Finansowanie Budżetowe Służb Specjalnych W Państwach Należących Do Unii Gospodarczo- Walutowej - Studia Przypadków

UNIWERSYTET EKONOMICZNY W KRAKOWIE

KRAKOWSKA SZKOŁA BIZNESU

STUDIA PODYPLOMOWE

MECHANIZMY FUNKCJONOWANIA STREFY EURO

Krzysztof Passella

Sylwia Finik

Finansowanie budżetowe służb specjalnych w państwach należących do Unii Gospodarczo- Walutowej - studia przypadków

Praca napisana pod kierunkiem Dr Katarzyny Stabryły-Chudzio

Kraków 2016 rok Spis treści

Wstęp 3 1. Porównywalność danych budżetu państwa do informacji publikowanych przez służby specjalne 6 2. Hipotezy badawcze 8 3. Horyzont czasowy obserwacji 9 4. Baza danych finansowania służby specjalnych w Unii Gospodarczo-Walutowej 9 5. Napotkane problemy analityczne 11 6. Propozycja wyboru metodyki do porównań ilościowych 15 7. Studia przypadku 18 7.1. Porównanie wydatków budżetów centralnych Rzeczypospolitej Polskiej i Republiki Federalnej 18 Niemiec przeznaczonych na cywilne i wojskowe służby specjalne w latach 2007 - 2014 7.2. Problemy w analizie porównawczej kosztów pomiędzy holenderskimi a polskimi służbami 33 wywiadu i kontrwywiadu 7.3. Brytyjski system służb specjalnych prowadzący działania w skali światowej 51 Podsumowanie 55 Literatura 60 Wykaz aktów prawnych 63 Spis tablic 63 Spis wykresów 65 Załączniki Baza danych budżetów centralnych, wskaźników makroekonomicznych i wydatków na służby specjalne w Unii Gospodarczej i Walutowej - płyta CD

2 Wstęp

W od pierwszej dekady XXI wieku można zaobserwować w państwach demokratycznych proces udostępniania szerokiej opinii publicznej rocznych raportów z działalności służby specjalnych. Są to sprawozdania publikowane drogą elektroniczną, które w sposób ogólny, z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa, omawiają zakres wykonywanych czynności i odpowiedzialności oraz osiągnięcia wybranych służb specjalnych. Dane organizacyjne pojawiają się w formie uproszczonych opisów, albo jako schematy struktur, wynikające z obowiązujących ustaw i rozporządzeń powołujących poszczególne służby specjale. Natomiast informacje o finansowaniu budżetowym są zamieszczane w formie całkowitych rocznych wydatków. Dochodzą do tego zestawienia ilościowe na temat, przykładowo liczby prowadzonych postępowań przygotowawczych i śledztw, wniosków do organów sądowych o przeprowadzenie kontroli operacyjnych, sprawdzeń osób i podmiotów gospodarczych ubiegających się o dostęp do informacji niejawnych, wydawania opinii odnośnie do koncesji na obrót bronią, opiniowania wniosków wizowych czy ilości incydentów komputerowych w zakresie naruszeń bezpieczeństwa państwa. Powyższe źródła są pomocne do rozpoczęcia badań porównawczych nad finansowaniem ze środków publicznych działalności tajnych służb państwowych, która to tematyka praktycznie nie istnieje w pracach badawczych dotyczących kształtowania się budżetów w Unii Gospodarczej i Walutowej. Natomiast pole badawcze funkcjonujące pod ogólną nazwą „intelligence studies” zaczęło się pojawiać w jawnej formie w latach 60. w USA i później w latach 70. XX wieku w Wielkiej Brytanii. Możliwości operacyjne i analityczne służb specjalnych są powiązane z ich bieżącą pozycją finansową, jaka jest im przypisywana w budżetach państwa, najczęściej na poziomie budżetu centralnego lub wewnątrz budżetów ministerstw obrony lub spraw wewnętrznych, czy spraw zagranicznych. Badania naukowe nad działalnością służb specjalnych zwykle koncentrują się na kwestiach politologicznych, bezpieczeństwa i zarządzania. Niemniej nie występują ograniczenia, aby nie mogły dotyczyć również finansowych ograniczeń nakładanych na tajne służby, jak i inwestycji w nich prowadzonych ze środków publicznych. Nawet jeśli ze względu na zasady tajności, wpisane niewątpliwie w specyfikę działalności służb specjalnych, będzie można się

