OSMANLI DEVLETİ'nde VERGİ SİSTEMİ Ve VERGİ DENETİMİ

MAKALELER sayı: 232 • ocak 2019

OSMANLI DEVLETİ’NDE VERGİ SİSTEMİ ve VERGİ DENETİMİ

TAX SYSTEM AND TAX AUDIT IN THE OTTOMAN EMPIRE

Yiğit YILMAZ*

ÖZ ABSTRACT Osmanlı Devleti’nin ilk mâlî denetim teşkilatı The first financial audit Organization of the olan Başbaki Kulluğu, devletin mali problemleri- Ottoman state, Basbaki Kulluk was established ni çözmek ve vergi gelirlerini denetlemek üzere to solve the financial problems of the state and oluşturulmuştur. Çalışmamızda vergi denetimi, to audit tax revenues.In our study, Tax Audit, Osmanlı Devleti mâlî yapı, mali denetimin ku- the financial structure of the Ottoman state, the rumsal gelişimi ve Osmanlı’da ilk mali denetim institutional development of the financial audit teşkilatı olan Başbâkî Kulluğu’nun görev ve yet- and the duties and powers of the first financial kilerine değinilmiş olup, Osmanlı Devleti vergi audit organization in the Ottoman Empire, sistemi ve organizasyonundan denetimlerine Başbaki Kulluk were mentioned and information bilgi verilmiştir. were given about the audit of the Ottoman state Anahtar Kelimeler: Osmanlı Mali Yapısı, Os- tax system and organization. manlı’da Vergi, Başbâkî Kulluğu, Vergi Denetimi Keywords: Ottoman Financial Structure, Tax JEL Sınıflandırması Kodları: B5, N4, K34 In Ottoman Empire, Başbaki Kulluk, Tax Audit JEL Classification Codes: B5, N4, K34

* Vergi Müfettişi, Hazine ve Maliye Bakanlığı, [email protected], Orcid ID: 0000-0003-1251-8862 Yılmaz, Y. (Ocak 2019). Osmanlı Devleti’nde Vergi Sistemi ve Vergi Denetimi, Vergi Raporu, 232, (11-22).

M.G.T.: 30.11.2018 / M.K.T.: 26.12.2018 11 GİRİŞ manlı Devleti’nin kuruluşu 1299’dan, Tanzimat’ın Denetimi tanımlamak amacıyla yapılmış pek ilan edildiği 1839’a kadar geçen yaklaşık beş bu- çok çaba bulunmaktadır. Yapılan bir tanıma gö- çuk asırlık dönemde mali teşkilatın gelir kısmının re denetim; yasal, bilimsel, düşünsel yöntem- ana unsurunu teşkil eden vergilendirmeyle ilgili lerle önceden belirlenen standartlardan hareket iki önemli ayrım söz konusu olmuştur. Bunlar edilerek işlemlerin ve mevcut uygulamaların bu Şer’i ve Örfi Vergilerdir. (Acar, 2003: 86) Hz. Pey- standartlara uygunluğunun araştırılması, uyum- gamber devrinden Tanzimat’ın ilanına kadar bü- suzlukların belirlenmesi, giderilmesi ve gelecek- tün Müslüman ve Türk devletlerinde benimsenen te de bu tür risklerin ortaya çıkmaması için yapı- vergi sistemi aynı özelliklere sahiptir. (Akgündüz lan risk ve sistem bazlı proaktif incelemelerdir. ve Öztürk, 1999: 436) (Aksoy, 2006: s.47) Osmanlı Devleti, ilk kuruluşunda vergilerini Mâlî denetim ise genel olarak mâlî nitelik- anavatandan getirmiş, kısmen fethettiği yerler- teki işlem ve olayların ilgili yasal düzenlemelere deki örf ve adetlere göre almış, fakat yavaş yavaş uygun olarak gerçekleştirilip gerçekleştirilmedi- bütün kanunlarında olduğu gibi şer’i esasların ğini, sunulan mâlî raporların gerçekleri yansıtıp tesiri altında kalmıştır. Osmanlı Devleti, yüksel- yansıtmadığını ve denetlenen kurumun yasal dü- me döneminde, fethettiği yerlerde çeşitli vergiler zenlemelerin yanı sıra, bir takım ilke ve kurallara de toplamıştır. Örneğin XIV. yüzyılda fethedilen ne ölçüde uyduğunu saptamaya yönelik bağımsız Bizans, Bulgar, Sırp ve bütün islam ülkelerinde, denetçilerce yapılan inceleme ve değerlendirme- büyük arazi sahiplerinden, o bölgelerdeki halkın leri kapsar. (Köse, 2000: s.66) Türk Vergisi adıyla andığı bir vergi tahsil edilmiş- Vergi denetimi ise, vergi idaresinin mükellefe tir. Bu vergiden muaf tutmaya hükümdarın bile yönelik denetimi “vergi yükümlüleri ve sorum- muktedir olmadığı rivayet edilmektedir.(Ostro- lularının vergilendirmeyle ilgili yasal düzenle- gorsky, 1995: 504) Tekâlif-i Şer’iyye (Şer’i vergi- melere uyup uymadıkları, vergilendirmeyle ilgili ler); zekât, öşür, haraç, cizye ve bunların kısımları işlemlerinin gerçeği yansıtıp yansıtmadığının olarak seksene yakın vergiden meydana geliyor- tespitine yönelik olarak vergi idaresinin yetkili du. Osmanlı Şer’i Vergi düzeninin en önemli gelir memurları tarafından kamusal güce dayalı ola- kalemlerinden birini teşkil eden zekat, aynı gü- rak yapılan, hukuki sonuçlar doğuran devamlı nümüz vergi uygulamasında benimsendiği üzere kontrollerdir.” şeklinde tanımlanmaktadır. (Ça- 12 aylık dönem yani bir yıl üzerinden alınır. Ver- vuş, 2006: 6) gilendirme dönemini belirten bu süreye ilişkin Kur’an-ı Kerim’de Tevbe Suresi’nin 36. Ayetinde 1- OSMANLI DEVLETİ’NDE VERGİ “Allah yanında, ayların sayısı, yeri ve gökleri ya- Osmanlı Devleti’nde vergi, devletin daimiye- rattığı günden beri on ikidir.” hükmü yer almak- ti için, devletin ihtiyaçlarına paralel olarak veya tadır. Bu vergilerin ortak özelliği esas itibariyle fevkalade durumlar için padişah tarafından ko- zorunlu oluşlarıdır. Zekat; kendisi için gereğinden nulan yükümlülüklerdir. Osmanlı Devleti’nde fazla malı bulunan kimselerin, bu malların en az ekonominin temeli zirai üretime dayanmaktaydı kırkta birini fakirlere vermesidir. Öşür; Müslü- ve devlet harcamalarının ana finansman kaynağı manlardan ellerindeki arazilerin mahsulünden olan vergiler ağırlıklı olarak zirai üretimden elde alınan devlet hissesidir. Haraç; işgal edilen ülke- ediliyordu. (Alp, 2001: 77) Osmanlı Devleti’nin lerde Müslüman olmayanlara bırakılan toprak- mali ve denetim teşkilatı merkez maliyesi, tımar lardan alınan devlet hissesidir. Cizye; kelime an- sistemi ve vakıflar şeklinde oluşturulmuştu. Os- lamı “ceza” olan cizye, Müslüman olmayanlardan

