Geração de energia elétrica e (des) integração regional
Eduardo Nunes Guimarães Vitorino Alves da Silva
Palavras-chave: infra-estrutura; logística de integração; desenvolvimento econômico; economia regional.
Resumo: O objetivo deste texto é discutir o impacto social e econômico decorrente de grandes projetos de intervenção espacial; em particular, destacar os efeitos diretos e indiretos da construção de hidrelétricas sobre a logística de integração espacial manifestada através dos volumes e intensidades dos fluxos de bens e pessoas e seus rebatimentos sobre a dinâmica demográfica e econômica das áreas circunvizinhas. Com base em uma análise histórica do período pós 1970, foram apresentados indicadores de desempenho demográfico, de produção e de finanças públicas para evidenciar alguns gargalos sociais e econômicos decorrentes de projetos desta natureza. A hipótese é a de que o ônus para as comunidades locais transcende os impactos ambientais e, sobretudo, encontram-se além da capacidade de ação das escalas de poder local. Portanto, apesar da compensação financeira aos municípios, definida em lei a partir do final da década de 1980, o texto procura mostrar como a presença dos grandes reservatórios de águas das barragens hidrelétricas causam impactos de (des) integração sobre as pretéritas e potenciais interações econômicas e sociais das comunidades e sobre o próprio contexto econômico e sua rede urbana regional. O propósito é destacar e propor uma reflexão acerca da necessidade de incorporar nos estudos de impacto dos grandes projetos o estudo da sua dimensão logística de infra-estrutura de integração e, consequentemente, seus impactos diretos e indiretos sobre as comunidades afetadas e suas articulações econômicas e complementaridades internas e externas. Os resultados encontrados neste estudo reforçam o entendimento de que, de forma geral, os grandes projetos hidrelétricos, dentre seus diversos requerimentos, não têm sido devidamente planejados para atender as articulações espaciais das comunidades e das atividades econômicas no âmbito local e regional.
Trabalho apresentado no XVII Encontro Nacional de Estudos Populacionais, ABEP, realizado em Caxambú- MG – Brasil, de 20 a 24 de setembro de 2010.
Professores do Instituto de Economia da UFU e pesquisadores do Núcleo de Estudos e pesquisas em Desenvolvimento Regional e Urbano (NEDRU/IE/UFU).
Geração de energia elétrica e (des) integração regional
Eduardo Nunes Guimarães Vitorino Alves da Silva
INTRODUÇÃO
A preocupação central deste estudo é reforçar a importância acerca do conhecimento da dinâmica espacial da economia como condição essencial para planejar os investimentos e as próprias políticas de desenvolvimento regional. Neste contexto este trabalho procura destacar o impacto sócio-econômico dos grandes projetos de construção de hidrelétricas nas estruturas espaciais. A escolha destes investimentos, em particular, decorreu da visível interferência que as construções das barragens e a conseqüente formação de grandes áreas inundadas provocam na organização espacial da economia destas localidades. As barragens como decisões de investimento representam uma interferência planejada, embora a dimensão e a própria geografia das áreas inundadas também sejam condicionadas pela forma física natural do relevo e da hidrografia pré-existente. Com isso, ação planejada e condições naturais interagem e provocam interferências sobre a dinâmica sócio-econômica do espaço regional, podendo tanto criar sinergias positivas e novas oportunidades de desenvolvimento econômico quanto provocar rupturas nas interações herdadas e assim, também dificultar ou obstruir uma articulação econômica potencial ulterior. O ponto de partida da nossa discussão foi um trabalho desenvolvido pela Companhia Energética de Minas Gerais (Cemig, 1987), empresa estatal responsável por diversos investimentos em geração de energia elétrica, cujo objetivo era desenvolver uma análise da organização econômico-social do território do Estado de Minas Gerais no período 1970-80 como subsídio para o planejamento de suas ações de investimento num horizonte de longo prazo 1985-2005. No referido documento Cemig (1987:22), se apontava como preocupação subjacente ao diagnóstico da estrutura espacial e socioeconômica do estado “a existência em Minas Gerais, de dois grandes lagos artificiais (Três Marias e Furnas)” e, conseqüente, impacto na logística de integração da economia dos municípios localizados nas suas proximidades. Neste sentido, o estudo da Cemig (1987:44-57) dedica especial atenção à denominada região do Alto São Francisco, onde se localiza a barragem da hidrelétrica de Três Marias, construída e gerida pela própria empresa estatal. Segundo o referido estudo, o desempenho econômico e demográfico desta região, naquele período (1970-80), já apontava um “vazio de potencial de desenvolvimento” ou “enclave de baixo nível econômico”, marcado por uma restrita interação intermunicipal. Segundo o diagnóstico (Cemig, 1987:46- 7) “a pouca integração da Região do Alto São Francisco pode estar sendo determinada, em parte, pela existência ali do reservatório de Três Marias. (...) esse reservatório parece influir apenas no sentido de dificultar as interações entre as cidades da região...” Em síntese, a preocupação do diagnóstico era apontar os possíveis questionamentos acerca do impacto daquela barragem, destacando que a presença do lago e a ausência de infra-estrutura complementar parecem dificultar a interligação viária entre os municípios situados em margens opostas. A preocupação específica da Cemig com os possíveis impactos econômicos e sociais dos grandes projetos de intervenção espacial vem acompanhada de dois outros desafios basilares: a regionalização dos espaços econômicos e as propostas de política de desenvolvimento regional. Estes dois planos de análise precisam ser desenvolvidos tanto na dimensão histórica quanto no campo conceitual e metodológico. O objetivo deste nosso trabalho não é aprofundar esta discussão teórica, mas apenas perpassar pela mesma para retomar a preocupação apontada pela Cemig e destacar os efeitos diretos e indiretos da
Trabalho apresentado no XVII Encontro Nacional de Estudos Populacionais, ABEP, realizado em Caxambú- MG – Brasil, de 20 a 24 de setembro de 2010. Professores do Instituto de Economia da UFU e pesquisadores do Núcleo de Estudos e pesquisas em Desenvolvimento Regional e Urbano (NEDRU/IE/UFU). construção de hidrelétricas sobre a logística de integração espacial manifestada através dos volumes e intensidades dos fluxos de bens e pessoas e seus rebatimentos sobre a dinâmica demográfica e econômica das áreas circunvizinhas e do próprio espaço regional. Para tanto, foram selecionados quatro barragens, construídas em Minas Gerais pela estatal Cemig, escolhidas como uma amostra do fenômeno de intervenção espacial e entendidas como representativas pela diversidade de datas da construção, tamanhos dos lagos e distintas localizações. Assim foram selecionadas para fazer parte do estudo a Usina de Três Marias (potencial energético de 396 MW), inaugurada no ano de 1962 e com área inundada de 1.110,54 km2, alvo pioneiro de preocupações da Cemig; a Usina de Emborcação (1.192 MW), inaugurada no ano de 1982 e com área inundada de 432,48 km2, na divisa do território estadual e consequentemente envolvendo duas escalas de poder estadual; a Usina de Nova Ponte (510 MW), inaugurada no ano de 1994 e com área inundada de 397,41 km2 e; finalmente, a Usina do Funil (180 MW), inaugurada no ano de 2003 e com a menor área inundada, apenas 40,49 km2, mas localizada em uma área vizinha de outras barragens, incluindo o grande lago da hidrelétrica de Furnas.
Mapa 1 Localização das hidrelétricas selecionadas
O trabalho está dividido em mais três partes além desta introdução. Uma seção dedicada a uma breve discussão da dinâmica econômica no espaço e a importância da infra- estrutura logística de integração dos fluxos. Uma seção dedicada à análise do desempenho econômico, fiscal e demográfico no período pós 1970 dos municípios do entorno das barragens selecionadas. Finalizando com algumas considerações sobre os desafios do planejamento das grandes obras de intervenção espacial.
