególnymi osobami fi- zycznymi tworzącymi substrat osobowy osoby prawnej. Istotą osoby prawnej jest bowiem to, że jest ona odrębnym podmiotem prawa, wobec czego naruszenie do- bra osobistego osoby prawnej dotyka całości substratu osobowego, a nie niektó- rych tylko wchodzących w jego skład osób fizycznych. Dobre imię osoby prawnej jest, zdaniem Sądu Najwyższego, łączone z opinią, jaką mają o niej inne osoby ze względu na całkowity zakres jej działalności. Polski Sąd Najwyższy w przeszłości badał także, kiedy negatywne wypowiedzi pod adresem osób wchodzących w skład organów osoby prawnej (lub jej pra- cowników) mogą rzeczywiście prowadzić do naruszenia reputacji samej osoby prawnej, a kiedy tylko do naruszenia dobrego imienia tych osób fizycznych92. Sąd Najwyższy uznał wówczas, że posądzenie o korupcję urzędników wymienio- nej z nazwy gminy, gdy nie przywołano jednocześnie nazwisk tych urzędników, może godzić w dobre imię gminy. Jednakże Sąd Najwyższy dopuścił możliwość wystąpienia z powództwem przez publiczną osobę prawną jedynie dlatego, aby nie pozbawić roszczenia urzędników, którzy czują się urażeni daną wypowiedzią krytykującą ich działalność w sposób generalny. Podkreślił jednocześnie, że gdy- by w takiej publikacji wskazano tych urzędników z imienia i nazwiska, to stano- wiłoby to podstawę do wystąpienia z powództwem o ochronę dóbr osobistych jedynie przez te osoby fizyczne we własnym imieniu, a nie gminę. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie skarżący w swoim artykule negatywnie ocenił pracę konkretnych osób, w szczególności burmistrza gminy. Nie odniósł się anonimowo do osób zaangażowanych w transakcje. Pomimo to z powództwem wystąpiła gmina, a nie osoby wskazane w artykule.

91 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II CSK 392/06. 92 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 maja 2002 r., sygn. akt II CKN 642/00; Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 2005 r., sygn. akt V CK 314/05.

53 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Standardy strasburskie W raporcie Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy dotyczącym sytu- acji w Rosji93 wskazano, że możliwość występowania z powództwem cywilnym o ochronę dóbr osobistych przez publiczne osoby prawne powinna zostać zniesio- na, ponieważ osoby te per se nie posiadają godności, honoru czy reputacji. Raport ma jednak charakter rekomendacji, tzw. soft law. Do możliwości wszczynania powództw o ochronę dóbr osobistych przez organy władzy odniósł się bardzo generalnie ETPC w sprawie Romanenko p. Ro- sji94. Sprawa dotyczyła postępowania cywilnego i karnego, jakie założył Depar- tament Zarządzający lokalnego sądu gazecie z Władywostoku. Gazeta opisała nielegalny proceder sprzedaży drewna do Chin. ETPC uznał, że mogą istnieć powody, aby wprowadzać w państwach członkowskich regulacje uniemożli- wiające ciałom publicznym pozywanie. Niemniej ETPC nie ma możliwości ana- lizy legislatury danego kraju, lecz może ocenić, jak obowiązujące prawo wpły- wa na konkretną sprawę. W tej sprawie ETPC orzekł naruszenie art. 10 EKPC, tj. wolności słowa. Nie uznał jednak wprost, że regulacje umożliwiające osobom publicznym wytaczanie postępowań o ochronę dóbr osobistych są niezgodne z EKPC. Dwóch sędziów strasburskich w zdaniu odrębnym podkreśliło jednak, że możliwość wytaczania tego typu powództw jest nie do pogodzenia ze stan- dardami wolności słowa. Warto podkreślić, że w świetle orzecznictwa ETPC sądy krajowe powinny dopuszczać szersze granice wolności słowa co do wypowiedzi dotyczących polityków. Jak wskazał ETPC w wyroku Kita p. Polsce95: gdy celem artykułu skar- żącego było spowodowanie wątpliwości, czy lokalni politycy rzeczywiście zasłu- gują na sprawowanie publicznego urzędu, dopuszczalne granice wypowiedzi są szersze. W orzeczeniu Lingens p. Austrii, Oberschlick p. Austrii, Castells p. Hiszpanii i innych96 ETPC również podkreślił, że: Osoby podejmujące działalność publiczną w sposób nieunikniony, a zarazem świadomy i dobrowolny, wystawiają się na kon- trolę i reakcję ze strony opinii publicznej. Muszą wykazać zatem większy stopień tolerancji nawet wobec szczególnie brutalnych ataków skierowanych przeciwko nim. Tego wymaga w szczególności prawo do otwartej i nieskrępowanej debaty

93 Rezolucja nr 1455 z dnia 22 czerwca 2005 r. 94 Wyrok ETPC z dnia 8 października 2009 r. w sprawie Romanenko p. Rosji, skarga nr 11751/03. 95 Wyrok ETPC z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie Kita p. Polsce, skarga nr 57659/00. 96 Wyrok ETPC z dnia 8 lipca 1986 r. w sprawie Lingens p. Austrii, skarga nr 9815/82; wyrok z dnia 23 maja 1991 r. w sprawie Oberschlick p. Austrii (I), skarga nr 11662/85; wyrok z dnia 23 kwietnia 1992 r. w sprawie Castells p. Hiszpanii, skarga nr 11798/85; wyrok z dnia 28 sierpnia 1992 r. w sprawie Schwabe p. Austrii, skarga nr 13704/88; wyrok z dnia 2 stycznia 1999 r. w sprawie Janowski p. Polsce, skarga nr 25716/ 94; wyrok z dnia 27 lutego 2001 r. w sprawie Jerusalem p. Austrii, skarga nr 26958/95; wyrok z dnia 29 marca 2005 r. w sprawie Ukraińska Grupa Prasowa p. Ukrainie, skarga nr 72713/01; wyrok z dnia 29 marca 2005 r. w sprawie Sokołowski p. Polsce, skarga nr 75955/01.

54 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania publicznej stanowiącej jedną z podstawowych wartości państwa demokratyczne- go. W każdym przypadku zakres przyznanej ochrony prawnej winien być wyzna- czony z uwzględnieniem tych wartości.

Regulacje europejskie Podobne wnioski wyprowadzić można z ustawodawstwa i orzecznictwa są- dów krajowych Państw Stron EKPC. Przykładowo w prawie brytyjskim wystę- puje wyraźne ograniczenie zakresu podmiotów uprawnionych do wnoszenia powództwa o ochronę dobrego imienia (tort of defamation). Natomiast niedo- puszczalne jest wnoszenie tegoż powództwa przez osoby prawne realizujące zadania o charakterze publicznym. Zasada ta wynika z orzeczenia Izby Lordów wydanego w sprawie Derbyshire County Council oskarżonej na łamach „The Sunday Times” o niewłaściwe inwestowanie funduszy, którymi zarządzała97. Podstawowym argumentem była więc konieczność zapewnienia nieskrępowa- nej możliwości wypowiadania się na temat działalności organów publicznych. Przeciwne rozwiązanie uznano za sprzeczne z interesem publicznym. W Niemczech (sekcja 823 niemieckiego k.c.) jest możliwość pozywania przez grupę osób lub instytucje, ale tylko w razie gdy zniesławiające treści mają wystarczająco elementów umożliwiających indywidualną, osobistą identyfika- cję98. We Francji na gruncie prawa prasowego z 1881 r. (art. 30) istnieje możli- wość wszczęcia postępowania o zniesławienie przez organ administracyjny99. W praktyce jednak organy niezwykle rzadko korzystają z tej możliwości. W latach 90. na Ukrainie obowiązywały regulacje umożliwiające pozywanie przez organy władzy publicznej100. Niemniej ze względu na efekt mrożący tego typu regulacji na wolność słowa na Ukrainie organizacje pozarządowe rozpoczę- ły kampanię, której efektem było wykreślenie przedmiotowych regulacji z k.c.. W 2004 r. zakaz pozywania przez osoby prawne został usunięty z gruzińskiego k.c. Podobną drogę obrały Bułgaria i Serbia, gdzie tylko podmioty indywidualne mogą wszczynać postępowania o ochronę dóbr osobistych101.

97 Derbyshire County Council v. Times Newspaper Ltd., 1993, AC534. 98 Bürgerliches Gesetzbuch, uchwalony w 1896, obowiązujący od 1 stycznia 1900 r. (BGBI. I S. 42, 2909, 2003 I, s. 738). 99 Loi sur la liberté de la presse, 29 lipca 1881 r., wersja skonsolidowana z dnia 7 lipca 2013 r., dostępna jest na stronie: www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000006070722&dateTexte=vig [dostęp 15 grudnia 2013 r.]. 100 Art. 4 ukraińskiego k.c., Wiadomości Najwyższej Rady Ukrainy, BBP, 2003, NN 40–44. 101 Written Comments Submitted by the Open Society Justice Initiative and the Moscow Media Law and Policy Institute in Romanenko v. Russia case, 2005, tekst dostępny na stronie: www.opensocietyfoundations.org/ sites/default/files/romanenko_20050711.pdf [dostęp 15 grudnia 2013 r.].

55 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Podsumowanie Lokalni włodarze w chwili obecnej dysponują szeregiem przepisów wyni- kających z k.k. oraz prawa prasowego, których mogą używać przeciwko dzien- nikarzom. Wyrok ETPC w sprawie Piotrowicz p. Polsce może mieć kluczowe zna- czenie dla ustanowienia standardu co do możliwości wszczynania procesów o ochronę dóbr osobistych przez publiczne osoby prawne. Utrzymywanie takich przepisów może zniechęcać lokalnych dziennikarzy do bycia „publicz- nym stróżem” demokracji i pełnienia kontroli nad działaniami lokalnych władz. Groźba odpowiedzialności cywilnej ogranicza w ten sposób nie tylko wolność dziennikarzy, ale także prawo obywateli do uzyskania informacji o życiu pub- licznym. Cierpi na tym zatem także interes publiczny, gdyż w wyniku braku in- formacji o nadużyciach mogą nie zostać podjęte odpowiednie działania wyjaś- niające czy kontrolne.

Summary

Personal goods protection of public entities According to the Polish Civil Code legal entities can lodge civil or criminal defamation cases. In practice it happens that civil proceedings for personal goods protection against journalists are lodged by local governments. The au- thor of the article describes one of such cases – Piotrowicz v. Poland – run by the Helsinki Foundation for Human Rights within its Observatory of Media Freedom in Poland programme before the European Court of Human Rights. Mr Piotro- wicz, a local newspaper’s editor in chief, described irregularities in the process of buying a plot of land by Jarocin municipality and criticized a local mayor. In consequence he was sued for civil defamation by the municipality. The domestic courts ordered official apologies and obliged the journalist to reimburse the costs of proceedings. In the context of this case Dominika Bychawska – Siniarska draws attention to the to Polish Supreme Court jurisprudence. According to the Supreme Court civil defamation cases can be brought by a legal entity if the journalist did not refer in his article to any particular individuals, mentioned by name. In case of Piotrow- icz, couple of local officials, together with the mayor were explicitly mentioned. However, courts adjudicating in his case failed to take into account the previous Supreme Court judgements as well as basic freedom of expression standards. Therefore D. Bychawska – Siniarska claims that the Piotrowicz case may raise certain concerns as to the compatibility of its outcome on the domestic level with the European Convention of Human Rights. Especially due to the fact that

56 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania recently the European Court of Human Rights highlighted in the case Romanenko v. Russia that ‘there may be sound policy reasons to decide that public bodies should not have standing to sue in defamation in their own capacity’. Moreover, a general trend can be observed in Europe to abolish the possibility of lodging civil and criminal defamation cases by public entities such as local governments. D. Bychawska – Siniarska shows in her article that maintaining such regulations can lead to a serious chilling effect.

57 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Piotr Kryczek

Przeciwdziałanie praktykom ograniczającym konkurencję na rynku prasy lokalnej

Gwarancje wolności prasy i równości w prowadzeniu działalności gospodarczej Art. 14 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi gwarancję wolności prasy i innych środków społecznego przekazu. Z kolei art. 32 ust. 2 Konstytucji wskazuje, że wszyscy mają prawo do równego traktowania i że nikt nie może być dyskryminowany w życiu gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Konstytucyjne prawo wolności prasy i innych środków społecznego prze- kazu oraz zasada równości mogą doznać uszczerbku wskutek działań władz lokalnych. Będzie tak w przypadku, gdy działania tych władz tylko pozornie mają uzasadnienie ekonomiczne lub organizacyjne, a głównym i rzeczywistym celem tych działań jest wyeliminowanie mediów niewygodnych dla władz. Naj- częściej działania takie ujawniają się na rynku reklam, które stanowią główne źródło przychodów wydawców prasy lokalnej. Ograniczona w lokalnym wymia- rze podaż reklam, w dodatku kreowana w dużej części przez władze lokalne lub przez powiązane z nimi podmioty gospodarcze, sprawia, że niezmiernie łatwo jest sterować tą podażą. W efekcie może dochodzić do faktycznego wzmacnia- nia mediów popierających władze lokalne i osłabiania tych mediów, które te władze zbyt często krytykują. Takie działania mogą wypełniać przesłanki prak- tyk ograniczających konkurencję, które są co do zasady zakazane i są ścigane przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej „UOKiK”) na podstawie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów102 (ustawa antymo- nopolowa). Zanim wydawca, którego dotknęły szykany władz lokalnych, zawiadomi Prezesa UOKiK o stosowaniu praktyk ograniczających konkurencję, powinien ustalić, czy spełnione są konieczne przesłanki, które umożliwiają wszczęcie sto- sownego postępowania, a mianowicie: a) czy można wskazać konkretnego naruszyciela, który spełnia kryteria przed- siębiorcy w rozumieniu ustawy antymonopolowej,

102 Dz. U. z 2007 r., nr 50, poz. 331, ze zm.

58 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania b) czy kwestionowane działania mają cechy praktyki ograniczającej konku- rencję, c) czy można wykazać naruszenie lub zagrożenie interesu publicznego.

Pojęcie przedsiębiorcy Naruszycielem reguł konkurencji (ustawy antymonopolowej) może być tyl- ko rzeczywisty uczestnik obrotu gospodarczego (przedsiębiorca). Podmioty niespełniające kryterium przedsiębiorcy, choć w praktyce wywierają istotny wpływ na rynek, pozostają poza kontrolą ustawy antymonopolowej. Za przedsiębiorcę można uznać z jednej strony wydawców prasy lokalnej, a z drugiej – lokalne jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim prowadzą one politykę medialną miasta lub powiatu oraz kupują usługi reklamowe w lokalnej prasie. Zawieranie odpłatnych umów z wydawcami stanowi zatem jedną z form działalności gospodarczej jednostki samorządu terytorialnego. Przedsiębiorcą w tym wypadku nie są organy jednostek samorządu terytorialnego (starosta, burmistrz miasta, zarząd gminy), lecz miasto, powiat lub gmina.

Praktyki ograniczające konkurencję Należy zaznaczyć, że ustawa antymonopolowa chroni wolność konkuro- wania (w odróżnieniu od ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, której celem jest ochrona uczciwej konkurencji). Prezes UOKiK podejmuje więc inter- wencję tylko wtedy, gdy naruszone są reguły stojące na straży wolności kon- kurencji. Przykładowo do takiego naruszenia dochodzi w sytuacji tzw. zmowy cenowej. Istota naruszenia wolności konkurowania (ograniczenie konkurencji) polega w tym przypadku na tym, że zmowa cenowa wyłącza mechanizm gry rynkowej, który powinien zapewniać najwyższą jakość produktów i usług za racjonalną cenę. Zastosowanie w konkretnym przypadku ustawy antymonopolowej powin- no się rozpocząć od wyznaczenia rynku właściwego, albowiem ocenę stanu konkurencji oraz zidentyfikowanie ewentualnych praktyk ograniczających kon- kurencję można przeprowadzić tylko na precyzyjnie wyznaczonej części rynku. Rynek można określić według dwóch głównych kryteriów: przedmiotowego (produkty lub usługi dostarczane przez konkurentów) oraz geograficznego (te- rytorium, na którym oferowane są takie same lub podobne produkty i usługi). W przypadku lokalnej prasy możemy mówić o lokalnym (ograniczonym do gra- nic miasta lub gminy) rynku wydawania prasy oraz rynku reklamy prasowej. Praktyki ograniczające konkurencję na określonym rynku właściwym mogą zasadniczo polegać na zawieraniu porozumień ograniczających konkurencję lub na nadużywaniu pozycji dominującej. Praktyki te opisane są odpowiednio

59 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania w art. 6 i art. 9 ustawy antymonopolowej. Pierwsza kategoria praktyk odno- si się do zakazanych porozumień pomiędzy uczestnikami rynku (zawieranych w dowolnej formie), które to porozumienia wypaczają reguły wolnej konkuren- cji. W tym przypadku nie jest decydującym czynnikiem pozycja na rynku, gdyż zakaz dotyczy generalnie wszystkich przedsiębiorców, którzy mogą porozu- miewać się w celu naruszenia konkurencji. Zakaz obejmuje przede wszystkim wspomniane wcześniej porozumienia (zmowy) cenowe traktowane jako naj- cięższe naruszenie prawa antymonopolowego. Druga kategoria praktyk odnosi się do podmiotów zajmujących pozycję do- minującą, czyli takich przedsiębiorców, którzy nie spotykają się z istotną konku- rencją na danym rynku. Chociaż samo posiadanie pozycji dominującej nie jest zakazane, a w niektórych przypadkach nawet naturalne, to jednak zakazane jest nadużywanie tej pozycji. Może to polegać między innymi na narzucaniu nieuczciwych cen lub uciążliwych warunków umów przynoszących nieuzasad- nione korzyści podmiotowi, który ma pozycję dominującą.

Naruszenie interesu publicznego Przesłanką, która decyduje o tym, czy można wszcząć postępowanie anty- monopolowe, jest ustalenie naruszenia interesu publicznego. Celem ustawy antymonopolowej jest bowiem ochrona przedsiębiorców i konsumentów po- dejmowana w interesie publicznym, a nie w interesie poszczególnych przedsię- biorców, chociaż niejednokrotnie zachodzi tu zbieżność. Naruszenie interesu publicznego ma zatem miejsce wówczas, gdy zachowanie przedsiębiorcy wy- warło lub mogło wywrzeć na rynku skutki, które są niekorzystne z punktu wi- dzenia celów prawa antymonopolowego, gdyż wpływają na ilość, jakość, cenę towarów lub zakres wyboru dostępny dla konsumentów lub innych nabywców.

Rynek prasy lokalnej – niedozwolone praktyki władz lokalnych Ponieważ działania władz lokalnych powinny być transparentne, również kryteria doboru reklamodawców dla ogłoszeń lub reklam zlecanych przez wła- dze lokalne powinny być jasno i rzetelnie określone, a zlecenia powinny być udzielane na warunkach niedyskryminujących działających lokalnie wydaw- ców. Jeżeli więc na rynku prasy lokalnej lub na rynku reklamy prasowej roz- powszechnianej na danym terenie dochodzi do narzucania nieuczciwych cen reklamy prasowej lub celowego ograniczania podaży reklam lub ogłoszeń, mo- żemy mieć do czynienia z praktykami ograniczającymi konkurencję. W świetle przedstawionych wyżej wskazówek odnoszących się do interesu publicznego trzeba uznać, że działania władz lokalnych będą naruszały interes publiczny, jeżeli będą skutkowały ograniczeniem konkurencji na rynku prowa-

60 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania dzącym do pokrzywdzenia konkurentów poprzez ograniczanie im dostępu do rynku i możliwości swobodnego konkurowania. W konkretnym przypadku pra- sy lokalnej naruszenie interesu publicznego może polegać na tym, że władze samorządowe stosują bezprawne działania, które mają na celu wykluczenie konkretnego pisma z rynku prasy lokalnej i ograniczenie w ten sposób kon- kurencji. W ten sposób władze lokalne wywierają negatywny wpływ na stan konkurencji na rynku właściwym. Możemy mieć także do czynienia z wykorzystaniem pozycji dominującej przejawiającym się w narzucaniu rażąco niskich cen. Przykładowo dochodzi do takiej sytuacji w razie zlecania publikacji ogłoszeń urzędowych w jednym cza- sopiśmie za cenę niewspółmierną do kosztów i odrzucanie ofert wydawców konkurencyjnych, którzy nie mogli zaoferować takich cen.

Wszczęcie postępowania przez Prezesa UOKiK Środkiem obrony przed nielegalnymi praktykami ograniczającymi konku- rencję jest zawiadomienie Prezesa UOKiK, które może doprowadzić do wszczę- cia postępowania administracyjnego. Postępowanie to może być wszczęte tyl- ko z urzędu, a więc zawiadomienie o podejrzeniu stosowania praktyk ograni- czających konkurencje złożone przez podmiot dotknięty tymi praktykami pełni rolę źródła informacji dla organu antymonopolowego i nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania. W konsekwencji podmiot składający zawiadomie- nie nie jest stroną postępowania i nie ma uprawnień, które zwykle przysługują stronie (np. prawo wglądu do materiałów postępowania oraz prawo do zaskar- żenia decyzji Prezesa UOKiK).

Zawiadomienie powinno zwierać uzasadnienie, w którym trzeba wskazać: a) przedsiębiorcę, któremu zarzuca się stosowanie nielegalnych praktyk, b) opis stanu faktycznego, c) przepisy, które zostały naruszone, d) uprawdopodobnienie naruszenia przepisów, e) dane podmiotu składającego zawiadomienie.

Kluczową kwestią jest dostarczenie Prezesowi informacji, które przekonają go, że po stronie podmiotów zlecających reklamy występuje pozycja dominu- jąca (lokalne władze są głównym zleceniodawcą) lub że doszło do niedozwolo- nego uzgodnienia (w jakikolwiek sposób) warunków współpracy w celu wyeli- minowania innych wydawców. Z reguły zanim nastąpi wszczęcie przez Prezesa UOKiK postępowania antymonopolowego, przeprowadzane jest postępowa- nie wyjaśniające, które może trwać – w zależności od stopnia skomplikowania

61 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania sprawy – 30 albo 60 dni. Prowadzi się je w celu ustalenia, czy zachodzą okolicz- ności uzasadniające wszczęcie postępowania antymonopolowego. Prezes UOKiK ma obowiązek poinformować zawiadamiającego o sposobie załatwienia sprawy, której dotyczyło zawiadomienie. Oznacza to obowiązek przekazania informacji o wszczęciu postępowania antymonopolowego albo wyjaśnienie przyczyn, dla których Prezes UOKiK uznał, że wszczęcie takiego po- stępowania nie jest uzasadnione. Zważywszy że decyzja Prezesa UOKiK o niew- szczynaniu postępowania nie podlega zaskarżeniu i w zasadzie zamyka drogę do kwestionowania działań władz lokalnych na gruncie ustawy antymonopolo- wej, bardzo istotne jest ustalenie jeszcze przed złożeniem zawiadomienia, czy rzeczywiście zachodzą wszystkie przesłanki stosowania praktyk ograniczają- cych konkurencję, oraz należyte uzasadnienie stawianych władzom lokalnym zarzutów. Istotne jest także współdziałanie z Prezesem UOKiK – jeżeli zachodzi taka potrzeba – w trakcie postępowania wyjaśniającego i ewentualnie postę- powania antymonopolowego.

Summary

Counteraction against practices restricting competition on the local press market In his article, a legal counsel Piotr Kryczek, addresses the problem of practic- es restricting competition within local communities based on the antitrust law and Act on combating unfair competition. Violation of those regulations could be seen as a way of local governments putting pressure on local media that are vulnerable to it due to the poor editorial and financial background. Some- times actions violating free competition are even aimed at the exclusion of an inconvenient newspaper from the market. The author reminds us about consti- tutional rights: freedom of expression in media, right to equality and right to nondiscrimination in business. However, he is aware that neither constitutional guarantees nor antitrust and fair competition regulations always work in small communities. P. Kryczek presents a list of possible legal solutions for this situ- ation. He refers for example to institutions like the Office of Competition and Consumer Protection that is policing free competition and to which one can address complaints if any violation occurs. The author points out that, at the same time, the Office of Competition and Consumer Protection is in position to intervene, provided there is appropriate evidence gathered, which, in practice, may be problematic with regard to local press market competition cases.

62 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Wystąpienie Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka w sprawie wydawania tytułu prasowego przez Urząd Miejski w Łasku*

* Od redakcji: W nawiązaniu do poprzedniego artykułu autorstwa mec. Piotra Kryczka publikujemy wystąpienie Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka (dalej „HFPC”) poświęcone problematyce zagrożeń dla prasy lokalnej związanych w wydawaniem gazety samorządowej. Wystąpienie zostało przygotowane przez Dorotę Głowacką oraz Adama Ploszka, prawników Obserwatorium Wol- ności Mediów w Polsce HFPC, pod nadzorem merytorycznym dr. Adama Bod- nara, wiceprezesa HFPC. Wystąpienie zostało skierowane do Burmistrza Gminy Łask 14 sierpnia 2013 r. Łaski Urząd Miejski wydaje własną gazetę „Panorama Łaska”, w której publikuje płatne reklamy np. lokalnych przedsiębiorców. Gmin- na gazeta konkuruje na tym samym obszarze z prywatnym tygodnikiem „Mój Łask”. Do chwili wydawania niniejszej publikacji (grudzień 2013 r.), HFPC nie otrzymała na swoje pismo odpowiedzi od władz miasta. Burmistrz Łasku zwró- cił się natomiast do łódzkiej Regionalnej Izby Obrachunkowej, która w odpo- wiedzi przedstawiła stanowisko w kwestii możliwości publikowania płatnych ogłoszeń i reklam w gazecie samorządowej. Izba stwierdziła, że taka prakty- ka jest niedopuszczalna, ponieważ zamieszczanie płatnych ogłoszeń i reklam w ramach działalności wydawniczej gminy wykracza poza zadania o charakte- rze użyteczności publicznej103.

I. Rola HFPC i cel wystąpienia 1. HFPC jest organizacją pozarządową, której statutowym celem jest ochrona praw człowieka, w tym ich przestrzeganie przez organy władzy publicznej w Polsce. Szczególnym przedmiotem zainteresowania HFPC w ramach pro- gramu Obserwatorium Wolności Mediów w Polsce są gwarancje wynikające z prawa do swobody wypowiedzi na poziomie mediów lokalnych. Celem funkcjonowania programu jest podniesienie poziomu ochrony wolności sło- wa w Polsce i dostosowanie go do standardu rozwiniętych państw europej- skich. Cel ten realizowany jest na wiele różnych sposobów. Jednym z nich są wystąpienia kierowane do przedstawicieli władz. 2. Z naszych spostrzeżeń i doświadczeń wynika, że jednym z podstawowych niebezpieczeństw dla wolności słowa na poziomie lokalnym jest praktyka

103 Pismo Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z 20 grudnia 2013 r., sygn. WA 4120-15/2013/w/, www.bip.lodz.rio.gov.pl/modules/Uploader/upload/wa_4120-15-2013-w_stanowisko_izby.pdf.

63 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

wydawania prasy lokalnej przez jednostki samorządu terytorialnego104. Zwra- camy się do Państwa z niniejszym listem będącym konsekwencją powzięcia przez HFPC informacji, że w gminie Łask dochodzi do sytuacji, w której rozwój niezależnej prasy jest hamowany przez władze samorządowe.

II. Stan prawny 3. Podkreślenia na wstępie wymaga okoliczność, że obowiązujący stan prawny nie zakazuje władzom lokalnym informować o sprawach miasta czy dzielnicy poprzez wydawanie biuletynu informacyjnego czy umieszczanie na stronie internetowej bieżących informacji o funkcjonowaniu samorządu. Działal- ność ta nie powinna jednak przybierać formy zwykłego tytułu prasowego. Zachodzi bowiem wysokie prawdopodobieństwo, iż nie będą realizowane podstawowe standardy wynikające w szczególności z art. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r., nr 5, poz. 24) stanowią- cego o prawie obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej urzeczywistnianego przez prasę korzystającą ze swobody wypowiedzi. 4. Prowadzenie przez jednostki samorządu terytorialnego działalności wydaw- niczej dopuszczalne jest jednak jedynie w ściśle ograniczonym zakresie i dla realizacji określonych celów. W oparciu o art. 10 ustawy o gospodarce komu- nalnej z dnia 20 grudnia 1996 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 9, poz. 43) gmina może poza sferą użyteczności publicznej zajmować się działalnością doradczą, promocyj- ną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego. Dodatkowo zgodnie z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 1990 r., nr 16, poz.95), który wśród zadań własnych gminy wymienia m. in. sprawy związane z promocją gminy oraz wspieraniem i upowszechnianiem idei samorządowej. Nigdzie jednak ustawodawca nie dopuszcza prowadzenia działalności polegającej na wydawaniu prasy. Warto zwrócić w tym miejscu uwagę, że pozycja podmiotów publicznych jest jakościowo inna od pod- miotów prywatnych. Podmioty prywatne zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji mają swobodę działania w każdej sytuacji, w której ustawa tego nie zabrania. Podmioty publiczne, a więc i samorząd gminy Łask, mogą zgodnie z art. 7 Konstytucji działać jedynie wtedy, gdy istnieje ku temu wyraźna dyspozy-

104 Szerzej na ten temat: A. Bodnar, D. Bychawska-Siniarska, Wolność słowa w prasie lokalnej. Prasa lokalna a normy ochrony konkurencji i pluralizm medialny, pochodzi z materiałów zgromadzonych podczas konferencji organizowanej przez Obserwatorium Wolności Mediów w Polsce w dniu 29 października 2009 r. na Uniwer- sytecie Jagiellońskim w Krakowie. Por. także wcześniejsze wystąpienie HFPC: Opinia Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z dnia 2 lutego 2011 r. na temat zagrożeń związanych z działalnością wydawniczą prowadzoną przez samorządy lokalne, dostępna na stronie: www.obserwatorium.org/images/Prasa%20lokalna_opinia%20HFPC. pdf [dostęp 15 grudnia 2013 r.].

64 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

cja ustawowa. Zatem wydawanie publikacji o cechach konstytutywnych dla tytułu prasowego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy ustawa na to zezwala. W aktualnym stanie prawnym takiej możliwości ustawa nie przewiduje. 5. W tym miejscu należy podkreślić, że jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane są wypełniać swoje zadania zgodnie z ustawowo określonymi celami. Ponadto publikacje wydawane przez samorząd nie mogą być sprzecz- ne z konstytucyjnymi i międzynarodowymi standardami ochrony wolności słowa. Wydawnictwa samorządowe nie mogą ograniczać wolności słowa wyrażonej w art. 54 ust. 1 Konstytucji oraz w art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej „EKPC”), a także wolności prasy zagwarantowanej w art. 14 oraz 54 ust. 2 Konstytucji oraz pra- wa do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne przewidzianego w art. 61 Konstytucji.

III. Rola i znaczenie prasy lokalnej. Zagrożenia związane z wydawaniem prasy samorządowej 6. Podstawową, a zarazem najważniejszą funkcją mediów lokalnych jest wska- zana wyżej funkcja kontrolna organów samorządowych oraz krytyka zaobser- wowanych nieprawidłowości. W związku z pełnieniem tej funkcji media na- zywane są „publicznym stróżem” (public watchdog). Ocena społeczna działań władzy ma bardzo istotne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania spo- łeczeństwa demokratycznego. Działalność każdego organu władzy ma prawo być wartościowana przez dziennikarzy i komunikowana opinii publicznej. W odniesieniu do mediów lokalnych funkcja tzw. watchdoga jest szczególnie ważna, gdyż często stanowi jedyny mechanizm kontroli gminnych czy powia- towych urzędników. Aby jednak niezależna prasa lokalna mogła właściwie wypełniać przypisane jej zadania, w szczególności ową funkcję społecznej kontroli administracji, nie może napotykać na przeszkody w działalności ze strony władzy samorządowej. Za taką przeszkodę uznajemy wydawanie przez jednostki samorządu terytorialnego bądź podległe im instytucje tytułów pra- sowych. 7. Znaczenie niezależnej prasy podkreślane jest także w orzecznictwie Euro- pejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej „ETPC”) rozwiniętym w oparciu o art. 10 EKPC. Tytułem przykładu należy wskazać wyrok w sprawie Saliyev p. Rosji105. Pan Saliyev napisał do lokalnej gazety artykuł o nieprawidłowościach

105 Wyrok ETPC z dnia 21 października 2010 r. w sprawie Saliyev p. Rosji, skarga nr 35016/03. Omówienie wyro- ku w jęz. polskim dostępne jest w serwisie internetowym Obserwatorium Wolności Mediów w Polsce: www. obserwatorium.org/index.php?option=com_content&view=article&id=3319:etpcz-wyrok-w-sprawie-saliyev- -p-rosji-wolno-prasy-lokalnej&catid=41:etpcz&Itemid=53 [dostęp 15 grudnia 2013 r.].

65 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

w państwowym przedsiębiorstwie energetycznym. Redaktor naczelny pis- ma był wybierany i opłacany przez władze lokalne, które ponadto posiadały udziały w redakcji gazety. Redaktor naczelny pod presją lokalnych polityków zablokował ostatecznie publikację artykułu Saliyeva. ETPC stwierdził naru- szenie art. 10 EKPC, uznając, że struktura własnościowa czasopisma, która wymaga od redaktora naczelnego utrzymywania lojalności w stosunku do władz lokalnych, narusza swobodę wypowiedzi. Decyzja o zablokowaniu publikacji, uwzględniając jej ważną społecznie tematykę, nie może być na- tomiast scharakteryzowana inaczej, niż jako akt cenzury politycznej. 8. Wydawanie prasy przez jednostki samorządu terytorialnego nie może rów- nież pozostawać w sprzeczności z innymi zasadami rangi konstytucyjnej, w szczególności społecznej gospodarki rynkowej oraz z zasadą pomocniczo- ści wyrażoną w preambule Konstytucji. Realizacja tej drugiej jest zagrożona, gdy działalność samorządu wkracza na obszary, w których podmioty prywat- ne (w tym przypadku prywatni wydawcy prasy) są w stanie same zaspokajać swoje potrzeby i prowadzić na własny rachunek działalność gospodarczą w sposób niezakłócony przez władzę publiczną. Utrudnienia w wejściu na rynek prywatnemu podmiotowi chcącemu wydawać niezależną prasę sta- nowią niewątpliwie naruszenie zasady pomocniczości. 9. Usprawiedliwieniem dla wydawania prasy samorządowej nie może być pró- ba prowadzenia polemiki z nierzetelną – zdaniem władz lokalnych – gazetą prywatną, czego przykładem jest chociażby tekst zatytułowany Zdaniem burmistrza, który ukazał się 12 maja 2013 r. w „Panoramie Łaskiej”. Narzę- dziem znacznie bardziej właściwym dla tego typu polemiki jest instytucja sprostowania uregulowana w ustawie Prawo prasowe (art. 31a). Urzędnicy mają ponadto możliwość zamieszczania stosownych komunikatów na stro- nach internetowych urzędu (takich jak Łaski Serwis Samorządowy – LASK. pl). W pozostałym zakresie mogą informować obywateli o sprawach ważnych dla miasta za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej. 10. Jednostki samorządu terytorialnego są ponadto zobowiązane do prowa- dzenia działalności prasowej w zgodzie z regulacjami dotyczącymi konku- rencji na danym rynku, a zatem do przestrzegania przepisów ustawy z dn. 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 z późn. zm.) oraz ustawy z dn. 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2003 r., nr 86 poz. 804, z późn. zm.). Działalność wydawnicza samorządów budzi wątpliwości nie tylko z powodu ograniczania wolności słowa, ale także właśnie z braku zgodności z zasada- mi uczciwej konkurencji. Jednostki samorządu terytorialnego prowadzące działalność wydawniczą stają się konkurencją dla niezależnych lokalnych

66 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

tytułów. Są tym samym zobowiązane do wykonywania jej zgodnie z regula- cjami dotyczącymi ochrony konkurencji na danym rynku. Niestety z praktyki HFPC wynika, że istnienie prasy samorządowej może utrudniać dostęp do lokalnego rynku mediów niezależnym wydawcom. Dzieje się tak, ponieważ samorząd może wydawać swoje pismo w oderwaniu od prawideł rynkowych, z pomocą środków publicznych oraz przy wsparciu zatrudnionych urzędni- ków, którzy redagują jego treść w ramach obowiązków służbowych. Można domniemywać, że z taką sytuacją mamy do czynienia w Łasku. Wydawana przez Urząd Miejski „Panorama Łasku” jest rozprowadzana bezpłatnie, zatem gazeta jest pozbawiona ważnego – standardowego dla prasy prywatnej – źródła finansowania, które uzupełnianie jest ze środków publicznych. 11. Wątpliwości wzbudza ponadto zagadnienie udziału prasy samorządowej w rynku reklamowym, który niejednokrotnie warunkuje funkcjonowanie prywatnej prasy lokalnej. Niepokoi sytuacja, w której wydawcy samorządowi utrzymują się zarówno ze środków publicznych, jak i za sprawą reklamodaw- ców, o których zabiegają, stając się także na tym polu konkurentami czaso- pism niezależnych. Ze względu na udział środków publicznych gmina może swobodnie kalkulować cennik reklam, podczas gdy wydawcy prywatni po- noszą pełne koszty produkcji i nie są w stanie obniżyć cen poniżej pewnego poziomu. Można także wyobrazić sobie sytuację, gdy lokalny przedsiębiorca świadomie wykupuje powierzchnię reklamową wyłącznie w gazecie samo- rządowej z pominięciem innych tytułów, licząc, że skoro zapewnia wydawcy samorządowemu dochód, tym samym zaskarbi sobie przychylność lokalnych polityków. Co więcej, zdaniem prof. M. Kuleszy jest (…) absolutnie niedopusz- czalne, by budżet bezpośrednio miał dochody z działalności komercyjnej urzędu, a taka działalność jest jawnie sprzeczna z prawem. Żadna jednostka samorządu terytorialnego nie ma prawa prowadzenia działalności gospodarczej (niebędą- cej gospodarką komunalną) bezpośrednio106.

IV. Podsumowanie 12. Podsumowując przedstawione wyżej rozważania, dostrzegamy, że wydaw- nictwa redagowane przez organy samorządowe często próbują naśladować, a nawet zastępować prywatną prasę, stając się zagrożeniem dla wydawców, których stopniowo wypierają z rynku. Szczególnie niepokojąca jest sytuacja,

106 M. Kulesza, Opinia prawna w przedmiocie niektórych zjawisk konkurencji na rynku prasy lokalnej, [w:] Prasa lokalna w budowie społeczeństwa obywatelskiego – materiały z konferencji zorganizowanej przez Komisję Kultury i Środków Przekazu przy współudziale Izby Wydawców Prasy pod patronatem marszałka Senatu RP Longina Pastusiaka 21 września 2004 r. Badanie prasy samorządowej, Warszawa 2009 r., ww2.senat.pl/k5/ agenda/seminar/a/040921.pdf [dostęp 15 grudnia 2013 r.].

