Mediebilden Av Försäkringskassan 2003–2012

Socialförsäkringsrapport 2014:2 Social Insurance Report Socialförsäkringsrapport 2014:2 Mediebilden av Försäkringskassan 2003–2012

Mediebilden av Försäkringskassan 2003–2012 Hur påverkas förtroendet för Försäkringskassan och social försäkringarna av massmediernas rapportering? Forskarna Christina Halling och Björn Johnson vid Malmö Högskola har studerat mediebilden av Försäkringskassan under perioden 2003–2012. Studien visar att medierapporteringen om Försäkringskassan är omfattande och att den ökar i samband med viktiga förändringar på socialförsäkringsområdet. Rapporteringen var som störst under åren 2005 och 2007, då många förändringar genomfördes både i Mediebilden av socialförsäkringarna och i Försäkringskassans organisation. Mest medieintresse ägnas åt sjukpenningen, som står i fokus i drygt hälften av rapporteringen. Övriga ersättningsslag fokuseras Försäkringskassan i mer begränsad omfattning. Rapporteringens vanligaste ämnen är tillämpningen av regelverket och graden av försäkringsutnyttjande, men även regelverket utformning, Försäkringskassans förmåga att 2003–2012 fullgöra sitt uppdrag samt Försäkringskassans relation till andra offentliga aktörer tas ofta upp i rapporteringen. Grundtonen är rapporteringen är genomgående negativ. Medierna fokuserar nästan uteslutande på de delar av Försäkringskassans verksamhet som anses fungera dåligt. Den vanligaste kritiken handlar om tillämpningen av regelverket och om Försäkringskassans kompetensnivå, effektivitet och tillförlitlighet. Christina Halling och Björn Johnson menar att den mediebild som utkristalliseras är både negativ och otydlig. Det är ofta svårt som mediakonsument att avgöra i vilken utsträckning bilden stämmer överens med verkligheten och var ansvaret ligger.

ISSN 1654-8574

Utgivare Försäkringskassan Analys och prognos

Upplysningar Malin Junestav 010-116 94 16 [email protected]

Webbplats www.forsakringskassan.se

Tryck E-print, 2014 Förord

Vilka är de viktigaste faktorerna för förtroende mellan allmänhet och förvalt- ning? Det var en frågeställning som ledde fram till att Försäkringskassan 2012 initierade Analysramverket för förtroende, som har som syfte att definiera hypoteser samt analysera och följa upp de faktorer som skapar förtroende för Försäkringskassan. I analysramverket ingår en rad studier som belyser olika aspekter och hypoteser om vad som ligger bakom förtroendet för Försäkrings- kassan i synnerhet och förtroendet för offentliga institutioner i allmänhet. Bak- grunden var att såväl Försäkringskassans som andras analyser och forskning visade på en låg förtroendenivå för myndigheten, en trend som startade 2002 och enligt alla mätningar har legat kvar på en oroväckande låg nivå sedan dess.

Faktorer som lyfts fram som avgörande för förtroendet är den enskildes upplevelse av bemötande, professionalitet och effektivitet. Ju fler som har varit med om och återberättar sin negativa upplevelse, desto mer negativ blir den officiella ”berättelsen” om Försäkringskassan. Att medier rapporterar om missförhållan- den i samhället och om myndigheter som inte lyckas fullgöra sitt uppdrag i medborgarnas ögon, är inte märkligt utan snarare precis som det ska vara. Det finns däremot en risk att fokus för rapporteringen hamnar i en negativ spiral, i en medielogik som innebär att man endast berättar de delar av verkligheten som passar in i den ”story” man avser att berätta. Mediernas nyhetsvärderingar tenderar ibland att handla mindre om ”verkligheten” och mer om att möta mediernas egna behov av nyheter som passar de egna formaten och produkt- ionsvillkoren och som kan leda till framgång i konkurrensen om människors uppmärksamhet.

Denna studie, som undersöker mediabilden av Försäkringskassan under perioden 2003–2012, den tioårsperiod då förtroendenivån sjönk och blev kvar på en låg nivå, utgör en del av analysramverkets analyser. Studien vittnar om att mediabilden spelar en viktig roll för hur Försäkringskassan uppfattas hos all- mänheten. Flera undersökningar som gjorts indikerar att de som inte är eller har varit aktiva brukare av socialförsäkringen påverkas mer av medias bild än myndighetens ”kunder”. Christina Halling och Björn Johnson, som forskar vid Malmö högskola och som fick del av de forskningsmedel som Försäkrings- kassan delade ut till forskning om förtroende 2012, redogör i denna rapport för en kvantitativ medieanalys av bilden av Försäkringskassan. Rapporten har granskats av Daniel Törnqvist som är forskare och verksam vid Institutionen för socialt arbete vid Umeå universitet och av Pål Wilkens som är analytiker på Analys och prognos, Försäkringskassan.

Stockholm den 12 februari 2014

Malin Junestav Analytiker vid Analys och prognos och projektledare för Analysramverk för förtroende Innehåll

Sammanfattning ______7

1. Inledning ______11

2. Försäkringskassan som mediekonstruktion ______14

3. Metod och material ______19

4. Rapporteringens omfattning ______22

5. Rapporteringens fokus ______36

6. Rapporteringens perspektiv ______45

7. Rapporteringens ämne ______57

8. Kritiska ståndpunkter i rapporteringen ______68

9. Åtgärdsförslag i rapporteringen ______77

10. Rapporteringens aktörer ______91

11. Negativ mediekonstruktion av myndigheten i olika avseenden ___ 99

12. Behov av ytterligare kunskap ______112

Referenser ______114

Bilaga 1. Metodbeskrivning ______116

Bilaga 2. Kodschema ______122

Bilaga 3. Tabeller ______133

Socialförsäkringsrapport 2014:2

Sammanfattning

Medborgarna har ett lågt förtroende för Försäkringskassan. Förtroendet för myndigheten har sjunkit under perioden 1999–2009, enligt SOM-undersök- ningarna (Hensing m.fl. 2010). Förtroendet har dock ökat något under perioden 2010–2012 (SOM-undersökningarna, opublicerad statistik). I denna rapport redovisar vi en studie som söker förklaringar till det låga förtroendet för Försäk- ringskassan i medierapporteringen om myndigheten. Studiens utgångspunkt är att den bild som media förmedlar kan vara av stor betydelse för vilket förtro- ende medborgarna får för den offentliga förvaltningen.

Frågor kring den offentliga förvaltningens funktion och allmänhetens förtroende för förvaltningen blir sällan föremål för bredare debatt. Problem som gäller den offentliga förvaltningens funktion definieras i regel inte som ett samhälls- problem, som exempelvis sjukfrånvaron (Johnson 2007, Johnson 2010). Vår utgångspunkt är att media förmedlar ett antal bilder av Försäkringskassan som kan ha stor betydelse för hur medborgarna uppfattar myndigheten och vilket förtroende de får för den. Detta antagande bygger på dagordnings- och gestaltningsteorin inom forskningen om politisk kommunikation (McCombs 2006). Enligt teorin är de bilder som media förmedlar sociala konstruktioner, som inte behöver överensstämma med verkliga förhållanden.

Vi har formulerat ett brett förtroendeperspektiv för att identifiera väsentliga områden inom Försäkringskassans uppdrag, som kan förväntas påverka medborgarnas förtroende. Perspektivet är inriktat på förtroende för centrala myndigheter i ett demokratiskt system, i enlighet med övergripande definitioner av good governance och quality of government. Detta omfattar bland annat betydelsen av medborgarnas rätt att få service inom rimlig tid enligt gällande lagstiftning, av likabehandling mellan medborgarna och av att beslutsfattandet ska vara förutsägbart. Möjligheten till ansvarsutkrävande av ansvariga beslutsfattare är en annan central del i förtroendeperspektivet.

Studien är gjord som en kvantitativ innehållsanalys av mediebilden av Försäk- ringskassan under perioden januari 2003 till och med december 2012. Syftet är att ur ett förtroendeperspektiv beskriva och analysera mediebilden av Försäk- ringskassan under denna period. Utifrån detta syfte har vi formulerat åtta fråge- ställningar om innehållet och inriktningen i medierapporteringen. Dessa är: • Vilken omfattning har medierapporteringen haft om Försäkringskassan under perioden 2003–2012?

7 Socialförsäkringsrapport 2014:2

• Vad har rapporteringen (ersättningsslag alternativt Försäkringskassan som organisation) fokuserat på under den aktuella perioden? • Vilka aspekter av områden som är centrala för Försäkringskassans uppdrag har rapporteringen handlat om? • Är rapporteringen om socialförsäkringarna i huvudsak positiv, negativ eller neutral? • I vilken omfattning finns kritik mot Försäkringskassan i rapporteringen under studieperioden? Vad består kritiken mot Försäkringskassan av? • I vilken omfattning föreslås åtgärder mot kritiken som diskuteras? Vilka åtgärder diskuteras? • Vilka aktörer framträder i rapporteringen? • Hur kan man karaktärisera den samlade bilden av Försäkringskassan under olika delar av perioden?

Materialet till studien består av totalt 1 727 tidningsartiklar från sex tidningar (rikspress och regional-/lokalpress) och 174 radioinslag (Sveriges Radio Dagens Eko 16.45). Vi har använt ett kodschema för kodning av artiklar och inslag, baserat på studiens frågeställningar. I kodschemat finns 30 variabler, varav sex är formvariabler och övriga är innehållsvariabler. Det finns innehållsvariabler som beskriver rapporteringens fokus, ämne och övergripande perspektiv. Därut- över finns bland annat variabler som beskriver kritik mot Försäkringskassan, föreslagna åtgärder på problem samt vilka aktörer som framträder i artiklarna och inslagen. Grundtonen i alla artiklar och radioinslag har värderats utifrån en femgradig skala, uttryckt som ett balansmått (starkt negativ, svagt negativ, neutral, svagt positiv och starkt positiv).

Studien visar att medierapporteringen om Försäkringskassan är omfattande, utifrån de jämförelser vi kunnat göra med andra studier. Rapporteringen är relativt jämnt fördelad under hela tioårsperioden. Vissa variationer i omfattningen över tid finns dock. Rapporteringen ökar i samband med viktiga föränd- ringar inom Försäkringskassans och socialförsäkringarnas område. Den totala rapporteringen är störst under åren 2005 och 2007. Viktiga händelser som lett till ökad rapportering är bland annat omorganiseringen av myndigheten och effekterna av denna, debatten om fusk och överutnyttjande inom socialförsäk- ringarna samt de nya regelverk för sjukförsäkringen som infördes 2005 respektive 2008.

Rapporteringens fokus är framför allt sjukpenningen, som diskuteras i drygt hälften av materialet. Övriga ersättningsslag fokuseras i mer begränsad omfattning. Rapporteringen om sjukpenning är som högst 2005 och 2009. Från och med 2007 ökar andelen rapportering med fokus på Försäkringskassan som organisation.

8 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Flera aspekter av centrala områden för Försäkringskassans uppdrag, rapporteringens ämne, diskuteras i artiklarna och inslagen. De största områdena är till- lämpningen av regelverket respektive graden av försäkringsutnyttjande. Tre jämnstora ämnesområden följer därefter: det politiskt beslutade regelverket, Försäkringskassans förmåga att fullgöra sitt uppdrag generellt samt Försäk- ringskassans relation med andra aktörer. De mest framträdande övergripande perspektiven i rapporteringens är juridiska, politiska och administrativa perspektiv.

Drygt 75 procent av artiklarna och inslagen har kodats med variabeln kritik. Den kritik som framförs handlar i drygt 30 procent av rapporteringen om till- lämpningen av regelverket. Omkring 25 procent handlar om frågor inom om- rådet Försäkringskassans kompetensnivå, effektivitet och tillförlitlighet medan knappt 20 procent gäller den politiska nivån.

I nästan 70 procent av artiklarna och inslagen diskuteras olika åtgärder. Åtgärd- erna finns till största delen inom området tillämpning, utredning och kontroll, som utgör 25 procent av åtgärdskodningarna. Områdena omprövning av beslut och granskning av Försäkringskassan, förslag om politiska beslut och politisk styrning, samverkan och rehabilitering utgör 13–16 procent av åtgärdskodning- arna.

Aktörer förekommer i nästan alla artiklar/inslag (98 procent). Ett stort antal olika aktörer framträder, men ett mindre antal förekommer betydligt oftare än övriga. Privatpersoner, representanter från Försäkringskassan samt regeringen alternativt politiker i regeringsställning är de aktörer som är vanligast före- kommande.

Rapporteringen fokuserar nästan uteslutande på delar av verksamheten som anses fungera dåligt inom Försäkringskassans ansvarsområde. Grundtonen är genomgående negativ. Tonen är något mer neutral för rapportering om fusk och överutnyttjande inom socialförsäkringarna. För en mindre del rapportering om specifika samverkansprojekt inom rehabilitering och myndighetssamverkan mot fusk och överutnyttjande är grundtonen svagt positiv.

Vi konstaterar att det i stort sett inte rapporteras om något som fungerar väl inom Försäkringskassan som ansvarig myndighet för tillämpningen av regelverk inom socialförsäkringarna. Vi bedömer att media rapporterar inom områden som påverkar medborgarnas förtroende, framför allt tillämpningen av regelverket och olika aspekter av Försäkringskassans sätt att handlägga ärenden. Med utgångspunkt från studiens förtroendeperspektiv konstaterar vi att media förmedlar en övergripande bild av att Försäkringskassan inte uppfyller kraven på en välfungerande myndighet. Vi drar också slutsatsen att rapporteringens negativa inriktning sannolikt innebär att medborgarnas förtroende har påverkats negativt.

9 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Studien visar att rapporteringen även är fragmentarisk och till stor del saknar bakgrundsinformation. Mediebilden av Försäkringskassan begränsas därigenom till att myndigheten är bristfällig, och det är svårt att få en helhetsbild som mediekonsument. Detta innebär att medborgarna får svårt att själva bedöma Försäkringskassan i termer av krav på good governance och quality of government.

Vi har tecknat ett antal bilder av Försäkringskassan, delvis baserade på studiens kvantitativa data. Framför allt bygger bilderna dock på en kvalitativ uppfattning om medierapporteringen som vi fått genom att detaljstudera ett stort medie- material. Vi är försiktiga med att dra långtgående slutsatser om dessa bilder, eftersom den kvantitativa metoden, som vi huvudsakligen använt, begränsar möjligheten till analyser på djupet. De samlade mediebilder av Försäkrings- kassan som vi kunnat urskilja har vi formulerat som ett antal aktörstyper. Vi har sett att Försäkringskassan framträder i följande roller: • Politisk aktör – okunnig, orättvis eller känslokall • Juridisk aktör – stelbent, godtycklig, slarvig eller förd bakom ljuset • Administrativ aktör – krånglig, ineffektiv eller slarvig • Medicinsk aktör – otydlig och okunnig • Samverkansaktör – bristfällig eller kompetent

Vi har utifrån studien identifierat flera områden för fortsatt forskning. I mer kvalitativt inriktade studier skulle de aktörstyper som vi tecknat kunna prövas närmare. Ansvarsfördelningen mellan politiker och myndighet anser vi också vara ett särskilt intressant område att studera i mer kvalitativt orienterade studier. Den kvantitativa studien indikerar att Försäkringskassan har gjorts politiskt ansvariga i viss utsträckning, och detta vore angeläget att studera närmare med kvalitativa metoder.

Studien väcker även frågor om hur rapporteringen kommer till. Varför ser journalistiken ut som den gör? Hur har kontakterna mellan myndighet, politiker och journalister sett ut under perioden? Enligt medierapporteringen var tioårs- perioden komplicerad, konfliktfylld och kaosartad för Försäkringskassan. Peri- oden inbegriper väsentliga förändringar för Försäkringskassan, varav omorganisationen och de nya regelverken för sjukförsäkringen framstår som de mest betydelsefulla. Dessa förändringar bör ha inneburit svårigheter inte enbart för Försäkringskassan och ansvariga politiker, utan även för journalister. Det vore angeläget att studera vilka erfarenheter centrala aktörer har om mediebevakningen under tioårsperioden: tjänstemän vid Försäkringskassan, ansvariga politiker och journalister.

10 Socialförsäkringsrapport 2014:2

1. Inledning

Idén om välfärdsstaten förutsätter att allmänheten har förtroende för socialför- säkringarna – både för det politiskt beslutade regelverket kring socialförsäk- ringarna och för tillämpningen av regelverket. Socialförsäkringarnas legitimitet bygger bland annat på en god betalningsvilja hos befolkningen, genom skatter, och på att medborgarna känner sig trygga när de söker stöd hos ansvariga myndigheter. Försäkringskassan, som är den mest centrala aktören i tillämpningen, har litet förtroende hos allmänheten. Bland jämförbara myndigheter är det endast Arbetsförmedlingen som har lägre förtroendesiffror.1

I denna rapport redovisar vi en studie som söker förklaringar till det låga förtro- endet för Försäkringskassan i den medierapportering som sker om myndigheten.2 Vi fokuserar på massmedias sätt att rapportera om Försäkringskassan och vilka bilder av myndigheten som därigenom förmedlas till allmänheten. Vår utgångspunkt är att mediebilderna kan ha stor betydelse för medborgarnas förtroende för Försäkringskassan.

Syftet med studien är att ur ett förtroendeperspektiv beskriva och analysera mediebilden av Försäkringskassan och hur denna bild har förändrats under perioden 2003–2012. Analysen baseras på en kvantitativ innehållsanalys av medierapporteringen under denna period. Materialet omfattar totalt 1 727 tidningsartiklar från sex tidningar (rikspress och regional-/lokalpress) och 174 radioinslag (Sveriges Radio Dagens Eko 16.45, hädanefter benämnt Ekot).

Förtroendet för Försäkringskassan har minskat den senaste tioårsperioden (Hensing m.fl. 2010). I den senaste SOM-undersökningen framkommer att förtroendet för socialförsäkringarna sammantaget också har minskat (Oskarson 2013). Under perioden 2010–2012 har dock medborgarnas förtroende för För- säkringskassan ökat något (SOM-undersökningarna, opublicerad statistik).

1 Förutom att vara ett problem på systemnivå, i förhållande till medborgarna, utgör det låga förtroendet även ett organisatoriskt problem för Försäkringskassan. Förtroendeproblemen kan bland annat bidra till en sämre arbetsmiljö och medföra svårigheter när det gäller att rekrytera nya medarbetare.

2 Projektnamnet är Försäkringskassan och medborgarnas förtroende – ett medieanalytiskt perspektiv. Projektet har finansierats med forskningsmedel från Försäkringskassans utlysning 2012 för projekt om förtroende. Försäkringskassan har inte haft något med studiens design eller genomförande att göra och har inte haft något inflytande över de slutsatser som dras.

11 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Enligt Försäkringskassans egna förtroendemätningar är förtroendet generellt lägre bland dem som inte har egna erfarenheter av myndigheten än bland myndighetens kunder. Det talar för att medieeffekter kan ha stor betydelse för de låga siffrorna (Bryant & Zillman 2002, Försäkringskassans imageundersökning 2011).

Flera alternativa förklaringar kan finnas till att allmänheten har litet förtroende för Försäkringskassan som också är motiverade att studera närmare. Enligt SOM-undersökningen har gruppen sjukskrivna lägre förtroende för Försäk- ringskassan än vad befolkningen i stort har (Engelbrecht & Holmberg 2012), vilket talar för att även de policyförändringar som skett under senare år har betydelse. Det kan även finnas förklaringar som har att göra med förändringar i Försäkringskassans organisation och inom den offentliga förvaltningen mer generellt.

Kontrasten mellan det givna att gott förtroende för Försäkringskassan ska finnas i välfärdsstaten och att förtroende saknas kan betraktas som ett allvarligt problem. Det är dock sällan detta slag av legitimitetsproblem får plats i den offentliga debatten. Debatt om principiella frågor kring hur olika delar av den offentliga förvaltningen fungerar förekommer i avgränsade grupper, men allmän offentlig debatt är sällsynt. Sådana generella förvaltningsfrågor betraktas i regel inte som samhällsproblem. Ett exempel på omdebatterat samhällsproblem inom socialförsäkringarnas område är sjukfrånvaron (Johnson 2007, Johnson 2010).

Trots att ett fokus på samhällsproblem inte är överförbart till den här studien, utgår den från delvis samma teoretiska utgångspunkter som ovan nämnda studier om sjukfrånvaron (Johnson 2007, Johnson 2010). Det är inte enbart hur en myndighet fungerar i mer objektiv mening som är relevant för medborgarnas förtroende. Minst lika viktigt är vilken uppfattning de får av hur myndigheten fungerar, utifrån de bilder som till exempel media förmedlar. Detta antagande bygger på dagordnings- och gestaltningsteorin inom forskningen om politisk kommunikation (McCombs 2006). Denna teori utgår från att media förmedlar händelser som kan betraktas som sociala konstruktioner, som inte behöver stämma överens med verkliga händelser.

I studien strävar vi inledningsvis efter att skapa en så bred beskrivning av mediebilden som möjligt. Vi fokuserar på ett antal variabler som kan ha betydelse för medborgarnas förtroende. Därefter smalnar vi av perspektivet, och fokuserar mer på de faktorer som varit särskilt framträdande i medierapporteringen. Genom att studera vilka ersättningsslag som fokuseras, vilka övergripande perspektiv och ämnen som förekommer i rapporteringen samt vilken kritik, vilka åtgärder och vilka aktörer som framträder, identifierar vi ett antal centrala teman. Vi skisserar också ett antal mer övergripande bilder av Försäkrings- kassan. Dessa bilder försöker vi placera i ett tidsperspektiv, det vill säga ange tidpunkten för när de var som mest aktuella. Grundtonen i alla artiklar och

12 Socialförsäkringsrapport 2014:2 radioinslag bedömer vi med en femgradig skala, uttryckt som ett balansmått (starkt negativ, svagt negativ, neutral, svagt positiv och starkt positiv).

I nästa kapitel diskuterar vi studiens teoretiska utgångspunkter gällande förtro- ende och gällande medias konstruktion av mediebilder. I kapitel 3 diskuteras metodfrågor (en mer utförlig metodbeskrivning finns i bilaga 1). Resultatet av mediestudien presenteras och analyseras i kapitel 4–10. En samlad diskussion följer därefter i kapitel 11, där vi också skisserar de mer övergripande mediebilderna av Försäkringskassan. I kapitel 12 presenteras förslag till fortsatt forskning.

13 Socialförsäkringsrapport 2014:2

2. Försäkringskassan som mediekonstruktion

Studien utgår alltså från föreställningen att den sociala konstruktionen av ett fenomen är av stor betydelse för hur människor uppfattar det. Dagordnings- och gestaltningsteorin har en konstruktionistisk ansats, som är relevant för denna studie (McCombs 2006, Johnson 2007, Johnson 2010). I studien är det Försäk- ringskassan som mediekonstruktion som är i fokus.

Studien utgår även från dagordnings- och gestaltningsteorins utgångspunkter om medierapporteringens effekter på allmänhetens uppfattningar. Teorin visar hur prioriteringar i massmedias dagordning påverkar vilka fenomen, händelser eller problem som allmänheten upplever som väsentliga. Grundtanken i teorin är att ämnen som placeras högt på den mediala dagordningen också kommer att uppfattas som viktiga av allmänheten (McCombs 2006:97). Omfattningen av rapporteringen i sig påverkar människors uppfattningar om det som diskuteras. Det som diskuteras benämns objekt, som kan innebära olika saker, till exempel en viss samhällsfråga eller vissa aktörer (McCombs 2006:98). Man kan beskriva rapporteringens objekt som rapporteringens fokus, vilket vi gör i studien. Dag- ordnings- och gestaltningsteorin utgår också från att media påverkar hur en fråga uppfattas av allmänheten. Rapporteringens närmare beskrivningar av olika aspekter av objektet avgör på vilket sätt allmänheten uppfattar objektet. De närmare specificeringarna av objektets egenskaper kallas attribut. Inom dagordnings- och gestaltningsteorin görs en uppdelning mellan dagordningsöverföring från media till allmänheten på första nivån (objekt) och på andra nivån (attribut) (McCombs 2006:99ff).

Genom sin rapportering kan alltså media skapa en föreställning hos allmänheten om att en viss fråga är viktig och på vilket sätt den är viktig. Även om journalistiken utgår från verkliga händelser finns det flera begränsande faktorer i medieredaktionernas omvärld, som leder till att slutresultatet i form av artiklar och nyhetsinslag inte alltid kan betraktas som en beskrivning av verkligheten (McCombs 2006:45). Begränsat utrymme för rapporteringen och många konkurrerande händelser att rapportera om för journalisterna är exempel på be- gränsande faktorer för medieredaktionerna (McCombs 2006:45). Media skapar därigenom konstruktioner av händelser, som existerar oberoende av verkliga händelser. I boken Kampen om sjukfrånvaron (Johnson 2010) tydliggörs hur sådana processer kan uppstå. Johnson (2010) visar hur media skapade en före-

14 Socialförsäkringsrapport 2014:2 ställning hos allmänheten om att sjukfrånvaron ökat, samtidigt som det inte skett någon motsvarande ökning av sjukfrånvaron enligt den officiella statistiken.

Förtroendeperspektiv Förtroendeforskningen bygger på teoretiska perspektiv från bland annat ekonomi, sociologi, antropologi, psykologi och statsvetenskap. Betydelsen av att det finns förtroende i samhället betonas genomgående, men också svårigheten att förklara vad förtroende är. Övergripande handlar det om förtroende männ- iskor emellan och om förtroende för gemensamma institutioner. Förtroende mellan människor är nödvändigt för att man ska vilja skapa och upprätthålla gemensamma institutioner i ett samhälle (t.ex. Putnam 1993). Omvänt skapas inte förtroende mellan människor i samhället om det inte finns institutioner som medborgarna litar på (Holmberg & Weibull 2013:225).

I vissa fall kombineras teori från flera discipliner för att förklara förtroende (t.ex. Rothstein 2005, McKnight & Chervany 2001). Definitionen av förtroende kan i den här studien räknas till statsvetenskapen. En sådan avgränsning innebär inte att en definition enkelt låter sig göras. Norén Bretzer, exempelvis, framhåll- er att det har saknats tydliga och enhetliga definitioner av politiskt förtroende (Norén Bretzer 2005:10f). Hon konstaterar att detta i vissa fall har lett till att felaktiga slutsatser dragits gällande medborgarnas förtroende. När en studie visar att det politiska förtroendet ökat och en annan att det har minskat kan skillnaden helt enkelt bestå i att olika saker har undersökts. Norén Bretzer förordar bredare analyser som inkluderar flera aspekter i begreppet (Norén Bretzer 2005:10f).

I den här studien fokuserar vi på politiskt förtroende uttryckt som förtroende för gemensamma institutioner. Med den avgränsningen kvarstår dock möjligheten att välja olika definitioner. Forskningen om good governance eller quality of government beskrivs i regel på en hög abstraktionsnivå utifrån centrala värden i demokratiska system. Rothstein & Teorell (2008) betonar att det har saknats adekvata definitioner av quality of government och föreslår en teori som fokuserar på impartiality, opartiskhet eller oberoende. Författarna relaterar sin teori till olika slags kritik som har framförts mot idén om opartiskhet och till andra dimensioner som i litteraturen presenteras som centrala i quality of government: demokrati, rule of law och effektivitet. De hävdar att teorin om opartiskhet på ett mer specifikt sätt definierar vad quality of government innebär än tidigare definitioner (Rothstein & Teorell 2008:178ff). De framhåller att de definitioner som tidigare presenterats varit alltför breda, alltför funktionellt inriktade utan helhetsperspektiv, eller att de begränsat sig till att enbart handla om frånvaro av korruption (Rothstein & Teorell 2008:167ff).

15 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Vi utgår från en avgränsning som är inriktad på förtroende för centrala myndigheter i ett demokratiskt system, i enlighet med good governance eller quality of government. Vi är medvetna om svårigheten att formulera en definition och om risken att definitionen blir alltför allmän. Det är svårt att föreställa sig att en mycket specifik definition skulle kunna användas, men vi ser det som väsentligt att trots allt tydliggöra inriktningen för studiens förtroendeperspektiv. Vi fokuserar på betydelsen av grundläggande rättigheter för medborgarna att få service inom rimlig tid enligt gällande lagstiftning, på likabehandling mellan medborgarna och på att beslutsfattandet ska vara förutsägbart. Det handlar också om betydelsen av ett öppet system med möjlighet för medborgarna att ha insyn i den offentliga verksamheten och att kunna utkräva ansvar av beslutsfattare. En komplexitet som vi vill framhålla särskilt är gränsdragningen mellan politiker- nivån och tjänstemannanivån gällande ansvaret gentemot allmänheten.

Det är de nu nämnda områdena som vi också har förväntat oss att media ska rapportera om, vilket vi genom studien fått bekräftat är fallet. Inriktningen på vårt förtroendeperspektiv har i praktiken vuxit fram som en process mellan en teoretisk definition av förtroende och innehållet i det empiriska materialet.

Förutsättningarna för medieredaktioners och enskilda journalisters uppdrag har förändrats betydligt de senaste decennierna. På 1990-talet påbörjades föränd- ringar av förutsättningarna för journalistiken, som en följd av att kommersiell radio och tv samt internet tillkom som aktörer i medierapporteringen (Hadenius m.fl. 2011:86). Journalistiken började vid denna tid i högre grad än tidigare att anpassa sig till sina läsare och tittare (Hadenius 2011:301). Utvecklingen, som har fortsatt under 2000-talet, beskrivs ibland som en ökande kommersialisering, som förutom en större anpassning till publikens önskemål, syftar på ett ökat fokus på ekonomiska överväganden och neddragningar (Hadenius 2011:313).

I den här studien har vi till stor del antagit en normativ ansats när det gäller journalistikens uppdrag, som kan betraktas som en motsvarighet till idealen om good governance eller quality of government inom den offentliga förvaltningen. När det gäller att välja ut frågor i medierapporteringen, som är relevanta att studera ur ett förtroendeperspektiv, svarar vi därför förenklat: i princip allt som rapporteras.

Medias uppdrag i bevakningen och granskningen av myndigheter borde i stora drag handla om att berätta för medborgarna vad myndigheterna gör för att förmedla användbar information, att ge svar på om huruvida myndigheterna arbetar med rätt saker, samt att granska hur väl myndigheterna klarar sin uppgift. Man kan analysera hur väl medieredaktionerna klarar sitt uppdrag att välja relevanta ämnen och rapportera på ett lämpligt sätt om dessa ämnen. Man kan också diskutera vilka frågor eller områden som påverkar medborgarnas förtro-

16 Socialförsäkringsrapport 2014:2 ende i hög grad och vilka som är mer perifera. Delar av detta återkommer vi till längre fram i rapporten.3

Förutom att låta det empiriska materialet forma definitionen av förtroende använder vi även Försäkringskassans egna förtroendeanalyser som referensram. De variabler som Försäkringskassan använder stämmer på det hela taget väl överens med innehållet i medierapporteringen och med studiens variabler. Försäkringskassan har gjort sin analys utifrån följande variabler: Försäkrings- kassans legitimitet i samhället, kompetens, bemötande, rutiner och praktiskt utförande samt utfallsrättvisa (Försäkringskassan 2012:15ff).

Frågeställningar Studien kan beskrivas som en händelseförloppsstudie (Johnson 2007, Johnson 2010, McCombs 2006). Inom dagordnings- och gestaltningsteorin finns två huvudsakliga slag av studier som utgår från begreppen konkurrens respektive händelseförlopp (McCombs 2006:56f). I studier med konkurrensperspektivet konkurrerar flera problem om medialt utrymme i ett sammanhang. I studier om händelseförlopp studeras ett specifikt problem över tid. Men även om det är endast ett (reellt) problem som studeras kan hänsyn tas till att det finns flera uppfattningar om vad problemet består av (McCombs 2006:56f).

Den här studien är en händelseförloppsstudie som analyserar konkurrerande bilder av Försäkringskassan över tid. Studien baseras på ett antal frågeställning- ar om innehållet och inriktningen i medierapporteringen. I analysen diskuterar vi vilka bilder som framträder av Försäkringskassan och hur dessa bilder kan påverka allmänhetens förtroende för myndigheten. Studiens frågeställningar följer nedan: • Vilken omfattning har medierapporteringen haft om Försäkringskassan under perioden 2003–2012? • Vad har rapporteringen (ersättningsslag alternativt Försäkringskassan som organisation) fokuserat på under den aktuella perioden? • Vilka aspekter av områden som är centrala för Försäkringskassans uppdrag har rapporteringen handlat om? • Är rapporteringen om socialförsäkringarna i huvudsak positiv, negativ eller neutral?

3 I studien inkluderas opinionsartiklar (ledarartiklar, kolumner, debattartiklar och insändare) som faller utanför denna definition av journalistikens uppdrag.

17 Socialförsäkringsrapport 2014:2

• I vilken omfattning finns kritik mot Försäkringskassan i rapporteringen under studieperioden? Vad består kritiken mot Försäkringskassan av? • I vilken omfattning föreslås åtgärder mot kritiken som diskuteras? Vilka åtgärder diskuteras? • Vilka aktörer framträder i rapporteringen? • Hur kan man karaktärisera den samlade bilden av Försäkringskassan under olika delar av perioden?

18 Socialförsäkringsrapport 2014:2

3. Metod och material

Studien bygger på tidningsartiklar, såväl nyhetsartiklar och reportage som opinionsartiklar4, och radioinslag under perioden januari 2003 till och med december 2012. Databasen Retriever Mediearkivet används för artikelsökning- arna. Tidningarna som ingår är Aftonbladet, Dagens Nyheter, Göteborgs- Posten, Sydsvenskan, Västerbottens Folkblad (från och med 2012 Folkbladet) och Östersunds-Posten. Radioinslagen är hämtade från Ekot.

Vi har kodat totalt 1 901 artiklar och inslag enligt ett detaljerat kodschema. Kodschemat har tagits fram med utgångspunkt från forskning om förtroende för myndigheter, Försäkringskassans förtroendeanalyser och kundmätningar, ett stort antal tidningsartiklar, samt två fokusgruppsintervjuer med anställda på Försäkringskassan (en grupp med chefer och en grupp med handläggare). Ana- lysen har gjorts som en kvantitativ innehållsanalys.

Urval Avgränsningarna i tidningsmaterialet gjordes utifrån kriterierna att viktiga ersättningsslag och andra viktiga fokusområden skulle täckas in samt att materialet samtidigt skulle vara hanterbart i omfattning. Efter att avgränsningarna utifrån sökord gjorts bestod materialet av 7 628 tidningsartiklar. Urvalet blev efter ytterligare gallring slutligen 1 727 artiklar. Summan inslag från Ekot var från början 181, och detta urval gjordes med endast ”försäkringskassan” som avgränsande sökord.5 Det slutliga urvalet radioinslag blev 174.

Vi hade från början planerat att även inkludera tv-inslag från Rapport i materialet. Vi valde dock slutligen att inte ta med dessa, eftersom Rapport- sändningarna inte var lätt sökbara i register och för att vi bedömde att det redan

4 En mer utförlig metodbeskrivning finns i bilaga 1.

5 Dessa inslag fick vi fram med hjälp av Sveriges Radios arkiv och vägledning från arkivets personal. Vi reflekterade över att det var ett begränsat antal inslag från Ekot under tioårs- perioden. Efter att ha rådfrågat Kungliga biblioteket och Sveriges Radio om sökmöjligheter beslutade vi att det var motiverat att inkludera inslagen i materialet. Vi bedömer att eventuella bortfall inte har skett på ett sätt som skapat skevhet i urvalet. Det kan vara rimligt att rapporteringen inte är lika omfattande som i pressen eftersom konkurrensen om utrymme är mer uttalad i radio än i tidningar. Det finns också ett stort antal Ekot-sändningar under ett dygn och det är troligt att inslag om Försäkringskassan sprids ut på olika sändningar.

19 Socialförsäkringsrapport 2014:2 fanns en tillräcklig mättnad i det befintliga materialet. Vi hade ett omfattande och nyansrikt material från tidningsartiklarna, som blev betydligt fler än vi planerat från början, och från radioinslagen. Det var värdefullt att få med sänd- ningarna från Ekot, men vi bedömer inte att dessa sändningar innebar nya perspektiv som påtagligt påverkade materialet som helhet. Vinsten med att även inkludera tv-materialet framstod därför som liten i jämförelse med den arbetsinsats som hade krävts för att få fram det.

Även om variationen är tillräcklig i materialet kan vi i efterhand konstatera att det hade varit intressant att även inkludera Expressen. Det vore intressant att jämföra Expressen med framför allt Aftonbladet, dels på grund av att Afton- bladets rapportering skiljer sig från det övriga materialet och dels för att båda tidningarna är kvällstidningar men har olika politisk färg.

Ett grundläggande kriterium i urvalsprocessen har varit att Försäkringskassan nämns i artikeln eller inslaget och att frågan som diskuteras kan påverka hur mediebilden ser ut för myndigheten. I praktiken finns gränsdragningar som är svåra att göra, men också angelägna att studera närmare. Även om fokus i denna studie är myndigheten Försäkringskassan har vi strävat efter att också få med rapportering som gäller den politiska nivån, när denna diskuteras i samband med Försäkringskassans uppdrag.

Kodning och variabler I kodschemat6 finns 30 variabler, varav sex är formvariabler som beskriver annat än innehållet i artiklarna eller inslagen. Formvariablerna är löpnummer, publiceringsdatum, rubrik, namn på tidning/program, artikel-/programtyp och författare.

Kodschemat innehåller en variabel som anger perspektiv (juridiskt, samhälls- ekonomiskt, privatekonomiskt, politiskt, medicinskt perspektiv som inkluderar bredare hälsoaspekter, socialt, genusperspektiv, arbetsmarknadsperspektiv eller administrativt). Variabeln beskriver den övergripande inriktningen i artiklarna och inslagen.