3 posługiwać tylko ogólnymi kwotami wydatków bieżących, czy majątkowych1. Wówczas, zapewne możliwe będzie dostrzeżenie tendencji przenoszenia polityki bezpieczeństwa państwa na wzmacnianie lub deprecjonowanie możliwości działań służb specjalnych, poprzez tworzenie lub odbieranie im podstaw finansowych do prowadzenia statutowych czynności narzuconych służbom przecież ustawowo. Poszczególne państwa demokratyczne w różnych sposób podchodzą do informowania opinii publicznej odnośnie do wydatków przeznaczanych ze środków publicznych na poszczególne służby specjalne. Różna jest też szczegółowość danych oraz kanały, przez które można pozyskać informacje do analizy. Są to przede wszystkim trzy źródła pierwotne: ustawy i sprawozdania z wykonania budżetu państwa, dzienniki urzędowe ministerstw oraz publicznie dostępne raporty roczne, publikacje analityczne i instruktażowe samych służb specjalnych. Wartościowe są także artykuły w prasie codziennej lub nawet krótkie notatki prasowe o zmianach budżetowych do wnioskowania o bieżącej sytuacji finansowej służb specjalnych. Odnosząc się do spraw związanych z bezpieczeństwem Unii Europejskiej należy zauważyć, iż z drugiego i trzeciego filaru, na którym opierała się Unia Europejska, czyli „wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa” oraz „wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych”2 wcale nie wynika obowiązek współpracy pomiędzy służbami specjalnymi integrujących się państw europejskich3. Tym bardzie nie występuje przymus wymiany informacji, czy w ogóle tworzenia paneuropejskich struktur wywiadowczych i kontrwywiadowczych. Formy i zakres współpracy tajnych służb pozostawiono w dyspozycji umów międzyrządowych, a także w mniejszym stopniu multilateralnych platform współpracy4, w przeciwieństwie do chociażby współpracy sądowniczej, czy służb ochrony granic z państw Unii Europejskiej i ze Strefy Schengen.

1 Na potrzeby niniejszej pracy wydatek i koszt zostały przyjęte jako synonimy, co z punktu widzenia nauk o finansach i rachunkowości jest pewnym uproszczeniem, w którym niejako podejście memoriałowe jest zrównane do kasowego. Tak samo zrównano pojęcie nakładów z wydatkami budżetowymi. 2 J.W. Wiktor, Rynek Unii Europejskiej: koncepcja i zasady funkcjonowania, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2005, s. 56. 3 Szerzej o współpracy służb specjalnych państw Unii Europejskiej i relacjach transatlantyckich w tym zakresie można znaleźć w publikacjach autorów brytyjskich i amerykańskich, przykładowo: R.J. Aldrich, US-European Intelligence Co-operation on Counter-terrorism: Low Politics and Compulsion, The British Journal of Politics and International Relations, 2009, vol. 11, no. 1; R.J. Aldrich, Transatlantic Intelligence and Security Cooperation, International Affairs, 2004, vol. 80, no. 4; St. Lefebvre, The Difficulties and Dilemmas of International Intelligence Cooperation, International Journal of Intelligence and CounterIntelligence, 2003, vol. 16, no. 4; B. Müller-Wille, The Effect of International Terrorism on EU Intelligence Co-operation, Journal of Common Market Studies, 2008, vol. 46, no. 1.; J.I. Walsh, Intelligence-Sharing in the European Union: Institutions Are Not Enough, Journal of Common Market Studies, 2006, vol. 44, no. 3, op. cit. s. 625 - 643. 4 Przykładowo: Centrum Satelitarne UE [https://www.satcen.europa.eu/].