67 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

gdy uniemożliwiają one wydawcom prywatnym w ogóle rozpoczęcie dzia- łalności prasowej na danym rynku lokalnym. W ocenie HFPC praktyka ta jest bardzo szkodliwa dla rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Wyłącznie niezależna prasa dbająca o przestrzeganie zasad przejrzystości działania władz publicznych oraz prawo dostępu obywateli do informacji jest filarem kształtowania się społeczeństwa obywatelskiego, w szczególności w skali lokalnej. Prasa wydawana przez samorządy z natury swej nie jest w stanie pełnić tej roli. Media samorządowe z uwagi na wysoki stopień upolitycz- nienia nie umożliwiają nieskrępowanej wymiany poglądów i opinii oraz nie pozwalają wyrażać krytyki negatywnych zjawisk. Jest to tym bardziej nie- pokojące, że media te utrzymywane są ze środków publicznych, a zatem powinny odzwierciedlać różnorodne poglądy przynależne różnym grupom społecznym, a nie tylko punkt widzenia aktualnie rządzącej siły politycznej. 13. Dlatego też działalność samorządów polegająca na wydawaniu czasopism narusza konstytucyjne gwarancje wolności słowa, pozbawiając mieszkań- ców rzetelnej, niezależnej informacji oraz możliwości sprawowania kontroli społecznej nad władzą lokalną za pośrednictwem niezależnej prasy wypeł- niającej funkcję „publicznego stróża”. Narusza ona ponadto konstytucyjną zasadę pomocniczości oraz zaburza uczciwą konkurencję na lokalnym rynku prasy, utrudniając funkcjonowanie prywatnych mediów. Pogląd taki obok HFPC wyrażali przedstawiciele nauki prawa107 oraz organizacje repre- zentujące środowiska dziennikarzy i wydawców, takie jak Izba Wydawców Prasy czy Stowarzyszenie Gazet Lokalnych108. 14. Z powyższych względów działalność wydawnicza samorządów powinna ograniczać się do publikacji biuletynu informacyjnego, w którym zamiesz- czane byłyby obiektywne informacje użyteczności publicznej, ewentualnie publikacje związane z promocją gminy czy powiatu oraz komunikaty urzę- dowe. W żadnym razie pisma te nie powinny jednak pełnić funkcji zwykłego medium. W przeciwnym razie władze samorządowe narażają się na zarzut naruszenia wymienionych wyżej zasad i gwarancji konstytucyjnych oraz zarzut naruszenia regulacji chroniących uczciwą konkurencję na rynku pra- sy lokalnej, który może być przedmiotem badania m. in. Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta. 15. Pragniemy dodać, że podobna do panującej obecnie w Łasku sytuacja wy-

107 M. Kulesza, op. cit. 108 Por. Stanowisko uczestników konferencji Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka i Izby Wydawców Prasy z dnia 29 października 2009 r. w sprawie warunków ochrony konkurencji na rynku prasy lokalnej, [w:] A. Bodnar, D. By- chawska-Siniarska (red.), Wolność słowa w prasie lokalnej. Materiały pokonferencyjne, Warszawa 2010; Stanowisko Stowarzyszenia Gazet Lokalnych w sprawie gazet samorządowych, [w:] ibidem.

68 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

stępowała do niedawna w gminie Tłuszcz w woj. mazowieckim. Tamtejsze Centrum Kultury, Sportu i Rekreacji (dalej „CKSiR”) w Tłuszczu wydawało gazetę finansowaną ze środków gminnych, de facto w pełni podległą bur- mistrzowi miasta. Jednocześnie w Tłuszczu rozpoczęto wydawanie prywat- nej niezależnej gazety „Stacja Tłuszcz”, która starała się wypełniać funkcję „publicznego stróża”. Jej funkcjonowanie i rozwój były jednak utrudnione w związku z istnieniem gazety samorządowej. Rada Miejska w Tłuszczu uchwałą z października 2012 r.109 zakazała wydawania gazety przez CKSiR, uznając w uzasadnieniu uchwały, że Centrum nie powinno być wydawcą prasy lokalnej, ponieważ gazeta redagowana przez pracowników jednostki organiza- cyjnej gminy zależnej od burmistrza nie może być gazetą całkowicie niezależną i obiektywną. HFPC ocenia tę decyzję Rady jako przykład dobrej praktyki, która powinna zostać rozważona przez inne władze lokalne wydające gazety samorządowe.

Summary

Statement of the Helsinki Foundation for Human Rights concerning publishing a press tittle by the municipality of Łask The paper includes the statement of the Helsinki Foundation for Human Rights addressed to the public authorities of Łask, a small town located in cen- tral Poland, from 14 August 2013. The HFHR was informed that the local gov- ernment in Łask has been involved in various activities that hinder the develop- ment of the local independent press in the region, inter alia by publishing its own newspaper. The HFHR draws attention to the fact that publishing ‘press’ by local self-governments may lead to the restriction of the freedom of expres- sion. That is because such press tittles are not able to serve the basic function of media in a democratic society of a public watchdog. At the same time they at- tract local advertisers (affecting fair competition on the local press market) and are often used only to promote the activities of local politicians and attack the independent press that attempts to control them. The HFHR stresses that local authorities should be only allowed to inform about local affairs by publishing information bulletins or posting information on the official websites. However, this activity should not take the form of regular press as – according to the HFHR – this does not conform with guarantees included in the Polish Constitu- tion.

109 Uchwała nr XVIII.194.2012 w sprawie wprowadzenia zmian w Statucie Centrum Kultury, Sportu i Rekreacji.

69 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Katarzyna Batko-Tołuć Szymon Osowski

Prawo do informacji publicznej jako narzędzie w pracy dziennikarzy lokalnych

Ustawa o dostępie do informacji publicznej ustanawia procedury realiza- cji prawa do informacji publicznej dla każdej osoby, która chce wiedzieć, jak wygląda podejmowanie decyzji przez władze publiczne, wykonywanie zadań nałożonych na nie przez prawo czy wydawanie publicznych pieniędzy zarówno przez władze publiczne, jak i podmioty, które tymi środkami dysponują. Czy dziennikarze mają inne prawa niż każda inna osoba? Czy korzystają z procedur ustawy o dostępie do informacji publicznej? Jeśli tak, to czy napo- tykają takie same problemy jak inni obywatele i obywatelki? Czy fakt, że w da- nej społeczności prężnie działają media, ma wpływ na ogólne zainteresowanie sprawami gminy – również innych mieszkańców? A może to właśnie media wy- pełniają rolę przekazywania wiedzy i mieszkańcy sami już nie pytają, jak działa władza? Czy władza w społecznościach, gdzie są media, jest bardziej otwarta i praworządna? To są pytania, z którymi przystępujemy do pisania niniejszego tekstu. Piszemy go z perspektywy socjologicznej i prawnej, ale też z perspekty- wy naszej organizacji – Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska, która od dziesięciu lat zajmuje się ochroną prawa do informacji. Prowadzimy program Pozarządowe Centrum Dostępu do Informacji Publicznej, w którym od kilku lat pomagamy rozwiązywać problemy osób wnioskujących o informację publiczną. W 2011 r. udzieliliśmy około 500 takich konsultacji, w 2012 r. – 550, w 2013 r. zbliżamy się do tysiąca. Zainteresowanie jawnością rośnie, obywatelki i obywatele coraz chętniej pytają władzę, a tym samym częściej napotykają na problemy. Dziennikarze stanowią stosunkowo niewielką część zgłaszających się do nas osób. W 2012 r. udzieliliśmy im 35 konsultacji. Nie mamy jednak pewności, że zawsze mieliśmy do czynienia z dziennikarzami zarejestrowanych tytułów pra- sowych. W większości przypadków byli to zapewne lokalni blogerzy – osoby prowadzące strony internetowe, na których informują mieszkańców o tym, jak działają władze gminy. Na bieżąco zbieramy informacje o tych inicjatywach na jednym z naszych portali110. Patrząc na ten spis z perspektywy czasu, widzimy

110 http://watchdog.org.pl/index.php?dzial=123&id=907&ac= [dostęp 15 grudnia 2013 r.].

70 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania jednak, że być może warto, by ich twórcy podejmowali trud rejestracji tytułu prasowego. To może sprawić, że będą mieli większą jasność, jaką rolę odgrywa- ją lokalnie. Dla samych władz nie powinno mieć jednak znaczenia, kto kieruje pytania.

Czy dziennikarze napotykają takie same problemy jak inne podmioty, jeśli korzystają z dostępu do informacji publicznej? Art. 3a ustawy Prawo prasowe odsyła w zakresie uzyskiwania informacji publicznej do ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej „UDIP”)111. Wy- daje się zatem, iż powinien to być podstawowy mechanizm jej uzyskiwania przez dziennikarzy. Procedury UDIP przewidują korzystanie z Biuletynu Infor- macji Publicznej (dalej „BIP”) jako podstawowego źródła wiedzy112. Dopiero gdy informacja nie została aktywnie udostępniona, należy zwracać się z wnioskiem ustnym lub pisemnym do podmiotów zobowiązanych. Te zasady obowiązują każdego, a zatem także dziennikarzy. Mówiąc o zasadach, które rządzą dostępem do informacji w Polsce, warto też dodać, że informacja dostępna na wniosek powinna być udzielona niezwłocz- nie, do 14 dni. W uzasadnionych przypadkach termin ten może być wydłużony do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku113. Informacja jest też bezpłatna114, a od wnioskodawcy nie można żądać podania powodu, dla którego oczekuje udo- stępnienia informacji115. Każdy z tych przepisów jest dosyć powszechnie łamany. Ponad 50% gmin – według różnych badań – pozostaje w bezczynności116, czyli nie odpowiada na wnioski lub robi to po 14 dniach. Gminy dość często z góry ustalają cenni- ki, co już samo w sobie narusza ustawę o dostępie do informacji publicznej. Często wywołuje to efekt zniechęcający do wnioskowania o informację. Nato- miast orzecznictwo w zasadzie potwierdza, iż muszą to być ewentualne koszty realnie poniesione w związku z realizacją danego wniosku, nie na podstawie ustalonego cennika117. Czasem gminy próbują wyliczyć koszty skanowania czy pracy ludzkiej, co w ogóle przeczy przepisom stanowiącym, że dostęp do in-

111 Art. 3a ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe: W zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Dz. U. z 1984 r. nr 5, poz. 24, ze zm. 112 Art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r., Dz.U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198, ze zm. 113 Art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. 114 Art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. 115 Art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. 116 Więcej na ten temat: http://informacjapubliczna.org.pl/18,763,postulaty_sllgo_dotyczace_nowelizowanej_ ustawy_o_dostepie_do_informacji_publicznej.html [dostęp 15 grudnia 2013 r.]. 117 Zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: sygn. akt I OSK 307/13, sygn. akt II SA/Wa 1563/11.

71 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania formacji jest bezpłatny. Wciąż zdarzają się pytania o to, co wnioskodawca za- mierza zrobić z informacją, a co więcej – zdarzają się sytuacje poszukiwania informacji o osobach i podmiotach, które wnioskują. Doświadczamy tego po każdym ogólnopolskim monitoringu, gdy statystyki naszej strony internetowej wskazują na równomierne i masowe czytanie naszej strony przez administrację z całej Polski. Tak jakby odpowiedź na nasz wniosek miała zależeć od tego, kim jesteśmy i jakimi środkami egzekucji prawa dysponujemy. Wiemy też o wielu przypadkach nieprzyjemnych konsekwencji, które spotykają wnioskodawców za korzystanie z ich praw i wolności118. Te problemy dotyczą każdego, w tym prasy. Z tym zastrzeżeniem, że w przypadku prasy od razu jasna jest kwestia tego, kto ubiega się informację, i administracja może domyślać się, w jakim celu. Zgodnie z prawem tylko w jednej sytuacji władze publiczne i administra- cja, a także inne podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji mogą oczekiwać wykazania celu wykorzystania informacji przez osobę wnioskującą. Dotyczy to informacji przetworzonej – czyli takiej, która nie istnieje, a jej przy- gotowanie wymaga analizy czy zestawienia danych. Ta dodatkowa praca, którą muszą wykonać osoby opłacane ze środków publicznych, winna zdaniem usta- wodawcy być wykonana tylko, gdy stworzenie nowej informacji jest szczegól- nie istotne dla interesu publicznego. Tylko wtedy można oczekiwać, że osoba wnioskująca poda uzasadnienie dla swojego żądania. Problemy z udostępnianiem informacji dotyczą też coraz bardziej naduży- wania tajemnic ustawowo chronionych. Ograniczenia ze względu na prywat- ność osób fizycznych czy tajemnicę przedsiębiorcy coraz częściej stanowią realne problemy, z którymi wnioskujące podmioty muszą zwracać się o roz- strzygnięcia w Samorządowych Kolegiach Odwoławczych, a następnie w są- dach administracyjnych. Czasem kwestie te wynikają z potrzeby wyważenia różnych wartości, często jednak są tylko pretekstem do przedłużania procedu- ry. Ten problem dotyczy jednak tak samo znanych dziennikarzy, jak i wszystkich innych. Nowelizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej z 2011 r. wprowa- dziła też pojęcie informacji do ponownego wykorzystywania (ang. re-use)119, która co do zasady miała służyć uregulowaniu kwestii tworzenia biznesowych produktów opartych na danych publicznych. W ten sposób dane, które ad- ministracja zbiera dla swoich celów, otrzymać miały nową wartość i wspierać gospodarkę. Polska musiała takie przepisy wdrożyć na podstawie Dyrektywy

118 http://informacjapubliczna.org.pl/11,800,obywatel_korzystajacy_ze_swoich_praw__nowy_typ_ heroicznego_bohatera.html [dostęp 15 grudnia 2013 r.]. 119 Ustawa z 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2011 r., nr 204, poz. 1195.

72 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Parlamentu Europejskiego i Rady120. Zostało to zrobione z kilkuletnim opóźnie- niem, pod presją czasu i przed wyborami 2011 r. Przepisy włączono do działa- jącej już ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ten sposób obok wol- ności rozpowszechniania informacji, która łączy się z prawem do uzyskiwania informacji publicznej, stworzone zostały kolejne przepisy mówiące o ponow- nym wykorzystywaniu informacji. Przepisy są niejasne i w ten sposób stwo- rzono nową – wcześniej nieznaną – kategorię problemów. Tym razem mającą bardzo bliskie związki z dziennikarstwem, gdyż rozpowszechnianie informacji stosowane przez dziennikarzy bywa – celowo lub niechcący – mylone przez administrację z jej ponownym wykorzystywaniem. A różnica ta przekłada się na praktyczne problemy w postaci konieczności złożenia formalnego wniosku pisemnego, podawania celu (komercyjny czy niekomercyjny), nakładania wa- runków na rozpowszechnianie oraz dłuższego oczekiwania – do 20 lub w uza- sadnionych przypadkach łącznie do 40 dni121. O ile zatem nie dostrzegamy, aby w kwestii terminów, opłat, ograniczeń i problemów z informacją przetworzoną dziennikarzy dotyczyły inne problemy niż każdego innego wnioskodawcy, o tyle w kwestii ponownego wykorzysty- wania informacji publicznej – ze względu na specyfikę pracy dziennikarskiej z definicji nastawionej na rozpowszechnienie informacji – niejasne przepisy o ponownym wykorzystywaniu informacji publicznej wprowadziły przeszkody i dały pretekst władzom do mnożenia problemów, jeśli nie chcą informacji udo- stępniać.

Czy dziennikarze korzystają z procedur ustawy o dostępie do informacji publicznej? Nasze wnioski na temat problemów, jakie napotykają dziennikarze w dostę- pie do informacji publicznej, opierają się na pojedynczych przypadkach. Jak już zostało wspomniane, trafia ich do nas stosunkowo mało. Zastanawiało nas to jednak, zwłaszcza gdy porównujemy się z podobnymi organizacjami w innych krajach. Spojrzenie na bułgarską organizację Program Dostępu do Informacji122 od razu uświadamia, że jest to prawo kluczowe dla dziennikarzy. Jego popula- ryzacja odbywa się w Bułgarii za pośrednictwem dziennikarzy i to właśnie oni stanowią trzon współpracowników organizacji. Zupełnie inaczej wydaje się być

120 Dyrektywa 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, Dz. Urz. UE, L 345, 31 grudnia 2003 r. 121 Dziennikarzom wskazuje się, że powinni złożyć wniosek o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Jednakże sądy administracyjne zakwestionowały takie stanowisko administracji, zob. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: I OSK 454/13, I OSK 605/13, I OSK 520/12, I OSK 522/13, I OSK 604/12, I OSK 430/13. 122 http://www.aip-bg.org/

73 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania w Polsce. Ponad połowa osób, którym pomagamy, to po prostu aktywni oby- watele lub osoby korzystające z wolności. Co zatem dzieje się z dziennikarzami? Aby odpowiedzieć sobie na to pytanie, postanowiliśmy spojrzeć na dostęp- ne dane. Jako że nie dysponowaliśmy dostateczną liczbą własnych, postano- wiliśmy skorzystać z listy mediów lokalnych na stronie Stowarzyszenia Gazet Lokalnych123. Dostępna jest tam informacja o 86 tytułach prasowych i obszarze geograficznym ich działania. Dla każdej z gazet wybraliśmy przynajmniej jedną gminę, w której gazeta działała, i sprawdzaliśmy, ile wniosków pisemnych zło- żono w tej gminie oraz ile wniosków składała dana gazeta, a także jak gminy, w których działają gazety, wypadają na tle innych w Polsce, jeśli chodzi o prze- strzeganie terminów i odpowiadanie na wnioski. Dane te zebraliśmy przy oka- zji naszego wcześniejszego monitoringu poziomu wnioskowania o informację we wszystkich gminach w Polsce. W rezultacie dowiedzieliśmy się, że w 18,5% gmin, w których obecne są badane tytuły prasowe, nie udało się uzyskać żąda- nej odpowiedzi. A sprawdzaliśmy to prawie rok po badaniu, po tym, jak wzy- waliśmy gminy do wykonania wniosków oraz po systematycznym skarżeniu bezczynności. Tymczasem poziom dla wszystkich gmin w Polsce – jeśli chodzi o bezczynność – w styczniu 2013 r. przed systematycznym skarżeniem gmin do Wojewódzkich Sądów Administracyjnych był niższy i wynosił 14%. Nawet przy możliwych niedokładnościach związanych z tym, że sprawdzaliśmy tylko wybra- ne gminy z powiatów, w których działają gazety lokalne, oraz że część wniosków mogła trafić pod niewłaściwy adres, różnica ta jest zastanawiająca. Wskazywa- łaby bowiem, że tam, gdzie jest prasa lokalna, władza jest mniej praworządna. Jeżeli chodzi o poziom wnioskowania, nie mamy spisanych danych po- równawczych dla całej Polski. Z przeglądu posiadanych odpowiedzi, którego dokonujemy na bieżąco, widać jednak, że na pewno nastąpił znaczny wzrost poziomu wnioskowania pomiędzy 2011 i 2012 r., i tak było również w gminach, gdzie działają media. Podobnie widzimy, że w większości gmin poziom wnio- skowania jest raczej niewielki – nawet w 2012 r.124. Prawie w połowie gmin zło- żono 20 wniosków lub mniej. Może to oznaczać, że w gminach tych świetnie prowadzony jest BIP, wiele odpowiedzi udzielanych jest na wniosek ustny lub prasa lokalna pozyskuje i rozpowszechnia informacje oraz cieszy się zaufaniem mieszkańców, którzy nie poszukują informacji u źródła. Tego bez dodatkowych badań nie jesteśmy w stanie zweryfikować. Równie dobrze jednak może być to oznaka małego zainteresowania mieszkańców i lokalnych gazet tym, aby zdobyć wiarygodne informacje. Tylko w 6 miastach odnotowano więcej niż 100 wniosków o informację w 2012 r. i był to zazwyczaj dwukrotny lub nawet

123 http://gazetylokalne.pl/ 124 Z większości gmin posiadamy dane na koniec października lub listopada 2012 r.

74 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania sześciokrotny wzrost w stosunku do lat poprzednich. Dane te dotyczą miast od 40 do 235 tysięcy mieszkańców. Na tym tle wyróżnia się Rybnik, miasto 140-ty- sięczne, w którym poziom wnioskowania w 2011 i 2012 r. był podobny i bardzo wysoki – 288 wniosków w 2011 r., 225 w 2012 r.125 Najtrudniej było nam sprawdzić, jak wygląda wnioskowanie przez gazety lokalne. Tylko w 5 przypadkach na 86 mamy pewność, że dziennikarze korzy- stali z dostępu do informacji publicznej, w tym w rzeczonym Rybniku. Oprócz ich wniosków było także wiele innych. W wielu przypadkach gminy nie udo- stępniły nam informacji o tym, kto wnioskował, lub też nie prowadziły ewiden- cji wniosków. Jest to dla nas postępowanie jak najbardziej prawidłowe, tym niemniej nie pozwala nam wypowiadać się o rzeczywistości korzystania przez dziennikarzy lokalnych z podpartą mocnymi dowodami pewnością. Z kolei z rozmów z dziennikarzami wiemy, że nie zawsze chcą oni formal- nie składać wnioski o informację. Powoduje to bowiem sformalizowanie relacji. Władze samorządowe zaczynają korzystać z możliwości udzielenia odpowiedzi do 14 dni albo wręcz wydłużają sztucznie wykonanie wniosku do 2 miesięcy. Dziennikarze sygnalizują nam, iż lepiej czasami po prostu nie pytać albo uzy- skać odpowiedzi inną drogą. W wielu przypadkach czas uzyskania informacji ma kluczowe znaczenie przy tworzeniu przez dziennikarzy materiałów. Infor- macje uzyskane po dwóch miesiącach nie będą miały znaczenia dla miesz- kańców. Do tego dochodzi ewentualnie prowadzenie postępowań sądowych o udostępnienie informacji publicznej. Pomimo że ustawa o dostępie do infor- macji publicznej przewiduje, iż skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę, to w rzeczywistości postępo- wanie w pierwszej instancji trwa średnio około 4 miesięcy126. Bywa też gorzej – zaprzyjaźnione z władzami redakcje otrzymują informacje im potrzebne, zaś te, które wnioskują o informację, otrzymują decyzje odmowne. Zestawienie danych z badań i opinii przekazywanych nam przez dzienni- karzy wskazywałoby zatem, że ustawa o dostępie do informacji nie jest często używanym przez dziennikarzy instrumentem. Znaczy to, że przeważa alterna- tywny sposób pozyskiwania informacji, to zaś wzmacnia polityków i admini- strację w niepoddającym się kontroli społecznej sprawowaniu władzy i petryfi- kuje układ, w którym to władza dzieli i rządzi. Potwierdzeniem tej teorii są sło- wa samych dziennikarzy, mała aktywność w połowie gmin, w których działają lokalne gazety, i wyższy niż w całej Polsce poziom bezczynności gmin, mimo wezwań i skarg.

125 Stan na dzień 5 listopada 2012 r. 126 Licząc od złożenia skargi, przez jej przesłanie, wyznaczenie rozprawy, rozprawę i napisanie uzasadnie- nia wyroku.

75 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Co osiągają ci, którzy korzystają z ustawy o dostępie do informacji publicznej i w formalny sposób kontaktują się z władzami?

W naszym przekonaniu warto, aby prasa lokalna dbała o jakość kontaktów z władzami samorządowymi. Mimo że korzystanie z ustawy o dostępie do infor- macji publicznej jest na początku mało skuteczne, w dłuższej perspektywie rola mediów może okazać się znacznie szersza niż samo poinformowanie miesz- kańców. Może się bowiem okazać, że media czynią władzę bardziej rozliczalną, aktywizują społeczność i uczą praworządności. Nasze tezy popieramy trzema przykładami działań lokalnych. We wszystkich przypadkach mamy do czynienia z tytułami prasowymi, jednak tylko w jednym gazeta ma też wydanie papierowe i redakcję składającą się z więcej niż jednej osoby. Może to wskazywać, że gazety korzystające z instrumentu, jakim jest prawo do informacji, skazane są na skromne możliwości rozwoju. Nie znaczy to jednak, że ich wpływ na rzeczywistość jest mały. Jednym z przykładów jest portal „Nowa Wieś” w gminie Kęty127. Został on zarejestrowany jako tytuł prasowy pod koniec 2011 r. W 2013 r. portal został uznany za najlepszą wiejską stronę województwa małopolskiego. Odwie- dza go dziennie około 200 osób. W samym sołectwie mieszka w przybliżeniu 3300 mieszkańców, a w gminie 33 tys. Treści dotyczą głównie spraw gminnych – życia kulturalnego, społecznego, ale też politycznego. Ciekawostką stosowa- ną przez redaktora naczelnego jest przedstawianie mieszkańcom ciekawszych informacji, które znajdują się w BIP gminy – naborów na stanowiska, dokumen- tów z gminnych konsultacji czy porządku obrad rady miejskiej. Jak twierdzi re- daktor naczelny portalu, na razie pod tymi wiadomościami odzew na forum jest umiarkowany. Ale trudno mu określić, co dzieje się poza dyskusją publiczną. Natomiast o zainteresowaniu mieszkańców można wnioskować na podstawie statystyk strony internetowej. W niektórych przypadkach pojawia się znacznie większe zainteresowanie. Tak też było, gdy gazeta napisała o odebraniu man- datów trzem radnym. Informacje zostały pozyskane na wniosek o informację. A same dokumenty opublikowane na stronie – co nie jest częstą praktyką prasy lokalnej. Zainteresowanie portalem wzrosło trzykrotnie, a samorządowa gaze- ta przedrukowała informacje. Warte odnotowania wydaje się to, że redaktor naczelny podkreśla, jakie ma źródła i skąd otrzymał informację. Wchodzi tu trochę w rolę edukacyjną. Zresz- tą z roli wyłącznie dziennikarza wychodzi znacznie częściej, np. podejmuje też własne działania naprawcze wobec gminy i interwencje. Jedną z bardziej zna-

127 www.nowa-wies-kety.pl/

76 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania nych w Polsce jego akcji jest zwrócenie się z wnioskiem o udostępnienie rejestru umów zawieranych przez gminę z podmiotami zewnętrznymi. Była to pierwsza tego typu inicjatywa128, która stała się inspiracją najpierw dla „Dziennika Pol- skiego” w Krakowie, który zwrócił się z podobnym wnioskiem do wszystkich gmin w Małopolsce129, a obecnie jest rozwijana przez inne osoby w Polsce130. Tego typu działań redaktor naczelny podejmuje znacznie więcej pod hasłem „Zwiększanie świadomości mieszkańców gminy Kęty w kwestii lokalnego sa- morządu”. Pokazuje mieszkańcom, jak wyglądają dokumenty – protokoły z ze- brań wiejskich, listy obecności. I wiele innych, które jednak nie dotyczą istoty tego tekstu, czyli informacji publicznej. W gminie Kęty na nasze zapytanie o poziom wnioskowania odpowiedziano w terminie. Jak sprawdziliśmy z autorem portalu, odpowiedź nie była wyczer- pująca – o jego wnioskach nie dowiedzieliśmy się w ogóle. Był to jednak wynik braku ewidencji zapytań o informację. Otrzymaliśmy natomiast skany wpływa- jących pism, a autor kontaktuje się z urzędem drogą elektroniczną. Obawia- my się, że dla 2011 r. mamy dane dosyć niewiarygodne – urząd gminy twier- dzi bowiem, że wpłynął do niego tylko jeden wniosek. Jako że jednak nie ma obowiązku ich rejestracji, trudno tę kwestię dalej wyjaśniać. Tym samym dane trzeba traktować ostrożnie. Z otrzymanej odpowiedzi można natomiast wnio- skować, że w 2012 r. znacznie wzrosło w gminie zainteresowanie pytaniem o in- formację (wtedy działał już portal) i że oprócz kilkunastu wniosków redaktora naczelnego „Nowej Wsi” w gminie Kęty było ich co najmniej 21. Innym przykładem jest portal „Stacja Tłuszcz”131 działający w siedmioty- sięcznym mieście132 oddalonym o ponad 40 kilometrów od centrum Warszawy. Medium ma także wydanie papierowe. Działa od 2007 r. i od początku jego redaktorzy postawili na korzystanie z dostępu do informacji publicznej. Zaczęli od zadawania prostych pytań związanych z funkcjonowaniem gminnych insty- tucji, np. sposobu finansowania domu kultury (praktykowano wynajem na im- prezy komercyjne takie jak sprzedaż dywanów, a brakowało oferty kulturalnej dla mieszkańców). Rozpoczęli filmowanie sesji rady gminy i umieszczali swoje nagrania w internecie. Sesje oglądało około 100 osób. To wpłynęło na znaczne wydłużenie czasu ich trwania. Jednocześnie autorzy korzystali z trybu wnio- skowania o informację. Otrzymywali także informacje pozyskiwane przez inne

128 http://informacjapubliczna.org.pl/49,815,_inspirujaca_moc_jednego_wyroku_sadowego_.html [dostęp 15 grudnia 2013 r.]. 129 www.dziennikpolski24.pl/pl/aktualnosci/malopolska/1287619-pierwsze-malopolskie-samorzady-ujawniaja- komu-i-za-co-placa.html,,0:pag:1 [dostęp 15 grudnia 2013 r.]. 130 http://ochrona.jawnosc.tk/category/cru/ [dostęp 15 grudnia 2013 r.]. 131 http://stacja-tluszcz.pl/ 132 Cała gmina ma 20 tys. mieszkańców.

77 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania osoby – między innymi na podstawie dokumentów od jednego z czytelników przygotowali materiał o nielegalnej budowie w gminie. Zadbali też o to, aby mieć współpracowników i w ramach swoich innych działań prowadzili warsztaty dziennikarskie dla młodzieży i inne wydarzenia dla mieszkańców. W wyborach samorządowych 2010 r. na debaty z kandydata- mi przez nich organizowane przychodziło ponad sto osób. Aktywność gazety i wspierającego ją stowarzyszenia doprowadziła pośrednio do tego, że władze się zmieniły. Okazało się jednak, że nowy burmistrz nie przestrzega ustawo- wych wymogów. Informacji przestano udzielać i gazeta ugrzęzła w sporach sądowych. Nowy burmistrz założył natomiast nową gazetę prowadzoną przez dyrektora domu kultury. Niektórzy mieszkańcy gminy stanęli po stronie nie- zależnej gazety i na sesjach rady gminy powoływali się na przeczytane w niej informacje. Inni woleli się trzymać z daleka, nie rozumiejąc, co się dzieje, ale też nie starali się wnikać w istotę sporu. Przesilenie nastąpiło w drugiej połowie 2012 r. W domu kultury, który pro- wadził samorządową gazetę, skończył się budżet już w sierpniu. Radni nie byli skłonni go podwyższyć. Dyrektor domu kultury, a jednocześnie redaktor na- czelny, złożył rezygnację i został odwołany przez burmistrza. W kolejnych mie- siącach radni przyjęli uchwałę zakazującą prowadzenia mediów w domu kultu- ry. Następie dyskutowali uchwałę o ograniczeniu swoich diet i wynagrodzenia burmistrza (nie zostały przyjęte) oraz o wprowadzeniu w urzędzie jawnego centralnego rejestru umów zawieranych z podmiotami zewnętrznymi (uchwa- ła została przyjęta). Po dłuższym okresie konfliktu cała społeczność wyszła z tej sytuacji znacznie mocniejsza, z większym zaufaniem. Konsekwencja „Stacji Tłuszcz” okazała się mieć kluczowe znaczenie dla budowania społecznej siły i zaufania, a także dla zmobilizowania do pracy innych instytucji – rada gminy zaczęła pełnić funkcję kontrolną. Jeśli chodzi o poziom wnioskowania o informacje do urzędu gminy, otrzy- maliśmy odpowiedź w terminie. W 2011 r. wpłynęło 81 wniosków, w 2012 – 95133. Nie wiemy, ile wniosków złożyła „Stacja Tłuszcz” – rejestr jest zanonimi- zowany w kwestii tego, kto wnioskował. Uważamy to za dobrą praktykę. Nie wiemy też, o co wnioskowano – co pozwalałoby ustalić, które wnioski pocho- dzą od „Stacji Tłuszcz” – ponieważ w większości wypadków podana jest tylko informacja, że był to wniosek o informację publiczną. Wiemy jednak, że nie są to wyłącznie wnioski składane przez gazetę. Ostatnim przykładem jest „Nasz Lidzbark”134 z szesnastotysięcznego Lidzbar- ka Warmińskiego. Jest to portal internetowy, który działa od września 2011 r.,

133 Stan na dzień 12 listopada 2012 r. 134 www.naszlidzbark.pl/

78 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania ale jako tytuł prasowy zarejestrowany jest od marca 2013 r. Redaktor naczelny podejmuje typowe dla lokalnej prasy tematy imprez, wydarzeń kulturalnych i sportowych. Zajmuje się też kontrolowaniem lokalnych władz. Jedną z więk- szych prowadzonych przez niego spraw jest ustalenie, jak wykonywane są obo- wiązki zawodowe przez burmistrza w szpitalu, w którym jest on jednocześnie zatrudniony jako lekarz135. Redaktor naczelny prowadzi swoje wnioski – jeśli nie otrzymuje na nie odpowiedzi – do etapu sądowego. Ma to istotne znaczenie, gdyż to jest właśnie przypadek, gdy informacje do rozpowszechniania w ra- mach działalności dziennikarskiej były traktowane jak informacje do ponowne- go wykorzystywania. Władze gminy próbowały zmusić redaktora naczelnego Naszego Lidzbarka do zmiany trybu wnioskowania i przejścia skomplikowa- nych procedur kończących się nakładaniem warunków na dalsze korzystanie z informacji. Sąd wskazał, że jest to postępowanie niewłaściwe i burmistrz zgo- dził się z wyrokiem. Działalność kontrolna portalu budzi spore emocje i zainteresowanie. Pod ar- tykułami toczy się żywa dyskusja – pod wieloma pojawia się nawet 100 wpisów od wielu osób136. Poziom wnioskowania o informację w gminie w 2011 i 2012 r. odnotowuje- my tylko dla porządku. W 2011 r. było to 21 wniosków, w 2012 r. – 24137. Rów- nież tu otrzymaliśmy odpowiedź w terminie. Gazeta w obecnej postaci zaczęła funkcjonować dopiero w 2013 r. Poza tym skonfrontowaliśmy z redaktorem na- czelnym posiadane dane i wnioski z 2011 i 2012 r. nie były składane przez nie- go. To, czy działalność „Naszego Lidzbarka” wpłynie na zainteresowanie innych mieszkańców dostępem do informacji, dopiero się okaże.

Czy fakt, że w danej społeczności prężnie działają media, ma wpływ na ogólne zainteresowanie sprawami gminy – również innych mieszkańców? Z socjologicznego punktu widzenia najciekawszym zagadnieniem jest war- tość, jaką wnoszą lokalne media do budowania zainteresowania mieszkańców sprawami wspólnymi. Na rozumienie tego, jak powinno wyglądać to zaintere- sowanie, mamy jako organizacja określony pogląd. Uważamy, że najsilniejszą podstawą do budowania silnej lokalnej społeczności jest zaufanie oparte na rzetelnej wiedzy. Jednak do pisania niniejszego tekstu przystąpiliśmy bez tego specyficznego podejścia. Dopiero spojrzenie na dane i znane nam przykłady

135 www.naszlidzbark.pl/uncategorized/sluzbowa-toyota-pod-szpitalem-dzisiejsza-rozprawa-w-sadzie-i- zmiana-pogladow-burmistrza/ [dostęp 15 grudnia 2013 r.]. 136 Przy tym artykule było ich prawie 200: www.naszlidzbark.pl/ogolna/wiadomosci-tvp1-o-lidzbarskich- termach/ [dostęp 15 grudnia 2013 r.]. 137 Stan na dzień 30 października 2012 r.

79 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania każe nam postawić pytanie, czy faktycznie korzystanie z prawnych gwarancji dostępu do informacji publicznej nie powinno stać się elementem etosu dzien- nikarskiego. Trudno oczekiwać, że dziennikarze z dnia na dzień zrezygnują z wypraco- wanych sposobów pozyskiwania informacji. Trudno nam też z całą pewnością stwierdzić, czy nasze tezy są słuszne. Wymagają one dalszego sprawdzania. Po przeprowadzonej analizie stawiamy jednak pod rozwagę i do dalszego weryfi- kowania następujące twierdzenia. Tam, gdzie dziennikarze korzystają formalnie z UDIP i konsekwentnie do- magają się informacji – łącznie z etapem pójścia do sądu – po początkowym konflikcie i trudnościach następuje podporządkowanie się władz gminnych wymaganiom ustawy i każdy kolejny kontakt władz z mediami jest być może mniej przyjemny, ale informacje są rzetelne i oparte na dokumentach. Tam, gdzie media są konsekwentne we wnioskowaniu i egzekwowaniu in- formacji, poprawia się sytuacja wszystkich mieszkańców, jeśli chodzi o dostęp do informacji. Władze odpowiadają w terminie, a mieszkańcy częściej sami są zainteresowani tym, jak sprawowane jest rządzenie. Media mają istotną rolę edukacyjną. Pokazując swoje oficjalne źródła i do- kumenty publiczne, pokazując rzeczywistość taką, jaka jest, i pozwalając miesz- kańcom wyrobić sobie własny pogląd lub świadomie zgodzić się z interpreta- cjami dziennikarzy, pobudzają zainteresowanie sprawami gminy i wzmacniają świadomość społeczną. Mają kluczowy wpływ na rozwijanie społeczeństwa obywatelskiego. Jednocześnie poddając się pozaprawnym regułom stosowa- nym przez gminne władze, mogą przyczyniać się do uwiądu kapitału społecz- nego związanego z brakiem egzekucji zasad państwa prawa. Z tymi zagadnieniami pozostawiamy czytelniczki i czytelników, licząc, że spotkają się one z odzewem, krytyką, innym spojrzeniem. Jednocześnie dzięku- jemy, że zostaliśmy zaproszeni do napisania tego tekstu, gdyż nam samym ka- zał on spojrzeć na rzeczywistość, z którą się stykamy na co dzień, z nieco innego punktu widzenia. A przede wszystkim dokonać analizy danych, które wstępnie potwierdziły nasze wcześniejsze intuicje. Niewyrażane wprost i niemające po- staci takich wyraźnych tez.