6 Kodschemat finns i sin helhet i bilaga 2.

20 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Det finns även en variabel som vi benämnt ämne (det politiskt beslutade regelverket, grad av försäkringsutnyttjande, Försäkringskassans förmåga att fullgöra sitt uppdrag generellt, tillämpning av regelverket vid Försäkringskassan, För- säkringskassans administration, Försäkringskassans interna organisation eller Försäkringskassan och omgivande aktörer). Ämnet anger vilken aspekt av ersättningsslagen som diskuteras. Utöver detta finns även variabler som bland annat beskriver kritik mot Försäkringskassan, föreslagna åtgärder på problem samt vilka aktörer som framträder i artiklarna och inslagen.

Kritik, åtgärder och aktörer har kodats enligt totaltäckningsprincipen medan fokus, perspektiv och ämne har kodats enligt huvudandelsprincipen (Esaiasson m.fl. 2012:207). Med totaltäckningsprincipen kan flera variabelvärden kom- plettera varandra och det finns ingen egentlig gräns för hur många kodningar som kan göras. Med huvudandelsprincipen är variabelvärdena däremot ömse- sidigt uteslutande, vilket innebär att endast ett alternativ kan väljas för varje artikel eller inslag. Ett balansmått som anger grundtonen i artiklarna och inslagen har använts och graderats i fem steg – starkt negativ, svagt negativ, neutral, svagt positiv och starkt positiv. Balansmåttet anges i en skala mellan –2 och 2, med 0 som neutral ton.

21 Socialförsäkringsrapport 2014:2

4. Rapporteringens omfattning

I detta kapitel redovisar vi omfattningen av medierapporteringen över tid och i relation till förändringar inom socialförsäkringarna. Vi bedömer att urvalet på sammanlagt 1 901 artiklar och inslag (1 727+174) kan ge en bred bild av För- säkringskassan ur ett förtroendeperspektiv.

Som helhet fokuserar inte studien på likheter och skillnader mellan olika medieredaktioners rapportering. För vårt syfte är det den totala rapporteringen som är av primärt intresse. Men det är viktigt att materialet blir varierat, och för att tydliggöra variationen redovisar vi vissa resultat för varje tidning samt för Ekots rapportering.

Omfattningen av rapporteringen skiljer sig åt mellan tidningarna. Framför allt avviker Aftonbladet och Östersunds-Posten. Dessa båda tidningars artiklar utgör vardera drygt tio procent av det totala materialet från tidningar, vilket är mindre än hälften av rapporteringen i Göteborgs-Posten och Sydsvenskan. Däremellan placerar sig Dagens Nyheter och Västerbottens Folkblad. Fördelningen av studiens urval per tidning framgår av tabell 1.

Tabell 1 Studiens urval: rapporteringen fördelad per tidning.

Tidning Antal artiklar Andel, % Aftonbladet 186 11 Dagens Nyheter 336 19 Göteborgs-Posten 386 22 Sydsvenskan 354 21 Västerbottens Folkblad 273 16 Östersunds-Posten 192 11

Totalt 1 727 100

Ökad rapportering om socialförsäkringarna Det saknas jämförbara studier som omfattningen i rapporteringen kan relateras till. Men vissa beröringspunkter finns i åtminstone ett par studier inom angrän- sande områden. Den ena är den tidigare nämnda studien om mediebilden av sjukfrånvaron (Johnson 2007). Sjukförsäkringen är central både i rapporteringen om sjukfrånvaron och om Försäkringskassan. Men flera invändningar kan göras mot en jämförelse mellan studierna: (1) sjukfrånvaron utgör endast en aspekt av sjukförsäkringen, (2) debatten om sjukfrånvaron behöver inte inbegripa Försäk-

22 Socialförsäkringsrapport 2014:2 ringskassans roll, (3) Försäkringskassans uppdrag är bredare än sjukförsäkring- en och sträcker sig över i princip hela socialförsäkringsområdet, och (4) studierna sträcker sig över i huvudsak olika tidsperioder.

Den andra studien med en liknande ansats är Ragnar Lundströms avhandling i sociologi (Lundström 2011). Lundström studerar nyhetsbevakningen om bidragsfusk i fyra tidningar, Aftonbladet, Dagens Nyheter, Expressen och Svenska Dagbladet. Studien omfattar en tjugoårsperiod: 1990–2010. Den visar att rapporteringen om fusk ökade betydligt i samband med valrörelserna 2002 och 2006. Omfattningen nådde de högsta nivåerna 2005 och 2007. Lundström framhåller ett par viktiga händelser som förklaring till detta, dels en reportage- serie om bidragsfusk i tv-programmet Uppdrag granskning i början av 2005, dels rapporten från Delegationen för felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen) om omfattningen av fusk från 2007 (Lundström 2011:50). Året efter minskade rapporteringen om fusk, men ända fram till 2010 låg den kvar på en högre nivå än de som rådde före 1994 eller 2001–2002.

Enligt studien om sjukfrånvaron följer rapporteringen i princip utfallet för sjuktalet, med två tidpunkter med ökad rapportering: 2000 och 2002. År 2003 och 2004 går bevakningen ned, dock inte till den nivå som rådde i mitten av 1990-talet (Johnson 2007). Detta ser ut att överensstämma med rapporteringen om Försäkringskassan som utgår från en lägre nivå 2003–2004. Rapporteringen om Försäkringskassan ökar betydligt till 2005. Året efter går rapporteringen tillbaka något för att sedan öka till den högsta nivån 2007. De år med störst andel bevakning om Försäkringskassan utöver 2007 är åren 2005, 2008 och 2009.

Vi kan även se paralleller med utvecklingen av mediebevakningen om fusk inom socialförsäkringarna (Lundström 2011). De år som visar de högsta nivåer- na i rapporteringen om fusk stämmer helt med rapporteringen i studien om Försäkringskassan, det vill säga 2005 och 2007. Ytterligare en beröringspunkt är att rapporteringen går tillbaka efter 2007, om både Försäkringskassan och fusk inom socialförsäkringarna, men att nivån fortsätter att ligga kvar på en högre nivå än under 1990-talet. Detta är även i linje med Johnsons (2007) slutsats om nivån 2003 som är högre än under 1990-talet, trots en nedgång i rapporteringen.

Vi känner inte till hur stor bevakningen av Försäkringskassan var på 1990-talet, men det är troligt att den var lägre än idag, i likhet med rapporteringen om sjukfrånvaron och om fusk. Det sker en ökning i rapporteringen om Försäk- ringskassan från och med 2005 och därefter en nedgång mot slutet av tioårs- perioden. Nedgången är dock måttlig och rapporteringen ligger kvar på en hög nivå även i slutet av perioden. Det är rimligt att anta att en bestående större rapportering även skulle kunna gälla andra områden inom socialförsäkringarna,

23 Socialförsäkringsrapport 2014:2 till exempel Försäkringskassans verksamhet. Figur 1 visar rapporteringens utveckling över tid i det studerade materialet om Försäkringskassan.7

Figur 1 Rapporteringen totalt per år

Vi har delat in materialet i tre perioder, 2003–2006, 2007–2009 och 2010–2012. Perioderna har vi bestämt utifrån kriterierna att dessa ska vara ungefär lika långa och att vissa viktiga händelser ska passa in i indelningen. Den andra perioden är bestämd utifrån att den ska omfatta förändringen av regelverket för sjukförsäkringen 2008 (”rehabiliteringskedjan”) med viss marginal.

Den första perioden omfattar fyra år, jämfört med tre år för de övriga perioderna. Perioderna är därför inte jämförbara gällande rapporteringens omfattning. För att justera för att den första perioden består av en längre tidsperiod än övriga perioder kan ett årsgenomsnitt för varje period beräknas. Den ökade rapporteringen under den andra perioden framgår tydligt med en beräkning av årligt genomsnitt i rapporteringen. Med en sådan beräkning var andelen rapportering 40 procent under den andra perioden, att jämföra med 31 och 29 procent för den första respektive sista perioden. I fortsättningen refererar vi till de tre perioderna som den första perioden (2003–2006), den andra perioden (2007–2009) och den tredje perioden (2010–2012).

7 Se även bilaga 3, tabell B1.

24 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Variation över tid: omorganisation och nya regelverk Övergripande drar vi, som nämnts ovan, slutsatsen att rapporteringen varaktigt ser ut att ha ökat under 2000-talet. Vi noterar att rapporteringen som helhet har hållit sig på en relativt jämn och hög nivå under hela tioårsperioden och att det i det avseendet finns likheter mellan de olika medieredaktionernas rapportering. Det finns dock vissa variationer över tid och vi konstaterar att rapporteringen tycks följa förändringar som är centrala för Försäkringskassan. Vi konstaterar också att medieaktörerna skiljer sig åt i vissa avseenden.

Vi begränsar oss nu till att relatera rapporteringens omfattning till förändringar- na på socialförsäkringsområdet. Eftersom vi ska kommentera vissa teman som framträder i materialet går vi även in på rapporteringens innehåll i någon mån. Syftet är att förklara en del av variationerna i rapporteringens omfattning över tid. Vi ska även övergripande diskutera balansmåttet, som uttrycker grundtonen i artiklarna och inslagen utifrån en skala, från –2 (starkt negativ) till 2 (starkt positiv), med värdet 0 för neutral grundton. Vi återkommer till mer detaljerade reflektioner om balansmåttet i kapitlen om rapporteringens innehåll.

Vi kommer också att kort kommentera varje medieredaktions material. Syftet är att ge en uppfattning om det totala materialets sammansättning, och varje red- aktions rapportering kommer endast att kommenteras översiktligt. I de kommande kapitlen koncentrerar vi diskussionen på innehållet i rapporteringen som helhet.

De år eller perioder som förändringar tydligast framträder i materialets omfattning är 2005, 2007 samt perioden 2008–2009. Under dessa år ökar rapporteringen. När det gäller 2005 och 2007 kan ökningen förklaras med att flera sam- verkande förändringar sammantaget ger en omfattande rapportering. Ökningen består under dessa båda år främst av ökad bevakning om fusk och överutnytt- jande inom socialförsäkringarna, rapportering om förändringar i regelverket för sjukförsäkringen, rapportering om effekter av omorganiseringen av Försäk- ringskassan samt ökad rapportering om rehabilitering. Perioden 2008–2009 präglas mediebevakningen av effekter av omorganiseringen av Försäkrings- kassan och av förändringarna i regelverket för sjukförsäkringen som trädde i kraft den 1 juli 2008.

Ökad rapportering 2005 Rapporteringen inom ämnet grad av försäkringsutnyttjande, som till största delen handlar om fusk och överutnyttjande, ökar betydligt 2005. Annan rapportering om försäkringsutnyttjande kan bestå av neutralt hållna artiklar och inslag om statistik över exempelvis antalet sjukskriva. Dessa artiklar och inslag skulle kunna ses som en indikation på att redaktionerna anser att det är viktigt att följa utvecklingen av försäkringsutnyttjandet utifrån misstankar om att människor

25 Socialförsäkringsrapport 2014:2 missbrukar systemet. Det kan därmed finnas en indirekt koppling till debatten om fusk och överutnyttjande.

Det sker detta år även en ökning av bevakningen inom ämnet Försäkrings- kassans förmåga att fullgöra sitt uppdrag generellt och Försäkringskassan och omgivande aktörer. Övriga ämnen är kvar på en i stort sett oförändrad nivå.

Bevakningen om Försäkringskassan förmåga att klara sitt uppdrag handlar till en del om brister gällande den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. En ökning gällande kritik mot rehabilitering sker mellan 2004 och 2005. I detta slag av artiklar och inslag riktar även kritik mot Försäkringskassans förmåga att sam- verka med andra aktörer.

Det sker även en ökning av rapportering med kritik mot det politiska regelverket och mot tillämpningen av regelverket. Detta omfattar främst kritik mot ett alltför strängt regelverk, alternativt en alltför strikt tillämpning av regelverket. Dessa förändringar på såväl politisk nivå som myndighetsnivå kan ses som en följd av det nya regelverk för sjukförsäkringen som trädde i kraft den 1 januari 2005, under den socialdemokratiska regeringen. Även kritik mot Försäkrings- kassans kompetens på en övergripande nivå kan härledas till denna förändring.

Sjukförsäkringen under den socialdemokratiska regeringen Förslaget från den socialdemokratiska regeringen om förändringar i sjukförsäk- ringen beskrivs i materialet som mycket kritiserat. Exempelvis skrev Göte- borgs-Posten så här den 11 december 2004 under rubriken ”Det här gäller från årsskiftet”:

Efter fyra år av utredningar, debatter, hårda motsättningar mellan fack- föreningar, arbetsgivare och politiker klubbade riksdagen tidigare i veckan förslaget om Drivkrafter för minskad sjukfrånvaro. Fortfarande är tonen hård och uppfattningarna mellan regeringen, v och mp på ena sidan och den politiska oppositionen på den andra om hur reformen kommer att slå mycket olika. (Göteborgs-Posten 11 december 2004)

Ovanstående rader inleder artikeln. Tidningen betonar att förslaget varit kritiserat och omdebatterat, men vi har bedömt att artikeln som helhet håller en neutral ton i förhållande till ämnet. Tonen överensstämmer med rubriksättningen, som utlovar en redovisning av vad som gäller. Nedan följer ytterligare ett citat från artikeln som kan illustrera den neutrala tonen:

26 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Efter riksdagens beslut i onsdags gäller nu följande från årsskiftet. Arbets- givaren betalar sjuklön de första två veckorna. Sjukersättningen höjs till 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten. Från tredje veckan ska arbetsgivaren betala 15 procent av sjukpenningen för anställda som är sjukskrivna på heltid. För deltidssjuka eller de med rehabiliteringspenning behöver inte arbetsgivaren betala någon andel av sjukpenningen. Arbets- givarens medfinansiering gäller inte personer som har en sjukdom som medför hög risk för sjukfrånvaro. (Göteborgs-Posten 11 december 2004)

Förslaget handlade framför allt om att öka arbetsgivarnas ansvar att hjälpa sina anställda tillbaka i arbete vid sjukskrivning. Detta skulle ske främst genom att arbetsgivarna fick ökat ekonomiskt ansvar för de anställda. Förslaget byggde på utredningen Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet från våren 2002, med Jan Rydh som ansvarig utredare. För en beskrivning av de politiska turerna kring utredningsförslaget, se Johnson (2010).

Organisationsproblem och nya förändringar i sjukförsäkringen Den 1 januari 2005 är även startdatum för omorganisationen av Försäkringskas- san. Denna innebar övergripande att de befintliga försäkringskassorna förstat- ligades och slogs samman med Riksförsäkringsverket, för att tillsammans bilda den nya myndigheten Försäkringskassan. Förändringen beskrivs i samband med att den inleds, men rapportering om problem relaterade till omorganisationen återkommer under åren som följer. Dessa problem läggs då i flera fall samman med problem relaterade till det nya regelverk för sjukförsäkringen som trädde i kraft den 1 juli 2008. Östersunds-Posten refererar till exempel en ökning av antalet anmälningar till Justitieombudsmannen (JO) mot Försäkringskassan och påföljande kritik från JO så här, i en nyhetsartikel den 27 januari 2009:

Bakom anmälningarna finns personer som inte kunnat betala hyran och andra räkningar. Människor som behövde sjukpenning, föräldrapenning och bostadstillägg, som har fått vänta utan närmare besked. Många har också vittnat om att det varit näst intill omöjligt att komma i kontakt med en handläggare. Försäkringskassan har genomgått en stor omorganisation. 2005 blev Riksförsäkringsverket och de 21 länskontoren en och samma myndighet. 1 juli 2008 kom en ny lagändring om sjukskrivningar. Omorganisationen genomfördes fullt ut samma period som anmälningarna började trilla in, hösten 2008. JO skriver att det är anmärkningsvärt att beredskapen inte var bättre på kassan inför denna omorganisation. (Östersunds-Posten 27 januari 2009)

27 Socialförsäkringsrapport 2014:2

I samma artikel uttalar sig en handläggare om situationen: ”Vi har enormt hög arbetsbelastning. Det var olyckligt att regeländringen kom samtidigt som omorganisationen. Vi hoppas fortfarande att det ska lugna ned sig.” (Östersunds-Posten 27 januari 2009)

Denna artikel har vi kodat som svagt negativ.

Rapporteringen ökade alltså redan omkring 2005, men den största uppgången skedde under perioden 2007–2009, med fokus framför allt på det nya regelverket för sjukförsäkringen, men också en ökad rapportering om problem i spåren av omorganisationen.

Det nya regelverket trädde i kraft den 1 juli 2008 och det är också först det året som det sker en ökning i rapporteringen om sjukpenningen. Nivån för denna rapportering ökar ytterligare 2009, då nivån var nästan lika hög som 2005, som var det år som enskilt hade den största rapporteringen om sjukpenningen. Det finns artiklar och inslag om förändringarna i sjukförsäkringen även under 2007, men det är inte huvudförklaringen till att antalet artiklar och inslag var som högst det året. Under 2007 var vanliga teman för artiklar och inslag effekter av omorganisationen inom Försäkringskassan samt diskussion om fusk och över- utnyttjande av socialförsäkringarna, en diskussion som påbörjades ett par år tidigare då bland annat nya tjänster inrättades vid Försäkringskassan i syfte att bekämpa fusk.

Sjukförsäkringen under den borgerliga regeringen Den borgerliga regeringens förändring av regelverket för sjukförsäkringen beskrivs som hårt kritiserat. Medierna är mer negativt vinklade när det gäller dessa regelförändringar än när det gäller den socialdemokratiska regeringens förändringar från 2005. Nedanstående citat kommer från en nyhetsartikel i Sydsvenskan med rubriken ”Snabba ryck för nya regler”:

Regeringen har bråttom med att införa nya tidsgränser för sjukförsäkringen. Den 27 mars kommer förslaget som ska träda i kraft redan vid halvårsskiftet i år. Socialförsäkringsminister Cristina Husmark Pehrsson har knappt om tid för att behandla remissvaren över de förslag om nya sjukskrivningsregler som regeringen presenterade strax före jul. Remissvaren ska vara inlämnade senast den 11 februari i år (…) Från distriktsläkare har det också kommit kritik mot att doktorn måste uttala sig till Försäkringskassan om den sjukes arbetsförmåga. Det är svårt eftersom läkarna sällan vet hur den som är sjuk har det på jobbet. Det är också förvirrande att Arbetsförmedlingen använder begreppet anställningsbarhet. (Sydsvenskan 29 januari 2008)

Denna artikel i Sydsvenskan har vi kodat som svagt negativ. Om man jämför med artikeln från Göteborgs-Posten (11 december 2004) bedömer vi att rapport-

28 Socialförsäkringsrapport 2014:2 eringen är betydligt mer värderande i artikeln i Sydsvenskan (29 januari 2008). Rubriksättningen säger också något om det ändrade tonläget: ”Det här gäller från årsskiftet” jämfört med ”Snabba ryck för nya regler”. Nedanstående citat kommer från en nyhetsartikel i Aftonbladet som också har en värderande rubrik: ”Nu blir det hårdare tag”:

Sjukskriven mer än tre månader – då kan du omplaceras. Efter ett halvår måste du söka nytt jobb. I sommar införs ännu hårdare regler för sjukskrivna. Från och med den 1 juli kan du bli tvingad att byta jobb om du varit sjuk för länge. Förslaget kallas rehabiliteringskedjan (…) (Aftonbladet 13 mars 2008)

Även denna artikel har kodats som svagt negativ. Den negativa tonen blir mer accentuerad efter att regelverket trätt i kraft och börjat tillämpas den 1 juli 2008. Någon motsvarande förändring av grundtonen i artiklarna och inslagen skedde inte i samband med den socialdemokratiska regeringens förändring av regelverket från 1 januari 2005. Nedan följer ett citat från en nyhetsartikel i Afton- bladet med rubriken ”MS-sjuk får inga pengar”. Artikeln som har kodats med starkt negativ grundton ingår i Aftonbladets serie ”Nya supertuffa Sverige”:

(…) är utförsäkrad och har inte fått en krona sedan mars. Försäkringskassan vill att han ska arbeta men Arbetsförmedlingen tycker att han är för sjuk. Nu försörjs han av sina syskon. ”Det känns som jag lika gärna kan sluta existera”, säger han. (…) Han utförsäkrades i januari i år. För att åter få sjukpenning tog Mattias tjänstledigt från sitt jobb, anmälde sig som arbetssökande och gick på Arbetsförmedlingens arbetslivsintroduktion i 90 dagar. Den 27 mars kom sista utbetalningen. Trots läkarintyg och ett intyg från Arbetsför- medlingen att han saknar förmåga att arbeta, får Mattias inga pengar av Försäkringskassan. (Aftonbladet 1 oktober 2010)

Negativ rapportering blir alltmer negativ För hela materialet är balansmåttet –0,78 för hela tioårsperioden (balansmåttet anges i en skala från –2 till 2). Balansmåttet för nyhetsrapporteringen, det vill säga nyhetsartiklar och nyhetsinslag, är –0,47. Balansmåttet utvecklas i negativ riktning under perioden och detta är särskilt tydligt i samband med att regelverket för sjukförsäkringen förändras 2008.

Den negativa tonen fortsätter att råda även 2010 och 2011 då omfattningen av rapporteringen minskar igen. Balansmåttet blir mindre negativt igen 2012 (–0,78), men det är ändå mer negativt än under studieperiodens första år 2003 (–0,66).

Med en periodisering är balansmåttet för den första perioden –0,70, den andra perioden –0,82 och den tredje perioden –0,85. Detta inkluderar all rapportering, såväl nyhetsartiklar och nyhetsinslag, som ledare, kolumner, insändare och

29 Socialförsäkringsrapport 2014:2 reportage.8 I figur 2 nedan visas utvecklingen av balansmåttet grafiskt för materialet totalt.

Figur 2 Balansmått i rapporteringen totalt

I figur 3 jämförs balansmåttet för nyhetsrapporteringen med balansmåttet för opinionsartiklar och reportage.9

8 I bilaga 3 (tabell B2) utvecklingen av balansmåttet per år, med en separat redovisning av nyhetsmaterialet.

9 Vi har valt att särredovisa nyhetsartiklar och nyhetsinslag. För att begränsa antalet kategorier av artiklar har vi redovisat reportage bland övriga artikelslag som i övrigt består av opinionsartiklar (ledare, kolumner, debattartiklar och insändare). Genomslaget för rapporteringen i reportageform är dock begränsat. Antalet reportage är endast 56 (se tabell 2).

30 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Figur 3 Balansmått i nyhetsrapporteringen och i opinionsartiklar och reportage

Förutom att det är värt att notera att balansmåttet har blivit mer negativt i samband med förändringen av regelverket för sjukförsäkringen 2008, är det an- märkningsvärt att rapporteringen var mycket negativ redan tidigare. Rapporter- ingen är negativ genom hela perioden, såväl i nyhetsrapporteringen som i opinionsartiklar och reportage. Det sker en viss förändring i negativ riktning av balansmåttet redan fram till 2005. Förändringen från och med 2007–2008 kan förklaras med att andelen material med starkt negativ ton har ökat, samtidigt som andelen material med svagt negativ och neutral ton har minskat.

Är den negativa trenden på väg att brytas? Den negativa utvecklingen av balansmåttet bromsas något i slutet av tioårs- perioden. Det kan vara värt att notera att det trots allt sker en liten förändring i positiv riktning. Om man ser på materialet periodvis är det tydligt att balans- måttets negativa utveckling är mindre dramatisk under de sista åren. Tonen i opinionsartiklar och reportage är påtagligt mindre negativ under den tredje perioden. För nyhetrapporteringen planar den negativa utvecklingen ut under samma period.

Detta är en intressant utveckling, som också har likheter med utvecklingen av allmänhetens förtroende för Försäkringskassan. Andelen personer som uppgav att de har mycket stort eller ganska stort förtroende för myndigheten ökade och andelen personer som uppgav att de har ganska litet eller mycket litet förtroende minskade under perioden 2010–2012 (SOM-undersökningarna, opublicerad

31 Socialförsäkringsrapport 2014:2 statistik). Försäkringskassan fick också något mindre negativa omdömen om sin verksamhet 2011 och 2012 jämfört med 2010 (Holmberg 2013:258f).

Vi konstaterade i inledningen att allmänhetens förtroende för Försäkringskassan har minskat under den senaste tioårsperioden. I undersökningen som vi refererade är 2009 slutåret (Hensing m.fl. 2010). I figur 4 redovisas allmänhetens förtroende uttryckt som ett balansmått till och med 2012, enligt statistik från SOM-undersökningarna (andelen svarande som uppgett att de har mycket stort eller ganska stort förtroende för Försäkringskassan minus andelen svarande som uppgett att de har ganska litet eller mycket litet förtroende för Försäkrings- kassan).

Figur 4 Balansmått för allmänhetens förtroende för Försäkringskassan. Källa: SOM-undersökningarna (opublicerad statistik)

Förändringarna i slutet av perioden, gällande såväl balansmåttet för mediebilden som balansmåttet för allmänhetens förtroende, är små och det är alltför tidigt att uttala sig om deras betydelse. Men förändringarna är värda att notera och följa framöver. Kurvorna för grundtonen i medierapporteringen respektive förtroen- det för Försäkringskassan har likheter, och det skulle kunna finnas ett kausalt samband mellan den negativa mediebilden och allmänhetens vikande förtro- ende.

32 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Variation mellan medieredaktioner Vissa medier har inte en mer negativt vinklad rapportering i samband med förändringen av regelverket för sjukförsäkringen 2008. De har en jämnare kurva för balansmåttet och i vissa avseenden har de också blivit mer positiva i sin rapportering. Dagens Nyheter (oberoende liberal) har haft en sådan utveckling. Dagens Nyheter har sammantaget ett något mindre negativt balansmått, –0,71, än genomsnittet. Balansmåttet för nyhetsrapporteringen är –0,40.

När det gäller all rapportering har balansmåttet i Dagens Nyheter varit relativt oförändrat. Balansmåttet för nyhetsartiklar blev mindre negativt under den andra perioden än under den första, vilket avviker från materialet som helhet. Generellt har balansmåttet blivit betydligt mer negativt under den andra perioden än under den första. Under den tredje perioden blev visserligen även balansmåttet i Dagens Nyheter något mer negativt, men det är ändå märkbart mindre negativt än genomsnittet. Balansmåttet för opinionsartiklar och reportage blev mer negativt under den andra perioden än under den första perioden. Under tredje perioden blev balansmåttet för opinionsartiklar och reportage betydligt mindre negativt; det ändrades från –1,69 till –1,07

När det gäller fördelningen av bevakningen över tid skiljer sig Dagens Nyheter delvis från genomsnittet genom att tidningen har sin största rapportering 2009. Rapporteringen ökade stadigt, med undantag för 2006, till och med 2007. Det skedde en liten nedgång i rapporteringen 2008 och därefter fördubblades antalet artiklar år 2009.

Aftonbladet (obunden socialdemokratisk) skiljer ut sig i fråga om balansmåttet i andra riktningen jämfört med Dagens Nyheter. Aftonbladet är den medieredaktion som avviker mest från genomsnittet, genom att ha en mycket negativ ton i sin rapportering. Balansmåttet är –1,58 för rapporteringen som helhet och –1,38 för nyhetsrapporteringen. I Aftonbladet har den största förändringen över tid skett i nyhetsrapporteringen, som blivit betydligt mer negativt vinklad.

Även när det gäller fördelningen av rapportering över tid är Aftonbladet olik övriga medieredaktioner. Tidningen ökade sin rapportering betydligt 2007, men rapporteringen fortsatte även därefter att öka 2008 och nådde, efter en tillbaka- gång 2009, den högsta nivån 2010. Med undantag för 2005, då en viss ökning sker, har Aftonbladet liten rapportering under den första perioden. Tidningen skiljer sig från genomsnittet genom att öka sin rapportering för varje ny period.

Östersunds-Posten (centerpartistisk) har rapporteringen däremot haft relativt jämnt fördelad rapportering under hela tioårsperioden. År 2007 ökade antalet något mer och tidningen har då den högsta andelen artiklar.

Göteborgs-Posten (liberal), som har störst rapportering av tidningarna, ökar rapporteringen redan 2004 som, tillsammans med 2005 och 2007, är det år då

33 Socialförsäkringsrapport 2014:2 andelen artiklar är störst. Tidningen har en större andel artiklar under den första perioden än genomsnittet. I Göteborgs-Posten blev balansmåttet för nyhetsrapporteringen påtagligt mer negativt under den andra perioden än under den första och det låg därefter kvar på den nivån under den tredje perioden. Balansmåttet för opinionsartiklar och reportage blev betydligt mindre negativt både mellan den första och den andra perioden och mellan den andra och den tredje perioden. Göteborgs-Posten avviker genom att redan under den andra perioden bli mindre negativ i opinionsartiklarna, men följer genomsnittet i fråga om nyhetsrapporteringen.

I Sydsvenskan (oberoende liberal) var balansmåttet i opinionsartiklarna relativt stabilt under hela perioden. Mellan första och andra perioden var det i stort sett oförändrat, medan det blev mindre negativt under den tredje perioden. I nyhetsrapporteringen blev balansmåttet något mer negativt under den andra perioden, men under den tredje perioden blev det åter mindre negativt. Sydsvenskan har en mindre negativ rapportering än genomsnittet; balansmåttet var –0,51. Rap- porteringen var som störst under 2008.

Utmärkande för Västerbottens Folkblad (socialdemokratisk) är att kombinera en mycket negativ ton i opinionsartiklarna med en mindre negativ ton i nyhetsrapporteringen än genomsnittet. Tidningens balansmått för hela rapporteringen är – 0,87. För endast nyhetsartiklar är balansmåttet –0,27. Västerbottens Folkblad har varit aktiva på ledarsidan, och balansmåttet för opinionsartiklar och reportage är mycket negativt: –1,80.

Ekot, som endast består av nyhetsrapportering, har ett balansmått på –0,66. Jämfört med balansmåttet för all nyhetsrapportering (–0,47) är Ekot något mer negativt än genomsnittet. Under den andra perioden blir rapporteringen i programmet betydligt mer negativ. Under den perioden är balansmåttet för inslagen nästan lika negativt som för rapporteringen som helhet. Den negativa tonen används främst i samband med förändringen av regelverket för sjukförsäkring- en.

Slutligen vill vi på nytt betona att denna summariska genomgång per tidning framför allt syftar till att visa på variationen i materialet. För att förklara varför en viss medieredaktion avviker i något avseende krävs djupare analyser av rapporteringens innehåll. Rapportering med ett visst fokus eller ämne har exempelvis generellt ett mer negativt balansvärde än genomsnittet för de fokus- och ämnesområden som definierats för studien. Rapportering som fokuserar på enskilda fall har också ett mer negativt balansvärde. Vissa tidningar har en ledarredaktion som varit aktiv på socialförsäkringsområdet, medan andra varit mer passiva. Medieredaktionerna har delvis olika inriktning när det gäller fokus, ämne och i vilken utsträckning som fokus är på enskilda försäkrade.

34 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Uppgång för opinionsartiklar i slutet av perioden Materialet består till största delen av nyhetsartiklar (60 procent). Till detta bör andelen nyhetsinslag från Ekot (9 procent) läggas. Andelen reportage var endast 3 procent. Övriga artikelslag består av opinionsartiklar, där andelen insändare var störst (11 procent). Ledare utgör 9 procent, debattartiklar 6 procent samt kolumner 2 procent av det totala materialet. I tabell 2 visas antal och andel av varje artikeltyp/radioinslag.

Tabell 2 Artikeltyp/radioinslag i rapporteringen.

Artikeltyp/radioinslag Antal artiklar och inslag Andel, % Nyhetsartikel 1 131 60 Insändare 203 11 Nyhetsinslag 174 9 Ledarartikel 173 9 Debattartikel 119 6 Reportage 56 3 Kolumn 45 2

Totalt 1 901 100

Nyhetsrapporteringen följer som väntat mönstret för rapporteringen som helhet. Opinionsartiklarna bryter däremot mönstret till viss del. Ledare och insändare ökar eller ligger kvar på höga nivåer i antal även när nyhetsrapporteringen och rapporteringen som helhet börjar avta från och med 2009. Vi tolkar detta som att rapporteringen om Försäkringskassan blev mer politiskt inriktad efter att det nya regelverket för sjukförsäkringen införts. Det politiska perspektivet är under den tredje perioden inte endast framträdande i opinionsartiklarna utan även nyhetsrapporteringen blev mer politiskt inriktad. Debattartiklarna har en delvis annan utveckling. Dessa minskar i antal 2009, men ökar därefter i likhet med övriga opinionsartiklar. Antalet debattartiklar är dock begränsat och utfallet bör tolkas försiktigt. Detta gäller i ännu högre grad kolumner, som utgör en mycket liten del av den totala rapporteringen.

35 Socialförsäkringsrapport 2014:2

5. Rapporteringens fokus

Variabeln fokus syftar i första hand på det ersättningsslag som rapporteringen handlar om. Men för de artiklar och inslag som är tydligare inriktade på organisationen som helhet än på ett visst ersättningsslag används istället Försäkrings- kassan som organisation som fokus. Det finns även rapportering som är inriktad på socialförsäkringarna mer allmänt, och för dessa artiklar och inslag används socialförsäkringarna sammantaget som fokus. Variabeln har kodats enligt huvudandelsprincipen, vilket innebär att endast ett alternativ kan väljas per artikel eller inslag.

Sjukpenning dominerar rapporteringen Rapporteringen domineras av artiklar och inslag om sjukpenning. Denna rapportering utgör mer än hälften av materialet. Försäkringskassan som organisation är huvudsakligt fokus i 14 procent av materialet. En något mindre andel handlar om förtidspension (sjukersättning och aktivitetsersättning). Socialför- säkringarna sammantaget fokuseras i 7 procent av artiklarna och inslagen. Små andelar av materialet handlar om assistansersättning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning (VAB-ersättning) och bostadsbidrag. Ett fåtal artiklar och inslag behandlar vårdbidrag och handikappersättning. I tabell 3 redovisas den totala rapporteringen uppdelad på fokusområden.

Tabell 3 Antal artiklar och inslag samt procentuell andel per fokus.

Antal artiklar Andel, % och inslag Sjukpenning 1 008 53 Försäkringskassan som organisation 272 14 Förtidspension 204 11 Socialförsäkringarna sammantaget 128 7 Föräldrapenning 86 5 Assistansersättning 69 4 VAB-ersättning 75 4 Bostadsbidrag 33 2 Handikappersättning 11 <1 Vårdbidrag 15 <1

Totalt 1 901 100

36 Socialförsäkringsrapport 2014:2

I figur 5 visas andelen rapportering inom de fyra största fokusområdena, och övriga ersättningsslag samlat, per år.10

Figur 5 Antal artiklar och inslag per fokus

Vi konstaterar att merparten av all rapportering fokuserar på ett fåtal delar av Försäkringskassans verksamhet. Förutom sjukpenning har endast områdena förtidspension, Försäkringskassan som organisation och socialförsäkringarna sammantaget en omfattning i rapporteringen som kan motivera vidare kvantitativa analyser. Den ökning inom kategorin övriga ersättningsslag som skedde 2012 är en följd av att de flesta av de mindre vanligt förekommande ersättnings- slagen utgjorde något större andelar av rapporteringen. Assistansersättning hade sin högsta nivå 2012. VAB-ersättning hade inte sin högsta notering det året, men över sitt genomsnitt för tioårsperioden. Även föräldrapenning, handikapp- ersättning, vårdbidrag och bostadsbidrag uppnådde relativt höga andelar under 2012.

Det är väntat att en stor andel av rapporteringen handlar om sjukpenning. Sjuk- penningen är en mycket central del av Försäkringskassans verksamhet och berör en stor del av befolkningen. Många är svårt och långvarigt sjuka och helt beroende av ersättningen för sin försörjning. Omfattande förändringar av regelverket för sjukförsäkringen har också genomförts under perioden. Sjukförsäkringen omsätter dessutom stora belopp, vilket kan motivera en mediebevakning ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.

10 Se även bilaga 3, tabell B3, för en redovisning av utvecklingen över tid.

37 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Grundtonen i rapporteringen om sjukpenning är något mer negativ än i rapporteringen som helhet. Rapporteringen om förtidspension och om socialförsäkring- arna sammantaget är däremot mindre negativ än genomsnittet. Rapporteringen om Försäkringskassan som organisation har ett balansmått i linje med rapporteringen totalt sett.

Medelvärdet för ett organisatoriskt fokus är resultatet av en varierad rapportering. Fokusområdet innehåller rapportering med varierande grundton. I rapportering om samverkansprojekt mot bidragsfusk eller specifika rehabiliteringsprojekt används i regel fokus på organisation, och bland dessa finns ett antal artiklar och inslag med positiv grundton. Det finns även organisatoriskt inriktad rapportering med neutral grundton. Slutligen finns det en andel rapportering som är svagt eller starkt negativ, i synnerhet under perioden 2007–2009. I tabell 4 redovisas balansmått för rapporteringens fokusområden.

Tabell 4 Balansmått gällande rapporteringens fokus (balansmåttet anges i en skala från –2 till 2).

Balansmått Vårdbidrag –1,07 Assistansersättning –0,99 Sjukpenning –0,86 Försäkringskassan som organisation –0,78 Handikappersättning –0,73 Förtidspension –0,70 Socialförsäkringarna sammantaget –0,62 Föräldrapenning –0,59 Bostadsbidrag –0,45 VAB-ersättning –0,44

Totalt –0,78

Under 2007 och 2008 har antalet artiklar och inslag med fokus på socialförsäk- ringarna sammantaget sina högsta noteringar. Noteringarna var nästan lika höga under åren 2004–2006. Antalet kodningar med detta fokus minskade senare från och med 2009.