MAKALELER sayı: 232 • ocak 2019

askerlik yapmamaları karşılığında alınan bir tür re hukuki nitelik kazandırılması çabalarına sahne dereceli baş vergisidir. Ayrıca, Tanzimat’tan ön- olan Cumhuriyetin kurulduğu ilk yıllarda Osmanlı ce Osmanlı Devleti’nde uygulanan aşar, ağnam Devleti’nden devralınan vergiler arasında aşar, ve gümrük resmi en önemli vergiler arasında yer ağnam, müsakkafat vergisi ve temettü vergi- almıştır. (Tosuner, 1989: 2) si yer almaktaydı. Temettü Vergisi, günümüzdeki Tekâlif-i Örfiye (örfi vergiler) ise, Osmanlı gelir vergisiyle aynı mahiyettedir. Ancak Osmanlı Vergi Sisteminin (Tekâlif Kavaidi) ağırlık merke- döneminde şahısların elde etmiş oldukları ge- zini teşkil etmiştir. Bu vergilerin, ilk defa II. Be- lirlerini beyan etmelerine izin verilmemiş olup yazıd zamanında “Avarız Vergisi” adı altında, ola- kazançları devlet kendisi belirlemeye çalışmıştır. ğanüstü zamanlarda, hükümdarın emriyle konan bir vergi olduğu görülmektedir. Örfi vergiler, ge- 2- OSMANLI DEVLETİ’NDE MALİ leneklere göre konmuş ve din ayrımı yapılmaksı- DENETİMİN KURUMSAL GELİŞİMİ zın herkesten (bütün mükellefler=Raiyyet) yerel 2.1- Bütçe Sistemi ve olağanüstü harcamaları karşılamak için alınan Osmanlı Devleti’nde bütçe İslami esaslara düzensiz vergilerdir. (Acar, 2003: 86) Fakat daha dayanmaktaydı ve belli başlı gelirler zekât, öşür, sonra bu vergiler daimi vergiler içerisinde yer al- haraç ve cizyeydi. Bütçede tahsisat ilkesi çerçe- vesinde gelirlerin nereden sağlanacağı ve nere- mıştır. Bu tür vergiler arasında harbe yardım için lere harcanacağı belirli durumdaydı. alınan “İmdadiye-i Seferiye” (sonradan buna barış Osmanlı bütçeleri gelecek yıllara ilişkin tah- döneminde alınan “İmdadiye-i Hazariye” adlı bir minler değil geçmiş yıla ilişkin kesin gelir ve vergi ilave edilmiştir) ve harp ihtiyaçlarını kar- gider rakamlarından oluştuğundan bugünkü şılamak amacıyla “İane-i Cihadiye” adlı bir vergi anlamda kesin hesap niteliği taşımaktaydı. Ge- alınmaktaydı. Sonraları bu üç vergi “Mürettebat” lirlerin toplanması ve giderlerin yapılmasına ön- adı altında birleştirilmiş ve dağıtma yöntemi ile ceden onay veren ve gelecek yıla ilişkin gelir ve tahsil olunan “Tevzii Vergi” bir baş vergisi haline gider ödeneklerinin yer aldığı modern anlamda gelmiştir. Bir de örfi vergiler arasında şehir, ka- ilk Osmanlı bütçesi 1846/47 mali yılı bütçesidir. saba, panayır ve pazar yerlerine gelen malların Bütçeler her yılın Mart ayı ile izleyen yılın Şubat satışından alınan “Bac” isimli bir tür muame- ayı sonu olarak yıllık düzenlenmekteydi. le vergisi alınıyordu. Geçmişi ne zamana kadar Osmanlı merkez bütçeleri birçok kamu hiz- uzanırsa uzansın ve ne amaçla konmuş olursa metinin yerelde ve yerinden, özel kesim daha olsun, örfi vergiler savaş harcamalarının finans- doğru ifadeyle vakıflar aracılığıyla gerçekleşti- man sorununu çözmeye yönelik olarak alınmış- rilmesi sonucu hacim olarak küçük kalmıştır. lardır. (Tabakoğlu, 1985: 153) Merkezi bütçe merkez bürokrasisi olan Divan-ı Görüldüğü üzere Osmanlı Devleti’nde, belli Hümayün ve buna bağlı kalemler, şeyhülislam gelirlerin belli giderlere harcanmasının esas alın- ve ilmiye teşkilatı, askeri teşkilat ve defterdarlık dığı tahsis ilkesi benimsenmiştir. Osmanlı Devle- ve maliye teşkilatlarının giderlerinin ödemelerin- ti’nde de, verginin Batı’daki gelişimine paralel bir den ibaretti. (Maliye Bakanlığı Araştırma, Plan- seyir söz konusu olmuş, başlangıçta aynî ve hiz- lama ve Koordinasyon Kurulu Başkanlığı, 2001: metle ödemeler mevcutken, günümüz itibariyle 147,148) bu tür uygulamalara köylerde salmanın mal olarak toplanması ve köyün bazı ortak işlerinin ime- 2.2- Hazine Sistemi ce usulüyle yerine getirilmesi haricinde rastlan- Bu dönemde Osmanlı hazinesi ikiye ayrılmış- mamaktadır. Eskiden beri devam olunan vergile- tır. Osmanlı padişahlarının altın ve gümüş olarak