4 Służby specjalne w państwach Europy Zachodniej, pomimo wysokiego stopnia rozwoju gospodarczego, a co za tym idzie znaczących dochodów budżetowych, nie są w stanie prowadzić równocześnie swoich działań we wszystkich znaczących regionach na świecie. W konsekwencji muszą specjalizować się w najbardziej istotnych zagadnieniach i punktach zapalnych generujących realne zagrożenia dla bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego oraz gospodarki kraju. Koncepcję „wywiadu totalnego” próbuje z pewnym powodzeniem realizować USA jako supermocarstwo, czyli tzw. kraj centrum5. Podobne aspiracje mają jeszcze Federacja Rosyjska, Chiny i Francja. Natomiast Wielka Brytania także zakłada, iż w skali ogólnoświatowej rozpoznaje i wyprzedzająco przeciwdziała zagrożeniom, które uważa za kluczowe dla swojego bezpieczeństwa wewnętrznego oraz pozycji międzynarodowej. Jest tak ze względu wciąż żywe w elitach politycznych tradycje mocarstwa kolonialnego, obecnie przekładające się na rywalizację o wpływy polityczne, a także rynki zbytu oraz surowce w Afryce, Bliskim Wschodzie, Ameryce Południowej i w Azji. Założenie totalnego wywiadu dla służb specjalnych Wielkiej Brytanii państwa, które nie jest w strefie euro i nie jest objęte derogacją, a przede wszystkim posiada własną walutę światową, wynika także z szczególnie silnych relacji transatlantyckich i ścisłego współdziałania z USA. Praktycznie współpraca amerykańsko-angielska miała miejsce we wszystkich konfliktach zbrojnych, gdzie znacząco był i jest zaangażowany amerykański potencjał bezpieczeństwa6. Niemniej USA i tak nie są w stanie rozwiązać samodzielnie wszystkich problemów wywiadowczych i finansować bardzo kosztowym operacji antyterrorystycznych równocześnie na wszystkich kontynentach i na wszystkich poziomach: strategicznym, operacyjnym i taktycznym. Jeszcze na początku Zimnej wojny USA utworzyły w przeciwwadze do wrastającej penetracji i wywrotowej działalności służb specjalnych ZSRR oraz jego państw satelickich, niejawny „sojusz wywiadowczy 5-ciu”7, który funkcjonuje po dzień dzisiejszy. Został oparty na ścisłej współpracy służb specjalnych USA8, Wielkiej Brytanii, Kanady, Australii i Nowej Zelandii w szczególności we

5 Kraje centrum charakteryzuje: koncentracja światowego kapitału, przewodzenie w wyścigu technologicznym, wysoka wydajność pracy, stabilny system walutowy i niskie ryzyko inwestycyjne, bardzo wysoki PKB przypadający na statystycznego mieszkańca oraz duży, nowoczesny i sprawny potencjał wojskowy i zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego, zdolny do prowadzenia interwencji zbrojnej w dowolnym regionie świata. 6 Wyjątek stanowił tutaj konflikt o kontrolę nad Kanałem Sueskim w 1956 roku, w którym interwencja zbrojna Francji, Wielkiej Brytanii, przy jednoczesnej ofensywie na Półwyspie Synajskim Izraela przeciwko Egiptowi nie została wsparta ani militarnie i politycznie, ani poprzez podtrzymanie wartości funta przez USA, zob. V. Bogdanor, The Suez Crisis, Gresham Collage, London 2015 [http://www.gresham.ac.uk/visiting-professor-of-political-history]. 7 Nazwa potoczna wprowadzona przez autorów na potrzeby niniejszej pracy. Odzwierciedla pewien konglomerat różnorodnych umów, operacji i systemów działań wywiadów i służb bezpieczeństwa. 8 Tzw. IC – Intelligence Community, ale występuje też zbliżona nazwa skrót IIC – International Intelligence Community, która oznacza międzynarodową, bardzo szeroką koalicję antyterrorystyczną służb specjalnych, utworzoną