Kodningarna av socialförsäkringarna som helhet syftar till största delen på rapportering om graden av försäkringsutnyttjande. Omfattningen av rapporteringen med detta fokus följer alltså utvecklingen av rapporteringen om fusk och överutnyttjande i socialförsäkringarna, som vi har diskuterat översiktligt tidigare.

38 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Vi kan inte se att rapporteringen om förtidspension följer något särskilt mönster. Rapporteringen håller sig på en relativt låg och jämn nivå mellan 2005 och 2011.

Liten bevakning av andra centrala ersättningsslag Även om det är rimligt att sjukpenning har fått stort utrymme i rapporteringen är det anmärkningsvärt att rapporteringen är liten inom flera andra områden. Vissa av dessa områden berör också stora grupper av människor, varav många ekonomiskt och socialt utsatta. Det kan röra sig om vikten av att få bostadsbidrag eller VAB-ersättning för att kunna betala hyran och andra grundläggande utgifter. Andra ersättningsslag är mer begränsade inom befolkningen, men mycket viktiga för de personer som är i behov av dem, till exempel assistans- ersättning och vårdbidrag. Vi utgår med dessa antaganden från att medierna styrs av en medielogik, kriterier för rapporteringen, som bland annat innebär att fokusera på brister och missförhållanden och att representera medborgarna i relation till makthavare (Strömbäck 2004:120ff,152ff).

Vi kan i materialet se att media delvis följer denna logik. Rapporteringen fokuserar på problem och utsatthet, men det finns också missförhållanden som media i liten utsträckning rapporterar om. Det gäller till exempel situationen för personer som är i behov av assistansersättning, handikappersättning eller vårdbidrag.

Exempel på ersättningsslag med bred målgrupp är föräldrapenning och VAB- ersättning. En möjlig förklaring till den begränsade rapporteringen skulle kunna vara att media har uppfattat att en stor del av målgruppen för dem är väletabler- ade och ekonomiskt starka personer. En alternativ förklaring är att media uppfattat problemen inom dessa ersättningsslag som relativt små jämfört med sjukpenningen. Bakgrunden till sådana förklaringar skulle vara att media valt ett i första hand granskande perspektiv.

Detta skulle innebära att media inriktar sig på eventuella missförhållanden i systemet och ställer sig på den utsatta individens sida. Man kan invända att media har ett uppdrag att granska den offentliga förvaltningens funktion gentemot alla medborgare. Men även om man bortser från en sådan invändning kan man konstatera att stora grupper av ekonomiskt resurssvaga personer också omfattas av dessa ersättningsslag.

Alternativet att media har uppfattat att de politiska eller administrativa problem som är förknippade med de aktuella ersättningsslagen är begränsade utgör också en möjlighet. Åtminstone när det gäller VAB-ersättning har kritiken dock tidvis varit hård, såväl när det gäller det politiskt beslutade regelverket som när det gäller Försäkringskassans tillämpning och administrativa rutiner. Den rapportering som finns om VAB är starkt koncentrerad till åren 2006 och 2007, då sammanlagt 32 av de 75 artiklarna och inslagen publicerades. Krav på VAB-intyg

39 Socialförsäkringsrapport 2014:2 infördes den 1 juli 2008. En viss ökning i rapporteringen kan relateras till den förändringen, samt till debatten om fusk och överutnyttjande.

Bostadsbidrag berör många personer med ekonomiskt ansträngd situation, men rapporteringen om denna ersättningsform är också liten. Rapporteringen handlar främst om att personer fått krav på återbetalning av ersättning för att deras inkomst har ändrats jämfört med vid tidpunkten för beräkningen.

Mest anmärkningsvärt bedömer vi att det är att rapporteringen om assistans- ersättning, handikappersättning och vårdbidrag är så liten. Dessa ersättningsslag vänder sig visserligen inte till några breda medborgargrupper, men till personer i stort behov av stöd. Dessutom omsätter ersättningsslagen stora belopp. Grund- tonen i den rapportering som finns är negativ, vilket vi tolkar som att medierna uppfattar att det finns problem som är angelägna att tydliggöra. Vi noterar att en viss ökning av rapporteringen om dessa ersättningsslag sker i slutet av tioårs- perioden.

Rapporteringen om assistansersättning är koncentrerad till de sista tre åren i tioårsperioden, då 46 av de totalt 69 artiklarna och inslagen publicerades. Det var under de åren en diskussion om fusk med assistansersättningen, men rapporteringen handlar också om att beskriva situationen för personer som drabbats hårt av begränsningar i försäkringen. Nedanstående citat är hämtat från en nyhetsartikel i Dagens Nyheter från slutet av 2010. I artikeln, som har rubriken ”Många autistiska barn nekas assistans”, uttalar sig ordföranden i Autism- och asbergerförbundet.

Hon arbetar även som skolläkare och med habilitering av vuxna med kogni- tiva och psykiska funktionshinder. ”Det finns en fantastiskt bra lagstiftning i Sverige, den är fullständigt glasklar men tillämpningen av den är under all kritik. Försäkringskassan är i dag en myndighet som ofta upplevs som full- ständigt befriad från sunt förnuft”. Hon beskriver en attitydförändring från myndigheter när det gäller autism och liknande funktionsnedsättningar. ”Förhållningssättet har blivit mer ifrågasättande och uppfattas som att man frågar Behöver du verkligen det här? i stället för Vad kan vi hjälpa dig med? Det är ett rättsosäkert läge och individen är beroende av enskilda hand- läggare”. (Dagens Nyheter 28 december 2010)

Fokusområden med mindre negativ grundton De övriga områdena med begränsad rapportering, förutom assistansersättning- en, vårdbidraget och handikappersättningen, har mindre negativ grundton än rapporteringen som helhet.11 Det gäller rapporteringen om föräldrapenningen,

11 Balansmåttets utveckling över tid per fokus redovisas i bilaga 3, tabell B4.

40 Socialförsäkringsrapport 2014:2

VAB-ersättningen och bostadsbidraget. Detta skulle kunna bekräfta antagandet ovan om att media inte uppfattar områdena som ”tillräckligt” problematiska för att motivera en mer kritisk granskning.

Rapporteringen om exempelvis VAB är negativ till innehållet, men medierna förhåller sig mer neutrala än för fokusområdena i genomsnitt. De undviker till stor del att använda värderande uttryck eller att ge någon part mer utrymme än andra.

I en nyhetsartikel i Sydsvenskan från början av 2009 beskrivs problem med Försäkringskassans handläggning. Artikeln har kodats med neutral grundton. Vi har bedömt att det inte är fråga om någon tydlig kritik mot hur myndigheten klarar sitt uppdrag. Tidningen ger till exempel inte uttryck för att Försäkrings- kassan är tydligt ansvarig för de problem som finns. I studiens material som helhet är det mycket vanligt att Försäkringskassan pekas ut som bristfällig och ansvarig för situationen som beskrivs. I artikeln ges också en representant från Försäkringskassan god möjlighet att uttala sig om problemen. Citatet nedan kommer från den aktuella artikeln med rubriken ”Tre av fyra fixar inte papper- na. Problem med intyg drabbar föräldrar med sjuka barn”.

Det är inte bara Försäkringskassans fel att utbetalningarna blir sena. Ersättningen för tillfällig föräldrapenning släpar just nu efter till följd av att många småbarnsföräldrar glömmer att skicka in dagisintyg. ”Vi hade klarat våra utbetalningsmål med god marginal om vi fått in alla de här intygen i tid”, säger Henrik Mäkinen, controller på Försäkringskassans huvudkontor. (…) Väntetiderna minskar, men fortfarande måste 14 procent av alla föräldrar vänta mer än en månad på att få sin ersättning. Försäkringskassan har skärpt sina rutiner. Nu hoppas man att också föräldrarna skärper sina. De måste bli bättre på att skicka in de intyg från skol- eller förskolepersonal som sedan den 1 juli är obligatoriska för den som begär tillfällig föräldrapenning. ”Är inte underlagen rätt ifyllda blir det förseningar i vår hantering, också för alla dem som har fyllt i sin begäran korrekt”, säger Henrik Mäkinen. (Sydsvenskan 3 februari 2009)

Ett annat exempel på rapportering som innehåller kritik mot Försäkringskassan, men som vi har bedömt håller en neutral grundton, är nedanstående citat. Det kommer från en nyhetsartikel i Västerbottens Folkblad från hösten 2003. Rubrik- en lyder ”Försäkringskassan var för långsam” och artikeln refererar ett beslut från justitieombudsmannen.

JO konstaterar att Västerbottens läns allmänna försäkringskassas lokalkontor i Umeå har dröjt alldeles för länge med utredningsarbetet och att de också dröjt alldeles för länge med att lämna ut efterfrågade handlingar. (Västerbottens Folkblad 24 september 2003)

Ovanstående förhållandevis neutrala rapportering jämför vi slutligen med rapportering som har kodats som svagt negativ. Även VAB har ett negativt

41 Socialförsäkringsrapport 2014:2 balansmått och omfattar således många negativt vinklade artiklar och inslag. Citatet nedan är hämtat från en nyhetsartikel i Göteborgs-Posten från slutet av 2005, med rubriken ”25 000 väntar på pengar från Försäkringskassan”. Försäk- ringskassan ges möjlighet att bemöta kritiken, men den svåra situation som beskrivs samt en negativ ton slår igenom.

I den tid då de flesta föräldrar handlar julklappar, står många som varit hemma med sjuka barn utan pengar. Redan för en dryg månad sedan skrev GP om Försäkringskassans problem med ett nytt datasystem. Det ska hantera ansökningar om sjukpenning, föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Då var det 10 000 ärenden som väntade. Nu är de 25 000. ”Det är en jättesvår situation. Våra handläggare gör sitt yttersta, de får ta samtalen från personer som är ledsna för att de inte får sina pengar. Många ringer och är jätte- förtvivlade”, säger Eva Svensson, områdeschef för Försäkringskassan i Göteborg. (…) 18 personer har snabbutbildats och extraanställts, samtidigt som den ordinarie personalen jobbar övertid. Enligt Försäkringskassan centralt väntar 175 000 på pengar för vård av sjukt barn. Västra Götaland är ett av de områden som drabbats värst. (Göteborgs-Posten 5 december 2005)

Delvis nytt fokus 2007–2009: Försäkringskassans organisation Rapporteringen om sjukpenning ökade mellan 2004 och 2005.12 Därefter minskade rapporteringen 2006, och ökade därefter något varje år till och med 2009. Rapporteringen var då uppe på i stort sett samma nivå som 2005. Från och med år 2010 minskade antalet artiklar och inslag om sjukpenning igen. Som fokus- område dominerar sjukpenningen genom hela tioårsperioden.

Det finns dock några variationer som är intressanta att tydliggöra. Den procentuella andelen rapportering om sjukpenning i förhållande till den totala rapporteringen per period var ungefär lika stor under den första och under den tredje perioden. Under den andra perioden var däremot andelen något lägre. Samtidigt som den procentuella andelen rapportering om sjukpenning minskade 2007– 2009 ökade andelen med organisatoriskt fokus.

Under 2007 ökade andelen artiklar och inslag med fokus på Försäkringskassan som organisation betydligt. Under 2008 och 2009 minskade andelen något, men den låg kvar på en hög nivå. Antalet artiklar och inslag med fokus på sjukpenning ökade under samma period, men måttligt. Omfördelningen av fokus framgår av figur 6 och 7.

12 Se figur 5 samt bilaga 3, tabell B3, för en översikt över rapporteringens utveckling

42 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Figur 6 Artiklar och inslag per fokus under period 1 (2003–2006)

Figur 7 Artiklar och inslag per fokus under period 2 (2007–2009)

Vi ser ett mönster när det gäller perioderna med ökat fokus på Försäkrings- kassan som organisation. Vi har noterat att rapporteringens omfattning följer viktiga förändringar gällande socialförsäkringarna under tioårsperioden (se kapitel 4). När rapporteringen ökar i samband med dessa händelser riktas fokus i högre grad på Försäkringskassan som organisation än under tioårsperioden i övrigt.

43 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Det kan vara logiskt att rapporteringen som relaterar till effekter av omorganisationen riktar fokus mot Försäkringskassans organisation. Men vi bedömer att detta inte är hela förklaringen till ökningen av rapporteringen med ett organisatoriskt fokus. Det är inte självklart att media ska lyfta rapporteringen från att det finns problem gällande verksamheten i någon del till ett fokus på organisationen som helhet. Rapporteringen handlar i liten utsträckning om hur organisationen ska ändras eller har ändrats i samband med omorganisationen. Istället är rapporteringen under 2007 inriktad på hur väl Försäkringskassan klarar sitt uppdrag i olika avseenden, och under 2008 och 2009 till stor del på effekter av föränd- ringarna i regelverket för sjukförsäkringen.

Försäkringskassans problem: från det specifika till det principiella Vår slutsats är att media tycks ha lyft problematiken till ett mer principiellt plan för Försäkringskassan under perioder med ökad rapportering med organisatoriskt fokus. Det är under dessa perioder som rapporteringen ökar i omfattning, som en följd av förändringar inom socialförsäkringarna eller omorganiseringen inom Försäkringskassan. I och med dessa förändringar ökar också svårigheterna för myndigheten att klara sitt uppdrag, enligt rapporteringen. I den situationen ser Försäkringskassan ut att bli en tydligare aktör som pekas ut som ansvarig.

Följande citat från en ledare i Dagens Nyheter med rubriken ”Försäkrings- kassan: Ett svek mot de svagaste” kan illustrera hur Försäkringskassans ansvar tydliggörs i rapporteringen. Dessutom aktualiseras frågan om huruvida ansvaret är rätt fördelat.

Det knakar allt högre i Försäkringskassans fogar. Myndighetens överbelast- ning har lett till försenade utbetalningar, långa handläggningstider och bristande tillgänglighet. Något som det senaste halvåret blivit ett stående tema i medierna. På kort tid har nu också skarp kritik riktats från justitieombudsmannen, Statskontoret och fackförbundet ST. Riksrevisionen väntas senare i år komma med en rapport på samma tema och frågan om vem som bär ansvaret för kaoset kryper obönhörligen allt närmare regeringen. (Dagens Nyheter 27 januari 2009)

Man skulle, enligt vår tolkning, kunna dra slutsatsen att rapporteringen om sjukförsäkringen ökade mer än vad siffrorna i studien visar under 2008 och 2009. En del av ökningen av andelen rapportering med huvudfokus på Försäk- ringskassan som organisation går att hänföras till organisatoriska frågor i samband med implementeringen av det nya regelverket för sjukförsäkringen. Under 2007 var det istället effekter av omorganisationen av Försäkringskassan som framför allt ledde till ett ökat fokus på organisationen som helhet.

44 Socialförsäkringsrapport 2014:2

6. Rapporteringens perspektiv

Variabeln perspektiv syftar till att närmare beskriva hur ett fokusområde fram- ställs i artiklarna och inslagen; perspektivet beskriver den övergripande inriktningen på rapporteringen. Vi har formulerat nio olika perspektiv: (1) juridiskt perspektiv, (2) samhällsekonomiskt perspektiv, (3) privatekonomiskt perspektiv, (4) politiskt perspektiv, (5) medicinskt perspektiv, (6) socialt perspektiv, (7) genusperspektiv, (8) arbetsmarknadsperspektiv samt (9) administrativt perspektiv.

Samtliga artiklar och inslag har kunnat placeras inom någon av ovanstående kategorier. Även denna variabel har kodats enligt huvudandelsprincipen, vilket betyder att endast ett perspektiv kan väljas för varje artikel eller inslag.

Tre perspektiv är framträdande Det är framför allt tre perspektiv som framträder i rapporteringen: ett juridiskt, ett politiskt och ett administrativt perspektiv. Dessa är ungefär lika vanligt förekommande och står för mellan en fjärdedel och en femtedel av kodningarna vardera. Även arbetsmarknadsperspektivet är huvudperspektiv i en relativt stor del av rapporteringen. Övriga perspektiv förekommer i mer begränsad omfattning. I tabell 5 framgår fördelningen över de olika perspektiven i rapporteringen.

Tabell 5 Antal artiklar och inslag per perspektiv.

Antal artiklar och inslag Andel, % Juridiskt 467 25 Politiskt 445 23 Administrativt 403 21 Arbetsmarknadsperspektiv 224 12 Medicinskt 135 7 Privatekonomiskt 79 4 Samhällsekonomiskt 48 3 Genusperspektiv 56 3 Socialt 44 2

Totalt 1 901 100

45 Socialförsäkringsrapport 2014:2

I figur 8 redovisas andelen rapportering med de fyra vanligast förekommande perspektiven per år. I övriga perspektiv ingår samhällsekonomiskt perspektiv, privatekonomiskt perspektiv, medicinskt perspektiv, socialt perspektiv och genusperspektiv.13

Figur 8 Antal artiklar och inslag per perspektiv

Ett juridiskt perspektiv Utvecklingen över tid skiljer sig åt mellan olika perspektiv. Ett juridiskt perspektiv blir vanligare i rapporteringen fram till och med 2007. Därefter sker en kraftig nedgång till och med 2009. En ny ökning sker sedan fram till och med 2011.

Ett juridiskt perspektiv används i studien för rapportering som är inriktad på tolkning av regelverk. Detta syftar såväl på tolkningsprocesser inom Försäk- ringskassan som på juridiska processer i förvaltningsdomstolar. Även fall då ärenden resulterat i polisanmälningar och åtal i allmänna domstolar har vi betraktat som ett juridiskt perspektiv. Ett juridiskt perspektiv används alltså för att beskriva Försäkringskassans löpande arbete med att tillämpa regelverket, processer av överklagande av Försäkringskassans beslut samt fall av fusk eller överutnyttjande inom socialförsäkringarna.

13 Se även bilaga 3, tabell B5, för en redovisning av utvecklingen över tid.

46 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Nedanstående citat från en nyhetsartikel i Västerbottens Folkblad hösten 2006 utgör ett exempel på rapportering med juridiskt perspektiv. Artikeln, som har rubriken ”Får ingen ersättning efter beslut i kammarrätten”, är inriktad på tolkning av regelverk och en process av överklagande i förvaltningsdomstol.

Hon blev sjukskriven till hälften på grund av problem med tummarna och sålde därefter sitt företag. Försäljningen, uppger kvinnan, var en konsekvens av hennes tilltagande värk och smärta. Kvinnan begärde sjukpenning men fick avslag. Försäkringskassan vägrade ersätta, men när ärendet överklagades och hamnade i länsrätten fick kvinnan rätt. (…) Försäkringskassan var missnöjd och överklagade beslutet till kammarrätten som ger kassan rätt. (Västerbottens Folkblad 26 oktober 2006)

Nästa citat exemplifierar rapportering med juridiskt perspektiv som beskriver fusk och överutnyttjande inom socialförsäkringarna. Citatet är hämtat från en nyhetsartikel i Västerbottens Folkblad den 5 maj 2006. Artikelrubriken lyder ”Lurade försäkringskassan i Umeå på 30 000 kronor”.

Den 39-årige mannen trodde att han kunde få tillfällig föräldrapeng på sina lediga veckor. Han kvitterade ut drygt 30 000 kronor från försäkringskassan i Umeå. Nu har 39-åringen dömts till villkorlig dom och dagsböter för bedrägeri. 39-åringen berättar att han haft telefonkontakt med en dam på försäkringskassan. Han minns inte hennes namn men fick uppfattningen att föräldrapeng kunde betalas ut även under ledigheten. (…) Tingsrätten anser att försäkringskassan vilseletts. 39-åringen har fyllt i en blankett och fått ut mer pengar när han varit hemma med sjukt barn jämfört med de veckor han arbetade. Rätten slår därför fast att uppsåtet varit att vilseleda försäkrings- kassan. (Västerbottens Folkblad 5 maj 2006)

Ett politiskt perspektiv Även ett politiskt perspektiv blir vanligare i mediebevakningen, fram till och med 2008. Därefter minskar antalet artiklar och inslag med ett politiskt perspektiv måttligt varje år till och med 2011, men är alltjämt kvar på en hög nivå.

Ett politiskt perspektiv anger i studien att rapporteringen är inriktad på besluts- fattande på politisk nivå eller på politiska diskussioner och överväganden. Det kan till exempel handla om formella beslut om lagstiftning och direktiv till myndigheten eller om friare diskussioner om hur Försäkringskassans verksamhet ska styras. Ett politiskt perspektiv kan även uttrycka att rapporteringen handlar om fördelning av resurser, i form av stödinsatser eller ekonomisk er- sättning, till eller mellan olika grupper. Om rapporteringen uttrycker att männ- iskor inte får del av resurser som de har rätt till har vi i regel använt ett politiskt perspektiv för att beskriva detta.

47 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Ett exempel på rapportering som kodats med politiskt perspektiv följer i citatet nedan. Det är hämtat från en insändare i Östersunds-Posten i början av 2004. Insändaren, som har rubriken ”Förändra Försäkringskassans roll”, uttrycker bland annat att det finns behov av förändrad politisk styrning av myndigheten.

Regering och riksdag har ännu en gång visat sin totala oförmåga att vidtaga realistiska och effektiva åtgärder mot den galopperande ökningen av sjukskrivningarna. (…) Varför kan man inte i stället börja i andra ändan? Diskutera den nuvarande arbetsmiljölagstiftningen och även ”lagen om allmän försäkring” med dessas omoderna konstruktion som inte är anpassade till den bistra verklighet som vi nu lever i. Förändra Försäkringskassans roll från repressiv funktion till en progressiv kraft som på allvar tar itu med bristerna i arbetsmiljön tillsammans med Arbetsmiljöinspektionen som då effektivare kan angripa dåliga arbetsmiljöer. (Östersunds-Posten 3 januari 2004)

Nedan följer ett citat som kan illustrera hur vi har beskrivit rapportering på temat orättvisa med ett politiskt perspektiv. Citatet kommer från en ledare i Aftonbladet från den 6 mars 2012. Artikelns rubrik är ”Jakten fortsätter på sjukskrivna”.

Utredarna har tittat på olika jobb – det finns en lista på 39 yrken, från verk- ställande direktör till bagare – och försökt bedöma vilken ”toleransnivå” arbetet har mot begränsningar hos den som ska arbeta där. Den som varit sjukskriven ska sedan prövas på samma sätt. Hur ligger det till med de sociala funktionerna och den psykiska uthålligheten? Hur fungerar rösten och hur är det med balansen? Och sist men inte minst, hur har vi det med fysiken? Det är trots allt sjuka människor vi talar om. När detta är klart är det bara att matcha. Någonstans i Försäkringskassans schema hoppas Kristersson [socialförsäkringsminister Ulf Kristersson] hitta plats för tusentals sjuka. Det betyder förstås inte att verkligen få jobb. (…) Dagens politik handlar inte om vägar till arbete. Den handlar om att slussa ut sjuka ur sjukförsäkringen. Och då duger också påhittade jobb som argument. (Aftonbladet 6 mars 2012).

Vi har bedömt att ett politiskt perspektiv med utgångspunkt från orättvisa anger artikelns inriktning. Det förekommer ytterligare perspektiv i artikeln, framför allt ett medicinskt perspektiv, men vi bedömer att det är orättvisa som är det dominerande temat.

Vi återger ytterligare ett citat för att illustrera studiens kodning av ett politiskt perspektiv. Citatet kommer från en nyhetsartikel i Aftonbladet från början av 2009, med rubriken ”Storm mot F-kassan. Tusentals väntar på pengar – men ministern lovar inget”.

48 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Försenade utbetalningar, hotad rättssäkerhet och stort budgetunderskott. Nu tar ministern Försäkringskassan i örat. ”Det här är oacceptabelt”, säger Cristina Husmark Pehrsson (m). I går berättade Aftonbladet om Försäkrings- kassans problem med utbetalningar som drabbar tiotusentals svenskar. Socialförsäkringsminister Cristina Husmark Pehrsson är djupt bekymrad över situationen. ”Jag känner starkt för de här människorna som är i desperat behov av sina pengar men inte får dem”, säger hon. (…) Trots att hon är ansvarig minister för Försäkringskassan har problemets omfattning gått henne förbi. (Aftonbladet 9 januari 2009)

Artikeln har kodats med politiskt perspektiv, dels på grund av att den handlar om regeringens och socialförsäkringsminister Cristina Husmark Pehrssons styrning av Försäkringskassan, dels på grund av beskrivningen av hur enskilda drabbas orättvist. Även i denna artikel finns andra perspektiv, till exempel ett privatekonomiskt perspektiv (människor har hamnat i en svår ekonomisk situation). Men vi har betraktat såväl styrningen av Försäkringskassan som orättvisan i hur enskilda har drabbats som att det handlar om en politiskt inriktad rapportering.

Ett administrativt perspektiv När det gäller rapportering med ett administrativt perspektiv är utvecklingen mer ojämn över tid än för rapportering med juridiskt respektive politiskt perspektiv. Rapporteringen med ett administrativt perspektiv ökar i omfattning fram till och med 2007. Därefter minskar den administrativt inriktade rapporteringen måttligt, i linje med rapporteringen med politiskt perspektiv. I slutet av perioden ökar omfattningen på nytt, medan både antalet artiklar och inslag med juridiskt och politiskt perspektiv minskar.

Ett administrativt perspektiv syftar i studien till en del på den administrativa delen av arbetet med socialförsäkringarna, till exempel utbetalningsrutiner. Men ett administrativt perspektiv kan även syfta på bredare organisatoriska frågor som inbegriper hur Försäkringskassan, eller delar av myndigheten, organiserar sig för att förverkliga de politiska målsättningarna. Nedan följer ett citat som exemplifierar vad ett administrativt perspektiv kan innebära när det gäller Försäkringskassan sätt att handlägga ärenden. Citatet är hämtat från en debattartikel i Aftonbladet från sommaren 2012, med rubriken ”Allt svårare att få assistansersättning”.

49 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Försäkringskassan har som följd av upptäckt fusk stramat åt villkoren för ersättning, och också dragit in ersättning till dem som tidigare haft rätt till sådan. Många funktionshindrade vågar inte protestera, eftersom de är rädda att bestraffas med indragen hjälp. Försäkringskassan använder sin egen definierade tolkning av begreppet ”tidsmässigt rimlig” när den bedömer den tid det tar för den funktionshindrade att utföra sina behov. Detta oavsett läkarbeskrivningar eller den funktionshindrades egen beskrivning av vad som är rimlig tid för att till exempel sköta hygienen. (Aftonbladet 6 augusti 2012)

Vi har använt ett administrativt perspektiv därför att artikeln uttrycker att För- säkringskassan är ansvarig för de striktare villkoren och att myndigheten agerar inom ramen för sitt uppdrag. Det handlar enligt artikeln inte om någon politisk handling, utan Försäkringskassan agerar inom sitt befintliga handlingsutrymme att förverkliga de politiska målsättningarna. Vi har inte valt ett juridiskt perspektiv, eftersom artikeln inte fokuserar på själva tolkningen av regelverket; vi bedömer att det snarare handlar om ett slags förhållningssätt hos myndigheten.

Ett exempel på rapportering med administrativt perspektiv, som har en snävare inriktning på rutiner i handläggningen, finns i nedanstående citat. Citatet kommer från en nyhetsartikel i Västerbottens Folkblad (från TT) från början av 2009, med rubriken ”Felaktiga utbetalningar för miljarder”.

Förra året kostade felaktiga utbetalningar från Försäkringskassan 19 miljarder kronor, enligt en ny beräkning. En tredjedel beror på fusk och bedrägeri, men lika mycket beror på fel från Försäkringskassans sida. (…) ”Felen från vår sida kan bero på brist i våra rutiner, men också på felaktigheter vi får i underlaget från andra myndigheter”, säger Adriana Lender [generaldirektör] till TT. (Västerbottens Folkblad 24 februari 2009)

Perspektiv kompletterar och ersätter varandra Under den första perioden är utvecklingen relativt likartad för de tre perspektiven. Ökningen av dessa perspektiv kan framför allt ses mot bakgrund av en generellt ökande rapportering.

Att ett juridiskt perspektiv förekommer i en stor del av rapporteringen var väntat. Rapportering som fokuserar på mer specifika frågor kring tillämpningen av regelverket beskriver centrala delar av Försäkringskassans uppdrag.

Det var också väntat att ett politiskt perspektiv är framträdande, inte minst med tanke på att viss rapportering med huvudfokus på det politiskt beslutade regelverket ingår i materialet. Utvecklingen för de tre mest förekommande perspektiven visas i figur 9.

50 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Figur 9 Antal artiklar och inslag med de vanligast förekommande perspektiven

Rapporteringen med ett politiskt perspektiv ligger högt under perioden 2007– 2009, under tiden för införandet av det nya regelverket för sjukförsäkringen (”rehabiliteringskedjan”). Det är intressant att andelen kodningar med fokus på Försäkringskassan som organisation samtidigt ökade under denna tid (se före- gående kapitel). Det handlar alltså inte om artiklar och inslag som enbart handlar om utformningen av regelverket, utan om Försäkringskassans roll även ur ett politiskt perspektiv.

Vi tolkar ökningen av förekomsten av ett politiskt perspektiv under den aktuella perioden som att regelverket i större utsträckning än tidigare var satt under debatt. Rapporteringen indikerar att det inte enbart krävdes tolkning av regelverket utan också att det behövde formuleras om. Denna omformulering kan ha gjorts av politiker eller av Försäkringskassan; antingen kan det ha varit fråga om att politiker gjorde justeringar eller att Försäkringskassan deltog aktivt i utformningen av regelverket.

Det administrativa perspektivet, som är inriktat på hur Försäkringskassan organiserar sig och lägger upp sina rutiner för att klara sitt uppdrag, är också vanligt i rapporteringen under åren 2007–2009. Detta perspektiv anger att Försäkrings- kassan agerar inom sitt myndighetsansvar, för att fullgöra sitt uppdrag.

Vi kan notera att ett juridiskt perspektiv, efter en nedgång 2009, åter blir vanligare i rapporteringen, fram till och med 2011. Samtidigt minskar både rapporteringen med politiskt och administrativt perspektiv successivt. Detta tolkar vi som att rapporteringen åter fokuserar mer på att huvudfrågan för Försäkringskassan är tillämpningen av ett givet regelverk. Under 2007–2009 bedömer vi att rap-

51 Socialförsäkringsrapport 2014:2 porteringen i stor utsträckning var inriktad på att beskriva politiska och organisatoriska överväganden och förändringar.

Under tiden för valrörelsen 2010 ökade alltså inte förekomsten av ett politiskt perspektiv i medierapporteringen motsvarande den ökning som skedde efter att ”rehabiliteringskedjan” införts. Den politiska inriktningen blev tvärtom mindre vanlig i rapporteringen 2010. Detta relaterar vi bland annat till att sjukförsäk- ringen inte blev någon stor valfråga; Socialdemokraterna vågade inte ta upp frågan förrän i slutet av valrörelsen (Etzler 2013). Till skillnad från 2008 och 2009 fokuserade inte media på Försäkringskassan som helhet i någon större utsträckning under 2010. Antal kodningar med fokusområdet Försäkrings- kassan som organisation minskade betydligt från och med 2010. Det innebär att media flyttade tillbaka fokus från det generella till det specifika i Försäkrings- kassans verksamhet och ansvarsområde. Vi drar slutsatsen att ett mindre uttalat politiskt perspektiv framför allt är en följd av att sjukförsäkringen inte var framträdande förrän i slutet av valrörelsen och att de mest dramatiska föränd- ringarna för Försäkringskassans del skedde vid tiden då ett helt nytt regelverk skulle träda i kraft. Vid den tidpunkten framställdes förhållandena som extremt omvälvande och i politisk förändring.

Vi uppfattar att mediebevakningen om Försäkringskassan från och med 2010 fortfarande i hög grad handlar om problem kring det nya regelverket från 2008, men utan samma fokus på politiska förändringar eller politisk styrning. Vi har också noterat att de båda socialförsäkringsministrarna Cristina Husmark Pehrs- son och Ulf Kristersson uttalat sig på olika sätt i media gällande Försäkrings- kassan. Cristina Husmark Pehrsson framförde hård kritik mot Försäkrings- kassan via media. Vårt intryck är att detta inte varit fallet i alls samma utsträckning med Ulf Kristersson som ansvarig minister.14

Övriga perspektiv förekommer i liten omfattning i rapporteringen, vilket kan ses som anmärkningsvärt. Det samhällsekonomiska perspektivet förekommer exempelvis i mycket liten utsträckning. Vi hade också förväntat oss att ett medicinskt perspektiv och ett privatekonomiskt perspektiv skulle vara mer framträdande.

En förklaring till att förekomsten av övriga perspektiv har varit begränsad är att vi i en stor del av materialet uppfattat att den rapporteringen handlar om rättvisa och orättvisa. Därmed har vi valt ett politiskt perspektiv istället för något av de övriga perspektiven, utifrån de kriterier som vi beskrivit ovan.

14 Vi återger citat som illustrerar Cristina Husmark Pehrssons kritik mot Försäkringskassan i kapitel 11 under rubriken Möjliga mediebilder: politisk aktör – okunnig, orättvis eller känslokall.

52 Socialförsäkringsrapport 2014:2

I fall då rapporteringen handlat om Försäkringskassans bedömning av sjukintyg har vi i regel använt ett administrativt perspektiv. Endast i ett mindre antal fall, då rapporteringen tydligt är inriktad på medicinska aspekter eller hälsoaspekter, har ett medicinskt perspektiv använts. Citatet nedan exemplifierar det administrativa perspektiv som präglar mycket av rapporteringen om bedömning av läkartintyg. Citatet kommer från en nyhetsartikel i Göteborgs-Posten i slutet av 2004, med rubriken ”Försäkringskassan har blivit hårdare”.

Vi har många medlemmar som blivit av med sjukpenningen. Försäkrings- kassan har helt klart blivit hårdare i sin bedömning. Ombudsman Bo Mevander, försäkringsansvarig vid Handelsanställdas förbund i Göteborg, är mycket kritisk till hur försäkringskassan hanterar sjukskrivna medlemmar. ”Jag kan inte se det på annat sätt än att försäkringskassan utför ett beställningsverk där det handlar om att på så kort tid som möjligt med summariska utredningar kasta ut människor från sjukpenningsystemet”. (Göteborgs-Posten 8 november 2004)

Citatet nedan är ett exempel på det mindre antal fall då de medicinska aspekterna utgör den övergripande inriktningen. Citatet kommer från en nyhetsartikel i Sydsvenskan (från TT) från våren 2012. Artikelrubriken är ”Hälften av läkar- intygen underkänns”.

Sämst är läkarnas redovisning av hur sjukdomen begränsar patientens för- måga till aktivitet, en central uppgift för att handläggaren ska kunna besluta om sjukpenning. Tommy Sundholm, enhetschef på Försäkringskassan, tror att det finns en risk för att intygen inte prioriteras tillräckligt av läkarna. ”Detta är inte deras primära uppgift”, säger han. Men från Läkarförbundet har man en helt annan förklaring. ”Läkarna som skriver intygen och Försäkrings- kassans handläggare tänker inte på samma sätt. Det är en kulturskillnad. Läkaren avgör om det förekommer en medicinsk funktionsnedsättning, exempelvis att patienten inte kan röra axeln si och så. Men det är inte det som Försäkringskassan vill ha, det är vad man kan göra eller inte i förhållande till arbetet, vilket kan vara svårt för läkarna att avgöra”, säger Ove Andersson, andre vice ordförande på Läkarförbundet. (Sydsvenskan 28 april 2012)

Det är alltså endast i de fall där inriktningen är tydligt medicinsk som det medicinska perspektivet har använts. Motsvarande gäller även för rapporteringen med privatekonomiskt perspektiv. Vi kan se en viss uppgång för dessa båda perspektiv under åren efter att rehabiliteringskedjan trädde i kraft 2008. Rap- porteringen innehöll då fler artiklar och inslag som handlade om hälsotillståndet för drabbade personer och om hur enskilda drabbades ekonomiskt av regelför- ändringarna. Citatet som följer kommer från en nyhetsartikel i Östersunds- Posten hösten 2009, som vi har kodat med medicinskt perspektiv. Artikeln handlar om en person som riskerar att utförsäkras inom kort.

53 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Hon kan knappt vrida nacken längre. Hon har 30 procent nedsatt rörlighet åt ena hållet och 40 procent åt andra. Sedan 2001 har hon arbetat halvtid. På fyra dagars ledighet hinner hon återhämta sig, säger hon. ”Jag har försökt jobba mer men det går inte”. Ändå kommer hon antagligen att tvingas gå till arbetsförmedlingen snart. Den typ av ersättning hon har finns inte längre och för att få permanent sjukersättning krävs det att en läkare bedömer hennes skador som livslånga. (Östersunds-Posten 13 november 2009)

Perspektiv med olika grundton Rapportering med ett privatekonomiskt perspektiv är mest negativ. Andelen rapportering med ett privatekonomiskt perspektiv är dock liten. Grundtonen för rapportering med ett politiskt perspektiv, som utgör en stor andel av materialet, är nästan lika negativ. I tabell 6 redovisas balansmåttet för respektive perspektiv för den totala rapporteringen. 15

Tabell 6 Balansmått gällande rapporteringens perspektiv (balansmåttet anges i en skala från –2 till 2).