1. A DINÂMICA DOS ESPAÇOS ECONÔMICOS COMO ESPAÇOS DE FLUXOS
O desenvolvimento desigual das atividades econômicas no espaço e a formação de núcleos urbanos de maior adensamento demográfico e com hierarquias produtivas mais densas e complexas é um dado histórico marcante da dinâmica de acumulação do modo de produção capitalista. Em termos teóricos este tema do desenvolvimento desigual e desequilíbrios espaciais da atividade econômica ganharam grande destaque com os trabalhos de Hirschman (1961) e Myrdal (1972). O ponto de partida é uma clássica, mas decisiva, observação elementar: o desenvolvimento ocorre de forma desigual. Ou como Hirschman (1961:276) problematizou esta questão, o desenvolvimento desigual “é condição concomitante e inevitável do próprio desenvolvimento”. Na verdade a incorporação da dimensão espacial na análise econômica pode ocorrer, conforme proposto por Hirschman (1961) e Myrdal (1972), em torno da temática geral do desenvolvimento desigual da atividade econômica no espaço ou, numa vertente neoclássica, denominada de desequilíbrios espaciais da atividade econômica. De fato, não se trata apenas de diferenças de designação, mas uma marcante diferenciação de princípios de funcionamento da economia. Enquanto a primeira procura enfatizar que a desigualdade de desenvolvimento do espaço é um desdobramento intrínseco do próprio movimento de reprodução das forças produtivas, o segundo, por sua vez, parte do pressuposto de que o desequilíbrio é resultado de alguma anomalia nas condições ótimas de alocação de recursos e reprodução do sistema produtivo, que ocorre sobre o espaço. De fato, a análise espacial da economia não se ocupa apenas da identificação e caracterização da desigualdade do desenvolvimento. De modo geral a economia regional se volta ao estudo dos casos de estagnação e decadência econômica de um lado, e dos casos de progresso ou prosperidade de outro. Ou como sugere North (1955), uma teoria do crescimento econômico regional deveria, claramente, concentrar-se nos fatores críticos que promovem ou impedem o desenvolvimento. Este é, portanto, o grande ponto de partida dos estudos regionais: analisar os casos de prosperidade, decadência, estagnação ou atraso de desenvolvimento econômico de uma área em relação a outras. Embora pouco presente no “mainstream” econômico, conforme destacado por Storper (1997) e Krugman (1998) ou mesmo na literatura marxista, conforme Souza (2000) e Gottdiener (1997), as políticas e estratégias de desenvolvimento regional tiveram forte influência na organização espacial da economia em diversos países a partir do II Pós-Guerra. Na verdade, um grande projeto pioneiro que teve grande repercussão internacional foi a experiência norte americana de intervenção no vale do Rio Tennessee (TVA – Tennessee Valley Authority)1. A era Keynesiana foi marcada por importantes políticas e diferentes estratégias de enfrentamento das diversidades regionais, com destaque para os programas italiano (Cassa per il Mezzogiorno) e francês (DATAR – Délégation à l’Aménagement Du Territoire ET à l’Action Régionale, 1963)2. No caso brasileiro foram muito importantes as políticas desenvolvidas no âmbito da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE)3. A preocupação da Cemig em procurar ferramentas para caracterizar a dinâmica econômica no espaço territorial mineiro e assim amparar o planejamento de seus investimentos em energia elétrica e as próprias propostas de política de desenvolvimento regional não representava uma ação isolada, mas um esforço amplamente empreendido em órgãos de planejamento. Na verdade, ao se deparar com o problema das diversidades do desenvolvimento, aquele órgão se deparava com dois desafios basilares: por um lado, como dimensionar e representar geograficamente os campos de forças próprios das economias regionais e, por outro, quais as estratégias e políticas de desenvolvimento regional utilizar. Neste contexto a indagação de Hirschman (1961:275) torna-se fundamental: “how can development been transported from a region or a country to another?” Na verdade, do ponto de vista da dimensão espacial, ao colocar esta questão o referido autor já antecipou duas importantes discussões: de um lado, a formação histórica dos países, suas delimitações territoriais e instituições de referência e suporte e; de outro lado, a existência concreta de regiões econômicas, sua conceituação e propostas objetivas de delimitação espacial ou regionalização. O que emerge desta discussão é a necessidade de apreender a complexa inter-relação entre o todo e as partes presente na produção social do espaço. Como muito bem observa North (1955), em sua critica as insuficiências da teoria da localização para explicar o caso concreto do desenvolvimento dos EUA, tanto o povoamento quanto o crescimento econômico das novas regiões, embora diferenciado, foram determinados pela integração no mercado mundial e não pela sucessão de etapas clássicas próprias ao velho mundo. Ou seja, está
1 . Ver uma abordagem histórica e descritiva deste projeto em Gray, Aelred J. & Johnson, David A. (2005). 2 . Ver uma análise descritiva dos programas em Hall, Peter (2002); Clout, Hugh (1986) e Dunford, M (1988). 3 . Ver análise descritiva e crítica em SUDENE, 1967 e Fundação João Pinheiro, 1984. presente a idéia de que cada parte ou região econômica guarda sua singularidade, mas não pode ser entendida fora do contexto histórico e espacial mais geral. Com isso, dois pontos importantes vieram à tona. Primeiro, que toda área regional ou região econômica é constituída a partir de um pólo central, também denominado de pólo de crescimento, responsável pela formação de um campo de forças que atua sobre sua área de influência. Segundo, que a emergência concreta de regiões, seja na escala sub-nacional ou internacional, não implica na constituição de ambientes econômicos isolados e independentes. Pelo contrário, na economia moderna, o surgimento e a diferenciação das estruturas produtivas regionais ocorrem a partir de uma particular e complexa combinação entre o todo e as partes. Sendo esta integração interna e externa das economias locais e regionais que ajudam a explicar os principais determinantes da diferenciação da economia no espaço. Para tanto, chamamos a atenção para a importância de reestruturação da infra- estrutura de transportes de integração interna as regiões como um dos elementos de fortalecimento da rede urbana e da capacidade de desenvolvimento de suas economias. Em suma, a idéia é utilizar como referência o caso concreto dos projetos de construção de barragens hidrelétricas para destacar a necessidade de reformulação de políticas de investimento públicas e privadas. Em particular, aqueles investimentos relativos à infra- estrutura logística de integração e desenvolvimento regional e urbano, considerada primordial ao desenvolvimento dos fluxos de integração comercial e produtiva nas regiões e entre elas, bem como ao fortalecimento da rede urbana no interior do espaço nacional. No caso brasileiro a necessidade de repensar a infra-estrutura logística de transportes de integração e sua debilidade estrutural remonta à crise financeira do Estado, iniciada ao final da década de 1970. Como conseqüência, para atingir uma nova fase de desenvolvimento, não basta recuperar as infra-estruturas herdadas do modelo de desenvolvimento pregresso. Ou seja, os desafios presentes e futuros do desenvolvimento brasileiro vão muito além das pulverizadas (e às vezes bem sucedidas) experiências de arranjos produtivos locais. O que recoloca a necessidade de concepção de um novo modelo de financiamento e produção de infra-estrutura logística de integração nacional e internacional e geração de ambientes de inovação regional. As transformações econômicas e demográficas ocorridas no espaço territorial brasileiro e a própria necessidade de ocupar um novo papel no cenário internacional, colocam o imperativo de um redesenho operacional e de integração geográfico da infra-estrutura logística de integração nacional e regional e da estruturação da rede urbana. Assim, tanto a otimização do investimento em infra-estrutura de integração social e produtiva, quanto em políticas de apoio à formação de ambientes de inovação tecnológica, são condições sinérgicas objetivas que possibilitam o desenvolvimento sócio-econômico dos núcleos urbanos e suas áreas regionais de influência, determinando o campo de forças da configuração espacial e a capacidade de desenvolvimento regional e nacional. O subproduto desta discussão é a busca de alternativas para os casos de regiões em cujo interior despontam as assimetrias entre o(s) município(s) mais desenvolvido(s) circundado(s) por um entorno pobre e excluído da rota de desenvolvimento. Portanto, um bom planejamento logístico de ações de investimento permitiria incluir na rota do desenvolvimento regional tanto regiões até então estagnadas, quanto aquelas que se encontram inseridas nas áreas de influência (Rochefort, 1998) dos centros mais dinâmicos ou que apresentam uma maior concentração dos fluxos sócio-econômicos (Perroux, 1967 e Castells, 2000). No caso das áreas de barragens hidrelétricas é preciso levar em consideração que quanto mais antiga a barragem, menos infra-estrutura construída previamente e maior prejuízo potencial para a logística de integração futura. Portanto, torna-se necessário não só reconhecer as forças econômicas e sociais que formam o ambiente de polarização e fluência regional, bem como definir claramente as estratégias e ferramentas a serem utilizadas para a promoção do desenvolvimento. As transformações em curso e os desafios postos no presente e no futuro conduzem- nos a prestar a devida atenção também à importância da política multi-escalar. Ou, como acentua Vainer (2002), é preciso considerar o poder das escalas para não superestimar o alcance do poder local e das particularidades dos arranjos produtivos e institucionais locais. Assim, ainda que as transformações em curso tenham trazido novos e reais desafios, ainda que o poder dos Estados nacionais e estaduais possa ser questionado na sua eficiência no mundo global, tanto como poder de decisão, quanto como poder de transformação das realidades regionais, não se pode tomar um desempenho local como resultante direto de condicionantes estritamente localizados. Portanto, nossa argumentação procura dar ênfase na idéia, segundo Diniz (2006:13), de que “a combinação de transportes e cidades são a base e o elemento decisivo para o desenvolvimento regional.” Ou seja, a infra-estrutura que conforma o sistema de transportes é entendida como basilar para a articulação da rede de cidades e o dinamismo de suas economias, pois permite estabelecer a conectividade entre as mesmas, naquilo que Castells (2000) denominou de sociedade em rede.
2. DESEMPENHO ECONÔMICO E DEMOGRÁFICO NO ENTORNO DAS BARRAGENS
Nesta parte do trabalho encontra-se realizada uma análise do desempenho econômico e demográfico dos municípios do entorno de quatro usinas hidrelétricas construídas no Estado de Minas Gerais pela empresa estatal de energia elétrica. Trata-se de empreendimentos realizados em diferentes momentos e guardadas as singularidades próprias de cada caso e espaço regional. A primeira e mais antiga encontra-se localizada em área de baixo dinamismo econômico e distante dos principais pólos da economia estadual. Duas outras usinas situadas no Triângulo Mineiro, área com forte presença de hidrelétricas, e subordinadas à área de influência de um pólo regional de grande dinamismo. A última, construída recentemente em área com grande presença de outras barragens, mas em uma região sem uma forte presença de um pólo regional. Toda esta diversidade ajuda a ilustrar um longo período histórico e, com isso, permite revelar características próprias de cada caso, mas principalmente, também possibilita compreender efeitos comuns do impacto dos grandes empreendimentos espaciais e suas infra-estruturas de integração.