Summary

Access to public information as a working tool for local journalists The authors present the experience of the organization Watchdog Poland which has specialized in the issues related to the access to public information.

80 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Katarzyna Batko-Tołuć and Szymon Osowski focus in their article on problems which local journalists have to challenge in this respect. According to the au- thors, 50% of local governments do not respond to motions for access to public information within the 14 days deadline previewed by the Polish law. There are also other abuses such as imposing price-lists for information which should be provided free of charge or demanding from the applicants justification of the access to public information (while this obligation can be applied only if a per- son demands so called processed information, that is if the preparation of the information requires additional analysis and comparison of certain data). That is why the journalists complain that access to public information is too lengthy and not sufficiently effective and often prefer to use ‘unofficial ways’ to obtain the desired information on public matters. In conclusion though the authors mention three model examples of local newspapers using the access to public information as a source of news articles. In their cases, thanks to firm actions, journalists managed to subordinate the government to the require- ments of the Act on Access to Public Information.

81 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Dorota Głowacka Adam Ploszka

Zniesławienie w prasie lokalnej na kanwie sprawy „Kuriera Słupeckiego”

Wprowadzenie. Stan faktyczny Odpowiedzialność karna za słowo budzi kontrowersje w debacie publicz- nej138 i w doktrynie prawa139. W sposób szczególny dotyka ona jednak dzienni- karzy mediów lokalnych i regionalnych, którzy na poziomie lokalnym są często jedynymi podmiotami sprawującymi funkcję kontrolną względem władz pub- licznych. Tak było – tytułem przykładu – w postępowaniu dotyczącym odpo- wiedzialności karnej dziennikarzy tygodnika „Kurier Słupecki” za przestępstwo zniesławienia, tj. za czyn z art. 212 § 2 Kodeksu karnego140 (dalej „k.k.”). Do znie- sławienia miało dojść poprzez publikację w sierpniu 2012 r., na łamach gazety „Kurier Słupecki” oraz na stronie internetowej www.slupca.pl artykułu praso- wego, w którym sugerowano, że wicemarszałek Sejmu Eugeniusz Grzeszczak (Polskie Stronnictwo Ludowe, dalej „PSL”) „wspierał” finansowo firmę „C.” nale- żącą do syna z pieniędzy swojej partii (w tym ze środków publicznych). Cho- dziło o kwotę ok. 120 tys. zł, które firmie reklamowej syna miał wpłacić Komitet Wyborczy PSL przy okazji wyborów parlamentarnych w 2011 r. Dziennikarze skrytykowali w spornym artykule działania E. Grzeszczaka mogące wskazywać na to, że polityk wykorzystuje swoją pozycję w rodzinnej Słupcy do promowa- nia przedsięwzięć realizowanych przez spokrewnione z nim osoby141. Helsińska Fundacja Praw Człowieka (dalej „HFPC”) przystąpiła do tego postę- powania na podstawie art. 90 § 1 i 2 Kodeksu postępowania karnego142 (dalej „k.p.k”), a następnie w toku procesu złożyła przed sądem pisemne stanowisko w sprawie. W stanowisku tym zostały przedstawione zagadnienia dotyczące od-

138 Por. A. Balon, Granice między wolnością słowa i prawem do informacji a prawem jednostki do ochrony czci – wybrane zagadnienia, „Czasopismo Prawa Karnego i Nauk Penalnych” 2005, nr 2; A. Bodnar, Zniesienie odpowie- dzialności karnej za zniesławienie i zniewagę, [w:] M. Wyrzykowski (red.), Prawa stają się prawem. Status jednostki a tendencje rozwojowe prawa, Warszawa 2006; T. Fołta, Zniesławienie i znieważenie w internecie, „Prokuratura i Prawo”, 2006, nr 11; D. Sześciło, Paragraf 212. Odpowiedzialność karna za zniesławienie, Warszawa 2010. 139 Por. np. M. Królikowski, Problemem jest brak rzetelności, „Rzeczpospolita”, 1 października 2012 r. 140 Ustawa z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, Dz. U. z 1997 r., nr 88, poz. 553, ze zm. 141 Więcej na temat sytuacji politycznej oraz rodziny Grzeszczaków można przeczytać w artykule Piotra Bojar- skiego, Sami swoi w Słupcy, Gazeta Wyborcza, 25 sierpnia 2012 r. 142 Ustawa z 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego, Dz. U. 1997 nr 89 poz. 555 ze zm.

82 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania powiedzialności karnej dziennikarzy za zniesławienie oraz ogólne zasady istotne z punktu widzenia przestrzegania praw człowieka, w szczególności w kontekście standardów orzeczniczych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Stras- burgu (dalej „ETPC”), a także Trybunału Konstytucyjnego związanych z prawem do swobody wypowiedzi oraz wolnością mediów. Niniejszy artykuł w znacznej części został oparty na tym stanowisku i zawiera argumentację, którą można wy- korzystać w podobnych sprawach do obrony przed niezasadnym oskarżeniem. Sąd Rejonowy w Słupcy orzekający w sprawie „Kuriera Słupeckiego” w pierw- szej instancji143 uznał dziennikarzy za winnych zniesławienia wicemarszałka i nałożył na każdego z oskarżonych karę grzywny w wysokości 2 tys. zł z wa- runkowym zawieszeniem jej wykonania na roczny okres próby, a także zobo- wiązał ich do zapłaty 1tys. zł na rzecz „Caritas Polska” oraz do opublikowania sentencji wyroku w swojej gazecie i na łamach konkurencyjnego czasopisma „Głos Słupcy” (jego współzałożycielem jest syn pokrzywdzonego). Na skutek apelacji skazanych Sąd Okręgowy w Koninie zmienił ten wyrok i prawomocnie uniewinnił dziennikarzy144. Uzasadniając swoje orzeczenie, Sąd Okręgowy pod- kreślił jednocześnie, iż w pełni podziela argumentację przedstawioną w pisem- nym stanowisku HFPC145. Celem niniejszego artykułu jest analiza na przykładzie sprawy „Kuriera Słu- peckiego” okoliczności, które mogą wywierać wpływ na ocenę tekstu prasowe- go, któremu w postępowaniu karnym stawia się zarzut zniesławienia. W artykule zostaną omówione w szczególności następujące zagadnienia: (1) społeczna rola mediów w demokratycznym społeczeństwie; (2) szczególna misja i uwarunkowania działalności prasy lokalnej; (3) kwestia określenia gra- nic swobody wypowiedzi w sprawach będących przedmiotem debaty publicz- nej, w szczególności, gdy dotyczą one kwestii wyborczych oraz w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne; (4) obowiązek rozróżnienia twierdzeń o faktach od opinii oraz uwzględniania specyfiki publikacji prasowych, a także kwestia zachowania rzetelności dziennikarskiej jako kluczowej okoliczności dla oceny odpowiedzialności dziennikarza; (5) problem rozkładu ciężaru dowodu w sprawach o zniesławienie; (6) negatywne skutki jakie ewentualne skazanie z art. 212 k.k. może wywrzeć na dalszą działalność dziennikarską i debatę pub- liczną oraz szczegółowe rozważania nt. stosowania przepisów o zniesławieniu przeciwko dziennikarzom prasy lokalnej.

143 Wyrok Sądu Rejonowego w Koninie, VIII Zamiejscowy Wydział z siedzibą w Słupcy z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt VIII K 41/13. 144 Wyrok Sądu Okręgowego w Koninie z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II Ka 313/13. 145 Ustnych motywów wyroku można posłuchać na nagraniu dostępnym pod adresem: www.youtube.com/ watch?v=Jo_2VjnM2nI [dostęp 15 grudnia 2013 r.]. W chwili oddania tego tekstu do druku nie sporządzono jeszcze pisemnego uzasadnienia wyroku.

83 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Wolność słowa i społeczna rola mediów. Specyfika publikacji w mediach lokalnych Wolność słowa, gwarantowana zarówno przez Konstytucję Rzeczypospoli- tej Polskiej (art. 14 oraz art. 54), jak i przez Europejskiej Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 10; dalej „EKPC”), stanowi punkt centralny funkcjonowania wolnej prasy. Art. 54 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż: „[k]ażdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich opinii oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji”. Zgodnie z art. 10 EKPC: „[k]ażdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz pub- licznych i bez względu na granice państwowe. Niniejszy przepis nie wyklucza prawa Państw do poddania procedurze zezwoleń przedsiębiorstw radiowych, telewizyjnych lub kinematograficznych”. Naturalnie, swoboda wypowiedzi nie jest wartością absolutną i podlega określonym ograniczeniom (zob. art. 10 ust. 2 EKPC oraz art. 31 ust. 3 Konstytu- cji). Prasie nie wolno przekraczać pewnych granic, m.in. gdy dotyczą one ochro- ny dobrego imienia i praw innych osób. Badając jednak sprawy dotyczące nad- użycia swobody wypowiedzi przez media, sądy powinny w większym stopniu uwzględnić ich szczególną rolę w demokratycznym społeczeństwie. Dzienni- karze realizują bowiem kluczową funkcję kontrolną wobec nieprawidłowości życia społecznego. Jak często podkreśla się w orzecznictwie ETPC, pełnią rolę tzw. „publicznego stróża” (public watchdog, chien de garde), której istotą jest nieustanne zwracanie uwagi opinii publicznej na aktualne problemy, patologie społeczne, a także prowokowanie debaty publicznej w kwestiach budzących uzasadnione zainteresowanie społeczeństwa146. Działalność mediów przekłada się wprost na tak ważne w demokratycznym społeczeństwie zwiększenie trans- parentności życia publicznego oraz jest bezpośrednio skorelowana z upraw- nieniem obywateli do otrzymywania informacji. Jest przy tym rzeczą naturalną, że działalność mediów nie zawsze będzie przychylna relacjonowanym zjawiskom. Należy pamiętać bowiem, że imma- nentną cechą debaty publicznej jest krytyka określonych zjawisk i wysuwanie postulatów wprowadzenia zmian. Znajduje to odzwierciedlenie w orzeczni- ctwie ETPC, który w fundamentalnym wyroku w sprawie Handyside p. Wielkiej Brytanii stwierdził, że swoboda wypowiedzi nie może ograniczać się do infor- macji i poglądów, które są odbierane przychylnie albo postrzegane są jako nie- szkodliwe lub obojętne, lecz odnosi się w równym stopniu do takich, które są głębo- ko krytyczne, obrażają, oburzają lub wprowadzają niepokój. Takie są wymagania

146 Wyrok ETPC z dnia 20 maja 1999 r. w sprawie Bladet Tromso i Stensaas p. Norwegii, skarga nr 21980/93; wyrok ETPC z dnia 17 grudnia 2004 r. w sprawie Pedersen i Baadsgaard p. Danii, skarga nr 49017/99.

84 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania pluralizmu i tolerancji, bez których demokracja nie istnieje147. Zbieżne z poglądem ETPC jest stanowisko polskiego Trybunału Konstytucyjnego, który w orzecze- niu z dnia 11 października 2006 r. wskazał, że Nie ma wolnej, swobodnej, demo- kratycznej debaty w sytuacji, w której poziom emocji i „soczystość” używanego języka miałyby być z góry narzuconym standardem, określonym w sposób sforma- lizowany i zbiurokratyzowany przez organy władzy publicznej148. Należy także pamiętać, że funkcja „publicznego stróża” uprawnia niekiedy dziennikarzy, działających w obronie interesu publicznego, do posługiwania się pewną przesadą, skrótem myślowym, a nawet prowokacją149, ale wypowiedzi te nadal będą mieścić się w graniach dopuszczalnej krytyki. Dziennikarze mają prawo posłużyć się pewnym uproszczeniem, aby lepiej zrelacjonować swoim czytelnikom istotę problemu. W szczególności charakter materiałów publiko- wanych w prasie lokalnej wymaga często użycia skrótów i uproszczeń, tak aby były one uniwersalne i zrozumiałe dla szerokiego kręgu odbiorców. Gazety lo- kalne, w przeciwieństwie do mediów ogólnokrajowych, adresowane są z regu- ły do wszystkich mieszkańców danego regionu, a nie do konkretnego profilu czytelnika. Dlatego też, relacjonując tak złożone zagadnienia jak np. kwestia finansowania i funkcjonowanie partii politycznych, prasa z jednej strony nie może oczywiście wprowadzać czytelników w błąd, z drugiej jednak strony musi dostosować styl i język publikacji do swoich odbiorców. Analizując retorykę stosowaną w publikacjach prasowych, warto również pamiętać, że w orzecznictwie strasburskim dopuszcza się niekiedy krytykę dziennikarską wyrażoną nawet przy użyciu ostrych, prześmiewczych czy nega- tywnych epitetów, w szczególności, gdy dotyczy ona polityków. W kilku kolej- nych sprawach ETPC uznał za mieszczące się w granicach dozwolonej krytyki takie określenia, jak np. idiota150 czy żałosny głupek151 bufon, prostak, groteskowa figura152, nienormalny gubernator153, bolszewickie dziennikarstwo, które wkrótce sięgnie pułapu rynsztoku154.

147 Wyrok ETPC z dnia 7 grudnia 1976 r. w sprawie Handyside p. Wielkiej Brytanii, skarga nr 5493/72, Seria A nr 24. Zob. także wyrok z dnia 23 maja 1991 r. w sprawie Oberschlick p. Austrii (nr 1), skarga nr 11662/85, Seria A nr 204, par. 57 oraz wyrok z dnia 25 listopada 1999 r. w sprawie Nilsen i Johnsen p. Norwegii, skarga nr 23118/93. 148 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt P 3/06. 149 Wyrok ETPC z dnia 26 kwietnia 1995 r. w sprawie Prager i Oberschlick p. Austrii, skarga nr 15974/90, par. 38. 150 Ibidem. 151 Wyrok ETPC z dnia 14 marca 2013 r. w sprawie Eon p. Francji, skarga nr 26118/10. 152 Wyrok ETPC z dnia 28 września 2000 r. w sprawie Lopez Gomez da Silva p. Portugalii, skarga nr 37698/97. 153 Wyrok ETPC z dnia 31 lipca 2007 r. w sprawie Chemodurov p. Rosji, skarga nr 72683/01. 154 Wyrok ETPC z dnia 17 lipca 2007 r. w sprawie Sanocki p. Polsce, skarga nr 28949/03.

85 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Misja prasy lokalnej Szczególną rolę wśród mediów odgrywa dziś prasa lokalna. W odniesieniu do mediów lokalnych funkcja „publicznego stróża” jest wyjątkowo ważna, gdyż często stanowi jedyny mechanizm kontroli lokalnych polityków, urzędników, działaczy społecznych, biznesmenów i innych osób mających wpływ na życie danej wspólnoty. Dzięki prasie lokalnej mieszkańcy mają dostęp do informa- cji o sprawach istotnych dla danej społeczności, które bardzo rzadko stanowią przedmiot zainteresowania ogólnopolskich dzienników i tygodników. Swo- bodne funkcjonowanie prasy lokalnej pozwala ponadto mieszkańcom na ak- tywną partycypację w życiu lokalnym i lepsze zrozumienie otaczającej rzeczy- wistości. Dostępność prasy lokalnej umacnia w nich poczucie troski o interesy wspólnoty, której są członkami, a także uświadamia możliwości wpływania na jej sytuację. Doświadczenia HFPC zgromadzone w ramach programu Obserwatorium Wolności Mediów w Polsce, wyspecjalizowanego w zakresie zagadnień doty- czących swobody wypowiedzi, wskazują, że prasa lokalna jest szczególnie na- rażona na zagrożenia związane z działaniami mającymi na celu ograniczanie wolności słowa. Lokalne media nie posiadają bowiem silnego zaplecza redak- cyjnego oraz finansowego i często mają ograniczony dostęp do profesjonalnej pomocy prawnej. Dlatego też możliwość poniesienia odpowiedzialności karnej za słowo znacznie bardziej dotyka dziennikarzy mediów lokalnych oraz jest dla nich znacznie większym zagrożeniem niż dla dziennikarzy redakcji ogólnokra- jowych. Brak silnych struktur redakcyjnych i finansowych w prasie lokalnej jest często wykorzystywany przez lokalnych polityków, urzędników, przedstawicieli biznesu, którzy stali się bohaterami krytycznych publikacji. Mając świadomość nierównowagi sił, często podejmują oni działania prawne, które mają zniechę- cić dziennikarzy do zajmowania się podobnymi tematami w przyszłości albo doprowadzić do wyeliminowania danego medium z rynku, np. poprzez zobo- wiązanie do poniesienia wysokich sankcji finansowych. Obserwacje te potwierdza raport przygotowany na zlecenie Biura Analiz Sej- mowych (dalej „BAS”) pt. „Kondycja prasy lokalnej w Polsce”155. W raporcie omó- wiono m. in. wyniki badań terenowych przeprowadzonych wśród dziennikarzy lokalnych. W odpowiedzi na pytanie o najbardziej podstawowe zagrożenia dla lokalnych mediów, dziennikarze akcentowali trudności związane ze zmaganiem się z urzędniczą niekompetencją, zakusy polityków i lokalnych biznesmenów na wolność wypowiedzi oraz brak zrozumienia roli dziennikarza. Jednocześnie jako jedno z głównych zagrożeń wymienia się w raporcie stosowanie art. 212 k.k.:

155 L. Pokrzycka, Kondycja prasy lokalnej w Polsce, „Infos” nr 6 (143), 21 marca 2013 r.

86 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Wpływ na pracę dziennikarzy prasy lokalnej ma także stosowanie art. 212 k.k. (…) coraz częściej dziennikarze, którzy wyjaśniają i informują opinię publiczną o głoś- nych i kontrowersyjnych sprawach, czyli postępują zgodnie z misją swojej profesji, są zastraszani pozwami, karami finansowymi czy prywatnymi aktami oskarżenia na podstawie art. 212 k.k., nawet jeżeli dochowują dziennikarskich standardów156. Sprawa „Kuriera Słupeckiego” może służyć za przykład takiego modus ope- randi. Oskarżyciel prywatny, osoba pełniąca wysoki urząd państwowy, a także odgrywająca czołową rolę w lokalnych strukturach partyjnych PSL, obok pry- watnego aktu oskarżenia, wniosła do sądu także powództwo o ochronę dóbr osobistych przeciwko dziennikarzom „Kuriera Słupeckiego”157. Jednocześnie oskarżyciel prywatny nie podjął żadnych działań prawnych przeciwko silnemu medium ogólnokrajowemu – „Gazecie Wyborczej”, która równolegle z „Kurie- rem Słupeckim” relacjonowała te same zagadnienia, poruszone w artykule ob- jętym aktem oskarżenia158. Dla rozstrzygnięcia omawianej sprawy ważne było zatem, aby na toczący się spór spojrzeć także z szerszej perspektywy, uwzględniając kontekst159 lokalne- go rynku mediów oraz sytuację polityczną w Słupcy, w której niemal wszystkie instytucje publiczne są zdominowane przez działaczy PSL bądź osoby powią- zane z nimi rodzinnie. W tym konkretnym przypadku warto uwzględnić, że „Ku- rier Słupecki”, jako gazeta lokalna niezwiązana w żaden sposób z PSL, był naj- bardziej narażony na różnego rodzaju ataki ze strony lokalnych decydentów. Redakcja na co dzień zmaga się z nieformalnymi powiązaniami i naciskami (co – jak potwierdza wspomniany raport BAS160 – jest częstym zjawiskiem na po- ziomie prasy lokalnej). Wyklucznie tego tytułu z rynku – niewątpliwie wygodne dla lokalnych działaczy politycznych – spowodowałoby jednocześnie wyelimi- nowanie najbardziej efektywnego mechanizmu kontroli społecznej nad lokal- nym życiem politycznym.

156 Ibidem. 157 Sąd Okręgowy w Koninie uwzględnił powództwo cywilne przeciwko dziennikarzom i nakazał zapłacić im 30 tys. zł na cele charytatywne oraz zobowiązał do przeproszenia wicemarszałka Eugeniusza Grzeszczaka na łamach „Gazety Wyborczej”, „Kuriera Słupeckiego”, „Głosu Słupcy”, „Gazety Słupeckiej”, „Głosu Wielkopolskiego” oraz w portalu „Slupca.pl”; wyrok z 10 grudnia 2013 r., sygn. akt I C 840/10, w chwili oddania publikacji do druku wyrok był nieprawomocny, dziennikarze zapowiedzieli apelację. 158 P. Bojarski, op.cit. 159 Jak pisze R. Kowalczyk, aby dobrze zrozumieć i ocenić daną wypowiedź prasową, jej zasadnicze kwestie, myśl przewodnią, założenia, sens i znaczenie, często musimy wyjść poza jej literalną treść i zapoznać się z jej szerszymi uwarunkowaniami, między innymi: historycznymi, społecznymi, obyczajowymi, politycznymi, ekonomicznymi (z tzw. kontekstem sytuacyjnym). R. Kowalczyk, Metodologiczne podstawy badania zawartości prasy lokalnej, Poznań, 2012. Artykuł dostępny na stronie: https://repozytorium.amu.edu.pl/jspui/bitstream/ 10593/4682/1/ Kowalczyk,%20PP%201-2012.pdf [dostęp: 09 kwietnia 2013 r.]. 160 L. Pokrzycka, op.cit., s. 3.

87 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Obszar debaty publicznej a poszerzenie granic swobody wypowiedzi W dalszej kolejności warto przeanalizować inne okoliczności, które mają wpływ na przyjęcie szerszych granic swobody wypowiedzi w odniesieniu do takich publikacji, których dotyczyła sprawa „Kuriera Słupeckiego”. W orzeczni- ctwie ETPC wyróżnia się dwa obszary debaty publicznej zasługujące na szcze- gólną, wyjątkowo szeroką ochronę w ramach art.10 EKPC. Należą do nich: wy- powiedzi o sprawach mających publiczne znaczenie161 oraz wypowiedzi politycz- ne162. Do kategorii tych zaliczają się przede wszystkim kwestie związane z wy- datkowaniem środków publicznych, z wyłanianiem oraz sprawowaniem władzy lokalnej lub kontrolowaniem polityków i instytucji politycznych. ETPC kładzie wyjątkowy nacisk na swobodny obieg opinii w debacie związanej z procesem wyborczym oraz wprowadza wzmocnioną ochronę osób przekazujących infor- macje na ten temat (Bowman p. Wielkiej Brytanii163, Kwiecień p. Polsce164). Jak często podkreśla się w orzecznictwie strasburskim, swobodna debata dotycząca powyższych tematów pełni bardzo istotną role w demokratycznym społeczeństwie. Prowadzi do ukształtowania dobrze poinformowanej opinii publicznej, zdolnej do świadomego podejmowania decyzji wyborczych oraz pozwala na identyfikowanie i eliminowanie społecznie istotnych problemów i zagrożeń, podnosząc ogólny standard życia społecznego. Stąd też, dla dobra ogólnego, głosy jej uczestników powinny cieszyć się daleko idącą ochroną. ETPC pozostawia państwom w takiej sytuacji niewielki margines swobody in- gerencji w wolność słowa. Pogląd ten potwierdza także szereg orzeczeń strasburskich w sprawach przeciwko Polsce. Jak wskazał ETPC w wyroku Kita p. Polsce165: gdy celem arty- kułu skarżącego było spowodowanie wątpliwości, czy lokalni politycy rzeczywiście zasługują na sprawowanie publicznego urzędu, dopuszczalne granice wypowiedzi są szersze. W innym wyroku Kurłowicz p. Polsce166, ETPC dodaje, że na szeroką ochronę zasługuje w szczególności debata publiczna wokół zarządzania finan- sami publicznymi, a funkcjonariusze publiczni zaangażowani w taką debatę powinni być przygotowani nawet na ostrą krytykę. Na podobnej zasadzie re- strykcyjnym ograniczeniom nie powinny podlegać granice swobody wypowie- dzi odnoszące się krytyki osób pełniących funkcje publiczne. Wręcz przeciwnie, funkcjonariusze publiczni muszą liczyć się z tym, że ich postępowanie będzie przedmiotem ocen opinii publicznej, w tym także mediów167.

161 Wyrok ETPC z dnia 25 czerwca 1992 r. w sprawie Thorgeir Thorgeirson p. Islandii, skarga nr 13778/88. 162 Wyrok ETPC z dnia 8 lipca 1986 r. w sprawie Lingens p. Austrii, skarga nr 9815/82. 163 Wyrok ETPC z dnia 19 lutego 1998 r. w sprawie Bowman p. Wielkiej Brytanii, skarga nr 24839/94. 164 Wyrok ETPC z dnia 9 stycznia 2007 r. w sprawie Kwiecień p. Polsce, skarga nr 51744/99. 165 Wyrok ETPC z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie Kita p. Polsce, skarga nr 57659/00, par. 65. 166 Wyrok ETPC z dnia 22 czerwca 2010 r. w sprawie Kurłowicz p. Polsce, skarga nr 41029/06, par. 50. 167 Wyrok ETPC z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie Von Hannover p. Niemcom, łączone skargi nr 40660/08 i 60641/08.

88 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Jak podkreśla się zarówno w orzecznictwie ETPC, jak i orzecznictwie krajo- wym, m.in. judykaturze TK, zakres usprawiedliwionej ochrony dóbr osobistych polityków i innych funkcjonariuszy publicznych powinien być określany w konfron- tacji z wartością, jaką w demokratycznym społeczeństwie jest otwarta i szeroka de- bata168. Podobne stanowisko od lat konsekwentnie zajmuje także Naczelny Sąd Administracyjny oraz Sąd Najwyższy i to zarówno w sprawach cywilnych, jak i karnych169. Dla sprawy „Kuriera Słupeckiego” szczególnie ważny był passus zawarty w wyroku ETPC w sprawie Lingens p. Austrii. ETPC stwierdził w nim, że grani- ce dopuszczalnej krytyki są szersze w stosunku do polityków niż osób prywatnych. [Politycy] inaczej niż [osoby prywatne] wystawiają świadomie i w sposób nieunik- niony każde swoje słowo i działanie na dogłębną kontrolę dziennikarzy i opinii pub- licznej. Muszą zatem wykazać większy stopień tolerancji170. Standard ten dotyczy w szczególności osób wykonujących władzę publiczną na podstawie manda- tu przyznanego w wyborach powszechnych oraz pełniących najważniejsze funkcje w państwie, do których niewątpliwie zalicza się funkcja wicemarszał- ka Sejmu. ETPC wielokrotnie podkreślał bowiem, że im wyżej postawiony jest funkcjonariusz publiczny, tym węższy jest zakres jego ochrony171. Dodatkowo należy zauważyć, że w stosunku do osób publicznych powinny być dopuszczal- ne szersze granice krytyki, ponieważ mają one ułatwiony dostęp do mediów i innych kanałów komunikacji ze społeczeństwem, za pośrednictwem których mogą kształtować swój wizerunek, promować własne poglądy oraz odpowia- dać na ewentualne zarzuty. W przypadku „Kuriera Słupeckiego” charakter poruszanych przez oskarżo- nych dziennikarzy zagadnień powinien mieć duże znaczenie dla oceny sprawy. Odnosiły się one bowiem do kwestii związanych z wyborami powszechnymi do parlamentu, a zatem niewątpliwie mieściły się w tych kategoriach wypowiedzi politycznej oraz zagadnień wzbudzających uzasadnione zainteresowanie spo- łeczeństwa, w stosunku do których orzecznictwo strasburskie zastrzega wy- jątkowo szeroki zakres swobody wypowiedzi. Dodatkowo odnosiły się one do działalności funkcjonariusza publicznego (wicemarszałka Sejmu) w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 7 k.k.

168 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2008 r., sygn. akt SK 43/05. 169 M.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2003 r., sygn. akt II SA 3412/03; wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 10 grudnia 2003 r., sygn. akt V KK 195/03; z dnia 26 lutego 2002 r., sygn. akt I CKN 413/01; z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt II CKN 1095/99; z dnia 3 października 2002 r., sygn. akt III RN 89/02; z dnia 28 września 2000 r., sygn. akt V KKN 171/98. 170 Wyrok ETPC z dnia 8 lipca 1986 r. w sprawie Lingens p. Austrii, skarga nr 9815/82, par. 42. 171 M.in. wyrok ETPC z dnia 15 marca 2011 r. w sprawie Otegi Mondragon p. Hiszpanii, skarga nr 2034/07.

89 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Twierdzenia o faktach a opinie. Kontratyp wyłączający odpowiedzialność za zniesławienie Zgodnie art. 213 § 2 k.k., oskarżony, który publicznie rozgłaszał określone zarzuty, aby uwolnić się od odpowiedzialności karnej musi wykazać 1) praw- dziwość stawianych zarzutów oraz 2) działanie w obronie społecznie uzasad- nionego interesu. Jednakże zgodnie z treścią art. 213 § 2 pkt 1 nie ma wymogu udowadniania działania w obronie społecznie uzasadnionego interesu, jeśli prawdziwe zarzuty dotyczą postępowania osoby pełniącej funkcję publiczną. Jak podkreślono w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, stawianie praw- dziwych zarzutów dotyczących osób pełniących funkcje publiczne zawsze słu- ży społecznie uzasadnionemu interesowi172. Dziennikarze „Kuriera Słupeckie- go”, chcąc uniknąć odpowiedzialności karnej, musieli zatem skoncentrować się jedynie na wykazaniu prawdziwości zarzutów. Działanie w obronie społecznie uzasadnionego interesu jako jedna z przesłanek wyłączających przestępność działania dziennikarza, z uwagi na funkcję pełnioną przez oskarżyciela prywat- nego, nie powinno natomiast podlegać ocenie sądu. Należy się w tym miejscu zastanowić jednak, czy zawsze właściwy jest wy- móg bezwzględnego udowodnienia przez dziennikarzy prawdziwości wszyst- kich spornych wypowiedzi. W praktyce orzeczniczej sądów krajowych przed oskarżonym niejednokrotnie stawia się wymóg przeprowadzenia dowodu prawdy nie tylko w odniesieniu do twierdzeń o faktach, ale również w stosunku do wyrażanych opinii. Praktyka taka jest z kilku względów niedopuszczalna. W optyce art. 10 EKPC istotne znaczenie ma charakter publikacji będącej przedmiotem postępowania. Analizując daną wypowiedź, zawsze należy roz- ważyć, czy odnosi się ona do faktów czy też jest opinią (sądem wartościują- cym). ETPC wielokrotnie nawiązywał to tego rozróżnienia wskazując, że opinie nie poddają się dowodowi prawdy, a wymóg wykazania ich prawdziwości sam w sobie narusza swobodę wypowiedzi173. O ile bowiem twierdzenia o faktach można weryfikować w kategorii prawdy i fałszu, to wyrażanie opinii nie może być ocenione według tego kryterium, a o dopuszczalności opinii powinno de- cydować jedynie to, czy została ona oparta na dostatecznej podstawie faktycz- nej (sufficient factual basis). Z istoty opinii wynika bowiem, że zmierza ona do przekazania określonego subiektywnego sądu o zjawisku, rzeczy lub osobie, a nie do ujawnienia o nich obiektywnej informacji. Nie można jej zatem przypi- sać waloru prawdy lub fałszu. Należy przy tym pamiętać, że zgodnie ze strasbur- skim standardem, w przypadku wypowiedzi politycznych lub mających istotne

172 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2008 r., sygn. akt SK 43/05. 173 Zob. np. wyrok ETPC z dnia 8 lipca 1986 r. w sprawie Lingens p. Austrii, skarga nr 9815/82, także wyrok ETPC z dnia 22 czerwca 2010 r. w sprawie Kurłowicz p. Polsce, skarga nr 41029/06.

90 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania publiczne znaczenie, dla osadzenia danego sądu wartościującego w faktach, wystarcza wykazanie jedynie „niewielkiej podstawy faktycznej” (slim factual basis174). W takim bowiem kontekście ETPC kieruje się dyrektywą zapewnienia możliwie nieskrępowanej dyskusji. Jednocześnie w orzecznictwie strasburskim wielokrotnie podkreślano, że od dziennikarzy nie można wymagać, aby działali z totalną obiektywnością175. Dlatego na gruncie art. 212 k.k. oraz w świetle treści kontratypu z art. 213 k.k. nie powinno ponosić się odpowiedzialności karnej za przedstawianie opi- nii, ani tym bardziej być zobowiązanym do wykazania jej prawdziwości. We- dług ETPC, już sam brak dokonania klasyfikacji na twierdzenia faktyczne i opi- nie przez sądy krajowe, bądź błędne zakwalifikowanie opinii jako twierdzenia faktycznego może spowodować, iż Trybunał strasburski stwierdzi naruszenie EKPC176. Wszystkie powyższe okoliczności, a także właściwe określenie gatunku materiału prasowego mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia podobnych spraw do analizowanego kazusu „Kuriera Słupeckiego”. Artykuł dziennikarzy ze Słupcy, który był przedmiotem aktu oskarżenia miał charakter publicystyczny, a nie czysto informacyjny. Jak podkreśla R. Kowalczyk, cechą materiałów publi- cystycznych jest „specyficzna perswazyjność, skupiająca się na wyrażaniu i kształ- towaniu opinii publicznej. Zatem ich istotą jest nie tyle informowanie, co objaśnia- nie, ocenianie, komentowanie, interpretowanie i recenzowanie rzeczywistości177. Dlatego – dodaje R. Kowalczyk – do publicystyki zalicza się materiały prasowe, dla których jakieś zdarzenie było jedynie zaczynem, środkiem, czy osią, wokół któ- rej organizowano wypowiedź dziennikarską. Na takiej podstawie autor publikacji kształtował sobie zwykle własny punkt widzenia opisywanej rzeczywistości spo- łecznej, gospodarczej, politycznej. (…) W ten sposób pogłębia się wiedzę odbiorcy oraz umożliwia lepsze zrozumienie wydarzeń178. W publicystyce naturalne jest przedstawianie własnych opinii, hipotez, supo- zycji i interpretacji faktów, o ile oparte są one o podstawę faktyczną. Rozumując w ślad za orzecznictwem ETPC, w analizowanym przypadku, ponieważ publi- kacja dotyczyła zagadnień politycznych i społecznie istotnych, wystarczyło wy-

174 Wyrok ETPC z dnia 25 stycznia 2007 r. w sprawie Arbeiter p. Austria, skarga nr 3138/04; wyrok ETPC z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie Feldek p. Słowacji, skarga nr 29032/95; wyrok ETPC z dnia 27 lutego 2001 r. w sprawie Jerusalem p. Austria, skarga nr 26958/95. 175 Wyrok ETPC z dnia 1 marca 2007 r. w sprawie Tönsbergs Blad A/S i Haukom p. Norwegii, skarga nr 510/04, cyt. za I. C. Kamiński, Ograniczenia swobody wypowiedzi dopuszczalne w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Analiza krytyczna, Warszawa 2010. 176 Zob. Wyrok ETPC z dnia 23 kwietnia 1991 r. w sprawie Oberschlick p. Austrii (I), skarga nr 11662/85; wyrok ETPC z dnia 16 października 2012 r. w sprawie Smolorz p. Polsce, skarga nr 17446/07. 177 R. Kowalczyk, op. cit. 178 Ibidem.

91 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania kazanie niewielkiej podstawy faktycznej – slim factual basis. W sprawie „Kurie- ra Słupeckiego” za podstawę faktyczną należy uznać dokumenty Państwowej Komisji Wyborczej („PKW”) potwierdzające dokonanie przelewów przez Komi- tet Wyborczy PSL na rzecz spółki „C.”, które dziennikarze szczegółowo zbadali i zrelacjonowali w spornym artykule. Należałoby uwzględnić także przeprowa- dzoną przez dziennikarzy analizę sprawozdania finansowego spółki „C.”, a także informację o komentarzu eksperta z PKW nt. budżetu komitetów wyborczych, którą oskarżeni otrzymali od dziennikarza „Gazety Wyborczej” przed publika- cją (z komentarza tego wynikało, że na fundusz wyborczy, z którego korzysta komitet wyborczy każdej partii, składają się również pieniądze z budżetu pań- stwa). Co więcej, dziennikarze „Kuriera Słupeckiego” zilustrowali sporny artykuł zdjęciami dokumentów popierających zawarte w tekście twierdzenia, tak aby opinia publiczna mogła się z nimi bezpośrednio zapoznać. Zwrócili się także o komentarz do oskarżyciela prywatnego, ale jak wynika z treści artykułu, nie skorzystał on z możliwości udzielenia informacji i skomentowania stawianych zarzutów. Powyższe podstawy faktyczne uzasadniają postawienie przez dziennikarzy tezy, że firma syna oskarżyciela prywatnego wykonała wiele zleceń na rzecz komitetu wyborczego PSL, dzięki czemu znacząco wzrosły jej obroty finansowe w okresie wyborczym (co wynika z ww. sprawozdania finansowego; prawdzi- wość tej tezy nie była zresztą kwestionowana przez żadną ze stron procesu). Z kolei okoliczności te obiektywnie prowokują dziennikarzy do postawienia hipotezy, iż istotnym czynnikiem przy wyborze wykonawcy zlecanych usług były więzi rodzinne łączące oskarżyciela prywatnego z prezesem zarządu C. Za uprawnioną w związku z tym należy uznać także negatywną ocenę tego zjawi- ska dokonaną przez dziennikarzy. Tym bardziej, że użyte w artykule tropy reto- ryczne wskazują, że mamy do czynienia jedynie z wyrażeniem pewnej supozy- cji dziennikarzy i ich własnej interpretacji zrelacjonowanych rzetelnie faktów, nienarzucającej jednoznacznej oceny tej sytuacji czytelnikom. Taka wypowiedź z kolei jest dopuszczalna i charakterystyczna dla omówionych wyżej publicy- stycznych form gatunkowych materiałów dziennikarskich. Na marginesie można również wspomnieć, że gdy mamy do czynienia nie z osądem wartościującym, ale z relacjonowaniem faktów przez dziennikarzy, należy pamiętać, iż nie można wymagać od nich nieomylności. Można wyma- gać jednak, by świadomie nie wprowadzał opinii publicznej w błąd. Stąd też w orzecznictwie ETPC pojawił się pogląd, że zachowanie określonych standar- dów rzetelności dziennikarskiej i dostateczne zweryfikowanie posiadanych informacji zwalnia dziennikarza z odpowiedzialności za zniesławienie, choćby

92 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania później jego twierdzenia okazały się błędne179. W kontekście wymogu wykaza- nia prawdziwości zarzutów, dla zakresu odpowiedzialności dziennikarzy decy- dujące powinno być zatem dochowanie szczególnej staranności zawodowej. Pogląd ten utrwalił się także w orzecznictwie Sądu Najwyższego180 oraz Trybu- nału Konstytucyjnego181. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że dziennikarz ma do dyspozycji ograni- czone środki w zakresie ustalania faktów i że nie są one w żaden sposób współ- mierne do środków będących w dyspozycji organów ścigania lub wymiaru sprawiedliwości (zob. uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 lutego 2005 r.182). Dlatego, jeśli oskarżony oparł swoją wypowiedź na dostatecznych podstawach faktycznych (np. oficjalnym raporcie, bądź komentarzu eksper- ta z danej dziedziny), obiektywnie uprawniających do wyrażenia określonych wypowiedzi, lecz nie zapobiegło to mimo wszystko sformułowaniu tezy nie- zgodnej z prawdą, należy rozważyć zastosowanie instytucji błędu co do oko- liczności stanowiącej znamię czynu zabronionego (art. 28 k.k.). Jednocześnie trzeba podkreślić, że jest to okoliczność uniemożliwiającą przypisanie sprawcy umyślności, choćby w postaci zamiaru ewentualnego. Warto dodać jednocześnie, że prawo prasowe gwarantuje osobie, która uważa, że w publikacji podano nieścisłe lub nieprawdziwe informacje odpo- wiedni środek prawny pozwalający na bezpośrednie odniesienie się do stawia- nych tam zarzutów post factum. Osoba taka może domagać się bezpośrednio od redaktora naczelnego publikacji sprostowania (art. 31a –33 ustawy Prawo prasowe183).