Balansmått Privatekonomiskt –1,18 Politiskt –1,15 Socialt –1,02 Genusperspektiv –0,77 Administrativt –0,72 Juridiskt –0,65 Medicinskt –0,61 Samhällsekonomiskt –0,48 Arbetsmarknadsperspektiv –0,43

Totalt –0,78

Ett politiskt perspektiv förekommer i rapportering med mer negativ grundton än genomsnittet. Rapporteringen med politiskt perspektiv har ett balansmått på – 1,15 under tioårsperioden. I nyhetsrapporteringen är dock balansmåttet mindre negativt än genomsnittet: –0,49. Det finns skillnader över tid, balansmåttet blev till exempel betydligt mer negativt under den andra perioden. Under den tredje perioden blev det åter något mindre negativt. Balansmåttet för politiskt perspektiv i nyhetsrapporteringen var –0,23 under den första perioden, –0,63 i den andra perioden och –0,56 under den tredje perioden.

15 Balansmåttets utveckling över tid per perspektiv redovisas i bilaga 3, tabell B6.

54 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Rapporteringen med ett politiskt perspektiv består till en större del av opinionsartiklar än rapporteringen med övriga perspektiv. Detta är viktigt att framhålla. Opinionsartiklar är i stor utsträckning politiska till sin natur och de skrivs i regel för att uttrycka kritik i en viss fråga. Den mer negativa grundtonen för rapportering med ett politiskt perspektiv är därför väntad. Men det är också värt att betona att en stor del av nyhetsrapporteringen också har ett politiskt perspektiv och att grundtonen i denna blir betydligt mer negativ under den andra perioden.

Av artiklar och inslag med politiskt perspektiv är ungefär lika många nyhetsartiklar och ledare. Dessa båda artikeltyper utgör ungefär 30 procent vardera av rapporteringen med politiskt perspektiv. Övriga opinionsartiklar – insändare, debattartiklar och kolumner – har också politiskt perspektiv i stor utsträckning. Nyhetsinslagen från Ekot utgör omkring 10 procent av den politiskt kodade rapporteringen.

Balansmåttet för nyhetsrapportering med ett juridiskt perspektiv är mer jämnt under tioårsperioden än för nyhetsrapporteringen med politiskt perspektiv. Under den första perioden var balansmåttet –0,53, under andra perioden –0,47 och under den tredje perioden –0,57 för nyhetsrapporteringen med juridiskt perspektiv. Balansmåttet för rapportering med juridiskt perspektiv var –0,65 för rapporteringen totalt, vilket endast är något mer negativt än balansmåttet för nyhetsrapporteringen som var –0,52.

Även utvecklingen av balansmåttet för rapporteringen med ett administrativt perspektiv är relativt jämn för den totala rapporteringen. Den är mer ojämn i nyhetsrapporteringen. Under den första perioden var balansmåttet i rapporteringen med administrativt perspektiv –0,43, under den andra perioden –0,53 och under den tredje perioden –0,64. Rapporteringen med administrativt perspektiv hade ett balansmått på –0,72 för all rapportering under tioårsperioden sammantaget. Motsvarande balansmått för nyhetsrapporteringen var –0,53.

Andelen rapportering med privatekonomiskt perspektiv är liten, men vi noterar att artiklar och inslag med detta perspektiv har en betydligt mer negativ grundton än genomsnittet. I rapporteringen är balansmåttet mer negativt än –1 under alla de tre perioderna. Under den tredje perioden är balansmåttet nere på –1,44. Nyhetsrapporteringen har ett balansmått på nära –1 under både den första och den andra perioden, och under den tredje var det –1,22.

Det medicinska perspektivet följer en annan utveckling. Från att ha varit nära neutralt under den första perioden, både i rapporteringen som helhet och i nyhetsrapporteringen, blir det alltmer negativt. Balansmåttet är nära –1 i rapporteringen som helhet och –0,56 i nyhetsrapporteringen under den tredje perioden. Rapporteringen med medicinskt perspektiv omfattar till en del artiklar och inslag om effekterna av det nya regelverket för sjukförsäkringen från 2008. Denna rapportering har en mycket negativ grundton. Det finns även en del

55 Socialförsäkringsrapport 2014:2 rapportering om framgångsrika rehabiliteringsprojekt med fokus på hälsa som utgör det fåtal artiklar och inslag med en svagt positiv grundton i materialet. I slutet ser man hur den negativa rapporteringen slår igenom.

56 Socialförsäkringsrapport 2014:2

7. Rapporteringens ämne

Variabeln ämne syftar, i likhet med variabeln perspektiv, till att beskriva på vilket sätt ett fokusområde framställs i materialet. Ämnet preciserar vilka aspekter av området som diskuteras. Vi har formulerat sju olika ämnen: (1) det politiskt beslutade regelverket, (2) grad av försäkringsutnyttjande, (3) Försäk- ringskassans förmåga att fullgöra sitt uppdrag generellt, (4) tillämpning av regelverket vid Försäkringskassan, (5) Försäkringskassans administration, (6) Försäkringskassans interna organisation och (7) Försäkringskassan och omgivande aktörer.

All rapportering har kunnat placeras inom något av dessa ämnesområden. Variabeln har kodats enligt huvudandelsprincipen, det vill säga endast ett alternativ kan väljas per artikel eller inslag.

Flera aspekter av Försäkringskassans fokusområden Rapporteringens ämne är fördelat på flera olika områden; det finns en variation när det gäller vilket ämne som medieredaktionerna i huvudsak rapporterar om. Rapporteringen om tillämpningen av regelverket vid Försäkringskassan utgör den största andelen, knappt 30 procent. Därefter följer rapportering om grad av försäkringsutnyttjande på strax under 20 procent. Områdena som rör det politiskt beslutade regelverket, Försäkringskassans förmåga att fullgöra sitt uppdrag generellt och Försäkringskassan och omgivande aktörer har ungefär lika många kodningar, omkring 15 procent vardera.

Det är endast ett par av områdena som förekommer i begränsad omfattning i materialet: Försäkringskassans administration och Försäkringskassans interna organisation. Försäkringskassans administration används för att beskriva rapportering om specifika frågor kring administration. Denna kategori blev endast användbar i ett mindre antal artiklar och inslag. Detta beror på att frågor om administration i de flesta fall bevakas ur ett vidare perspektiv som bättre stäm- mer in på ämnet Försäkringskassans förmåga att fullgöra sitt uppdrag generellt.

När det gäller Försäkringskassans interna organisation konstaterar vi att rapporteringen om den stora omorganisationen, som påbörjades 2005, bara i liten utsträckning fokuserar på myndighetens interna organisation. Istället inriktades rapporteringen på hur myndigheten fungerar i olika avseenden, gentemot all- mänheten. I tabell 7 redovisas antal artiklar och inslag per ämne.

57 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Tabell 7 Antal artiklar och inslag per ämne.

Antal artiklar och Andel, % inslag Tillämpning av regelverket vid Försäkringskassan 532 28 Grad av försäkringsutnyttjande 363 19 Det politiskt beslutade regelverket 312 16 Försäkringskassan och omgivande aktörer 310 16 Försäkringskassans förmåga att fullgöra sitt uppdrag generellt 280 15 Försäkringskassans administration 47 3 Försäkringskassans interna organisation 57 3

Totalt 1 901 100

I figur 10 redovisas andelen rapportering inom varje ämnesområde per år.16

16 Se även bilaga 3, tabell B7, för en redovisning av utvecklingen över tid.

58 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Figur 10 Antal artiklar och inslag per ämne

Tillämpning av regelverket Andelen rapportering om tillämpningen av regelverket är störst under de tre sista åren av perioden. Artiklar och inslag om frågor kring tillämpning utgör dock en betydande del av rapporteringen kontinuerligt under hela tioårs- perioden.

Med detta ämne vill vi ange att artiklar och inslag i första hand är inriktade på frågor kring tolkning och tillämpning av regelverket när det gäller socialförsäk- ringarna. Det handlar, kort uttryckt, om hur Försäkringskassan tolkar och an- vänder regelverket.

I många fall handlar rapporteringen om att Försäkringskassan är alltför restriktiv i sin tolkning och ger avslag på ansökningar som borde ha beviljats. I mindre omfattning finns också artiklar och inslag som förmedlar att Försäkringskassan är alltför generös när det gäller att bevilja ersättning. Andra artiklar och inslag

59 Socialförsäkringsrapport 2014:2 beskriver att Försäkringskassan är godtycklig eller stelbent i sin tolkning av regelverket. Försäkringskassans bedömning av läkarintyg utgör också en del rapporteringen inom ämnesområdet.

Det finns rapportering som är inriktad på resultatet av tillämpningen alternativt på själva processen. Det finns också rapportering som diskuterar myndighetens förhållningssätt i tillämpningen av regelverket. Följande citat illustrerar bevakning som beskriver ändrade direktiv för myndighetens tillämpning. Citatet är hämtat från en nyhetsartikel i Göteborgs-Posten i slutet av 2003.

I dag förekommer det att försäkringskassorna betalar ut sjukpenning och först i efterhand upptäcker att personen inte hade rätt till ersättning. Hur vanligt det är kan RFV [Riksförsäkringsverket] dock inte säga. I dagarna har det därför gått ut skärpta direktiv till försäkringskassorna. De innebär att försäkrings- kassorna inte får betala ut sjukpenning förrän det finns ett beslut om att personen har rätt till sjukpenning. Är underlaget, det vill säga sjukintyget, inte fullständigt krävs kompletteringar. (Göteborgs-Posten 17 december 2003)

Ett exempel på rapportering som framför allt är inriktad på resultatet av tillämp- ningen följer nedan. Citatet kommer från en nyhetsartikel i Sydsvenskan i början av 2008, med rubriken ”Trafikskada skäl för hel sjukpenning”.

Försäkringskassan ville ta bort hennes halva sjukpenning förra sommaren cirka ett år efter trafikolyckan. Länsrätten anser att kvinnans arbetsförmåga är fortsatt helt nedsatt och ger henne rätt till såväl halv sjukersättning som halv sjukpenning. (Sydsvenskan 6 januari 2008)

När det gäller rapportering som tydligare beskriver processen kring tillämp- ningen kan följande citat utgöra exempel. Det är hämtat från en nyhetsartikel i Östersunds-Posten från slutet av 2005. Rubriken är ”Långtidssjukskriven blev av med bostadsbidrag. Tre domstolar gjorde tre olika bedömningar”.

Två domstolar gav en långtidssjukskriven mamma rätt till bostadsbidrag. En tredje har tagit ifrån henne bidraget. (…) Ärendet har valsat runt sedan våren 2002. Mamman, som är sjukskriven för utmattningsdepression, har två barn. Ett av dem lider av damp. Hon hade bostadsbidrag under 2001. Enligt mamman skickade hon i november 2001 in en ansökan om bostadsbidrag för 2002. (…) I april 2002 när mamman meddelade försäkringskassan att hyran höjts blev hon medveten om att inget bidrag betalats ut för januari–mars. Försäkringskassan hänvisar till en regel som säger att bostadsbidrag inte får lämnas för längre tid tillbaka än ansökningsmånaden. Eftersom Försäkrings- kassan inte har registrerat någon ansökan för 2002 förrän mamman lämnade en ny i april så vägrar kassan betala ut något bidrag för årets första månader. (Östersunds-Posten 19 december 2005).

60 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Grad av försäkringsutnyttjande Ämnesområdet graden av försäkringsutnyttjande förekom i störst utsträckning under den första perioden. Den högsta nivån uppnåddes 2005, men även 2007 var andelen rapportering med detta ämne stor. Rapporteringen fortsätter att hålla en relativt hög nivå även i slutet av tioårsperioden och återgår inte till den lägre nivån från 2003. Ämnet kan, som tidigare nämnts, framför allt relateras till debatten om fusk och överutnyttjande (se kapitel 4). Det omfattar exempelvis diskussioner om huruvida det förekommer fusk och överutnyttjande, hur mycket fusk och överutnyttjande det i så fall handlar om samt hur man kan minska ett missbruk av socialförsäkringssystemet. Även fall som avslöjar fusk och överut- nyttjande hör till denna ämnesgrupp.

I artiklar och inslag om försäkringsutnyttjande fokuserar medieredaktionerna i regel på enskilda försäkrade eller allmänheten som missbrukar eller riskerar att missbruka systemet. Det förekommer även rapportering som främst är inriktad på Försäkringskassans förmåga att minimera fusk och överutnyttjande. Den rapporteringen har dock kodats med ämnet Försäkringskassans förmåga att fullgöra sitt uppdrag.

En del av rapporteringen inom ämnesområdet består av redovisning och diskussion av statistik inom olika delar av socialförsäkringarna. Följande citat utgör ett exempel på rapportering med diskussion om statistik inom socialför- säkringsområdet. Det kommer från en nyhetsartikel i Dagens Nyheter från början av 2007. Artikelrubriken är ”Sjukfrånvaron fortsätter minska”.

Försäkringskassan har satt upp som mål att ohälsotalet ska gå ned till 37 i slutet av år 2008. (…) Ohälsotalet i januari var 39,8 och de län som ligger närmast målet är Stockholm och Halland. ”Ska vi nå målet krävs ytterligare ansträngningar. I mars startar ett landsomfattande samarbete mellan Försäk- ringskassan och arbetsförmedlingarna för att gå igenom ärenden med lång- tidssjukskrivna och tidsbegränsad sjukersättning”, säger Försäkringskassans generaldirektör Curt Malmborg i en kommentar. (Dagens Nyheter 21 februari 2007).

Artikeln är också ett exempel på att det finns rapportering om försäkringsutnytt- jande som inte refererar till fusk och överutnyttjande. Debatten om fusk och överutnyttjande är framträdande inom ämnesområdet, men i en del av rapporteringen hänvisas till vikten av att minska sjukfrånvaron utifrån medicinska eller sociala kriterier. I citatet ovan är inriktningen mer neutral och rapporteringen förmedlar snarast att det finns behov att minska sjukfrånvaron utan att man hänvisar till några särskilda kriterier.

Citatet nedan, från en ledare i Dagens Nyheter från början av 2012, uttrycker däremot tydligt att fusk förekommer och behöver åtgärdas. Artikeln har rubriken ”Mer insyn behövs – tyvärr” och handlar om assistansersättning.

61 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Kostnaderna har exploderat och fusket systematiserats. Kanske ska fortfarande hela familjer kunna anställas. Men då måste tillsyn och kontroll bli bättre. Även om det innebär att man klampar in i människors hem. Alternativet, att funktionshindrade barn stängs in i ett rum med minimalt med tillsyn, medan delar av familjen – tillika personalstyrkan – lever utomlands är inte försvarligt. Då kan vi inte låta det rulla på som det gör. Kostnaderna har exploderat och fusket systematiserats. (Dagens Nyheter 10 februari 2012)

Vi ska slutligen exemplifiera rapportering som beskriver ett visst ärende med avslöjat fusk. Citatet nedan är hämtat från en nyhetsartikel i Västerbottens Folkblad från hösten 2010. Rubriken lyder ”51-åring lurade Försäkrings- kassan”.

När Länsrätten beslutade att mannen hade rätt till bidragen och att han dessutom skulle få pengar retroaktivt tog mannen tacksamt emot pengarna utan att berätta för Försäkringskassan att han numera jobbade heltid. Nu har Skellefteå tingsrätt dömt den 51-åriga mannen för grovt bidragsbrott till villkorlig dom och 70 dagsböter. (Västerbottens Folkblad 8 oktober 2010)

Det politiskt beslutade regelverket Av den totala rapporteringen inom ämnet det politiskt beslutade regelverket var andelen artiklar och inslag störst under den andra perioden samt ungefär lika stor under den första och den tredje perioden. De högsta nivåerna noteras 2007 och 2008. Det är värt att notera att nivån gick ned betydligt under valåret 2010. Vid denna tidpunkt ökade istället rapporteringen med tillämpningen av regelverket som huvudsakligt ämne. Vi hänvisar till den tidigare diskussionen om rapporteringens perspektiv, och den uteblivna ökningen av förekomsten av ett politiskt perspektiv, under 2010. Sjukförsäkringen debatterades inte förrän i slutet av valrörelsen. Regelverkets konstruktion debatterades inte på samma sätt som under 2008 och 2009, åren när ett helt nytt regelverk skulle träda i kraft.

Rapporteringen om regelverkets utformning har en relativt stor andel kodningar. Man kan möjligen ifrågasätta att rapportering med utformningen av regelverket som huvudämne ska ingå i materialet, eftersom myndighetsnivån fokuseras i studien. I rapportering inom ämnesområdet är själva utformningen av regelverket det mest centrala, det vill säga inte hur Försäkringskassan tolkar eller tillämpar det.

Eftersom utformningen av regelverket och regelverkets tillämpning hänger nära samman har vi valt att inkludera material om regelverket på politisk nivå när det diskuteras i samband med Försäkringskassans uppdrag. I rapportering om det politiskt beslutade regelverket är den vanligaste kritiken, som väntat, sådan som gäller regelverkets konstruktion, men det finns även kritik direkt riktad mot Försäkringskassans arbete.

62 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Det kan vara svårt att avgöra huruvida ansvarsutkrävande riktas mot politiker eller mot myndigheten. Genom att studera regelverkets utformning i samband med Försäkringskassans uppdrag vill underlätta analyser av gränsdragningar i ansvarsfördelningen.

Rapportering om regelverkets utformning omfattar framför allt artiklar och inslag som beskriver problem med det befintliga regelverket, behov av föränd- ringar i dessa regelverk, förslag på förändringar i regelverket eller införandet av nya regelverk.

Citatet nedan kommer från en nyhetsartikel i Dagens Nyheter i slutet av 2003. Artikeln, som har rubriken ”Tredje sjuklöneveckan kan slopas. Men LO är inte nöjt med arbetsgivarnas ’medfinansiering’”, handlar om debatten som föregick förändringarna i sjukförsäkringen 2005.

Förslaget är inte nytt utan har förespråkats av arbetslivsminister Hans Karlsson en tid. Nu har socialdemokraterna fått med sig också vänsterpartiet och miljöpartiet på sin linje. (…) ”Det är fel tänkt”, säger Ulla-Britt Fräjdin- Hellqvist på Svenskt Näringsliv. Hon betonar att regeringen förhandlar med samarbetspartierna och samtalar med arbetsmarknadens parter. Och att man ännu inte sett något konkret förslag. Att procentsatsen för arbetsgivarnas ”medfinansiering” blir just 25 procent är inte självklart och framför allt ställer fackens krav på en möjlighet att genom avtal friskriva sig från lagen till vissa problem. ”Medfinansiering är inte vår grej”, säger LO:s avtalssekreterare Erland Olauson. ”Vi vill hellre ha avtal på förbundsnivå om företagshälso- vård, systematiskt arbetsmiljöarbete, rehabilitering och arbetsmiljöutbildning. Det gör att det händer något på arbetsplatsen”. (…) ”Vårt intresse är att få ned sjukskrivningarna. Då måste man se till helheten och inte bara tala om arbetsgivarnas ansvar utan också om försäkringskassan, sjukvården och individen. Det hjälper inte att prata eller skicka pengar till varandra”, säger Ulla-Britt Fräjdin-Hellqvist. (Dagens Nyheter 13 december 2003)

Ett annat exempel på diskussion om konstruktionen av regelverk följer i citatet nedan, som är hämtat från en debattartikel i Aftonbladet från början av 2003. Artikeln är skriven av dåvarande Jämställdhetsombudsmannen, Claes Borg- ström, och Förbundsordföranden i handelstjänstemannaförbundet (HTF), Holger Eriksson. De efterlyser en översyn av regelverket för föräldraförsäkringen i syfte att underlätta för föräldrar att kombinera föräldraskap och arbete.

Sedan i somras riskerar arbetstagare, som använt sig av sin lagstadgade rätt att vara föräldralediga på deltid, att inte få ut hel ersättning från arbetslöshets- kassan om de blir uppsagda. Detta som en konsekvens av två domar i regeringsrätten. Där slås fast att tid med arbete och föräldrapenning i samma månad inte längre är så kallad överhoppningsbar tid. (Aftonbladet 23 januari 2003)

63 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Förmågan att fullgöra uppdraget som helhet Rapporteringen inom ämnesområdet Försäkringskassans förmåga att fullgöra sitt uppdrag generellt ökar i omfattning under perioden 2007–2009. Därefter ökar istället rapportering om frågor kring tillämpningen av regelverket som huvudämne i slutet av tioårsperioden.

Det här ämnesområdet är aktuellt när rapporteringen handlar om hur Försäk- ringskassan på ett mer allmänt plan klarar sitt uppdrag som myndighet inom socialförsäkringsområdet. Man skulle ungefär kunna sammanfatta ämnets innehåll med graden av ”förvaltningsduglighet”. Detta kan relateras till över- gripande definitioner av good governance och quality of government (Rothstein & Teorell 2008). Exempelvis kan ämnet i studien referera till rapportering om att Försäkringskassan gör undermåliga utredningar som underlag för beslut om ersättning, är godtycklig i bedömningen av ärenden, saknar relevant kompetens eller brister i administrativa rutiner.

Ett citat från en nyhetsartikel i Göteborgs-Posten från sommaren 2004 exemplifierar rapportering som kodats inom ämnesområdet som gäller Försäkrings- kassans allmänna förvaltningsduglighet. Rubriken för artikeln lyder ”Försäk- ringskassan struntade i riskerna – virus slog ut 15 000 datorer”.

Riksförsäkringsverket chansade på att man skulle klara sig från datavirus. Sedan försäkringskassornas 15 000 datorer slagits ut ångrar man i dag sitt beslut. ”Vi har tagit en kalkylerad risk, som slagit in på ett sätt som vi inte hade hoppats på”, säger överdirektör Adriana Lender på Riksförsäkrings- verket. (Göteborgs-Posten 25 juni 2004)

Ett annat exempel på rapportering inom ämnesområdet är citatet nedan från en insändare i Östersunds-Posten i början av 2009. Insändaren är en kommentar till en tidigare publicerad artikel i tidningen om en person som nekades sjukpenning i samband med att hennes son dog i cancer. Rubriken är ”Har kassan ingen empati?”.

När det gäller sådana här flagranta fall av myndighetsmissbruk vore det viktigt att läsare och medborgare får veta vilken förtroendeläkare det handlar om. Ofta har dessa läkare egna praktiker eller anställningar där det vore viktigt att kunna välja bort denne. Förutom att läkaren saknar empati som är livsviktigt i dennes arbetsliv så har denne en människosyn som är hårresande. (Östersunds-Posten 7 februari 2009)

64 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Försäkringskassan och omgivande aktörer Ämnet Försäkringskassan och omgivande aktörer har störst antal kodningar under åren 2005 och 2006. Under perioden 2007–2009 minskar antalet något men är fortsatt högt. Rapporteringen inom ämnesområdet går inte påtagligt ned i omfattning förrän 2012.

Vi har angett detta ämnesområde för rapportering som framför allt inriktar sig på Försäkringskassans relationer med andra aktörer. Detta omfattar till exempel rapportering om samverkansprojekt för att bekämpa bidragsfusk och organiserad brottslighet och rapportering om olika rehabiliteringsprojekt. Det kan även handla om samverkan mellan Försäkringskassan och andra aktörer i den ordinarie ärendehanteringen.

Ett exempel på när Försäkringskassan ingår i ett rehabiliteringsprojekt med flera aktörer återges nedan. Citatet är hämtat från en nyhetsartikel i Västerbottens Folkblad med rubriken ”Grön rehab lyckad” från slutet av 2003.

”De sjukskrivna är väldigt nöjda. Några har kunnat komma tillbaka till jobbet”, säger Jan Ekström, hälsoutvecklare på Umeå kommun. Som VF [Västerbottens Folkblad] tidigare har berättat drog Grön rehabilitering igång den 16 juni i år. Det är en satsning för Umeå kommuns anställda som drivs av Forslundagymnasiet och finansieras av kommunen och försäkringskassan. (Västerbottens Folkblad 9 december 2003)

Exemplet nedan kommer från en nyhetsartikel i Aftonbladet från början av 2003. Artikeln har rubriken ”Läkarnas recept: Mer samarbete. ’Det här kan förhindra långa sjukskrivningar’”. Läkarförbundets andre vice ordförande Eva Nilsson Bågenholm intervjuas.

”Det handlar om bristande samverkan”, säger Eva Nilsson Bågenholm. Läkarförbundet vill nu se en tätare samverkan mellan framför allt den behandlande läkaren, arbetsgivaren och försäkringskassan. Helst regelbundna möten där fallen gås igenom. ”Det innebär ett merarbete för läkarna till en början. Men vi tror att det kan förhindra långa sjukskrivningar.” (Aftonbladet 15 januari 2003)

Mindre negativ ton mot Försäkringskassan i fuskdebatten Grundtonen i rapporteringen om det politiskt beslutade regelverket och om aspekter inom Försäkringskassans centrala ansvarsområden är mycket negativ. När det gäller myndighetens relation med andra aktörer inom den löpande

65 Socialförsäkringsrapport 2014:2 verksamheten är rapporteringen också negativ, medan den är mer neutral eller till och med positiv när handlar om enskilda projekt.17

I rapporteringen om fusk och överutnyttjande inom socialförsäkringarna är grundtonen varierad. I denna är det själva fusket eller överutnyttjandet samt de skyldiga enskilda som i regel står i centrum, inte Försäkringskassan. Grund- tonen bestäms därför framför allt av hur medierna förhåller sig till att människor missbrukar socialförsäkringssystemet. Balansmåttet inom ämnet är, i jämförelse med övriga ämnesområden, relativt neutralt: –0,41 för all rapportering och – 0,21 för nyhetsrapporteringen. Balansmåttet blir successivt mindre negativt under tioårsperioden.

Vissa av artiklarna och inslagen om graden av försäkringsutnyttjande är mycket negativa, men en stor del har en neutral ton till det som rapporteras. Bevakning som vi bedömt som negativ ger uttryck för att fusk och överutnyttjande är vanligt förekommande och utgör ett allvarligt problem. I vissa fall riktas kritik mot hur Försäkringskassan brister i kontrollen av utbetalningar.

Den mer neutrala rapporteringen består framför allt av beskrivningar av fall då fusk eller överutnyttjande upptäckts och åtgärder mot de skyldiga har vidtagits. I en del av denna rapportering kan grundtonen även vara svagt positiv, genom att den framhåller det positiva i att myndigheten bekämpar fusk.

Som vi redan nämnt är det främst mot enskilda försäkrade eller mot allmänheten som medierna riktar kritik när det gäller frågan om fusk och överutnyttjande. Försäkringskassan kritiseras för bristande rutiner i en del av rapporteringen, men framför allt framstår myndigheten som förd bakom ljuset.

Grundtonen i rapporteringen om det politiskt beslutade regelverket är mer negativ än genomsnittet, med ett balansmått på –1,05 för hela rapporteringen. För nyhetsrapporteringen var motsvarande balansmått –0,48, det vill säga i nivå med genomsnittet. Grundtonen blir betydligt mer negativ under den andra perioden i såväl opinionsartiklarna som i nyhetsrapporteringen.

Rapporteringen som gäller Försäkringskassans förmåga att fullgöra sitt uppdrag generellt är mycket negativ. Balansmåttet för nyhetsrapporteringen är exempelvis –1,09 under tredje perioden. Även rapportering om tillämpningen av regelverket har ett mycket negativt balansmått för såväl hela rapporteringen som för endast nyhetsrapporteringen.

17 För en redovisning av balansmåttet över tid för respektive ämnesområde, se bilaga 3, tabell B8.

66 Socialförsäkringsrapport 2014:2

När det gäller ämnet om Försäkringskassans relation med omgivande aktörer är balansmåttet nästan neutralt för nyhetsrapporteringen och något mer negativt för rapporteringen som helhet. Denna förhållandevis neutrala grundton är resultatet en kombination av mycket negativ och svagt positiv rapportering.

Den negativa rapporteringen gäller Försäkringskassan i samverkan med andra myndigheter inom ramen för handläggningen av ärenden. Den svagt positiva rapporteringen handlar främst om samverkan mot bidragsfusk eller organiserad brottslighet i vilken Försäkringskassan är en av flera medverkande aktörer samt samverkan i specifika rehabiliteringsprojekt.

67 Socialförsäkringsrapport 2014:2

8. Kritiska ståndpunkter i rapporteringen

Variabeln kritik beskriver kritiska ståndpunkter i rapporteringen. Variabeln syftar till att tydliggöra kritik som gäller centrala områden inom eller i nära anslutning till Försäkringskassans uppdrag.

För att variabeln ska kodas behöver kritik inte uttalas direkt av aktörer i nyhetsrapporteringen eller av författare till opinionsartiklar. Även kritik som indirekt framgår i nyhetsrapporteringen har identifierats och kodats. Det kan exempelvis handla om beskrivningar av låg tillgänglighet per telefon till Försäkringskassans handläggare; även om det inte finns någon aktör som citeras direkt om detta har vi kodat det som kritik. Även i fall med mer indirekt kritik har vi alltså kritik- kodat, om vi bedömt att artikeln eller inslaget gett en bild av Försäkringskassan som bristfällig i något avseende.

Kritik har kodats enligt totaltäckningsprincipen, vilket innebär att varje artikel och inslag kan kodas med ett obegränsat antal koder. Med totaltäcknings- principen är inte koderna ömsesidigt uteslutande utan de kompletterar varandra.

Vi har samlat alla variabelvärden inom kritikvariabeln inom sex olika områden: (1) regelverkets konstruktion – kritik mot politiska nivån, (2) Försäkrings- kassans kompetensnivå, effektivitet och tillförlitlighet, (3) tillämpning av regelverk/bedömning av ärenden, (4) rehabilitering, (5) Försäkringskassans interna organisation och (6) Försäkringskassan och andra aktörer.

Kritik främst inom tre områden Kritik har kodats i 1 457 av de totalt 1 901 artiklarna och inslagen, vilket motsvarar 77 procent. Det totala antalet kodningar var 2 311 för samtliga kritikslag under tioårsperioden.

Rapporteringen innehåller framför allt tre slag av kritik. Dessa är regelverkets konstruktion – kritik mot politiska nivån, Försäkringskassans kompetensnivå, effektivitet och tillförlitlighet samt tillämpning av regelverk/bedömning av ärenden. I en stor del av artiklarna har kritik kodats gällande både den politiska nivån och myndighetsnivån.

68 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Omkring 20 procent av kodningarna (antal kodningar i relation till totala antalet kodningar) gäller den politiska nivån. De två övriga områdena med störst andel kodningar står tillsammans för omkring 60 procent av kritiken. Dessa båda områden omfattar kritik inom myndighetens kärnområden. Verksamhet som gäller rehabilitering har särredovisats, men kan också betraktas som en del av kärnverksamheten; de negativa synpunkter som framträder i materialet syftar på myndighetens samordningsansvar för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Även kritik som gäller myndighetens relation till andra aktörer handlar till stor del om dåligt fungerande samverkan inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Det handlar exempelvis om dålig samverkan med arbetsförmedlingen, med arbetsgivare eller intygsskrivande läkare.

I tabell 8 redovisas fördelningen av kritik mellan olika kritikslag. Det som redovisas är antalet kodningar, som kan vara flera per artikel eller inslag, samt andelen i relation till det totala antalet kodningar.

Tabell 8 Antal och andel kodningar per kritikområde.

Antal kodningar av Andel, % kritik Tillämpning av regelverk/bedömning av ärenden 751 33 Försäkringskassans kompetensnivå, effektivitet och tillförlitlighet 624 27 Regelverkets konstruktion – kritik mot politiska nivån 444 19 Försäkringskassan och andra aktörer 231 10 Rehabilitering 141 6 Försäkringskassans interna organisation 120 5

Totalt 2 311 100

Kritik på politisk nivå Kritiken gäller i det här fallet själva utformningen av regelverket. Detta är därmed politikernas ansvarsområde och rör inte myndighetens verksamhet.

Detta kritikslag omfattar kritik mot att det finns svårigheter att samordna olika regelverk, att det finns begränsat utrymme för anpassning till olika livssituationer, att socialförsäkringarna alltför mycket betraktas som en isolerad politisk fråga samt kritik som handlar om att arbetsgivare drabbas ekonomiskt eller på annat sätt av regelverkets utformning.

Ett citat från en nyhetsartikel i Dagens Nyheter från våren 2004 exemplifierar rapportering om svårigheter att samordna olika regelverk. Artikeln har rubriken ”Tiotusentals faller genom skyddsnätet. Får varken sjukpeng eller a-kassa trots att de tjänat in båda.”

69 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Tiotusentals svenskar tvingas leva på socialbidrag trots att de tjänat in både sjukpenning och a-kassa i många år. Många har trillat ur systemet på grund av de snåriga regler som inte ens myndigheterna känner till. (…) De som trillat ur systemet kan i huvudsak delas upp i två grupper. Dels personer som blivit uppsagda och fått avgångsvederlag, dels personer som blivit frisk- skrivna av försäkringskassan trots att de själva och deras läkare anser att de är för sjuka för att arbeta. (…) Grundproblemet är att regelsystemen för a-kassan och sjukpenningen är olika. A-kassan räknar exempelvis avgångsvederlag som en inkomst medan försäkringskassan inte gör det. Flera av dem som blivit av med sin sjukpenning har drivit frågan i förvaltningsdomstolarna. Men fram till för några veckor sedan var det oklart vilka regler som gällde. Nu har Regeringsrätten slagit fast att den som blir uppsagd har tre månader på sig att anmäla sig hos arbetsförmedlingen. Annars ryker sjukpenningen. (Dagens Nyheter 30 maj 2004)

Det finns även koder för kritik mot att enskilda personer drabbas ekonomiskt på grund av politiska beslut samt mer allmän kritik mot politikers agerande gentemot allmänheten eller enskilda. I en nyhetsartikel i Göteborgs-Posten sommaren 2005 uttalar sig exempelvis juridiska ombud om svårigheter för privatpersoner att överklaga beslut från Försäkringskassan. Citatet nedan är hämtat från den artikeln. Rubriken är ”Sjuka får betala advokaten själv – tvist med försäkrings- kassan kan bli dyr”. Det är ett av de juridiska ombuden som uttalar sig.

”Begår du brott och aldrig har gjort någon nytta överhuvudtaget får du en gratis advokat, men jobbar du i 30 år, drabbas av en arbetsskada eller blir sjuk får du klara dig själv. Jag fattar inte att statsmakterna inte gör något åt det. Att tala för sin rätt gentemot försäkringskassan är ofta svår materia att hantera för gemene man. Säkert är det så att det har funnits en och annan som har myglat, det är jag övertygad om men nu dras alla över en kam”, säger han. (Göteborgs-Posten 12 juli 2005)

Ytterligare ett exempel på kritik mot politikers agerande gentemot allmänheten följer nedan. Citatet är hämtat från en nyhetsartikel i Aftonbladet i slutet av 2007, med rubriken ”De ger sig på de sjuka med piska. Därför lämnar Försäk- ringskassans ordförande sin post”.

De hårda tagen mot de sjukskrivna blev för mycket. Nu slutar Försäkrings- kassans ordförande Inger Efraimsson i protest. ”De ger sig på sjuka med piska”, säger hon om regeringens politik. (…) På regeringens uppdrag har hon jobbat med att få ner de långa sjukskrivningarna. Men när budgeten las fram i höstas fick hon nog. Sänkta ersättningar och sjuka som kan tvingas säga upp sig från fasta jobb gjorde att Inger Efraimsson tyckte att gränsen var nådd. ”Jag tror inte att man blir frisk för att man får dålig ekonomi. En sån tumskruvspolitik har jag inte lust att vara med och genomföra”, säger hon. (Aftonbladet 13 december 2007)

70 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Försäkringskassans kompetens, effektivitet och tillförlitlighet Kritik inom området Försäkringskassans kompetensnivå, effektivitet och tillför- litlighet syftar på Försäkringskassan kompetensnivå som förvaltning inom socialförsäkringsområdet. I sammanhanget kan det vara värt att betona att vi inte värderar huruvida kritiken är befogad eller inte. Mediestudien tar endast hänsyn till medias framställning och utifrån denna kan vi inte bedöma de verkliga förhållandena.

Kritiken gäller exempelvis brister i utbetalningsadministrationen, fel i hand- läggningen, lång handläggningstid, bristande kontroll av utbetalningar, alltför omfattande kontroll av utbetalningar, låg tillgänglighet och bristande information angående ärenden.

Det handlar även om dåligt/respektlöst bemötande, bristande sekretess/integritet för kunderna, brist på kunskap eller respekt för fakta alternativt omdömeslöst agerande från myndighetens sida. Rapporteringen kan också förmedla att För- säkringskassan betraktar enskilda som fuskare samt att Försäkringskassan uppfattas som krånglig, byråkratisk och otydlig. Ett citat från en insändare i Göteborgs-Posten från våren 2009 kan fungera som exempel på kritik mot Försäkringskassans omdöme och kompetensnivå på ett övergripande plan. Citatet nedan kommer från artikeln, som har rubriken ”Blir man sjuk blir man fattig”:

Blir man sjuk blir man fattig. Försäkringskassan har dessutom krånglat till det ytterligare genom att byta beteckningar på olika åtgärder, igen. (…) Sjukersättning är det som förut var sjukpension eller förtidspension. Den är nu cirka 64 procent av SGI – sjukpenninggrundande inkomst. SGI är 97 procent av den lön man skulle haft. Sjukpenning är cirka 80 procent av SGI och det får man vid sjukskrivning i högst 364 dagar. Sedan kan man få förlängd sjukpenning, cirka 75 procent av SGI i högst 550 dagar utan ansökan men med läkarintyg. Har man en mycket allvarlig sjukdom kan man få fortsatt sjukpenning – 80 procent av SGI. Den fortsatta sjukpenningen måste man ansöka om. Den har visat sig vara mycket svårt att få. Är man fortfarande sjuk efter 364 plus 550 dagar skall man antagligen arbeta ändå eller skaffa pengar på annat sätt än via Försäkringskassan. (Göteborgs-Posten 1 mars 2009)

I flera fall har vi kodat med en kritikvariabel som anger att Försäkringskassan har bristande kontroll i de fall fusk och överutnyttjande inom socialförsäkring- arna förekommer. I vissa fall uttrycks det tydligt att Försäkringskassan brister i kontrollen, men i regel läggs, som vi tidigare nämnt, skulden på den enskilde som missbrukar systemet. För att visa att det framför allt är den enskilde eller allmänheten som skuldbeläggs har vi därför kodat det huvudsakliga ämnet som grad av försäkringsutnyttjande och inte Försäkringskassans förmåga att full-

71 Socialförsäkringsrapport 2014:2 göra sitt uppdrag generellt (rapporteringens ämne redovisas i kapitel 7). Endast i de fall rapporteringen är tydligt inriktad på att det är Försäkringskassan som har gjort fel som ämnet som rör myndighetens förmåga att klara sitt uppdrag använts.