2.1. Demografia e produto interno bruto municipal no entorno das barragens Construída no final da década de 1950 e inaugurada no ano de 1962, a Hidrelétrica de Três Marias não foi planejada para gerar um grande potencial energético, mas contemplava um volumoso e extenso reservatório de água. O período de sua construção representava um momento de grande dinamismo da economia nacional, capitaneada pelo Plano de Metas de JK, e trazia no seu bojo uma rápida e moderna interiorização da infra-estrutura de transporte rodoviário. A construção da BR040 ligando Belo Horizonte à nova Capital Federal (Brasília) criou um eixo longitudinal na margem direita da barragem posicionando os municípios de Três Marias e Felixlândia na área de influência da capital mineira, permitindo a estes participar diretamente do fluxo de integração de Belo Horizonte e Rio de Janeiro com Brasília (conforme Mapas 1 e 2). Entretanto, naquele momento quando as questões ambientais e particularmente as condições concretas de integração do território interiorano não estavam claramente delineadas, não foram projetadas e nem construídas as infra-estruturas que permitissem o fomento e o próprio aproveitamento potencial dos fluxos comerciais e produtivos entre as margens esquerda e direita da barragem. Na verdade, deixou-se de considerar o potencial de expansão dos fluxos que pudessem vir a fomentar uma maior integração com as regiões de expansão do Triângulo Mineiro e Norte de São Paulo. O resultado foi uma rota exclusiva de integração da margem direita com a economia da capital mineira e, consequentemente, uma forçada ruptura ou desintegração regional das comunidades e da economia da margem esquerda da barragem. Como pode ser visto na Tabela 1, os municípios beneficiados diretamente pela rota de integração de Belo Horizonte com Brasília (Felixlândia e Três Marias), bem como aqueles localizados ao sul da barragem e mais próximos à capital mineira (Abaeté e Pompéu) experimentaram um dinamismo demográfico positivo, apesar do baixo desempenho demográfico e econômico médio de toda a região desta barragem. Como ressaltado anteriormente, o caso desta barragem despertou o interesse da Cemig (1987), que já destacava o fraco dinamismo regional e a incapacidade de retenção populacional. Entretanto, o que se procura destacar é que o fraco desempenho relativo médio, na verdade, guarda uma singularidade, localizada de forma mais preocupante na margem esquerda da barragem e resultante não especificamente da construção do lago, mas da falta de planejamento nas obras de infra-estrutura que condenaram esta margem ao isolamento dos fluxos sociais e econômicos. Muito diferente da experiência norte americana no Vale do Rio Tennesse, pode- se observar que a construção do lago de Três Marias não foi acompanhada de um planejamento da integração logística histórica e da identificação de novas potencialidades, seja em termos da própria integração interna da área da bacia do Rio São Francisco, seja, muito menos, em uma projeção potencial das oportunidades de integração das comunidades tanto da margem esquerda quanto da margem direita, particularmente no que se refere à divisão nacional do trabalho e articulação com os mercados de São Paulo e do nordeste do país. Neste contexto, passados quase 50 anos da intervenção na área, os dados demográficos revelam o forte impacto negativo que a ausência das vias de integração provocou sobre os municípios de Biquinhas, Paineiras e mesmo em Morada Nova de Minas e Abaeté, este último em menor grau, em função de sua localização mais ao sul e com acesso à BR262, que liga Belo Horizonte ao Triângulo Mineiro.
Mapa 2 Hidrelétrica de Três Marias com sistema viário principal
Municípios como Paineiras, São Gonçalo do Abaeté e Morada Nova de Minas, que após a construção do reservatório da usina ficaram cerceados de vias de integração na rede urbana regional experimentaram um baixo dinamismo econômico em decorrência de uma frágil integração no mercado. Incapacitados de oferecerem condições de inserção econômica a sua população pela falta de uma dinâmica econômica própria ou pela criação de novas oportunidades de integração aos mercados, estes municípios sofreram gradativamente os efeitos negativos das trocas migratórias, seja com redução absoluta da população, seja com modestas taxas de crescimento. A análise histórica dos indicadores do produto interno bruto dos municípios reforça de forma mais acentuada o débil desempenho econômico dos municípios do entorno da barragem, que mesmo no caso daqueles que cresceram em dimensão demográfica absoluta, apresentaram um desempenho econômico relativo negativo, quando considerados no plano estadual (Tabela 2). A única exceção foi o município de Três Marias, sede da hidrelétrica e localidade melhor posicionada em termos da infra-estrutura de integração regional, quando consideradas suas condições de acesso às BR040 (Belo Horizonte–Brasília) e BR365 (construída em 1974 e interligando o norte de Minas Gerais e o nordeste do país com o Triângulo Mineiro e economia paulista). Portanto, apesar de um pequeno desempenho superior dos municípios da margem direita da barragem e também daqueles localizados mais ao sul do lago, passadas cinco décadas, pode-se argumentar que embora outros fatores possam ter influído sobre o desempenho social e econômico dos municípios desta área, a falta de atenção com os investimentos na infra-estrutura logística de integração intra e extra-regional criou barreiras objetivas para o desenvolvimento destas comunidades.
Tabela 1 População total dos municípios: 1970-2007
Usina de Três Marias - Ano - População 62 1970 1980 1991 2000 2007 Abaeté 20.039 17.858 20.689 22.330 22.448 Biquinhas 5.179 3.487 3.055 2.818 2.629 Felixlândia 9.870 10.654 11.926 12.777 13.644 Morada Nova de Minas 8.233 6.023 6.659 7.591 8.299 Paineiras 7.553 5.890 5.235 4.890 4.577 Pompéu 17.037 17.151 20.350 26.023 28.372 São Gonçalo do Abaeté 11.966 10.875 9.745 5.430 6.140 Três Marias 9.789 17.624 21.399 23.539 26.431 Fonte: Censos demográficos de 1970, 1980, 1991 e 2000 e Contagem populacional 2007 do IBGE Mesmo o potencial turístico que as barragens podem oferecer, em geral contribuindo positivamente para o saldo demográfico de algumas localidades, representa um estímulo econômico muito incipiente quando confrontado com o ônus causado pela interrupção nos vínculos históricos e nas condições potenciais de integração comercial e produtiva da rede urbana regional. A formação de grandes áreas inundadas e a conseqüente inviabilização logística de participação nos fluxos regulares de trocas internas e externas, provocada pela falta de planejamento e investimentos nas vias de integração teve como resultante uma deslocalização econômica dos lugares e comunidades afetados. Como ressalta Braudel (1997:458-62), a própria cidade cresce em determinado lugar e raramente o abandona, embora as relações sociais de produção possam abandonar alguns lugares, alterando suas posições relativas no espaço dos fluxos econômicos mundiais.
Tabela 2 Participação no Produto Interno Bruto de Minas Gerais: 1970-2007
Ano - % PIB MG Usina de Três Marias - 62 1970 1975 1980 1985 1990 1996 2000 2003 2005 2007 Abaeté 0,154 0,103 0,087 0,064 0,12 0,113 0,084 0,09 0,086 0,076 Biquinhas 0,023 0,022 0,013 0,012 0,014 0,015 0,013 0,01 0,009 0,009 Felixlândia 0,044 0,032 0,027 0,035 0,027 0,031 0,037 0,04 0,037 0,032 Morada Nova de Minas 0,036 0,024 0,016 0,012 0,022 0,033 0,028 0,028 0,028 0,027 Paineiras 0,044 0,03 0,024 0,012 0,019 0,02 0,019 0,016 0,015 0,014 Pompéu 0,086 0,077 0,074 0,098 0,092 0,075 0,105 0,115 0,119 0,125 São Gonçalo do Abaeté 0,065 0,058 0,05 0,037 0,021 0,044 0,025 0,028 0,032 0,032 Três Marias 0,016 0,074 0,147 0,286 0,345 0,316 0,284 0,338 0,381 0,411 Fonte: Produto Interno Bruto dos Municípios 1970-2007, IBGE
O caso da Hidrelétrica de Emborcação, construída no final da década de 1970 e início da de 1980 na divisa de Minas Gerais com Goiás representa outro exemplo interessante; pois diferentemente da Usina de Três Marias, esta usina foi construída em uma região com destacado desempenho econômico e demográfico (Guimarães et al, 2001). Esta particularidade ajuda a retomar a discussão da integração logística sobre outro prisma, procurando destacar a manifestação da deslocalização econômica no interior de uma região, que diferentemente do caso anterior, agora se trata de área reconhecida (Guimarães, 2004) pela sua histórica integração e dinamismo econômico. Quando o lago da Usina de Emborcação foi formado no início dos anos 1980 já existia nesta área uma infra-estrutura de transportes que lhe permitia uma boa integração rodoviária e ferroviária com o sudeste de Goiás e Distrito Federal, com a pujante economia paulista, além da capital mineira. Este legado histórico já implicava um desempenho diferenciado no interior da região, mostrando uma tendência de perda demográfica relativa ou absoluta por parte dos municípios menores no período de 1970 a 1980. Esse fato, dentre várias particularidades próprias de cada localidade, pode ser explicado pelo crescente processo de urbanização pelo qual o país passava naquele período. A acelerada urbanização ocorria predominantemente pela atração exercida pelos grandes centros e também pela crescente polarização exercida pelos núcleos regionais em expansão no país. A perda de população dos municípios menores e de características econômicas mais rurais também foi fruto da revolução verde pela qual passava o país, sobretudo a região dos cerrados, que liberou grandes quantidades de mão-de-obra através da mecanização do campo e “melhoramentos” biológicos e genéticos que aumentaram a produtividade e o valor das terras do cerrado.