Ciężar dowodu w sprawach o zniesławienie Kolejnym zagadnieniem, które warto rozważyć jest niejednolicie interpre- towana w polskiej doktrynie i orzecznictwie kwestia rozkładu ciężaru dowo- du w sprawach o zniesławienie. K.p.k. ustanawia dwie fundamentalne zasady prawne, będące podstawą współczesnego polskiego procesu karnego. Zasada domniemania niewinności przesądza o tym, że oskarżonego należy uważać za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawo- mocnym wyrokiem (art. 5 § 1 k.p.k.). W powiązaniu z art. 74 § 1 k.p.k zasada ta tworzy normę, zgodnie z którą to na barkach oskarżyciela w procesie karnym spoczywa ciężar udowodnienia winy oskarżonego, nie jest zaś obowiązkiem

179 Wyrok ETPC z dnia 20 maja 1999 r. w sprawie Bladet Tromsø A/S i Stensaas p. Norwegia, skarga nr 21980/93. 180 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt I CSK 411/08. 181 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2008 r., sygn. akt SK 43/05. 182 Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 lutego 2005 r., sygn. akt III SPP 19/05. 183 Ustawa z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, Dz. U. z 1984 r., nr 5 poz. 24 ze zm.

93 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania tego ostatniego dowodzenie swej niewinności. Uwolnienie oskarżonego od odpowiedzialności następuje zatem nie tylko wtedy, gdy udowodniono jego niewinność, ale także i przede wszystkim wtedy, gdy nie udowodniono jego winy184. Konsekwencją jest przyjęcie kolejnej fundamentalnej zasady in dubio pro reo, zgodnie z którą niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść oskarżonego (art. 5 § 2 k.p.k.). Zasada ta oznacza, że niesprostanie przez oskar- życiela ciężarowi udowodnienia winy oskarżonego i pozostawienie przez niego w tym zakresie wątpliwości, skutkuje przyjęciem wersji najkorzystniejszej dla oskarżonego, jeśli wątpliwości tych nie da się usunąć za pomocą dostępnych środków dowodowych. W doktrynie polskiej prawa karnego wyrażony został pogląd, przejęty w wie- lu przypadkach przez orzecznictwo, że w procesach o zniesławienie dochodzi do odwrócenia obowiązków dowodowych stron – oskarżony zobligowany jest do przedstawienia dowodów prawdziwości przedstawianych przez siebie twierdzeń, tj. dowodów swojej niewinności, zaś nieudowodnione przez niego okoliczności interpretuje się na jego niekorzyść185. Pogląd ten zdaje się pozo- stawać w sprzeczności z obiema wzmiankowanymi powyżej zasadami procesu karnego. Zastrzeżenia co do jego zasadności zgłaszają nie tylko przedstawiciele doktryny, ale także Rzecznik Praw Obywatelskich oraz ETPC. Jak wskazuje Rzecznik Praw Obywatelskich w skierowanym do Ministra Spra- wiedliwości stanowisku ws. rozważenia depenalizacji przestępstwa zniesławie- nia186, w postępowaniach z art. 212 k.k. niesłusznie dochodzi do faktycznego wyeliminowanie gwarancji płynących z reguły in dubio pro reo (art. 5 § 2 k.p.k.) oraz nemo se ipsum accusare tenetur (art. 74 § 1 k.p.k.). Rzecznik z dezaproba- tą odnosi się do tego, że taka sytuacja dotyczy tylko postępowania w sprawach, w których przedmiotem ochrony jest cześć człowieka. Oczywistym zaś jest, iż nie dotyczy postępowań, w których przedmiotem ochrony są inne konstytucyjnie chronione prawa: życie, zdrowie, czy własność. Sytuacja taka (...) nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, a dodatkowo rodzi wątpliwości, co do zgodności tego rozwiązania z art. 42 ust. 3 Konstytucji oraz art. 6 ust. 2 EKPC w kontekście zasa- dy proporcjonalności. Rzecznik wskazuje również, że w orzecznictwie ETPC na tle art. 6 ust. 2 EKPC jednoznacznie podkreśla się, że sprzeczne z zasadą domniemania niewinności jest jakiekolwiek przeniesienie ciężaru dowodu z oskarżyciela na obronę. Niedopusz-

184 T. Grzegorczyk, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, Kraków 2003, uwagi do art. 5 k.p.k. 185 Np. J. Raglewski, [w:] Kodeks Karny. Część szczególna. Komentarz, A. Zoll (red.), tom II, uwagi do art. 212 k.k. 186 Wystąpienie RPO z dnia 8 marca 2012 r. do Ministra Sprawiedliwości, sygn. RPO-649645-II/10/MWa.

94 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania czalne jest także wyciąganie negatywnych wniosków z milczenia oskarżonego, który nie może być zobowiązany do podejmowania własnej obrony187. Pogląd o konwersji ciężaru dowodu w procesach o zniesławienie nie jest bezkrytycznie przyjmowany w polskiej doktrynie. J. Jakubowska-Hara oraz C. Nowak wprost wskazują, że w postępowaniach tego typu oskarżyciel prywat- ny musi udowodnić winę oskarżonego, w przeciwnym wypadku poniesie wiele ujemnych konsekwencji przegranego procesu188. Na podobnym stanowisku stoją T. Bojarski189 oraz M. Lipczyńska190. Jednak o tym, że w postępowaniu z oskarżenia prywatnego nie dochodzi do odwrócenia obowiązków dowodowych stron zdaje się przesądzać sam k.p.k., który w art. 487, określającym wymogi formalne prywatnego aktu oskarżenia, stanowi, że powinien on zawierać m. in. wskazanie dowodów, na których opie- ra się oskarżenie. A zatem ustawa procesowa zobowiązuje oskarżyciela prywat- nego do przedstawienia dowodów winy oskarżonego, nie zaś odwrotnie. Warto również zwrócić uwagę, że kwestia przerzucenia na barki oskarżone- go ciężaru dowodu została krytycznie oceniona w wielu dokumentach prawa międzynarodowego, m. in. w połączonej deklaracji Organizacji Narodów Zjed- noczonych (dalej „ONZ”), Organizacji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Eu- ropie (dalej „OBWE”) i Organizacji Państw Amerykańskich, w której czytamy: oskarżyciel powinien ponosić ciężar udowodnienia fałszywości wszelkich twier- dzeń o faktach dotyczących spraw publicznie ważnych191.

„Efekt mrożący”. Proporcjonalność orzekanych sankcji Zmierzając do zamknięcia niniejszych rozważań, warto jeszcze zwrócić uwa- gę na inne wynikające z orzecznictwa ETPC standardy ochrony wolności słowa w kontekście sprawowania społecznej kontroli przez dziennikarzy nad dzia- łaniami polityków. Jak wielokrotnie podkreślał ETPC, możliwość stosowania sankcji karnych za nadużycia prawa do wolności słowa, w tym za zniesławienie, może stanowić nieproporcjonalną ingerencję w prawo do swobody wypowie- dzi. Choćby interes prawny zasługujący na ochronę wymagał zabezpieczenia go sankcją prawną, ETPC wielokrotnie wskazywał, że sankcje o charakterze kar- nym są niewspółmiernie surowe, niekonieczne do osiągnięcia zamierzonego celu. ETPC konsekwentnie akcentuje, że dla oskarżonego z odpowiedzialnością

187 Ibidem. 188 J. Jakubowska-Hara, C. Nowak, Przestępstwo zniesławienia z użyciem Internetu w polskim prawie karnym, „Studia Prawnicze” 2005, nr 4. 189 T. Bojarski, Uwagi o ściganiu z oskarżenia prywatnego i na wniosek, [w:] S. Stachowiak (red.), Współczesny polski proces karny. Księga ofiarowana Profesorowi Tadeuszowi Nowakowi, Poznań 2002, s. 40. 190 M. Lipczyńska, Oskarżenie prywatne, Warszawa 1977, s. 195. 191 Połączona deklaracja OZN, OBWE i OPA, podpisana w Londynie dnia 10 grudnia 2000 r.

95 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania karną wiążą się nie tylko dolegliwości wynikające z wymiaru kary, ale także do- tkliwe konsekwencje związane z samym prowadzeniem postępowania karne- go, niezależne od jego wyniku. W kontekście rozważań związanych z istnieniem wolnej i nieskrępowanej debaty publicznej ETPC stwierdził, iż odpowiedzialność karna może wywołać tzw. efekt mrożący, tj. zniechęcić dziennikarzy od dokonywania krytyki oraz po- wstrzymać prasę od wykonywania jej funkcji jako dostarczyciela informacji oraz „publicznego stróża”192. ETPC orzekł, że nawet jeśli kara wymierzona autorowi danej publikacji nie ogranicza mu możliwości wypowiedzenia się, skazanie jest rodzajem cenzury mającej przekonać go, aby nie wdawał się w krytykę pew- nych osób czy działań. W kontekście debaty politycznej rodzi to ryzyko znie- chęcenia dziennikarzy do udziału w dyskusji o kwestiach publicznie ważnych, ponieważ mogą czuć się oni pod presją powstrzymywania się od krytyki193. To z kolei może wpływać na zmniejszenie się aktywności dziennikarzy w debacie publicznej i zbagatelizować ich rolę jako „publicznych stróży”. Groźba postępowania karnego ogranicza w ten sposób nie tylko wolność dziennikarzy, ale także prawo obywateli do uzyskania informacji o życiu pub- licznym. Cierpi na tym zatem także interes publiczny, gdyż w wyniku braku informacji o nadużyciach mogą nie zostać podjęte działania wyjaśniające czy kontrolne i może dochodzić w dalszym ciągu do nadużyć czy niewłaściwego funkcjonowania danej instytucji. W związku z powyższym, ETPC konsekwentnie zawęża możliwość stoso- wania najsurowszych sankcji karnych za nadużycia wolności słowa i zwraca uwagę, iż, aby dały się one pogodzić z art. 10 EKPC, muszą zostać ograniczone do sytuacji skrajnych, wyjątkowych, np. wypowiedzi nawołujących do nienawi- ści czy podżegających do przemocy (zob. np. Cumpana i Mazare p. Rumunii194, a także Raichinov p. Bułgarii195). Z kolei w sprawie Castells p. Hiszpanii196, ETPC uznał, że sankcje karne w przypadku ingerencji w wolność wypowiedzi powinny być stosowane tylko i wyłącznie wtedy, kiedy państwa działają jako gwarant po- rządku publicznego. ETPC zwraca jednocześnie uwagę, że istnieje szereg alternatywnych do po- stępowania karnego środków prawnych, za pomocą których można skutecznie dochodzić ochrony reputacji jednostki. ETPC wskazuje ponadto, że zwłaszcza osoby pozostające przy władzy, ze względu na swoją dominującą pozycję po-

192 Wyrok ETPC z dnia 7 grudnia 1976 r. w sprawie Handyside p. Wielkiej Brytanii, skarga nr 5493/72. 193 Wyrok ETPC z dnia 25 kwietnia 2006 r. w sprawie Stoll p. Szwajcarii, skarga nr 69698/01, pkt 58. 194 Wyrok ETPC z dnia 17 grudnia 2004 r. w sprawie Cumpana i Mazare p. Rumunii, skarga nr 33348/ 96, par. 115. 195 Wyrok ETPC z dnia 20 kwietnia 2006 r. w sprawie Raichinov p. Bułgarii, skarga nr 47579/97, par. 50. 196 Wyrok ETPC z dnia 23 kwietnia 1992 r. w sprawie Castells p. Hiszpanii, skarga nr 11798/ 85, Seria A nr 236, s. 23–24, par. 46.

96 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania winny powstrzymywać się od wszczynania postępowań karnych, w szczegól- ności, kiedy dostępne są im inne instrumenty prawne, aby odpowiedzieć na zarzucaną krytykę ze strony adwersarzy (zob. Castells p. Hiszpanii197). W polskim systemie prawnym najszersze możliwości w tym zakresie stwarzają przepisy o ochronie dóbr osobistych zawarte w k.c. oraz instytucje prawne uregulowane na gruncie prawa prasowego – np. wspomniane wyżej prawo żądania publika- cji sprostowania. Wyżej wymienione okoliczności, w szczególności zasada proporcjonalności wymierzanej kary, powinny być zawsze uwzględniane przez sądy prowadzące postępowania w sprawach o zniesławienie, szczególnie w kontekście często nadmiernie surowych sankcji proponowanych w toku procesu przez oskarży- cieli prywatnych. W kontekście analizowanej sprawy „Kuriera Słupeckiego” należy dokonać oceny adekwatności nie tylko żądanych przez oskarżyciela prywatnego w ak- cie oskarżenia sankcji o charakterze represyjnym, ale także proporcjonalność roszczenia o naprawienie szkody. Żądanie opublikowania przeprosin w prasie ogólnopolskiej w zakresie sformułowanym przez oskarżyciela prywatnego (zażądał publikacji stosownego oświadczenia nie tylko w prasie lokalnej, ale także w dwóch ogólnopolskich dziennikach) budzi uzasadnioną wątpliwość z dwóch powodów. Po pierwsze, oskarżeni mogą ponosić odpowiedzialność jedynie za ewentualne sprawstwo czynu, jakim było opublikowanie artykułu na łamach „Kuriera Internetowego Słupeckiego”, ale już nie za cytowanie go w pra- sie ogólnopolskiej (czy za to, że stanowił inspirację do podjęcia tego samego tematu przez media ogólnokrajowe). Po drugie, warto dokonać ustalenia rze- czywistych kosztów ewentualnego opublikowania przeprosin, które wydają się nieproporcjonalne do stopnia naruszenia prawa i przybierają charakter do- datkowej represji, a nie kompensacji naruszonych dóbr. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na orzeczenie ETPC ws. Tolstoy Miloslawski p. Wielkiej Brytanii198, który zawiera dyrektywę proporcjonalności wysokości zasądzanych sankcji fi- nansowych. ETPC stanął w nim na stanowisku, że orzekanie zbyt wysokich kwot zadośćuczynienia również może wywołać tzw. efekt mrożący w stosunku do wydawców i ostatecznie prowadzić do wyeliminowania ich z rynku wydaw- niczego. Taki sam skutek może wynikać obowiązku poniesienia nadmiernych kosztów związanych z publikacją przeprosin.

197 Ibidem. 198 Wyrok ETPC z dnia 13 lipca 1995 r. w sprawie Tolstoy Miloslawski p. Wielkiej Brytanii, skarga nr 18139/91.

97 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Podsumowanie. Uwagi końcowe Obserwując praktykę polskiego wymiaru sprawiedliwości w zakresie roz- strzygania postępowań karnych o zniesławienie można dostrzec, że sądy nie zawsze orzekają w tych sprawach w sposób zgodny ze standardami wypraco- wanymi przez orzecznictwo strasburskie. Sam art. 212 k.k. często bywa nad- używany przez władze samorządowe w celu tłumienia krytyki ze strony me- diów lokalnych komentujących ich działalność polityczną. Należy podkreślić, że w ostatniej dekadzie znacząco wzrosła liczba prawomocnych skazań z art. 212 k.k. W 2000 r. zapadły 43 wyroki skazujące, w 2004 r. – 124, natomiast w 2011 r. liczba ta wzrosła już do 232199. Rośnie także liczba spraw przeciwko Polsce z zakresu swobody wypowiedzi kierowanych do ETPC, z czego wiele spraw do- tyczy właśnie zniesławienia. Do końca 2012 r. ETPC rozpoznał merytorycznie 28 spraw z zakresu wolności słowa przeciwko Polsce, w tym w 21 przypadkach uznał, iż doszło do naruszenia art. 10 EKPC. Rosnąca liczba wyroków skazujących za zniesławienie oraz zwiększająca się liczba skarg do ETPC skłoniła HFPC, Izbę Wydawców Prasy oraz Stowarzyszenie Gazet Lokalnych do zorganizowania kampanii społecznej na rzecz depenaliza- cji zniesławienia. Akcja została zainaugurowana we wrześniu 2011 r. Wsparło ją m. in. 144 kandydatów w wyborach do Parlamentu, które odbyły się jesie- nią 2011 r., Prezes Naczelnej Rady Adwokackiej200, szereg organizacji pozarzą- dowych i stowarzyszeń dziennikarskich, a także ponad 3,5 tys. internautów201. W wyniku prowadzonej kampanii, pojawiły się ponadto w środowisku posel- skim zapowiedzi przygotowania projektu zniesienia odpowiedzialności karnej za zniesławienie. Deklaracja opracowania projektu aktu prawnego wykreślają- cego art. 212 k.k. została złożona m. in. przez PSL w lipcu 2012 r. 202. Za depenalizacją zniesławienia opowiada się również wiele organizacji mię- dzynarodowych (m. in. OBWE i ONZ203). Odpowiedzialność karną za zniesławie- nie decyduje się znieść coraz więcej państw europejskich, w tym kraje należą- ce do tzw. byłego bloku wschodniego, takie jak Gruzja, Bośnia i Hercegowina, Mołdawia, Armenia, czy Rumunia204.

199 Dane przekazane HFPC w trybie dostępu do informacji publicznej przez Ministerstwo Sprawiedliwości. 200 Prezes adwokatury za usunięciem kary za zniesławienie, „Rzeczpospolita”, 7 września 2011 r., artykuł dostępny na stronie: www.rp.pl/artykul/713488.html [dostęp 15 grudnia 2013 r.]. 201 https://www.facebook.com/wykresl212?ref=ts&fref=ts 202 Anna Krzyżanowska, Tomasz Żółciak, PSL chce zmian w prawie. Koniec ścigania za zniesławienie?, 9 lipca 2012 r., artykuł dostępny na stronie: http://wiadomosci.dziennik.pl/polityka/artykuly/397231,psl-szykuje-zmiany- w-kodeksie-karnym-planuje-usunac-artykul-212.html [dostęp 15 grudnia 2013 r.]. 203 Zob. Wspólna Deklaracja Sprawozdawców ds. Wolności Słowa ONZ I OBWE na rzecz zniesienia odpowiedzialności karnej za zniesławienie, Londyn, 10 grudnia 2000 r. 204 B. Gubernat, Gdzie zniesławienie nie jest już przestępstwem, 29 sierpnia 2011 r., artykuł dostępny na stronie: http://wykresl212kk.salon24.pl/337436,gdzie-znieslawienie-nie-jest-juz-przestepstwem-panstwa-ktore [do- stęp: 9 kwietnia 2013 r.].

98 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Podsumowując prowadzone rozważania, na kanwie sprawy „Kuriera Słupe- ckiego” warto zwrócić uwagę, że ingerencja w swobodę wypowiedzi za kry- tykę polityka – funkcjonariusza publicznego, pełniącego jedną z najwyższych funkcji w państwie, powinna być dokonywana szczególnie powściągliwie. Oce- niając akty oskarżenia kierowane przeciwko przedstawicielom mediów lokal- nych, sądy powinny szczegółowo badać, czy żądania oskarżyciela w sposób nieuzasadniony nie przyznają prymatu ochronie dobrego imienia polityka nad fundamentalną dla rozwoju społeczeństwa demokratycznego, wolnością me- diów i rozwojem nieskrępowanej debaty publicznej. Należy również uwzględ- nić ewentualny „efekt mrożący” ukarania dziennikarzy za zniesławienie, który w niewielkich środowiskach lokalnych może mieć szczególnie dotkliwe kon- sekwencje, powodując, że dziennikarze będą obawiali się poruszać pewne te- maty i wykształcą w sobie mechanizm autocenzury. Jak podaje raport BAS, dla niezależnej prasy lokalnej równie ważna i konieczna - jak osiąganie stabilności ekonomicznej – jest prawdziwa wolność słowa, tak by dziennikarze nie bali się sumiennego wykonywania swojego zawodu205. Wszystkie powołane w niniejszym artykule okoliczności w świetle orzeczni- ctwa strasburskiego uzasadniają zastosowanie szerszych granic swobody wy- powiedzi oraz rozszerzają ramy dozwolonej krytyki wobec osób publicznych. Praktyka sądów krajowych sprzeczna z wytycznymi ETPC może natomiast nara- zić państwo na kolejne skargi przeciwko Polsce i w konsekwencji na odpowie- dzialność odszkodowawczą, wynikającą z naruszenia przepisów EKPC.

Summary

Criminal defamation in the local press on the example of the case of ‘Kurier Słupecki’ The article is based on a third party intervention prepared by the authors on behalf of the Helsinki Foundation for Human Rights submitted before the Polish courts examining a case of two journalists of the local weekly ‘Kurier Słupecki’. The journalists were accused of criminal defamation of the Deputy Marshal of the Sejm (lower parliamentary chamber) after they had criticized his last election campaign and the fact that, during the election period, he had supported his son’s company using public funds. The court of the first instance convicted the journalists. However, the court of the second instance quashed this judgment and acquitted the accused. The court found that the journalists referred in their articles to issues of public interest and complied with the re-

205 L. Pokrzycka, op. cit.

99 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania quirements of journalistic accuracy. It also underlined that the Deputy Marshal was a public official who had to be more resistant to criticism and accept media scrutiny. All these arguments were also raised in the HFHR’s intervention, which was reflected in the reasoning of the court of the second instance. The article includes a description of the national and international freedom of expression standards that should be taken into account by the courts in simi- lar cases. The authors underline inter alia the crucial role of the local press as a ‘public watchdog’, the importance of the distinction between statements of fact and value judgements, as well as the question of proportionality of crimi- nal sanctions for defamation and the chilling effect they may have on free pub- lic debate. Moreover, the article provides some statistical data on the number of convictions for defamation in Poland. It also presents the social campaign ‘Delete article 212 of the Penal Code’ run by the HFHR since 2011 aimed at de- criminalisation of defamation in Poland.

100 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Jacek Wojtaś

Najważniejsze postulaty Izby Wydawców Prasy dotyczące nowelizacji prawa prasowego

Truizmem jest stwierdzenie, iż ustawa Prawo prasowe206 wymaga pilnej no- welizacji, gdyż jej regulacje tworzone były nie tylko w czasach odmiennego ustroju politycznego, w którym oficjalna prasa służyła jednemu podstawowe- mu celowi i stanowiła kanał dystrybucji informacji propagandowych, ale także w czasach, gdy, mówiąc krótko, nie znano i nie myślano o stworzeniu internetu w kształcie, w jakim funkcjonuje on dzisiaj. Oczywistym jest także, iż prawo za- zwyczaj nie jest w stanie nadążyć za rozwojem technologicznym, w przypadku jednak omawianej w niniejszym tekście ustawy opóźnienie jest znaczące i trud- no znaleźć dla niego jakiekolwiek usprawiedliwienie. Biorąc pod uwagę istnie- jące w ustawie określenia typu Polska Rzeczpospolita Ludowa, brak stosownych zmian stanowi wyraźne zaniedbanie ustawodawcy, by nie użyć dosadniejszego określenia, iż jest to przejaw nonszalancji instytucji, których podstawowym za- daniem jest stanowienie prawa. Nic zatem dziwnego, iż środowisko prasowe z nadzieją przyjęło orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego207, które wymuszały na ustawodawcy podjęcie działań legislacyjnych, których wynikiem było m. in. usunięcie niejasnej i nie- precyzyjnej w swojej konstrukcji funkcji odpowiedzi i pozostawienie jedynie rzeczowego i odnoszącego się do faktów sprostowania nieścisłej lub niepraw- dziwej wiadomości zawartej w materiale prasowym208. Środowisko wydawców prasy i reprezentująca je Izba Wydawców Prasy (da- lej „IWP”) z dużą aprobatą przyjęły cel, jaki postawiło sobie Ministerstwo Kultu- ry i Dziedzictwa Narodowego (dalej „MKDiN”) w związku z projektem noweliza- cji, czyli z dostosowaniem przepisów ustawy zarówno do zmian ustrojowych, jak i warunków oraz wyzwań technologicznych, z którymi obecnie mają do czynienia media209. IWP w pełni poparła i dalej popiera jeden z nadrzędnych priorytetów

206 Ustawa z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, Dz. U. z 1984 r., nr 5 poz. 24 ze zm. 207 Chodzi tutaj o wyroki wydane 5 maja 2004 r., sygn. akt P 2/03 oraz 1 grudnia 2010 r., sygn. akt K 41/07, stwierdzające niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej norm prawnych dekodowanych z art. 46 ust. 1 oraz niektórych przepisów rozdziału 5 ustawy, czyli tych dotyczących sprostowania i odpowiedzi. 208 Por. art. 31a ust. 1 obecnej wersji ustawy. 209 Cytat pochodzi z uzasadnienia do nowelizacji przygotowanego przez MKiDN do projektu nowelizacji z dnia 27 stycznia 2010 r.

101 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania nowelizacji prawa prasowego, czyli jego zdekomunizowanie210. Dotyczy to również zbliżonego projektu nowelizacji Klubu PSL, który znajduje się w dys- pozycji Sejmowej Komisji Kultury i Środków Przekazu211. Należy jednak zauważyć, iż zdaniem IWP zdekomunizowanie prawa praso- wego obejmować powinno zmiany dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, niezbęd- nym jest usunięcie z dotychczas obowiązujących przepisów terminów i nazw instytucji, które są reliktami minionego ustroju212. Z drugiej zaś strony koniecz- nym jest – zdaniem IWP – wprowadzenie zmian realizujących podstawowe pra- wa i wolności obywatelskie zagwarantowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności prawa do wolności wypowiedzi i zasady równości wo- bec prawa. Część postulowanych przez IWP zmian została pośrednio lub bez- pośrednio wyrażona w ostatnich orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego czy też Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W tym świetle IWP postuluje zgodne z podstawowymi zasadami ustawy za- sadniczej uregulowanie treści zaproponowanych do wprowadzenia przepisów art. 20 ust. 1a w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 27 ust. 2, czyli kwestii obowiązku rejestracji tytułu prasowego w połączeniu z definicją prasy i obowiązkiem za- mieszczania takich informacji, jak imię i nazwisko redaktora naczelnego, data i miejsce wydania itp. W tym zakresie znowelizowane regulacje powinny reali- zować przedstawiony powyżej cel noweli i wprowadzać zasady państwa prawa, a w szczególności zasadę równości wobec prawa. W tym miejscu zasadne jest odwołanie się do postanowienia Sądu Najwyższego z 26 lipca 2007 r., w którym stwierdzono, że (…) wydawanie w formie elektronicznej prasy w internecie musi być rejestrowane213. W tym kontekście IWP popiera stanowisko MKiDN wyrażo- ne w uzasadnieniu do nowelizacji, w którym wyraźnie stwierdzono, że wydaw- cy, którzy zechcą zarejestrować swój tytuł prasowy dziennika bądź czasopisma in- ternetowego, będą mogli prowadzić swoją działalność prasową na zasadach okre- ślonych w ustawie. Dziennikarze prasy internetowej będą zatem mogli korzystać z dokładnie takich samych praw jak dziennikarze prasy drukowanej, m. in. cieszyć się statusem dziennikarza, dysponować prawem do informacji czy możliwością powołania się na tajemnicę dziennikarską. Podobne przełożenie będzie mieć miej- sce w zakresie obowiązków nałożonych na dziennikarzy przez ustawę. Właściciel rezygnujący z procedury rejestracji „wydawanej” przez siebie strony, portalu czy treści ukazujących się w formie elektronicznej będzie jednak z pełną świadomością

210 Ibidem. 211 Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo prasowe z dnia 23 maja 2013 r., druk sejmowy nr 459. 212 Czyli np. takich terminów, jak: Polska Rzeczypospolita Ludowa (art. 2 i do niedawna jeszcze art. 9 pkt 1), Rada Prasowa (art. 17), rada narodowa (art. 9 pkt 2). 213 Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt IV KK 174/07.

102 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania prowadził działalność pozaprasową. Będzie się to wiązać w głównej mierze z nie- możnością korzystania z praw i przywilejów, z jakich mogą korzystać wydawcy prasy214. Warto przy tym podkreślić, że rozwiązanie takie można bardzo łatwo zrealizować, dokonując jedynie bardzo kosmetycznej zmiany zapisu art. 7 ust. 2 polegającej na wprowadzeniu jednego słowa – przymiotnika „zarejestrowane”. Proponowane zatem przez IWP brzmienie stosownego fragmentu definicji pra- sy powinno wyglądać następująco: (…) prasą są także wszelkie istniejące i po- wstające w wyniku postępu technicznego zarejestrowane środki masowego prze- kazywania, jeżeli upowszechniają publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania. Tylko dzięki wprowadzeniu tego typu zapisu jasnym będzie, iż działalność prasową prowadzi tylko ten, kto się zare- jestrował, a to w pełni odpowiadałoby założeniom zaprezentowanym w uza- sadnieniu do nowelizacji. Takie rozwiązanie realizowałoby ponadto zasady de- mokratycznego państwa prawa (zasady równości wobec prawa i swobody pro- wadzenia działalności gospodarczej), a także uchroniłoby przed stworzeniem przepisu nienadążającego za coraz szybszym rozwojem technologii. Dlatego należy zostawić obowiązujący obecnie otwarty charakter przepisu art. 7 ust. 2, pod warunkiem nałożenia obowiązku rejestracji na wszystkie formy, które chcą być prasą. Wówczas to sądy będą mogły elastycznie nadążać za postępem technologicznym, oceniając, czy dana forma/technika przekazu powinna być uznana za prasę (rejestracja), czy też nie (odmowa rejestracji). Ze względu na konieczność przestrzegania ustrojowej zasady równopraw- nego i niedyskryminującego traktowania jednych podmiotów względem dru- gich (co także, zdaniem IWP, jest zgodne z ideą dekomunizacji ustawy), w tym przypadku elektronicznych wersji dzienników i czasopism względem dostaw- ców usług medialnych (m. in. telewizji), koniecznym jest wprowadzenie no- wego artykułu dotyczącego prawa do informacji odpowiadającego regulacji art. 20c ustawy o radiofonii i telewizji215, stanowiącego tzw. prawo do krótkich sprawozdań. IWP proponuje zatem wprowadzenie do prawa prasowego nowe- go art. 4a w następującym brzmieniu: W zakresie prawa do informacji do prasy stosuje się odpowiednio art. 20c ustawy o radiofonii i telewizji. W związku z zamiarem objęcia ustawą nowych środków społecznego ko- munikowania, w tym internetu, nie należy zapominać o zagwarantowaniu tzw.

214 Uzasadnienie MKiDN do projektu nowelizacji z dnia 27 stycznia 2010 r., dostępne na stronie: http://bip. mkidn.gov.pl /media/docs/proj_ustaw/10.pdf, s. 9–10 [dostęp 15 grudnia 2013 r.]. Nie sposób jednak nie wspomnieć tutaj o art. 54b ustawy, zgodnie z którym [p]rzepisy o odpowiedzialności prawnej i postępowaniu w sprawach prasowych stosuje się odpowiednio do naruszeń prawa związanych z przekazywaniem myśli ludzkiej za pomocą innych niż prasa środków przeznaczonych do rozpowszechniania, niezależnie od techniki przekazu, w szczególności publikacji nieperiodycznych oraz innych wytworów druku, wizji i fonii. 215 Tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 43, poz. 226.

103 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania neutralności sieciowej. Tego typu gwarancje zostały przewidziane na poziomie Unii Europejskiej podczas prac nad tzw. pakietem telekomunikacyjnym216. Dla- tego też konieczne jest wprowadzenie do art. 3 nowelizowanej ustawy zapisu zabezpieczającego przed ograniczaniem lub utrudnianiem rozpowszechniania publikacji prasowych z powodu ich linii programowej albo treści także przez sprzedawców, dostawców usług internetowych i operatorów sieci teleinforma- tycznych. Zmiana ta w świetle obserwowanych niedawno prób blokowania re- klam przez niektórych operatorów sieci mobilnych217 oraz nietransparentnych praktyk pozycjonowania wyników wyszukiwania przez wyszukiwarki nie tylko zyskuje coraz bardziej na znaczeniu, ale jest niezbędna, by zrealizować w prak- tyce usunięcie stosowanej w ustroju komunistycznym cenzury prewencyjnej. Dodatkowo zauważyć należy, iż rozwój technologii oraz sieci cyfrowej obni- żył zasadniczo próg dostępu do rynku. Obecnie każdy może być autorem i roz- powszechniać treści za pomocą sieci. Zachodzi zatem istotna potrzeba zdefi- niowania pojęcia wydawcy: profesjonalnego podmiotu ponoszącego znaczne nakłady finansowe na utrzymanie zespołu redakcyjnego, tworzącego unikalne i eksperckie treści – materiały prasowe. Zdaniem IWP konieczna jest zatem zmia- na art. 8 ustawy, który powinien otrzymać następujące (lub zbliżone) brzmie- nie: Art. 8. 1. Przez wydawcę prasy rozumie się producenta treści prasowych, w tym w formie elektronicznej, opublikowanych lub przekazanych do opublikowania, o charakterze informacyjnym, publicystycznym, dokumentalnym lub innym, przyj- mujących dowolną formę tekstu, dźwięku lub obrazu i rozpowszechnianych perio- dycznie i regularnie przez redaktora (redaktora naczelnego), który odpowiada za przygotowanie i rozpowszechnianie oryginalnej zawartości złożonej z materiałów redakcyjnych, będących wynikiem pracy dziennikarskiej, która nie stanowi sama w sobie narzędzia promocji lub działalności branżowej lub handlowej. 2. Wydawca może powierzyć wykonywanie czynności wydawcy, za wyjątkiem uprawnienia do powoływania redaktora naczelnego oraz podejmowania decy- zji o sposobie rozpowszechniania publikacji, innemu podmiotowi działającemu jako nakładca.

216 W skład pakietu wchodzą następujące regulacje: dyrektywa 2009/140/WE zmieniająca dyrektywy 2002/21/ WE w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej, 2002/19/WE w sprawie dostępu do sieci i usług łączności elektronicznej oraz wzajemnych połączeń oraz 2002/20/WE w sprawie ze- zwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej; dyrektywa 2009/136/WE zmieniająca dyrektywę 2002/22/WE w sprawie usługi i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej oraz rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów; rozporządzenie 1211/2009 ustanawiające Organ Euro- pejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (BEREC) oraz Urząd. 217 O planach blokowania reklam w serwisach mobilnych poinformował w trakcie warszawskiej konferencji International Media Summit (12–13 października 2011 r.) prezes Polskiej Telefonii Cyfrowej Miroslav Rakowski.

104 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Dynamiczny postęp technologiczny i wynikający z niego rozwój narzędzi komunikacyjnych zmienił ponadto sposób rozpowszechniania informacji po- przez skrócenie czasu dotarcia materiałów prasowych do odbiorcy. Słusznym z punktu widzenia IWP jest zatem pozostawienie w ustawie instytucji autory- zacji, przy równoczesnym doprecyzowaniu tego pojęcia (wprowadzenie defini- cji negatywnej)218 i określeniu maksymalnego czasu219, w jakim ta autoryzacja, w przypadku braku innych ustaleń, ma nastąpić, tak by uniemożliwić blokowa- nie publikacji ze względów niezgodnych z interesem publicznym. Wśród postulowanych przez IWP zmian znajduje się także kwestia skutecz- ności doręczeń pism procesowych, a to w związku z nasilającymi się atakami personalnymi na dziennikarzy i redaktorów. Zdaniem IWP prywatne dane adre- sowe pracowników wydawnictw nie powinny być ujawniane. Aby umożliwić jednak skuteczne dostarczanie pism procesowych, proponuje się wprowadze- nie rozwiązania, zgodnie z którym to na wydawcy spoczywałby obowiązek przekazania pisma konkretnej osobie/podmiotowi. IWP opowiada się także za rozszerzeniem regulacji z art. 13 ustawy, który reguluje możliwość publikacji informacji o postępowaniu sądowym. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 tego przepisu [n]ie wolno wypowiadać w prasie opinii co do rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym przed wydaniem orzeczenia w I in- stancji. IWP opowiada się jednak za wprowadzeniem możliwości publikowania opinii organów procesowych oraz stron i innych uczestników postępowania są- dowego lub przygotowawczego, jak również ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników. Takie rozwiązanie pozwoliłoby wypełnić jedno z zasadni- czych zadań prasy polegające na dostarczaniu opinii publicznej informacji le- żących w sferze szczególnego zainteresowania odbiorców przy równoczesnym zagwarantowaniu, iż prasa nie wywierałaby nacisków na niezależność organów sądowniczych. Rozwiązanie to umożliwiałoby bowiem jedynie publikowanie opinii konkretnie określonych podmiotów. Dodatkowo IWP postuluje wprowadzenie zmiany związanej z jeszcze jed- nym zasadniczym zadaniem stawianym prasie, a mianowicie ze sprawowaniem funkcji kontrolnej władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej220. Zada- nie to może być w pełni realizowane tylko i wyłącznie w przypadku pełnej nie-

218 Definicja ta mogłaby przyjąć następujące brzmienie: Nie spełnia wymogów autoryzacji przekazanie nowej treści wypowiedzi lub zaproponowanie nowych pytań i przekazanie nowych odpowiedzi. 219 W odniesieniu do dzienników miałoby to być 6 godzin, w odniesieniu do czasopism 3 dni; w przypadku niedokonania autoryzacji w tych terminach ustawa powinna gwarantować możliwość publikacji materiału, np. poprzez wprowadzenie zapisu, iż w przypadku niedotrzymania terminów uznaje się, że wypowiedź uzyskała zgodę na publikację. 220 W związku z tym zadaniem prasę nazywa się często czwartą władzą, a wspomnianą funkcję kontrolną pojęciem „watchdog”.