Även i flera av dessa fall har vi dock alltså genom kritikkodningen angett att kontrollen hos Försäkringskassan brister. Vi har använt en kod för bristande kontroll av utbetalningar. Vi uppfattar att en indirekt kritik mot Försäkrings- kassan förmedlas genom att det framstår som om myndigheten inte klarar att förhindra fusk och överutnyttjande. Nedanstående citat illustrerar detta. Citatet är hämtat från en nyhetsartikel i Västerbottens Folkblad från hösten 2007. Artikelns rubrik är ”45-åring lurade till sig 350 000 kronor”.

Från januari 2003 till september 2005 såg Umeåbon till att försäkringskassan betalade ut hel sjukersättning. Totalt betalade försäkringskassan ut 351 391 kronor och mannen meddelade aldrig att han samtidigt arbetade heltid. Mannen har erkänt brottet som rubriceras som grovt bedrägeri. Han dömdes i går till villkorlig dom och 100 dagsböter. (Västerbottens Folkblad 22 november 2007)

Tillämpning av regelverket Kritik inom området tillämpning av regelverk/bedömning av ärenden omfattar allmän kritik mot tillämpningen av regelverket, mot att tillämpningen är alltför restriktiv, alltför generös, eller alltför stelbent. Det kan också handla om kritik som rör godtycklighet i handläggningen, läkares sjukskrivningsmönster, att Försäkringskassan beslutat om förtidspension istället för att sätta in rehabiliter- ingsåtgärder. Kritik om bristfälliga beslutsunderlag eller mot beslut om utför- säkring förekommer också.

Nedanstående citat från en insändare i Göteborgs-Posten från sommaren 2009 kan utgöra exempel på kritik mot Försäkringskassans bedömning av sjukintyg. Artikeln har rubriken ”Sjuka lämnas på nåd och onåd”.

Kommer läkarmottagningarna i framtiden att finnas på Försäkringskassan eftersom läkarnas kompetens ifrågasätts? Vem är kompetent, MS-specialisten eller tjänstemannen på Försäkringskassan? Snart åker Försäkringskassan i Sverkers soptunna. (Göteborgs-Posten 18 juni 2009)

Citatet nedan exemplifierar rapportering som förmedlar att Försäkringskassan tolkar regelverket alltför restriktivt. Citatet är hämtat från en nyhetsartikel från Aftonbladet från hösten 2007. Artikelrubriken är ”Synskadad autist tvingas söka jobb”.

72 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Johanna, 23, är förståndshandikappad och blind. Nu vill försäkringskassan dra in hennes bidrag och tvinga henne att söka jobb. Johanna har försökt arbeta. När hon var 16 fick hon en praktikplats på ett lager. Det gick inget vidare. Johanna, som egentligen heter något annat, lider av autism och är nästan blind. (Aftonbladet 13 september 2007)

Omfattande kritik under längre period Omfattningen av kritik i rapporteringen utgår från en lägre nivå 2003 och 2004. Andelen ökade de påföljande åren och kvarstod på en hög nivå under perioden 2005–2010. I figur 11 redovisas antalet kodningar av kritik över tid.18

Det värt att notera att antalet kodningar av kritik halverades mellan 2009 och 2012 (från 316 till 162). Fördelningen mellan olika kritikslag var ungefär densamma 2009 och 2012. Antalet kritikkodningar följer därmed i stora drag utvecklingen av det totala antalet artiklar och inslag. En halvering även av den totala rapporteringen har skett under tioårsperioden. Mellan 2007 och 2012 halverades det totala antalet artiklar och inslag (från 263 till 139).

Det finns dock vissa skillnader mellan utvecklingen av den totala rapporteringen och framförd kritik. Den totala rapporteringen minskade successivt från 2008, medan kritiken kvarstod på en hög nivå till och med 2010. Den totala rapporteringen var 2012 nästan nere på samma nivå som 2003. Andelen kritik stannade däremot kvar på en högre nivå 2012 än 2003. Detta stämmer överens med utvecklingen av balansmåttet för rapporteringen över perioden och statistiken över allmänhetens förtroende för Försäkringskassan. I slutet av perioden blev balansmåttet för rapporteringen och allmänhetens förtroende något mindre negativt. Balansmåttet och förtroendesifforna var dock fortfarande mer negativa än 2003. Denna utveckling kan relateras till att antalet kritikkodningar minskade betydligt under de sista åren, men inte ned till nivån 2003.

18 Se även bilaga 3, tabell B9, för en redovisning av utvecklingen över tid.

73 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Figur 11 Antal kodningar per kritikslag

Förekomsten av kritik mot regelverkets konstruktion fortsätter, efter en ökning under 2007–2009, att ligga kvar på i stort sett samma andel av rapporteringen under 2010– 2011. Detta kan jämföras med utvecklingen över tid gällande vilket huvudsakligt ämne rapporteringen har (se kapitel 7, figur 10). Mot slutet av perioden har andelen rapportering om det politiskt beslutade regelverket som huvudsakligt ämne minskat. Men kritiken fortsätter alltså att även gälla den politiska nivån.

Kritiken mot den politiska nivån ökar sin andel av kritiken kraftigt under den andra perioden och kvarstår på en hög nivå under den tredje perioden. Vi be- dömer dock att andelen kritik mot den politiska nivån är måttlig och oväntat liten totalt sett i rapporteringen. Det kan ses som anmärkningsvärt att inte det politiska regelverket och den politiska nivån kritiseras mer, när stora föränd- ringar både i regelverket för socialförsäkringarna och gällande myndighetens organisation har skett. Ansvaret för de fel och brister som upplevs läggs huvudsakligen på myndigheten Försäkringskassan, och inte på de politiker som an- svarar för regelverk och övergripande styrning.

Mot slutet av perioden ökar andelen rapportering med tillämpningen av regelverket som huvudsakligt ämne. Andelen kritik mot tillämpningen av regelverket

74 Socialförsäkringsrapport 2014:2

ökar också; 2009 sker en rejäl ökning och andelen håller sig därefter på en hög nivå under resten av tioårsperioden. Tillämpningen av regelverket vid Försäk- ringskassan är det vanligaste ämnet för rapporteringen och det vanligaste slaget av kritik gäller också tillämpningen.

Kritik gäller dock även andra centrala delar av Försäkringskassans verksamhet i hög grad. Förekomsten av kritik inom området Försäkringskassans kompetens- nivå, effektivitet och tillförlitlighet är betydande. Även detta kritikslag ökar sin andel av kritiken under den andra och den tredje perioden.

Mycket negativ ton i rapportering med kritik Rapportering med kritikkodning har en mer negativ grundton än rapporteringen som helhet. Balansmåttet för materialet som har kodats med kritik är –1,04. Motsvarande balansmått för nyhetsrapporteringen är –0,70.19

Balansmåttet för rapporteringen som innehåller kritik som gäller regelverkets konstruktion är mycket negativt: –1,31. Motsvarande balansmått för nyhetsartiklar och nyhetsinslag är –0,80. Rapporteringen blir betydligt mer negativ under den andra perioden. För rapporteringen som helhet ligger balansmåttet inom detta kritikslag kvar på samma nivå under den tredje perioden, medan balansmåttet för nyhetsrapporteringen blir mer negativt även under den tredje perioden. Då är balansmåttet nere på –0,94.

Balansmåttet för kritiken som gäller Försäkringskassans kompetensnivå, effektivitet och tillförlitlighet är –1,09 för hela rapporteringen och i nyhetsrapporteringen –0,76. Det håller sig relativt konstant genom de tre perioderna.

Balansmåttet för rapporteringen som innehåller kritik som gäller tillämpningen av regelverket/bedömningen av ärenden blir mer negativt för varje period. För hela perioden är balansmåttet –1,16 för hela rapporteringen och –0,83 för nyhetsartiklar och nyhetsinslag. Under den tredje perioden är balansmåttet för hela rapporteringen –1,28 och för nyhetsrapporteringen –0,99.

Balansmåttet för kritiken mot Försäkringskassans relation med andra aktörer är –1,27 för hela rapporteringen. Motsvarande balansmått för nyhetsrapporteringen är –0,94.

19 För en redovisning över tid av balansmåttets utveckling för respektive kritikslag, se bilaga 3, tabell B10.

75 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Probleminriktad rapportering genomgående I Försäkringskassans egna förtroendemätningar framkommer att det mest kritiserade området är det som Försäkringskassan benämner utfallsrättvisa. Detta begrepp syftar på att beslutet ska bli detsamma oavsett vilken handläggare som är ansvarig (Försäkringskassan 2012). Detta kan relateras till betydelsen av opartiskhet eller oberoende (Rothstein & Teorell 2008). I vår studie framkommer att den vanligast förekommande kritiken gäller frågor kring tillämpningen av regelverket, vilket är ett område som tydligt kan relateras till utfallsrättvisa.

Ett annat område som är föremål för betydande kritik i Försäkringskassans mätningar sammanfattas under rubriken rutiner och praktiskt utförande. Detta avser frågor om effektivitet och smidighet i handläggningen (Försäkringskassan 2012). Försäkringskassan får bättre betyg för områdena legitimitet, kompetens och bemötande. I den här studien ingår kompetens och bemötande i samma område som frågorna kring praktiskt utförande under benämningen Försäk- ringskassans kompetensnivå, effektivitet och tillförlitlighet.

Vi kan konstatera att det i stort sett inte rapporteras om något som fungerar väl inom Försäkringskassan som ansvarig myndighet för tillämpning av regelverk inom socialförsäkringarna. Rapporteringen kan vara neutralt hållen, men det som förmedlas är nästan uteslutande situationer eller händelser som innebär problem. Det finns endast någon enstaka artikel om kärnverksamheten som är positiv. Den positiva rapportering som finns handlar främst om samverkansprojekt, där Försäkringskassan inte behöver vara den centrala aktören.

Studien visar att rapporteringen kring Försäkringskassans kompetens är mycket negativ. Vi har sett det som naturligt att inbegripa frågor om kompetens inom samma område som frågor kring effektivitet och praktiskt utförande. Detsamma gäller bemötande. Antalet kodningar specifikt om bemötande – dåligt/respekt- löst bemötande – var begränsat (cirka 80 kodningar i hela materialet). Vi betraktar effektivitet, praktiskt utförande och kompetens som avgörande för hur bemötandet uppfattas, och skiljer därför inte på dessa områden.

76 Socialförsäkringsrapport 2014:2

9. Åtgärdsförslag i rapporteringen

Variabeln åtgärd omfattar förslag på åtgärder eller genomförda åtgärder som diskuteras i artiklarna och inslagen. Syftet med variabeln är att identifiera vilka åtgärder som diskuteras i relation till Försäkringskassans uppdrag.

I en del rapportering diskuteras åtgärder som direkt svar på kritik. I andra fall är kritiken mer outtalad. Det framgår i dessa fall att det finns en bakomliggande orsak till att man planerar att vidta eller har vidtagit en åtgärd, men denna orsak diskuteras inte närmare. Rapporteringen har då inte kodats med kritikvariabeln utan endast med åtgärdsvariabeln.

I likhet med kritikvariabeln har även åtgärdsvariabeln kodats enligt totaltäck- ningsprincipen.

Variabeln är indelad i åtta olika kategorier: (1) politiska beslut och politisk styrning, (2) tillämpning, utredning och kontroll, (3) service och bemötande, (4) omprövning av beslut och granskning av Försäkringskassan, (5) Försäkrings- kassans interna organisation, (6) samverkan och (7) övriga åtgärder.

Tonvikt på tillämpning av regelverket Totalt har åtgärder kodats i 1 306 av de totalt 1 901 artiklarna och inslagen, vilket motsvarar nästan 70 procent. Detta är en något lägre andel än motsvarande andel för kritik. Det totala antalet åtgärdskodningar var 1 937 under tioårsperioden.

Kodningarna är fördelade på flera olika åtgärdsslag. Största andelen ingår i området som vi benämnt tillämpning, utredning och kontroll. Därefter följer fyra relativt jämnstora områden: politiska beslut och politisk styrning, ompröv- ning av beslut och granskning av Försäkringskassan, samverkan samt rehabilitering.

När det gäller åtgärder vill vi särskilja den rapportering som förmedlar att det har uppstått betydande konflikter angående tillämpningen, alternativt när det gäller hur Försäkringskassan fungerar i vidare mening. Dessa åtgärder har vi placerat inom kategorin omprövning av beslut och granskning av Försäkrings- kassan.

77 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Det är dock så att åtgärder som gäller omprövning och granskning också till stor del skulle kunna placeras inom området som gäller tillämpningen av regelverket mer allmänt. Detta vill vi nämna här för att det tydligt ska framgå att tillämp- ningen av regelverket är det klart vanligast förekommande åtgärdsslaget i rapporteringen. Det har framgått tidigare i rapporten att tillämpningen av regelverket är det mest framträdande området också i övriga variabler.

I tabell 9 redovisas antal och andel kodningar av respektive åtgärdsslag.

Tabell 9 Antal och andel kodningar per åtgärdsslag.

Antal kodningar av Andel, % åtgärder Tillämpning, utredning och kontroll 485 25 Politiska beslut och politisk styrning 318 16 Omprövning av beslut och granskning av Försäkringskassan 263 14 Samverkan 256 13 Rehabilitering 230 12 Försäkringskassans interna organisation 174 9 Service och bemötande 121 6 Övriga åtgärder 90 5

Totalt 1 937 100

Tillämpning, utredning och kontroll Tillämpning, utredning och kontroll omfattar bland annat åtgärder som syftar till striktare tillämpning av regelverket, bättre beslutsunderlag, ökad kontroll av utbetalningar samt ökad kontroll av läkares sjukskrivningsmönster.

Ett exempel på åtgärd för ökad kontroll av utbetalningar är den socialdemokratiska regeringens satsning på att anställa personal vid Försäkringskassan med uppdrag att motverka fusk. Ett citat från en nyhetsartikel i Sydsvenskan (från TT) från slutet av 2005 kan illustrera kodningen. Artikelrubriken är ”300 nya jobb i kamp mot fusk”.

Nu är det klart hur Försäkringskassan ska sprida sina nya 300 tjänster över landet i kampen mot bidragsfusket. Satsningen på de 300 tjänsterna är en del i regeringens åtgärdspaket mot fusk. (…) En buffert på 28 tjänster sätts av för att kunna användas till ”särskilda insatser”. Sökande efter tecken på misstänkt fusk, slumpmässiga kontroller, polisanmälningar och kontakter med åklagare, samt riktade kontroller inom vissa förmåner, som tillfällig föräldrapenning – så ser uppgifterna ut för dem som anställs. (Sydsvenskan 14 december 2005)

78 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Det behöver inte vara fråga om konkreta satsningar som denna för att de ska räknas som åtgärder, utan det räcker att en uttalad ambition om, i det här fallet ökad kontroll av utbetalningar, uttrycks i rapporteringen.

Nedanstående citat från en ledare i Göteborgs-Posten från hösten 2011framför önskemål om ökad kontroll. Artikeln har rubriken ”Stoppa LSS-fuskarna” och handlar om bristen på kontroll i tillämpningen av LSS, lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade.

Misstankar finns om att så mycket som en miljard kronor om året felaktigt försvinner ur systemet. Det är en katastrof. För att LSS i framtiden inte skall ifrågasättas krävs striktare regler och fler kontroller. Det är tydligt. Försäkringskassan har krävt lagändringar som gör det möjligt att betala för oberoende medicinska utlåtanden, vilket skulle göra det enklare att komma åt fuskarena. Det är en bra början. (Göteborgs-Posten 2 november 2011)

Åtgärder på politisk nivå Den refererade artikeln om tillämpningen av LSS (Göteborgs-Posten 2 november 2011) har även kodats med åtgärd inom området politiska beslut och politisk styrning. Orsaken till detta är att texten specificerar att en lagändring efter- frågats, vilket också framgår av citatet ovan.

På den politiska nivån har vi inkluderat en kod för mer allmänna önskemål om förändringar av det politiskt beslutade regelverket. Vi har även inkluderat önskemål om ny lagstiftning gällande finansiering av socialförsäkringarna, ny lagstiftning gällande ersättningsnivåer/självrisk i socialförsäkringarna, samt ny lagstiftning gällande inkludering/exkludering i socialförsäkringarna. Det finns även koder för utredning och för samtal eller förhandling gällande själva konstruktionen av regelverket inom socialförsäkringarna.

Vi har formulerat en kod gällande önskemål om tydligare politisk styrning mer allmänt. Detta variabelvärde beskriver allmänt hållna krav på eller önskemål om politiskt styrning, och omfattar inte lagändring, utredning eller förhandling.

I en nyhetsartikel från Göteborgs-Posten från våren 2005 kritiserar Per Wester- berg, moderaternas dåvarande talesman i socialförsäkringsfrågor, den socialdemokratiska regeringen för att vara för passiv när det gäller att minska sjuktalet. Nedan följer ett citat från artikeln som exemplifierar rapportering om krav på politisk styrning. Rubriken är ”Inga stora satsningar på ohälsan – trots skenande kostnader”.

79 Socialförsäkringsrapport 2014:2

I den ovanligt omfattande rapporteringen om vad dagens statsbudget innehåller har inte framkommit någonting om nya åtgärder gentemot de kostsamma sjukskrivningarna och förtidspensioneringarna. På närings- departementet ville man i går inte kommentera om det finns några sådana förslag eller ej och varför det är så. I budgetens finansplan skriver dock regeringen återigen att man tror att man ska klara sitt uppställda mål – halvera sjukskrivningarna till år 2008. Per Westerberg, moderaternas talesman i socialförsäkringsfrågor, understryker att han själv ännu inte sett budgeten. Men han är skeptisk till regeringens påstående att man klarar de åtta procenten. Lägger man till kostnaderna för arbetslösheten blir utgifterna mycket höga. En så allvarlig situation borde avspeglas tydligt i budgeten, hävdar han. ”Ja, tveklöst. Det är alldeles uppenbart att man behöver vidta mycket fler åtgärder. Socialminister Berit Andnor ligger långt ner i skytte- gravarna”, tycker han. (Göteborgs-Posten 14 april 2005)

Ytterligare ett exempel på rapportering som beskriver ett mer allmänt hållet krav på politisk styrning följer i citatet nedan. Det är hämtat från en nyhetsartikel i Dagens Nyheter från våren 2010, med rubriken ”Notan för assistans re- kordhög”. Artikeln handlar om att kostnaderna för personlig assistans har ökat kraftigt. Den beskriver hur vissa aktörer med anledning av kostnadsökningen befarar att Försäkringskassan ska bli alltför restriktiva i sin tillämpning av regelverket.

”Om kostnaden inte rusar uppåt framöver och vi får ordning på verksamheten med de nya regler som är på gång, då kan vi motivera den här kostnads- nivån”, säger Kenneth Johansson [(C), ordförande i riksdagens socialutskott] och understryker att personlig assistans är en rättighetslagstiftning som ger funktionshindrade möjlighet att bli likvärdiga medborgare. (…) De ompröv- ningar som Försäkringskassan gör av gamla beslut har lett till indragna förmåner. Enligt Försäkringskassan handlar det om ett nytt enhetligt och rättssäkert sätt att fastställa personers grundläggande behov, vilket avgör rätten till personlig assistans. Den förklaringen nöjer sig dock inte Kenneth Johansson och socialutskottet med. ”Vi har begärt besked från Försäkrings- kassan om hur omfattande indragningarna är. Jag tycker inte om att beslut förändras när det inte beror på att vi politiker har fattat beslut om det”, säger Kenneth Johansson. (Dagens Nyheter 3 maj 2010).

Omprövning och granskning Omprövning av beslut och granskning av Försäkringskassan omfattar framför allt rapportering om enskilda fall då Försäkringskassans beslut har överklagats. Det kan handla om att enskilda begär omprövning av sina beslut hos Försäk- ringskassan, men det rör sig också om juridiska processer då en enskild har överklagat ett beslut i till en förvaltningsdomstol.

Åtgärdskategorin omfattar även anmälan till Justitieombudsmannen samt krav på oberoende granskning av Försäkringskassan. Det sistnämnda syftar på rap-

80 Socialförsäkringsrapport 2014:2 portering som förmedlar krav på utredning eller granskning av stora delar av Försäkringskassans verksamhet, alternativt av verksamheten som helhet.

En nyhetsartikel från Västerbottens Folkblad från hösten 2006 är en av ett flertal artiklar som beskriver juridiska processer i samband med överklagande av beslut. Artikelrubriken är ”Försäkringskassan går till kammarrätten för att få rätt”. Citatet nedan är hämtat från den aktuella artikeln.

Försäkringskassan anser inte att en trafikskadad kvinna i Skellefteå har rätt till hel aktivitetsersättning, vilket länsrätten sagt att hon har. Kassan går därför vidare till kammarrätten. (…) I överklagan till kammarrätten skriver företrädare för försäkringskassan att utredningen visar att kvinnans arbetsförmåga är nedsatt till minst hälften, men inte mer. Därför anser försäkringskassan att länsrättens beslut ska upphävas. (Västerbottens Folkblad 24 oktober 2006)

När det gäller kravet på oberoende granskning av Försäkringskassan totalt sett kan nedanstående citat från en nyhetsartikel i Göteborgs-Posten i början av 2009 fungera som exempel. Dåvarande Socialförsäkringsministern Cristina Husmark Pehrsson framhåller behovet av en tillsynsmyndighet för Försäkrings- kassans område. Myndigheten som åsyftas är Inspektionen för socialförsäkring- en, ISF, som påbörjade sitt uppdrag den 1 juli 2009 (ISF, 2013). Artikeln, som även tog upp landstingens ansvar för den medicinska rehabiliteringen, har rubriken ”Husmark kritisk till landsting: ’Tar inte sitt ansvar för rehabiliteringen’.

Inom kort kommer hon också att kunna presentera generaldirektör och riktlinjer för den nya tillsynsmyndighet som från och med den 1 juni ska granska Försäkringskassan. Cristina Husmark Pehrsson anser att den senaste tidens turer kring Försäkringskassan visar på betydelsen av tillsyn. ”Det gör mig upprörd att man när man stiftade den nya myndigheten 2005 lade ned den oberoende tillsynen. Försäkringskassan betalar ut 435 miljarder, det är nästan halva statens utgifter, och vi har ingen kontrollmyndighet.” (Göteborgs-Posten 16 februari 2009)

Samverkan Åtgärder inom samverkan inbegriper bland annat ökad samverkan med arbetsgivare, med intygsskrivande läkare och med andra myndigheter.

En insändare skriven av en läkare i Göteborgs-Posten våren 2011 framför krav på bättre samverkan mellan Försäkringskassan och intygsskrivande läkare. Artikeln innehåller många andra aspekter som är intressanta för studien, men här fokuserar vi på samverkan mellan läkarkåren och Försäkringskassan. Rubr- iken är ”Läkarens bedömning misstros av samhället”.

81 Socialförsäkringsrapport 2014:2

I många fall räcker det inte längre med ett tydligt formulerat sjukintyg, utan för att fortsätta handläggningen av en patient krävs långa telefonsamtal med Försäkringskassans handläggare. Under dessa samtal får vi läkare ofta återberätta det som redan står i intyget samt förklara medicinskt för handläggaren vad sjukdomen innebär för patienten. (…) Patienten fick avslag av Försäkringskassan och upplevde i sin kontakt med handläggaren en inställning som om han vore en förbrytare. Då han psykiskt mådde väldigt dåligt blev jag kontaktad av handläggaren. Under samtalets gång visade det sig att handläggaren inte hade tillräckliga kunskaper om ångest- och depressionsrelaterade symtom. (…) Detta samtal, som bara är ett av många liknande samtal som vi läkare har med Försäkringskassans handläggare, belyser ett stort systemfel. Antingen litar samhället på de medicinska bedömningar som vi läkare gör eller så bör Försäkringskassan ta fram ett bättre verktyg för att hitta det fåtal läkare som missbrukar systemet. (Dagens Nyheter 20 april 2011)

Artikeln förmedlar att Försäkringskassan behöver bli bättre på att lyssna på läkarkåren och på att respektera läkarnas kompetens. Vi vill tydliggöra att det finns två huvudinriktningar gällande läkarnas sjukintyg. Den ena inriktningen innebär, som i den citerade artikeln, ett fokus på dialog, att Försäkringskassan ska bli bättre på att lyssna på läkarkåren och utveckla ett samarbete. Den andra inriktningen har vi placerat inom området tillämpning, utredning och kontroll som beskrivits ovan. Inom detta område finns ett variabelvärde som istället fokuserar på att det finns behov av ökad kontroll av läkares sätt att skriva sjukintyg. Med det synsättet är inte ömsesidigheten i relationen eller betydelsen av att lyssna på läkarkåren uttalat.

Rehabilitering Åtgärder inom området rehabilitering har vi särredovisat därför att rehabilitering är centralt för Försäkringskassan och omdebatterat i media. Inom området ingår bland annat åtgärder som handlar om att arbeta mer aktivt med den arbetslivsinriktade rehabiliteringen, att satsa mer på tidiga rehabiliteringsinsatser, om ökad tillämpning av sjukskrivning på deltid alternativt anpassning efter lägre arbetskapacitet samt rehabiliteringsprojekt eller rehabiliteringsmetoder. Det finns även åtgärder som handlar om arbetsgivarnas roll och ansvar i rehabiliter- ingsprocessen.

Ett inslag i Ekot från sommaren 2005 rapporterar om ett förslag från Försäk- ringskassan om att det ska skapas en alternativ arbetsmarknad för långtidssjuk- skrivna. Inslaget är kodat med en åtgärd som innebär krav på ökad tillämpning av sjukskrivning på deltid alternativt anpassning efter lägre arbetskapacitet.

82 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Försäkringskassan vill skapa en särskild arbetsmarknad för långtids- sjukskrivna och tror att den skulle kunna få flera hundratusen personer i arbete och sänka kostnaderna för sjukförsäkringen. Arbetslivminister Hans Karlsson gör tummen ner för förslaget, men de sjukskrivna som Ekot har talat med, på ett av Försäkringskassans kontor i Stockholm, tycker att förslaget är bra. ”Mycket av problemet som Försäkringskassan har med långtidssjuk- skrivna, det är att folk helt enkelt inte får några jobb. Och att gå i arbetslöshet det blir man inte frisk av, det blir man ganska sjuk av”. (Ekot 30 juni 2005)

Nedanstående citat exemplifierar rapportering om tidiga rehabiliteringsinsatser. Citatet kommer från en nyhetsartikel i Sydsvenskan (från TT) från våren 2012. Artikeln har rubriken ”Tidig sjukhjälp ökar frånvaro”.

Sjukskrivna som får tidiga hjälpinsatser blir borta längre från jobbet och blir oftare sjukpensionerade. Rehabiliteringen låser in och förstärker identiteten som sjuk, enligt en studie. Tvärtemot den vanliga uppfattningen minskar tidiga rehabiliteringsinsatser inte alltid risken för fortsatt sjukskrivning. Det visar en undersökning bland 13 500 sjukskrivna som Institutet för arbets- marknadspolitisk utvärdering (Ifau) gjort. (Sydsvenskan 9 maj 2012)

Åtgärdsförslag blev mindre vanliga åren 2008–2010 Fram till och med 2006 följer antalet kodningar av åtgärder samma utveckling som kodningen av kritik, det vill säga det sker en ökning i ungefär samma utsträckning för både kritik och åtgärder. 2007 är ökningen större för rapportering med åtgärder än med kritik, och åtgärdskodningarna når den klart högsta nivån under detta år.

För kritik är antalet kodningar störst 2009, men även 2008 och 2010 är kritiken omfattande. För åtgärder sker istället en minskning av antalet kodningar under 2008 och framför allt under 2009 och 2010. Året därpå ökar antalet åt- gärdskodningar igen, till skillnad från kritiken som minskar under 2011. Under 2012 går antalet åtgärdskodningar ned igen, i likhet med kritikkodningarna.

Under åren 2008–2010, det vill säga perioden då ”rehabiliteringskedjan” im- plementerades, ökade således kritiken i omfattning medan diskussionen om åtgärder minskade. Detta tolkar vi som en indikation på att rapporteringen var mer ensidigt kritisk och negativ i sin grundton under denna period. I figur 12 redovisas antal kodningar av åtgärder över tid.20

20 Se även bilaga 3, tabell B11 för en redovisning av utvecklingen över tid.

83 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Figur 12 Antal kodningar per åtgärdsslag

Det är framför allt inom området tillämpning, utredning och kontroll som antalet åtgärdskodningar ökar 2007. Antalet kodningar inom det området ökar dock redan från och med 2005. Vi har tidigare visat att debatten om fusk och överutnyttjande är central under denna period i mediebevakningen. Rapporter- ingen inom området fortsätter därefter att hålla sig på en hög nivå under resten av perioden. Dels beror detta på att debatten om fusk och överutnyttjande fort- sätter att vara relativt omfattande (jmf Lundström 2011). Dels handlar det om att andra aspekter av tillämpningen blir vanligare under den senare delen av tioårsperioden. Under de sista åren av perioden ökar till exempel rapporteringen om behov av bättre beslutsunderlag i handläggningen och behov av utredning av effekter av förändringar i regelverket. Antalet kodningar om behov av gener- ösare tillämpning av regelverket ökar också under den perioden.

84 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Andelen åtgärder inom området politiska beslut och politisk styrning ökar under åren 2009–2011. När antalet åtgärder i rapporteringen går ned 2009 och 2010 ökar andelen åtgärder inom politiska beslut och politisk styrning av den totala åtgärdskodade rapporteringen för dessa år. Framför allt sker dock en ökning av andelen politiskt inriktade åtgärdskodningar under 2011, då antalet kodningar ökar betydligt. Ökningen kan förklaras med att diskussionen om åtgärder som syftar till att rätta till problem i regelverket för sjukförsäkringen intensifierades.

Nedanstående citat är hämtat från en debattartikel i Östersunds-Posten från våren 2011. Debattören är Saila Quicklund (M), ledamot i socialförsäkrings- utskottet. Hon framhåller fördelarna med ett förslag till förändringar i sjukför- säkringen som regeringen nyligen presenterat. Artikelrubriken är ”Vi förbättrar sjukförsäkringen”.

Nyligen presenterade regeringen den översyn av sjukförsäkringen som man arbetat med de senaste månaderna. Vi är nöjda med förslaget som innebär att man behåller reformens grundläggande idé men förbättrar bristerna i regelverket. (…) I korthet handlar regeringens förslag om att minska risken för att människor faller mellan stolarna genom tidigare samverkan mellan Försäk- ringskassan och Arbetsförmedlingen. Vidare har man bedömt att det krävs ökat utrymme för individuell bedömning. En ny regel föreslås därför som anger att om det vore oskäligt på grund av sjukdom att en person lämnar sjukförsäkringen, så ska han eller hon stanna i sjukförsäkringen. För de som saknar sjukpenninggrundande inkomst – ”de nollklassade” – föreslås en särskild ersättning. (Östersunds-Posten 27 april 2011)

Förslaget kritiserades, bland annat av ”påskuppropet”, en sammanslutning av människor som ville protestera mot förändringarna i sjukförsäkringen. Andra försvarade regeringen, vilket ett citat från en ledare i Göteborgs-Posten från våren 2011 exemplifierar. Artikeln har rubriken ”Sjukdebatten är inte seriös”.

Budskapet från de påskupprörda är glasklart: Titta vad alliansregeringen gör: de dödar människor. Och de gör det med berått mod eftersom de har hjärtan av sten. Okunnigheten hos dem som går på hårdast är skrämmande. (…) Det som föranledde förändringarna i sjukförsäkringen (vilka Socialdemokraterna och de borgerliga var överens om var nödvändiga) var bland annat de stora skillnaderna i sjukskrivningslängd i olika delar av landet. Ett annat viktigt skäl var att många människor tidigare i princip blev fastlåsta i en evighets- lång sjuktillvaro som snarare stjälpte än hjälpte. (…) Nu inte sagt att det nya systemet är felfritt. Men den stelbenthet som ursprungligen fanns har i alla fall rättats till. (Göteborgs-Posten 3 maj 2011)

Under den perioden sker även en ökning av antalet åtgärder inom området omprövning av beslut och granskning av Försäkringskassan. Det finns en rapportering som handlar om ärenden som omprövas under hela tioårsperioden, men under de sista åren av den ökade rapporteringen inom omprövning och granskning.

85 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Andelen åtgärder inom rehabilitering var störst i rapporteringen under perioden 2004–2006. Under de åren är andelen åtgärder inom området samverkan också som störst.

Mest negativ ton om politiska åtgärder och omprövning Rapportering som inkluderar åtgärder har en mindre negativ grundton än den genomsnittliga rapporteringen i studien.21 Balansmåttet för material med åt- gärdskodning är –0,61 för all rapportering. Motsvarande balansmått för nyhetsrapporteringen är –0,41, vilket också är något lägre än för den genomsnittliga rapporteringen.

Av rapporteringen som inkluderar åtgärder har artiklar och inslag med åtgärder inom områdena politiska beslut och politisk styrning samt omprövning av beslut och granskning av Försäkringskassan mest negativ grundton. Rapportering som innehåller dessa åtgärdsslag ökade i omfattning under större delen av andra och tredje perioden. Grundtonen för studiens totala material blev också mer negativ under dessa år.

När det gäller åtgärder på den politiska nivån är balansmåttet för hela rapporteringen –0,88. Denna nivå gällde också för var och en av de tre perioderna. I nyhetsrapporteringen har balansmåttet däremot blivit mer negativt för varje period: under den första perioden är balansmåttet –0,45, under den andra perioden –0,56 och under den tredje perioden –0,60.

När det gäller åtgärder som rör omprövning och granskning är genomsnittet för tioårsperioden –0,92 för hela rapporteringen. För nyhetsrapporteringen är motsvarande balansmått –0,82. Grundtonen för såväl rapporteringen som helhet som enbart för nyhetsrapporteringen blev mer negativ för varje period. Under tredje perioden var balansmåttet –1,13 för hela rapporteringen och –0,99 för nyhetsrapporteringen inom området.

Grundtonen för rapportering med åtgärder inom området tillämpning, utredning och kontroll var betydligt mindre negativ än rapportering som inkluderar de åtgärdsslag som nämns ovan. Balansmåttet var –0,56 för hela rapporteringen och denna nivå var aktuell också för första och andra perioden. Under den tredje perioden blev balansmåttet något mer negativt.

21 För en redovisning över tid av balansmåttets utveckling för respektive åtgärdsslag, se bilaga 3, tabell B12.

86 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Kritik och åtgärder i samma rapportering Drygt hälften av artiklarna och inslagen (978/1901=51 procent) har kodats med både kritikvariabel och åtgärdsvariabel. Alla slag av kritik kombineras med alla åtgärdsslag i rapporteringen. Intrycket är att det finns en relativt stor variation i kombinationen mellan kritikslag och åtgärdsslag. Vissa kombinationer är dock mer vanliga än andra.

Detta gäller exempelvis kritik inom området regelverkets konstruktion – kritik mot politiska nivån, som framför allt förekommer i samma rapportering som åtgärder inom politiska beslut och politisk styrning. Näst störst andel har åtgärd- er inom kategorin tillämpning, utredning och kontroll.

Kritikområdet Försäkringskassans kompetensnivå, effektivitet och tillförlitlighet förekommer till största delen i samma artiklar och inslag som åtgärder inom området tillämpning, utredning och kontroll samt omprövning av beslut och granskning av Försäkringskassan.

Kritik inom området tillämpning av regelverk/bedömning av ärenden finns framför allt i samma artiklar och inslag som åtgärder inom området omprövning av beslut och granskning av Försäkringskassan. Näst störst andel har här åt- gärder gällande tillämpning, utredning och kontroll.

I tabell 10 redovisas de vanligast förekommande åtgärdsslagen för varje slag av kritik.22 Den procentuella andelen är lika med antal kodningar av kritik och åtgärder inom en viss kombination, delat med det totala antalet kodningar av det aktuella kritikslaget. Exempelvis har 151 kodningar av kritik och åtgärder gjorts inom området regelverkets konstruktion – kritik mot politiska nivån/politiska beslut och politisk styrning. Antalet (151) har sedan delats med det totala antalet kodningar av kritik mot regelverkets konstruktion (244), vilket resulterar i en andel på 62 procent.

22 I bilaga 3, tabell B13, redovisas samtliga kombinationer av kritik och åtgärder i rapporteringen.

87 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Tabell 10 De vanligast förekommande åtgärderna för respektive kritikslag i rapporteringen.