5 wspólnym prowadzeniu wywiadu elektronicznego i wymianie informacji zdobytych ze źródeł osobowych oraz współdziałaniu w operacjach anty- i kontr-terrorystycznych. Każda profesjonalna służba specjalna powinna mieć możliwość elastycznego finansowania swojej działalności operacyjnej, zarówno w swoim macierzystym kraju, jak i za granicą. Stąd wiedza o optymalnym dysponowaniu środkami publicznymi staje się kluczowa przy oczekiwaniu ze strony władzy wykonawczej wysokiej efektywności od służb specjalnych. Właściwe, długoterminowe inwestowanie środków budżetowych w służby wywiadowcze, kontrwywiadowcze i bezpieczeństwa wewnętrznego powinno przekładać się w szybie rozpoznawanie, a następnie zwalczanie współczesnych zagrożeń w skali globalnej, także odnoszących się do państw połączonych wspólnymi systemem monetarnym w Eurolandzie, ze strony przestępczości zorganizowanej, w tym szczególnie prania brudnych pieniędzy i wyłudzenia nienależnego podatku od wartości dodanej w strefie euro, ale także zagrożeń terrorystycznych, przestępstw narkotykowych, nielegalnego handlu bronią, współczesnego niewolnictwa oraz finansowania ruchów ekstremistycznych i fundamentalistycznych, zagrażających porządkowi prawnemu i gospodarce Unii Europejskiej i jej Unii Gospodarczo-Walutowej.

1. Porównywalność danych budżetu państwa do informacji publikowanych przez służby specjalne

W Polsce jedynie Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego od 2008 roku udostępnia raporty ze swojej rocznej działalności. Pozostałe cztery służby specjalne, tj.: Agencja Wywiadu (AW), Służba Wywiadu Wojskowego (SWW), Służba Kontrwywiadu Wojskowego (SKW), Centralne Biuro Antykorupcyjne (CBA), przedstawiają tylko za pomocą stron internetowych charakter swojej pracy i oczekiwania wobec potencjalnych kandydatów9: Kierując się jednak potrzebą ustalenia finansowej pozycji służb specjalnych w polityce fiskalnej państwa, należy przede wszystkim sięgnąć do planów i sprawozdań budżetowych, jako skutecznego narzędzia weryfikacji danych zamieszczanych w raportach i na strona internetowych przez kierownictwo służb specjalnych. przez USA po ataku w dniu 11.09.2001 r. w Nowym Yorku i w Waszyngtonie, zob. Reveron D.S., Old Allies, new Friends: Intelligence-sharing in the War on Terror, Foreign Policy Research Institute, Philadelphia, Summer 2006. 9 Funkcjonariusze Agencji Wywiadu prowadzą od 2013 roku na wybranych uczelniach wyższych otwarte prelekcje, przykładowo: Uniwersytet Wrocławski 29.01.2013 r. i 15.04.2014 r. „Rola wywiadu we współczesny świecie”, Uniwersytet Opolski 27.11.2014 r. „Rola, działalność i miejsce Agencji Wywiadu w systemie państwa”, Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej 12.03.2015 r. i 15.03.2016 r. „Rola, działalność i miejsce AW w strukturach państwowych”.