13 nakit parası ile mücevherlerinin saklandığı ve 2.4- Mali İdarede (Defterdarlık) Denetim yönetildiği İç Hazine (Enderun Hazinesi, Hazine-i Birimleri Hassa) ve merkezi devlet hazinesi olan ve mer- Osmanlı’da mali idare defterdarlık olarak ör- kez teşkilatın gelir ve gider işlemlerinin yapıldığı gütlenmiş olup merkezi yönetimin gelir ve gi- Hazine-i Amire. der işlemlerini yönetmekteydi. İlk defterdarın I. İç hazineden padişahın özel harcamaları ya- Murat’ın son senelerinde veya Yıldırım Beyazıt pılmakta, mali ve politik duruma göre dış ha- zamanında tayin edildiği tahmin edilmektedir. zineye destek sağlanmaktaydı. Dış hazine ise Fatih dönemindeki merkezileşmeye uygun ola- merkezi idarenin bütçesini oluşturmakta ve baş rak kanunname ile defterdarlığa ilişkin görevler defterdar tarafından yönetilmekteydi. Buradan düzenlenmiştir. yapılacak ödemeler defterdarın imzasıyla sadra- Fatih kanunnamesine göre; zama sunulmakta ve onun ‘pençe’ denilen bir ne- • Defterdar Padişahın malının vekilidir, cümle vi ödeme emri ile harcamaların yapılmasına izin malının nazırı olup baş defterdarın izni ol- verilmekteydi. (Giray, 2010: 153-157) madan hazineye bir akçe ne dâhil ve ne de hariç olur. • Hazine ve defterhane defterdarın huzurun- 2.3- Tımar Sistemi da açılır ve kapanır. Tımar sistemi, Osmanlıların toprak ve dolayı- • Yılda bir kere defterdarlar padişaha gelir sıyla üretim yönetimi; sipahilerin oluşturulmaları ve gider hakkında bilgi sunarlar. Vezirler ve bunların ihtiyaçlarının karşılanması şeklinde ve kadı askerler gibi padişaha arz için arz askeri yönetimi; vergilerin sipahiler aracılığıyla odasına girebilirler.(Öner, 2001) ayni olarak toplanması ve gerektiğinde ayni ver- Defterdarın görevleri şunlardır; gilerin nakde çevrilerek yerelde toplanması ve • Başdefterdar devletin maliye vekilidir, kullanılması sonucu merkeze ayni ve nakdi gelir • Mali konularda özel divan kurar, mali da- transferinin az olmasının sağlanması noktasında vaları dinler ve gerekirse padişah adına hü- mali yönetimi ve yine sipahiler vasıtasıyla yerel- küm verir, de gelirler ve güvenlik açısından idari işlemlerin • Hazinenin hesaplarını tutar, hazine adına yönetimi fonksiyonlarını görmesi bakımından ödemeler yapar, hayati önemi haizdir. • Kapıkulu ocaklarının maaşlarının zamanın- Osmanlı’da eyaletlerin bazılarında tımar sis- da verilmesini sağlar, temi uygulanırken merkeze uzaklık, güçlü yerel • Padişahın özel gelir kaynaklarını kontrol geleneklerin bulunması vb. sebeplerle Mısır, Ye- eder, men, Bağdat, Garp Ocakları gibi bazı eyaletlerde • Savaşta sadrazam ile beraber ordu def- uygulanmamaktaydı. Tımarlı eyaletlerin gelirleri terdarı olarak savaş alanına gider.(Giray, defterdarlık tarafından yönetilmekteydi. Tımarsız 2010a: 14,15,23) eyaletlerde ise toplanan vergilerden yöneticiler, Her eyalette merkeze ait gelirlerin toplanma- askerler ve memurların maaşları ödendikten sı için bir hazine (mal) defterdarı ile tımar işlerine sonra kalan gelir merkeze gönderilmekteydi. bakan bir tımar defterdarı ve bir defter kethüdası Mısır, Bağdat ve Basra gibi eyaletlerden her yıl bulunurdu. Beylerbeyi belirli zamanlarda hazine belirli bir tutar merkeze gönderilirdi ve bunların defterdarı ve tımar defterdarının da katıldığı diva- gelir ve giderleri bu eyaletlerde tutulurdu. (Pa- nı kurarak halkın istek ve şikâyetlerini dinler ve muk, 2010a) (Öner, 2001) memleket konularını görüşürlerdi.