Antal De vanligaste åtgärdsslagen kodningar av kritik Tillämpning av 499 (1) Omprövning av beslut och granskning av regelverk/bedömning Försäkringskassan: 40 % (197/499) av ärenden (2) Tillämpning, utredning och kontroll: 32 % (160/499) (3) Politiska beslut och politisk styrning: 24 % (122/499)

Försäkringskassans 444 (1) Tillämpning, utredning och kontroll: 52 % (230/444) kompetensnivå, (2) Omprövning av beslut och granskning av effektivitet och Försäkringskassan: 23 % (103/444) tillförlitlighet (3) Försäkringskassans interna organisation: 20 % (88/444)

Regelverkets 244 (1) Politiska beslut och politisk styrning: 62 % (151/244) konstruktion – kritik mot (2) Tillämpning, utredning och kontroll: 23 % (56/244) politiska nivån (3) Rehabilitering: 19 % (47/244)

Försäkringskassan och 148 (1) Samverkan: 45 % (67/148) andra aktörer (2) Politiska beslut och politisk styrning: 30 % (45/148) (3) Rehabilitering: 26 % (39/148)

Rehabilitering 94 (1) Rehabilitering: 51 % (48/94), Samverkan: 51 % (48/94) (2) Politiska beslut och politisk styrning: 27 % (25/94)

Försäkringskassans 63 (1) Försäkringskassans interna organisation: 59 % (37/63) interna organisation (2) Tillämpning, utredning och kontroll: 30 % (19/63) (3) Politiska beslut och politisk styrning: 21 % (13/63)

Totalt 1 492

Åtgärder kan neutralisera kritisk rapportering Vi har tidigare konstaterat att rapportering med kritik är mer negativ än den genomsnittliga rapporteringen, medan rapportering med åtgärder är mindre negativ. Artiklar och inslag som innehåller både kritik och åtgärder placerar sig däremellan, med ett något mer negativt balansmått än rapporteringen i sin helhet.

Balansmåttet för artiklar och inslag med både kritik och åtgärder är –0,85 för hela tioårsperioden. Motsvarande balansmått för nyhetsrapporteringen är –0,62. Avvikelsen från det genomsnittliga balansmåttet är liten för rapporteringen som helhet, och något större för nyhetsrapporteringen.

88 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Rapporteringen med åtgärdskodning har i betydligt mindre utsträckning starkt negativ grundton än rapportering med kodning av kritik. Andelen rapportering med neutral grundton och med svagt positiv grundton är större för det åtgärds- kodade materialet än för det kritikkodade materalet. En del av förklaringen kan vara att artiklar och inslag som innehåller åtgärdsförslag, som svar på kritik eller problem som lyfts fram, tenderar att få en mer neutral ton. Det framgår i dessa artiklar och inslag att det finns problem, men att problemen inte accepter- as och att det finns medvetenhet om hur de ska lösas.

Tillämpning, utredning och kontroll En stor del av den rapportering som innehåller åtgärder och som bedömts som neutral finns inom området tillämpning, utredning och kontroll. Ungefär dub- belt så många åtgärdskodningar gjordes i artiklar och inslag med neutral grundton jämfört med i de svagt negativa (232 jämfört med 138). I de starkt negativa artiklarna var antalet 83.

Exempel på åtgärder som gäller tillämpning, utredning och kontroll är striktare alternativt generösare tillämpning av regelverket, krav på bättre beslutsunderlag och förslag om ökad respektive minskad kontroll av utbetalningar. Rapporter- ingen förhåller sig i allmänhet relativt neutral, och åtgärderna presenteras som något naturligt som måste göras.

Politiska åtgärdsförslag I gruppen artiklar och inslag inom politiska beslut och politisk styrning finns även rapportering som vi bedömt som neutral i grundtonen. Det handlar om rapportering som presenterar politiska förslag, utan att någon tydlig kritik diskuteras. Ungefär lika många kodningar som gäller åtgärdsförslag om politiska beslut och politisk styrning har kodats i starkt negativa, svagt negativa och neutrala artiklar.

Detta kan jämföras med kodning av kritik som rör regelverkets konstruktion och annan kritik mot den politiska nivån. Gällande den politiska nivån har 233 kritikkodningar gjorts med starkt negativ grundton, 129 med svagt negativ grundton och 70 med neutral grundton. Grundtonen i artiklarna med kritik är alltså negativa i betydligt större utsträckning än i artiklarna med åtgärder gäll- ande den politiska nivån.

Samverkan och rehabilitering Även artiklar och inslag som kodats med åtgärder som rör samverkan har till stor del neutral grundton (105 kodningar), men också svagt positiv grundton (46

89 Socialförsäkringsrapport 2014:2 kodningar). Gällande samverkan har 45 åtgärdskodningar gjorts med starkt negativ grundton, och 60 med svagt negativ grundton.

Även åtgärder inom rehabilitering har till stor del kodats i artiklar och inslag med neutral eller svagt positiv grundton. Antalet åtgärdskodningar om rehabilitering med starkt negativ grundton var 40, med svagt negativ grundton 40, med neutral grundton 77 och med svagt positiv grundton 73.

När det gäller rehabilitering har redan konstaterats att ämnet förekommer betydligt oftare i rapporteringen under den första perioden än under de två senare. Balansmåttet är mycket negativt för artiklar och inslag med kritik gällande rehabilitering. Rapporteringen blir mer negativ framför allt under den tredje perioden i dessa artiklar och inslag.

Kodningen av åtgärder gällande rehabilitering är betydligt mindre negativ än motsvarande kodning av kritik. När det gäller åtgärder blev balansmåttet mer negativt under den andra perioden för att sedan bli betydligt mindre negativt under den tredje perioden. En förklaring den negativa tonen under den andra perioden är att behovet av rehabilitering, som inkluderar förslag om anpassade anställningsformer, diskuterades i artiklar och inslag om förändringar i regelverket för sjukförsäkringen som i sin helhet var mycket negativt hållna.

90 Socialförsäkringsrapport 2014:2

10. Rapporteringens aktörer

Variabeln aktör beskriver vilka aktörer som framträder i rapporteringen om Försäkringskassan. Variabeln har kodats enligt totaltäckningsprincipen.

Vi har gjort en indelning i 16 olika kategorier. Dessa är: (1) privatperson, (2) regeringen eller politiker i regeringsställning, (3) övriga politiker, (4) general- direktör vid Försäkringskassan eller (före 2005) Riksförsäkringsverket, (5) annan representant vid Försäkringskassan eller (före 2005) Riksförsäkrings- verket, (6) offentlig förvaltning i landsting eller region och i kommun, (7) övriga myndigheter och offentliga organisationer, (8) vårdpersonal eller annan företrädare för vårdgivare, (9) arbetsgivar- och företagarorganisationer, (10) fackförbund eller fackliga centralorganisationer, (11) frivillig- och intresseorganisationer, (12) representanter för enskilda företag, (13) företrädare för det juridiska området, (14) medieföreträdare, (15) forskare eller representanter från högskolesektorn och (16) övriga aktörer.

Flera aktörer framträder men ett fåtal dominerar I 1 859 av de totalt 1 901 artiklarna och inslagen har aktör kodats, vilket innebär en andel på 98 procent. För att kodas som aktör ska denna citeras, refereras eller på annat sätt ha en aktiv roll i det som diskuteras. Ett exempel på hur en aktör kan ha en aktiv roll, utan att citeras eller refereras, finns i följande citat. Det kommer från en nyhetsartikel i Göteborgs-Posten från hösten 2004. Rubriken är ”Minister dammar av gamla idéer”.

Arbetslivsministern dammar av gamla idéer för att få ut långtidssjukskrivna i arbetslivet. Redan i januari förra året var arbetslivsminister Hans Karlsson mycket bestämd på en punkt: långtidssjukskrivna ska inte gå och trampa luft. Insatserna för att få tillbaka långtidssjuka med ett jobb till arbetslivet måste bli bättre. Att endast åtta procent av de långtidssjukskrivna fick någon form av rehabilitering såg han som ett ”gigantiskt misslyckande”. Hans Karlsson ville att Ams skulle ta över rehab-ansvaret från Riksförsäkringsverket för anställda sjukskrivna, och de två myndigheterna fick i uppdrag att utreda saken. I juni förra året kom ett förslag som skulle kosta en miljard kronor och kräva 700 nyanställda på Ams. Sedan dess har inget hänt. (Göteborgs-Posten 16 september 2004)

91 Socialförsäkringsrapport 2014:2

I artikeln beskrivs situationen för Ams, Arbetsmarknadsstyrelsen, utan att någon representant från myndigheten, eller myndigheten som helhet, refereras eller citeras. Vi har som beskrivning av aktören angett en kod inom kategorin övriga myndigheter och offentliga organisationer.

Det är viktigt att förtydliga hur vi har resonerat i kodningen av Försäkringskas- san som aktör. Försäkringskassan framträder i samtliga artiklar och inslag i studiens material. I de fall myndigheten har fått en särskilt aktörskodning har en representant för Försäkringskassan refererats eller citerats. Det krävs alltså ett aktivare deltagande än för övriga aktörer, och det räcker inte med en beskrivning av Försäkringskassans roll.

De vanligast förekommande aktörerna är privatperson, annan representant från Försäkringskassan eller Riksförsäkringsverket samt regeringen eller politiker i regeringsställning. Övriga myndigheter och offentliga organisationer före- kommer också relativt ofta. I tabell 11 redovisas fördelningen av aktörer i rapporteringen. Procentandelen som redovisas är antalet kodningar för varje aktör i relation till summan artiklar och inslag med aktörskodning. Flera aktörer kan förekomma i varje artikel eller inslag och summan blir därför inte 100 procent.

Tabell 11 Antal och andel kodningar av aktörer.

Antal kodningar Andel av totala av aktörer rapporteringen med aktörskodning, % Privatperson 758 41 Annan representant Försäkringskassan/RFV 577 31 Regeringen/politiker i regeringsställning 538 29 Övriga myndigheter och offentliga organisationer 510 27 Företrädare för det juridiska området 261 14 Övriga politiker 247 13 Medieföreträdare 224 12 Fackförbund eller fackliga centralorganisationer 188 10 Offentlig förvaltning i landsting/region och kommun 158 8 Generaldirektör Försäkringskassan/RFV 124 7 Vårdpersonal eller annan företrädare för vårdgivare 136 7 Arbetsgivar- och företagarorganisationer 88 5 Forskare, representanter för högskolesektorn 99 5 Frivillig- och intresseorganisationer 71 4 Representanter för enskilda företag 71 4 Övriga aktörer 77 4

Totalt 4 127 221

92 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Den vanligaste aktören i rapporteringen är alltså privatperson. Andelen privatpersoner i rapporteringen, fördelad över tid för denna aktör, ökar både under den andra och den tredje perioden.

I detta sammanhang kan det vara lämpligt att redovisa rapportering som diskuterar enskilt fall. Benämningen enskilt fall innebär att personen som framträder i rapporteringen får ett betydande utrymme. I de artiklar och inslag som enbart har kodats med aktörsvariabel för privatperson behöver däremot inte personen ha en framträdande roll.

Vi har beräknat andelen enskilda fall i relation till totala antalet artiklar och inslag för respektive period. Under den första perioden behandlade 24 procent enskilda fall, under den andra perioden var andelen i stort sett oförändrad, för att därefter öka till 30 procent under den tredje perioden.

Efter privatperson har representant från Försäkringskassan eller från Riksför- säkringsverket (annan än generaldirektören) det största antalet kodningar. Andelen, fördelad över tid för denna aktör, minskar något för varje period. Andelen kodningar med generaldirektören för Försäkringskassan eller Riskför- säkringsverket är 8 procent under den första och andra perioden och halveras därefter under den tredje perioden.

Den tredje största gruppen av aktörer är regeringen alternativt politiker i reger- ingsställning. Andelen ökar mellan den första och den andra perioden, och kvarstår därefter på denna nivå, drygt 30 procent, under den tredje perioden.

En något mindre andel utgör kategorin övriga myndigheter och offentliga organisationer. I denna kategori ingår främst andra centrala myndigheter med liknande uppdrag som Försäkringskassan, men även exempelvis offentliga utredningar, Justitieombudsmannen, Jämställdhetsombudsmannen och Diskri- mineringsombudsmannen.

Övriga politiker förekommer i 13 procent av de aktörskodade artiklarna. Detta är en något mindre andel än i Johnsons (2007) studie om sjukfrånvaron. I den studien var övriga politiker representerade som aktör i 17 procent av de ak- törskodade tidningsartiklarna. Däremot var andelen för regeringen lägre i studien om sjukfrånvaron, 20 procent, att jämföra med omkring 30 procent i denna studie.

Fackliga företrädare förekommer i mindre utsträckning än i studien om sjuk- frånvaron. Andelen i den här studien är 10 procent jämfört med 15 procent i studien om sjukfrånvaron.

Slutligen vill vi kommentera antalet kodningar av medieföreträdare särskilt. Denna aktör omfattar till allra största delen journalister som är författare till opinionsartiklar, inklusive kolumner/krönikor. Dessa journalister förekommer

93 Socialförsäkringsrapport 2014:2 alltså inte i artiklarna, utan är författare till dem. Vi bedömde att det var mest konsekvent att betrakta dessa journalister som aktörer i den rollen. I redovis- ningen, som följer nedan, av de mest framträdande aktörerna särredovisar vi dock inte denna kategori. I figur 13 redovisas de mest framträdande aktörerna över tid.23

Figur 13 Antal kodningar av aktörer i rapporteringen

Ökat fokus på enskilda under perioden Från och med 2005 är andelen kodningar av privatperson omkring 40 procent, med undantag av 2006 då andelen var något lägre, av totala antalet kodningar av aktör för respektive period. Under slutet av tioårsperioden var andelen omkring 45 procent och den uppgick slutligen till 55 procent under 2012.

Under de sista åren av perioden är också regeringen eller politiker i regerings- ställning en mer framträdande aktör i rapporteringen, framför allt under åren 2008–2011. Någon uppgång i motsvarande storlek sker inte för övriga politiker, som dock också blir något mer framträdande under dessa år.

23 Se även bilaga 3, tabell B14 för en redovisning av utvecklingen över tid.

94 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Representanter från Försäkringskassan eller Riksförsäkringsverket (i figur 13 inkluderas generaldirektören i denna kategori) är mest framträdande under 2007, och något mindre under de första åren av perioden. Försäkringskassans representanter medverkar däremot i mindre utsträckning i rapporteringen under de senare åren av tioårsperioden.

Privatpersoner framträder i stor utsträckning i rapporteringen över hela perioden. Andelen privatpersoner är betydligt större än i studien om sjukfrånvaron (Johnson 2007). Till viss del kan detta bero på att definitionen av aktörers medverkan är något bredare i studien om Försäkringskassan. Vi har inte, som i studien om sjukfrånvaron, haft som kriterium att en person, eller organisation, måste refereras eller citeras för att räknas som aktör. Det räcker med att personen eller organisationen omskrivs på ett sätt som ger honom eller henne ett aktörskap.

Det är dock sannolikt så att andelen privatpersoner även med en striktare definition är större i den här studien. Det är den stora andelen enskilda fall i rapporteringen en indikation på.

En förklaring till skillnaden mellan studierna, i fråga om antalet enskilda fall i rapporteringen, är att Johnsons (2007) studie endast sträckte sig fram till 2004. Efter det året ökar antalet enskilda fall i denna studie. En annan förklaring kan vara urvalet av tidningar. Studien om sjukfrånvaron bygger på material från Dagens Nyheter som har en låg andel enskilda fall i sin rapportering jämfört med genomsnittet. Andelen enskilda fall i Dagens Nyheter är 14 procent. I drygt 25 procent av artiklarna och inslagen i materialet är privatpersonen mycket framträdande i rapporteringen och detta har kodats som enskilt fall. Aftonbladet, som avviker markant från genomsnittet åt andra hållet, har en andel enskilda fall på 45 procent. I figur 14 redovisas andelen rapportering som behandlar enskilda fall.24

24 Se även bilaga 3, tabell B15 för utvecklingen över tid.

95 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Figur 14 Andel enskilda fall i rapporteringen

Det sker en ökning av andelen privatpersoner och enskilda fall i rapporteringen under den tredje perioden. På motsvarande sätt ökar medverkan av regeringen eller politiker i regeringsställning under den senare delen av tioårsperioden.

Negativ rapportering om enskilda försäkrade Mönstret som framträder när det gäller variabeln aktör överensstämmer med andra variabler i fråga om grundtonen i rapporteringen. Rapporteringen om enskilda fall är mer negativt vinklad än den genomsnittliga rapporteringen, och intresset för att beskriva enskildas situation ökar påtagligt i slutet av perioden. Förändringen är dock inte dramatisk.25

Vi tolkar utvecklingen så att intresset för att beskriva enskilda människors situation ökar redan från och med 2005 och därefter kvarstår på en hög nivå. Under de första åren var rapporteringen mer juridiskt inriktad, på hur regelverket tolkats och tillämpats. Det handlar ofta om ärenden, som överklagats och är föremål för juridisk process i förvaltningsdomstol. Denna rapportering kan vara negativt vinklad, men är i stor utsträckning neutral i förhållande till fallen, trots att de kan innebära svåra situationer för den enskilde.

25 I bilaga 3, tabell B15, redovisas balansmått för rapportering med enskilda fall.

96 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Det är viktigt att betona att det finns negativ rapportering kring regelverkets utformning och tillämpningen även under de tidigare åren av tioårsperioden, med fokus på enskilda drabbade. Vi ser dock att det sker en tydlig förändring efter 2008, när rapporteringen också blir mer politiskt inriktad. Under de sista åren av perioden ökar på nytt förekomsten av juridiska perspektiv.

Den framförda kritiken under slutet av perioden gäller främst konstruktionen av regelverket och tillämpningen av regelverket. Dessa båda kritikslag ingår i rapportering med mycket negativt balansmått, och kan relateras till den enskilde som har drabbats av regelverket – dess utformning och/eller dess tillämpning.

Åtgärdsslag, som efterfrågas under de sista åren av perioden, är främst dels nya politiska beslut eller tydligare politisk styrning, dels omprövning av beslut hos och granskning av Försäkringskassan. Denna utveckling kan relateras till den politisering av rapporteringen som vi har tolkat har framträtt i materialet över tid. Det övergripande perspektivet blir politiskt i större utsträckning under den senare delen av perioden än i början. Samtidigt är det intressant att Försäkrings- kassan som organisation framträder tydligare allt tydligare under åren efter att det nya regelverket för sjukförsäkringen trätt i kraft.

Rapporteringens fokus är under den perioden oftare riktat på Försäkringskassan som helhet än på ett visst ersättningsslag. Detta sker samtidigt som Försäkrings- kassan blir mindre synlig som aktiv aktör i rapporteringen. Medverkan från regeringen och politiker i regeringsställning ökar under denna tid, medan före- trädare för Försäkringskassan framträder i mindre utsträckning. Rapporteringen beskriver alltså Försäkringskassan som organisation i större utsträckning, medan myndighetens egna representanter i mindre utsträckning uttalar sig i media än tidigare under tioårsperioden.26

Aktörer som är mindre framträdande Vi noterar att andelen representanter från läkarkåren eller andra vårdgivare genomgående är relativt liten. Detta behöver inte innebära att de medicinska aspekterna av socialförsäkringarna förbises, men vi drar försiktigt slutsatsen att så kan vara fallet. Vi har sett att även andra variabler pekar på att det över- gripande perspektivet för rapporteringen i liten utsträckning handlar om medicinska frågor, utan framför allt om riktlinjer, organisering, juridiska tolkningar och administration.

En iakttagelse som vi redan berört är att andelen politiker som inte är i reger- ingsställning är relativt liten. I studien om sjukfrånvaron (Johnson 2007) var

26 I bilaga 3, tabell B16 redovisas balansmåttets utveckling över tid för respektive aktör.

97 Socialförsäkringsrapport 2014:2 inte skillnaden så stor mellan regeringens medverkan och övriga politikers. I den här studien är regeringens mer dominerande. Detta kan ses som en följd av att fokus är riktat mot en av regeringens myndigheter, och inte mot en mer allmän politisk debatt om ett samhällproblem.

Vi kan konstatera att studien bekräftar det som vi inledningsvis utgick från: att funktionen av den offentliga förvaltningen inte är en samhällsfråga som är föremål för bred debatt. De politiker som inte är i regeringsställning, som med- verkat i rapporteringen, har framför allt uttalat sig i frågor om själva utformningen av regelverket, inte om Försäkringskassans sätt att arbeta. I studiens material består politikens roll framför allt i att leda Försäkringskassans imple- mentering av regelverket. Det framstår som naturligt att det är regeringen som i första hand framträder från den politiska nivån. Men vi konstaterar att regeringens medverkan är stor. Andelen kodningar med regeringen som aktör är betydligt större än i studien om sjukfrånvaron (Johnson 2007).

98 Socialförsäkringsrapport 2014:2

11. Negativ mediekonstruktion av myndigheten i olika avseenden

I det här kapitlet för vi en samlad diskussion utifrån studiens frågeställningar. Med utgångspunkt från vad vi kunnat utläsa från materialet skissar vi också några möjliga mediebilder av Försäkringskassan. Detta utgör svaret på den sista av frågeställningarna: hur kan man karaktärisera den samlade bilden av Försäk- ringskassan under olika delar av perioden? Vi drar inga långtgående slutsatser om mediebilderna, eftersom den kvantitativa metoden ger begränsad möjlighet till djupare och mer nyanserade analyser. Vi vill ändå göra ett försök att lyfta fram ett antal mer nyansrika mediebilder, som vi tycker oss kunna urskilja i materialet. Vi anknyter också till hur den samlade mediebilden av Försäkrings- kassan kan påverka medborgarnas förtroende för myndigheten. Sammanfatt- ningsvis noterar vi att den sociala konstruktion som framträder av Försäkrings- kassan genom mediebilden är negativ i flera olika avseenden. Det gäller exempelvis bristande administrativ, juridisk eller medicinsk kompetens.

Studien visar att rapporteringen om Försäkringskassan har hållit sig på en jämn nivå genom hela tioårsperioden. Vissa variationer finns dock. Efter ett par inledande år med lägre rapportering ökar rapporteringen i samband med viktiga förändringar för Försäkringskassan. Exempelvis diskuteras effekter av omorganiseringen av myndigheten samt nya regelverk för sjukförsäkringen från 2005 och 2008. Den totala rapporteringen är störst under 2005 och 2007.

Rapporteringens fokus domineras av frågor kring sjukpenning, som är huvudsakligt fokus i mer än hälften av artiklarna och inslagen. Rapporteringen om övriga ersättningsslag är begränsad. Rapporteringen om sjukpenning är som högst 2005. Andelen minskar 2006, men ökar därefter igen, och är 2009 nästan uppe på samma nivå som 2005. Från och med 2007 ökar andelen rapportering med fokus på Försäkringskassan som organisation.

Flera aspekter av fokusområdena, det vill säga rapporteringens ämne, har fram- trätt. De största grupperna gäller tillämpningen av regelverket respektive graden av försäkringsutnyttjande. Tre jämnstora grupper följer därefter: det politiskt beslutade regelverket, Försäkringskassans förmåga att fullgöra sitt uppdrag generellt samt Försäkringskassans relation med andra aktörer. Rapporteringens övergripande perspektiv domineras av juridiska, politiska och administrativa perspektiv.

99 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Kritik har kodats i drygt 75 procent av artiklarna och inslagen. Den kritik som framförs handlar i drygt 30 procent av rapporteringen om frågor kring tillämp- ningen av regelverket. Knappt 20 procent gäller den politiska nivån, och cirka 25 procent handlar om frågor inom området Försäkringskassans kompetens- nivå, effektivitet och tillförlitlighet.

Åtgärder diskuteras i nästan 70 procent av artiklarna och inslagen. Den största gruppen åtgärder finns inom området tillämpning, utredning och kontroll, som utgör 25 procent av åtgärdskodningarna. Omprövning av beslut och granskning av Försäkringskassan, förslag om politiska beslut och politisk styrning, samverkan och rehabilitering utgör 13–16 procent av åtgärdskodningarna.

Aktörer har kodats i 98 procent av artiklarna och inslagen. De mest framträd- ande aktörerna är privatpersoner, regeringen alternativt politiker i regerings- ställning samt representanter från Försäkringskassan.

Mediebilden och medborgarnas förtroende Materialet indikerar att Försäkringskassans verksamhet av medierna uppfattas vara av stor betydelse för medborgarna. Trots att det saknas jämförbara studier bedömer vi, utifrån de referenspunkter som vi kunnat hitta, att rapporteringen är omfattande. Det mest centrala för medborgarna är, enligt mediebilden, admin- istreringen av sjukförsäkringen och Försäkringskassans förmåga att fungera som myndighet totalt sett. Övriga ersättningsslag får litet utrymme i rapporteringen, vilket indikerar att dessa uppfattas som mindre betydelsefulla för medborgarna.

Tillämpningen av regelverket är centralt i rapporteringen, och detta märks såväl när det gäller rapporteringens ämne som i fråga om vilken kritik och vilka åtgärder som diskuteras. Kritik och åtgärder gällande den politiska nivån, samverkan och Försäkringskassans övergripande kompetens, effektivitet och tillför- litlighet är dock även relativt vanligt förekommande.

Vi konstaterar att andelen rapportering med politiskt, juridiskt respektive administrativt perspektiv är relativt jämnstora. Vi uppfattar att omfattningen av kritik riktad mot den politiska nivån samt politiskt inriktade åtgärdsförslag är begränsad, givet att det handlar om regeringens myndighet, en politiskt styrd verksamhet med ansvar att administrera den statliga socialförsäkringspolitiken. Inom socialförsäkringsområdet har det dessutom skett omfattande förändringar i det politiskt beslutade regelverket under perioden.

Mediebilden innehåller i stort sett uteslutande rapportering om sådant som beskrivs som bristfälligt. Rapporteringen har en granskande inriktning och beskriver i liten utsträckning företeelser på ett mer informerande sätt. Det finns dessutom generellt en negativ grundton i rapporteringen, i såväl opinionsartiklar som i nyhetsartiklar och i nyhetsinslag.

100 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Vi noterade inledningsvis att Försäkringskassans kunder har en positivare bild av myndigheten än befolkningen som helhet, enligt Försäkringskassans egna förtroendemätningar. Vi konstaterade att detta talar för att medieeffekter spelar en viktig roll för det låga förtroendet (Bryant & Zillman 2002, Försäkrings- kassans imageundersökning 2011). Undantaget är kunder inom sjukförsäkring- en, som är mer negativa till Försäkringskassan än den övriga befolkningen (Engelsbrecht & Holmberg 2012).

Med tanke på att mediebilden till stor del handlar om sjukförsäkringen skulle man därmed kunna ifrågasätta medieeffekters betydelse. Enligt dagordnings- och gestaltningsteorierna, som diskuteras i kapitel 2, uppfattar allmänheten ämnen som media sätter högt på sin dagordning som viktiga (McCombs 2006). Media påverkar, enligt dessa teorier, även hur allmänheten uppfattar ett visst ämne. Media rapporterar dock, enligt studien, till nästan hälften om andra områden än sjukförsäkringen. En relativt stor andel av rapporteringen handlar tydligt om hur Försäkringskassan som organisation klarar sitt uppdrag, en kategori som inte sätts i relation till något ersättningsslag. Detta skulle sammantaget kunna innebära att medieeffekter kan ha påverkat medborgarnas förtro- ende negativt, men att även policyförändringar inom sjukförsäkringen kan ha varit betydelsefulla, vilket vi också noterade i inledningen.

Det vore intressant att kunna följa utvecklingen av grundtonen i medierapporteringen och av allmänhetens förtroende efter 2012. Om det visar sig att utvecklingen håller i sig, både för grundtonen i medierapporteringen och för allmän- hetens förtroende, skulle det kunna finnas ett kausalt samband mellan den negativa medierapporteringen och de låga förtroendesiffrorna för Försäkrings- kassan. Den mindre förändring som skett i positiv riktning i slutet av tioårs- perioden, både gällande medborgarnas förtroende för Försäkringskassan enligt den senaste SOM-rapporten och gällande medierapporteringen, kan vara tillfällig. Men om ett trendbrott visar sig ha skett kan det innebära att medierapporteringen har haft en påvisbar effekt på medborgarnas förtroende.

Det är svårt för mediekonsumenten att tolka vad som är politikernas ansvar och vad som är myndighetens ansvar. Medierapporteringen ger en bild av att myndigheten till relativt stor del tilldelas alternativt tar ett politiskt ansvar. Men ansvarsfördelnigen är svårtolkad. Det kan vara så att media väl beskriver den situation som råder, det vill säga att ansvarsfördelningen är särskilt otydlig inom socialförsäkringsområdet och att myndigheten har ett ovanligt stort politiskt ansvar. Det kan också vara så att media förstärker otydligheten och/eller ger Försäkringskassan en mer politisk roll än vad som i själva verket är fallet.

101 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Möjliga mediebilder av Försäkringskassan Utifrån det befintliga materialet skissar vi nu med försiktighet ett antal möjliga mediebilder av Försäkringskassan. Vi ser dessa bilder som en tänkbar utgångs- punkt för mer kvalitativa mediestudier. Vi urskiljer att Försäkringskassan fram- ställs negativt i fem olika roller i materialet.

Politisk aktör – okunnig, orättvis eller känslokall I delar av materialet framstår Försäkringskassan som politisk aktör. Med detta syftar vi på att myndigheten tar en aktiv del i utformningen av regelverket eller gör politiska avvägningar kring hur socialförsäkringarna ska fungera. Detta ser ut att vara särskilt uttalat vid regelförändringen för sjukförsäkringen från år 2008 och framåt.

Medierapporteringen ger intrycket att Försäkringskassan gavs, alternativt på eget initiativ tog, ett större ansvar för att fastställa själva regelverket, inte endast att tolka och tillämpa det. Det finns alltid ett tolkningsutrymme vid tillämpning- en av regelverk, men under denna period framstår det som om regelverket var under diskussion.

Rapporteringen ger framför allt intrycket av en ogenomtänkt reform, som till- kommit under tidspress, och att ansvarsfördelningen blev oklar i den förvirrade situation som rådde. Det uppstod då ett större tolkningsutrymme för Försäk- ringskassan. Ett citat från en nyhetsartikel i Göteborgs-Posten från sommaren 2008 illustrerar medias bild av denna situation. Artikeln har rubriken ”Hård kritik mot nya sjukskrivningsregler. Idag debatteras regeringens kontroversiella förslag”.

Kassan ska nu både utbilda den egna personalen och informera allmänheten. Men många frågor har inget svar än. Trots att reformen införs den 1 juli saknas fortfarande viktiga pusselbitar. Regeringen har exempelvis lovat satsa 3,4 miljarder på en rehabiliteringsgaranti och förstärkt företagshälsovård. Men något färdigt förslag finns inte. (…) Det är också oklart vad som händer med dem som inte längre är berättigade till sjukförsäkring, efter den bortre parentesen. Cristina Husmark Pehrsson lovade i GP i mars att ingen ska behöva söka socialbidrag, men den utfästelsen har sedan dragits tillbaka. (Göteborgs-Posten 4 juni 2008)

Det framstår som om Försäkringskassan under denna tid hade del av ansvaret för själva utformningen av regelverket. De empiriska kvantitativa data, som tyder på att Försäkringskassan under denna tid hade ansvar för själva utformningen av regelverket, är bland annat att det politiska perspektivet blev mer framträdande. Denna utveckling skedde i kombination med att det övergripande ämnet för rapporteringen alltmer var tillämpningen av regelverket, inte utformningen av det politiskt beslutade regelverket.

102 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Det blev också ett större fokus på Försäkringskassan som organisation istället för på enskilda ersättningsslag, det vill säga Försäkringskassan pekades oftare ut som aktör med tydligt ansvar.

Detta tydligare aktörskap gav dock ingen effekt när det gäller Försäkringskas- sans deltagande i medierapporteringen. Antalet kodningar av Försäkringskassan som aktör, som innebär att en representant från Försäkringskassan citeras eller refereras, minskade samtidigt som det blev ett ökat fokus på myndigheten som organisation. Vi gör tolkningen att rapporteringen hade blivit mer negativt vinklad, och att man framförde kritik mot Försäkringskassan, men inte lät representanter från myndigheten uttala sig lika ofta som tidigare.

Ett citat från en nyhetsartikel i Dagens Nyheter (från TT) från sommaren 2008 illustrerar innebörden av myndighetens politiska roll. Försäkringskassan fick hård kritik för de rekommendationer som myndigheten formulerade gällande rätten till fortsatt sjukpenning. Regeringen ansåg att rekommendationerna inte låg i linje med lagstiftningens intentioner. Artikelrubriken var ”Försäkrings- kassan backar om regler”

Socialminister Cristina Husmark Pehrsson (m) kritiserade myndigheten, som till en början höll fast vid sin tolkning – att det ska finnas ett påtagligt hot mot den sjukes liv inom några månader för att denne inte ska hamna på den lägre ersättningsnivån och sedan utförsäkras. Efter ett krismöte mellan socialdepartementet och Försäkringskassan backade myndigheten. I ons- dagens pressmeddelande framgår att Försäkringskassan inte kommer med egna rekommendationer framgent, utan endast ska återge vad som står i lagen och propositionen. ”Försäkringskassan har ett viktigt uppdrag. Därför välkomnar jag att myndigheten nu har anpassat råd och rekommendationer till vad som finns i lag och proposition. Den information som gick ut till de försäkrade överensstämde inte med lagen. Att det nu har ändrats är väl- kommet, liksom att myndigheten nu skickar ut ny information”. (Dagens Nyheter 10 juli 2008)

I artikeln är det endast socialförsäkringsministern som uttalar sig, det vill säga inte någon representant från Försäkringskassan. Artikeln hänvisar endast kort till ett pressmeddelande som Försäkringskassan skickat ut, som socialförsäk- ringsministern kommenterar. Vi gör tolkningen att rapporteringen indikerar att Försäkringskassan har agerat utanför sin myndighetsroll – politiskt – och att agerandet kan beskrivas som okunnigt, orättvist eller känslokallt.

I medierapporteringen finns även exempel på att Försäkringskassan till stor del befrias från ansvar för den uppkomna situationen. Ett citat från en ledare i Västerbottens Folkblad från hösten 2009 är ett exempel på detta. Artikelns rubrik är ”Husmark Pehrsson bär ansvaret”

103 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Än en gång ser vi att Försäkringskassan och indirekt regeringen gör allt för att neka människor sjukpenning, trots att individen har rätt att få ersättning. (…) Kassan hävdade att mannen hade arbetsförmåga ”i ett annat arbete”. Detta uttryck ”annat förekommande arbete” är bara ett av flera exempel på hur regeringen och socialförsäkringsminister Cristina Husmark Pehrsson (M) dragit åt tumskruvarna för sjuka och människor med olika fysiska och psykiska begränsningar. Och när det överklagas och människor får rätt i högre instans skyller Husmark Pehrsson på att kassan gjort fel tolkning. Med detta område är och förblir ministerns hela ansvar! Det är hon som vill tänja reglerna så att det till sist brister! (Västerbottens Folkblad 23 september 2009)

Även i denna artikel kritiseras Försäkringskassan, men samtidigt läggs ansvaret ytterst på den politiska nivån. Med den ansvarsfördelningen skulle Försäkrings- kassan kunna betraktas som ansvarig endast för tillämpningen och därmed inte vara någon tydligt politisk aktör. Vi gör dock tolkningen att tidningen vill lyfta fram att Försäkringskassan trots allt fått en roll i att utforma regelverket, genom att regeringen förväntar sig att myndigheten prövar ett strikt regelverk, som vid behov kan anpassas om det underkänns i juridiska processer.

Denna ledare ger uttryck för att regeringen har en uttalad plan att låta Försäk- ringskassan bli ett verktyg i utformningen av regelverket, inte att situationen uppstått på grund av att reformen är ogenomtänkt och framtagen under tidspress.

Vi bedömer att Försäkringskassan även under andra delar av perioden till viss del ges en politisk roll vid tillämpningen av regelverket. En vanligt förekomm- ande kritik mot Försäkringskassan i medierapporteringen är att myndigheten tillämpar regelverket alltför strikt. Vi uppfattar att en sådan kritik inte i första hand fokuserar på att Försäkringskassan saknar tillräckliga kunskaper om regelverket för att kunna fatta rätt beslut. Istället framstår det som om kritiken bott- nar i missnöje med Försäkringskassans känsla för rättvisa och empati. Kritiken ser ut att utgå från att Försäkringskassan har ett politiskt handlingsutrymme att tolka regelverket fritt utifrån vad som är rättvist.

Juridisk aktör – stelbent, godtycklig, slarvig eller förd bakom ljuset Försäkringskassan som juridisk aktör syftar på myndighetens roll i tolkningen och tillämpningen av regelverket. Vi uppfattar att Försäkringskassan i rollen som juridisk aktör har ett givet regelverk att tolka och tillämpa, med begränsade tolkningsalternativ.

I denna roll utövar Försäkringskassan det som kan räknas som myndighetens kärnverksamhet. Detta avspeglas i medierapporteringen, som har tillämpningen

104 Socialförsäkringsrapport 2014:2 av regelverket som ett framträdande tema: i ämnet för rapporteringen, i fram- förd kritik och i föreslagna åtgärder. Försäkringskassans roll som juridisk aktör är aktuell under hela perioden. Som vi har redovisat i samband med diskussionen om Försäkringskassan som politisk aktör framstår det dock som om frågor kring tillämpning av regelverk gjordes ur ett alltmer politiskt perspektiv efter 2008. Under den perioden minskade andelen artiklar och inslag med juridiskt perspektiv.

Som juridisk aktör uppfattar vi att Försäkringskassan i media beskrivs som stelbent, godtycklig, slarvig eller förd bakom ljuset. I en insändare från våren 2004, med rubriken ”Ändra reglerna för bostadsbidrag”, i Västerbottens Folk- blad finns exempel på hur Försäkringskassan framställs som stelbent. Skribent- en föreslår en regeländring som åtgärd på problemet.