105 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania zależności prasy od organów administracji rządowej lub jednostek samorządu terytorialnego. W przeciwnym razie kontrola i ewentualna krytyka działań oraz informowanie opinii publicznej o nieprawidłowościach są osłabione i nierze- czywiste – prasa finansowana przez aparat państwowy lub samorządowy nie będzie realizowała tej podstawowej funkcji. Biuletyny informacyjne wydawane przez organy władz lub instytucje są potrzebne, nie powinny jednak być trakto- wane jak prasa, a odpowiednie informacje mogą być publikowane na łamach specjalnie do tego celu utworzonego i uregulowanego w odrębnej ustawie221 Biuletynu Informacji Publicznej. Tego typu rozwiązanie byłoby także tożsame z zasadą obowiązującą np. w Niemczech, która wywodzi się bezpośrednio z art. 5 ust. 1 niemieckiej ustawy zasadniczej. Przedstawione powyżej w dość skrótowej formie propozycje zmian zdaniem wydawców prasy i reprezentującej ich IWP powinny pomóc w zrealizowaniu stawianego sobie przez MKiDN oraz – w związku ze złożonym projektem – Klub PSL priorytetowego celu nowelizacji, jakim jest zdekomunizowanie obowiązu- jącego prawa prasowego.

Summary

The most crucial demands of The Chamber of Press Publishers concerning the amendment of the Polish press law The author underlines the necessity of amending the press law in Poland, as it was created for the needs of the former political system. Likewise it is un- able to respond to the ever-changing requirements catalyzed by the advent of the Internet as a mean for spreading information in the modern world. The Chamber of Press Publishers therefore resolutely supports the initiative of the Ministry of Culture and National Heritage of Poland concerning the so-called ‘decommunisation’ of Polish press law and adapting it to the era of the Internet and new information technologies. According to the Chamber, ‘decommunisa- tion’ of Polish press law aims not only at eliminating political institutions, which are relics of the former communist regime, but also at stressing the fundamen- tal right to the freedom of expression outlined in the Constitution of the Re- public of Poland from 1997. The implementation of this demand would also be reflected by the creation of a press registry for those press titles that would request to be registered, regardless of their publication method, whether on paper or electronically.

221 Por. art. 8 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r., Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198.

106 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Publishers would not be obliged to register, but if they decide to do so, their journalists and editors would benefit from certain rights and privileges such as – among others - the right to receive information and the right to maintain confidentiality of sources. The Chamber also proposes to change the current definition of ‘press publishers’ to include content published electronically and to exclude the possibility of newspapers published by public entities, such as local governments. Other proposed changes concern the regulation of legal proceedings publications in a manner that will serve the public interest as well as strengthen the right of journalists to maintain their watchdog function over public institutions. The proposals for change stated above should help to achieve the objective of adjusting press law to the current reality of the digi- tal era.

107

II. OKIEM PRAKTYKÓW

Problemy mediów lokalnych i regionalnych • Materiały pokonferencyjne

Piotr Piotrowicz

Prasa lokalna jeszcze pożyje

Czego przede wszystkim czytelnik oczekuje od swojego lokalnego tygo- dnika? Odpowiedź na tak postawione pytanie byłaby pewnie prosta jeszcze kilkanaście lat temu, a wydawcy jednym tchem wymienialiby funkcje, jakie lokalne pismo powinno spełniać. Dziś w dobie niesamowitego rozwoju no- wych technologii komunikacyjnych sprawa nie jest już aż tak oczywista. Naj- ważniejsza jeszcze w połowie lat dziewięćdziesiątych funkcja informacyjna nie jest już siłą lokalnej gazety, bo news stał się domeną internetu i telewizji. W takim razie trzeba szukać odpowiedzi na pytanie: w jakim kierunku powin- ny ewoluować lokalne pisma? A kierunek zmian wytyczają czytelnicy – ich hierarchia potrzeb. Niestety ani prasa lokalna, ani, po raz wtóry niestety, medioznawcy nie mają precyzyjnej i jednoznacznej odpowiedzi na tak postawione pytanie, dlatego że nie są znane wyniki badań. Takowe badania nie są zresztą w ogóle prowadzone. A jeśli nie ma empirycznych podstaw do formułowania wniosków, uczestnicy całego procesu skazani są na intuicyjne wyznaczanie standardów funkcjono- wania. I tak naprawdę nie mamy wyjścia. My, wydawcy. Kierujemy się z jednej strony doświadczeniem, z drugiej uczymy się nowych procesów i technologii w świecie komunikacji społecznej. Może nawet jest to początek walki o jak najdłuższe przetrwanie na rynku medialnym, bo to, że nie wszyscy wytrzymają ten wyścig technologiczno-informacyjny, nie ulega wątpliwości. Co należy zrobić? Nie jest odkryciem na miarę nagrody, że wiadomość sprzed kilku dni nie jest dla kogokolwiek interesująca. Ba, jako wydawca tygo- dników lokalnych mam poczucie dyskomfortu, drukując po kilku dniach infor- mację o zdarzeniu bulwersującym społeczność lokalną. Czego jeszcze czytelni- cy mogą się ode mnie dowiedzieć po tygodniu? Czy chcą dostawać nieświeże newsy? W końcu – po co? Dlaczego mam w taki prostacki sposób marnować jedną z najcenniejszych rzeczy, jakie posiadają – czas? Czy to już koniec pra- sy lokalnej? Na to ostatnie pytanie odpowiedź jest zdecydowanie negatywna. Tygodniki lokalne są ostatnim segmentem rynku prasowego, który nie odnotowuje dra- stycznych spadków sprzedaży. Więcej, są tytuły, które notują wzrosty, i na do- datek są to wskaźniki w niektórych przypadkach dwucyfrowe w relacji rok do

111 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania roku222. W przeciwieństwie do prasy regionalnej i ogólnopolskiej, której wyniki dystrybucji, patrząc na publikowane przez Związek Kontroli Dystrybucji Prasy dane, są zatrważające223. Banalne jest stwierdzenie, że siłą prasy lokalnej jest jej lokalność. Banalne, ale prawdziwe. Bo innego wytłumaczenia fenomenu tego segmentu rynku medial- nego nadal nie ma. Prasa lokalna nie umiera. Nawet szybkość przekazywania informacji przez telewizję i internet, przynajmniej dotąd, nie naruszyła pozycji gazet powiatowych. Co więcej, prasa lokalna nie umiera razem z czytelnikiem nauczonym korzystania z przekazu drukowanego na papierze, co wydawałoby się naturalną koleją rzeczy. Młodsze pokolenie też sięga po swoją gazetę… Pod warunkiem że znajdzie tam treści, które wydadzą mu się interesujące. Choćby to były ogłoszenia o możliwości znalezienia zatrudnienia czy mieszkania. Naj- ważniejsze, żeby trafiały w aktualne zapotrzebowanie czytelnika. Nie mniej ważną sprawą dla wydawców lokalnych jest wychowywanie czy- telnika – uczenie młodego pokolenia identyfikacji ze swoim powiatowym tygo- dnikiem. To jest praca u podstaw. Doprowadzenie do sytuacji, w której nawy- kiem stanie się sięganie po „swoją” gazetę jest jednym z warunków przetrwania. Akcje skierowane do młodzieży, integrowanie jej wokół problemów lokalnych, które pomaga rozwiązywać lokalna gazeta, promowanie postaw obywatel- skich w społecznościach lokalnych, atrakcyjność przekazu czy oddanie mło- dym możliwości zapełnienia treścią części pisma to tylko niektóre z pomysłów, które mogą doprowadzić do sytuacji, w której o prasie lokalnej nie będziemy mówić w czasie przeszłym. Wszyscy wydawcy lokalni mają swoje strony internetowe, większość uru- chomiła portale informacyjne, nawet lokalne telewizje w sieci. Czy to jest właś- ciwy kierunek? Pewnie nie ma wyjścia, bo lokalny odbiorca także chce w sieci dobrej, szybkiej, popartej przekazem wizyjnym informacji. Ludzie pracujący w mediach lokalnych mają jednak fundamentalną wątpliwość. Czy realizowany przez nich projekt oparty o sieć nie oznacza podcinania układu krwionośnego lokalnego wydawnictwa prasowego? Znalezienie złotego środka wydaje się niemożliwe, bo jeśli wydawca tygodnika lokalnego nie poda na swojej stronie lub w redagowanym przez siebie portalu informacyjnym w miarę pełnej infor- macji, zrobią to inni. Na dodatek często wykorzystując cudze treści. Z drugiej strony wiarę w to, że los prasy lokalnej nie jest przesądzony, po- woduje fakt, że w sieci informacja żyje krótko. W przeciwieństwie do tego

222 Według ogólnodostępnych danych ZKDP publikowanych w programie „Teleskop” na stronie https://www. teleskop.org.pl/zkdp/ [dostęp 15 grudnia 2013 r.] oraz na podstawie wyników sprzedaży niektórych tytułów wydawanych przez Południową Oficynę Wydawniczą Sp. z o.o. 223 Ibidem, www.teleskop.org.pl/zkdp/

112 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania o problemach lokalnych chce się dyskutować dłużej, bo bardziej nas dotyczą. Taką szansę daje tygodnik. Prasa lokalna jeszcze długo pozostanie ważnym ogniwem układu komunikacji, szczególnie dla niewielkich społeczności lokal- nych. Ważne jest to, żeby ludzie, którzy kierują wydawnictwami, zrozumieli, że powinna ona w sposób elastyczny dostosowywać się do zmian zachodzących w świecie mediów, ale może jeszcze bardziej do zmieniającego się zapotrzebo- wania odbiorców. Prasa lokalna jeszcze pożyje.

Summary

Local press will survive Piotr Piotrowicz analyzes the direction of change happening within local press markets. In the world of television and Internet the reader’s expectations have become much different than just a few years ago. Moreover there is no re- liable research on processes and developments affecting local press. Publishers are forced to find a golden solution between that which was created in previ- ous practice and new problems caused by changes on press market. For example, one of the issues is competing with weekly magazines to pub- lish information that quickly become outdated. It is now a necessity for publish- ers to open a website where the latest news is published. Local weekly maga- zines are the last pieces of the press market that does not record a significant sales decline. So the outlook for local newspapers is still good, but on condition that the reader will be able to find interesting content there. According to the author it is also important to teach the young generation, adept in the world of new technologies, to identify with their local newspaper by adapting to chang- ing needs. This may result in building more sustainable attachment of the local community to the local press.

113 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Dominik Księski

Zagrożenia dla prasy lokalnej i perspektywy jej rozwoju

Media niezależne i „prasa” samorządowa Przeciwko prasie samorządowej trudno jest podejmować skuteczne dzia- łania, bowiem politycy, w których rękach jest ten środek przekazu, bardzo go sobie cenią i nie pozwalają mu zrobić krzywdy. Dlaczego prasa samorządowa jest rakiem współczesnego polskiego dzien- nikarstwa? Gazeta samorządowa to odpowiednik dawnej „Trybuny Ludu”. Jak burmistrz, urzędnik czy radny (zależy to od usytuowania danej gazety w syste- mie samorządowym) może jednocześnie działać jako polityk i opisywać tę swo- ją działalność w prasie? To wewnętrzna sprzeczność ról: dziennikarza i polityka. Jak w kontrolowanym przez siebie tytule podawać fakty dla siebie niekorzyst- ne? Podam jako przykład trzemeszeńską gazetę „Kosynier”: gdy burmistrz miał sprawę sądową o sfałszowanie podpisu (zakończoną prawomocnym wyrokiem skazującym), samorządowy organ nie zająknął się nawet o tym. Co można po- wiedzieć o takiej gazecie? To nie jest prasa. Stowarzyszenie Gazet Lokalnych wielokrotnie podnosiło kwestię wydawa- nia prasy samorządowej w Ministerstwie Kultury czy na posiedzeniach sejmo- wej komisji środków przekazu. Oprócz tego jest jeszcze drugi problem. Prob- lem dziennikarzy startujących w wyborach do władz samorządowych. Myślę, że na ten temat również trzeba porozmawiać, bo to jest też pomyłka. Wydając gazetę, samorząd robi coś, czego nie może robić. Jak wynika z punk- tu piątego opinii profesora Michała Kuleszy sporządzonej dla Izby Wydawców Prasy na konferencję w Senacie224, samorząd nie może wydawać gazety, którą sprzedaje, zajmuje się bowiem wtedy czymś, czego nie ma w ustawie. Samo- rząd nie może przyjmować pieniędzy za reklamę, którą sprzedaje na łamach gazety – takiej działalności samorządu również ustawodawca nie przewidywał. Z opinii profesora Kuleszy wynika, że przy obecnym stanie legislacyjnym dla samorządu, który chce korzystać z takiej samej wolności słowa, jak wszyscy,

224 M. Kulesza, Opinia prawna w przedmiocie niektórych zjawisk konkurencji na rynku prasy lokalnej, [w:] Prasa lokalna w budowie społeczeństwa obywatelskiego – materiały z konferencji zorganizowanej przez Komisję Kultury i Środków Przekazu przy współudziale Izby Wydawców Prasy pod patronatem marszałka Senatu RP Longina Pastusiaka 21 września 2004 r. Badanie prasy samorządowej, Warszawa 2009 r., ww2.senat.pl/k5/ agenda/seminar/a/040921.pdf [dostęp 15 grudnia 2013 r.].

114 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania jedyną możliwością jest wydawanie bezpłatnego biuletynu, w którym nie ma reklam. Bywają takie gazety samorządowe, owszem, ale nie o nich teraz mówi- my. Mówimy o tych, które robią konkurencję gazetom prywatnym, sprzedając się za pieniądze i drukując za pieniądze reklamy. To jest właśnie ta gangrena. Zgodnie z obecnym stanem prawnym taka działalność jest łamaniem prawa. Chciałbym powiedzieć też o zjawisku, które dostrzegam w telewizjach re- gionalnych. Chodzi o przypadki, w których telewizja zamawia u firmy produ- cenckiej materiał dotyczący terytorium leżącego za górami, za lasami – 40 ki- lometrów od centrum województwa, tak daleko, że kamera dziennikarza stacji regionalnej nie jest tam w stanie dotrzeć. Tak na przykład powstają materiały ze Żnina, z Barcina. Firma producencka za zrobienie tematu bierze pieniądze od gminy, a telewizja publikuje go jako normalny materiał dziennikarski. Zado- wolony burmistrz, bo ma propagandówkę, zadowolony producent, bo zarobił. Zadowolona antena telewizyjna, bo ma za darmo (albo za półdarmo) śliczny materiał. Kto traci? Widz, który zamiast informacji dostaje propagandę.

Gazeta drukowana czy papierowa? Prasa papierowa nie zginie, choć możliwe, że zginą gazety, które swoje przy- chody opierają głównie na reklamach. Kto decyduje o tym, na jakiej platformie prezentujemy informacje, które zbierają nasi dziennikarze? To decyzja wydaw- cy. Nie czytelnika, nie dziennikarzy, nie redaktorów. Czytelnik chce czytać prasę papierową. Ale nie on będzie decydował o tym, że niektóre gazety przestaną się ukazywać na papierze, a będziemy je mogli przeczytać wyłącznie na kom- puterze. O tym będzie decydował wydawca. Wydawca, który siądzie przed ar- kuszem kalkulacyjnym i policzy: ile go kosztuje druk, jakie duże ma zwroty, jak olbrzymią prowizję oddaje kolporterowi. Policzy i złapie się za głowę. Po czym stwierdzi: przecież taniej mi będzie wydawać gazetę w internecie – albo prze- żyję, albo zginę, ale zaryzykuję. Moim zdaniem się przeliczy. Dlaczego prasa papierowa przetrwa? Bo ja nie zapłacę moim dziennikarzom pensji z innych pieniędzy, niż pochodzących ze sprzedaży zadrukowanego pa- pieru. Póki ostatnia drukarnia będzie istnieć, prasa papierowa będzie wycho- dzić, choć na pewno zginą gazety słabe. Największym zagrożeniem dla prasy lokalnej jest ona sama, a nie warunki, w jakich funkcjonuje. Jeśli ktoś wydaje złą gazetę – to się tej gazety szybko pozbędzie. A dlaczego moim ludziom nie zapłacę, jeśli przestawię gazetę z papieru na internet? Z prostej przyczyny. Rynek reklamowy w rozszerzającym się jak kos- mos internecie ma coraz to nowe witryny, coraz to nowych nadawców. A pie- niądze z reklam są cały czas takie same (nawet jak się będą zwiększać ogólnie, to w przeliczeniu na stronę internetową – niekoniecznie). Pieniądze tak się roz-

115 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

łożą pomiędzy poszczególne witryny, że dla mojej zostanie jedna setna tego, co w tej chwili dostaję z wydania papierowego. I na koniec odpowiem na pytanie: komu potrzebne są media lokalne? Moim czytelnikom. Póki oni będą kupować tę gazetę, póty będzie ona istnieć. Jeśli będę miał coraz mniej reklam – gazeta będzie drożała. Jeśli będę jednak pa- miętał, że wydaję ją nie dla polityków, tylko dla moich czytelników, którzy chcą mieć obiektywną, dobrą informację z niezależnego źródła, to ci czytelnicy – na- wet jeśli ta gazeta będzie droższa – będą ją dalej kupować. Póki ta gazeta bę- dzie potrzebna czytelnikom, póty będzie drukowana na papierze. Oczywiście będzie dookoła olbrzymie spektrum gazet internetowych, por- tali. Tylko mam jedno pytanie: kto płaci? Za jakie pieniądze powstają? Na przy- kład za pieniądze biur pracy, które robią aktywizację zawodową. Ludzie kończą dziennikarstwo i naiwnie wierzą, że za te pieniądze uda im się zbudować przed- siębiorstwo. Robią nierentowny portal, pieniądze im się kończą, zakładają firmę producencką, zaczynają za pieniądze kręcić filmy tym, którzy takie potrzeby mają. Czy to ludzie ze świata polityki, czy biznesu – mało istotne. I nigdy nie wiemy, jaką informację otrzymamy. Prawdziwą czy opłaconą przez tego, kto chce wpuścić w przestrzeń taki, a nie inny przekaz. Czy takiego rynku mediów chcą czytelnicy? Według mnie nie. To, że nasze niezależne gazety są dalej kupowane oznacza, że czytelnicy chcą informacji z niezależnego źródła – niezależnego, czyli otwartego na różne informacje i punkty widzenia.

Summary

Threats and opportunities for the development of local press Dominik Księski, chief of the Local Newspapers Association, criticizes in his article the practice of publishing press by the local governments in Poland. The author compares this kind of publications to the propaganda press published during the Communist Era. The roles of politicians and journalists are funda- mentally different, yet in case of the press published by the local government, a politician or a civil servant are able to publish articles about their own ac- tivities. This blurs the distinction between the state and the media and under- mines the purpose of the press. Moreover, under the Polish law, local govern- ments are allowed to publish only free bulletins that do not contain advertis- ing. Nevertheless it is difficult to curb such actions because of the usefulness of local government press to the politicians. Such press gives them opportunity to present themselves in a flattering way.

116 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

D. Księski comments also on the role of local press in the future. According to the author, the printed press will never cease to exist. At least as long as it is profitable to the publishers which is still the case at the moment. While the costs of publishing advertisements on the Internet media is lower than in the traditional newspapers, the revenue they produce is also lower. What is more, if the readers are used to the high quality provided by the newspaper, they will not change their loyalties. Readers in local communities still trust the printed newspapers more than Internet media. They want information from objective sources, open to different points of view, which is rarely provided online.

117 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Jerzy Mianowski

Koszula zawsze bliższa jest ciału

Na dobrą sprawę od trzech lat – gdy spotkaliśmy się na podobnej konfe- rencji na Uniwersytecie Jagiellońskim w Krakowie225 i dyskutowaliśmy na temat wolności słowa w prasie lokalnej – praktycznie nic się nie zmieniło. Powiedział- bym wręcz, że drepczemy w miejscu. Przede wszystkim prasa wydawana przez samorządy ma się dobrze, nawet lepiej niż trzy lata temu. Lepiej, bo rozwija się, przybywają nowe tytuły, a sa- morządowi włodarze śmieją nam się w nos i straszą sądami, a nawet sadza- ją dziennikarzy na ławach sądowych. Mało tego, samorządy prześcigają się w wydawaniu „kolorowanek” na kredowym papierze, powiększając ich obję- tość i udowadniając mieszkańcom, że stoją na mocnych nogach i nie boją się prasy niezależnej, którą określają prasą brukową. W moim powiecie wągrowieckim w ubiegłym roku powstał kolejny tytuł samorządowy „Głos Damasławka”, o który „wzbogaciła” się gmina Damasławek kosztem tamtejszych podatników. To jest już ostatnia gmina w powiecie poza gminą Wągrowiec okalającą miasto, gdzie ukazała się samorządowa prasa dru- kowana. Powstanie tego tytułu odbieramy jako reakcję wójta na systematyczną krytykę jego działań, a akurat temu włodarzowi towarzyszymy krok w krok, pa- trząc mu wciąż na ręce. Wbrew przewidywaniom do tej pory wójt nie wytoczył przeciw nam armat na łamach swojej gazetki, nawet nie wspomniał, że dzieje mu się krzywda. W innej gminie burmistrz zmienił drukarnię i teraz „Echo Go- łańczy” drukuje na maszynie rolowej. Natomiast starostwo powiatowe w Wą- growcu zleciło wydawcy „Głosu Wągrowieckiego” łamanie i insertowanie oraz kolportaż „Wągrowieckiego Kuriera Powiatowego”. Podaję te trzy przykłady, żeby pokazać, że prasa samorządowa ma się do- brze, żeby nie rzec, że panoszy się i śmieje nam się w twarz. A będzie miała się jeszcze lepiej w roku wyborów samorządowych. Zapewne będzie bardziej ak- tywna i zaborcza o czytelnika, pojawią się nowe tytuły, często niejeden włodarz wszystko położy na jedną szalę, aby tylko wygrać wybory. Na moim rynku wydawniczym prasa samorządowa prawie nie przeszkadza, nie odbiera czytelnika ani reklam, jak również kolportowana jest bezpłatnie.

225 Konferencja „Wolność słowa w prasie lokalnej. Prasa lokalna a normy ochrony konkurencji i pluralizm me- dialny”, 29 października 2009 r., Uniwersytet Jagielloński w Krakowie.

118 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Niejako na przekór temu powiatowe miasto Wągrowiec nawet nie myśli o wy- dawaniu swojej gazety samorządowej. „Wieczny” burmistrz wiele lat temu ma- wiał i nadal twierdzi, że w Wągrowcu miejska gazeta samorządowa nie jest mu potrzebna, bo lokalne niezależne gazety wystarczająco informują jego wybor- ców o pracy samorządu, jednak niezbyt ochoczo lokuje w nich ogłoszenia sa- morządowe i nie zleca publikacji promocyjnych materiałów. Podaję tutaj dwa skrajne, jeśli takowymi one są, podejścia samorządów do społecznej komunika- cji z mieszkańcami za pomocą prasy drukowanej. Na moim podwórku jest prawie sielankowa sytuacja, ale w innych powia- tach, tuż za moją miedzą, prasa samorządowa rzeczywiście się panoszy. Przy- kładem może być „Gazeta Sucholeska” w powiecie poznańskim, miesięcznik samorządowy, w którym roi się od reklam podmiotów gospodarczych, a to już pachnie korupcją, no bo jak inaczej nazwać zjawisko wykupowania powierzch- ni reklamowej w wójtowej gazecie? Takich sygnałów z Polski mam wiele. Nie widzę innego sposobu rozwiązania tego problemu jak poprzez obliga- toryjny zakaz wydawania gazet przez samorządy w wyniku stosownych regu- lacji prawnych w ustawach samorządowych oraz w prawie komunalnym i pra- sowym. Nie można jednak wylać dziecka z kąpielą, bo samorząd ma prawo do komunikacji z mieszkańcami, informowania o swoich decyzjach i podjętych uchwałach. Ma prawo publikować własne (i swoich jednostek organizacyjnych) komunikaty, prezentować opinii publicznej projekty, konsultować plany. Zakaz winien dotyczyć nie jakiejkolwiek działalności wydawniczej samorządów (choć warto podkreślić, że przecież biuletynu samorządowego nie można nazwać prasą sensu stricto), ale jej ograniczenia, aby nie była dla niezależnych tytułów ekonomicznym zagrożeniem. To ograniczenie winno wynikać z przepisów pra- wa prasowego, gdzie definicyjnie – i to precyzyjnie – rozróżniona byłaby prasa od samorządowych biuletynów. Natomiast w prawie samorządowym i komu- nalnym winien być sformułowany bezwzględny zakaz publikacji reklam i ogło- szeń pochodzących od zewnętrznych podmiotów na łamach samorządowych biuletynów, nadto biuletyny mogłyby być kolportowane tylko nieodpłatnie. Jak wspomniałem, temat prasy samorządowej omawialiśmy w Krakowie trzy lata temu i dyskusja ta nie przyniosła na razie rezultatów. Problem wydawa- nia prasy samorządowej można więc nazwać zawracaniem kijem Wisły. A cze- go właściwie boi się niezależna prasa lokalna? „Samorządówek” i ich wydaw- ców, czyli starostów, burmistrzów i wójtów? Od tego jesteśmy, żeby im patrzeć na ręce, wszak ustawodawca przypisał nam kontrolną funkcję wobec władzy lokalnej. Silne tytuły niezależne nie mają się czego obawiać pod warunkiem, że uprawiają rzetelną krytykę i są obiektywne. Słabe gazety za wszelką cenę szukają lokalnych sensacji, i to najczęściej na podwórku samorządowej wła-

119 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania dzy, popełniając szkolne błędy, które kończą się sprostowaniami i polemikami, a często procesami sądowymi. Jednocześnie samorząd utrudnia im dostęp do informacji publicznej i zaprzestaje lokowania ogłoszeń, co dodatkowo pogłę- bia ich problemy. Nawet gdy „samorządówki” odbierają nam ogłoszenia i reklamy oraz kol- portowane są odpłatnie, to jesteśmy w stanie skutecznie z nimi konkurować poprzez lepszą i pełną, bardziej dociekliwą informację, wolną wypowiedź za- interesowanych stron czy wielostronne spojrzenie na sprawę, dobrą fotogra- fię, grafikę itp. To czytelnik decyduje o tym, skąd chce czerpać interesujące go informacje. To on najlepiej wie, co jest dobre, ciekawe i nie brzmi urzędowo, dlatego wybiera gazetę niezależną. Konkludując, w moim odczuciu gazety samorządowe nie stanowią aż tak wielkiego zagrożenia dla niezależnej prasy i można się przed nimi obronić. Dlatego chyba nie warto zawracać sobie głowy „samorządówkami”, bo gdy- by dla tej prasy wprowadzono ograniczenia, to i tak samorządy znajdą dziurę w płocie i będą je wydawać. Samorządowcy mają silne lobby w parlamencie. Niezrozumiałe dla mnie jednak są własne publikacje parlamentarzystów (za- zwyczaj felietony) na łamach prasy niezależnej, a nie w prasie samorządowej. Oni dobrze wiedzą, gdzie tkwi siła prasy lokalnej, ale prasę samorządową po- pierają i pierwsze kroki podczas pobytu w powiecie czy gminie kierują do urzę- dów, do starostów i burmistrzów na niekoniecznie samorządowe pogawędki. Zagrożenie dla prasy lokalnej idzie z innej strony – z internetu. Jednak wszel- kie kalkulacje o szybkim upadku prasy drukowanej, w tym prasy lokalnej, są chybione. A nawet jeśli taki upadek w przyszłości nastąpi, jest to na razie odległa perspektywa. Niewątpliwie prasa lokalna obroni się przed znacznym spadkiem sprzedaży uniemożliwiającym dalsze jej funkcjonowanie na rynku mediów. Ani dziś, ani jutro druku nie zastąpi jeszcze płatna sprzedaż treści internetowych. Z całego kryzysu czytelnictwa prasy drukowanej najzdrowiej, mimo wszystko, wyjdzie niezależna prasa lokalna. Może będzie trochę poobijana, ale cała. Prasa lokalna była i będzie blisko ludzi, co stanowi o jej sile, dlatego przetrwa wszel- kie nawałnice. Inny problem jest jednak dla gazet niezależnych bardziej uciążliwy niż samo wydawanie „samorządówek”. Polega on na odcinaniu nam dostępu do informa- cji publicznej oraz od ogłoszeń samorządowych. Informacja samorządowa po- winna być w pełni jawna, ale podzielenie się nią z niezależną gazetą nie zawsze jest wygodne dla władzy. Włodarze zazwyczaj zwlekają z udzieleniem żądanej informacji lub udzielają jej w sposób enigmatyczny, skrótowy, niezrozumiały, a co najgorsze po czasie wydania gazety z artykułem, którego dotyczyły po- żądane informacje. Mało tego, dziennikarze nie są zapraszani na istotne spot-

120 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania kania, odprawy czy nawet uroczystości. Zdarza się, że włodarze w ten sposób karzą niesfornych dziennikarzy. To drugie niebezpieczeństwo związane z publikacją ogłoszeń samorządo- wych ma charakter ekonomiczny i nasiliło się wraz z początkiem kryzysu go- spodarczego w samorządach, które nagle zaczęły oszczędzać na ogłoszeniach prasowych. O publikacji materiałów promocyjnych na zlecenia władz lokalnych także można już tylko pomarzyć. Nie sposób zmusić samorządu do ogłaszania się w prasie niezależnej, jeśli każdy z nich posiada własną stronę internetową czy „samorządówkę” i korzysta z urzędowych tablic ogłoszeń. Na domiar złego planowana nowela zmieniająca rozporządzenie Rady Ministrów z 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości226 wnet stanie się faktem, co niewątpliwie niezależnej prasie lokalnej podetnie nogi227. Samorządy nie chcą zamieszczać w prasie dru- kowanej obowiązkowych ogłoszeń o przetargach z uwagi – jak twierdzą samo- rządowcy – na wysokie koszty, jakie z tego tytułu ponoszą. Nowelizacja tego rozporządzenia mówi, że: Ogłoszenie o przetargu podlega publikacji na stronach internetowych właściwego urzędu i w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w spo- sób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Ogłoszenie o przetargu można również zamieścić w prasie. Do tej pory obowiązywało zamieszczenie ogłosze- nia o przetargu tylko w prasie o zasięgu powiatu, na którym leży zbywana nie- ruchomość, której cena wywoławcza jest wyższa niż równowartość 10 tys. euro. Reasumując, wolność słowa w prasie lokalnej jest poważnie zagrożona. To właśnie tutaj najpełniej realizuje się swoboda wypowiedzi. Wolność słowa i nie- zależna gazeta idą w parze, ale nie zawsze jest to na rękę lokalnemu samorzą- dowi, który w takiej prasie widzi nie tylko opozycjonistę czy przeciwnika, ale przede wszystkim rywala w walce o dusze wyborców i samorządowe fotele.

Summary

What is closer at hand is closer at heart Jerzy Mianowski summarizes a few actual problems that local newspapers have to currently deal with. First issues are ‘newspapers’ published by local governments. They are taking away readers and advertisers and are used to fight inconvenient local newspapers, playing a ‘watchdog’ role. Solutions indi-

226 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości, Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2108. 227 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 lipca 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oaz rokowań na zbycie nieruchomości, Dz. U. z 2013 r., poz. 942.

121 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania cated by the author are appropriate legal regulations forbidding the insertion of advertisements in these publications and separating them from ‘proper’, independent newspapers. Of course, this suppression should not break local government’s right to inform the community about its own operations and to publish announcements. Secondly, according to the author, there is a new threat to local newspa- pers, and this is the Internet. But the complete decline of the printed press is questionable. Local press has a solid foundation as it is closest to the reader. Finally, an onerous problem is restricting the right to public information. Lo- cal government reluctantly conveys details about its work, because it can be inconvenient. They postpone giving information, which is often shortened and enigmatic.

122 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Ewa Barlik Aleksandra Mróz

Konkurencja i wolność słowa w prasie lokalnej – podsumowanie wyników badań

Wprowadzenie Stowarzyszenie Gazet Lokalnych w kwietniu 2013 r. rozesłało ankiety do wszystkich wydawców tygodników lokalnych (ok. 70 osób) w Polsce. Chcieli- śmy ustalić, z jakimi problemami spotykają się w swojej działalności oraz czy są one na tyle istotne i powtarzające się, że można je uznać za zagrożenie swobo- dy wypowiedzi prasowej. Wypełnione ankiety odesłało 26 wydawców tygodników lokalnych z 15 wo- jewództw. Reprezentowali oni gazety o średnim nakładzie 6160 egz. (od 1640 do 30 tys.) sprzedawane w cenie od 1 zł do 3,2 zł (średnia cena 2,2 zł). Pytali- śmy, czy na obszarze działania gazety w ostatnich 5 latach miały miejsce wy- darzenia zagrażające wolności wypowiedzi. Ponad połowa wydawców uznała, że takie zdarzenia miały miejsce. Dotyczyły zwłaszcza nękania dziennikarzy i wydawców procesami o zniesławienie. Zdecydowana większość takich spraw jest przez wydawców wygrywana, ale sam proces sądowy stanowi dużą uciąż- liwość ze względu na poświęcony czas, koszty dojazdów do sądu, ewentualne koszty adwokata. Problem nadużywania prawa do ochrony przed zniesławieniem, jakie daje art. 212 k.k., przez obrażone przez gazetę osoby jest znany. Od lat środowisko wydawców z Helsińską Fundacją Praw Człowieka zabiegają o wykreślenie tego przepisu. Zwracają uwagę na tzw. efekt mrożący – sam strach przed procesem może powodować większą ostrożność dziennikarzy w podejmowaniu kontro- wersyjnych tematów. Na co dzień prasa lokalna mierzy się jednak także z wie- loma innymi problemami.

Publikacja reklam i ogłoszeń Tego, jak bardzo ludzie władzy chcą mieć też władzę nad wolnymi mediami, dowodzi ich polityka reklamowa. Ponad połowa ankietowanych stwierdziła, że efektem krytycznych publikacji jest wycofanie reklam instytucji publicznych z gazety. Nie można tego nazwać inaczej, jak tylko kupowaniem mediów. Wy- daje się, że zjawisko to jest znacznie szersze i nie dotyczy tylko tygodników lo-

123 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania kalnych. Od pewnego czasu opinia publiczna nauczyła się już odczytywać, któ- re media są przychylne konkretnej opcji politycznej, co potwierdzają zamiesz- czane tam komentarze redakcyjne. Analiza reklamodawców ogłaszających się w mediach potwierdza to spostrzeżenie – w gazetach przychylnych władzy widać większą ilość reklam i ogłoszeń zlecanych przez instytucje publiczne. Gazety lokalne silnie osadzone w lokalnej społeczności są stosunkowo moc- ne ekonomicznie – także dzięki małym biznesom lokalnym, które chętnie się w nich ogłaszają, mogą sobie pozwolić na nieco więcej niezależności od in- stytucji publicznych. Jednakże załamanie gospodarcze i ogólny kryzys gospo- darczy skutkują spadkiem wpływów gazet z reklam pozyskiwanych od firm. Skutkuje to większym uzależnieniem tych mediów od instytucji dysponujących środkami publicznymi na kampanie promocyjne. Pluralizm mediów powinien odzwierciedlać pluralizm życia publicznego, a pamiętamy, że był to jeden z podstawowych postulatów sierpniowych w wal- ce o demokratyczną Polskę. Zagrożenie pluralizmu mediów stanowi zagroże- nie dla naszej młodej demokracji. Kupowanie mediów odnosi się również do prywatnych biznesów. Co trzeci wydawca doświadczył wycofywania swoich gazet z punktów kolportażu. Wy- starczy, że jakiś materiał prasowy nie spodobał się właścicielowi sieci sklepów. To oczywiście przekłada się na spadek sprzedaży gazety i mniejsze przychody wydawcy. W ten sposób płaci on za swoją niezależność. Przepisy prawa prasowego228 w pewnym sensie miały chronić przed takimi przypadkami, dotyczyło to jednak innej rzeczywistości. Prawo prasowe pocho- dzi z czasów stanu wojennego, do dziś uległo tylko niewielkim zmianom. Art. 3 miał gwarantować władzy komunistycznej dotarcie z propagandą rozpo- wszechnianą w mediach do każdego odbiorcy. Dziś swobodę przekazu treści dziennikarskich może ograniczać wolny rynek. Art. 3 prawa prasowego w cza- sie, kiedy dystrybutorzy i sprzedawcy prasy są firmami prywatnymi, nie ma za- stosowania do ochrony prasy i pozostaje przepisem martwym. Przedstawiciele świata biznesu prowadzą specyficzną grę wobec mediów. W zależności od zasobności kieszeni są gotowi nawet wykupić wydawnictwo, jeśli w ten sposób mogą się zemścić na dziennikarzach za nieprzychylne wobec siebie publikacje. Próby przejęcia kontroli przez majętnych przedsiębiorców nad wydawnictwami lokalnymi, które nie są dużymi biznesami, mają miejsce na rynku lokalnym.

228 Art. 3 ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, Dz.U. z 1984 r., nr 5, poz. 24 ze zm.: Pracownik poligrafii oraz kolportażu nie może ograniczać ani w jakikolwiek inny sposób utrudniać drukowania i nabywania przyjętych przez przedsiębiorstwo do druku i rozpowszechniania dzienników, czasopism lub innych publikacji prasowych z powodu ich linii programowej albo treści.

124 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Zastraszanie dziennikarzy Połowa wydawców lokalnych stwierdza, że dziennikarze gazet lokalnych bywają zastraszani. Tym sposobem różne instytucje i osoby próbują zniechęcić ich do opublikowania artykułu lub nawet do podejmowania kontrowersyjne- go tematu. Zawód dziennikarza przestał być zawodem zaufania publicznego, a jego wykonawcy mają niewielką ochronę przed tego typu zdarzeniami. Brak uznania i podstawowej choćby ochrony podczas wykonywania obowiązków służbowych jest szczególnie dotkliwy w środowisku lokalnym. Dziennikarze ty- godników lokalnych opisują przychodnię, do której muszą się udać na badania, szkołę, do której posyłają własne dzieci itp. Krytyczne artykuły wobec lokalnej policji czy prokuratury w praktyce oznaczają otwarcie pola konfliktu z instytu- cjami, które powinny być gwarantem bezpieczeństwa obywatela, także wyko- nującego zawód dziennikarza.