Mapa 3 Hidrelétrica de Emborcação com sistema viário principal
A perda de população dos municípios menores aconteceu principalmente na forma de êxodo rural. Contraditoriamente esses fluxos foram intensificados no período em que chegava à região a infra-estrutura rodoviária, agora sob bases mais modernas e dinâmicas, consolidadas com a pavimentação das principais rodovias de acesso aos grandes mercados nacionais (BR050 trecho Uberlândia/Araguari pavimentado em 1961, as BR365, BR452 e MG223 em 1974 e MG190 em 1975). No primeiro momento, ao invés de fortalecer as economias das cidades menores, serviram para acentuar o processo de emigração e ratificar a rede de influências de Uberlândia (principal pólo da região). A rodovia pavimentada nas cidades do interior não representou necessariamente uma integração comercial e produtiva das mesmas, fortalecendo a divisão regional do trabalho regional. Pelo contrário, dependendo dos traçados e da proximidade dos pólos principais, estas vias tão somente transformaram as sedes e as economias destes municípios em pontos finais de ligação com o pólo principal, sem automaticamente fortalecer ou mesmo gerar uma complementaridade econômica regional. Este fator, ao invés de propiciar desenvolvimento econômico e o adensamento demográfico da área, valorizou as terras e provocou a aceleração do êxodo rural em direção aos núcleos urbanos melhor aparelhados para oferecer oportunidades de investimento, instrução, sociabilidade e trabalho.
Tabela 3 População total dos municípios: 1970-2007
Usina de Emborcação - Ano - Popupação 1982 1970 1980 1991 2000 2007 Abadia dos Dourados 10.077 8.004 6.492 6.447 6.565 Araguari 63.368 83.519 91.283 101.519 104.962 Cascalho Rico 3.403 2.447 2.629 2.623 2.799 Douradoquara 3.194 2.125 1.583 1.785 1.796 Estrela do Sul 8.524 7.350 7.233 6.881 7.143 Grupiara 2.173 1.359 1.265 1.371 1.412 Monte Carmelo 20.417 26.870 34.705 43.894 44.428 Fonte: Censos demográficos de 1970, 1980, 1991 e 2000 e Contagem populacional 2007 do IBGE.
No caso específico dos municípios do entorno da Barragem de Emborcação apenas Monte Carmelo e Araguari apresentaram ganhos populacionais, conforme tendência já delineada antes da construção da hidrelétrica (Tabela 3). Ou seja, a impressão é a de que a formação do lago não teria alterado o rumo dos acontecimentos nesta área. Mas, com certeza ele alterou, considerando que representou a criação de um enorme obstáculo para a interligação social e econômica entre vários municípios mineiros da margem esquerda do rio Paranaíba (Douradoquara, Grupiara e Cascalho Rico) e os municípios goianos da margem direita. Na verdade, as economias destes municípios sofreram as conseqüências de serem transformados em pontos terminais de vias rodoviárias desarticuladas, ou seja, sem se colocarem em posição viável para permitir a seqüência e sinergia dos fluxos de trocas. Além de o reservatório ter comprometido as ligações rodoviárias, haja vista não ter sido planejada nem executada nenhuma ponte de transposição do lago, este também interrompeu o fluxo ferroviário que desde a década de 1930 era realizado com Catalão, em Goiás. Esta desarticulação entre a economia dos municípios mineiros e goianos também teve impactos na rede urbana regional uma vez que o desenho da malha rodoviária foi direcionado para fortalecer a centralidade econômica do pólo regional de Uberlândia.
Tabela 4 Participação no Produto Interno Bruto de Minas Gerais: 1970-2007
Ano - % PIB MG Usina de Emborcação - 1982 1970 1975 1980 1985 1990 1996 2000 2003 2005 2007 Abadia dos Dourados 0,048 0,035 0,02 0,017 0,017 0,03 0,023 0,022 0,022 0,024 Araguari 0,634 0,546 0,429 0,444 0,347 0,366 0,696 0,676 0,8 0,755 Cascalho Rico 0,016 0,018 0,013 0,008 0,009 0,011 0,014 0,015 0,014 0,012 Douradoquara 0,018 0,015 0,012 0,007 0,008 0,009 0,006 0,007 0,007 0,006 Estrela do Sul 0,08 0,038 0,055 0,042 0,046 0,041 0,032 0,033 0,033 0,032 Grupiara 0,011 0,009 0,011 0,004 0,008 0,008 0,006 0,006 0,006 0,006 Monte Carmelo 0,149 0,126 0,165 0,221 0,127 0,144 0,22 0,213 0,21 0,237 Fonte: Produto Interno Bruto dos Municípios 1970-2007, IBGE. A análise da série histórica do desempenho do PIB municipal reforça esta interpretação na medida em que se pode observar que excetuando os municípios de Araguari e Monte Carmelo que tiveram suas logísticas de integração menos afetadas pelo lago e ao mesmo tempo foram diretamente beneficiados pela expansão da cafeicultura regional, em geral, a construção da barragem não contribuiu para o dinamismo das economias municipais. Conforme pode ser observado nos dados da Tabela 4, excetuando a economia dos mencionados municípios, todos os demais não só continuaram a representar uma pequena participação no PIB estadual como, particularmente, reduziram a ínfima parcela relativa de suas estruturas produtivas. Este baixo desempenho econômico no interior de uma região que apresentou altas taxas de crescimento demográfico e econômico corrobora para justificar o argumento de que a construção do lago ocorreu sem uma necessária contrapartida de investimentos em infra-estruturas de integração intra e extra-regional. A ausência deste planejamento logístico contribuiu para reforçar as forças polarizadoras e concentradoras regionais e ajudou a sedimentar a fragilidade da rede urbana no entorno da barragem, dificultando o aproveitamento das oportunidades e sinergias que porventura surgiram nas três últimas décadas. A proposta deste texto, portanto, é apontar a necessidade, ainda que tardia, dos investimentos em infra-estruturas de integração destes municípios, interligando-os diretamente com a economia de Goiás e abrindo bifurcações de acesso para os fluxos advindos da economia paulista. O caso da Hidrelétrica de Nova Ponte, projeto adiado por vários anos e finalmente executado no início da década de 1990, apresenta características similares aos casos já apresentados, mas também ajuda a ilustrar concretamente a idéia basilar do argumento apresentado neste texto. Esta usina, conforme pode ser visto no Mapa 4, foi construída entre três importantes vias de integração do Triângulo Mineiro com o restante da economia mineira e estados vizinhos: a BR365, a BR452 e a BR262. Apesar dos constantes adiamentos e da própria indefinição inicial acerca dos investimentos na área do município de Nova Ponte, fator que contribui decisivamente para o declínio demográfico e econômico deste município entre as décadas de 1970 e 1980, percebe-se que a concretização do investimento teve um impacto importante na re-estruturação dos fluxos e da própria dinâmica da rede urbana regional.
Mapa 4 Hidrelétrica de Nova Ponte com sistema viário principal
Se tivesse seguido a mesma concepção das barragens anteriores, os municípios da margem direita seriam interligados à BR365 e os da margem esquerda à BR452 e ou BR262, podendo inclusive, por medidas de economia, ter alterado o traçado da BR452, que teve um dos seus trechos originais inundado pelo lago. O que teria provocado ruptura similar às apresentadas nos casos anteriores. Entretanto, no caso desta barragem, juntamente com a execução do projeto do reservatório foram construídas duas importantes rodovias pavimentadas integrando suas margens esquerda e direita. Ao invés de apenas abrir uma via de acesso da cidade de Nova Ponte (sede da usina) para a BR452, foi construída a rodovia MG190, cujo traçado integrou o fluxo da BR365, passando por Irai de Minas, Nova Ponte, entroncamento da BR452 e seguindo até Uberaba, interligando neste ponto ao fluxo da BR050, de acesso direto a economia de São Paulo. Da mesma forma foi pavimentada a rodovia BR462 interligando Patrocínio (BR365 e MG187) a Perdizes, entroncamento da BR452. Como podem ser vistos na Tabela 5, os traçados destas rodovias de integração sobre o lago parecem ter sido importantes para permitirem aos municípios do entorno do lago, novas e substantivas condições concretas de integração comercial e produtiva. De forma geral, todos os municípios desta barragem tiveram desempenho demográfico positivo, inclusive Irai de Minas cuja base inicial era bastante diminuta. A única exceção foi o caso do município de Pedrinópolis, cuja localização próxima à BR452 deixou sua economia um pouco deslocada do fluxo principal, haja vista que a estrada que o interligava à margem direita da barragem não foi pavimentada e tão pouco foi construída uma ponte sobre o lago formado. Portanto, excetuando o caso de Pedrinópolis, único município que teve o potencial de integração parcialmente prejudicado pela formação do lago e, portanto, mais sujeito aos efeitos polarizadores do núcleo de Uberlândia, todos os demais apresentaram desempenho positivo. O caso de Sacramento é particular, pois a sede de seu município encontra-se distante da barragem e, considerando a própria malha rodoviária asfaltada que integra este município, sua articulação socioeconômica histórica sempre foi mais voltada para o sul (São Paulo), não tendo sofrido um impacto direto da área inundada.