MAKALELER sayı: 232 • ocak 2019

2.5- İltizam Sistemi edilmesi işini mültezimlere bırakmaya başlamış- Tımar sisteminde yerinde ve özellikle ayni lardır.(Parlak ve Parlak, 2012) olarak toplanmakta olan gelir sisteminden vaz- Büyük iltizam ihalelerini alan bazı mülte- geçilerek gelirlerin nakit olarak tahsil edilmesi zimler vergi toplama görevini alt mültezimlere ve merkezde bulundurulması yani merkezi hazi- devrederek alt- yüklenici şeklinde toplumsal neye girişinin yapılması ve buradan ödemelerin olarak tabana yayılma sürecini başlatmış ol- yapılması gerekliliği ortaya çıkmıştır. Bunun so- dular. İltizam ihalelerine katılan kamu görev- nucunda tımar sisteminden bir anda vazgeçilme- lileri de vergi toplama işine girmişler ve ba- miş tedrici olarak iltizam sistemine geçilmiştir. zı sermayedarlarla ortaklık ve kefillik ilişkisi (Giray, 2010: 14,15,23) kurmuşlardır. İltizam sisteminde mültezimler Tımar sisteminde vergiler tarımsal üretimin topladıkları vergileri merkeze ulaştırmak zo- her alanında bulunan sipahiler aracılığıyla top- runda olduklarından ve büyük miktarların nakit lanmaktaydı. Sipahilerin olmadığı ortamda ver- olarak transfer edilmesi de kolay ve pratik ol- gilendirmeyi ve vergileri tahsil işlemini vergilen- madığından kıymetli evrak niteliğindeki süftece dirilebilir her alanda devletin gerçekleştirmesi ve poliçeler kullanılmaya başlanmıştır.(Pamuk, 2010a) için bir sistem gerekliydi. Defterdarlık teşkilatı ve İltizam sistemi bir anlamda mali merkezileş- personel sayısı bunu yapmak için yeterli olma- menin başlaması anlamına gelmekteydi. Mer- dığından ve devletin nakit gelirlere acil ihtiyacı kezileşme gelirlerin merkezde toplanması ve olduğundan iltizam sistemi ile devlet, gelirleri- giderlerin merkezden yapılması anlamına geldi- ni taşradaki güçlü yerel unsurlarla (mültezim- ğinden iltizam ile merkezileşme aracılar vasıta- ler) paylaşma yoluna gitmiştir. (Pamuk, 2010b) sıyla sağlanmış olmaktaydı. Ancak bu sistemin Osmanlı vergi sistemi belirli bir bölgeden toplu de yine mali açıdan maliyeti bulunmaktaydı. 18. olarak alınabilecek vergiye dayanan (mukataa) Yüzyıl için yapılan hesaplamalar, toplam vergi kolektif bir sistemdi. Kolektif sisteme göre belirli hasılatından masraflar düşüldükten sonra kalan bir coğrafi alan içerisinde alınacak vergilerin tür miktar olan net vergi gelirlerinin yaklaşık üç- ve miktarları merkez (defterdarlık- maliye) tara- te ikisinin taşradaki mültezimlere, sarraflara ve fından tespit edilmekteydi. Böylece hiç tımar sis- başkentte iltizam ihalelerine katılarak tüm vergi teminde olmayan bölgeler ile tımarları kaldırılan kaynaklarını aralarında paylaşan üst düzey bü- bölgelerdeki vergiler tespit edilmekte ve buralar- rokratlara gittiğini göstermektedir. (Karaman ve daki vergilerin toplanması hakkı ihale ile mülte- Pamuk: 27) zimlere verilmekteydi.(Parlak ve Parlak, 2012) Vergi gelirlerinin daha uzun süreli hatta ömür boyu toplanması hakkının verilmesi şeklindeki 2.5.1- İltizam Sistemi ve Ekonomik malikâne uygulaması ile devlet daha uzun sü- Yapıya Etkisi reli iç borçlanmayı gerçekleştirmiş olmaktaydı. İltizam sistemi ile merkezde ve taşrada yer Sürenin uzun olması ve peşin olarak talep edi- alan sermaye sahiplerine, askeri sınıf mensubu len miktarın artırılması ihalelere katılacaklar için yüksek devlet memurlarına, ulemaya, sarraflara, daha güçlü kefil (finansman) desteğinin olmasını tefecilere ve tüccarlara yeni ve çekici bir yatırım gerekli kılmaktaydı. Malikâne müzayedeleri as- alanı açılmış oldu. Devlet tarafından kendileri- keri ve devlet sınıfının denetimindeydi ve diğer ne maaş yerine dirliklerin gelirleri tahsis edilen kesimlerin ihalelere katılmalarına izin verilmi- yüksek devlet memurları da bu gelirlerin tahsil yordu.(Öner, 2001)

15 2.6- Başbaki Kulluğu maliyeye borçlu olan ve suçlu görülenleri sorgu- Başbâki Kulu: Osmanlı maliye teşkilatında layabilir ve Başbâkî Kulluğu konağında gözaltına defterdarlığa bağlı yoklama ve vergi bakaya tah- alabilirlerdi. Konakta sorgulama yapılarak, borç- sili ile görevli amir. lunun veya zimmetinde devlete ait mal bulunan Osmanlı Devleti içindeki denetim sistemi kimse, borcunu yahut zimmetini temizleyinceye esas itibari ile muhasebe organizasyonu bün- kadar zapt edilmekteydi. Ayrıca maliye ile ilgili yesindedir, daha sonra farklı bir bölüm olarak davalarda Başbâkî Kulları, mahkemede maliye ayrılmış ve etkinleştirilmiştir. Bu bölüm içinde adına savcı olarak görev yapabilirlerdi. Nitekim sorumlu olarak görevlendirilen kişi, Başbâkî Ku- zimmetinde 2000 kuruş kalan Midilli Nazırı Os- lu olarak tanımlanmıştır. Burada baş üst yetkiyi man Ağa başbâkî kulunun konağında gözaltına ifade etmekte; bâkî, bakiye, tahsil edilmemiş an- alınmıştı. Defterdar Canib Ali Efendi 1693’te bir lamına gelmektedir. Kul ise kamu görevlisi, me- takım suçlar isnadıyla azledilince derhal başbâkî mur demektir. Başbâkî Kulu, gelir idaresinde ka- kulu hapishanesine atılmış ve yirmi gün burada lan tutarların tahsili ile sorumlu yönetici olarak kalmıştı. 1694’te Veziriazam Bozoklu Mustafa tanımlanırken, Bâkî Kulları ise Başbâkî Kuluna Paşa azledildikten sonra kethüdası ve hazine- bağlı uzmanları yani memurları ifade etmektedir. darı başbâkî kulu hapsine alınarak mallarının ve (Kesik ve Oğuz, 2013: 1-17) parasının soruşturma ve sayımı yapılmıştı. Baş- Osmanlı Devleti’nin Tanzimat öncesi döne- muhasebeci Halil Efendi bazı yolsuzlukları ve minde denetim teşkilatı olarak karşımıza, o gü- zimmetinde mal kalması sebebiyle defterdar ta- nün mâlî işlerinde en etkili kurum olan defter- rafından teftişe uğramış, borcunu ödemek üzere dara bağlı çalışan Başbâkî Kulluğu çıkmaktadır. başbâkî kulu hapishanesine gönderilmişti. Güm- Başbâkî Kulluğu’nun ne zaman kurulduğu bilin- rükçü İshak Ağa da hesaplarının görülmesi için memektedir. Memuriyetin Yavuz Sultan Selim başbâkî kulunun hapsine konulmuştu. (Emecen, zamanında ihdas edildiği belirtilmekle birlikte 1992: 126,127) bu husus herhangi bir kaynağa dayandırılama- Başbâkî kulu, defterdarlık ile halk arasında- maktadır. Ancak defterdarlığın bünyesinde böyle ki vergi anlaşmazlıkları davalarına bakan mali- bir işi yapan görevlinin bulunması mümkün ise ye mahkemesinde, vergi baş tahsildarı sıfatıyla de bunun bir daire şeklinde teşekkülü 16. yüzyı- maliye namına iddia makamı olarak bulunurdu. lın ikinci yarısından itibaren olmuştur. (Emecen, Bu mahkemelerde daha çok ölen mültezimlerin 1992: 126,127) zimmetlerinde kalan mallar ve müsadere se- Yukarıda da ifade edildiği gibi Başbâkî Kullu- bebiyle malları alınanların davaları görülürdü. ğu, Osmanlı’da maliye teşkilatının başı olan def- Ayrıca vefat eden bazı zengin şahısların geride terdarlığa bağlı olarak, yoklama ve vergi bakaya- bıraktıkları malların tespiti ve gizlenenlerin bul- larını tahsil etmekle görevli amir olan Başbâkî durulma işine de başbâkî kulu görevlendirilirdi. Kulu tarafından idare edilirdi. Yine Rumeli kazaskerin defterdar nezdindeki Başbâkî Kulluğu’nda çalışan memurlar özel- miri kâtibi denilen memuru ile birlikte istinaf ve likle hazineye borcu olup da vermeyenleri, dev- temyize tabi olmayan mali davaları da hallederdi. lete ait parayı zimmetine geçirenleri inceleme ve Nitekim 1784’te Sultan Selim Camii imamı Ab- denetleme yetkisine sahipti. Bu memurlar za- dullah Efendi’nin vefatı üzerine malların bulundu- man zaman maliye memurlarının işlerini ve he- ğu bütün oda, sandık ve dolaplarını defterdar ile saplarını da denetleyebilir, yoklama ve teftiş için birlikte mühürlenmiş, cenaze kaldırıldıktan son- taşraya da gönderilirlerdi. Denetim sonucunda ra miri kâtibiyle beraber Rüşen Efendi’nin şeyh-