6 Przyjmując powyższe założenie badawcze, wydatki w strefie euro na służby specjalne zostaną ustalone w pierwszej kolejności na podstawie sprawozdań z wykonania budżetu centralnego poszczególnych państw, a dopiero w drugim etapie skonfrontowane z dostępnymi raportami i informacjami internetowymi, opublikowanymi przez niektóre ze służb specjalnych. Powyższe podejście jest spowodowane trudnymi do rozstrzygnięcia okolicznościami, czy dane liczbowe pochodzące ze służb z całą pewnością odnoszą się do wydatków wykonanych, czy też są zlepkiem środków publicznych planowanych z faktycznie spożytkowanymi przez służbę specjalną. Przykładowo, w Raporcie z działalności Agencji Bezpieczeństwo Wewnętrznego w 2014 roku podano na stronie 12 całkowite wydatki budżetowe: 2014 r. 500,2 mln zł 2013 r. 502,7 mln zł 2012 r. 500,8 mln zł 2011 r. 502,3 mln zł 2010 r. 489,0 mln zł podczas, gdy według sprawozdań rocznych z wykonania budżetu państwa były to kwoty10: 2014 r. 500,173 mln zł 2013 r. 498,281 mln zł 2012 r. 507,348 mln zł 2011 r. 513,736 mln zł 2010 r. 514,685 mln zł Występuje zgodność tylko dla danych z roku 2014. Natomiast dla lat 2010 - 2013 w raporcie ABW podano wydatki rzekomo wykorzystane przez agencję, a tymczasem były to kwoty planowane na początek roku w budżecie państwa11. 2014 r. 499,788 mln zł 2013 r. 502,670 mln zł 2012 r. 500,786 mln zł 2011 r. 502,307 mln zł 2010 r. 489,010 mln zł

10 Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 201x r., Ministerstwo Finansów, Warszawa, 0-12 Wydatki budżetu państwa wg części, część 57. 11 Sprawozdania operatywne z wykonania budżetu państwa za miesiąc styczeń od roku 2010 do roku 2014, Ministerstwo Finansów, Warszawa, część 57.

7 2. Hipotezy badawcze

Hipoteza ogólna: Wzrost wydatków na służby specjalne w Unii Europejskiej został wymuszony polityką bezpieczeństwa USA w stosunku do Europy po utworzeniu tzw. „koalicji antyterrorystycznej” w 2001 roku.

Hipoteza cząstkowa 1: Pomimo kryzysu na światowych rynkach finansowych w latach 2007 - 2009 w Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW) następowało zwiększenie udziału wydatków na służby specjalne w budżetach centralnych państw strefy euro.

Hipoteza cząstkowa 2: Wejście niektórych z państw Europy Środkowo-Wschodniej do strefy euro wymusiło na ich finansach publicznych podporządkowanie się trendowi zwiększających się nakładów na bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne, w tym na dofinansowanie służb specjalnych.

Hipoteza cząstkowa 3: Okresy wzrostów lub spadków wydatków na służby specjalne w strefie euro są dodatnio i silnie skorelowane z procykliczną polityką kształtowania wydatków budżetów centralnych poszczególnych państw.

Hipoteza cząstkowa 4: Kraje południa UGW, wchodzące w skład zewnętrznej bariery Unii Europejskiej, czyli od strony Morza Śródziemnego i Afryki Północnej oraz Bliskiego Wschodu, musiały zwiększyć nakłady na swoje służb specjalne bez względu na sytuację ekonomiczną, jaka w nich panowała w okresie kryzysu finansowego i w latach następnych.

8 3. Horyzont czasowy obserwacji

Do porównań pomiędzy budżetami państw strefy euro, a także dla pozostałych członków Unii Europejskiej wybrano okres od 2007 do 2014 roku, ze względu na poniższe czynniki: - początek kryzysu na międzynarodowych rynkach finansowych w 2007 roku, wraz z jego reperkusjami po 2009 roku, - wejście do strefy euro państw byłego bloku komunistycznego: Słowenii (01.01.2007 r.), Słowacji (01.01.2009 r.), Estonii (01.01.2011 r.), Łotwy (01.01.2014 r.) i Litwy (01.01.2015 r.), - ukształtowania się w drugiej połowie 2006 r. obecnie obowiązującej w Rzeczypospolitej Polskiej struktury służb specjalnych, na którą składają się funkcjonujące: * od dnia 29 czerwca 2002 roku Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencja Wywiadu, powstałe z podziału Urzędu Ochrony Państwa (UOP), * od dnia 1 października 2006 roku Służba Kontrwywiadu Wojskowego i Służba Wywiadu Wojskowego , utworzone po likwidacji Wojskowych Służb Informacyjnych (WSI), * od dnia 24 lipca 2006 roku zupełnie nowa służba specjalna pn. Centralne Biuro Antykorupcyjne. Nie ujęto roku 2015, bowiem w jednej strony dane makroekonomiczne zamieszczone w serwisie Eurostat są dla minionego roku tylko szacunkowe, a z drugiej strony nie opublikowano jeszcze w wielu państwach Unii Europejskiej sprawozdań zamykających rok 2015.12