Tabela 5 População total dos municípios: 1970-2007
Ano - População Usina de Nova Ponte - 1994 1970 1980 1991 2000 2007 Iraí de Minas 3.580 3.427 4.476 5.883 6.306 Nova Ponte 6.261 5.325 10.147 9.216 11.609 Patrocínio 35.578 44.376 60.753 73.060 79.644 Pedrinópolis 2.472 3.670 4.391 3.352 3.448 Perdizes 9.973 9.238 10.735 12.345 13.908 Sacramento 22.811 18.792 20.406 21.301 22.159 Santa Juliana 5.508 6.031 7.820 8.074 10.598 Serra do Salitre 5.560 6.299 7.984 9.416 10.258 Fonte: Censos demográficos de 1970, 1980, 1991 e 2000 e Contagem populacional 2007 do IBGE.
Os dados do PIB municipal confirmam a tendência expressa nos dados demográficos, mostrando que todos os municípios desta barragem tiveram um expressivo incremento na participação relativa do PIB estadual, notadamente no período que sucedeu a construção da barragem (Tabela 6). A pequena exceção, conforme já apontado, foi o caso de Pedrinópolis, que embora tenha experimentado um ligeiro desempenho positivo, descolou do dinamismo médio dos demais municípios. Apesar de diversos fatores poderem ter contribuído para estes resultados, considerando a proximidade entre os municípios desta barragem e os da barragem de Emborcação e, considerando ser semelhante, na área das duas barragens, a distância relativa da força polarizadora do pólo regional de Uberlândia, pode-se concluir no sentido de que os investimentos nas vias de integração sobre o lago de Nova Ponte tenham tido um efeito direto sobre os resultados socioeconômicos dos municípios do seu entorno.
Tabela 6 Participação no Produto Interno Bruto de Minas Gerais: 1970-2007 Usina de Nova Ponte - Ano - % PIB MG 1994 1970 1975 1980 1985 1990 1996 2000 2003 2005 2007 Iraí de Minas 0,009 0,014 0,013 0,019 0,02 0,016 0,032 0,039 0,034 0,027 Nova Ponte 0,042 0,032 0,039 0,072 0,061 0,061 0,175 0,182 0,181 0,194 Patrocínio 0,363 0,345 0,254 0,367 0,273 0,447 0,43 0,431 0,438 0,38 Pedrinópolis 0,017 0,013 0,024 0,013 0,011 0,029 0,019 0,027 0,026 0,021 Perdizes 0,058 0,058 0,049 0,058 0,051 0,073 0,101 0,152 0,145 0,118 Sacramento 0,132 0,131 0,168 0,15 0,057 0,083 0,165 0,182 0,165 0,163 Santa Juliana 0,028 0,025 0,024 0,031 0,012 0,021 0,058 0,076 0,079 0,077 Serra do Salitre 0,039 0,014 0,035 0,044 0,02 0,072 0,062 0,066 0,064 0,054 Fonte: Produto Interno Bruto dos Municípios 1970-2007, IBGE
A experiência dos investimentos complementares que foram empreendidos nesta barragem deveria servir de referência para o planejamento dos novos e velhos projetos de grande intervenção no espaço. Planejamento este que deve levar em consideração as forças polarizadoras regionais que dão a direção dos fluxos de integração regional e também as oportunidades de integração nos fluxos nacionais e internacionais. Enfim, o planejamento da logística de (re)integração nas áreas de grande intervenção espacial deveria cumprir um papel de destaque nos projetos de investimento e desenvolvimento regional. Por fim, apresentamos o caso da Usina Hidrelétrica do Funil, construída no início dos anos 2000, cujos impactos ainda não estão claramente delineados
Mapa 5 Hidrelétrica do Funil com sistema viário principal
. Trata-se de uma intervenção espacial de menor magnitude, mas localizada em área já afetada por outros empreendimentos de maior impacto, como os lagos da enorme Represa de Furnas e da Represa Camargo. O mais importante a destacar nesta área do sul de Minas Gerais é sua histórica integração comercial e produtiva com a economia paulista. Entretanto, cumpre notar que apenas uma importante via de acesso, a BR381 (Rodovia Fernão Dias), cumpre esta função diretamente, ao ligar Belo Horizonte com a capital paulista. A grande maioria das demais rodovias nesta área segue no sentido horizontal, portanto, perpendicular ao eixo principal das forças de integração com a economia paulista, como que criando uma intensa teia interligando diversas comunidades, mas sem uma direção ou função econômica bem definida e capaz de engendrar uma maior densidade de fluxos de bens e serviços. Conforme pode ser observado no Mapa 5, a barragem da Usina do Funil foi construída próxima da BR381, sem interromper seu fluxo, formando um lago de pequena dimensão que assumiu uma forma horizontal e perpendicular à BR381. Na margem direita, seguindo no sentido horizontal com leve inclinação para o sudeste encontra-se a rodovia MG332 que interliga a BR381 com a BR265, interligando os municípios de Bom Sucesso e Ibituruna e seguindo no sentido nordeste em direção do município de São João Del Rei. Na margem esquerda, também com traçado horizontal encontra-se a BR265, que também dá acesso para a BR381 e interliga no entorno da barragem os municípios de Lavras, Itumirim, Itutinga, entroncamento com a MG332 e seguindo, conforme já comentado, na direção de São João Del Rei. A única estrada asfaltada com traçado vertical que cruza a represa é a MG335, ligando Bom Sucesso, Ijaci e Lavras. Esta estrada foi construída paralela à Fernão Dias e possibilita uma integração norte-sul em direção a São Paulo. Observando os dados demográficos dos municípios do entorno da barragem percebe- se que todos apresentaram um desempenho demográfico positivo, com destaque para Lavras, principal sub-polo regional, e Perdões, localizado nas margens da BR381 (Tabela 7). Como a barragem foi construída no início dos anos 2000, ainda que seja prematuro apontar possíveis tendências nota-se que os dados de 2007 não sofreram inversão de ritmo de crescimento, haja vista que todos os municípios apresentavam incrementos demográficos nas séries anteriores. Entretanto, quando analisamos o comportamento do PIB (Tabela 8), nota-se uma única importante alteração.
Tabela 7 População total dos municípios: 1970-2007
Ano - População Usina Funil - 2003 1970 1980 1991 2000 2007 Bom Sucesso 15.963 16.326 16.472 16.949 17.194 Ibituruna 2.632 2.588 2.572 2.755 2.825 Ijaci 3.442 3.622 4.473 5.059 5.687 Itumirim 4.795 5.059 6.127 6.385 6.439 Lavras 44.449 52.710 65.893 78.758 87.421 Perdões 12.956 14.105 16.300 18.724 19.407 Fonte: Censos demográficos de 1970, 1980, 1991 e 2000 e Contagem populacional 2007 do IBGE.
Embora a usina tenha sido inaugurada muito recentemente, os dados do PIB do município de Ijaci, apresentaram um crescimento substancial a partir do ano de 2003. Considerando que este é também o único município contemplado com uma via de transposição do lago, interligando o norte com o sul da área inundada, ainda que seja cedo para conclusões, até porque os métodos de estimação do PIB municipal não são muito precisos, esta possível tendência corrobora a discussão anterior acerca da importância das vias de integração. Em particular, se mantida esta tendência e ela não derivar exclusivamente do impacto da indústria de geração de energia, este caso ajuda a reforçar o argumento de que o mais importante não é apenas o investimento em infra-estrutura de transportes per si, mas fazê-lo no sentido de aproveitar as sinergias e condicionalidades das forças centrípetas e centrífugas presentes no espaço regional e nacional. Neste sentido, o que se nota neste caso é que, mantida esta tendência, o fortalecimento da economia do município de Ijaci, apesar da proximidade em relação à área de influência do município de Lavras, é reveladora dos efeitos diretos dos investimentos na infra-estrutura logística de integração da rede urbana regional.
Tabela 8 Participação no Produto Interno Bruto de Minas Gerais: 1970-2007
Ano - % PIB MG Usina Funil - 2003 1970 1975 1980 1985 1990 1996 2000 2003 2005 2007 Bom Sucesso 0,085 0,042 0,08 0,088 0,04 0,053 0,057 0,057 0,058 0,046 Ibituruna 0,015 0,009 0,015 0,013 0,105 0,132 0,01 0,01 0,01 0,008 Ijaci 0,023 0,021 0,031 0,023 0,015 0,015 0,017 0,066 0,061 0,062 Itumirim 0,017 0,015 0,016 0,015 0,011 0,015 0,015 0,016 0,015 0,013 Lavras 0,418 0,313 0,298 0,291 0,463 0,409 0,42 0,424 0,416 0,426 Perdões 0,084 0,063 0,075 0,075 0,047 0,06 0,068 0,075 0,094 0,078 Fonte: Produto Interno Bruto dos Municípios 1970-2007, IBGE
Enfim, o caso do Sul de Minas é bastante instigante porque guarda algumas características particulares. A presença de uma grande área inundada contribuiu para dificultar a integração de diversas localidades, mas o predomínio dos traçados horizontais das vias regionais de integração, muitas vezes definidas com critérios políticos, pode ser entendido como um elemento responsável pela fragilidade dos fluxos de trocas regionais e, consequentemente, pela ausência de pólos regionais mais expressivos. Esta é uma característica marcante da região sul, formada por uma rede urbana com fraca hierarquia e baixa integração e complementaridades. Com isso, muito maior do que o desafio de planejar a logística de integração nas áreas das barragens, em toda a região sul do estado emerge a necessidade de reestruturar o sistema viário de forma a permitir uma maior integração das economias dos principais municípios e destes com a economia paulista.
