Delegatura w Rzeszowie LRZ-4101-04-01/2013 P/13/077 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli P/13/077 - Planowanie i realizacja inwestycji na terenach zagrożonych powodzią Jednostka Delegatura NIK w Rzeszowie przeprowadzająca kontrolę Kontrolerzy Justyna Lis, specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr 86257 z dnia 3 kwietnia 2013 r. [dowód: akta kontroli str. 1-2] Jednostka Urząd Miejski w Brzostku , zwany dalej gminą kontrolowana Ul. Rynek 1, 39-230 Brzostek Kierownik jednostki Leszek Bieniek , Burmistrz Brzostku kontrolowanej [dowód: akta kontroli str. 3-4] II. Ocena kontrolowanej działalności Ocena ogólna Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie działalność kontrolowanej jednostki w zakresie planowania i realizacji inwestycji na terenach zagrożonych powodzią. Uzasadnienie W kontroli ustalono, że w latach 2010-2012 gmina posiadała dokumenty oceny ogólnej planistyczne o znaczeniu strategicznym i operacyjnym, które określały obszar gminy narażony na występowanie zjawisk powodziowych i zawierały analizy oraz wnioski dotyczące podejmowania niezbędnych działań w celu ograniczenia skutków powodzi. System monitoringu, działający na terenie gminy, spełniał niezbędne warunki do podejmowania szybkich i skutecznych działań. Dokumenty te skutecznie zapobiegały nadmiernej zabudowie na terenach zagrożonych powodzią. Obowiązujące w gminie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, ujmowały zapisy warunkujące ograniczenie realizacji inwestycji na terenach zagrożonych powodzią. Wagę wyżej przytoczonych zapisów pomniejszał fakt, iż Rada Miejska uchwaliła jedynie trzy plany miejscowe obejmujące swoim zasięgiem 0,25% obszaru gminy. W okresie objętym kontrolą Burmistrz Brzostku wydawał decyzje o warunkach zabudowy z uwzględnieniem szczególnych warunków występujących na terenach zalewowych i zagrożonych powodzią. Wszystkie, poza wymienionymi niżej, wydane decyzje o warunkach zabudowy, które zostały poddane kontroli, były zgodne z obowiązującymi w tej dziedzinie przepisami prawnymi. Spośród 25 poddanych kontroli postępowań administracyjnych prowadzonych w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy, w 22 przypadkach nie umożliwiono inwestorom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów potrzebnych do wydania wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy, przez co nie spełniono wymogu wynikającego z brzmienia przepisów art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Spośród 25 skontrolowanych decyzji o warunkach zabudowy, w 20-stu nie dotrzymano terminu wydania decyzji określonego w art. 35 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W trakcie postępowania administracyjnego inwestorzy nie byli informowani o opóźnieniach w wydawaniu decyzji czym naruszono przepis art. 36. § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego . III. Opis ustalonego stanu faktycznego 1. Programowanie działań mających na celu przeciwdziałanie nadmiernej zabudowie na terenach zagrożonych powodzią, w tym w dolinach rzecznych. 1.1. Dokumentacja dotycząca występujących na terenie gminy zjawisk powodziowych. Opis stanu Obszar gminy Brzostek, leżący w obrębie Pogórza Karpackiego, pod względem faktycznego ukształtowania terenu jest typowy dla terenów podgórskich. Zróżnicowany teren gminy porozcinany jest płaskodennymi dolinkami o nachyleniu stoków około 15%. Teren usiany jest licznymi osuwiskami. Bardziej strome stoki podlegają intensywnemu procesowi erozji. Obszar gminy, w znacznej części odwodniony jest przez cieki powierzchniowe stanowiące prawobrzeżne dopływy rzeki Wisłoki, która przybiera w tych okolicach charakter rzeki nizinnej. Główne dopływy Wisłoki to: Kamienica, Dębrna, Słony, Gogołówka. Potoki te posiadają liczne drobne, nienazwane dopływy oraz zasilane są przez system rowów melioracyjnych. Wisłoka charakteryzuje się zmiennością i nieregularnością przepływów. Brak obwałowań powoduje, że znaczne tereny leżące wzdłuż Wisłoki znajdują się w zasięgu wód powodziowych. W myśl przepisów art. 7 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy - sprawami związanymi z planowaniem i realizacją inwestycji na terenach zagrożonych powodzią w gminie Brzostek zajmuje się samorząd gminny. Na dzień przeprowadzenia kontroli, w posiadaniu gminy znajdowały się następujące dokumenty dotyczące oszacowania powierzchni zagrożonych występowaniem zjawisk powodziowych oraz przeprowadzonych analiz i podejmowanych działań dla łagodzenia skutków powodzi na jej terenie: studium ochrony przeciwpowodziowej pn. O kreślenie zagrożenia powodziowego w zlewni Wisłoki, zwane