Przestrzeganie standardów dziennikarskich Dwóch wydawców przyznało się w ankiecie do wyrzucenia z pracy dzien- nikarzy, kiedy stwierdzili naruszenie przez nich kodeksu etyki zawodowej. W ankiecie do wydawców chcieliśmy sprawdzić, jak przestrzegane są w redak- cji zasady etyczne i standardy zawodowe. Okazało się, że redaktorzy prezentują wysoki poziom świadomości tego, na czym polega etyczne dziennikarstwo, nie mają problemu, aby odróżnić teksty reklamowe od redakcyjnych, nie publikują bezkrytycznie przesyłanych informacji od rzeczników prasowych i firm public relations. Do wyjątków należą przypadki mieszania treści redakcyjnych z rekla- mowymi. Na pytania o oddzielenie treści redakcyjnych od reklamowych w ga- zecie 25 respondentów stwierdziło, że jest to regułą, a tylko jeden zaprzeczył. Natomiast 15 osób (58% próby) przyznało, że zdarzają się odstępstwa od tej reguły, a jedynie 11 (42%), że nigdy takich odstępstw nie ma.

Konkurencja na rynku lokalnym Sondaż zweryfikował nasze przekonanie, że w wielu powiatach i gminach niezależne tygodniki lokalne praktycznie nie mają konkurencji. Okazało się, że większość uczestników badania stwierdziła, że działa w warunkach wolnej konkurencji i musi bronić swojej pozycji na rynku jakością dostarczanych ma- teriałów prasowych. Niepokojąca jest jednak duża liczba tytułów wydawanych przez samorządy konkurujących z wydawcami prywatnymi. Tytuły te są nie tyl- ko finansowane z publicznych środków, ale korzystają ze szczególnej ochrony władz lokalnych oraz preferencji dotyczących np. ułatwień w kolportażu za po- średnictwem instytucji gminnych.

125 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Relacja z władzą lokalną Zadziwia również zgłaszany przez wydawców sposób komunikowania się władzy z prasą. Niewielki powiat zatrudnia kilkuosobowe biuro prasowe – w dodatku raczej do blokowania informacji niż ich udzielania. Gdzie indziej burmistrz zatrudnia kancelarię prawną, by nękała redakcję bezzasadnymi wnioskami o publikację sprostowań. Praktyki rzecznika prasowego urzędu, któ- ry udziela odpowiedzi wyłącznie na pytania przesłane e-mailem, ale nie wcześ- niej niż w terminie 2 tygodni, też należy uznać za przejaw bezpardonowej walki władzy lokalnej z niezależną prasą.

Problemy mediów lokalnych. Fragmenty ankiet Poniżej prezentujemy rozkład odpowiedzi na pytania postawione w ankie- cie oraz wypowiedzi zaczerpnięte z ankiet przesłanych do SGL z podziałem na zagadnienia, o które pytaliśmy. Zgodnie z obietnicą złożoną wydawcom bio- rącym udział w badaniu zostały one pozbawione elementów umożliwiających identyfikację konkretnych przypadków.

Czy na obszarze działania gazety w ostatnich 5 latach miały miejsce wydarzenia zagrażające Tak: (N) % wolności wypowiedzi? a) Sprawy sądowe, zwłaszcza o zniesławienie 14 53,8 b) Wycofywanie reklam przez instytucje publiczne po kry- 14 53,8 tycznych publikacjach c) Groźby wobec dziennikarzy 13 50,0 d) Zidentyfikowane przypadki autocenzury 5 19,2 e) Kryptoreklama – wyraźne sprzyjanie jakiejś grupie inte- 7 26,9 resu: partii, przedsiębiorcy, innej f) Zwolnienia dziennikarzy za naruszenie kodeksu etyki 2 7,7 g) Wycofywanie gazety z punktu/punktów sprzedaży 11 42,3 a) Sprawy sądowe, zwłaszcza o zniesławienie ■ Próba przejęcia tytułu przez lokalnego biznesmena przez bezprawne wykupie- nie udziałów w wydawnictwie po serii tekstów ujawniających jego przestępcze działania. Sprawa zakończona prawomocnym wyrokiem sądu na korzyść wy- dawnictwa. Dwie sprawy sądowe z powództwa tego biznesmena o naruszenie dóbr osobistych zostały wygrane przez wydawnictwo. ■ Prezydent miasta próbował łapać nas w artykułach za słówka, żądając publikacji sprostowań. Większość tych żądań nie spełniała jednak kryteriów sprostowania

126 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

i była krytyką zawartych w artykułach treści. W listopadzie 2012 r. opubliko- waliśmy felieton, którego tytuł stał się powodem ataku prezydenta na gazetę. Napisał buńczuczne pismo, że mamy go przeprosić za użyte w tytule słowa, bo inaczej pójdzie do sądu, i zażądał 10 tys. zł na rzecz hospicjum. Odmówiliśmy jego żądaniom, bo tekst jest rzetelny. Prezydent pozwał nas do sądu. Może jest przekonany, że przy ograniczeniu zleceń reklamowych nas załatwi. ■ W artykule opisane zostało brutalne morderstwo. Jeden z oskarżonych, Mirosław B., został skazany na 25 lat pozbawienia wolności. Po dwóch latach od ukazania się artykułu złożył pozew przeciwko autorowi tekstu i gazecie o naruszenie dóbr osobistych. Zarzucał przedstawienie nieprawdziwej informacji, że to on sam zgłosił się na policję i opowiedział o zdarzeniu. W pozwie napisał: „Nie jestem mordercą, jak napisali w gazecie. Moje sumienie jest spokojne, ponieważ nigdy nie brałem udziału w morderstwie”. Mirosław B. domagał się od gazety odszkodo- wania w wysokości 50 tys. zł za krzywdy moralne oraz 20 tys. zł na cele społeczne. Sąd rejonowy w całości oddalił zarzuty stawiane w pozwie. ■ Podczas ulewnych burz dwa lata temu wystąpiły spore podtopienia. W gminie X ucierpiało wielu mieszkańców, bo niedrożne były rowy melioracyjne. Miesz- kańcy, podając imiona i nazwiska, skarżyli się, że wójt nie odbierał telefonów od poszkodowanych, nie chciał im pomóc. Nasz dziennikarz napisał o tym. Wójt zareagował dość gwałtownie, przyjechał do redakcji i chciał pobić autora tekstu, teczką walił w szybę jego auta, no i podał go do sądu. Sprawa jest w toku. ■ Sprawami sądowymi gnębią dziennikarzy osoby mające dostęp do publicznych pieniędzy (np. dyrektorka miejskiego domu kultury) albo pseudoprzedsiębiorca skazywany w przeszłości za liczne przestępstwa, którego krytykowaliśmy. ■ Sprawy sądowe: wytoczona przez ZOZ za artykuł opisujący interwencję medycz- ną, pomimo której pacjent zmarł. Wygraliśmy. ■ Wobec gazety toczy się postępowanie o naruszenie dóbr osobistych z wniosku jednego z przedsiębiorców. W związku z tym odbył on rozmowę telefoniczną z redakcją, której elementy miały charakter gróźb. ■ Notorycznie mamy utrudniony dostęp do informacji publicznej. Burmistrz gminy X zabronił wszystkim naczelnikom czy dyrektorom rozmów z naszymi dzienni- karzami, a wszelkie pytania musimy zadawać na piśmie. W 2012 r. burmistrz wynajął kancelarię prawną, której płaci z budżetu około 7 tys. zł miesięcznie tylko po to, by zalewała gazetę serią sprostowań w 99 procentach nierzeczowych i nieodnoszących się do faktów, ale na każde z nich musimy przygotować pismo z odmową. ■ Zdarzały się przypadki utrudniania zdobywania informacji: dziennikarzowi nie pozwolono nagrywać obrad sesji rady miejskiej, utrudniano dostęp do protoko- łów z sesji i obrad komisji, nie wpuszczono dziennikarza na przykład na obrady

127 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

komisji oświaty i komisji wspólnej (omawiano na nich między innymi konflikt pomiędzy dyrektorem szkoły a pracownicą). Burmistrz ukrywa informacje i od- powiada dopiero po pisemnych wnioskach. b) Wycofywanie reklam przez instytucje publiczne po krytycznych publikacjach ■ Wycofanie reklam przez biznesmena po krytycznym dla niego tekście, wycofanie życzeń świątecznych przez pewnego posła po krytyce jego wypowiedzi. ■ Prezydent miasta od lutego 2012 r. odgrażał się, że przestanie nas futrować – jak to ujął – jeśli będziemy nadal krytycznie pisać o jego poczynaniach. Od lipca zmniejszył ilość ogłoszeń z kwoty ok. 8 tys. zł miesięcznie do poziomu 200 zł. Za tym poszło wycofanie ogłoszeń miejskich instytucji: MZDiM, MZNK, ZLO, PKM. ■ Władze miasta zażądały, aby zamknąć łamy gazety dla radnego, który kryty- kował je za niegospodarność, a następnie złożył doniesienie do prokuratury. Śledztwo prowadzi prokuratura w X. Kiedy odmówiliśmy, ukarano nas, nie dając do druku płatnych ogłoszeń. ■ Gmina ze względu na krytykę rządów pani burmistrz nie daje do nas nawet ży- czeń świątecznych, chociaż jesteśmy najbardziej poczytną gazetą. ■ Urząd Miejski w X po szeregu tekstów krytycznych dotyczących burmistrza za- przestał publikacji jakichkolwiek komunikatów w tygodniku. ■ Po serii nieprzychylnych artykułów magistrat robi wszystko, aby trafiały do nas jak najmniejsze środki publiczne. Przykład – uzgodniony z naczelnikiem wydziału materiał dot. kampanii śmieciowej po interwencji wiceburmistrza jest od nas wy- cofywany. ■ Nasza konkurencja wyraźnie sprzyja samorządowcom (sporadyczne publikacje z lekką dozą krytycyzmu) lub po prostu temat (identyczny jak nasz) sprzedaje, gloryfikując bohatera, a my podajemy w wątpliwość jego działanie – np. my w materiale na temat podjęcia interwencji w prywatnym czasie przez komen- danta straży gminnej zastanawiamy się, czy był agresywny, a konkurencja pisze o nim „bohater, bo udaremnił palenie śmieci!!!!”. Sytuacja nie jest jednoznaczna. Dzięki takim publikacjom wszelkie ogłoszenia o przetargach i konkursach urzę- dowych są w gazecie naszej konkurencji, a u nas niestety nie. ■ W przypadku krytycznych artykułów pod adresem samorządów lub samorzą- dowców zdarzało się, że przez jakiś czas (kilka, nawet kilkanaście miesięcy) w ga- zecie nie pojawiały się przetargi lub ogłoszenia. c) Groźby wobec dziennikarzy ■ Zdarza się, że dziennikarz słyszy od lokalnego polityka: „Jeszcze będzie pani chciała w tym mieście wychować córkę”. Z powodu konfliktu dziennikarki z pa-

128 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

nią wójt ksiądz nie chciał jej ochrzcić dziecka, a pani wójt obmawiała naszą dziennikarkę na zebraniach gminnych. ■ Matka jednego z naszych bohaterów, który jechał pod wpływem alkoholu, do- prowadził do wypadku, w którym zginął pasażer samochodu, zadzwoniła do naszej redakcji, grożąc pozwem, przy okazji próbując zastraszyć dziennikarza wyciąganiem spraw rodzinnych dotyczących ojca dziennikarki. ■ Wójt gminy próbował wpłynąć na decyzje klubu sportowego, w którym zajęcia z piłki nożnej dla małych dzieci prowadził nasz dziennikarz sportowy. Zagroził, że jeśli nie zostanie on zwolniony z prowadzenia zajęć w klubie, klub nie dostanie od gminy dotacji. ■ Pewien radny stwierdził, że dziennikarz piszący artykuły z gminy jest stronniczy. Na sesji rady powiedział, że dziennikarz ten starał się o pracę w jednej ze szkół gminy, ponieważ jej nie otrzymał, mści się teraz na gminie, pisząc o niej artykuły (była to nieprawda). ■ Zdarzało się straszenie dziennikarzy prokuratorem, sądem w trakcie zbierania materiałów do artykułu lub po jego ukazaniu się. ■ Prezes spółki gminnej, aquaparku, próbował zastraszyć redaktora naczelnego pismem, w którym żądał wpłaty 5 tysięcy złotych i chciał, by gazeta nie pisała o jego działalności w spółce. d) Zidentyfikowane przypadki autocenzury ■ Były dziennikarz pisał tylko pozytywne materiały, nie chciał psuć sobie współpra- cy z politykami, więc nie opisywał konfliktów, nie interweniował, kiedy mieszkań- cy zgłaszali mu problemy. Został zwolniony. e) Kryptoreklama – wyraźne sprzyjanie jakiejś grupie interesu: partii, przedsiębiorcy, innej (opisane przypadki dotyczyły działania gazet kon- kurencyjnych wobec wydawcy) ■ Występuje od lat w bezpłatnym tygodniku X i telewizji kablowej; nie publikują żadnych tekstów krytycznych wobec jakiejkolwiek władzy i przedsiębiorców. ■ W tytule X materiały opłacone przez samorządy, instytucje samorządowe i pań- stwowe nie są opatrywane komentarzem „reklama”, „promocja”, „materiał płat- ny”, lecz publikowane jako materiał redakcyjny. ■ Gmina finansuje bezpłatną gazetę X, która reklamuje burmistrza. ■ Burmistrz gminy X utworzył dwutygodnik samorządowy, który prawie w każdym numerze dyskredytuje nasz tytuł oraz dziennikarzy naszej gazety, stosuje przy tym ceny dumpingowe reklam, a ogłoszenia drobne udostępnia za darmo, jest drukowany w nakładzie 8 tys. egz. i roznoszony do każdej skrzynki w gminie. Oczywiście nikt nie liczy się z kosztami, a gazetka przynosi straty.

129 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania f) Zwolnienia dziennikarzy za naruszenie kodeksu etyki ■ Jedna z naszych dziennikarek odeszła, żeby założyć własną gazetę. g) Wycofywanie gazety z punktu/punktów sprzedaży ■ Po opublikowaniu informacji z sanepidu, że trzy piekarnie i jedna cukiernia z na- szego regionu miały w magazynach spożywczych sól drogową, jeden krewki pie- karz mający sklepy firmowe zakazał w nich sprzedaży gazety. Jednak po trzech miesiącach przyszedł i przeprosił nas. Okazało się, że spadła sprzedaż w jego sieci, bowiem ci, którzy rano kupowali nasz tygodnik w innym sklepie, robili tam także pozostałe zakupy. ■ Wycofanie gazety z punktów – jeden hipermarket po opublikowaniu materiału o tym, że podają inne ceny towarów na półkach, a inne się nabijają na kasę, zrezygnował ze sprzedaży tygodnika. Po jakimś czasie współpraca została wzno- wiona. ■ Właściciel jednego ze sklepów zrezygnował ze sprzedaży tygodnika po tym, jak opisano w gazecie zaistniałą w sklepie sytuację (właściciel oskarżał swoich klien- tów o kradzież, a po sprawdzeniu zawartości torebek okazywało się, że oskarże- nia są bezpodstawne). ■ W miejscach publicznych, np. w bibliotekach miejskich, dzięki wypracowanym przez lata kontaktom – trochę poza władzą – dostarczaliśmy nasz tytuł prasowy. Po zmianie władzy zablokowano nam dostęp do publicznych instytucji.

Standardy etyczne i zawodowe A oto, jak wydawcy motywują praktyki mieszania treści reklamowych z re- dakcyjnymi: ■ Jeśli dotyczy to jakiejś wspólnej akcji klienta i naszej gazety. ■ Sporadycznie reklamę wspiera krótki tekst. Dotyczy to na ogół nowych podmio- tów wchodzących na rynek (siłowni/apteki/punktu usługowego). ■ W wydaniach magazynu poświęconego danej tematyce, w tekstach poradniko- wych. ■ Zdarza się, że duże korporacje życzą sobie publikacji materiału pseudodzienni- karskiego zawierającego elementy kryptoreklamy na stronach redakcyjnych. ■ Zdarzają się teksty poradnikowe dotyczące np. rozliczeń z fiskusem czy też tele- wizyjnej rewolucji cyfrowej. W treści tego poradnika jako eksperci bądź po prostu autorzy wypowiedzi występują osoby, które wykupiły w naszej gazecie obszar reklamowy. Taki poradnik składa się zatem z tekstu i reklam obok.

130 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Czy w ciągu ostatnich 5 lat redaktor naczelny zdecydował o zdjęciu N materiału dziennikarskiego z łamów pisma z powodu: a) nierzetelności dziennikarskiej 8 b) obaw o utratę reklamodawcy 4 c) ochrony dóbr osobistych osób opisywanych 9 d) ochrony interesów osoby/osób zainteresowanych nieupublicznianiem sprawy 2

Czy dziennikarze lub redaktorzy gazety angażują się w działalność N polityczną? a) Sami należą do partii lub ich współmałżonek/partner jest działaczem partyj- 1 nym b) Kandydowali w ciągu ostatnich 5 lat w wyborach powszechnych z listy partyjnej 2 c) Są radnymi lub pełnią funkcje we władzach samorządowych 1

Na terenie działania mojej gazety/gazety mamy następującą konkurencję: Ilość postrzeganej konkurencji Ilość odpowiedzi % (gazet lub portali) 0 szt. 1 3,85 1 szt. 2 7,69 2 szt. 5 19,23 3 szt. 7 26,92 4 szt. 3 11,54 5 szt. 3 11,54 6 szt. 1 3,85 7 szt. 2 7,69 Więcej 2 7,69

Kim jest wydawca konkurencyjnego tytułu? a) Niezależny 20 b) Niezależny, ale sympatyzujący z władzą 6 c) Samorządowy 17 d) Powiązany z np. firmą, instytucją, spółdzielnią mieszkaniową, partią po- 2 lityczną e) Tytuł wydawany przez firmę komunalną albo osobę zatrudnioną w urzę- 5 dzie gminy

131 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Czy konkurenci stosują nieuczciwe praktyki? a) Dumpingowe ceny reklam 19 b) Dofinansowanie z gminy lub jednostki podległej 13 c) Preferencyjny dostęp do punktów kolportażu 5 d) Inne 10

Przykłady nieuczciwej konkurencji opisane przez uczestników ankiety: ■ Podawanie fałszywych danych o nakładzie i sprzedaży. ■ Przekazywanie fałszywych informacji o nakładzie, cenach reklam w naszej ga- zecie. ■ Bezprawne korzystanie ze zdjęć konkurencji, kłamstwa, oszustwa. ■ Podważają sens reklamowania się w tytule innym niż ich własny. ■ Zdarzały się na łamach tej prasy sprostowania do naszych artykułów. ■ Plagiaty. ■ Blokada informacji, zastraszanie reklamodawców, wycofywanie ogłoszeń urzę- dowych i ogłoszeń jednostek i spółek podległych samorządom, naciskanie na szkoły, przedszkola czy stowarzyszenia, by nie udzielały informacji. ■ Dofinansowanie ze strony PSM. ■ Oczernianie naszego naczelnego i wydawcy, przedstawianie naszej gazety w złym świetle przed reklamodawcami. ■ Była pracownica wyniosła do konkurencji dane klientów reklamowych. ■ Miasto za darmo kolportuje gazetę konkurencji we wszystkich podległych so- bie instytucjach. ■ Prowadzenie kampanii wyborczych na łamach pism samorządowych.

Stosunek władz samorządowych do redakcji i gazety. Czy gazeta doświadczyła, że władze samorządowe: 1. blokują informacje 16 2. nie reklamują się 17 3. nie zapraszają na otwarte imprezy 9 4. inne* 9

* Stosują inne formy pomijania. Proszę wymienić, jakie: ■ Wyjątkowe utrudnianie udzielania informacji, brak odpowiedzi na pisemne wnioski o udzielenie informacji publicznej, unikanie kontaktu. ■ Blokada możliwości reklamy naszego tytułu w gablotach gminnych, w których komercyjnie firmy reklamują się bez problemu.

132 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

■ W jednym powiecie władza lokalna bardzo nam dokucza, w innym, gdzie nie ma gazety samorządowej, rządzący już zdążyli się przekonać, że obrażanie się na gazetę to zły pomysł. W tym pierwszym powiecie doświadczamy nawet po- mówień pod adresem gazety w internecie przez osoby powiązane z władzami. ■ Nie wymieniają w trakcie imprez naszego tytułu, obrażają publicznie, pomijają przy przyznawaniu nagród. ■ Utrudniają dostęp do informacji publicznych. ■ Przekłamują część informacji przekazywanych do redakcji. ■ Stosują zasadę niedomówień, niedopowiadania (nie mówią wszystkiego). ■ Wydłużają nawet do kilku tygodni termin przekazania informacji publicznych. ■ Bawią się z redakcją w nieobecność osób udzielających informacji. ■ Burmistrz na każde pytania odpowiada dopiero po wysłaniu e-maila, a odpowie- dzi wysyłane są z możliwie jak największym opóźnieniem i często są wymijające Przykłady publikacji, które w ciągu ostatnich 5 lat były powodem nad- zwyczajnego ochłodzenia relacji redakcji z władzami samorządowymi, urzędami skarbowymi, służbami mundurowymi, przedsiębiorcami, inny- mi grupami działającymi na terenie ukazywania się gazety. ■ Artykuły o niepełnosprawnej dziewczynce, której miasto odmówiło kontynuo- wania nauki w gimnazjum z udziałem nauczyciela wspomagającego. ■ O komendancie Wyższej Szkoły Policji w związku z wykrytymi nieprawidłowoś- ciami dotyczącymi wydatkowania unijnych pieniędzy. ■ O programie telewizyjnym emitowanym w telewizji kablowej przekazującym jednostronne informacje przychylne władzom miasta i opłacanym w całości z budżetu miejskiego. ■ O umowie władz miasta z policją dotyczącej współpracy z taksówkarzami, któ- rych zadaniem miałoby być informowanie o zaobserwowanych przez nich na- ruszeniach porządku. ■ Dyrektor Domu Kultury po serii tekstów krytycznych o działalności instytucji zakazał udzielania informacji o planowanych imprezach (odwołano zakaz, gdy pracownicy Domu Kultury nie powiadomili prasy o wystawie żony starosty i nie było na ten temat artykułu). ■ Wszelkie artykuły dotyczące działalności samorządu omawiane są na sesjach i krytykowane, dziennikarzom obecnym na sesji zarzuca się pisanie nieprawdy. ■ Sprawa fatalnie wykonanych remontów dróg (zapłacono 200 tys. na nic nie war- tą fuszerkę w kompromitujących warunkach). ■ Wiele artykułów dotyczących fatalnego stanu gminnych finansów (zadłużenie ponad dopuszczalne normy). ■ Publikacja krytycznego artykułu wobec władzy samorządowej – dotyczył orze- czenia sądu w sprawie bezprawnego odwołania przez wójta dyrektorki szkoły.

133 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

■ Artykuł o tym, co w gminie wykryli kontrolerzy Naczelnej Izby Kontroli. ■ Artykuł o alkoholowych problemach w urzędzie. ■ Pościg za pijanym wiceburmistrzem. ■ Nepotyzm i kolesiostwo punktujemy na bieżąco. Ostatni przykład: żona radnego została dyrektorem. ■ Ujawnienie, iż skazany prawomocnym wyrokiem za niegospodarność kieruje szpitalem. Skutek: znaczne ochłodzenie stosunków ze starostwem. ■ Artykuł humorystyczny „Jakimi furami jeżdżą nasi bonzowie” (kolumna: „Gadają na mieście”) spowodował skierowanie sprawy do sądu przez trzech przedsiębior- ców. ■ Artykuł nt. klęski jednego z przedsiębiorców – radnego w wyborach samorządo- wych – spowodował napastliwe polemiki wobec autora artykułu w konkuren- cyjnej gazecie z inspiracji tego przedsiębiorcy. ■ Artykuł o odśnieżaniu dróg powiatowych przez Urząd Gminy, po którym wójt stwierdził, że będzie się z redakcją kontaktował tylko pisemnie. ■ Były to publikacje m. in. dotyczące przetargów, dostępu do informacji publicz- nych, wynagrodzeń osób publicznych czy inwestycji, które budziły sprzeciw spo- łeczności lokalnych. ■ O kredytach prezydenta miasta. O problemach finansowych przewodniczącego Rady Miejskiej, nierozliczonych remontach szpitala, długach klubu sportowego i reklamowaniu przez ten klub alkoholu. ■ Cykl publikacji o działaniach władz: „Nieróbstwo w urzędzie miasta”, „Wicepre- zydent oszukuje mieszkańców”, „Skandal za 120 tys. zł”. ■ Materiał o nielegalnym alkoholu sprzedawanym w samym centrum miasta i bez- czynności policji. ■ Materiał o tajnych zarobkach rzecznika prasowego magistratu. ■ Materiał o prowadzeniu auta po wpływem alkoholu przez burmistrza. ■ Materiał o nieuczciwym przydziale mieszkań komunalnych dla prominen- tnych samorządowców. ■ „Cacko w urzędzie, huśtawki nie będzie” – komentarz o nowo zakupionym dla Urzędu Miejskiego nowoczesnym aparacie fotograficznym przy jednoczesnym braku środków na huśtawki przed blokiem. ■ „Czarne stopy na milionie” – komentarz o niewykończonym terenie wokół orli- ka, co przy otwartym już boisku powodowało wbieganie w ubłoconym obuwiu na murawę. ■ „Każdy może szczekać – mówił burmistrz do mieszkańca” – artykuł o zachowaniu burmistrza na zebraniu z mieszkańcami osiedla. ■ O zatrudnianiu działaczy PO oraz PiS i ich rodzin w ratuszu i miejskich instytu- cjach przez burmistrza.

134 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

■ Kulisy zmian na stanowiskach w SPZOZ. ■ „Worek z dwiema butelkami i szkło, które nie jest szkłem” – artykuł dotyczący nowej polityki śmieciowej gmin. ■ „Mieszkańcy chcą bezpieczeństwa” – artykuł o ewentualnych skutkach konfliktu burmistrza i komendanta PSP z Jednostką Medyczną. ■ Opisanie sytuacji z sesji rady gminy X, kiedy to wójt pojawił się z podbitym okiem. W materiale staraliśmy się ustalić, kto pobił wójta. Od tej chwili urząd ma panią od kontaktów z mediami, która odpowiada na pytania zadane mailem w termi- nie nie krótszym niż 2 tyg. ■ Ujawnienie „kolesiostwa” wójta gminy X, który po cichu zezwolił na utwardze- nie polbrukiem fragmentu drogi bez jakichkolwiek zezwoleń i projektów. Kiedy nadzór budowlany sprawę zakończył umorzeniem, bo bruk został zdemontowa- ny, a to miejsce pokryte piaskiem, ujawniliśmy, że pod piaskiem była betonowa podsypka. W efekcie nadzór musiał rozpocząć kontrolę od nowa, a wójt wszę- dzie, gdzie mógł, od czci i wiary odsądzał naszych dziennikarzy. Na spotkaniach z mieszkańcami nazwał gazetę „szmatławcem”.

Summary

Competition and freedom of speech in local press – summary of results of studies Local Newspapers Association has conducted surveys among their mem- bers – publishers of local weekly magazines in Poland. From the 26 received answers, the authors determined which problems could be recognized as the most serious threats to the freedom of the press. Half of the publishers indi- cated that during the last five years they have experienced cases of freedom of speech violations. A well-known problem is an abuse by local governments of the Article 212 of the Polish Penal Code concerning defamation crime. But during the research there were also other problems discovered. Surveys showed that local politi- cians use various methods to discourage local journalists from publishing un- favorable articles in their newspapers. For example: withdrawing the advertise- ments coming from local authorities as a consequence of critical press publica- tions or employing a special law office to harass magazines with unfounded petitions to publish rectifications. The research showed also that the majority of publishers know ethical standards of journalism and do not have a problem separating advertising material from editorial content.

135 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Waldemar Śliwczyński

Gazeta lokalna a internet

1 sierpnia 1998 r., czyli ponad 15 lat temu, wystartował pierwszy portal internetowy „Wiadomości Wrzesińskich”. Istnieje do dziś – choć pod zmienia- ną wielokrotnie postacią – pod tym samym adresem: www.wrzesnia.info. pl (wcześniej, lecz nie potrafię już dziś dokładnie określić kiedy, zaistnieliśmy w internecie pod adresem www.wiadomosci-wrzesinskie.com.pl). Od tamtego czasu właściwie cały czas intensywnie myślę, w jaki sposób wykorzystać inter- net dla dobra mojej gazety i z perspektywy ponad 15 lat widać jak na dłoni, że wiele ówczesnych poglądów, oczekiwań i nadziei związanych z nową technolo- gią uległo zmianie. W latach 90. tzw. eksperci przewidywali, że jeszcze parę lat i wersje elektroniczne gazet i czasopism całkowicie wyprą gazety drukowane, co da wydawcom ogromne oszczędności, ponieważ będą mogli zrezygnować z kosztownego druku. Także koszty kolportażu miały zniknąć, bo przecież dys- trybucja e-wydań nic nie będzie kosztowała, bo czytelnicy sami pobiorą sobie zaprenumerowany egzemplarz ze strony internetowej gazety lub też redakcja grupowo wyśle wszystkim czytelnikom e-mail z e-wydaniem. Wtedy uważało się, że czytanie gazety na ekranie komputera jest miłe i przyjemne, bo smartfo- nów, tabletów czy innych czytników i e-papieru nie było. Oszczędności na druku i kolportażu to nie wszystkie korzyści z internetu. Krocie mieliśmy zarabiać także na reklamach i innych usługach portalowych, takich np. jak korzystanie z baz firm, na obecności w tych bazach czy na pośred- nictwach w handlu elektronicznym. Mijały lata, nakłady na coraz lepszy portal, na coraz ciekawsze na nim treści, z wideo włącznie, cały czas rosły, a obieca- ne zbiory złotego runa nie nadchodziły i nie nadchodziły... Nie nadeszły do tej pory. Początkowo prorocy mieli alibi w postaci stosunkowo niskiego rozpo- wszechnienia komputerów, zwłaszcza domowych, a później przez parę lat nie wszyscy mieli tani dostęp do internetu. Od paru lat jednak sytuacja jest inna – komputery są w prawie każdym domu, a jak już jest komputer, to z interne- tem, nawet na wsi. Kolejnym krokiem w ewolucji były narodziny smartfonów, a potem tabletów. Wtedy nastąpiła prawdziwa rewolucja – odtąd prawie wszy- scy wciąż są online. Mimo tej nieznanej wcześniej w historii ludzkości sytuacji, nadal podstawą egzystencji mojego wydawnictwa jest wydanie papierowe „Wiadomości Wrze-

136 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania sińskich”, a portal „Wrzesnia.info.pl” jest tylko pewnym kosztownym dodatkiem, którego, jak mówią dzisiejsi eksperci, nie można nie mieć. Nie zarabiam na por- talu. Przede wszystkim nie sprawdziły się prognozy, że ludzie będą chętnie czy- tali gazetę na ekranie monitora. Mieszkańcy powiatu wrzesińskiego, którzy, mając do wyboru wydanie papierowe w kiosku czy sklepie spożywczym oraz e-wydanie w internecie (nieznacznie, ale jednak tańsze i dostępne wcześniej – już w czwartek wieczorem, a tradycyjne w piątek od rana, co ma znaczenie dla łowców okazji ogłoszeniowych), wybierali papier. Wtedy gdy jeszcze oferowa- liśmy e-wydanie (od paru lat nie oferujemy), sprzedawaliśmy co tydzień około 10 tysięcy gazet, podczas gdy e-wydań mniej niż 50... Poza tym reklamy na portalu. Z wydania papierowego, choć dzisiaj sprzeda- jemy dużo mniej gazet, około 8 tysięcy tygodniowo, mamy miesięcznie wpły- wów około 100 tysięcy złotych, natomiast z portalu, który, jak oblicza Google Analytics, ma miesięcznie około 45 tys. unikalnych użytkowników, udaje nam się zebrać 4–5 tys. zł, przy czym mniej więcej połowę tej sumy stanowią wpły- wy z ogłoszeń drobnych, które czytelnicy nadają do wydania papierowego, bo- wiem z automatu do każdego nadanego w biurze ogłoszeń ogłoszenia drob- nego doliczamy złotówkę za dodatkową publikację na portalu. Czyli połowę reklamowych wpływów portalowych zapewnia wydanie papierowe. Miesięczne koszty funkcjonowania portalu Wrzesnia.info.pl dzisiaj to (z grubsza, bo są różnice w różnych miesiącach): redaktor naczelny – ok. 3 tys. zł, webmaster, który jest też „producentem” banerów reklamowych – ok. 4,5 tys. zł, koszty zakupów treści od dziennikarzy „Wiadomości Wrzesińskich” – 6–8 tys. zł, hosting i inne koszty techniczne – 500–1000 zł, czyli łącznie co naj- mniej 15 tys. zł. Wynika z tego, że stały deficyt portalu to ok. 10 tys. zł miesięcz- nie, co daje rocznie 120 tys. zł. Tyle fakty. Teraz próba odpowiedzi na pytanie, czy może być lepiej. A może problem jest źle postawiony, bo pomija inne, niemierzalne wprost korzyści, jakie „Wiado- mości Wrzesińskie” mają z posiadania portalu? To jeden z możliwych kierunków myślenia. Ale nie jedyny. Nie będę się tu rozpisywał zbyt obszernie, ale podzielę się z państwem moimi przemyśleniami, które doprowadzą do rozwiązań, które zamierzam wprowadzić w życie w najbliższych miesiącach. Nie wszystko jest już gotowe do wprowadzenia, bo cały czas pracujemy w redakcji nad nowy- mi pomysłami. Punktem wyjścia jest stwierdzenie, że internet nie jest naszym wrogiem, lecz szansą, możliwością, którą warto wykorzystać. A jeśli tak, to jak? Musimy sobie zdać sprawę z tego, że tylko mała część użytkowników naszego portalu to czytelnicy wydania papierowego. Pierwszym więc naszym zadaniem jest spra-

137 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania wić, aby jak największa część „naszych” internautów zechciała kupować gazetę, żeby stała się „naszymi” czytelnikami. Tak musimy świadomie, a nawet perfid- nie konstruować treści publikowane na portalu, aby internautów skłonić, wręcz zmusić do kupna gazety, bo tam znajdą treści, które są kontynuacją, rozwinię- ciem tego, co ich zainteresowało na portalu. Nie może to jednak odbywać się na zasadzie, że na portalu dajemy jedynie zajawkę, która kończy się stwierdze- niami typu: ale kto zabił, dowiesz się tylko w piątek z papierowych „WW”, bo coś takiego tylko zirytuje naszych internautów. Oni mają wiedzieć, że nawet bez takich głupkowatych zakończeń tekstów na portalu w wydaniu papierowym na pewno ciekawiej, pełniej i głębiej dany problem czy zdarzenie będzie potrak- towane. Portal nie ma być wydaniem gorszym, lecz zaspokajającym potrzeby osoby chcącej być zorientowaną w bieżących wydarzeniach. Takiej, której wy- starczy news – to, że coś się wydarzyło, ale już niekoniecznie chcącej wiedzieć dlaczego, jakie będą konsekwencje, jak można było zapobiec, jeśli było to coś złego, co na ten temat do powiedzenia (komentarze) mają eksperci itd. Dlatego właśnie newsy na portalu muszą pojawiać się najszybciej, jak to możliwe, nawet jeśli informacje są niepełne, i być aktualizowane w miarę, gdy znamy już nowe fakty. Gazeta lokalna powinna też posiadać własną aplikację na smartfony, aby jak najszybciej móc informować o tym, co się dzieje, np. że zdarzył się wypadek, że rozpoczął się piknik, w którym możesz wziąć udział itd. Schemat jest taki: apli- kacja na smartfony nagania frekwencję na portal, a portal nagania ludzi do ku- powania gazety papierowej. Trzeba opracować sobie strategię komunikowania treści – co dajemy na cito na komórki, co trochę szerzej na portal, a co później do gazety. Patrząc z tej perspektywy, widać, że nie ma sensu rozróżnianie kosztów i wpływów z aplikacji mobilnej, portalu i gazety. To nie są byty odrębne na włas- nych budżetach – dzisiejsza gazeta lokalna (każda gazeta) to po prostu tzw. tria- da medialna, to odpowiednio sformatowany przekaz informacji (nasz produkt) na trzy podstawowe nośniki. W niedalekiej przyszłości owa triada może stać się kwartetem (radio w eterze lub w internecie), kwintetem (telewizja w eterze lub w internecie) lub czymś innym – tu ewolucja nigdy się nie skończy. Słowem, urzeczywistnia się hasło: jesteśmy producentami i dystrybutorami informacji (w przypadku gazet lokalnych informacji lokalnej), a nie sprzedawcami zadru- kowanego papieru. Dlatego właśnie jeszcze raz to powtórzę: współczesna gazeta lokalna (tak samo jak każda inna gazeta czy medium elektroniczne) jest tworem wielonoś- nikowym i multimedialnym, czyli takim, jakim czytelnik chce, aby była. Musimy spełniać oczekiwania czytelników. Odbiorca gazety lokalnej nie chce czekać do

138 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania piątku, kiedy wychodzi tygodnik, aby dowiedzieć się, jak w poprzednią sobotę czy niedzielę grała jego ukochana miejscowa drużyna piłkarska czy siatkarska. On chce to wiedzieć jak najszybciej, a najlepiej natychmiast po zakończeniu meczu, a jeszcze bardziej chciałby, jeśli sam nie może być na meczu np. wyjaz- dowym, być informowany na żywo, chociaż tekstowo, jeśli już nie w postaci transmisji wideo. Czytelnik nie chciałby płacić za te informacje, zwłaszcza za podstawowe informacje faktograficzne, np. za info o wyniku i/lub o strzelcach bramek, za wideo na żywo być może już byłby skłonny zapłacić, choć nie za dużo i to pod warunkiem, że przekaz nie będzie amatorski, surowy. Tak jak pisałem wyżej, jeszcze przez parę, a może wiele lat, naszym pod- stawowym produktem będzie gazeta drukowana. To ona będzie generowała nasze główne wpływy, oczywiście pod warunkiem, że jej nie zaniedbamy, że będzie po prostu wartościowym produktem, czyli czymś, co musisz mieć, co chcesz mieć. Gazeta musi być dobra, a najlepiej bardzo dobra. Musi zawierać bardzo dobre treści, czyli takie, które ceni czytelnik, takie, które są mu potrzeb- ne w życiu codziennym, takie, które poprawiają mu komfort życia. O tym często zapominają wydawcy dużych gazet – inwestują duże pienią- dze w aplikacje na smartfony, na tablety, w portale i inne przedsięwzięcia inter- netowe, a wszystko dzieje się kosztem podstawowego produktu, czyli gazety papierowej, gdzie tnie się koszty, co prowadzi nieuchronnie do spadku jakości, co z kolei skutkuje – bo musi skutkować – spadkiem sprzedaży... Dla usprawied- liwienia swojego fundamentalnego błędu wydawcy używają sformułowania: czytelnicy uciekają do internetu... To nieprawda! Czytelnicy nie uciekają od ga- zety do internetu, tylko do lepszego produktu! To, że on jest akurat w interne- cie, to nie wina internautów, tylko wydawców, którzy często po prostu przegry- wają z internetem jakością produktu. Kochani wydawcy prasowi, więcej uwagi i środków przeznaczcie na swój podstawowy produkt, zainwestujcie w autorów i realizatorów, zamiast w kolejne błyskotki portalowe. Najważniejsza jest jakość informacji, zamiast ją powielać i jedynie przeredagowywać i przepakowywać, zacznijcie ją tworzyć.