2.2. Compensação financeira e finanças públicas municipais
A partir deste ponto, analisaremos os efeitos diretos e indiretos dos recursos repassados, a título de compensação financeira, para as finanças públicas dos municípios mineiros, considerando-se os aproveitamentos hidrelétricos selecionados. A Tabela 9 evidencia os dados básicos das quatro usinas sob consideração: localização da sede, ano de funcionamento, tamanho do lago e capacidade de geração hidrelétrica, além dos respectivos municípios com percentual individualizado de participação no total da área alagada4. O exame do papel da compensação financeira para as finanças destas localidades mineiras será conduzido considerando-se o padrão de financiamento da esfera municipal, seja do ponto de vista das fontes de financiamento, seja dos seus dispêndios. De modo geral, as fontes básicas – e gerais – de financiamento dos encargos de governo são, fundamentalmente, três, a saber: i) a instituição de tributos; ii) – a partir daí, a constituição e – os resultados da gestão do patrimônio e, iii) os valores originados da contratação de dívidas. Ao mesmo tempo, a criação – e cobrança – de tributos – notadamente de impostos – configura o elemento distintivo – e exclusivo – das entidades públicas - em contraste com a particular ou “pessoal”-, enquanto que, as duas últimas fontes de recursos fazem-se presentes em qualquer “orçamento”: público, particular ou mesmo “pessoal”. Na verdade, a arrecadação de tributos emerge como a principal fonte dos recursos envolvidos na cobertura dos projetos e atividades constantes dos programas de governo. Por seu turno, constituem fontes secundárias os resultados da gestão patrimonial e das operações de crédito, seja pela recorrência, mas inexpressividade dos primeiros, seja pela magnitude, mas eventualidade, dos segundos. Por sua vez, em estados federativos, as transferências intergovernamentais – da União, para estado e município, e do Estado para município – constituem outra fonte de
4 - Devido ao escopo do trabalho, para o caso da Usina de Emborcação não consideraremos os municípios goianos. financiamento dos encargos de governo, em especial das instâncias subnacionais de governo – no caso do Brasil, estado e município5. Desta forma, estatui-se o instrumento da compensação financeira, dentro dos critérios de classificação das receitas públicas, enquanto transferência intergovernamental “não tributária”, em caráter compensatório.
Tabela 9 Usinas Hidrelétricas: dados selecionados e contribuição municipal na formação do lago
USINA TRÊS MARIAS USINA EMBORCAÇÃO USINA NOVA PONTE USINA FUNIL CAPACIDADE 396 MW 1.192 MW 510 MW 180 MW LAGO 1.110,54 KM2 432,48 KM2 397,41 KM2 40,49 KM2 DATA 1962 1982 1994 2003 SEDE TRÊS MARIAS - MG ARAGUARI - MG NOVA PONTE - MG PERDÕES - MG MUNICÍPIO % MUNICÍPIO % MUNICÍPIO % MUNICÍPIO % ABAETÉ 6,67 ABADIA DOS DOURADOS 6,60 IRAÍ DE MINAS 14,52 BOM SUCESSO 17,61 BIQUINHAS 0,11 ARAGUARI 5,13 NOVA PONTE 10,45 IBITURUNA 14,70 FELIXLÂNDIA 14,22 CASCALHO RICO 17,87 PATROCÍNIO 26,47 IJACI 29,68 MORADA NOVA DE MINAS 44,66 DOURADOQUARA 10,75 PEDRINÓPOLIS 14,25 ITUMIRIM 18,60 PAINEIRAS 4,92 ESTRELA DO SUL 1,41 PERDIZES 28,08 LAVRAS 8,47 POMPÉU 8,41 GRUPIARA 17,90 SACRAMENTO 0,53 PERDÕES 10,94 SÃO GONÇALO DO ABAETÉ 1,70 MONTE CARMELO 2,41 SANTA JULIANA 4,70 TRÊS MARIAS 19,31 MUNICÍPIOS GOIANOS 37,93 SERRA DO SALITRE 1,00 TOTAL 100,00 100,00 100,00 100,00 Fonte: www.cemig.com.br Elaboração própria.
A compensação financeira corresponde aos recursos indenizatórios devidos aos Estados, Distrito Federal e aos municípios, ao lado dos destinados a órgãos da administração direta da União, derivados dos resultados da exploração de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica. A sua previsão encontra-se resguardada na Carta Magna (1988), em seu Artigo 20, parágrafo 1, bem como, na regulamentação dada pela Lei no. 7.990/19896. A compensação financeira é devida principalmente -80% do seu montante total- aos estados e municípios “em cujos territórios se localizem instalações destinadas à produção de energia elétrica, ou que tenham áreas invadidas por águas dos respectivos reservatórios” (ANEEL, 2010). Os montantes recolhidos a título de compensação financeira são calculados a partir de um percentual (6,75%) incidente sobre o valor da energia produzida, obtido pelo produto da energia de origem hidráulica efetivamente verificada (em MWh), multiplicado pela Tarifa Atualizada de Referência (TAR), fixada pela Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL); que por sua vez corresponde “ao valor de venda da energia destinada ao suprimento de concessionárias de distribuição de energia elétrica, excluindo-se os encargos setoriais vinculados à geração, os tributos e empréstimos compulsórios, bem como os custos de transmissão de energia elétrica”. O rateio dos recursos, derivados da compensação financeira, entre os estados e municípios obedece a dois critérios: o repasse por ganho de energia por regularização de vazão e o por área inundada por reservatórios de usinas hidrelétricas. A título de exemplo, em julho de 2008, segundo dados da ANEEL (2010), 22 estados (incluindo o Distrito Federal) e 648 municípios receberam compensação financeira e royalties de Itaipu7. Os valores totais repassados em 2007, a título de compensação financeira, alcançaram o montante global de 1,2 bilhões de reais. Em relação aos aproveitamentos hidrelétricos sob exame neste trabalho, a Tabela 10 evidencia os valores anuais repassados aos municípios concernentes às suas respectivas transferências consignadas como compensação financeira, em anos e período selecionados
5 - Para uma compreensão de todo o elenco possível de fontes de financiamento das entidades governamentais consulte BRASIL, Lei no. 4320, de 17 de março de 1964 e GIACOMONI, James. Orçamento público. São Paulo: Atlas, 2007, 14ª. edição. 6 - Além da Lei no. 7.990/89, para o exame da compensação financeira, da forma de cálculo dos valores devidos e dos critérios de repartição entre os beneficiados consultar também Leis nos. 8.001/1990, 9.648/98, 9.984/2000 e 9993/2000, bem como resoluções específicas da ANEEL. 7 - Royalties é a “compensação financeira” devida por Itaipu Binacional ao Brasil. Eles obedecem aos mesmos critérios de distribuição dos recursos da compensação financeira, porém com regulamentação específica quando ao recolhimento. (1992, 1995, 2000, 2005 e 2007-2009). Em geral, os recursos destinados mostram-se crescentes, acompanhando principalmente a atualização dos valores da tarifa atualizada de referência, combinada com os resultados da energia gerada. Vale mencionar que as transferências derivadas da compensação financeira iniciaram-se a partir de abril de 1991 – nos casos das Usinas de Três Marias e Emborcação; a partir de 1995, no caso da Usina de Nova Ponte, e a partir de 2003, no caso da Usina Funil.