4. Baza danych finansowania służby specjalnych w Unii Gospodarczo- Walutowej

Wykonanie porównań wydatków budżetowych przeznaczonych na cywilne i wojskowe służby specjalne wymaga skonstruowania specjalistycznej bazy danych, która obecnie jest w fazie ciągłego uzupełniania i udoskonalania przez autorów. Jej ostania wersja w programie Excel została dołączona do niniejszego opracowania. Baza jest sporządzana w języku angielskim, bowiem w przyszłości będzie stanowić podstawę do przygotowania publikacji zagranicznej.

12 Na dzień 03.04.2016 r. na stronie internetowej Ministerstwa Finansów było dostępne Sprawozdanie operatywne z wykonania budżetu państwa za styczeń - listopad 2015 roku [http://www.mf.gov.pl/ministerstwo- finansow/dzialalnosc/finanse-publiczne/budzet-panstwa/wykonanie-budzetu-panstwa/].

9 Najważniejszym przyjętym założeniem przy tworzeniu bazy było oparcie się w pierwszej kolejności na danych źródłowych, tj. zaczerpniętych wprost z oryginalnych sprawozdań budżetowych, a dopiero w następnym podejściu wykorzystywano dane Eurostatu dotyczące produktu krajowego brutto i liczby ludności. Ostatni poziom ufności zajmowały informacje finansowe pochodzące ze sprawozdań poszczególnych służb specjalnych. Baza została podzielona na dwa zakresy: państwa należące do strefy euro (Eurozone countries) i pozostałe państwa wchodzące w skład Unii Europejskiej (Others EU countries). Następnie dla każdego w krajów członkowskich wydzielono sześć segmentów danych, ujęte w przekrojach rocznych od 2007 do 2014 roku, są nimi: 1) dochody i wydatki budżetu państwa (dokładniej budżetu centralnego) oraz deficyt lub nadwyżka budżetowa, wyrażone w euro. Dla państw poza strefą euro lub w przypadku państw, które dołączyły do UGW po 2006 roku przedstawiono dane w walucie krajowej w przeliczeniu na euro po średnim kursie Narodowego Banku Polskiego, podawanym na ostatni dzień rozliczeń roku kalendarzowego. Natomiast w przypadku roku poprzedzającego wstąpienie danego państwa do strefy euro wielkości budżetowe przeliczono po kursie ostatecznej zamiany waluty krajowej na walutę euro. Przykładowo, dla Estonii dochody i wydatki roku 2010 przeliczono po kursie 1 EUR = 15,6466 EKK obowiązującym w dniu 1 stycznia 2011 roku przystąpienia tego kraju do unii walutowej. 2) liczba ludności według danych Eurostatu, 3) wskaźniki makroekonomiczne:

- produkt krajowy brutto PKBnom w cenach bieżących w euro na postawie danych Eurostatu (Gross Domestic Product at current prices),

- produkt krajowy brutto w parytecie siły nabywczej PKBPSN w cenach bieżących w euro na postawie danych Eurostatu (GDP at current prices in Purchasing Power Standards),

- PKBnom per capita i PKBPSN per capita w euro z tym, że nie przepisano danych wprost z bazy Eurostatu, a we własnym zakresie podzielono wielkości produktów krajowych brutto przez liczbę ludności, 4) dochody i wydatki budżetu centralnego według zestawień Eurostatu, 5) wydatki ministerstwa spraw wewnętrznych i wydatki na obronność państwa,