I maj samma år avslutade jag självmant bidragstagandet då min ekonomiska situation blivit bättre på grund av bl a lägre hyreskostnad och känslan att äntligen slippa vara beroende av bidraget var befriande. Därför kom det som en chock att jag nu måste betala tillbaka hela beloppet samt en avgift (?!) på cirka 300 kronor eftersom jag resterande del av 2002 tjänade för mycket. Att jag verkligen behövde bidraget under det första kalenderåret tar man ingen hänsyn till på Försäkringskassan utan de håller stenhårt på att det är hela årsinkomsten som ska avgöra om man är berättigad till de pengar som jag som skattebetalare till och med har bidragit med. (Västerbottens Folkblad 22 mars 2004)

En del av rapporteringen med Försäkringskassan som juridisk aktör fokuserar på myndighetens roll i samband med att fusk och överutnyttjande i socialförsäk- ringarna förekommer. I dessa fall framställs Försäkringskassan i vissa fall uttalat som slarvig, som i citatet nedan från en nyhetsartikel i Aftonbladet (från TT) från hösten 2007. Artikeln har rubriken ”Fusk för över tre miljarder varje år. Försäkringskassan får kritik från minister”.

Fusk och slarv ligger bakom felaktiga utbetalningar på uppemot 3,5 miljarder kronor varje år. Nu kräver socialförsäkringsminister Cristina Husmark Pehrsson att Försäkringskassan skärper sig. (Aftonbladet 4 september 2007)

I de flesta fall framstår dock Försäkringskassan i första hand som förd bakom ljuset av enskilda försäkrade, som vi varit inne på tidigare. Detta är fallet i en nyhetsartikel från Sydsvenskan med rubriken ”Kvinna lurade till sig över 600 000 kronor”. Nedanstående citat är hämtat från den aktuella artikeln.

Mellan åren 2007 och 2009 – med undantag från vissa perioder – betalade Försäkringskassan ut sjukpenning och sjukersättning på sammanlagt 604 158 kronor till kvinnan. Samtidigt arbetade hon heltid för flera olika arbetsgivare, utan att ha meddelat kassan om detta. Kvinnan erkänner att hon vilselett kassan. (Sydsvenskan 4 februari 2011)

105 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Även om det framför allt är den enskilda försäkrade som framställs negativt bedömer vi att det framstår som att myndigheten brister i sin kontrollfunktion i denna typ av rapportering.

Administrativ aktör – krånglig, ineffektiv eller slarvig Med rollen som administrativ aktör syftar vi på Försäkringskassans sätt att organisera sig för att kunna förverkliga det som står i regelverket. Detta kan alltså, liksom det juridiska aktörsskapet, räknas som en del av kärnuppdraget och är centralt i rapporteringen under hela perioden. Den högsta andelen artiklar och inslag med administrativt perspektiv återfinns 2007. I samband med att det politiska perspektivet blir mer framträdande från och med 2007 minskar andelen rapportering med ett tydligt administrativt fokus. Nedgången är dock inte lika stor som för det juridiska perspektivet. Överlag är utvecklingen för det administrativa perspektivet jämnare än för det juridiska perspektivet.

Försäkringskassan som administrativ aktör beskrivs i rapporteringen som krång- lig, ineffektiv eller slarvig. Bilden av en ineffektiv myndighet var särskilt uttalad under perioden för omorganisationen och för det nya regelverket inom sjukförsäkringen 2008. Nedanstående citat, från en insändare i Östersunds- Posten sommaren 2008, exemplifierar detta. Artikeln har rubriken ”De human- istiska värderingarna har försvunnit”.

Den grupp som utarbetat ”effektiviseringen” ska inte enbart stå till svars – de har också till uppgift att rätta till den försämring vi nu kan se, om det nu är någon som är intresserad av Försäkringskassans image? Regeringen och Majvor Isaksson, som tidigare stängt alla Postens kontor, är tillsammans med generaldirektör Curt Malmborg de som är ytterst ansvariga. Utifrån ÖP:s artikel 30 juli: när det gäller servicen bör man vara självkritisk och inte enbart skylla på den pågående omorganisationen (vi har hört det till leda nu). Att påstå att 2008 kommer att vara ”lite stökig” är att underskatta hela katastrof- en. (…) Det behövs nämligen krafttag för att få ordning på alla långa köer inom olika områden i organisationen och det är en central fråga som verkar ta evigheter att lösa. (Östersunds-Posten 13 augusti 2008)

Följande citat från en nyhetsartikel i Aftonbladet med rubriken ”Kaoset tvingar Terese att låna. Tiotusentals svenskar drabbas av strulet på Försäkringskassan” är ytterligare ett exempel.

Nu tvingas hon låna för att klara räkningarna. Kaoset på Försäkringskassan får förödande konsekvenser för de drabbade. En omorganisation - mitt i semestern – har satt tiotusentals svenskar i ekonomisk knipa. Varken de fattigaste pensionärerna eller föräldralediga får ut sina pengar från Försäk- ringskassan. (Aftonbladet 12 augusti 2008)

106 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Rapportering om rena misstag i handläggningen bidrar till en mediebild av Försäkringskassan som slarvig. Det kan exempelvis handla om att fel belopp betalas ut eller, som i citatet nedan, att post skickas till fel person. Citatet är hämtat från en nyhetsartikel i Sydsvenskan från hösten 2011. Artikelrubriken är ”Kvinna fick annans journal med posten”. En advokat uttalar sig om fallet:

”Det handlar om brott mot sekretesslagen. Men jag förstår också att en tjänsteman alltid kan göra fel och jag vill inte hänga ut någon enskild person. Försäkringskassan hjälper många medborgare i vårt samhälle, men när felet är så omfattande kan det vara något större fel i systemet”, säger han. (Sydsvenskan 3 oktober 2011)

Medicinsk aktör – otydlig och okunnig Försäkringskassan gör löpande bedömningar av arbetsförmågan hos personer som ansöker om ersättning från sjukförsäkringen. I beslutsunderlaget ingår medicinska bedömningar i form av sjukintyg, som i sin tur granskas och be- döms av Försäkringskassan. Detta är en del av den löpande tillämpningen av regelverket, och utgör därigenom en betydande del av verksamheten. Medie- rapporteringen ger dock inte någon tydlig bild av Försäkringskassan som medicinsk aktör.

I rapporteringen är inte det medicinska perspektivet framträdande som övergrip- ande perspektiv. Istället har artiklar och inslag med fokus på bedömning av sjukförsäkringsärenden kodats med framför allt juridiskt eller administrativt perspektiv. Vi har inte uppfattat att media i första hand har fokuserat på de medicinska aspekterna i handläggningen och avvägningarna som Försäkrings- kassan gör. Intrycket är istället att det framför allt rör sig om en juridisk process, där den medicinska aspekten endast är en av många aspekter att ta hänsyn till. Perioden efter att det nya regelverket för sjukförsäkringen trädde i kraft uppfattar vi dock ett ökat fokus på medicinskt tillstånd och bedömning av arbets- förmåga hos personer som ansöker om ersättning.

Vi har identifierat Försäkringskassan som medicinsk aktör, men konstaterar framför allt att myndigheten i denna roll är otydlig och svagt framträdande. Det som framkommer om Försäkringskassans verksamhet relaterat till medicinska bedömningar är att myndighetens medicinska kompetens är bristfällig. Citatet nedan kommer från en debattartikel i Dagens Nyheter från våren 2004, skriven av en barnläkare.

107 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Försäkringskassan är ingen kompetent myndighet att bedöma sjukdomars allvar eller deras socialmedicinska konsekvenser. Till sin hjälp kan de anlita en försäkringsläkare, som kan ha sin specialitet i exempelvis ortopedi eller vuxenpsykiatri, men ska bedöma komplicerade vårdbidrag för barn eller ungdomar, fjärran från sin egen specialitet. Tänk er själva – att barnläkare skulle bedöma en alzheimerpatient eller någon med ålderförslitningar i lederna! En assistent på försäkringskassan skall utifrån läkarintyget och föräldrarnas ifyllda blankett bestämma hur mycket mer tid som åtgår för att ta hand om ett sjukt barn jämfört med ett friskt. Assistenten ska förstå sjuk- domens kliniska allvar och dess konsekvenser. Sådant klarar inte medicinskt oerfarna tjänstemän – allrahelst som sjukdomar drabbar barn så olika. (Dagens Nyheter 10 april 2004)

Ett citat från en nyhetsartikel i Sydsvenskan från sommaren 2006 illustrerar den övervägande juridiska inriktningen på handläggningen. Rapporteringen omfattar medicinska överväganden, men vi uppfattar att dessa kommer i andra hand i beskrivningen av handläggningen. Citatet ger också intryck av att Försäkrings- kassans medicinska kompetens är begränsad genom att beslut ofta överklagas och ändras i högre instans. Artikelns rubrik är ”Intyg från tre läkare övertygar inte Försäkringskassan”.

I sex år har en kvinna varit sjukskriven för nack- och ryggbesvär efter en trafikolycka. Men Försäkringskassan tror inte att besvären kommer av olyckan, och överklagar nu till kammarrätten i Göteborg för att slippa betala ut livränta. Försäkringskassan kallar besvären psykosomatiska, men länsrätten har slagit fast att besvären kommer av trafikolyckan. Därför är kvinnan berättigad till livränta enligt lagen om arbetsskadeförsäkring. (…) Läkaren rekommenderade omedelbar sjukskrivning, och sedan dess har hon varit kontinuerligt sjukskriven med diagnoserna rygg- och nackbesvär efter olycka och whiplashskada. Ändå menar Försäkringskassan att kriterierna saknas för ett försäkringsmedicinskt samband mellan besvären och en whiplashskada. (Sydsvenskan 30 juli 2006)

Vi uppfattar att Försäkringskassans medicinska kompetens i rapporteringen framställs snarast som en motpol till en mer gedigen eller reell kompetens som finns hos intygsskrivande läkare. Handläggarens uppgift är inte att bedöma det medicinska tillståndet, utan arbetsförmågan hos personer som ansöker om ersättning. Det finns inga krav på att handläggare ska vara medicinskt utbildade för att kunna bedöma sjukintyg och relatera dessa till arbetsförmåga. Intrycket är dock att medierapporteringen förmedlar att handläggarna skulle behöva medicinsk utbildning för att klara sitt uppdrag, att deras medicinska kompetens är bristfällig, och att den försäkringsmedicinska rådgivarens kompetens inte är tillräcklig som stöd i handläggningen.

108 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Samverkansaktör – bristfällig eller kompetent Slutligen har vi identifierat Försäkringskassans som samverkanspartner eller samverkansaktör. Som samverkansaktör inom den ordinarie handläggningen framställs Försäkringskassan ofta som bristfällig. I flera fall riktas samlad kritik mot Försäkringskassan och en eller flera andra myndigheter. I citatet nedan riktas kritik tydligast mot Försäkringskassan för brister i samverkan med Ar- betsförmedlingen. Det är hämtat från en nyhetsartikel i Göteborgs-Posten från sommaren 2007.

Försäkringskassan menade att han missat att anmäla sig på arbetsförmed- lingen i tid, något man måste göra för att skydda sin SGI [sjukpenninggrundande inkomst]. (…) menar att han hade varit på arbetsförmedlingen i tid, men att de inte skrev in honom eftersom han inte var arbetsför. Detta stöds av journalanteckningar som arbetsförmedlingen gjort. Arbetsförmed- lingen behövde en remiss för att ta upp hans ärende igen. Någon sådan har försäkringskassan inte skrivit. (…) Han skaffade sig också en advokat. Och vann i länsrätten. Då överklagade i stället Försäkringskassan till kammar- rätten. (Göteborgs-Posten 30 juli 2007)

Brister i samverkan har i rapporteringen varit framträdande i den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Citatet nedan är ett exempel på detta. Det är hämtat från en nyhetsartikel i Dagens Nyheter från våren 2006. En drabbad person som intervjuas anser att hon ändå har haft tur som till sist fått hjälp. Rubriken är ”Rehabkurs till utbränd (om hon sade upp sig)”.

Ett problem som kantat hennes sjukskrivningstid är ett ständigt tjafsande om vem som ska betala olika insatser. Ann tycker ändå att hon är lyckligt lottad jämfört med många andra. Hennes läkare ordnade så hon fick gå i samtals- grupp vid stressmottagningen på Karolinska. Först ville ingen betala, men Försäkringskassan tog sedan på sig ansvaret. (...) Meningen var sedan att hon skulle få börja en arbetslivsinriktad kurs i stresshantering hösten 2005. Hon levde i tron att Försäkringskassan och arbetsgivaren enats om att dela betalningen och att hon anmälts. Så var inte fallet. (Dagens Nyheter 20 mars 2006)

Försäkringskassan framträder dock även i rapportering med positiv grundton i fråga om rehabilitering. Det handlar då om beskrivning av specifika rehabiliteringsprojekt, eller rehabiliteringsmetoder, där Försäkringskassan är en av flera samverkanspartners. Det finns även exempel på positiv rapportering om samverkansprojekt mot fusk inom socialförsäkringarna och mot organiserad brottslighet. Försäkringskassan beskrivs, liksom när det gäller rehabiliterings- projekten, som en av flera samverkanspartners.

Dessa båda slag av rapportering är de enda som har en positiv grundton i studien. I rapporteringen framställs Försäkringskassan som en av flera kompetenta aktörer. Nedanstående citat är ett exempel på samverkan mot fusk inom social-

109 Socialförsäkringsrapport 2014:2 försäkringarna. Citatet är hämtat från en nyhetsartikel i Göteborgs-Posten från hösten 2010, med rubriken ”Polisarbete mot bidragsfusk får beröm”.

Nu har Hallandspolisen uppvaktats av Försäkringskassan. ”Det är ett imponerande detektivarbete de har gjort. Vi vill ta del av deras metoder för att se hur vi själva kan arbeta mer effektivt med det här”, säger Joakim Jarnryd, chef för kontrollfrågor vid Försäkringskassan. (…) ”Vi måste ta fram en ny strategi där det handlar om att samarbeta mer med kommunerna, polisen och Skatteverket. Men i det arbetet är sekretesshantering och integritetsfrågan en svår nöt att knäcka”, säger Joakim Jarnryd. (Göteborgs- Posten 4 september 2010)

Det är svårt att dra några slutsatser om vid vilka tidpunkter som Försäkrings- kassan som samverkansaktör var särskilt aktuell. Samverkan är ett tema för rapporteringen under hela tioårsperioden. Under åren 2005 till 2008 ökar antalet kodningar på temat samverkan. Vi relaterar denna uppgång framför allt till frågor kring samverkan i samband med rehabilitering.

Negativ och oklar bild kan påverka förtroendet På ett övergripande plan förmedlar media att Försäkringskassan inte uppfyller de kriterier för en välfungerande myndighet, som vi formulerat i studiens förtro- endeperspektiv. Vi formulerade perspektivet brett utifrån betydelsen av grund- läggande rättigheter för medborgarna att få service inom rimlig tid enligt gäll- ande lagstiftning, om likabehandling mellan medborgarna och om att beslutsfattandet ska vara förutsägbart. Vi betonade även betydelsen av ett öppet system med möjlighet för medborgarna att ha insyn i den offentliga verksamheten och att kunna utkräva ansvar av beslutsfattare. Vi utgick från en definition av förtroende som är inriktad på förtroende för centrala myndigheter i ett demokratiskt system, i överensstämmelse med övergripande definitioner av good governance eller quality of government.

Vi bedömer att media i hög grad rapporterar om sådant som kan påverka medborgarnas förtroende för myndigheten. Centrala områden i rapporteringen är tillämpningen av regelverket och olika aspekter av myndighetens sätt att hand- lägga ärenden. Dessa aspekter handlar bland annat om myndighetens kunskaps- nivå, ordningssinne, effektivitet, objektivitet eller opartiskhet och inlevelseför- måga. Vi drar också slutsatsen att rapporteringens tydliga inriktning mot det som fungerar dåligt, och den genomgående negativa grundtonen, kan förväntas leda till att medborgarnas förtroende påverkas negativt.

Vi beskrev tidigare, förenklat, att medias uppdrag består i att berätta för medborgarna vad Försäkringskassan gör, för att dels ge dem användbar information om myndigheten, dels ge dem en uppfattning om huruvida myndigheten arbetar

110 Socialförsäkringsrapport 2014:2 med rätt saker. Till detta la vi att media ska granska hur väl myndigheten klarar sin uppgift.

Studien visar att media framför allt fokuserar på den tredje delen i uppdraget, det vill säga granskningen av hur väl myndigheten klarar sin uppgift. Medie- konsumenterna får endast begränsad bakgrundinformation om vad som sker inom Försäkringskassans ansvarsområde. Istället får de framför allt medias slutsatser om att olika delar av verksamheten fungerar dåligt.

Vi konstaterar att mediebilden av Försäkringskassan till stor del stannar vid bilden av att myndigheten är bristfällig på centrala områden. Det är svårt som mediekonsument att själv studera och värdera myndigheten i termer av krav på good governance eller quality of government.

Det är också svårt att genom medierapporteringen få en klar och samlad bild av Försäkringskassan som myndighet. Det mesta av rapporteringen är relativt kortfattad och den innehåller få längre, utredande reportage. Detta skulle kunna betraktas som en del av en allmän utveckling inom medierapporteringen, som innebär en mer snabb och kortfattad rapportering i spåren av bland annat ekonomiska åtstramningar (Hadenius m.fl. 2011). Studien medger inte några långt- gående slutsatser kring detta. Denna utveckling skulle dock kunna vara särskilt uttalad i fallet med Försäkringskassan, som genomgått stora förändringar under den senaste tioårsperioden. Dessa förändringar har sannolikt inneburit omfattande svårigheter för olika aktörer som berörts.

Det har under den tiden skett omfattande förändringar i såväl myndighetens organisation som i centrala regelverk för myndigheten. Det är dock inte endast ansvarsfördelningen mellan politisk nivå och myndighetsnivå som varit oklar i rapporteringen. Även själva sättet att rapportera, med korta rapporter om olika skeenden med begränsad bakgrundsinformation, förstärker bilden av en splittrad myndighet. Medierapporteringen förmedlar att situationen har varit komplicerad, konfliktfylld och tidvis närmast kaotisk för Försäkringskassan under den tioårsperiod som studien omfattar.

Vi drar försiktigt slutsatsen att inte enbart den kritiska och negativt vinklade rapporteringen på centrala områden kan påverka medborgarnas förtroende negativt, utan även att rapporteringens form har varit kortfattad och innehållet svårt att få grepp om.

111 Socialförsäkringsrapport 2014:2

12. Behov av ytterligare kunskap

Centrala frågor som vi ställde oss före studien, och sedan i allt högre grad under studiens gång, är i vilket sammanhang rapporteringen har uppkommit; varför ser journalistiken ut som den gör? Hur har kontakterna mellan myndighet, politiker och journalister sett ut under perioden? Hur har förutsättningarna för journalisterna att rapportera varit? Om situationen har varit komplicerad för Försäkringskassan och för ansvariga politiker har sannolikt journalisternas arbete också varit svårt. Hur har tjänstemännen upplevt mötet med journalisterna? Vilka direktiv har tjänstemännen haft att följa i förhållande till medierna? Svaren på dessa frågor och andra liknande skulle kunna fördjupa analysen av den bild som framträder av Försäkringskassan i medierapporteringen.

Vi har identifierat flera områden som skulle behöva belysas i fortsatta, mer kvalitativt orienterade studier. Särskilt angeläget vore det att fördjupa analysen kring ansvarsfördelningen mellan den politiska nivån och myndighetsnivån. En sådan studie skulle tydligare än en kvantitativ studie kunna visa om det är så att Försäkringskassan även kan sägas ha gjorts politiskt ansvariga i medierapporteringen. En sådan fördjupning skulle kunna göras som textanalytiska fallstudier av hur centrala reformer och organisationsförändringar från tioårsperioden har beskrivits. Försäkringskassans omorganisering och införandet av rehabiliteringskedjan anser vi vara särskilt intressanta i sammanhanget.

Vi anser också att det vore angeläget att närmare studera vilka överväganden som har påverkat medieredaktioner och enskilda journalister i deras bevakning av Försäkringskassan och av de politiska förändringarna inom socialförsäkring- arnas område. Detta skulle kunna genomföras som en kvalitativ intervjustudie, med syftet att undersöka hur medielogik, källberoende samt kontakten med myndigheten har påverkat rapporteringen om Försäkringskassan. Intressanta frågeställningar är hur redaktioner och enskilda journalister resonerat kring bevakningen av Försäkringskassan och socialförsäkringarna, vilka arbetssätt de valt och vilka svårigheter som de kan ha mött. Vi har uppfattat rapporteringen som starkt negativt vinklad, men också som fragmentarisk. Vi ser det därför som angeläget att studera journalisternas uppfattningar kring hur bevakningen sett ut. Frågor kring hur väl resultatet av bevakningen, i form av artiklar och inslag, överensstämmer med journalisternas intentioner är viktiga i detta sammanhang.

En kvalitativ intervjustudie skulle även kunna göras med anställda inom Försäk- ringskassan och med politiker specialiserade på socialförsäkringsområdet.

112 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Urvalet av anställda på Försäkringskassan i en sådan studie skulle kunna göras utifrån att de ska ha kunskaper om myndighetens strategier och överväganden gällande kontakter med media. Intervjuer med personer i chefsposition centralt, regionalt och vid lokalkontor i olika delar av landet borde inbegripas. Det är framför allt förändringar som är relaterade till strategier i kontakterna med media som är intressanta att studera närmare, men vi föreställer oss att det också kan finnas nya inslag i myndighetens mediekontakter, som inte behöver vara en följd av medvetna strategier, utan som är bieffekter av andra organisatoriska faktorer.

113 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Referenser

Bryant, J. & D. Zillman, 2002. Media Effects. New Jersey: Lawrence Erlbaum Associates.

Esaiasson P., Gilljam M., Oscarsson H. & L. Wägnerud, 2012. Metodpraktikan. Stockholm: Norstedts Juridik.

Engelbrecht, S. & S. Holmberg, 2012. Svenskars bedömning av offentliga myndigheters service. SOM-rapport nr. 2012:10. Göteborg: SOM-institutet.

Etzler, A., 2013. Reinfeldteffekten. Stockholm: Karneval förlag.

Försäkringskassan, 2012. Förtroende för Försäkringskassan. Socialförsäkrings- rapport 2012:11. Stockholm: Försäkringskassan.

Försäkringskassans imageundersökning 2011. Försäkringskassans statistikenhet.

Hadenius, S., Weibull, L., & I. Wadbring, 2011. Massmedier: press, radio och tv i den digitala tidsåldern. Stockholm: Ekerlid.

Hensing, G., Holmgren, K., & H. Rohdé, 2010. ”Sänkt förtroende för Försäkringskassan”, s. 229–243 i Holmberg, S. & L. Weibull L. (red.), Nordiskt ljus (bokserien nr. 50). Göteborg: SOM-institutet.

Holmberg, S., 2013. ”Svenska folket betygsätter offentliga myndigheter”, s. 257–267 i Weibull, L., Oscarsson, H., & A. Bergström (red.), Vägskäl (bokserien nr. 59). Göteborg: SOM-institutet.

Holmberg, S. & L. Weibull L., 2013. ”Det viktiga institutionsförtroendet”, s. 225–245 i Weibull, L., Oscarsson, H., & A. Bergström (red.), Vägskäl (bokserien nr. 59). Göteborg: SOM-institutet.

ISF, 2013. Inspektionen för socialförsäkringen, ISF. Om ISF: http://www.inspsf.se/om_isf/ (2013-11-04).

Johnson, B., 2007. Mediebilden av sjukfrånvaron som samhällsproblem. Arbetsliv i omvandling 2007:11.

Johnson, B., 2010. Kampen om sjukfrånvaron. Lund: Arkiv förlag.

114 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Lundström, R., 2011. Den kalkylerande medborgaren. Bidragsfusk i svensk välfärdsdebatt 1990–2010. Umeå: Sociologiska institutionen.

McCombs, M., 2006. Makten över dagordningen. Stockholm: SNS Förlag.

McKnight, D. H., & N. L. Chervany, 2001. “Trust and Distrust Definitions: One Bite at a Time”, s. 27–54 i Falcone, M. S. & Y.-H. Tan (red.), Trust in Cyber- societies. Berlin, Heidelberg: Springer förlag.

Norén Bretzer, Y., 2005. Att förklara politiskt förtroende. Betydelsen av socialt kapital och rättvisa procedurer. Studier i politik 94. Göteborg: Göteborgs universitet.

Oskarson, M. 2013. ”Kampen om socialförsäkringarna”, s. 97–104 i Weibull, L., Oscarsson, H., & A. Bergström (red.), Vägskäl (bokserien nr. 59). Göteborg: SOM-institutet.

Putnam, R. D., 1993. Making Democracy Work. Princeton, N.J.: Princeton University Press.

Rothstein, B. & J. Teorell, 2008. “What Is Quality of Government? A Theory of Impartial Government Institutions”. Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions vol. 21, nr. 2, s. 165–190.

Rothstein, B., 2005. Social Traps and the Problem of Trust. Cambridge. Cambridge University Press.

Strömbäck, J., 2004. Den medialiserade demokratin. Om journalistikens ideal, verklighet och makt. Stockholm: SNS Förlag.

115 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Bilaga 1. Metodbeskrivning

Metodologiskt sett har studien genomförts på ett liknande sätt som Björn John- sons tidigare analys av mediebilden av sjukfrånvaron (Johnson 2007). Vår studie bygger på tidningsartiklar, såväl nyhetsartiklar och reportage som opinionsartiklar, och på radioinslag under perioden januari 2003 till och med december 2012. Databasen Retriever Mediearkivet används för artikelsökningar- na. Tidningarna som ingår är Aftonbladet, Dagens Nyheter, Göteborgs-Posten, Sydsvenskan, Västerbottens Folkblad (från och med 2012 Folkbladet) och Östersunds-Posten. Radioinslagen är hämtade från Ekot (Dagens Eko 16.45).

Vi har kodat totalt 1 901 artiklar och inslag enligt ett detaljerat kodschema. Kodschemat har tagits fram med utgångspunkt från forskning om förtroende för myndigheter, Försäkringskassans förtroendeanalyser och kundmätningar, ett stort antal tidningsartiklar, samt fokusgruppsintervjuer med anställda på Försäk- ringskassan (en grupp med chefer och en grupp med handläggare). Analysen har gjorts som en kvantitativ innehållsanalys.

Vi inledde arbetet med sökningen av tidningsartiklar. Vi gjorde inledningsvis breda sökningar med enbart ”försäkringskassan” som sökord. Detta gav ett mycket stort antal sökträffar, varav många inte var relevanta för studien. Det var vanligt att Försäkringskassan inte hade någon egentlig roll i förhållande till det som artikeln handlade om. Därefter gjorde vi sökningar med ord för olika ersättningsslag, för att undersöka vilka områden som media har rapporterat om och i vilken utsträckning. Vi gick igenom i stort sett alla Försäkringskassans förmånsslag och definierade sökord som skulle täcka in dessa. Vi provade olika sökvägar och antalet träffar var som mest uppe i omkring 11 000. Vi valde att helt ta bort tidningen Nerikes Allehanda, som vi från början hade planerat att inkludera. Tidningen skiljde ut sig genom att ha en mycket omfattande bevakning, särskilt gällande sjukpenningen. Vi valde att ta bort tidningen dels för att den geografiskt finns nära Stockholm, som studien ändå täcker in, och dels för att vi inte är intresserade av att göra ingående studier av enskilda tidningar. Det väsentliga är att som helhet få ett varierat material om Försäkringskassan.

Från början hade också vi planerat att inkludera Norrländska Socialdemokraten, men eftersom den tidningen inte finns med i Mediearkivet valde vi istället Västerbottens Folkblad, som vi bedömer som likvärdig för studiens syfte. Båda är dagstidningar som står politiskt till vänster och som geografiskt finns relativt nära varandra.

116 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Eftersom materialet var mycket omfattande bestämde vi oss för att försöka hitta ersättningsslag som kunde tas bort utan att förutsättningarna för att beskriva mediebilden av Försäkringskassan försämrades påtagligt. Vi hade i ett tidigt skede tagit bort området pensioner, eftersom vi förstod att det materialet skulle bli alltför omfattande. För att begränsa oss tog vi sedan också bort sökord som relaterar till tandvårdsförsäkringen och vissa mer allmänna sökord som vi tidigare hade haft med (till exempel socialförsäkr*). Slutligen bestämdes sök- vägen som anges nedan:

(försäkringskassan and (sjukförs* or sjukers* or "ersättn* vid sjukd*" or sjukfrånvar* or sjukskr* or förtidspens* or sjukpenning*)) or (försäkringskassan and aktivitetsers*) or (försäkringskassan and (assistansers* or "personlig assistent" or handikappers* or vårdbidr*)) or (försäkringskassan and (vab or "tillfällig föräldraförs*" or "tillfällig föräldraledig*" or "tillfällig föräldrapenning*" or "vård av barn" or "hemma med sjukt barn")) or (försäkringskassan and (föräldraförs* or föräldrapenning*)) or (försäkringskassan and (bostadsbidrag* or "bidrag för boende" or "bobidrag")) or (försäkringskassan and rehabilitering*) or (försäkringskassan and (arbetsskad* or "skada i arbet*" or "skade* i arbet*")) or (försäkringskassan and (organisation* or omorganisation* or personuppgift*))

För att kontrollera att inga viktiga artiklar föll bort med denna sökväg gjorde vi några kontroller där vi jämförde sökresultaten mellan sökningen med endast ordet ”försäkringskassan” och sökningen med de specifika sökorden ovan. Vi testade tidningarna samlat under april 2005 och under mars och maj 2010, samt gjorde ett par testsökningar med enbart Dagens Nyheter (mars och maj 2004 och mars och maj 2011). Vi bedömde att inga väsentliga artiklar föll bort vid jämförelsen mellan sökningen med sökordet ”försäkringskassan” och med den specifika söksträngen.

Urval Efter att vi gjort avgränsningar enligt ovan återstod 7 628 tidningsartiklar. I denna sökning, som gjordes den 26 februari 2013, har alltså vissa ämnen tagits bort, till exempel frågor kring tandvårdsförsäkringen och pensionerna (inklusive bostadstillägget för pensionärer) samt artiklar som fokuserar på ämnen som är perifera för Försäkringskassan.

Alla artiklar vi inkluderat skrevs ut i pappersform och gicks igenom översiktligt. I den manuella hanteringen togs först korta notiser bort. För att minska urvalet till en hanterlig mängd minskade vi därefter antalet till en tredjedel av det ursprungliga urvalet. Var tredje artikel kodades, efter att alla notiser tagits bort. I samband med kodningen togs ytterligare artiklar bort manuellt som bedömdes ligga utanför ämnet.

117 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Vi har gått igenom artiklarna med alla tidningarna samlat enligt datumordning, ett år i taget. För exempelvis 2003 fanns 561 artiklar. Av dessa togs först 99 notiser bort; notiser definierar vi som korta artiklar på högst 20–25 rader i enkelspalt. Vissa av de korta artiklarna är signerade alternativt innehåller mer av citat och dessa har i regel tagits med. Detsamma gäller korta insändare eller inlägg på ledarsidor – trots att de är korta har de räknats med.

Därefter gick vi igenom resterande artiklar och lade var tredje artikel för sig – det är dessa som utgör studiens slutliga urval. Övriga artiklar lades åt sidan, men har sparats för att sorteringen ska kunna studeras i efterhand. Även de exkluderade notiserna har sparats.

På grund av att vi gjorde sorteringen med hela materialet samlat i datumordning behöver inte urvalet per tidning bli exakt var tredje artikel. Istället för att säkert uppnå det har vi prioriterat att få med fler artiklar vid tidpunkter då rapporteringen sammantaget varit stor och färre artiklar när rapporteringen varit liten. På totalen bör det dock ske en utjämning över tid, vilket innebär att andelen artiklar per tidning i det slutliga urvalet blir ungefär densamma som andelen artiklar per tidning i det ursprungliga urvalet. Detta visade sig också vara fallet. Antalet som blev vårt urval utifrån denna sortering var 154 artiklar för 2003. Efter att ytterligare artiklar tagits bort som vi bedömde ligga utanför studiens fokus blev urvalet för 2003 slutligen 121. Totalt för tioårsperioden blev urvalet 1 727 artiklar.

Summan inslag från Ekot var totalt 181 under tioårsperioden med sökordet ”försäkringskassan” (vi gjorde ingen ytterligare avgränsning i sökningen). Dessa inslag fick vi fram med hjälp av Sveriges Radios arkiv och vägledning från arkivets personal. Den databas som vi fick använda innehåller textmanus för alla sändningar, och dessa är sökbara via sökord och tidsperiod (sökningen gjordes den 5 juli 2013). Vi fick dock manuellt identifiera 16.45-sändningarna i en lista med ett stort antal poster med sändningar. Databasen var inte skapad för att fungera för det slags sökningar som vi efterfrågade, men det var enkelt och gick relativt snabbt att identifiera de aktuella inslagen.

Vi tog bort ett mindre antal inslag manuellt och antalet inslag i det slutliga urvalet blev 174. Vi reflekterade över att det var ett begränsat antal inslag under tioårsperioden, och befarade att det trots allt saknades inslag. Men det finns inte något annat sätt att få fram denna sökning har vi uppfattat genom våra förfråg- ningar hos såväl Kungliga biblioteket som Sveriges Radio. Vi bestämde oss för att lita på söksystemet. Vi gjorde detta också bland annat därför att det kan vara rimligt att rapporteringen inte är lika omfattande som i dagspressen eftersom konkurrensen om utrymme är mer uttalad i radio än i tidningar. Det finns också ett stort antal Ekot-sändningar under ett dygn och det är troligt att inslag om Försäkringskassan sprids ut på olika sändningar. Genom den mer koncentrerade form som radiojournalistiken har jämfört med tidningsjournalistiken är det

118 Socialförsäkringsrapport 2014:2 också troligt att inslag kan behandla socialförsäkringarna ur olika perspektiv utan att Försäkringskassan nämns.

Vi hade från början planerat att även inkludera tv-inslag från Rapport i materialet. Vi valde slutligen att inte ta med dessa, eftersom sändningarna från Rap- port inte fanns lätt sökbara i något register och för att vi bedömde att det fanns en tillräcklig mättnad i materialet. Vi hade ett omfattande och nyansrikt material från tidningsartiklarna, som slutligen blev betydligt fler än planerat, och från radioinslagen. Det var värdefullt att få med sändningarna från Ekot, men vi bedömer inte att dessa innebar nya perspektiv som påtagligt påverkade materialet som helhet. Vinsten med att få med tv-materialet framstod därför som liten i jämförelse med den arbetsinsats som hade krävts för att få fram det.

Kodning och variabler I kodschemat (se bilaga 2) finns 30 variabler, varav sex är formvariabler som beskriver annat än innehållet i artiklarna eller inslagen. Formvariablerna är löpnummer, publiceringsdatum, artikelrubrik, namn på tidning/program, artikel- /programtyp och författare.

När det gäller innehållsvariabler finns först en variabel som anger fokus, det vill säga vilket ersättningsslag som i första hand diskuteras, alternativt om socialför- säkringarna sammantaget eller Försäkringskassan som organisation är det centrala i rapporteringen. Detta är rapporteringens fokus, eller objekt, i enlighet med dagordnings- och gestaltningsteorins terminologi (McCombs 2006:98). Artiklar och inslag som har kodats med sjukpenning relaterar även till artiklar och inslag som diskuterar sjukförsäkringen i sin helhet. I fall då både sjukpenning och förtidspension (denna benämning har använts som samlingsnamn trots att ersättningsslagen nu benämns sjukersättning för personer över 30 år och aktivitetsersättning för personer under 30 år) diskuteras har koden för det ersätt- ningsslag som bedömts ha fått störst utrymme använts. I fall då det inte varit möjligt att avgöra vilket ersättningsslag som fått störst utrymme har koden för sjukpenning använts.

För att närmare precisera rapporteringens fokus har variabler som relaterar till dagordnings- och gestaltningsteorins attribut använts (McCombs 2006:99). Kodschemat innehåller en variabel som anger perspektiv (juridiskt, samhälls- ekonomiskt, privatekonomiskt, politiskt, medicinskt perspektiv, socialt, genus-

119 Socialförsäkringsrapport 2014:2 perspektiv, arbetsmarknadsperspektiv, eller administrativt). Variabeln beskriver den övergripande inriktningen för artiklarna och inslagen.

Utöver detta finns även variabler som beskriver kritik mot Försäkringskassan, föreslagna åtgärder på problem samt vilka aktörer som framträder i artiklarna och inslagen. Kritik har samlats inom sex områden med följande rubriker: (1) regelverkets konstruktion – kritik mot politiska nivån, (2) Försäkringskassans kompetensnivå, effektivitet och tillförlitlighet, (3) tillämpning av regelverk/bedömning av ärenden, (4) rehabilitering, (5) Försäkringskassans interna organisation samt (6) Försäkringskassan och andra aktörer.

Koderna för åtgärder har samlats inom åtta områden: (1) politiska beslut och politisk styrning, (2) tillämpning, utredning och kontroll, (3) service och bemöt- ande, (4) rehabilitering, (5) omprövning av beslut och granskning av Försäk- ringskassan, (6) Försäkringskassans interna organisation, (7) samverkan samt (8) övriga åtgärder.

Aktörerna, slutligen, har delats in i 16 grupper: (1) privatperson, (2) regeringen eller politiker i regeringsställning, (3) övriga politiker, (4) generaldirektör vid Försäkringskassan eller Riksförsäkringsverket, (5) annan representant vid Försäkringskassan eller Riksförsäkringsverket, (6) offentlig förvaltning i landsting eller region och i kommun, (7) övriga myndigheter och offentliga organisationer, (8) vårdpersonal eller annan företrädare för vårdgivare, (9) arbetsgivar- och företagarorganisationer, (10) fackförbund eller fackliga centralorganisationer, (11) frivillig- och intresseorganisationer, (12) representanter för enskilda företag, (13) företrädare från det juridiska området, (14) medieföreträdare, (15) forskare eller representanter för högskolesektorn samt (16) övriga aktörer.