dalej Studium, opracowane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, zgodnie z art. 79 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.), Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Brzostek , zwane dalej Studium Uwarunkowań, sporządzone stosownie do przepisów art. 9 ust. 1 ustawy 2 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), Plan Operacyjny Bezpośredniej Ochrony Przed Powodzią Gminy Brzostek , zwany dalej Planem Operacyjnym , opracowany na podstawie art. 31a ustawy o samorządzie gminnym oraz Gminny Plan Zarządzania Kryzysowego utworzony zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarzadzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 89 poz. 590). Zarządzeniem Nr 15/10 Burmistrza Brzostku z dnia 8 marca 2010 r. został powołany Gminny Zespół Zarządzania Kryzysowego, przy pomocy którego Burmistrz wykonuje zadania z zakresu zarządzania kryzysowego. Skład, organizację, siedzibę oraz tryb pracy Zespołu określa jego Regulamin. [dowód: akta kontroli str. 5-112] Tereny gminy narażone na wystąpienie zjawisk powodziowych zostały szczegółowo określone w Studium ochrony przeciwpowodziowej . W postaci mapy cyfrowej przekazane zostały informacje: o granicach zalewu wodą o prawdopodobieństwie przewyższenia p=50%, p=20%, p=10%, p=5%, p=2%, p=1% i p=0,5%, o granicach obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią, obszarach wymagających ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, wartość gospodarczą lub kulturową oraz szczególne znaczenie społeczne, obszarach bezodpływowych, sieci rzecznej, zbiornikach retencyjnych i przekrojach poprzecznych rzek. Wyznaczenie w Studium obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią, spowodowało, z mocy ustawy wyłączenie tych ziem z predyspozycji do wykonywania na nich robót oraz innych czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym ograniczenia nowej zabudowy na terenach zalewowych. Dyrektor RZGW może jednak zezwolić na wykonywanie powyższych robót na obszarach zagrożonych powodzią, stosownie do brzmienia art. 40 ust 3 oraz art. 88l ust 2 prawa wodnego , który stanowi, że jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów wykonywania na tych terenach wyżej opisanych robót. [dowód: akta kontroli str. 5-17] W części rysunkowej Studium Uwarunkowań naniesione zostały: granice obszarów szczególnego zagrożenia powodzią w dolinie Wisłoki i jej dopływów Kamienicy i Gogołówki, granice zasięgu zalewu wodami powodziowymi z 2010 r. dla potoku Kamionka, granice obszarów zagrożonych podtopieniami, a także granice obszarów zagrożonych ruchami masowymi, w tym osuwiskowymi. Zgodnie ze Studium Uwarunkowań , jako niezbędne dla ochrony terenów zagrożonych zalewaniem wodami powodziowymi uznano: - wykluczenie realizacji zabudowy na terenach szczególnego zagrożenia powodzią, zalewu wodami powodziowymi oraz zachowanie zakazów, nakazów i dopuszczeń wynikających z przepisów prawa wodnego dla tego typu terenów, - budowę wałów przeciwpowodziowych w dolinie rzeki Wisłoki, ujętych w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Podkarpackiego – jako inwestycji celu publicznego, których lokalizację należy uściślić na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - budowę planowanych zbiorników małej retencji na potoku Kamionka na pograniczu miejscowości Głobikówka – Grudna Dolna oraz na potoku Gogołówka na pograniczu miejscowości Brzostek – Klecie – Januszkowice, - uporządkowanie i oczyszczenie koryt cieków, dla ich udrożnienia oraz zapewnienia przepływu dużej wody, 3 - umocnienie skarp brzegowych cieków, szczególnie zakoli meandrów, w celu zabezpieczenia przed osuwaniem się zboczy koryta blokujących przepływ i zagrażających stabilizacji położonych w pobliżu budynków, w tym mieszkalnych, - zapewnienie prawidłowego odpływu wód, między innymi poprzez utrzymanie drożności przepustów, rowów przydrożnych, potoków, rowów melioracyjnych, - zwiększenie zdolności retencyjnej zlewni, m.in. poprzez dolesienia, - wyłączenie z zabudowy pasa minimum 50 metrów od stopy planowanych wałów przeciwpowodziowych, wskazanych na rysunku Studium dla rzeki Wisłoki, - wyłączenie z zabudowy pasa o minimum 15 metrów szerokości wzdłuż cieków wodnych w celu umożliwienia wypełnienia przez właścicieli wód obowiązków utrzymania w należytym stanie technicznym koryt cieków naturalnych i kanałów oraz zapewnienia swobodnego spływu wód powodziowych i lodów. [dowód: akta kontroli str. 64-68] Z wymienionych wyżej działań uznanych jako niezbędne dla ochrony terenów zagrożonych występowaniem powodzi, w gestii gminy znajdowało się zapewnienie