10 6) wydatki budżetowe służb specjalnych, cywilnych i wojskowych w przekroju na środki planowane na początku roku i kwoty wykonane z końcem roku budżetowego.13

5. Napotkane problemy analityczne

Oprócz zasadniczej, wspomnianej już przeszkody związanej z różnicami pomiędzy wydatkami pochodzącymi z publicznych sprawozdań służb specjalnych a wydatkami określonymi na podstawie sprawozdań z wykonania budżetu państwa, dochodzi jeszcze szereg innych komplikacji w wypracowaniu spójnego procesu analitycznego:

1) Dane pochodzące z serwisu Eurostat dotyczące dochodów i wydatków budżetu centralnego (central government) różnią się od informacji podawanych w sprawozdaniach z wykonania budżetu centralnego poszczególnych państw. Przykładowo, na poniższym wykresie zamieszczono porównanie dla Austrii, Cypru, Holandii, Niemiec i Polski. Należy nadmienić, iż Eurostat oprócz danych dla budżetów centralnych podaje również skonsolidowane budżety państw (general government), budżety władz lokalnych, w tym samorządów (local government), budżety federalne (state government, dotyczy Austrii, Hiszpanii i Niemiec) i budżety funduszy ubezpieczeń społecznych (social security funds).

13 Do chwili złożenia niniejszego opracowania autorzy dotarli do pełnych wydatków budżetowych służb specjalnych, planowanych i wykonanych, dotyczących tylko Polski, Niemiec i Holandii oraz całkowitych wydatków na służby specjalne Wielkiej Brytanii. W sprawozdaniach rządu brytyjskiego i komisji nadzorczej parlamentu, Intelligence and Security Committee of Parliament, rozdział środków na poszczególne służby specjalne MI6, MI5, GCHQ został usunięty, co będzie jeszcze dokładnie przedstawione w trzecim studium przypadku.

Rys. 1. Porównanie dochodów budżetów centralnych według sprawozdań budżetowych i danych Eurostatu dla wybranych państw w strefie euro i dla Rzeczypospolitej Polskiej Źródła: 1. Begrotingsstaten Rijksbegroting (2007 - 2016), Rijksoverheid, Den Haag [http://www.rijksbegroting.nl/2016/voorbereiding/begroting], 2. Bericht der Bundesregierung Budgetbericht (2007 - 2014), Bundesministerium für Finanzen, Wien [https://www.bmf.gv.at], 3. Cyprus state budget (2010 - 2015), Ministry of Finance, Nicosia [http://www.mof.gov.cy], 4. Government finance and EDP statistics (2005 - 2014), Eurostat, European Commission, the European Union [http://ec.europa.eu/eurostat/web/government-finance-statistics/data/main-tables], 5. Haushaltsrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr (2007 - 2014), Bundesministerium der Finanzen, Berlin [http://www.bundesfinanzministerium.de], 6. Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za lata 2007 - 2014, Rada Ministrów, Ministerstwo Finansów, Warszawa [http://www.mf.gov.pl].

2) Ogólnie można stwierdzić, iż nie istnienie jeden model podporządkowania służb specjalnych władzy wykonawczej i ich finansowania budżetowego. W niektórych państwach poszczególne tajne służby podlegają bezpośrednio premierowi, będąc równocześnie centralnymi organami administracji rządowej, tak jak ma to miejsce w Polsce, w innych są nadzorowane przez ministra