Kritik, åtgärder och aktörer har kodats enligt totaltäckningsprincipen medan fokus, perspektiv och ämne har kodats enligt huvudandelsprincipen (Esaiasson m.fl. 2012:207). Med totaltäckningsprincipen kan flera variabelvärden komplet- tera varandra och det finns ingen egentlig gräns för hur många kodningar som kan göras. Med huvudandelsprincipen är variabelvärdena däremot ömsesidigt uteslutande, vilket innebär att endast ett alternativ kan väljas för varje artikel eller inslag. Ett balansmått som anger grundtonen i artiklarna och inslagen har använts och graderats i fem steg – starkt negativ, svagt negativ, neutral, svagt positiv och starkt positiv. Balansmåttet anges i en skala mellan –2 och 2, med 0 som neutral ton.

120 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Formuleringen av kodschemat har gjorts i flera steg. Först gjorde vi en prov- kodning av 100 artiklar med variabler som visade sig vara alltför detaljerade för att kunna hanteras i en kvantitativ innehållsanalys. Men denna kodning gav idéer om hur kodschemat kunde förenklas utan att viktiga dimensioner skulle försvinna. En av svårigheterna bestod i att återge de frågor som kan vara viktiga för Försäkringskassan, men som i första hand gäller det politiskt beslutade regelverkets utformning snarare än Försäkringskassans tillämpning av det. Vi utvecklade kodschemat ytterligare för att minimera riskerna för alternativa tolkningar. Därefter provkodades 50 artiklar. Fortfarande var schemat för kom- plicerat, så vi justerade det igen och kodade om dessa 50 artiklar ett par gånger tills vi bedömde att det inte längre innehöll variabler som riskerade att leda till oklarheter. Därefter gjorde en av oss stickprovskontroller av ett tiotal artiklar som endast den andra tidigare hade kodat. Kodningen var i stort sett samstäm- mig. En av oss kodade också ytterligare ett 20-tal artiklar vid två tillfällen, med endast ett fåtal avvikelser mellan tillfällena. När det gäller variabler gjorda enligt totaltäckningsprincipen var det något fall där vi kodat med fler koder än vid tidigare tillfället och i något fall var kodningen noggrannare vid den föregå- ende kodningen. Det fanns inga avvikelser när det gäller själva inriktningen gällande dessa koder för totaltäckningsprincipen. Enstaka avvikelser fanns för variablerna som kodats enligt huvudandelsprincipen. Björn Johnsons kvantitativa innehållsanalys om sjukfrånvaron (Johnson 2007) har fungerat som referensram för den här studien i fråga om intrasubjektiviteten. I studien om sjuk- frånvaron var bedömningen att en intrasubjektivitet på mellan 80 och 94 procent är fullt acceptabel. Vi bedömer att vi i denna studie uppnår en överensstäm- melse i kodningen motsvarande den nivån.

121 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Bilaga 2. Kodschema

1 Löpnummer Löpnummer 2 Datum Artikelns publiceringsdatum 3 Rubrik Artikelrubrik 4 Tidning/Program Tidningens namn 0 Aftonbladet 1 Dagens Nyheter 2 Göteborgs-Posten 3 Sydsvenskan 4 Västerbottens Folkblad (Folkbladet) 5 Östersunds-Posten 6 Dagens Eko 16.45 5 Typ Artikeltyp 0 Nyhetsartikel 1 Debattartikel 2 Ledarartikel 3 Kolumn 4 Insändare 5 Reportage 6 Nyhetsinslag 7 Reportage, radio 6 Fokus Ersättningsslag alternativt Försäkringskassan som organisation (huvudandelsprincipen) 0 Sjukpenning 1 Förtidspension (aktivitetsersättning och sjukersättning) 2 Assistansersättning 3 Handikappersättning 4 Vårdbidrag 5 Föräldrapenning 6 VAB-ersättning 7 Bostadsbidrag 8 Socialförsäkringarna sammantaget 9 Försäkringskassan som organisation 10 Ej applicerbart 7 Perspektiv Perspektiv på frågan som diskuteras i artikeln (huvudandelsprincipen) 0 Juridiskt 1 Samhällsekonomiskt

122 Socialförsäkringsrapport 2014:2

2 Privatekonomiskt 3 Politiskt 4 Medicinskt 5 Socialt 6 Genusperspektiv 7 Arbetsmarknadsperspektiv 8 Administrativt 9 Annat/flera perspektiv/ej applicerbart 8 Ämne Aspekt av områden som är centrala för Försäkringskassans uppdrag (huvudandelsprincipen) 0 Det politiskt beslutade regelverket 1 Grad av försäkringsutnyttjande 2 Försäkringskassans förmåga att fullgöra sitt uppdrag generellt 3 Tillämpning av regelverket vid Försäkringskassan 4 Försäkringskassans administration 5 Försäkringskassans interna organisation 6 Försäkringskassan och omgivande aktörer 7 Annan aspekt/ej applicerbart 9 Fall Artikeln behandlar enskilt fall/enskilda fall 0 Nej 1 Ja 10 Grundton Samlad bedömning av hur ämnet i artikeln diskuteras –2 Starkt negativ –1 Svagt negativ 0 Neutral 1 Svagt positiv 2 Starkt positiv 11–15 Kritik Kritik gällande områden som är centrala för Försäkringskassans uppdrag (totaltäckningsprincipen) 0 Kritik gällande regelverkets utformning 1 Svårigheter att samordna olika regelverk 2 Begränsat utrymme för anpassning till olika livssituationer 3 Enskilda försäkrade drabbas ekonomiskt 4 Arbetsgivare/företagare drabbas (ekonomiskt eller på annat sätt) 5 Socialförsäkring ska inte betraktas som en isolerad politisk fråga 6 Kritik mot politikers agerande gentemot allmänheten 7 Kritik mot fackförbunds agerande gentemot gruppen medlemmar 8 Kritik mot arbetsgivares agerande gentemot gruppen anställda 9 Socialförsäkringarna är alltför generösa 10 Försäkringskassans förmåga att fullgöra sitt uppdrag generellt

123 Socialförsäkringsrapport 2014:2

11 Brister i utbetalningsadministration/handläggning generellt 12 Passivitet i verksamheten utöver utbetalningar 13 Brister gällande den arbetslivsinriktade rehabiliteringen 14 Medel saknas för lämpliga bidrag/åtgärder 15 Bristande samverkan med andra myndigheter/andra centrala aktörer 16 Samlad kritik riktad till flera myndigheter/andra centrala aktörer inklusive Försäkringskassan 17 Ensidigt fokus på arbetslivsinriktad rehabilitering 18 Övergripande kritik mot Försäkringskassans hantering av personuppgifter 19 Brist på kunskap eller på respekt för fakta/omdömeslöst agerande 20 Kritik gällande tillämpningen av regelverket 21 Alltför restriktiv tillämpning av regelverket 22 Alltför generös tillämpning av regelverket 23 Stelbent tolkning av regelverket 24 Godtycklighet i handläggningen 25 Läkares sjukskrivningsmönster 26 Försäkringskassans bedömning av sjukskrivningar 27 Förtidspension istället för rehabilitering 28 Bristfälligt beslutsunderlag 29 Försäkringskassan kritisk till viss diagnos/behandlingsmetod 30 Kritik gällande Försäkringskassans administration 31 Klara fel i handläggningen 32 Låg tillgänglighet 33 Dåligt/respektlöst bemötande 34 Lång handläggningstid 35 Bristande kontroll av utbetalningar 36 Alltför omfattande kontroll av utbetalningar 37 Bristande sekretess/integritet för kunderna 38 Brottslig/misstänkt brottslig handling av personal 39 Bristande information angående ärende 40 Kritik gällande Försäkringskassans interna organisation 41 Otillräckliga ekonomiska resurser 42 Låg bemanning/stor arbetsbörda för Försäkringskassans personal 43 Dålig arbetsmiljö/stress för Försäkringskassans personal 44 Hög sjukfrånvaro bland Försäkringskassans personal 45 Högt försäkringsutnyttjande hos den egna personalen 46 Del av Försäkringskassans verksamhet flyttas/föreslås flyttas till annan organisation 47 Försäkringskassan i konflikt med annan aktör 48 Brister i ledning/styrning av verksamheten 49 Kritik mot förslag om omorganisation 50 Kritik mot förslag om att förstatliga försäkringskassorna 60 Varierad kategori av kritik 61 Utförsäkring/risk för utförsäkring 62 Tjänstefel av personal vid Försäkringskassan

124 Socialförsäkringsrapport 2014:2

63 Försäkringskassan uppfattas som krånglig, byråkratisk, otydlig 64 Sjuka personer betraktas som fuskare/sjukdom är något man kan välja att ha eller inte 16–20 Åtgärder Åtgärder gällande centrala områden för Försäkringskassans uppdrag (totaltäcknings- principen) 0 Förändringar av det politiskt beslutade regelverket 1 Ny lagstiftning gällande finansiering av socialförsäkringarna 2 Ny lagstiftning gällande ersättningsnivåer/självrisk i socialförsäkringarna 3 Ny lagstiftning gällande inkludering/exkludering i socialförsäkringarna 4 Utredning gällande finansering av socialförsäkringarna 5 Utredning gällande ersättningsnivåer/självrisk i socialförsäkringarna 6 Utredning gällande inkludering/exkludering i socialförsäkringarna 7 Samtal/förhandling mellan berörda parter gällande finansering av socialförsäkringarna 8 Samtal/förhandling mellan berörda parter gällande ersättningsnivåer/självrisk i socialförsäkringarna 9 Samtal/förhandling mellan berörda parter gällande inkludering/exkludering i socialförsäkringarna 10 Tillämpning av regelverket 11 Striktare tillämpning av regelverket 12 Tydligare politisk styrning 13 Bättre beslutsunderlag/ökad kunskap 14 Utredning av effekter av ändring i regelverket/tillämpningen av regelverket 15 Tydligare fullfölja sitt åtagande gentemot enskilda försäkrade 16 Generösare tillämpning av regelverket 17 Polisanmälan/polisutredning 18 Minska försäkringsutnyttjandet 19 Återkrav 20 Ökad kontroll av/service till kunderna 21 Ökad tillgänglighet 22 Tätare/djupare kontakt med kunderna 23 Förkorta handläggningstider 24 Minska skillnader i bedömningen av jämförbara fall 25 Ökade krav på deltagande från den enskilde försäkrade 26 Förbättrad/god inlevelseförmåga i kontakten med kunder/individanpassning 27 Arbeta mer aktivt med den arbetslivsinriktade rehabiliteringen 28 Ökad tillsyn (av t.ex. Socialstyrelsen) av verksamhet som anlitas/ökad kontroll vid upphandling 29 Ökad kontroll av utbetalningar 30 Åtgärder för den enskilde försäkrade

125 Socialförsäkringsrapport 2014:2

31 Överklagande av Försäkringskassans beslut 32 Anmälan till Justitieombudsmannen 33 Tipsa Försäkringskassan om misstänkt fusk/överutnyttjande 34 Stämning vid Tingsrätten 35 Söka stöd hos enskild aktör, t.ex. behandlande läkare 36 Egen envishet och drivkraft 37 Anmälan till Jämställdhetsombudsmannen 38 Söka/få ersättning från annat försäkringsslag 39 Skadestånd hos staten 40 Utbildningsinsatser 41 Utbildning av försäkringsmedicinsk rådgivare 42 Utbildning av annan personal vid Försäkringskassan 43 Utbildning av intygsskrivande läkare 44 Förändring i attityd till sjukskrivning 45 Förändring i attityd till pappaledighet 46 Förbättrad information/ökad tydlighet gällande Försäkringskassans verksamhet 47 Förändrad roll för försäkringsmedicinsk rådgivare 48 Förändrad attityd till bidragsbrott 50 Förändringar i Försäkringskassans organisation 51 Omorganisation 52 Ändrade administrativa rutiner 53 Ökat antal anställda 54 Minskat antal anställda 55 Ökade ekonomiska resurser 56 Minskade ekonomiska resurser 57 Övertidsarbete 58 Förstatliga försäkringskassorna/organisationsförändringar som en direkt följd av detta (förstatligandet och samordningen) 59 Satsning på lednings-/styrningsfunktionen 60 Förbättrad samverkan 61 Förbättrad samverkan med arbetsgivare 62 Förbättrad samverkan med intygsskrivande läkare 63 Ökad kontroll av läkares sjukskrivningsmönster 64 Ökad samverkan med andra vårdgivare än läkare 65 Förbättrad samverkan med andra myndigheter 66 Förbättrad samverkan med andra aktörer 67 Flytta medel och/eller ansvar för verksamhet till annan myndighet/annan aktör, t.ex. Finsam 68 Ökade resurser för medicinsk rehabilitering inom landsting/region 69 Förbättrad samverkan med hälso- och sjukvården 70 Förbättrad arbetsmiljö 71 Förstärkning av företagshälsovården 72 Tidiga rehabiliteringsinsatser 73 Ökad tillämpning av sjukskrivning på deltid/anpassning efter lägre arbetskapacitet 74 Kompetensutveckling för personalen 75 Friskvård för personalen

126 Socialförsäkringsrapport 2014:2

76 Rehabiliteringsprojekt/rehabiliteringsmetoder 77 Arbetsgivare generellt mer aktiva i rehabiliteringen 78 Folkhälsoarbete 79 Löneförhöjning 80 Varierad kategori av åtgärder 81 Återbetalning av bidrag 82 Minimera sjukskrivningsperioden 83 Larm/skyddsutrustning för Försäkringskassans personal 84 Bättre kundbemötande 85 Minska företagens ansvar för sjukperiod och för rehabilitering 86 Förtroendevald/chefstjänsteman vid Försäkringskassan avgår/slutar 87 Oberoende granskning av Försäkringskassan 88 Minskad kontroll av utbetalningar 89 Straffavgift vid fusk/överutnyttjande 21–29 Aktör Aktör som framträder i artikeln (totaltäckningsprincipen) 0 Enskild försäkrad 1 Annan privatperson 2 Handläggare/chef på mellannivå inom Försäkringskassan 3 Försäkringsmedicinsk rådgivare 4 Generaldirektör på Försäkringskassan 5 Chef på regional nivå inom Försäkringskassan 6 Internrevisor vid Försäkringskassan 7 Jurist vid Försäkringskassan 8 Internrevisor vid Riksförsäkringsverket 9 Handläggare/utredare på Riksförsäkringsverket 10 Avdelningschef på Riksförsäkringsverket 11 Försäkringskassan 12 Riksförsäkringsverket 13 Annan myndighet 14 Läkare 15 Annan vårdgivare 16 Politiker 17 Rikspolitiker 18 Landstingspolitiker 19 Kommunpolitiker 20 Minister 21 Statsminister 22 Regeringen 23 Riksdagen 24 Oppositionsföreträdare 25 Offentlig verksamhet inom landsting/region (t.ex. ett sjukhus eller en vårdavdelning) 26 Offentlig verksamhet inom kommun 27 Klientförening 28 Handikappförbund 29 Privat företag

127 Socialförsäkringsrapport 2014:2

30 Egenföretagarorganisation 31 Facklig företrädare 32 Arbetsgivarföreträdare 33 Försäkringskasseförbundet 34 Politiker, fack 35 Politiker, läkare 36 Jurist 37 Läkarförening 38 Försäkringsbolag 39 EU-domstolen 40 EU-kommissionär 41 Riksrevisionen 42 Länsrätten (Förvaltningsrätten) 43 Kammarrätten 44 Regeringsrätten (Högsta förvaltningsdomstolen) 45 Förvaltningsrätten 46 Företagshälsovården 47 Journalist 48 Politisk journalist 49 Forskare 50 Skyddsombud 51 Offentlig utredare 52 Statskontoret 53 Justitiekanslern 54 Justitieombudsmannen 55 Jämställdhetsombudsmannen 56 Tjänsteman vid fackförbund 57 Gymnasieelever 58 TV-redaktion/radioredaktion 59 Generaldirektör på Riksförsäkringsverket 60 EU-projekt 61 Skatteverket 62 Barnrättsorganisation 63 Utbildningsorganisation (ej universitet) 64 Målsägarbiträde/juridiskt ombud 65 Ekonom 66 Socialförsäkringsnämnden 67 Ideologisk tankesmedja 68 Kyrka 69 Samverkansprojekt lokalt/regionalt 70 Förtroendevald/tidigare förtroendevald vid Försäkringskassan 71 Politiskt parti 72 Personlig assistent 73 Arbetsförmedlingen 74 Universitet 75 EU-medborgare 76 Tingsrätten 77 Tidningsredaktion 78 Kvinnoförbund

128 Socialförsäkringsrapport 2014:2

79 Ungdomsförbund 80 Kommunalt bolag 81 Vårdföretag/rehabiliteringsföretag 82 Pensionärsförening 83 Handläggare/utredare på Försäkringskassans huvudkontor 84 Avdelningschef på Försäkringskassans huvudkontor 85 Handikappombudsmannen 86 Åklagare 87 Tingsrätten 88 Juristförening 89 Forsknings-/utredningsinstitut 90 Student eller studeranderepresentant, t.ex. studentkår 91 Författare 92 Övrig rehab-personal 93 Företrädare för arbetskooperativ/socialt företag 94 God man 95 Riksbanken 96 Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, HSAN 97 Diskrimineringsombudsmannen 98 Hyresgästföreningen 99 Arbetsdomstolen 100 Lärare 101 Förskolelärare 102 Delegationen för felaktiga utbetalningar, FUT 103 Barnombudsmannen 104 Åklagarväsendet 105 MR-organisation 106 Inspektionen för socialförsäkringen, ISF 107 Frivilligorganisation 108 Riksdagens konstitutionsutskott 109 Hovrätten 110 Högsta domstolen 30 Politisk tillhörighet Partipolitisk tillhörighet för aktörer som framträder i artikeln 0 V 1 S 2 MP 3 C 4 FP 5 KD 6 M 7 SD 8 övr 9 V, MP 10 S, V, MP 11 S, V, MP, C 12 S, V 13 S, V, FP

129 Socialförsäkringsrapport 2014:2

14 V, FP 15 S, MP 16 KD, FP, C 17 M, KD 18 KD, M, FP 19 KD, M, FP, C 20 MP, KD 21 S, V, FP, C 22 S, C, M 23 S, C 24 S, KD, M, FP, C 25 V, KD, S, FP 26 S, KD, M, FP, C, V, MP 27 S, KD 28 S, KD, M, FP, C, MP 29 S, M 30 S, FP 31 M, FP 32 Fi 33 Socialistiska partiet 34 C, M 35 KD, M, V, S 36 V, KD, M, FP, C 37 V, MP, KD, M, FP, C 38 KD, M, FP, C, S, V 39 M, MP 40 KD, M, FP, C, MP 41 S, MP, V, SD 42 KD, M, FP, C, S, MP, V, SD 43 S, V, MP, FP 44 M, S, MP, V, SD 45 KD, FP 46 S, MP, C, FP 47 M, S, V 31 Fack Fackförbundstillhörighet för aktörer som framträder i artikeln 0 LO 1 TCO 2 SACO 3 Annat 4 LO, TCO 5 LO-förbund 6 Tjänstemannaförbund 7 LO, TCO, SACO 8 Akademikerförbund 9 SACO, TCO 10 LO, PTK 11 Läkarförbundet

130 Socialförsäkringsrapport 2014:2

12 LO, TCO, Tjänstemannaförbund 13 Legitimerade sjukgymnasters riksförbund, Sveriges psykologförbund, Läkarförbundet 14 LO-förbund, Tjänstemannaförbund, Saco-förbund 15 Tjänstemannaförbund, Akademikerförbund 16 LO, LO-förbund, Tjänstemannaförbund 17 LO-förbund, TCO 18 LO, TCO, SACO, Läkarförbundet 19 Läkarförbundet, Legitimerade sjukgymnasters riksförbund 32 Forskare Forskartillhörighet för forskare som framträder i artikeln 0 Universitet/högskola 1 Arbetslivsinstitutet 2 SCB 3 Övrigt/ej spec. 4 Internationell forskning 5 Landstingsbaserad FOU 6 FK/RFV-FOU 7 Arbetslivsinstitutet + övrigt/ej spec. 8 Universitet/högskola + annat forskningsinstitut 9 Universitet/högskola + internationell forskning 33 Författare Artikelförfattare (totaltäckningsprincipen) 0 Journalist 1 Politisk journalist 2 Forskare 3 Politiker 4 Myndighetsföreträdare 5 Fackrepresentant 6 Arbetsgivarrepresentant 7 TT 8 Företrädare för klientförening 9 Privatperson 10 Myndighetsföreträdare, fackrepresentant 11 Företagare 12 Offentlig utredare 13 Ekonom 14 Läkare 15 Socionom 16 Försäkringsmedicinsk rådgivare 17 Forskare, företrädare för vårdföretag, företrädare för försäkringsbolag 18 Företrädare för pensionärsförening 19 Författare 20 Övrig rehab-personal 21 Politiker, forskare, företrädare för arbetskooperativ 22 Tjänsteman vid fackförbund 23 God man

131 Socialförsäkringsrapport 2014:2

24 Företagare, företagarorganisation 25 Psykolog 26 Facklig företrädare, tjänsteman vid fackförbund 27 Ekonom, företrädare för tankesmedja 28 Företrädare för kommun, företrädare för kommunalt bolag 29 Läkare, annan vårdgivare 30 Företrädare för handikappförbund 31 Politiker, arbetsgivarföreträdare 32 Politiker, tjänsteman vid fackförbund 33 Politiker, facklig företrädare 34 Företrädare för handikappförbund, tjänsteman vid fackförbund

132 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Bilaga 3. Tabeller

Kapitel 4

Tabell B1 Rapporteringens utveckling över tid (studiens urval)

År Antal Andel, % 2003 132 7 2004 145 8 2005 227 12 2006 199 10 2007 263 14 2008 226 12 2009 209 11 2010 188 10 2011 173 9 2012 139 7

Totalt 1 901 100

Tabell B2 Balansmått i rapporteringen

År All rapportering Nyhetsrapporteringen 2003 –0,66 –0,35 2004 –0,68 –0,29 2005 –0,72 –0,40 2006 –0,73 –0,42 2007 –0,68 –0,52 2008 –0,82 –0,46 2009 –0,97 –0,55 2010 –0,87 –0,58 2011 –0,90 –0,60 2012 –0,78 –0,52

Hela perioden –0,78 –0,47

133 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Kapitel 5

Tabell B3 Antal artiklar och inslag per fokus

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Tot. Sjukpenning 81 83 126 101 108 113 124 111 94 67 1 008 Försäkrings- kassan som organisation 13 14 32 26 65 36 41 21 16 8 272 Förtidspension 3 4 28 25 28 29 24 22 28 13 204 Social- försäkringarna sammantaget 7 19 19 17 21 22 8 7 3 5 128 Övrigt 28 25 22 30 41 26 12 27 32 46 289

Totalt 132 145 227 199 263 226 209 188 173 139 1 901

Tabell B4 Balansmått: fokus

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Tot. Vårdbidrag 0 –1,67 –1,00 –1,00 –1,00 –2,00 –1,00 –1,00 – –0,67 –1,07 Assistans- ersättning –0,67 –0,80 –1,00 – –1,00 –0,50 –1,00 –0,93 –1,07 –1,24 –0,99 Sjukpenning –0,75 –0,75 –0,79 –0,89 –0,67 –0,92 –1,08 –0,94 –0,89 –0,82 –0,86 FK som organisation –0,69 –0,29 –0,78 –0,62 –0,74 –0,92 –0,88 –0,76 –0,88 –1,25 –0,78 Handikapp- ersättning – – –1,00 –1,00 0 –0,50 – – –0,50 –1,33 –0,73 Förtidspension –1,00 –1,00 –0,71 –0,28 –0,86 –0,45 –0,79 –0,86 –0,93 –0,62 –0,70 Socialförsäk- ringar totalt –0,43 –0,42 –0,26 –0,71 –0,71 –0,86 –1,00 –0,57 –1,00 –0,40 –0,62 Föräldrapenning –0,50 –0,60 –0,63 –0,30 –0,50 –0,92 –1,00 –0,57 –0,60 –0,63 –0,59 Bostadsbidrag –0,20 –0,75 –1,00 –0,33 –0,50 –0,33 0 0 –0,80 –0,40 –0,45 VAB-ersättning –0,17 –0,67 –0,17 –0,93 –0,50 0 –0,17 –1,00 –0,80 0,10 –0,44

Totalt –0,66 –0,68 –0,72 –0,73 –0,68 –0,82 –0,97 –0,87 –0,90 –0,78 –0,78

134 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Kapitel 6

Tabell B5 Antal artiklar och inslag per perspektiv

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Tot. Juridiskt 25 42 53 61 72 60 28 37 52 37 467 Politiskt 27 17 40 42 58 65 62 54 50 30 445 Administrativt 25 26 48 33 57 54 45 46 30 39 403 Arbetsmarknads- perspektiv 16 23 46 27 38 17 22 23 9 3 224 Övriga 39 37 40 36 38 30 52 28 32 30 362

Totalt 132 145 227 199 263 226 209 188 173 139 1 901

Tabell B6 Balansmått: perspektiv

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Tot. Privatekonomiskt –1,00 –0,67 –1,43 –1,00 –0,43 –1,17 –1,38 –1,71 –1,70 –0,87 –1,18 Politiskt –0,81 –1,18 –0,93 –1,29 –1,09 –1,26 –1,37 –1,24 –0,96 –1,10 –1,15 Socialt –0,88 –0,71 –1,11 –1,33 –1,00 0,25 –1,50 – –2,00 –1,00 –1,02 Genusperspektiv – –1,00 –0,80 –0,67 –1,17 –1,00 –0,90 –0,60 –0,80 –0,38 –0,77 Administrativt –0,68 –0,54 –0,81 –0,88 –0,51 –0,91 –0,67 –0,89 –0,67 –0,59 –0,72 Juridiskt –0,52 –0,69 –0,64 –0,72 –0,51 –0,57 –0,68 –0,68 –0,81 –0,73 –0,65 Medicinskt –0,36 –0,40 0,22 –0,41 –0,37 –0,33 –1,21 –0,89 –0,67 –1,30 –0,61 Samhälls- ekonomiskt –0,50 –1,00 –0,50 0,14 –1,25 –0,25 –1,00 –0,50 – 0 –0,48 Arbetsmarknads- perspektiv –0,50 –0,48 –0,57 –0,04 –0,71 –0,41 –0,27 –0,17 –0,67 0 –0,43

Tot. –0,66 –0,68 –0,72 –0,73 –0,68 –0,82 –0,97 –0,87 –0,90 –0,78 –0,78

135 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Kapitel 7

Tabell B7 Antal artiklar och inslag per ämne

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Tot. Tillämpning av regelverket vid Försäkrings- kassan 31 46 47 49 60 42 49 80 74 54 532 Grad av försäkrings- utnyttjande 13 25 62 42 53 36 26 37 35 34 363 Det politiskt beslutade regelverket 31 16 19 19 35 63 53 17 32 27 312 Försäkrings- kassans förmåga att fullgöra sitt uppdrag generellt 17 22 33 32 51 42 37 21 11 14 280 Försäkrings- kassan och omgivande aktörer 22 30 44 50 35 35 42 26 19 7 310 Försäkrings- kassans interna organisation 4 4 11 3 25 5 1 3 1 0 57 Försäkrings- kassans administration 14 2 11 4 4 3 1 4 1 3 47

Totalt 132 145 227 199 263 226 209 188 173 139 1 901

136 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Tabell B8 Balansmått: ämne

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Tot. Uppdraget generellt –1,06 –1,32 –1,27 –1,22 –1,04 –1,19 –1,30 –1,52 –1,00 –1,14 –1,21 Regelverket – politisk nivå –0,87 –0,88 –0,84 –1,11 –1,03 –1,22 –1,30 –1,35 –0,78 –0,70 –1,05 Tillämpning av regelverk –0,65 –0,83 –0,87 –0,69 –0,72 –0,88 –0,94 –1,16 –1,20 –1,15 –0,95 Administration –0,86 0 –1,00 –0,75 0 –0,67 –1,00 –1,00 –2,00 0,67 –0,70 Intern organisation –1,00 0 –0,55 0,33 –0,52 –1,20 0 –0,33 –2,00 – –0,54 Försäkrings- utnyttjande –0,46 –0,56 –0,44 –0,64 –0,42 –0,31 –0,35 –0,27 –0,46 –0,24 –0,41 FK och omgivande aktörer 0 –0,10 –0,45 –0,44 –0,37 –0,09 –0,71 –0,04 –0,53 –0,71 –0,35

Tot. –0,66 –0,68 –0,72 –0,73 –0,68 –0,82 –0,97 –0,87 –0,90 –0,78 –0,78

Kapitel 8

Tabell B9 Antal kodningar per kritikslag

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Tot. Tillämpning av regelverk 27 52 74 83 88 85 99 109 77 57 751 Kompetensnivå 28 36 60 59 76 84 86 78 69 48 624 Kritik mot politiska nivån 25 19 35 18 49 62 78 65 58 35 444 FK och andra aktörer 5 10 42 50 30 21 25 15 17 16 231 Rehabilitering 16 15 27 29 22 8 6 11 4 3 141 Intern organisation 13 12 8 3 26 20 22 8 5 3 120

Totalt 114 144 246 242 291 280 316 286 230 162 2 311

137 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Tabell B10 Balansmått: kritik

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Tot. Kritik mot politiska nivån –1,08 –1,11 –1,11 –1,33 –1,16 –1,39 –1,46 –1,40 –1,47 –1,06 –1,31 FK och andra aktörer –1,40 –1,50 –1,36 –1,16 –1,13 –0,95 –1,60 –1,27 –1,29 –1,38 –1,27 Rehabilitering –1,13 –1,47 –1,19 –1,07 –1,00 –1,13 –1,50 –1,55 –1,75 –1,33 –1,21 Tillämpning av regelverk –1,04 –1,08 –1,14 –1,01 –0,94 –1,21 –1,19 –1,19 –1,35 –1,37 –1,16 Kompetensnivå –0,93 –1,03 –1,23 –1,07 –1,00 –1,04 –1,17 –1,19 –1,09 –1,02 –1,09 Intern organisation –1,23 –0,75 –1,13 –1,33 –0,96 –1,20 –1,23 –0,75 –1,60 0 –1,07

Totalt kritikkodade –0,97 –1,07 –1,12 –0,95 –0,88 –1,04 –1,14 –1,06 –1,14 –1,04 –1,04

Kapitel 9

Tabell B11 Antal kodningar per åtgärdsslag

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Tot. Tillämpning, utredning och kontroll 28 36 60 50 79 50 44 49 54 35 485 Politiska beslut och politisk styrning 23 20 26 27 40 36 36 35 56 19 318 Omprövning av beslut och granskning av FK 11 16 31 27 30 33 22 28 33 32 263 Samverkan 17 28 48 44 28 32 19 16 22 2 256 Rehabilitering 16 25 38 41 32 23 15 18 15 7 230 Intern organisation 12 14 23 24 34 21 16 8 10 12 174 Service och bemötande 7 8 10 6 19 16 19 9 14 13 121 Övriga åtgärder 10 17 6 13 15 8 6 5 7 3 90

Totalt 124 164 242 232 277 219 177 168 211 123 1 937

138 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Tabell B12 Balansmått: åtgärder

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Tot. Omprövning av beslut –0,55 –0,44 –0,94 –0,81 –0,77 –0,82 –1,05 –1,29 –1,06 –1,06 –0,92 Politisk nivå –0,74 –0,65 –0,96 –1,07 –0,83 –0,72 –1,14 –1,00 –0,91 –0,58 –0,88 Service 0,14 –0,63 –0,70 –1,17 –0,63 –0,69 –1,21 –0,78 –0,93 –0,46 –0,74 Tillämpning, utredning, kontroll –0,43 –0,50 –0,40 –0,82 –0,51 –0,42 –0,73 –0,51 –0,70 –0,60 –0,56 Intern organisation –0,50 –0,43 –0,48 –0,29 –0,53 –0,43 –0,81 –1,25 –0,60 0,17 –0,48 Samverkan –0,24 –0,43 –0,37 –0,75 –0,25 –0,16 0,05 –0,44 –0,82 –0,50 –0,41 Rehabilitering 0,13 –0,08 –0,37 –0,20 –0,31 –0,35 –0,27 0 0,20 –0,86 –0,20 Övriga åtgärder –0,10 –0,65 –0,50 –0,54 –0,60 –0,87 –0,50 –1,00 –1,00 –1,00 –0,62

Totalt åtgärdskodade –0,43 –0,47 –0,57 –0,58 –0,52 –0,54 –0,80 –0,73 –0,83 –0,69 –0,61

Tabell B13 Antal kodningar av kritik fördelat på olika åtgärdsslag

Kritik Politisk Tillämp- Service Rehab- Ompröv- Intern Sam- Övriga nivå ning, ilitering ning av organis- verkan åtgärder utredning, beslut ation kontroll Kritik mot politiska nivån 151 56 26 47 21 30 36 24 Kompetensnivå 86 230 56 23 103 88 60 20 Tillämpning av regelverk 122 160 47 76 197 28 67 32 Rehabilitering 25 18 13 48 2 6 48 13 Intern organisation 13 19 11 4 6 37 8 5 FK och andra aktörer 45 34 16 39 20 17 67 11

139 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Kapitel 10

Tabell B14 Antal kodningar per aktör

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Tot. Privatperson 45 53 88 62 100 96 81 83 77 73 758 Representant från FK eller RFV 52 64 96 79 125 72 63 61 52 37 701 Regeringen 38 25 49 49 69 78 75 71 52 32 538 Övriga myndigheter och offentliga organisationer 20 28 46 65 82 48 57 75 59 30 510 Företrädare för det juridiska området 12 13 26 31 43 31 21 23 33 28 261 Övriga politiker 17 14 29 25 28 28 30 26 31 19 247 Övriga aktörer 83 96 132 141 154 123 107 108 93 75 1 112

Totalt 267 293 466 452 601 476 434 447 397 294 4 127

Tabell B15 Förekomst av enskilda fall i rapporteringen. Balansmått i rapporteringen med enskilda fall

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Tot. Antal enskilda fall 26 25 64 54 64 64 45 53 50 46 491 Andel enskilda fall 20 % 17 % 28 % 27 % 24 % 28 % 22 % 28 % 29 % 33 % 26 % Balansmått –1,00 –0,84 –1,02 –0,83 –0,87 –0,80 –1,16 –1,21 –0,92 –1,09 –0,97

140 Socialförsäkringsrapport 2014:2

Tabell B16 Balansmått: aktörer

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Tot. Medieföreträdare –1,54 –1,50 –1,55 –1,91 –1,27 –1,78 –1,52 –1,39 –1,04 –1,14 –1,46 Vårdpersonal –1,00 –1,43 –0,91 –0,74 –0,95 –1,00 –1,47 –1,73 –1,36 –1,33 –1,15 Frivillig- organisationer –0,50 –1,00 –1,20 –0,78 –0,83 –1,50 –1,40 –1,14 –1,00 –1,50 –1,08 Privatperson –0,82 –0,94 –0,99 –0,94 –0,88 –1,01 –1,32 –1,27 –1,03 –1,07 –1,04 Regeringen –0,76 –0,76 –0,88 –1,02 –0,91 –1,13 –1,13 –1,21 –1,15 –0,72 –1,01 Fackliga organisationer –0,94 –0,50 –1,04 –0,71 –0,70 –1,47 –1,16 –1,56 –1,41 –0,93 –1,00 Övriga politiker –0,82 –0,79 –0,93 –1,20 –0,79 –0,82 –0,90 –1,00 –0,94 –0,68 –0,90 Forskare –1,00 –1,33 –0,63 –1,11 –0,58 –0,33 –0,67 –1,50 –1,00 –0,29 –0,82 Övriga offentliga organisationer –0,90 –0,14 –0,80 –0,62 –0,74 –0,62 –0,91 –0,64 –0,93 –1,10 –0,74 Arbetsgivare –0,62 –0,77 –0,60 –0,56 –0,67 –1,07 –0,57 –1,00 –1,00 –0,50 –0,74 Juridiska området –0,50 –0,31 –0,77 –0,71 –0,65 –0,68 –0,86 –0,91 –0,82 –0,89 –0,74 Generaldirektör 0 –0,86 –0,68 –0,91 –0,45 –1,00 –0,64 –1,50 –1,25 –0,14 –0,73 Enskilda företag –1,00 –0,73 –0,67 0,13 –0,60 –0,50 –1,33 –0,82 0 –0,50 –0,65 Annan representant vid FK –0,64 –0,46 –0,49 –0,45 –0,51 –0,58 –0,63 –0,90 –0,84 –0,50 –0,59 Landsting, region, kommun 0,83 –0,50 –0,30 –0,12 –0,52 –0,24 –0,50 –0,46 –0,40 –1,08 –0,39 Övriga aktörer 0 –0,14 –0,40 0,08 –0,71 –0,67 –0,25 0,75 0 –2,00 –0,25

141 Socialförsäkringsrapport 2014:2

I serien Socialförsäkringsrapport har följande skrifter publicerats under år 2014: 2014:1 Låg kunskap om jämställdhetsbonus. En enkätstudie 2013

2014:2 Mediebilden av Försäkringskassan 2003–2012

142 Socialförsäkringsrapport 2014:2 Social Insurance Report Socialförsäkringsrapport 2014:2 Mediebilden av Försäkringskassan 2003–2012

ISSN 1654-8574