MAKALELER sayı: 232 • ocak 2019

liğini yaptığı Üsküdar’daki Hüdayi Tekkesi’nde Tanzimat’ın ilanından önce kaldırılmış, Tanzimat saklandığı bildirilen malların sayımını ve teftişini sonrasında ise bu vazife maliye müfettişleri ta- gerçekleştirmişti.(Emecen, 1992: 126,127) rafından yürütülmüştür. 19. yüzyılın ortalarında Buraya kadar anlatılanlardan anlaşılacağı gibi yerine daha çağdaş ve işlevsel denetim yapıları Bâkî Kulları’nın iki temel görevi bulunmaktaydı. kurulmuştur. (Emecen, 1992: 127) Bu görevlerden biri gelirlerin izlenmesi ve tahsi- Bazı kaynak ve vesikalarda “ser-gulam-ı liydi. Diğer önemli görevi ise resmi kayıtların tu- bâkî” de denen başbâkî kulu devlete ait gelirlerin tarlılığını denetlemekti. (Kesik ve Oğuz, 2013: 1) toplanmasında önde gelen bir memurdu ve em- Bu birimin görevleri ve yetkileri şunlardı; rinde çalışanlara “bâkî kulları” denirdi. Bu daire- • Defterdarlığa bağlı olarak devlete ait bakiye nin tam olarak teşekkül ettiği XVII. Yüzyılda Baş- gelirlerini toplamak, bâkî Kulluğu, doğrudan doğruya defterdara bağlı • Hazineye borcu olup da vermeyenleri, zim- beş daireden biriydi. Emrinde çalışanların sayısı metlerinde devlete ait mal bulunduranları iste altmış kadardı. Bunlar hazineye borcu olup inceleyerek ve denetleyerek bu hususta da vermeyenleri, zimmetlerinde devlete ait mal karar vermek, bulunanları soruşturarak tahsilatı yaparlardı. • Maliye memurlarının işlerini ve hesaplarını Başbâkî kulunun emrindeki bâkî kulları zaman denetlemek, zaman diğer maliye memurlarının işlerine ve • Maliyeye borcu olanları ve denetim sonucu hesaplarına baktıkları gibi yoklama ve teftiş için suçlu görünenleri gözaltına almak.(Akgün- taşraya da gönderilirlerdi. düz, 2012: 21,24) Başbâkî kulluğu, önemli görevleri dolayısıy- Bâkî kulluğu ile ilgili olarak mali teşkilatta la, özellikle XVIII. Yüzyıldan itibaren çok rağbet var olan murakabe kurulu olduğu ve devletin görmüş ve defterdarlığın önde gelen memuriyet- mal ve parasını çalma gibi yolsuzluk yapanlar lerinden biri haline gelmişti. Bu göreve yapılan hakkında bu kurulun idam cezasına kadar varan tayinler genellikle, çavuşbaşılıktan, surre emin- ağır cezalar verebildiği belirtilmektedir. (Giray, liğinden, kapıcıbaşılıktan ve sipahi ağalığından 2010: 174-175). oluyordu. Ayrıca başbâkî kulu olarak görev yapıp Bu kalemin yetkilerine bakarak bunların mali sonradan vezirlik payesini alanlara da rastlan- denetim ve teftiş olduğunu söyleyebiliriz. Kullu- makta idi. (Emecen, 1992: 127) ğun mali denetim görevinin boyutu mali görevli- Başbâkî kulları aylık olarak topladıkları hası- lerin işlemlerinin şer’i veya örfi yasalara uygun- latı ve masrafları gösterir bir defter tutarlardı. Bu luğunun değerlendirilerek ve teftiş edilerek orta- defterlerde hasılat dökümü yapıldığı gibi başbâkî ya çıkan sonuca göre görevliler hakkında idari ve kulu dairesinde mutat üzere kimlere aylık veril- cezai işlemin yapılması şeklindedir. diği masraf kısmında belirtilirdi. Başbâkî kulluğu Başbâkî Kulluğu, önemli görevleri dolayı- 1833’de Cizye Başbâkî Kulluğu ile birleştirilmiş- sıyla, özellikle 18. yüzyıldan itibaren çok rağbet tir. Tanzimat’ın ilanından birkaç yıl öncesinde kal- görmüş ve defterdarlığın önde gelen memuriyet- dırılmış, Tanzimat sonrasında ise bu vazife Maliye lerinden biri haline gelmiştir. Öyle ki bu vazifenin Müfettişliği tarafından yürütülmüştür. (Emecen, önemi dolayısıyla bazı devlet memurları Başbâkî 1992: 127) Kulluğuna getirilmek için çeşitli yollar denemiş- Tarihçi Yılmaz ÖZTUNA’ya göre padişah bâkî lerdir. Bu sistem 16. yüzyılın ikinci yarısından kullarına o kadar güvenirmiş ki, Topkapı Sara- başlayarak 1838 yılına kadar devam eden iki yı’nda bulunan bir fermanına göre Fatih Sultan yüz elli yılı aşkın bir süre varlığını sürdürmüştür. Mehmet şöyle dermiş: “Ben ki karaların, havala-