Summary

Local newspapers and the Internet The author Waldemar Śliwczyński is a publisher and editor in chief of the lo- cal weekly ‘Wiadomości Wrzesińskie’. He discusses the influence of the Internet on local press and how the local publishers may use the Internet for the benefit of their newspapers. The first web portal of ‘Wiadomości Wrzesińskie’ was cre-

139 Problemy mediów lokalnych i regionalnych • Materiały pokonferencyjne ated over 15 years ago. In 1990s some predicted that printed editions of news- papers were doomed, and that people would resign from them and choose Internet editions instead. It was a common belief that advancement of technol- ogy would allow publishers to save a lot of money on printing and distribution of newspapers. The Internet was also supposed to bring profit from advertise- ment and other e-services. However, instead of profit, websites have so far gen- erated bigger and bigger costs. W. Śliwczyński states that even now, when we are constantly on the Internet, the printed edition of ‘Wiadomości Wrzesińskie’ remains the basis of his business while the website is merely a costly addition. The author presents his ideas on how to solve this problem. Firstly, he ad- vises local publishers to perceive the Internet as an opportunity and not an enemy. The website should encourage the readers to buy the printed version of the newspaper. The readers must be sure though that every event or issue will be treated more interestingly and thoroughly in the paper edition. Sec- ondly, local publishers should adjust their content to contemporary means of communication, for example by providing a smartphone application in order to deliver information as fast as possible. According to W. Śliwczyński, printed newspaper will remain the main source of his income for at least the next few years, provided that it continues to good quality information adjusted to the readers’ needs. As underlined by the author – it is not true that the readers prefer the Internet, they prefer better product.

140

III. „LOKALNY MONITORING WOLNOŚCI MEDIÓW” – WYBÓR TEKSTÓW

Problemy mediów lokalnych i regionalnych • Materiały pokonferencyjne

Adam Ploszka

Platforma blogerska metodą monitoringu zagrożeń dla wolności słowa na poziomie lokalnym

Działalność Obserwatorium Wolności Mediów w Polsce funkcjonującego w strukturze programów prawnych Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka (dalej „HFPC”) od powstania w 2008 r. opiera się na swoistych trzech przenikających się strefach: 1) litygacji strategicznej229, 2) monitoringu zagrożeń dla wolności słowa230, 3) działalności edukacyjnej. Skuteczny monitoring zagrożeń dla wolności słowa niezbędny dla selek- cji spraw mających precedensowy charakter231 wymaga jego realizacji na po- ziomie ogólnokrajowym, jak i niższych – regionalnym i lokalnym. Monitoring w wymiarze ogólnopolskim nie nastręcza większych trudności z uwagi na sto- sunkowo prosty dostęp do mediów ogólnopolskich nagłaśniających przykłady dokonywanych przez władze publiczną naruszeń prawa do swobody ekspre- sji. Odmiennie sytuacja przedstawia się w odniesieniu do monitoringu na po- ziomie lokalnym. Dotarcie do redakcji kilkuset gazet lokalnych i regionalnych opisujących zagrożenia dla wolności słowa jest w sposób znaczny utrudnione, jeżeli nie niemożliwe. Doświadczenia HFPC wskazują jednak, że to właśnie na poziomie mediów lokalnych (rzadziej regionalnych), które nie mają tak silne- go zaplecza organizacyjnego, finansowego czy wsparcia prawnego jak media ogólnopolskie, rozgrywa się prawdziwa walka o swobodę wypowiedzi. Prze- słanka ta prowadzi do wniosku, że pomimo trudności, to na tym poziomie najbardziej konieczne jest podejmowanie działań o charakterze monitoringo- wym. Mając powyższe na uwadze, w ramach Obserwatorium podjęto się pró- by stworzenia metody monitoringu dedykowanej mediom lokalnym. Metoda ta w pierwszych latach funkcjonowania Obserwatorium była oparta na tzw. korespondentach lokalnych (po jednym na każde województwo). Korespon- denci – odpłatnie – raz w miesiącu zobowiązani byli do przesyłania do HFPC

229 Z ang. Strategic litigation – działania prawne podejmowane w interesie publicznym, w szczególności po- legające na udziale w postępowaniach sądowych i administracyjnych, mające na celu m. in. kształtowanie praktyki orzeczniczej. 230 Szerzej na temat celów działalności monitoringowej, środków i sposobów jej przeprowadzania czytaj: M. Nowicki, Z. Fialova, Monitoring Praw Człowieka, Warszawa 2000. 231 Zagadnienie precedensu w systemie polskiego prawa doczekało się już wielu opracowań – tytułem przy- kładu: A. Śledzińska-Simon, M. Wyrzykowski (red.), Precedens w polskim systemie prawa, Warszawa 2010.

151 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania raportów podsumowujących postawione przed nimi zadanie monitorowania incydentów utrudniających dziennikarzom lokalnym wypełnianie funkcji tzw. „publicznego stróża”. Wybrane najgroźniejsze dla wolności słowa incydenty były później nagłaśnianie przez Obserwatorium na stronie internetowej www. obserwatorium.org, a wielokrotnie stawały się także przedmiotem litygacji strategicznej. Z perspektywy czasu można powiedzieć, że metoda ta była uży- teczna w monitoringu zagrożeń dla wolności słowa, niemniej obarczona była kilkoma wadami. Zasadniczą wadą, która skłoniła do podjęcia refleksji nad jej udoskonaleniem, był ograniczony krąg odbiorców wspomnianych raportów, których pełna treść z uwagi na objętość i różną jakość nie była publikowana. Efektem tej refleksji było stworzenie nowej metody monitoringu, która jed- nak w znacznej części bazuje na metodzie korespondentów. Nowa metoda zo- stała oparta na idei web 2.0. Stworzona została platforma blogerska pod nazwą „Lokalny monitoring wolności mediów” i zamieszczona w internecie pod adre- sem www.wolnoscmediow.org. Platforma ta zbudowana jest z szesnastu blogów prowadzonych przez szesnastu blogerów (po jednym na każde województwo), którzy monitorują zagrożenia dla wolności mediów lokalnych w swoich województwach. Dzięki zastosowaniu nowej metody efekty monitoringu są dostępne dla praktycz- nie nieograniczonej grupy odbiorców, gdyż poprzez wejście na poszczególne blogi ma się nieograniczony dostęp do efektów monitoringu. Efektami zaś są publikowane regularnie wpisy (notki) opisujące poszczególne zagrożenia dla wolności słowa232. Głównym zadaniem blogerów, podobnie jak wcześniej ko- respondentów, jest monitorowanie incydentów utrudniających dziennikarzom lokalnym wypełnianie funkcji tzw. „publicznego stróża” oraz relacjonowanie ich na prowadzonych pod własnym imieniem i nazwiskiem blogach. Dodatkowo blogerzy mogą podejmować inne, bardziej aktywne działania o charakterze analitycznym. Co więcej, platforma blogerska daje dziennikarzom lokalnym możliwość nawiązania także bezpośredniego kontaktu z blogerami przez spe- cjalny formularz kontaktowy umieszczony na każdym z blogów. Uczestnicy projektu zostali wyselekcjonowani spośród osób posiadających doświadczenia monitoringowe233 i przeszli specjalne szkolenie z prawnych aspektów prowadzenia bloga w internecie, a także z podstaw prawa mediów. Zasadniczą trudność dla prowadzonej rekrutacji osób biorących udział w pro- jekcie stanowiła czasochłonność i długotrwałość projektu. Od blogerów wy- magane jest, aby publikowali przynajmniej jedną notkę w tygodniu, zaś sam

232 Dnia 7 listopada 2013 r. liczba opublikowanych notek wynosiła ok. 480. 233 Znaczna część blogerów, którzy zgłosili się do rekrutacji, posiadała doświadczenie związane z aktywnością na portalu wiadomości24.pl działającym pod redakcją Tomasza Kowalskiego.

152 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania projekt trwa blisko dwa lata. Przyjęcie takiego zobowiązania wiąże się zatem z poświęceniem przez uczestników projektu sporej części czasu wolnego, szczególnie w kontekście faktu, że za swoje działania nie otrzymują oni wy- nagrodzenia, działając na zasadzie wolontariatu. Są oni także z uwagi na ich aktywność w internecie dziennikarzami obywatelskimi. Bieżące wsparcie mery- toryczne zapewnia blogerom zespół prawników Obserwatorium, który czuwa także nad jakością publikowanych tekstów.

Rys. 1. Platforma blogerska „Lokalny monitoring wolności mediów” – zrzut z ekranu [dostęp 12 listopada 2013 r.]

Budowa platformy blogerskiej pozwala na realizację celu, dla jakiego została powołana, a mianowicie stworzenia skutecznej metody monitoringu zagrożeń dla wolności słowa na poziomie lokalnym. Aby ułatwić orientację w poziomie przestrzegania wolności słowa w poszczególnych województwach, strona główna została wyposażona w mapę Polski, której poszczególne województwa przyjmują różne odcienie koloru niebieskiego, przechodząc do czerwonego. Funkcjonalność tę uzyskuje się poprzez każdorazową punktację wpisów do- dawanych przez blogerów. Dokonują oni każdorazowo oceny wpisu w skali od 0–5. Ocena zero przyznawana jest, gdy notka opisuje sytuację neutralną z punktu widzenia wolności słowa bądź ukazuje przykład dobrych praktyk

153 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania w sferze wolności słowa. Kolejne oceny przyznawane są w sposób narastający, uzależniony od wpływu opisywanego zjawiska na wolność słowa, przy czym najwyższe oceny zarezerwowane są dla procesów sądowych związanych z wol- nością słowa. Aby uniknąć zafałszowania poziomu zagrożeń, przyjęto ustalenie, że w sytuacji, gdy bloger opisuje jedno zagadnienie w kilku notkach, kolejnym notkom nie przyznaje się punktów lub przyznaje się jeden punkt. Oceny te są następnie weryfikowane przez członków zespołu Obserwatorium, którzy dzięki temu ujednolicają oceny stosowane przez blogerów, co pozwala na zbudowa- nie obrazu zagrożeń dla wolności słowa w poszczególnych regionach kraju. Sukces tej metody monitoringu, jak i opisanej wyżej funkcjonalności, zależy głównie od aktywności blogerów zaangażowanych w projekt. Istnieje możli- wość zafałszowania obrazu skali naruszeń wolności słowa wynikająca z pozio- mu aktywności danego blogera, jego wyczulenia na poszczególne incyden- ty i możliwości czasowych. Aby przeciwdziałać zafałszowywaniu obrazu, na stronie głównej platformy została zamieszczona tabela podsumowująca ilość notek opublikowanych przez danego blogera i liczbę punktów. Ze strony Ob- serwatorium podejmowane są także różne starania, aby zachęcać blogerów do regularnego publikowania, w tym m. in. przewidziane zostały nagrody dla trzech najbardziej aktywnych blogerów, które zostaną przyznane w momencie zakończenia projektu. Przyjęcie opisanej wyżej metody, poza koniecznością znalezienia skutecz- nego sposobu na dokonywanie monitoringu, miało służyć zwiększeniu kręgu odbiorców efektów monitoringu. Można stwierdzić, że cel ten udało się osiąg- nąć, gdyż od stycznia 2013 r. – czyli od momentu uruchomienia platformy – do listopada 2013 r. platformę odwiedziło łącznie 2046 internautów, z czego 1651 to tzw. unikalni użytkownicy234. Długofalowym celem stosowania tej metody monitoringu jest podniesie- nie poziomu ochrony swobody wypowiedzi oraz niezależności polskich me- diów lokalnych. Czy przyjęcie tej metody doprowadziło do osiągnięcia tego niemierzalnego przecież celu – trudno stwierdzić. Można jednak pokusić się o stwierdzenie, że zapewnienie mediom poczucia wsparcia i braku osamotnie- nia w wykonywaniu funkcji kontrolnej wobec władzy lokalnej jest wartością już dostrzegalną.

234 Termin „unikalni użytkownicy” służy określeniu liczby pojedynczych numerów komputerów IP (czasami także liczby pojedynczych programów cookie) identyfikujących użytkownika korzystającego z danego serwisu internetowego, co jest niezbędne dla zmierzenia popularności danej strony internetowej.

154 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania Summary

The blogging platform as a method of monitoring threats to freedom of expression on the local level This article focuses on one of the methods of monitoring freedom of ex- pression on the local level used by Observatory Freedom of Media in Poland – one of the legal programs functioning within the Helsinki Foundation for Hu- man Rights. This method – a blogging platform – is based on the Observatory’s previous monitoring experience named ‘local correspondents.’ The platform is available at www.wolnoscmediow.org (in Polish only). The mechanism is rather simple – one blogger for each voivodeship provides information in the form of a short note on threats for freedom of expression on his or her own blog. Be- fore uploading their entries bloggers are obliged to give a score on a 0–5 scale, which provides information about the level of threats of this particular situa- tion to the freedom of speech. The main goal of this platform is to monitor the level of protection of freedom of expression and the independence of Polish lo- cal media. Additionally, the platform is meant to increase media independence and pass information on to the Helsinki Foundation for Human Rights, where it can then be used in strategic litigation

155 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Łukasz Wolski woj. dolnośląskie

Analiza SWOT dolnośląskich mediów lokalnych

Blisko sześć miesięcy obserwacji to odpowiedni czas, by wyciągnąć pierw- sze ogólne wnioski odnośnie lokalnych mediów na Dolnym Śląsku. W tym celu przygotowałem analizę SWOT (ang. Strengths, Weaknesses, Opportunities, Thre- ats), za pomocą której przedstawię silne i słabe strony prezentowanych pod- miotów, jak i szanse i zagrożenia, jakie niesie za sobą środowisko zewnętrzne wobec lokalnych mediów.

Mocne strony Słabe strony ● Coraz większy profesjonalizm ● Nierównomierne rozmieszczenie (ist- ● Duża dostępność e-wydań w interne- nieją powiaty z niewielką liczbą me- cie diów) ● Dziennikarstwo obywatelskie (możli- ● Niezdrowa rywalizacja pomiędzy ga- wość pisania artykułów przez miesz- zetami (wzajemna krytyka, brak wspar- kańców) i stosowanie grywalizacji cia) ● Unikatowe informacje i relacje (o któ- ● Część gazet tworzona jest przez poli- rych nie pisze nikt inny) tyków ● Unikanie tabloidyzacji ● Komunikacja z innymi podmiotami Szanse Zagrożenia ● Dynamiczny rozwój społeczeństwa ● Wydawanie gazet przez władze samo- obywatelskiego w Polsce rządowe ● Zwiększenia zainteresowania lokalny- ● Pozwy sądowe ze strony polityków, mi sprawami przez mieszkańców urzędników i różnych instytucji ● Wzrost liczby reklamodawców ● Niepełny dostęp do informacji pub- ● Otwartość lokalnego rynku mediów licznej ● Małe zainteresowanie problemem przez opinię publiczną

Jeżeli chodzi o mocne strony, to wskazać trzeba przede wszystkim na co- raz większą profesjonalizację, jaka towarzyszy wydawaniu gazet lokalnych. Dostępne techniki oraz zdobyte na przestrzeni lat doświadczenie pozwalają dziennikarzom tworzyć media, które nie odbiegają jakościowo od mediów ogólnopolskich. Przy tym wszystkim dolnośląskiej prasy nie dosięga zjawisko tabloidyzacji, a prezentowane materiały i artykuły są unikatowe. Ciężko szukać

156 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania podobnych informacji w gazetach rozprowadzanych na terenie całego kraju. Na uwagę zasługuje również idea dziennikarstwa obywatelskiego, która rozwi- nięta została przez wielu regionalnych wydawców. Słabe strony dolnośląskiej prasy lokalnej ogniskują się wokół kilku zagad- nień. Zaobserwować można przejawy niezdrowej rywalizacji pomiędzy gazeta- mi. Dochodzi do sytuacji, w których dziennikarze jednego periodyku zaciekle krytykują jakość artykułów innego pisma. Powstają nawet specjalne rubryki, w których podważa się informacje konkurencji, a czasami nawet wyśmiewa tematy przez nią podejmowane. Brakuje też odruchów solidarności, choćby w przypadkach, gdy któraś z gazet „męczona” jest pozwami sądowymi. Słabą stroną jest również angażowanie do tworzenia konkretnego pisma byłych, a nawet obecnych polityków, którzy przygotowują sobie grunt pod kampa- nię wyborczą. Silne i słabe strony to charakterystyka wewnętrzna lokalnej prasy, a wy- ciągnięte wnioski mają charakter ogólny. Oznacza to, że nie wszystkie cechy umieszczone w analizie dotyczą każdej z gazet. Są takie, które nie mają pew- nych zalet, jaki i te, których nie dotyczą słabe strony. Inaczej jest w przypadku analizy czynników zewnętrznych, które to wpływ mają na każde z mediów. Do szans zaliczyć możemy rozwój społeczeństwa obywatelskiego na Dol- nym Śląsku. Mieszkańcy województwa coraz mocniej interesują się lokalnymi sprawami, są w nie zaangażowani, próbują wpływać na przebieg sytuacji. Stąd też coraz częściej sięgają po taką prasę (lub sami ją tworzą). Należy też zwrócić uwagę, że lokalne rynki medialne nie są zamknięte. Co pewien czas powstają nowe media, które zdobywają pewną i silną pozycję. Z kolei rozwój marketingu w Polsce sprawia, że coraz więcej firm sięga po reklamę wizualną w gazetach, co generuje przychody dla mediów. Najważniejszy element analizy z punktu widzenia celowości bloga to za- grożenia. Pierwszym z nich jest wydawanie gazet przez władze samorządowe. Wpływa to często na ich obiektywność. Dziennikarze pełnią funkcję kontrolną wobec samorządowców, a w tym przypadku może być ona zaburzona, bo owa władza, choć nie w sposób bezpośredni, jest dla pracownika gazety również pracodawcą. Poważnym problemem są zarzuty zniesławiania, po które coraz częściej sięgają politycy i wszelakie instytucje. Nawet jeśli są one bezzasadne i kończą się umorzeniem, czas i koszty, jakie ponoszą media w związku z prowa- dzonym przeciwko nim postępowaniom, są bardzo uciążliwe. Niestety media ogólnopolskie i opinia publiczna tylko w niewielkim stopniu zajmują się tym problemem i redakcje często są pozostawione same sobie. Praca gazet bywa także utrudniana przez blokowanie dostępu do informacji publicznej. Dotarcie do niej czasami jest niemożliwe.

157 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Przedstawiona analiza SWOT ma na celu przybliżenie realiów lokalnych me- diów na Dolnym Śląsku. Silne i słabe strony oraz szanse i zagrożenia w dużym stopniu mówią, jaka jest obecnie ich pozycja i siła.

Wpis z 14 czerwca 2013 r.

158 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Lidia Błażejczyk woj. kujawsko-pomorskie

Kontakt: władza samorządowa a media lokalne na przykładzie Włocławka

W trosce o rzetelność i równy dostęp do informacji wszystkich podmiotów na rynku mediów lokalnych zwróciłam się do Biura Rzecznika Prasowego Prezy- denta Włocławka z prośbą o odniesienie się do problemu kontaktu magistratu z mediami lokalnymi. Pani Aleksandra Bartoszewska z Biura Rzecznika Prasowego Prezydenta Włocławka udzieliła szybkiej informacji, wyjaśniając, że kontakt z lokalnymi mediami jest online, a informacje otrzymują wszystkie media lokalne, regional- ne i krajowe. Media otrzymują też na redakcyjną skrzynkę e-mailową serwis informacyjny. Ponadto codziennie na stronie głównej Urzędu Miasta Włocław- ka w dziale „Aktualności” zamieszczone są bieżące informacje. Otrzymywanie miejskiego newslettera jest chwilowo niemożliwe ze względów technicznych, obecnie trwa usuwanie usterek. Jak podaje pani Aleksandra Bartoszewska, in- formacje z włocławskiego magistratu trafiają pod 72 adresy e-mailowe. Lista włocławskich mediów dostępna jest na stronie magistratu. Skorzystałam z tej listy i zwróciłam się z prośbą o odpowiedzi na następują- ce pytania: 1. Czy jesteście państwo informowani o ważnych wydarzeniach z udziałem władz miasta, np. konferencjach prasowych? 2. W jaki sposób jesteście o tych wydarzeniach informowani? Czy można było- by coś zmienić w tym zakresie? 3. Czy otrzymujecie miejski newsletter? Na liście mediów lokalnych jest 19 podmiotów, w tym 3 tytuły prasowe, 2 stacje telewizyjne, 4 rozgłośnie radiowe i 10 portali internetowych. Odpowiedzi udzieliły 3 redakcje prasowe, 2 stacje telewizji, 1 rozgłośnia radiowa i 8 portali internetowych. Łącznie więc odpowiedzi udzieliło 14 mediów, w tym 10 drogą e-mailową i 4 drogą telefoniczną. Na pierwsze pytanie jednoznacznie pozytywną odpowiedź dało 11 lokal- nych redakcji. Poza tym dwie redakcje wskazały na zbyt późną informację (po czasie wydarzenia), a jedno medium na utrudnienia w kontaktach z Biurem Rzecznika Prasowego Urzędu Miasta.

159 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

W odpowiedzi na drugie pytanie wszystkie media przyznały, że są informo- wane online – informacja przysyłana jest na skrzynkę e-mailową. Dwie redakcje wskazały, że dodatkowo otrzymują czasami informację telefoniczną. Lokalni dziennikarze podzielili się również informacją, że np. 28 lutego br. o godzinie 8.00 otrzymali wiadomości z magistratu nr 42/3333 zawierające 11 informacji. Przykład ten wskazuje, że w praktyce istnieje wielość form kontaktu i może on być szybki, ze stosownym wyprzedzeniem oraz bardzo szczegółowy. W odniesieniu do trzeciego pytania, 7 redakcji lokalnych wskazało, że otrzy- muje miejski newsletter, w tym jedna zwróciła uwagę na konieczność popra- wy strony technicznej, bowiem przez newsletter nie ma dostępu do fotografii, plików dźwiękowych i wideo. 3 redakcje nie odniosły się do kwestii stawianej w tym pytaniu. Natomiast 4 lokalne media nie otrzymują miejskiego newslet- tera. Oprócz powyższych danych dwie redakcje zasygnalizowały, że bywa prob- lem z uzyskaniem informacji od urzędu, gdy mają one niewygodny dla urzęd- ników charakter. Dla wszystkich mediów informacja jest kluczową materią i sta- nowi podstawę warsztatu dziennikarskiego. Na podstawie informacji otrzymanych od dziennikarzy z Włocławka doko- nałam próby analizy kontaktów władzy samorządowej z lokalnymi mediami. Nasuwa się refleksja o potrzebie zmiany, w tym o zapewnieniu wszystkim me- diom lokalnym równego dostępu do informacji i poprawy sposobu komuni- kacji włocławskiego magistratu z lokalnymi mediami. Szybkiego wyjaśnienia wymaga też kwestia dostępu do newslettera. Niedopuszczalne jest, by utrud- niać mediom dostęp do informacji, a w szczególności tej, która jest z punktu widzenia władz niewygodna. Możliwość kontroli władz lokalnych, ale również krytyki jest niezbędna dla rozwoju i poprawy jakości demokracji lokalnej. Bardzo dziękuję wszystkim, którzy się wypowiedzieli w rozesłanej ankie- cie. Dziękuję za współpracę i za słowa zrozumienia oraz poważne potraktowa- nie problemu. Przypomnę, że głównym zadaniem „Lokalnego monitoringu wolności me- diów” jest monitorowanie zagrożeń dla wolności lokalnych mediów, w tym konfliktów z władzami lokalnymi oraz wszelkich ograniczeń w dostępie do informacji ważnych z punku widzenia interesu społecznego oraz utrudnień w przekazywaniu tych wiadomości miejscowej społeczności.

Wpis z 7 marca 2013 r.

160 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Zbigniew Jelinek woj. lubuskie

Dziennikarki „zaszlachtowane” artykułem 212 § 2 Kodeksu karnego

Redaktor naczelna wraz ze swoją dziennikarką trafią do krajowego rejestru karnego. Uznane zostały – zdaniem sądu – za winne umieszczenia w gazecie zniesławiającego tytułu tekstu zilustrowanego fotomontażem. Nie napisały one jednak nieprawdy. „Tygodnik Regionalna”, gazeta z Żar, dysponujący nadal dwoma wiodącymi mutacjami w Żaganiu i w Zielonej Górze/Nowa Sól z osobnymi redakcjami, na lokalnym rynku medialnym uważany jest za pismo lubiące bezkompromisowo spoglądać na pracę samorządowców i na działalność lokalnych osobistości. To jedyna z tego terenu gazeta, która nie unika tematów drażliwych i bulwersu- jących społeczeństwo. Wielokrotnie zatem iskrzyło pomiędzy dziennikarzami „Regionalnej” a środowiskiem lokalnego establishmentu. „Lokalny monitoring wolności mediów” kilkakrotnie prezentował powstałe między władzą a gazetą kontrowersje (patrz teksty: Incydent w ratuszu: poli- cjanci wyprowadzili dziennikarza w kajdankach, Żarski dziennikarz, którego skuto w kajdanki, uniewinniony, Jeżeli burmistrz ma humor, to wtedy rozmawia z dzien- nikarzem czy Zakwestionował nieprawdziwy nakład gazety...)235. Redaktor naczelna wydania żarskiego „Regionalnej” Monika Rabe-Prokop- czyk oraz dziennikarka gazety Bogusława Janicka-Klisz zostały skazane z art. 212 § 2 Kodeksu karnego (dalej „k.k.”) na karę grzywny w zawieszeniu, zobowią- zane do zapłaty nawiązki na rzecz Ośrodka dla Dzieci z Wadami Słuchu i Mowy w Żarach oraz do opublikowania treści skazującego je wyroku na frontowej stronie „Regionalnej”. Sądy w Żarach, a następnie po odwołaniu, w Zielonej Gó- rze w wyroku ostatecznym uznały, że taka kara należy się dziennikarkom za opublikowanie wizerunku dyrektora wspomnianego ośrodka w postaci foto- montażu, na którym został on przedstawiony w zakrwawionym fartuchu z no- żem rzeźnickim na tle chlewu i świń wraz z tytułem Dyrektor szlachtuje świnie w szkole. Wymiar sprawiedliwości stwierdził, że jest to pomówienie, które poni- ża dyrektora w opinii publicznej i naraża go na utratę zaufania potrzebnego do wykonywania zawodu.

235 Teksty pochodzą z bloga autora: www.wolnoscmediow.org/lubuskie – przyp. red.

161 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Cała afera ujrzała światło dzienne w lipcu 2012 r. Na łamach ówczesnej „Gaze- ty Regionalnej” pojawiła się relacja z cyklu „Temat tygodnia” opisująca proceder, którego dopuszczał się dyrektor Ośrodka dla Dzieci z Wadami Słuchu i Mowy w Żarach. W placówce dochodziło do uboju hodowanych zgodnie z prawem o działalności gospodarczej świń. Nieprzebadane mięso, według gazety, trafia- ło następnie do jadłospisu podopiecznych placówki, w której przebywają dzie- ci o różnym stopniu niepełnosprawności. Fakt ten został potwierdzony przez kontrole weterynaryjne, a w końcu przez sąd. – Dyrektor został za to skazany w tak zwanym postępowaniu sądowym uproszczonym – mówi „Lokalnemu monitoringowi wolności mediów” Monika Rabe-Prokopczyk, redaktor naczelna „TK”: W artykule opisaliśmy jego naganne postępowanie. Dyrektor ośrodka za wprowadzenie niezbadanego mięsa do obrotu i ubój poza rzeźnią został skazany zaledwie na 700 zł grzywny i zapłacenie kosztów sądowych – dorzuca z kolei autorka tekstu Bogusława Janicka-Klisz. Sprawa, którą opisa- łam, była bardzo ważna społecznie – akcentuje. Dyrektor ośrodka nie miał żadnych zastrzeżeń do treści artykułu, lecz poczuł się urażony tytułem oraz ilustrującym tekst fotomontażem. Postanowił wyko- rzystać przy pomocy pełnomocnika artykuł 212 § 2 k.k. i oskarżyć dziennikar- ki o pomówienie. Obecnie mówi dla „Monitoringu”: Gazeta dokonała w tekście nadużycia. Dyrektor uważa, że autorka tekstu swój materiał oparła jedynie na treści skazującego go sądowego wyroku i nadała artykułowi atmosferę taniej sensacji. Faktem jest, że ośrodek prowadzi ubój świń na potrzeby własne i ta dzia- łalność gospodarcza trwa od kilkunastu lat – wyjaśnia dyrektor Janusz Stasiak. Nasze mięso jest monitorowane codziennie w kuchni ośrodka. Ponadto prowadzi- my w ramach działalności gospodarczej catering zewnętrzny i w tym przypadku zarzucono nam, że wprowadziliśmy do obiegu zewnętrznego nasze mięso z uboju. Nie chce komentować, jak mięso z ośrodka trafiło na zewnątrz. Najpraw- dopodobniej spięcie nastąpiło na linii dyrekcji z miejscowym weterynarzem. Dyrektor z początku chciał ugody z gazetą, lecz pokazano mu figę. Wyśmiano mnie – mówi. Mecenas Kazimierz Pańtak, obrońca oskarżonych, natychmiast oburza się na taką interpretację: Ten pan prawomocnym wyrokiem został skazany – oświad- cza nam. – Wydrukowany tekst w „Regionalnej” nie był okrutny, zwłaszcza kiedy porównamy materiały publikowane w tygodniku „Nie”. To taki mały żart z tym fo- tomontażem. Okazuje się bowiem – dodaje specjalnie dla „Monitoringu – że na- sze sądy lokalne chcą być bardziej papieskie od papieża! Jestem sądowym wyrokiem usatysfakcjonowany – informuje nas jeszcze dy- rektor Stasiak. Tymczasem dziennikarki są w potrzasku. O tym również wie me- cenas Pańtak: Pozostaje im w tej chwili droga zwrócenia się do Rzecznika Praw

162 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Obywatelskich lub do Prokuratora Generalnego z wnioskiem o wniesienie kasacji nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego. Ewentualnie można sprawę skierować do Trybunału w Strasburgu. Monika Rabe-Prokopczyk w rozmowie z nami stwierdziła, że największym problemem dla jej gazety jest konieczność opublikowania całej treści wyroku na pierwszej stronie gazety: Musimy dojść do porozumienia z sądem, jaką osta- teczną treść mamy opublikować – komunikuje. – Przecież to może nam zająć całą stronę. Jest to swoisty knebel zamykający usta prasie. Rabe uważa ponadto, że w tak małej społeczności obie dziennikarki zostaną trwale napiętnowane.

Wpis z 26 września 2013 r.

163 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Ewa Łosińska woj. małopolskie

Dzięki gazecie małopolscy urzędnicy ujawnią umowy

Inicjatywa wydawanego w Krakowie „Dziennika Polskiego” przynosi efekty – 19 gmin i powiatów opublikuje wszystkie zawierane umowy z podmiotami zewnętrznymi. Kolejne gminy i miasta jeszcze się zastanawiają. Zasad dostępu do informacji publicznej i jawności takich danych wielu ma- łopolskich urzędników trzeba uczyć. Starają się o to m. in. media. Tym, komu i ile lokalne władze płacą za zamawiane poza przetargami towary i usługi, zain- teresowała się gazeta. Część informacji – dotąd niedostępna – już została opub- likowana. To ważne, bo takich umów są tysiące. W Krakowie gmina zawarła od począt- ku roku ponad 3,1 tys. podobnych kontraktów. W powiecie krakowskim było takich umów 167, w powiecie wadowickim – 515, gmina Zawoja tylko w ostat- nim tygodniu lipca zawarła ich kilkanaście na kwoty od 240 zł (dla kobiety za informowanie mieszkańców o ustawie śmieciowej) do 246 tys. zł (za remont dróg dojazdowych do gruntów rolnych). Każdy może sprawdzić, komu i za co płacą samorządy w Zawoi oraz Grę- boszowie, a także w powiecie krakowskim i wadowickim, bo ich władze odpo- wiedziały na apel „Dziennika Polskiego” o publikowanie w internecie rejestrów wszystkich umów. Apel w ramach obywatelskiej akcji „Komu płaci władza” ga- zeta wysłała w czerwcu do wszystkich wójtów, burmistrzów, prezydentów i sta- rostów w Małopolsce. W ciągu miesiąca (tyle ustawowo ma urząd na odpowiedź) odpisało 77 ze 182 małopolskich samorządów. Dwa kolejne odpowiedziały po terminie, a sta- rostwo w Dąbrowie Tarnowskiej zarejestrowało apel 26 czerwca 2013 r. z in- formacją, że odpowie w godzinach pracy urzędu. Odpowiedzi nadal brak. Wy- borców zignorowały też samorządy, które nie zareagowały na apel – donosi „Dziennik Polski”. Jeszcze w tym roku zrobić to mają: Mszana Dolna, Kęty, Proszowice, mia- sto i gmina Miechów, Tuchów, Żabno, a w przyszłym roku: Kościelisko, Poronin, Raba Wyżna, Wielka Wieś. Kolejnych 20 samorządów rozważa publikację – in- formuje gazeta 9 września 2013 r.

164 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Ci, którzy odmówili, twierdzą, że prawo nie wymaga publikacji rejestrów. Mniejsze gminy tłumaczą się też brakiem pieniędzy i pracowników. Burmistrz Bochni i starosta Wieliczki argumentują, że publikacja rejestru mogłaby naru- szyć prywatność niektórych osób lub tajemnicę przedsiębiorstwa. „Dziennik Polski” postanowił opublikować odpowiedzi urzędników. Jak przyznaje gazeta, akcja ma związek z zeszłorocznym wyrokiem Sądu Najwyższego, który – rozstrzygając spór między obywatelami a władzami War- szawy – stwierdził, że informacje o umowach zawartych przez urząd (w tym personalia osób, którym płaci) są jawne i powinny być udostępnione każdemu. Stołeczny ratusz zaczął publikować w internecie dane o umowach. Zainspiro- wany tym redaktor portalu „Nowa Wieś” w gminie Kęty zawnioskował do bur- mistrza, by stworzył podobny rejestr. Burmistrz Tomasz Bąk uznał wniosek za słuszny i celowy. Teraz największy małopolski dziennik kontynuuje akcję.

Wpis z 10 września 2013 r.

165 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Aleksandra Pałka woj. mazowieckie

Media lokalne w województwie mazowieckim. Szanse i zagrożenia

Media lokalne w województwie mazowieckim są bardzo zróżnicowane. Wo- jewództwo to obejmuje 37 powiatów i 5 miast na prawach powiatu: Ostrołękę, Płock, Radom, Siedlce i Warszawę. Wśród wymienionych jednostek terytorial- nych nie ma takiej, w której nie istniałaby prasa lokalna czy nie byłby prowadzo- ny miejski portal internetowy. Rzadziej są to radio lub telewizja. Władze samo- rządowe, stowarzyszenia i społecznie zaangażowani mieszkańcy coraz częściej wybierają inne, niestandardowe kanały komunikacji.

Ogólna charakterystyka rynku medialnego To jednak prasa – podobnie jak w innych regionach Polski – jest najsilniej- szym medium w województwie mazowieckim. Wśród kilkuset tytułów pra- sowych 11 należy do Stowarzyszenia Gazet Lokalnych. To niewielka liczba, któ- ra z pewnością nie odzwierciedla poziomu niezależności prasy w regionie. Rze- czywiście, istnieje wiele wydawnictw samorządów terytorialnych, które często nie ograniczają swojej działalności do wydawania bezpłatnych apolitycznych informatorów czy biuletynów informacji publicznej. Bywa więc, że prywat- ni właściciele gazet lokalnych traktują prasę samorządową jako konkurencję ograniczającą ich dostęp do reklamodawców. W każdym z powiatów województwa mazowieckiego jest wydawany przy- najmniej jeden tytuł prasowy o charakterze ogólnoinformacyjnym, a najczęś- ciej jest ich kilka. Rozmieszczenie lokalnych mediów w Polsce centralnej ma charakter wyspowy. Media te koncentrują się wokół miast powiatowych, a tytuły w nich wydawane są najbardziej popularne i rozpoznawalne wśród mieszkańców, co potwierdzają badania czytelnictwa prasy lokalnej. W niektó- rych powiatach funkcjonują także radia i telewizje o zasięgu lokalnym lub re- gionalnym, np. Radio Bogoria w Grodzisku Mazowieckim czy Telewizja Dami w Radomiu. Do Stowarzyszenia Telewizji Lokalnych i Regionalnych należą po- nadto telewizje w Gostyninie, Mławie, Siedlcach i Sierpcu. Poszczególne powiaty i gminy nie ograniczają się jednak tylko do tradycyj- nych mediów. Powstają chociażby portale internetowe i fora dyskusyjne doty- czące problemów lokalnych społeczności. W mazowieckich gminach wykorzy- stywane są coraz chętniej popularne kanały społecznościowe, np. takie serwisy

166 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania jak Facebook, który służy za narzędzie promocji istniejących już mediów, czy YouTube, gdzie umieszczane są reportaże z lokalnych wydarzeń i przeprowa- dzone sondy dotyczące problemów konkretnych miejscowości. Na szczegól- ną uwagę zasługują funkcjonujące w wielu powiatach telewizje internetowe. Mimo ciągle odkrywanych potencjalnych możliwości wirtualnego medium, z perspektywy wydarzeń lokalnych ma ono jednak nadal niewielki zasięg. Poza wymienionymi kanałami komunikacyjnymi istnieje wiele oddolnych inicjatyw ukierunkowanych na potrzeby mieszkańców małych miejscowości i wsi. Za przykład można podać Lokalną Grupę Działania – Forum Powiatu Gar- wolińskiego, która obejmuje swoją aktywnością 10 gmin.