Tabela 10 Compensação financeira: recursos transferidos - anos selecionados (1992, 1995, 2000, 2005 e 2007-2009) COMPENSAÇÃO FINANCEIRA (em R$) MÊS PAGO DATA DE CRÉDITO NA STN USINA MUNICÍPIO % 1992 1995 2000 2005 2007 2008 2009 ABAETÉ 6,67 1.206.441,82 132.756,28 239.585,40 668.291,35 792.849,38 682.784,89 869.313,20 BIQUINHAS 0,11 10.090,74 1.110,38 2.003,90 11.042,92 13.101,03 11.282,41 14.364,62 FELIXLÂNDIA 14,22 2.594.003,85 285.442,94 515.139,18 1.424.593,13 1.690.112,81 1.455.488,93 1.853.110,34 TRÊS MARIAS MORADA NOVA DE MINAS 44,66 9.422.697,18 1.036.869,09 1.871.238,75 4.474.671,17 5.308.672,99 4.571.715,38 5.820.650,98 1962 PAINEIRAS 4,92 850.358,48 93.573,04 168.871,37 493.025,65 584.917,15 503.718,41 641.327,62 POMPÉU 8,41 1.603.572,24 176.456,32 318.450,91 842.550,21 999.587,09 860.822,97 1.095.989,07 SÃO GONÇALO DO ABAETÉ 1,70 357.793,63 39.371,44 71.053,68 169.906,65 201.574,33 173.591,49 221.014,52 TRÊS MARIAS 19,31 3.486.606,61 383.664,52 692.399,77 1.935.230,61 2.295.924,34 1.977.200,82 2.517.347,42 TOTAL 100,00 19.531.564,55 2.149.244,01 3.878.742,96 10.019.311,69 11.886.739,12 10.236.605,30 13.033.117,77
ABADIA DOS DOURADOS 6,60 4.327.179,58 219.528,03 269.301,08 771.957,26 933.276,62 738.137,33 729.240,27 ARAGUARI 5,13 12.116.394,66 645.630,83 928.866,97 2.651.086,32 4.498.104,57 4.509.069,33 4.192.389,70 CASCALHO RICO 17,87 11.024.762,69 559.313,23 686.123,71 2.090.655,70 2.527.549,36 1.999.062,77 1.974.967,27 EMBORCAÇÃO DOURADOQUARA 10,75 6.981.289,12 354.177,27 434.479,01 1.257.300,22 1.520.043,86 1.202.217,11 1.187.726,31 1982 ESTRELA DO SUL 1,41 1.182.550,30 59.993,57 73.595,76 164.645,59 199.052,31 157.432,36 155.534,77 GRUPIARA 17,90 10.807.343,12 548.282,02 672.592,65 2.094.550,91 2.532.258,57 2.002.787,33 1.978.646,93 MONTE CARMELO 2,41 1.177.247,39 59.724,54 73.265,74 282.353,92 341.358,67 269.983,81 266.729,59 MUNICÍPIOS GOIANOS 37,93 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 TOTAL 100,00 47.616.766,86 2.446.649,49 3.138.224,92 9.312.549,92 12.551.643,96 10.878.690,04 10.485.234,84
IRAÍ DE MINAS 14,52 0,00 183.143,84 514.351,68 942.597,47 1.427.624,94 1.519.779,34 1.519.564,33 NOVA PONTE 10,45 0,00 136.651,42 422.592,97 905.710,92 1.357.048,37 1.463.731,47 1.473.812,85 PATROCÍNIO 26,47 0,00 343.383,54 964.378,06 1.718.372,51 2.602.586,49 2.770.585,65 2.770.193,69 NOVA PONTE PEDRINÓPOLIS 14,25 0,00 188.379,07 529.054,60 925.308,04 1.401.438,97 1.491.903,04 1.491.691,68 1994 PERDIZES 28,08 0,00 400.286,93 1.124.188,81 1.823.064,72 2.761.149,63 2.939.384,18 2.938.968,33 SACRAMENTO 0,53 0,00 683.112,94 1.047.825,78 4.635.090,90 4.912.536,82 5.273.343,10 6.360.941,98 SANTA JULIANA 4,70 0,00 54.791,45 153.879,45 304.726,23 461.527,62 491.319,62 491.250,11 SERRA DO SALITRE 1,00 0,00 12.939,45 36.339,61 64.952,98 98.375,50 104.725,72 104.710,91 TOTAL 100,00 0,00 2.002.688,64 4.792.610,96 11.319.823,77 15.022.288,34 16.054.772,12 17.151.133,88
BOM SUCESSO 17,61 0,00 0,00 0,00 149.730,72 157.941,02 168.208,68 230.754,08 IBITURUNA 14,70 0,00 0,00 0,00 124.950,60 131.802,12 140.370,49 192.564,77 IJACI 29,68 0,00 0,00 0,00 252.421,21 266.262,43 282.571,99 389.013,19 FUNIL 2003 ITUMIRIM 18,60 0,00 0,00 0,00 158.130,76 166.801,67 177.645,35 243.699,61 LAVRAS 8,47 0,00 0,00 0,00 120.544,72 131.112,41 138.870,01 176.956,61 PERDÕES 10,94 0,00 0,00 0,00 140.390,45 151.952,18 161.082,79 207.751,23 TOTAL 100,00 0,00 0,00 0,00 946.168,46 1.005.871,83 1.068.749,31 1.440.739,49 Fonte: www.aneel.gov.br/aplicacoes/cmpf/gerencial/CMPF_compensacao/CPMF_Municipios.asp. Elaboração própria. Obs.: Os Municípios de Araguari, Sacramento, Lavras e Perdões possuem área alagada por mais de uma Usina Hidrelétrica.
Antes de analisarmos estes montantes no contexto das fontes de financiamento municipal, torna-se necessário examinarmos a destinação dos recursos advindos da compensação financeira; em outras palavras, o grau de autonomia por parte dos governos locais na alocação final destes recursos, indicador importante na identificação do papel desta transferência para as finanças municipais. Em primeiro lugar, como aspecto positivo, cabe considerar a inexistência de vinculação para a destinação destes recursos. Na verdade, tem-se uma “não vinculação”; ou seja, a legislação regulamentadora da compensação financeira veda, apenas, sua aplicação no pagamento de dívida ou no do quadro permanente de pessoal (Lei no. 7.990/89, Artigo 8º.). Sendo assim, por este ângulo, os usos dos recursos permanecem bastante amplos, não restando dúvidas quanto aos seus efeitos positivos sobre o padrão de financiamento destes municípios. Ao mesmo tempo, outro exame se faz imperativo, em torno dos efeitos diretos destes repasses sobre as fontes de financiamento municipal. Para tanto, cotejaremos os repasses derivados de compensação financeira com as transferências tributárias derivadas do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), bem como, com os respectivos contingentes populacionais locais. A relação entre compensação financeira e FPM justifica-se por serem os recursos derivados desta transferência de fundamental participação no conjunto das receitas municipais, incluídas nestas tanto as receitas próprias – impostos, taxas e contribuições – quanto as de transferências; em especial, nos municípios de menor produção econômica e porte populacional: em relação aos aqui em consideração, quase a totalidade. O FPM constitui uma transferência tributária intergovernamental, da esfera federal para a municipal, composto por 22,5% das receitas líquidas dos impostos federais sobre a Renda (IRPJ e IRPF) e sobre produtos industrializados (IPI), distribuídas ao conjunto dos municípios brasileiros, em proporção – não direta – ao respectivo contingente populacional.
Tabela 11 Recursos transferidos por compensação financeira e FPM: anos selecionados (2005, 2007 e 2009)
CMPF FPM CMPF FPM CMPF FPM CMPF/FPM MUNICÍPIO 2005 2007 2009 ABAETÉ 668.291,35 4.799.139,33 792.849,38 6.150.026,06 869.313,20 7.123.745,31 0,122 BIQUINHAS 11.042,92 2.399.569,90 13.101,03 3.075.013,42 14.364,62 3.561.872,88 0,004 FELIXLÂNDIA 1.424.593,13 3.199.426,38 1.690.112,81 4.100.017,61 1.853.110,34 5.936.454,44 0,312 MORADA NOVA DE MINAS 4.474.671,17 2.399.569,90 5.308.672,99 3.075.013,42 5.820.650,98 3.561.872,88 1,634 PAINEIRAS 493.025,65 2.399.569,90 584.917,15 3.075.013,42 641.327,62 3.561.872,88 0,180 POMPÉU 842.550,21 5.598.995,85 999.587,09 7.175.030,37 1.095.989,07 8.311.036,19 0,132 SÃO GONÇALO DO ABAETÉ 169.906,65 2.735.494,17 201.574,33 3.077.874,98 221.014,52 3.561.872,88 0,062 TRÊS MARIAS 1.935.230,61 5.598.995,85 2.295.924,34 7.175.030,37 2.517.347,42 8.311.036,19 0,303
ABADIA DOS DOURADOS 771.957,26 2.399.569,90 933.276,62 3.075.013,42 729.240,27 3.561.872,88 0,205 ARAGUARI 2.651.086,32 12.797.703,90 4.498.104,57 16.400.068,72 4.192.389,70 18.996.653,58 0,221 CASCALHO RICO 2.090.655,70 2.399.569,90 2.527.549,36 3.075.013,42 1.974.967,27 3.561.872,88 0,554 DOURADOQUARA 1.257.300,22 2.399.569,90 1.520.043,86 3.075.013,42 1.187.726,31 3.561.872,88 0,333 ESTRELA DO SUL 164.645,59 2.506.776,59 199.052,31 3.075.013,42 155.534,77 3.561.872,88 0,044 GRUPIARA 2.094.550,91 2.399.569,90 2.532.258,57 3.075.013,42 1.978.646,93 3.561.872,88 0,556 MONTE CARMELO 282.353,92 7.998.565,14 341.358,67 10.250.043,13 266.729,59 11.872.908,67 0,022
IRAÍ DE MINAS 942.597,47 2.399.569,90 1.427.624,94 3.075.013,42 1.519.564,33 3.561.872,88 0,427 NOVA PONTE 905.710,92 2.735.494,17 1.357.048,37 3.077.874,98 1.473.812,85 4.749.163,70 0,310 PATROCÍNIO 1.718.372,51 10.398.134,52 2.602.586,49 14.349.718,65 2.770.193,69 16.622.071,87 0,167 PEDRINÓPOLIS 925.308,04 2.399.569,90 1.401.438,97 3.075.013,42 1.491.691,68 3.561.872,88 0,419 PERDIZES 1.823.064,72 3.199.426,38 2.761.149,63 4.100.017,61 2.938.968,33 5.936.454,44 0,495 SACRAMENTO 4.635.090,90 4.784.834,80 4.912.536,82 5.867.107,77 6.360.941,98 7.123.745,31 0,893 SANTA JULIANA 304.726,23 2.399.569,90 461.527,62 3.075.013,42 491.250,11 4.749.163,70 0,103 SERRA DO SALITRE 64.952,98 2.399.569,90 98.375,50 4.100.017,61 104.710,91 3.561.872,88 0,029
BOM SUCESSO 149.730,72 4.799.139,33 157.941,02 6.150.026,06 230.754,08 7.123.745,31 0,032 IBITURUNA 124.950,60 2.399.569,90 131.802,12 3.075.013,42 192.564,77 3.561.872,88 0,054 IJACI 252.421,21 2.399.569,90 266.262,43 3.075.013,42 389.013,19 3.561.872,88 0,109 ITUMIRIM 158.130,76 2.399.569,90 166.801,67 3.075.013,42 243.699,61 3.561.872,88 0,068 LAVRAS 120.544,72 11.195.600,70 131.112,41 14.350.060,24 176.956,61 16.622.071,87 0,011 PERDÕES 140.390,45 4.799.139,33 151.952,18 6.150.026,06 207.751,23 7.123.745,31 0,029 Elaboração própria.