17 rın ve denizlerin sultanı, ben ki yedi düvele hük- temiyle yapılmaya çalışılmıştır. Tanzimat döne- meden, Bakı Kuluma sözüm geçmez.” minde göze çarpan bir başka husus, kanunların yürürlüğe girmesi ve yürürlükten kalkmasında 3- TANZİMAT SONRASI OSMANLI yaşanan sorunlardı. Her ne kadar devletin bir DEVLETİ MALİYESİNDE MÂLÎ DENETİM resmi gazetesi mevcutsa da, kanunların yayım- 3.1- Tanzimat Fermanı lanması belirli bir esasa bağlanamamıştı. Örne- 1839 tarihinde, bir takım dış baskıların etki- ğin, Tanzimat sonrası kaldırılmış olmasına rağ- siyle başlayan ve sık sık uzun aralıklarla durakla- men iletişim yetersizliği nedeniyle “Arûs Resmi” yan Tanzimat Devri başlamıştır. Tanzimat Devri, sekiz, “İspenç Resmi”de on seneye yakın süre devleti yenilemek, bir düzen ve esasa bağlamak, tahsile devam edilmiştir. Ayrıca 1839’dan Cum- keyfi yönetime son verip hukuka uygun bir dev- huriyete kadar olan dönemde örfi vergiler uy- let, hukuk devleti kurmak amacıyla girişilen ha- gulamadan kaldırılmış ve sadece şer’i vergiler reketler devridir. Gülhane Hattı Hümayunu (Tan- uygulanmıştır. zimat Fermanı) ile Osmanlı Devleti’nin Müslüman Tanzimat döneminin en önemli yanı merkezi ve Hristiyan tüm halklarına eşit haklar tanınma- devletin siyasal ve mali olarak güçlendirilmesi sı, ırz, namus, can ve mal güvenliği sağlanması, çabalarının zirvesi olmasıdır. Merkezin güçlendi- vergi, askerlik ve yargı (kanunsuz suç ve ceza rilmesi çalışmalarının 19. yüzyıl başlarında baş- olmaz, yargılamasız kimseye ceza verilemez) ladığını da belirtmek gerekmektedir. Bu dönem- alanlarında yeniden düzenlemeler yapılması ön- de de devlet, vergi gelirlerinin artırılması, güçlü görülmüştür. Ferman, yaptığı bu düzenlemeler bir ordunun kurulması ve kentlerin iaşesinin itibariyle bir nevi haklar beyannamesidir. sağlanmasını amaçlamaktadır. Fermandaki ilkeler doğrultusunda vergi hu- İltizam sistemi ile taşradaki ayanlar ve böl- kuku alanında da pek çok düzenleme yapılmış- gedeki derebeyleri merkezden bağımsız hareket tır. Fakat bunların hiçbirinde “kanun” ifadesine edebiliyor, çok geniş toprakları kontrolleri altında rastlanmamaktadır. Vergi sistemindeki düzen- tutuyor ve buraların gelirlerinin büyük bir kısmı- lemeler genelde nizamnameler, talimatnameler na el koyuyorlardı. Sened-i İttifakla yerel güçlerin ve iradelerle gerçekleştirilmiştir. Verginin ko- gücü kabul edilmiş olmaktaydı. Ayanların vergi nulması ve toplanması konusunda esaslar ge- toplama imtiyazları kaldırılmaya çalışıldıysa da tiren ferman, tamamen keyfi ölçülere göre icra başarılı olunamamıştı. edilen ve ülkenin iktisadi hayatının yıkılmasına Yeniçerilerin kaldırılmasıyla merkezi devlet neden olan iltizam usulünün değiştirilmesini, bürokratlar ve sarraflar ile yereldeki ayanlar ara- hiç kimseden ödeme gücünü aşan ölçüde ver- sındaki işbirliğini geriletmeyi ve vergi toplama gi alınmamasını ve bütün devlet masraflarının sürecinde daha etkin olmayı başarmıştır. (Kara- bir kanunla belirlenmesini öngörmüştür. Vergi man ve Pamuk, 32) konusunda fermanın en önemli niteliği, vergide 18. yüzyılda yerel ailelerin (ayanlar) güçlene- adaletin sağlanacağını ve herkesten ödeme gü- rek ortaya çıkması küçük tarımsal üretim siste- cüne göre vergi alınacağını belirtmesidir. Fakat mindeki ağırlığını korumuştur. Tımar sisteminin fermanın yukarıdaki hükmünden çıkarılabilecek ortadan kalkması büyük işletmelerin doğması en önemli sonuç ise, padişah, tek taraflı irade- ve yaygınlaşması sonucuna yol açmamıştı. Kü- siyle vergilendirme gücünü sınırlandırmış olma- çük işletmeler 19. yüzyıl boyunca varlıklarını sıdır. Bu yenileşme hareketleri, batılı kanun ve ve sistem içerisinde önemlerini korumuşlardır. kurumların Osmanlı Devleti’ne aktarılması yön- Bunlarla birlikte sistemde büyük toprak sahip-