Warszawska prasa lokalna i środowiskowa Biblioteka Publiczna m. st. Warszawy odnotowała w 2011 r. 152 tytuły prasy lokalnej i środowiskowej, wydawane w stolicy i okolicznych powiatach. Re- jestr ten nie obejmuje oczywiście całego województwa mazowieckiego. Oprócz Warszawy w spisie wzięte są pod uwagę powiaty: grodziski, legionowski, miń- ski, nowodworski, otwocki, piaseczyński, pruszkowski, wołomiński, warszawski zachodni. Jednak nawet w tych 10 jednostkach nie są uwzględnione wszystkie tytuły – np. z powiatu nowodworskiego jest to jedynie „Gazeta Czosnowska”. Czosnów jest gminą położoną nieopodal powiatów legionowskiego i warszaw- skiego zachodniego, co według autorów spisu jest najwyraźniej podstawą do traktowania go jako okolicy Warszawy. Należy pamiętać o nieuwzględnionych w zbiorze 28 powiatach i 4 miastach na prawach powiatu, co może zmieniać wyobrażenia o rzeczywistej wielkości rynku medialnego w województwie. W samej Warszawie dominują biuletyny wydawane przez urzędy poszcze- gólnych dzielnic. Dzieje się tak przede wszystkim ze względu na konkuren- cję w postaci prasy ogólnopolskiej. W stolicy wydawanych jest bardzo mało tytułów skupiających się na problemach życia wspólnot lokalnych. Wynika to głównie ze specyfiki aglomeracji warszawskiej, którą charakteryzuje duży pro- cent ludności napływowej. Stolica to dla wielu miejsce edukacji, zarobku czy rozrywki, a nie miejsce pochodzenia, źródło identyfikacji czy tożsamości. W re- lacjach międzyludzkich dominuje anonimowość, więzi sąsiedzkie są rozluźnio- ne, a więc nie ma takiego zapotrzebowania na prasę lokalną jak w przypadku okolicznych miejscowości, nazywanych często noclegowniami Warszawy. Ważną funkcję, oprócz tytułów centralnych, pełnią te adresowane do miesz- kańców peryferii poszczególnych powiatów w regionie. Bogactwo mediów w województwie mazowieckim polega na tym, że nie ograniczają się często do podziałów administracyjnych, jako priorytet traktując realne problemy życia mieszkańców – często od tych granic niezależne. Media lokalne i regionalne przenikają się, a niektóre obejmują powiaty z różnych województw.

167 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Główne problemy mediów lokalnych Podstawowym problemem mediów lokalnych są relacje między prywat- nymi właścicielami gazet a władzą samorządową. Coraz częściej pojawiają się głosy, że urzędy poszczególnych gmin i warszawskich dzielnic nie powinny wydawać gazet, tylko informatory. Niekiedy jednak dzieje się tak, że pismem ogólnoinformacyjnym czy zajmującym się problematyką polityczno-społeczną kierują osoby powiązane z lokalnymi władzami. W związku z niewielką partycy- pacją redakcji w stowarzyszeniach trudno określić poziom niezależności lokal- nej prasy w województwie. Należy pamiętać, że głównym źródłem utrzymania gazet, oprócz samej sprzedaży nakładu, jest dochód z reklam. Ważnym zastrzykiem finansowym dla lokalnych tytułów są również ogłoszenia samorządowe, które mogą być pub- likowane w gminnych i powiatowych gazetach co najmniej nieproporcjonal- nie, a konkretniej – w redakcjach bardziej przychylnych miejscowym władzom. Innym problemem mediów mazowieckich jest stopień profesjonalizacji kierujących nimi zespołów. Dziennikarzami lokalnymi często zostają działacze społeczni nieposiadający formalnego przygotowania do zawodu, co jest ak- tywnością szlachetną, ale też niosącą za sobą pewne zagrożenia. Nieznajomość standardów dziennikarskich czy zagadnień prawa prasowego naraża media lokalne na oskarżenia m. in. ze strony władz samorządowych, miejscowych polityków i innych osób pełniących funkcje publiczne. To ważny problem ze względu na specyfikę relacji na linii media–polityka będących często ogniwami lokalnych konfliktów. W związku z rozwojem prasy komercyjnej zwiększa się również jej konkurencyjność wśród niezależnych pism. Prasa staje się więc are- ną polemik między wydawcami lokalnych tytułów. Ważnym zagrożeniem na rynku mediów lokalnych, na które wskazuje prof. Michał Kulesza (Uniwersytet Warszawski, redaktor naczelny miesięcznika „Sa- morząd Terytorialny”), są dodatki regionalne gazet ogólnopolskich takich jak np. „Gazeta Wyborcza”. To głównie wymienione problemy – konkurencyjność, relacje z lokalnymi politykami i władzą samorządową, niska profesjonalizacja redakcji, nieustan- ne zabieganie o czytelnika – wpływają na jakość informacji przekazywanych mieszkańcom. Trudności te niosą za sobą wiele zagrożeń dla podstawowych wolności obywatelskich. Monitoring mediów lokalnych wydaje się więc w tej sytuacji niezbędnym narzędziem, które pozwoli kontrolować naruszenia wol- ności mediów i zapobiegać im w przyszłości – nie tylko w województwie mazo- wieckim, ale w całej Polsce.

Wpis z 8 stycznia 2013 r.

168 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Katarzyna Kowalewska woj. pomorskie

Burmistrz Kartuz ukarana grzywną za odmowę dostępu do informacji publicznej

4 i 5 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej „WSA”) ogłosił kolejne dwa wyroki w sprawie skarg redakcji portalu Kartuzy. info na bezczynność burmistrz Kartuz Mirosławy Lehman w udostępnianiu informacji publicznej. W obu przypadkach sąd nakazał udzielenie informacji. W jednej ze spraw sąd wymierzył także grzywnę w wysokości 1 tys. zł za rażące naruszanie prawa. Należy zaznaczyć, że nie są to pierwsze wyroki w sprawach przeciwko burmistrz M. Lehman dotyczące dostępu do informacji publicznej. Wspomniane orzeczenia są tylko częścią batalii o prawo do informacji publicz- nej, którą od miesięcy dziennikarze toczą z urzędniczką.

(Częściowy?) Dostęp do informacji publicznej Pierwsza ze spraw (sygn. akt II SAB/Gd 80/12) dotyczyła wniosku, w którym dziennikarz portalu „Kartuzy.info” zwrócił się o udzielenie informacji na temat m. in. ilości osób oczekujących na lokale komunalne i szacowanych miesięcz- nych kosztów utrzymania lokali w nowo otwartym budynku komunalnym w Kiełpinie oraz działań gminy związanych z wypłatą odszkodowania za grunt zajęty pod budowę ulicy Kolejowej w Kartuzach. Dziennikarze ujęli pytania w czterech kolejnych blokach pytań, otrzymali jednak odpowiedzi tylko w czę- ści złożonego wniosku. Złożyli skargę na bezczynność burmistrz w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, wskazując, że informacji udzielono w niepeł- nym zakresie, odpowiadając jedynie na kilka wybranych pytań. WSA orzekł na korzyść dziennikarzy. Warto również wspomnieć, że w odpowiedzi na wniosek burmistrz o od- dalenie skargi (jej zdaniem redaktor naczelny nie miał legitymacji czynnej do złożenia skargi, ponieważ wniosek o dostęp do informacji publicznej składał dziennikarz portalu) sąd przypomniał, że prasa ma zdolność sądową w po- stępowaniu przed sądem administracyjnym, jej jednostką organizacyjną jest redakcja, którą kieruje redaktor naczelny, z czego wynika jego upraw- nienie do występowania przed sądem w jej imieniu. Co więcej, zarówno występujący z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej dziennikarz, jak

169 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania i skarżący urzędniczkę redaktor naczelny niewątpliwie występowali w imieniu redakcji, a nie we własnym, na co wyraźnie wskazywały np. uzasadnienie wnio- sku, podpisy wskazujące na pełnioną funkcję, stopka w e-mailu.

BIP, czyli informacja publiczna–widmo W powyższej sprawie WSA nie stwierdził rażącego naruszenia prawa przez urzędniczkę. Uczynił do jednak w drugiej sprawie (sygn. akt II SAB/Gd 79/12), nakładając jednocześnie na burmistrz grzywnę w wysokości 1tys. zł. Dotyczyła ona wniosku, w którym dziennikarz portalu zwracał się o udzielenie informacji m. in. o kwotach, na jakie opiewały kosztorys budowy promenady w Kartuzach i złożone w przetargu oferty. W odpowiedzi burmistrz Kartuz odesłała wniosko- dawcę do Biuletynu Informacji Publicznej (dalej „BIP”), a konkretnie do specjal- nie wyodrębnionej części BIP dotyczącej tylko przetargów; podobnie uczyniła w odpowiedzi na powtórny wniosek redakcji w tej sprawie. Redakcja złożyła do sądu skargę na bezczynność organu. Sąd uznał, że możliwe jest odesłanie stro- ny wnioskującej do BIP, bowiem na wniosek udostępniana jest ta informacja publiczna, która nie została udostępniona tam lub centralnym repozytorium. Sąd stwierdził jednak bezczynność organu, który nie udostępnił informacji redakcji i odesłał wnioskodawcę do BIP, który jednak ww. informacji nie zawierał. Zdaniem sądu to przejaw rażącego naruszenia prawa przez organ, który nie tylko zwlekał 4 miesiące z udzieleniem odpowiedzi na wniosek, ale i w istocie utrudniał wnioskującemu dziennikarzowi realizację uprawnienia dostę- pu do informacji publicznej, wprowadzając go w błąd. Sąd podkreślił również szczególną rolę prasy, zaznaczając, że nie bez zna- czenia pozostaje również, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez przedstawicieli prasy, z art. 1 prawa prasowego wynika zaś, że prasa, zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności wypowiedzi i urzeczywistnia prawo obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej. W ocenie sądu działania Burmistrza w przedmiotowej sprawie uniemożliwiają skarżącej Redakcji realizację powierzo- nych prasie zadań. Na dzień 12.02.2013 r. do WSA w Gdańsku nie wpłynęły skargi kasacyjne od wyroków w powyższych sprawach.

AKTUALIZACJA (18 lutego 2013 r.): Burmistrz Kartuz złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego ws. II SAB/Gd 79/12.

170 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Walka poza salą sądową Bartosz Kitowski, redaktor naczelny portalu „Kartuzy.info”, przyznał, że na- pięcia między redakcją a burmistrz M. Lehman rozpoczęły się wraz z pierwszy- mi publikacjami portalu wskazującymi zdaniem dziennikarzy na nieprawidło- we i lekkomyślne zarządzanie majątkiem gminnym przez władze. – Publiko- waliśmy informacje na temat nieprzemyślanych inwestycji (amfiteatr i marina na Złotej Górze), problemów z budową i rozliczeniem projektu kanalizacji dla Dzierżążna, Sitna i Borowa oraz sprzedaży za niewielkie pieniądze gruntu pod budowę supermarketu czy samowolach budowlanych i utraconych dotacjach (taras widokowy na Złotej Górze) – wymieniał B. Kitowski. Kolejne próby uzy- skania przez dziennikarzy informacji na temat wspomnianych wyżej inwestycji znajdowały swój finał w sądzie administracyjnym (sygn. akt: II SAB/Gd 77/12 – 3.02.2013 r. upłynął termin złożenia kasacji, żadna nie wpłynęła, II SAB/Gd 78/12 – wyrok uprawomocnił się 8.01.2013 r., a 23.01.2013 r. akta sprawy zwró- cono do I instancji, II SA/Gd 280/12 – wyrok prawomocny, II SA/Gd 554/12 – wy- rok prawomocny, II SA/Gd 514/12 – 14.01.2013 r. wpłynęła kasacja wniesiona przez burmistrz M. Lehman, 12.02.2013 r. akta sprawy przekazano do NSA). Kolejne postępowania w sądzie administracyjnym nie są jednak jedynym aspektem tej sprawy, bowiem na artykuły dziennikarzy burmistrz Kartuz od- powiadała komunikatami i ogłoszeniami, w których podważała ich rzetelność. W odpowiedzi na publikację portalu „Kartuzy.info” na temat jednej z korzyst- nych dla dziennikarzy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (da- lej „SKO”) burmistrz M. Lehman opublikowała na stronie internetowej Urzędu Miejskiego oświadczenie, w którym stwierdziła, że artykuł (…) w sposób jedno- stronny i zniekształcający interpretuje decyzję SKO. Dziennikarze portalu nadal jednak informowali o postępach w realizacji inwestycji, donosząc o kolejnych nieprawidłowościach, m.in. kontroli Państwowej Inspekcji Nadzoru Budow- lanego, która wykazała znaczne odstępstwa od przedłożonego projektu, czy możliwych kosztach, które poniosą mieszkańcy gminy z tytułu błędów urzęd- ników. Publikacje te również nie pozostawały bez reakcji Urzędu Miejskiego – burmistrz Lehman wydała komunikat, w którym zaznaczyła, że nierzetelne przedstawianie stanu faktycznego i prawnego inwestycji, godzi [red. – K.K.] bezpo- średnio w interes publiczny, bowiem użytkownikami sieci będą mieszkańcy miej- scowości, których inwestycja dotyczy. Ponadto magistrat publikował w lokalnej prasie (m. in. w „Głosie Kaszub”, „Gazecie Kartuskiej”, „Kurierze Kaszubskim”) płatne ogłoszenia, których treść odnosiła się do artykułów dziennikarzy portalu „Kartuzy.info”. Dziennikarze portalu „Kartuzy.info” prowadzą na Facebooku watchdogowy fanpage Wa- tchdog Kartuzy.

171 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

[AKTUALIZACJA 27 marca 2013 r.]: Kolejny sukces dziennikarzy portalu „Kartuzy.info”

SKO w Gdańsku uchyliło decyzję burmistrz Kartuz o umorzeniu postępowa- nia w sprawie udostępnienia informacji publicznej w postaci operatów szacun- kowych, na podstawie których ustalono wartość nieruchomości, co do których prawo użytkowania wieczystego zostało przekształcone w prawo własności. Jedną z tych nieruchomości była działka, na której wybudowano supermarket jednej ze znanych sieci handlowych. Burmistrz poinformowała dziennikarzy, że nie może im udostępnić informacji ze względu na to, że zawierają dane oso- bowe. Zaproponowała wykonanie kserokopii z zasłonięciem danych, każąc jednak redakcji za to zapłacić. Dziennikarze złożyli wniosek o przesłanie zano- nimizowanych operatów drogą elektroniczną. W odpowiedzi burmistrz umo- rzyła postępowanie. SKO stwierdziło, że umorzenie postępowania było niedopuszczalne, a de- cyzja burmistrz została wydana z naruszeniem prawa. Burmistrz nie odniosła się merytorycznie do złożonego wniosku, przez co naruszyła podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Zdaniem SKO nie ma żadnych prze- szkód, aby burmistrz udostępniła informacje. Kolegium stwierdziło także, że zeskanowanie dokumentacji nie doprowadzi do jej zniszczenia, co sugerowała burmistrz Kartuz w swojej odpowiedzi na odwołanie. SKO podkreśliło także, że pobieranie opłat za kserokopie jest sprzeczne z przepisami ustawy.

Wpis z 13 lutego 2013 r.

Dalsze losy tej sprawy były monitorowane przez blogerkę i opisywane w kolej- nych notkach na platformie: „Dziennikarze portalu Kartuzy.info wygrali w NSA!” z 29 maja 2013 r. oraz „Kolejny sukces kartuskich dziennikarzy w NSA!” z 22 lipca 2013 r. (przyp. red.).

172 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Adam Podgórski woj. śląskie

Sądy powszechne a dostęp do informacji publicznej

Dzisiaj nie o wolności wyrażania opinii ani o wolności mediów, ale o prawie wszystkich obywateli do dostępu do informacji publicznej. W grudniu wykona- łem żmudną robotę jako wolontariusz-bloger, rozsyłając do sądów w wojewódz- twie śląskim wnioski o udostępnienie informacji publicznej o tym, czy w danym sądzie w 2012 r. toczyły się sprawy z art. 212 § 2 Kodeksu karnego, tj. o zniesławie- nie w mediach lokalnych lub w internecie, albo sprawy z powództwa cywilnego o ochronę dóbr osobistych. Jeśli tak, to prosiłem o podanie sygnatur tych spraw. Było tego wysyłania sporo, ponieważ na liście adresowej widniały: 1 sąd apela- cyjny, 4 sądy okręgowe i 29 sądów rejonowych. Wysyłanie wiadomości do sądów drogą elektroniczną w XXI wieku w Polsce, która jawi się nam krajem nowoczes- nym i skomputeryzowanym, w którym działa Ministerstwo Administracji i Cyfryza- cji, nie powinno być niczym nadzwyczajnym, a tym bardziej powodem do chluby. Tymczasem jest pewnego rodzaju wyczynem, gdyż na prostym, wydawałoby się, zajęciu strawiłem kilka godzin. Przysłowiowy sęk tkwi w tym, że sądy wcale nie są zainteresowane otrzymywaniem wiadomości elektronicznych od obywateli. Pierwszy problem pojawia się już po wejściu na strony internetowe kon- kretnych sądów. Dane teleadresowe umieszczane są tam, gdzie projektantowi strony czy administratorowi wpadnie do głowy. Na stronie głównej w miejscu widocznym na pierwszy rzut oka albo przeciwnie, gdzieś zupełnie na samym dole, w kącie, w jakiejś zakładce. Najczęściej w tych danych teleadresowych nie ma adresu poczty elektronicznej, a jeżeli już jest, to nie wiadomo, o jaką komór- kę organizacyjną sądu chodzi (sekretariat prezesa, wydział administracyjny, biuro podawcze czy jakiekolwiek inne), bo widać są to w mniemaniu sądowych informatyków informacje dla obywatela zupełnie nieistotne. O adresach inter- netowych do wydziałów można sobie jedynie pomarzyć, a i do prezesów lub ich zastępców trzeba poczynienia usilnych „wykopalisk” w Biuletynach Infor- macji Publicznej (dalej „BIP”), choć i tu niekiedy tego, czego szukamy, nie ma. Nierzadko się zdarza, że podane adresy są nieaktywne online, to znaczy trze- ba je przekopiowywać do pola adresowego wysyłanej poczty. Są oczywiście sądy, jak chociażby Sąd Rejonowy w Gliwicach, gdzie w danych teleadreso- wych widocznych natychmiast po wejściu na stronę mamy i adres pocztowy,

173 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania i numery telefonów, i adres strony WWW, i adres poczty internetowej. Często natomiast sądy żądają wypełnienia tzw. formularzy kontaktowych. Nic dziw- nego, bo urzędnicy, zwłaszcza o biurokratycznym zacięciu, a takich pewnie w sądach nie brakuje, uwielbiają formularze. Trzeba w nich podawać własne personalia oraz adres e-mail. Szczęściem, nikt nie żąda numeru dowodu oso- bistego albo paszportu, NIP-u, REGON-u, PESEL-u, a przecież mógłby. W Polsce bez wylegitymowania się nie jest możliwe uzyskanie informacji od sądu nawet w prostej sprawie. Wysłanie e-maili to jedna sprawa. O uzyskaniu potwierdzenia odebrania poczty przez adresata lepiej nawet nie myśleć. Chlubnym wyjątkiem jest Sąd Apelacyjny w Katowicach. Z Sądu Rejonowego w Zabrzu uzyskałem automa- tyczną informację zwrotną: Delivery to the following recipient failed permanently: [email protected]. Powrócimy jednak do kwestii najistotniejszej w niniejszym wywodzie: do dostępu do informacji publicznej. W niewielu sądach na stronach interneto- wych lub w BIP są wydzielone odpowiednie zakładki, a w nich informacje o try- bie dostępu do informacji publicznej. Bywa i tak jak w Sądzie Rejonowym w Za- brzu, gdzie czytamy: Dostęp do pozostałych informacji publicznych. Strona infor- macyjna na temat zasad uzyskiwania dostępu do pozostałych informacji publicz- nych (niepublikowanych w BIP). Strona obowiązkowa w każdym BIP. I nie ma nic! Często za to na tych stronach widnieją formularze obowiązkowych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, choć żaden przepis prawa nie wyma- ga takich formularzy. Na domiar ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wymaga od osoby żądającej udostępnienia informacji publicznej podawa- nia danych osobowych ani nawet podpisywania się. Żąda tego natomiast Sąd Okręgowy w Częstochowie, ot, wzięty pod lupę zupełnie przypadkowo. Otóż dopomina się podania: imienia i nazwiska wnioskodawcy, nazwy firmy, adresu, miejscowości i telefonu. Numeru buta, chwała Bogu, nie! Pod wnioskiem ma być – zgadliście państwo! – podpis wnioskodawcy. Spotkałem także – nie pomnę w jakim sądzie, a nie mam ochoty tracić kilku godzin na ponownie przeglądanie – jakiś wniosek-monstrum opracowany, jak głosiła informacja, w samym ministerstwie. A wydawałoby się, że sądy stoją na straży prawa i prawa przestrzegają. Skąd więc się biorą bezprawne formularze? Co na to wszystko Minister Sprawiedliwości oraz Minister Administracji i Cyfryzacji? Czy w Polsce wszystko, czego dotkną się biurokraci – przepraszam, powinienem powiedzieć kreatywni urzędnicy – musi się wyradzać…? Tyle moich rozmyślań na temat kontaktowania się obywatela z polskimi sądami. Niewiele, prawda…?

Wpis z 9 stycznia 2013 r.

174 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Krzysztof Łuksza woj. zachodniopomorskie

Informacja publiczna w Gryfinie

Opisywana sprawa była pierwszą, jaką przyszło mi się zająć podczas działal- ności wolontariackiej na rzecz poprawy wolności słowa w mediach lokalnych w Polsce. Na początku pragnę zastrzec, że niniejszy tekst stanowi tylko pobież- ne przedstawienie procesu monitoringowego, całość jest szczegółowo opisana w sześciu odcinkach cyklu pt. Informacja publiczna w Gryfinie dostępnego na platformie „Wolnoscmediow.org”. Już parę dni po uruchomieniu platformy „Wolnoscmediow.org” skontakto- wała się ze mną „Gazeta Gryfińska”, sygnalizując „tradycyjne” kłopoty w uzy- skiwaniu informacji publicznej od Urzędu Miasta i Gminy w Gryfinie. Sprawy, które interesowały dziennikarzy, dotyczyły szerokiego spektrum (m. in. spory prawne, koncesje), a każdą z nich łączył oczywisty związek z wydatkowaniem pieniędzy publicznych. Działalność monitoringową rozpocząłem od złożenia wniosku do gryfiń- skiego magistratu o udostępnienie informacji publicznej. Zawarłem w nim prośbę o dokonanie zestawienia wniosków o udostępnienie informacji publicz- nej w 2012 r. składanych przez dziennikarzy ww. tytułu prasowego. Zestawienie to miało zawierać podstawowe informacje o tych wnioskach (data wpłynięcia, sposób odpowiedzi) umożliwiające sprawne zorientowanie się w przebiegu udostępniania informacji publicznej przez Urząd Miasta i Gminy w Gryfinie. Niestety zamiast oczekiwanej odpowiedzi na swój wniosek otrzymałem doku- ment, w którym magistrat stwierdził (zupełnie niezgodnie z definicją wynikają- cą z orzecznictwa sądów i kolegiów administracyjnych), że z uwagi na owo ze- stawienie wnioskowana przeze mnie informacja ma charakter informacji prze- tworzonej, w związku z czym zażądał wykazania interesu publicznego. W tym momencie zaczęło się robić ciekawie, ponieważ paradoksalnie działanie urzę- du mające uchronić go od monitoringu dało jasne podstawy do jego kontynu- owania. Dlatego mimo że nie wydawało się, żeby magistrat miał pójść na jakieś ustępstwa, postanowiłem nieustępliwie działać do końca, mając pewność, że przepisy stoją jak najbardziej po mojej stronie, czy może to ja stoję po stronie przepisów. Droga do celu nie była łatwa. Urząd stosował taktykę uporczywego trzymania się wersji, że wnioskowana przeze mnie informacja stanowi infor-

175 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania mację przetworzoną. Żadne racjonalne i prawne argumenty stwierdzające, że zestawienie prostej tabelki dotyczącej posiadanych przecież przez urząd doku- mentów, absolutnie nie stanowi przetworzenia informacji, nie miały wpływu na jego stanowisko. Dochodziło również do sytuacji, w której urzędnicy pragnący przedłużyć ustawowy termin na odpowiedź w kuriozalny sposób powoływali się na przepisy administracyjne. Sprawa musiała więc rozstrzygnąć się w Samo- rządowym Kolegium Odwoławczym (dalej: „SKO”). Od złożenia pierwszego odwołania do ostatecznego rozstrzygnięcia miało jednak minąć sporo czasu, a mi przyszło podczas kilku wizyt dokładnie poznać budynek mieszczący SKO w Szczecinie i nawet wybrać się na wycieczkę w te- ren, by odebrać osobiście odmowną decyzję w gryfińskim magistracie. By dać wyraz rozwlekłości sprawy, nadmienię, że było to w dniu 20 sierpnia, zaś od- bierałem decyzję z 6 czerwca, natomiast pierwszy wniosek wysłałem… 4 lu- tego, a upragnioną i ostateczną decyzję SKO dostarczono mi 1 października (na szczęście mówimy cały czas o roku bieżącym). W końcu odniosłem pełny sukces: zaskarżoną przeze mnie decyzję w całości uchylono, a wkrótce potem otrzymałem od urzędu zestawienie, o które wnioskowałem. Co ciekawe, oprócz jednego przypadku nie było tam jakichś rażących zaniedbań w udostępnianiu informacji publicznej dziennikarzom „Gazety Gryfińskiej”. Ufając w rzetelność otrzymanej odpowiedzi, uważam wcześniejsze uporczywe odmowy za mocno zastanawiające. Nie będzie przesadą stwierdzenie, że zaangażowanie w sprawę w pełni się opłaciło. Bardzo korzystny wydaje się fakt włączenia w orzecznictwo dotyczące definicji informacji publicznej przetworzonej kolejnej pozytywnej dla jawności działań instytucji publicznych wykładni. Nie bez znaczenia również jest fakt, że Urząd Miasta i Gminy w Gryfinie zapewne dwa razy się zastanowi, nim uchyli się lub odmówi udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informa- cji publicznej. Tutaj pragnę zwrócić uwagę na bardzo ważny dla mnie aspekt bezpośredniego wpływu platformy „Wolnoscmediow.org” na poprawę rzeczy- wistości w tym zakresie. Odniosłem korzyść również w wymiarze osobistym – przede wszystkim zebrałem cenne doświadczenie i nabrałem chęci do dalszych działań w ramach przestrzeni tworzenia zrębów społeczeństwa obywatelskie- go. Dodatkowo uważam, że zastosowany przeze mnie schemat, w którym wno- si się o proste zestawienie dotyczące odpowiedzi w danym okresie na wnioski o udostępnienie informacji publicznej, może znaleźć zastosowanie w znacznie szerszym zakresie. W ten bardzo prosty sposób można skontrolować proces udostępniania informacji właściwie w każdej instytucji publicznej. Gdyby owe instytucje miały dodatkowo świadomość cykliczności takowych działań, np.

176 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania w przypadku wdrożenia odpowiednich programów przez organizacje pozarzą- dowe, znacząco mogłoby to poprawić poziom przestrzegania ustawy o dostę- pie do informacji publicznej nawet na przestrzeni ogólnopolskiej.

Tekst powstał na podstawie notek autora, które ukazały się na platformie w okresie od kwietnia do października 2013 r. (przyp. red.).

177 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Autorzy

Ewa Barlik długoletnia dziennikarka, dyrektorka biura Stowarzyszenia Gazet Lokalnych oraz członek kapituły Nagrody Obywatelskiej Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

Katarzyna Batko-Tołuć wiceprezeska i dyrektorka programowa Sieci Obywatelskiej – Watchdog Polska. Ukończyła Instytut Socjologii na Uniwersytecie Warszawskim. Od 2001 roku interesuje się kontrolą społeczną i przygotowuje programy wspierające rozwój lokalnych inicjatyw watchdogowych. Poprzez swoją działalność odkrywa jak prawo może kształtować stosunki społeczne.

Ryszard Kowalczyk profesor dr hab., kierownik Zakładu Dziennikarstwa na Wydziale Nauk Politycz- nych i Dziennikarstwa Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Wy- kłada także w Szkole Wyższej Psychologii Społecznej. Autor publikacji „Media lokalne w Polsce” oraz wielu opracowań dotyczących prasy i mediów lokalnych, komunikowania społecznego, organizacji pozarządowych i instytucji samorzą- du terytorialnego.

Piotr Kryczek radca prawny, absolwent Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, wspólnik w kancelarii Chajec Don-Siemion & Żyto w Warszawie od 2003 r. Wcześniej pracował w kancelarii Gessel, CANAL+ Polska oraz w Urzędzie Ochro- ny Konkurencji i Konsumentów.

Dominik Księski prezes Stowarzyszenia Gazet Lokalnych, wydawca tygodnika „Pałuki”. Absol- went Wydziału Filologii Polskiej Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Pozna- niu i Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie oraz studium dzienni- karstwa współczesnego na Uniwersytecie w Trnawie.

Jerzy Mianowski prezes Stowarzyszenia Prasy Lokalnej, wydawca tygodnika „Głos Wągrowiecki”. Organizator szkoleń i warsztatów dziennikarskich dla prasy lokalnej, a także dla niezależnych dziennikarzy na Ukrainie.

178 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Aleksandra Mróz redaktorka naczelna portalu Stowarzyszenia Gazet Lokalnych „Gazetylokal- ne.pl”.

Szymon Osowski prezes Sieci Obywatelskiej - Watchdog Polska. Doktorant na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego. Od 2006 r. specjalizuje się w dostę- pie do informacji publicznej. Zna problemy podmiotów uprawnionych z włas- nej praktyki oraz prowadzonych konsultacji i spotkań. Aktywnie działa na rzecz rozwoju jawności w Polsce i funkcjonowania rządów prawa.

Piotr Piotrowicz prezes Południowej Oficyny Wydawniczej, wydawca i redaktor naczelny tygo- dnika „Gazeta Jarocińska”.

Adam Ploszka absolwent prawa i stosunków międzynarodowych na Uniwersytecie Warszaw- skim. Prawnik w Obserwatorium Wolności Mediów w Polsce Helsińskiej Funda- cji Praw Człowieka, koordynator kliniki prawa HFPC „Prawa człowieka a podat- ki”. Doktorant w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW.

Jędrzej Skrzypczak profesor dr hab., kierownik Zakładu Systemów Prasowych i Prawa Prasowe- go na Wydziale Nauk Politycznych i Dziennikarstwa Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, radca prawny. W 2012 r. był laureatem nagrody im. dr. Pawła Stępki za publikację naukową z dziedziny mediów elektronicznych – „Polityka medialna w zakresie konwersji cyfrowej radiofonii i telewizji”.

Waldemar Śliwczyński wydawca i redaktor naczelny tygodnika „Wiadomości Wrzesińskie”, wiceprezes Stowarzyszenia Gazet Lokalnych. Od 2000 r. wydawca i (od 2008 r.) redaktor naczelny ogólnopolskiego „Kwartalnika Fotografia”. Członek Związku Polskich Artystów Fotografików. Absolwent kulturoznawstwa i filozofii na Uniwersytecie im. Adama Mickiewicza w Poznaniu.

Joanna Taczkowska-Olszewska doktor nauk prawnych oraz doktor nauk humanistrycznych w zakresie nauk o po- lityce, adiunkt w Katedrze Dziennikarstwa i Komunikacji Społecznej na Uniwersy- tecie Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy. Autorka monografii „Autoryzacja wy- powiedzi”.

179 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Jacek Wojtaś prawnik specjalizujący się w prawie autorskim i prasowym. Koordynator ds. eu- ropejskich w Izbie Wydawców Prasy.

Redaktorki

Dominika Bychawska-Siniarska prawniczka, absolwentka Kolegium Europejskiego w Natolinie. Doktorantka w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk. Dyrektorka merytoryczna Obserwatorium Wolności Mediów w Polsce Helsińskiej Fundacji Praw Człowie- ka oraz koordynatorka projektu Europa Praw Człowieka.

Dorota Głowacka prawniczka, absolwentka Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódz- kiego, doktorantka w Katedrze Prawa Międzynarodowego i Stosunków Mię- dzynarodowych WPiA UŁ. Koordynatorka Obserwatorium Wolności Mediów w Polsce Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.

Blogerzy

Lidia Błażejczyk blogerka z województwa kujawsko-pomorskiego. Absolwentka politologii na Uniwersytecie im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. W przeszłości wykładow- czyni m.in. Instytutu Socjologii Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, wieloletnia działaczka społeczna.

Zbigniew Jelinek bloger z województwa lubuskiego. Redaktor naczelny i dziennikarz „Goń- ca Lokalnego”. Laureat Srebrnego Pióra Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2010 r.

Katarzyna Kowalewska blogerka z województwa pomorskiego. Absolwentka stosunków międzynaro- dowych na Uniwersytecie Mikołaja Kopernika w Toruniu.

Ewa Łosińska blogerka z województwa małopolskiego. Długoletnia dziennikarka m.in. „Rzeczpospolitej”, „Uważam Rze”, „Dziennika Polskiego”.

180 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Krzysztof Łuksza bloger z województwa zachodniopomorskiego. Absolwent historii na Uniwer- sytecie Szczecińskim.

Aleksandra Pałka blogerka z województwa mazowieckiego. Studentka socjologii na Uniwersyte- cie Warszawskim i dziennikarstwa na Uniwersytecie Kardynała Stefana Wyszyń- skiego w Warszawie.

Adam Podgórski bloger z województwa śląskiego. Autor książek, dziennikarz, działacz obywa- telski.

Łukasz Wolski bloger z województwa dolnośląskiego. Absolwent politologii na Uniwersyte- cie Wrocławskim.

Authors

Ewa Barlik long-term journalist, manager of the Local Newspapers Association office, member of the board of the President of Poland Citizenship Award.

Katarzyna Batko-Tołuć deputy president and programme director of the Citizens Network - Watchdog Poland, graduate of the Institute of Sociology of the Warsaw University. Since 2001 interested in social control. Prepares projects supporting the develop- ment of local watchdog initiatives. Through her activity discovers how law can shape social relations.

Ryszard Kowalczyk professor of the Adam Mickiewicz University in Poznań, chief of the Institute of Journalism. He also teaches at the University of Social Sciences and Humani- ties. Author of the publication ‘Local media in Poland’ and many works about local press and media, social communication, non-profit organisations and lo- cal government institutions.

181 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Piotr Kryczek graduate of Adam Mickiewicz University in Poznań, legal advisor, since 2003 partner in the law firm Chajec Don-Siemion & Żyto in Warsaw. Before that he worked in the law firm Gessel, CANAL+ Polska and in the Office of Competition and Consumer Protection.

Dominik Księski chief of the Local Newspapers Association, publisher of the weekly ‘Pałuki’. Graduate of the Faculty of Polish Philology at Adam Mickiewicz University in Poznań, Maria Curie-Skłodowska University in Lublin, and study centre for con- temporary journalism at the University of Trnava.

Jerzy Mianowski president of the Local Press Association, publisher of the weekly ‘Głos Wągrowiecki’. Organises journalism trainings and workshops for local press and also for independent journalists in Ukraine.

Aleksandra Mróz editor in chief of Local Newspapers Association web portal ‘Gazetylokalne.pl’.

Szymon Osowski president of the Citizens Network - Watchdog Poland. Ph. D. candidate at the Law Faculty of the Szczecin University. Since 2006 specialises in access to public infor- mation and solving practical problems regarding this issue. Actively works for the development of principles of openness, transparency and rule of law in Poland.

Piotr Piotrowicz president of the publishing house Południowa Oficyna Wydawnicza, publisher and editor in chief of the weekly ‘Gazeta Jarocińska’.

Adam Ploszka graduate of law and international relations at the Warsaw University. Lawyer at the Observatory of Media Freedom in Poland run by the Helsinki Foundation for Human Rights, coordinator of the HFHR legal clinic ‘Human rights and taxes’. Ph. D. candidate at the Institute of Human Rights at the Faculty of Law and Administration of the Warsaw University.

182 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania

Jędrzej Skrzypczak professor at the Faculty of Political Sciences and Journalism at the Adam Mickiewicz University in Poznań, chief of the Institute of Press Systems and Press Law, legal advisor. Laureate of dr. Paweł Stępka Award for scientific pub- lication in the field of electronic media – ‘Media policy with regard to digital conversion of radio and television’.

Waldemar Śliwczyński publisher and editor in chief of the weekly ‘Wiadomości Wrzesińskie’, deputy chair of the Local Newspapers Association. Since 2000 publisher and (since 2008) editor in chief of the quarterly ‘Kwartalnik Fortografia’. Member of the Polish Photography Artists Association. Graduate of cultural studies and phi- losophy at the Adam Mickiewicz University in Poznań.

Joanna Taczkowska-Olszewska Ph. D. in political science and law. Lecturer in the Journalism and Social Com- munication Department at the Kazimierz Wielki University in Bydgoszcz. Author of the publication ‘Authorisation of the interview’ (‘Autoryzacja wypowiedzi’).

Jacek Wojtaś lawyer who specialises in copyright and press law. Coordinator for European issues at the Chamber of Press Publishers.

Editors

Dominika Bychawska-Siniarska lawyer, graduate of the College of Europe in Natolin. Ph. D. candidate at the Polish Academy of Sciences. Director of the Observatory of Media Freedom in Poland run by the Helsinki Foundation for Human Rights and coordinator of the HFHR’s project Europe of Human Rights.

Dorota Głowacka lawyer, graduate of the Law Faculty of the University of Lodz and a Ph. D. candidate at the International Law Department, coordinator of the Obser- vatory of Media Freedom in Poland run by the Helsinki Foundation for Hu- man Rights.

183 Media lokalne i regionalne – nierozwiązane problemy, nowe wyzwania Bloggers

Lidia Błażejczyk blogger from Kuyavian-Pomeranian Voivodeship. Graduate of political sci- ence at Adam Mickiewicz University in Poznań. Academic teacher inter alia at the Faculty of Sociology at the Nicolaus Copernicus University in Toruń, social activist.

Zbigniew Jelinek blogger from Lubuskie Voivodeship. Editor in chief and journalist of the week- ly ‘Goniec Lokalny’. In 2010 awarded with the Silver Pen by the President of Poland.

Katarzyna Kowalewska blogger from Pomerania Voivodeship. Graduate of international relations at the Nicolaus Copernicus University in Toruń.

Ewa Łosińska blogger from Lesser Poland Voivodeship. Long-term journalist for several news- papers, e.g. ‘Rzeczpospolita’, ‘Uważam Rze’, ‘Dziennik Polski’.

Krzysztof Łuksza blogger from West Pomeranian Voivodeship. Graduate of history at the Szcze- cin University.

Aleksandra Pałka blogger from Masovian Voivodeship. Student of sociology at the Warsaw Uni- versity and journalism at the Cardinal Stefan Wyszyński University in Warsaw.

Adam Podgórski blogger from Silesian Voivodeship. Author of books, journalist, social activist.

Łukasz Wolski blogger from Lower Silesian Voivodeship. Graduate of political science at the University of Wrocław.

184