A Tabela 11, evidencia o papel da compensação financeira (CMPF) para as finanças públicas dos municípios que tiveram área alagada pelos aproveitamentos hidrelétricos mencionados, comparando-a com os valores distribuídos a título de FPM, para anos selecionados (2005, 2007 e 2009). Em termos gerais, evidencia-se reduzida contribuição direta dos repasses derivados da compensação financeira para o conjunto das fontes de financiamento da esfera municipal; ademais, quando considerado apenas o FPM, embora como já mencionado, esta transferência represente, na quase totalidade destes municípios analisados, a mais destacada fonte de receita corrente. Em apenas duas localidades – Morada Nova de Minas e Sacramento – os valores repassados pela compensação financeira superaram os pelo FPM – no caso da primeira – ou praticamente se equivalem – no caso da segunda -, embora, neste último vale lembrar que o município de Sacramento em decorrência de sua enorme área territorial recebe recursos derivados tanto da Usina de Emborcação, quando das Usinas de Jaguará, Estreito e Marechal Mascarenhas de Castro. Ainda, os resultados do quociente da compensação financeira pelo FPM para o ano de 2009, por exemplo – última coluna da Tabela 11 -, alcançaram proporção desde 1% - menos que isso, no caso de Biquinhas -, até no máximo 55%, excluindo-se os dois casos anteriormente listados. Todavia, na maioria dos casos analisados, os repasses de compensação financeira não alcançaram a 20% dos do FPM. Por último, mas não menos importante, deve-se examinar a contribuição da compensação financeira para as finanças municipais do ponto de vista do contingente populacional. A Tabela 12 traz os valores repassados em termos per capita para os anos censitários de 2000 e da contagem populacional de 2007. Em determinado sentido, os resultados da compensação financeira devem estar dirigidos para o conjunto da municipalidade, e não somente naquele de ressarcir os proprietários individuais ou mesmo a área geográfica total inundada no município, como se pode depreender do que viemos de examinar neste texto, já que seus impactos vão muito além da restrição em termos de área aproveitável no município. Pelo exame da Tabela 12, podemos verificar a ocorrência de reduzidos valores de compensação financeira per capita, em especial para os municípios associados à Usina do Funil. Os maiores valores anuais per capita foram identificados nas cidades de Grupiara (R$1.793,38), de Cascalho Rico e Douradoquara, da ordem de R$903,02 e R$846,35, respectivamente.
Tabela 12 Compensação financeira anual per capita: 2000 e 2007 (em R$) 2000 2007 MUNICÍPIO CMPF POPULAÇÃO PERCAPITA CMPF POPULAÇÃO PERCAPITA ABAETÉ 239.585,40 22.330 10,73 792.849,38 22.448 35,32 BIQUINHAS 2.003,90 2.818 0,71 13.101,03 2.629 4,98 FELIXLÂNDIA 515.139,18 12.777 40,32 1.690.112,81 13.644 123,87 MORADA NOVA DE MINAS 1.871.238,75 7.591 246,51 5.308.672,99 8.299 639,68 PAINEIRAS 168.871,37 4.890 34,53 584.917,15 4.577 127,79 POMPÉU 318.450,91 26.023 12,24 999.587,09 28.372 35,23 SÃO GONÇALO DO ABAETÉ 71.053,68 5.430 13,09 201.574,33 6.140 32,83 TRÊS MARIAS 692.399,77 23.539 29,42 2.295.924,34 26.431 86,86
ABADIA DOS DOURADOS 269.301,08 6.447 41,77 933.276,62 6.565 142,16 ARAGUARI 928.866,97 101.519 9,15 4.498.104,57 104.962 42,85 CASCALHO RICO 686.123,71 2.623 261,58 2.527.549,36 2.799 903,02 DOURADOQUARA 434.479,01 1.785 243,41 1.520.043,86 1.796 846,35 ESTRELA DO SUL 73.595,76 6.881 10,70 199.052,31 7.143 27,87 GRUPIARA 672.592,65 1.371 490,59 2.532.258,57 1.412 1.793,38 MONTE CARMELO 73.265,74 43.894 1,67 341.358,67 44.428 7,68
IRAÍ DE MINAS 514.351,68 5.883 87,43 1.427.624,94 6.306 226,39 NOVA PONTE 422.592,97 9.216 45,85 1.357.048,37 11.609 116,90 PATROCÍNIO 964.378,06 73.060 13,20 2.602.586,49 79.644 32,68 PEDRINÓPOLIS 529.054,60 3.352 157,83 1.401.438,97 3.448 406,45 PERDIZES 1.124.188,81 12.345 91,06 2.761.149,63 13.908 198,53 SACRAMENTO 1.047.825,78 21.301 49,19 4.912.536,82 22.159 221,69 SANTA JULIANA 153.879,45 8.074 19,06 461.527,62 10.598 43,55 SERRA DO SALITRE 36.339,61 9.416 3,86 98.375,50 10.258 9,59
BOM SUCESSO 0,00 16.949 0,00 157.941,02 17.194 9,19 IBITURUNA 0,00 2.755 0,00 131.802,12 2.825 46,66 IJACI 0,00 5.059 0,00 266.262,43 5.687 46,82 ITUMIRIM 0,00 6.385 0,00 166.801,67 6.439 25,90 LAVRAS 0,00 78.758 0,00 131.112,41 87.421 1,50 PERDÕES 0,00 18.724 0,00 151.952,18 19.407 7,83 Elaboração própria.
Enfim, pode-se dizer que apesar da importância da compensação financeira para os orçamentos dos municípios menores, em particular, estes recursos, nem de longe, podem ser considerados suficientes para contribuir para reverter os efeitos danosos sobre a logística de integração dos municípios prejudicados pelos lagos. Esta ação não está subordinada às forças e recursos das escalas de poder municipal, devendo ser pensadas, a título de sugestão, a partir de um fundo especial destinado ao investimento em infra-estruturas de suporte ao (re) desenho da logística regional de integração econômica e social.
CONSIDERAÇÕES FINAIS O estudo mostrou as singularidades de cada intervenção espacial, mas especialmente revelou a problemática envolvida no planejamento da infra-estrutura complementar as barragens hidrelétricas. Com base nos indicadores de desempenho econômico e demográfico municipais foi mostrado que na ausência de uma preocupação e de investimentos para favorecer as complementaridades regionais e a própria integração da rede urbana, através de um sistema de transportes bem articulado com as forças de polarização e fluência regionais e nacionais, resultou no comprometimento do desempenho econômico e social das comunidades do entorno dos lagos. O caso da represa de Três Marias, mais antiga e com maior área inundada, revelou que a insuficiência de infra-estrutura de integração, mesmo após a instituição de uma compensação financeira, não foi suficiente para reverter os impactos negativos da implantação do obstáculo físico. Neste caso, passadas mais de quatro décadas da inauguração da usina hidrelétrica, ainda não é possível vislumbrar quaisquer sinais de reestruturação econômica e social por parte das comunidades locais. Aspecto que reforça o entendimento da necessidade do envolvimento de outras escalas de poder para atuar sobre o desafio do desenvolvimento regional do entorno desta barragem. Em particular, destaca-se a necessidade de repensar uma infra-estrutura de transportes que possibilite construir uma nova logística de integração intra e extra-regional. O caso da Usina do Funil, em contraposição ao anterior, embora bastante recente para definir tendências, revelou que mesmo no caso de uma pequena área inundada, o fato de ter sido investido na infra-estrutura de transposição do lago, próximo ao município de Ijaci, revelou um impacto positivo imediato no desempenho econômico desta localidade. Na verdade, uma grande concentração de lagos, no sul do estado, ampliou os desafios de repensar a infra-estrutura logística de integração desta região, haja vista uma herança histórica muito mais voltada para a pulverização de investimentos em pequenas rodovias de ligação horizontal e quase sem nenhuma atenção em relação a concentração de fluxos regionais e suas inserções nos grandes eixos nacionais e internacionais de trocas. Por fim, o caso das barragens construídas no Triângulo Mineiro, região de destacado dinamismo econômico, ajudaram a apontar as diferenciações produzidas pela ausência ou presença dos investimentos nas vias de integração. Mas, sobretudo, ajudou a desmistificar a concepção de homogeneidade regional, ajudando a revelar suas diversidades de desempenho e a manifestação das carências na ausência de uma política de planejamento e desenvolvimento regional. Portanto, considerando que os investimentos em novas usinas hidrelétricas deve continuar acontecendo em todo o país, este texto procura chamar a atenção para a necessidade do planejamento da infra-estrutura logística de integração e do envolvimento das escalas de poder nacional e estadual na definição e financiamento das estratégias de desenvolvimento regional.
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