MAKALELER sayı: 232 • ocak 2019

leri de bulunmaktaydı ancak bunlar topraklarını kınmasına yarayacak imkânların teminine yara- ortakçılık yoluyla köylülere kiralama şeklinde yacak tedbirlerle gelir kaynaklarının çoğaltılması kullanmaktaydılar. Küçük üreticiler kolaylıkla çareleri araştırılacaktır” denilmiştir. vergilendirilebilirken büyük toprak sahiplerinin vergilendirilmesi aynı kolaylıkta olmamıştır. Bu 3.4- Maliye Müfettişleri vergi kaybının telafisi küçük üreticilerin vergile- Maliye Nezareti’nin kurulmasından sonra 19. rinin arttırılması şeklinde olmuştur. yüzyılın başlarına kadar en yüksek mâlî denetim makamı olan Başbâkî Kulluğu’nun yetki ve 3.2- Islahat Fermanı görevleri maliye müfettişlerine devredilmiştir. Padişah, 1856 ve 1875 yıllarında Avrupa (Köse, 2000: 210) “Osmanlı Tarih Deyimleri ve Te- Devletlerinin etkisiyle hazırlanan ve ilan edilen rimleri Sözlüğü” içindeki “Başbâkî Kulu” madde- Islahat ve Adalet Fermanları ile vergilendirme sinde, Maliye Nezareti’nin kurulmasıyla hemen konusunda yabancı ülkelerin baskısı ile belli ilke sonra Nezarete bağlı olarak kurulan maliye mü- ve kurallara uymayı kabul etmişti. Tanzimat Fer- fettişliğini bâkî kulunun devamı olarak değerlen- manı’yla öngörülen vaatler, 1856 tarihli “Islahat dirmekte ve Başbâkî Kulluğu kaldırıldıktan sonra Fermanı” ile de teyit edilmiş; ayrıca bu ferman, maliye müfettişlerinin bâkî kullarının yaptığı de- sınıf ve mezhep ayrımı gözetilmeksizin bütün uy- netim görevini yerine getirmeye başladığını ifade rukların eşit işlem görmesi ilkesini getirmiştir. etmektedir. (Pakalın, 1971) Islahat Fermanı’nın vergilendirmeyle ilgili hükmü Maliye Nezareti’nin kurulması ile birlikte “vergiler devlet tarafından, eşitlik ve adalet esası- oluşturulan maliye müfettişliği, Osmanlı maliye- na göre toplanacaktır” şeklindedir. Ayrıca, kanun sinde gerçekleştirilmek istenen mâlî reformların ve tüzüklerin Müslüman ve gayrimüslimlere eşit bir parçası olarak görülebilir. Ancak denetimin bir şekilde uygulanacağı ifade edilmiştir. müstakil bir yapı tarafından yürütülmesi gerek- Bu dönemin iki önemli gelişmesi, 1867’de tiğinin anlaşılması ve Tanzimat ile beraber uygu- Şura-yı Devletin (Danıştay) kuruluşu ve öteden lanmaya çalışılan mâlî reformların denetimi için beri varlığını sürdüren örfi vergilerin kaldırıla- maliye müfettişlerinin görev ve yetkileri 1840 rak yerine herkesin az çok ticaret ve kazancı göz yılında Meclis-i Muhasebe-i Maliye’ye ve 1851 yı- önünde bulundurularak tevzi defterlerine göre lında ise bu görev ve yetkilerin bir kısmı Zimemât alınacak tek bir verginin, “Ancemaatin Vergi”nin Komisyonu’na devredilmiştir. (Tabakoğlu ve Taş- getirilişidir. direk, 2015)

3.3- Adalet Fermanı 4- OSMANLI DEVLETİ MALİ DENETİM Adalet Fermanı’nda (1875) vergilendirme TEŞKİLAT YAPISI hakkıyla ilgili yeni hükümler getirilmemiş ve Osmanlı Devleti’nde modern anlamda bir esas olarak önceki fermanların hükümleri tek- mâlî denetim sisteminin kurulması, Maliye Tef- rarlanmıştır. Ayrıca, “Vatandaşımızın hukukunun tiş Heyeti’nin teşekkülü ile gerçekleşmiştir. İlk temininde aslolan icranın yargıya karışmaması mâlî denetim teşkilatı olan Başbâkî Kulluğundan ve yasa hükümlerinin kötüye kullanılmadan uy- Maliye Teftiş Heyeti’nin kuruluşuna kadar uzanan gulanmasıdır” ve “Mükelleflerden alınan vergiler süreçte, Maliye Nezareti’nin kurulmasının ardın- varlıkları ölçüsünde hak ve adalete uygun ola- dan, Tanzimat dönemindeki mâlî problemleri caktır. Şayet vergiler devlet gelirlerini karşılaya- çözmek, devletin gelir ve giderlerini denetlemek mayacak durumda ise, memleketin imar ve kal- üzere çeşitli meclis ve komisyonlar kurulmuştur.

19 Osmanlı’da mâlî denetimin ne zaman ortaya incelenmesi için, kadılardan birisinin yanına ça- çıktığı kesin olarak bilinmemekle birlikte, büyük vuş ve öteki birkaç kişilik maiyet verilerek müfet- ölçüde Selçuklu modeline göre biçimlendirilmiş- tiş diye yolladığı ve emanet ile idare edilen muka- tir. Mustafa Akdağ “Türkiye’nin İktisadi ve İçtimai taalarda, tutulan tahsilat defterinin müfettişlerce Tarihi” adlı kitabında Osmanlı devlet teşkilatında zaman zaman kontrolden geçirildiği... “ (Akdağ, denetleme hizmetlerinin varlığını ve bağımsız bir 1979, 341) biçimde yürütülmekte olduğunu şöyle ifade et- Bu ifadeler Osmanlı devletinde mâlî denetim mektedir. (Bezirci ve Karasioğlu, 2001: 575) mekanizmasının olduğunu ve bunun da özellikle “yolsuzluklar yapıldığında, bu görevliler üze- kamu yararı doğrultusunda yapıldığını göster- rine para geçirdiklerinde ve işledikleri başka yol- mektedir. Osmanlı’da mâlî denetimin tarihsel suzluklarda, sırf bu gibi işlerin soruşturulması ve gelişim süreci Şekil-1 de gösterildiği gibidir.

Şekil 1: Osmanlı’da Mâlî Denetimin Kurumsal Yapısındaki Gelişme

Kaynak: Makaledeki bilgilerden faydalanılarak hazırlanmıştır.

18. Yüzyıl sonundaki en önemli maliye kalem- sinin de başbâki kulluğunun önderliğinde kuruldu- leri arasında Büyük Ruzname(Gelirler Genel Mü- ğunu ve vazife ifa ettiğini görüyoruz. III. Selim’le dürlüğü), Baş Muhasebe ve Anadolu Muhasebesini başlayan yenilik hareketleri maliyeyi de etkilemiş söylenebilir. Ayrıca bu dönemde maliye mahkeme- ve 1838 yılında Maliye Nezareti kurulmuştur.

MAKALELER sayı: 232 • ocak 2019

SONUÇ • ALP, Ö. (2001), “Anayasal İktisat Teorisi Osmanlı Devleti’nde mâlî denetim faaliyetleri Açısından Osmanlı Mali Yapısının Anali- uzun yıllar boyunca Başbâkî Kulluğu tarafından zi”, Prof. Dr. Nuri Çelik’e Armağan I, İstan- gerçekleştirilmiştir olup devlet idaresinde son bul, s.77. derece önemli görevler ve işler yapmıştır. Baş- • BEZIRCI, M., KARASIOĞLU, F. (2001), “Tür- bâkî Kulluğu, Osmanlı maliye teşkilatında defter- kiye’de Yüksek Denetimin Tarihsel Geli- darlığa bağlı olarak çalışmaktaydı. Bu teşkilatın şimi”, Selçuk Üniversitesi İİBF Sosyal ve en önemli görevleri, hazineye borcu olup ödeme- Ekonomik Araştırmalar Dergisi, 15(21): yenleri, devlete ait parayı zimmetine geçiren ki- 571-592. şileri incelemek ve maliye memurlarının işlerini • ÇAVUŞ, A. (2006), “Vergi İdaresinin Yüküm- ve hesaplarını denetlemekti. Başbâkî Kulları’nın lüyü Denetim Yolları”, Doktora Tezi, Mar- çok geniş yetkilere sahip olduğu ve kuruluş ta- mara Ü. SBE, 2006. rihinden itibaren 1800’lü yıllara kadar iki buçuk • EMECEN, F. (1992), “Bakbâkî Kulu”, İslam asırdan fazla bir süre denetim görevini sürdürdü- Ansiklopedisi, İstanbul: Türkiye Diyanet ğü ve köklü bir geçmişe sahip olduğu görülmek- Vakfı, 5: 126-127. tedir. Maliye Nezareti’nin kurulmasıyla Başbâkî • GIRAY, F. (2010), “Maliye Tarihi”, Ezgi Yayın- Kulları maliye müfettişi unvanını almışlardır. ları, 3. Baskı, Bursa. Tanzimat’ın ilan edildikten sonra getirilmeye • KARAMAN, K., PAMUK, Ş. “Avrupa Devlet- çalışılan yeniliklerin teftişi ve denetlenmesi için leriyle Bir Karşılaştırma: Osmanlı Bütçeleri kurulan denetim yapılarına çok önem verildiği ve Mali Yapının Evrimi”, s.27, www.ata.boun. görülmektedir. Özellikle Osmanlı Devleti tara- edu.tr/faculty/.../pamuk-Toplumsal%20 Ta- fından bütçe açıklarını finanse etmek için mâlî rih.pdf (Erişim Tarihi:13 Kasım 2012). merkezileşme yolunda ciddi adımlar atıldığı an- • KESIK, A., OĞUZ, M. (2013), “Başbâkî Kulu: laşılmaktadır. Mâlî denetim araçları ise bu mer- Osmanlı Devleti’nde Bir Denetçi”, Türk Mu- kezileşme politikasının bir parçası olarak adlan- hasebe ve Denetim Düşüncesinin Son 150 dırılabilir. Yılı (1850-2012), İstanbul: İstanbul Yeminli Mali Müşavirler Odası, s.1-17. KAYNAKÇA • KÖSE, Ö. (2000), “Dünyada ve Türkiye’de • ACAR, M. G. (2003), “Osmanlı ile Türkiye Yüksek Denetim”, 1.Baskı, Ankara: Sayış- Cumhuriyeti Vergi Sistemi’nin Karşılaştırıl- tay Yayınları, s.66,210 ması”, Vergi Dünyası dergisi, Sayı:264, s.86. • Maliye Bakanlığı Araştırma, Planlama ve • AKDAĞ, M. (1979), “Türkiye’nin İktisadi ve Koordinasyon Kurulu Başkanlığı (2001), İçtimai Tarihi”, 5.Baskı, Ankara: Tekin Yayı- Yayın No: 2001/359, Ankara, s: 147,148. nevi. • Ostrogorsky, George (1995), “Bizans Dev- • AKGÜNDÜZ, A.(2012), “Osmanlı’dan Cum- leti Tarihi”, (Çeviren: Fikret IŞILTAN), 4. huriyet’e Sayıştay (Divan-ı Muhasebat)”, Baskı, Türk Tarih Kurumu Yayınları, Anka- Osmanlı Araştırmaları Vakfı Yayınları, İs- ra, s.504 tanbul. • ÖNER, E. (2001), “Mali Olaylar ve Düzen- • AKGÜNDÜZ, A., ÖZTÜRK, S. (1999), “Bi- lemeler Işığında Osmanlı İmparatorluğu linmeyen Osmanlı, Osmanlı Araştırmaları ve Cumhuriyet Döneminde Mali İdare”, Vakfı”, İstanbul, s.436. Maliye Bakanlığı Araştırma, Planlama ve • AKSOY, T. (2006), “Tüm Yönleriyle Dene- Koordinasyon Kurulu Başkanlığı, Yayın No: tim”, Yetkin Yayınları, Ankara, s. 47. 2001/359, Ankara.

21 • PAKALIN, M.Z. (1971) “Osmanlı Tarih De- acarindex-1423911457.pdf, Sayıştay Der- yimleri ve Terimleri Sözlüğü”, Ankara: Milli gisi, Sayı 87. Eğitim Bakanlığı. • TABAKOĞLU, A.(1985), “Osmanlı Maliyesi”, • PAMUK, Ş. (2010a), “Osmanlı Ekonomisi ve Dergah Yayınları, İstanbul, s.153. Kurumları”, Türkiye İş Bankası Kültür Ya- • TABAKOĞLU, A., TAŞDIREK, O. Ç. (2015), yınları, 3. Baskı, İstanbul. “Osmanlı’da Mali Denetimin Kurumsal Ge- • PAMUK, Ş. (2010b), “Osmanlı-Türkiye İkti- lişimi-Maliye Teftiş Heyetinin Kuruluşu”, sadi Tarihi 1500-1914”, İletişim Yayınları, 6. Yönetim ve Ekonomi Araştırmaları Dergisi Baskı, İstanbul. - Cilt:13 Sayı:2 (Mayıs 2015) • PARLAK, Müslüm ve Zeliha, “Osmanlı Mali • TOSUNER, M. (1989), “1980 Sonrası Türk Sistemi ve Divan-ı Muhasebata Giden Yol”, Vergi Sisteminin Yapısı ve Gelişimi”, Bay- www.acarindex.com/dosyalar/makale/ raklı Matbaacılık, İzmir, s.2.