12 spraw wewnętrznych, ministra obrony czy też ministra spraw zagranicznych14. W konsekwencji ich budżety mogą występować w różnych pozycjach w budżetach państwa, czyli jako główne części budżetów centralnych lub składowe finansów ministerstw, którym podlegają. W Polsce środki budżetowe przekazywane oficjalnie do CBA, ABW i AW są odpowiednio przedstawiane w miesięcznych sprawozdaniach operatywnych w części 56, 57 i 59 oraz w sprawozdaniu rocznym z wykonania budżetu państwa. Natomiast, zrealizowane wydatki na rzecz SKW i SWW są ujmowane w sprawozdaniu rocznym z wykonania budżetu państwa w części 29, dziale 752 Obrona narodowa, a ściślej w rozdziale 75217 Służba Wywiadu Wojskowego i 75218 Służba Kontrwywiadu Wojskowego. Stąd, aby prześledzić zmiany w budżetach wojskowych służb specjalnych należy sięgnąć do Dzienników Urzędowych Ministra Obrony Narodowej. Na powyższej podstawie autorzy zbudowali osobne, szczegółowe bazy danych, które pozwalają obserwować od roku 2006 zmiany w wydatkach SKW i SWW z dokładnością do kategorii wydatków, czyli z rozbiciem na kilkadziesiąt kosztów rodzajowych, które następnie zostały poddane przekształceniom analitycznym, tj. grupowaniu w zespoły: 1) wynagrodzenia, świadczenia i koszty osobowe, 2) fundusz operacyjny (począwszy od budżetu 2016 r. został ukryty w innych pozycjach kosztowych SWW i SKW), 3) wydatki inwestycyjne i remontowe, 4) usługi zewnętrzne, 5) wyposażenie i materiały, 6) pozostałe wydatki. Porównywalność danych pomiędzy polskimi służbami specjalnymi, zarówno cywilnymi, jak i wojskowymi została zapewniona poprzez ujęcie wydatków budżetowych tychże instytucji rządowych w paragrafach: 1) świadczenia na rzecz osób fizycznych (gr. 300),

14 W polskim porządku prawnym szefowie wszystkich pięciu służb specjalnych podlegają Prezesowi Rady Ministrów z tym, że od dnia 16 listopada 2015 r. bezpośrednie sprawowanie nadzoru, kontroli i koordynowania działalności ABW, AW, SKW, SWW i CBA w imieniu premiera wykonuje Minister Koordynator Służb Specjalnych, §1 ust. 2 Rozporządzania Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra – Członka Rady Ministrów Mariusza Kamińskiego – Koordynatora Służb Specjalnych, Dz. U. z 2015 r., poz. 1921. Niemniej, na podstawie art. 3 ust. 1 Ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego, Dz. U. z 2006 r., nr 104, poz. 709, Szefowie SKW i SWW podlegają bezpośrednio Ministrowi Obrony Narodowej (z zastrzeżeniem uprawnień Prezesa Rady Ministrów lub Ministra Koordynatora Służb Specjalnych w przypadku jego powołania - art. 3 ust. 2). Wcześniej koordynatorami służb specjalnych byli Z. Siemiątkowski 01.01.1997 r. – 31.10.1997 r., J. Pałubicki 31.10.1997 r. – 19.10.2001 r., Z. Wasserman 31.10.2005 r. – 16.11.2007 r. i J. Cichocki 25.02.2013 r. – 16.11.2015 r.

13 2) wydatki bieżące (gr. 400), 3) wydatki majątkowe (gr. 600). Wymagało to również sporządzenia osobnych baz danych dla Agencji Wywiadu i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz w celu zachowania ciągłości w nieistniejącymi już służbami, a także baz danych dla wydatków Urzędu Ochrony Państwa i Wojskowych Służb Informacyjnych, które powstały w wyniku przemian politycznych po 1989 roku15.

3) Oprócz wspomnianego już różnego podporządkowania budżetowego poszczególnych służb specjalnych, może wystąpić dodatkowy czynnik formalny komplikujący porównania ilościowe. A mianowicie, występują sytuacje, w których pojedyncza agencja rządowa łączy w sobie funkcje wywiadu cywilnego i wywiadu wojskowego, jak ma to miejsce w przypadku służby wywiadowczej Republiki Federalnej Niemiec, działającej pn. Bundesnachrichtendienst, powszechnie określaną skrótem BND16. Innym przypadkiem jest łączenie funkcji wywiadowczej i kontrwywiadowczej, czy szerzej niejawnej działalności na rzecz bezpieczeństwa państwa w jednej organizacji, czego przykładem jest austriacka Federalna Służba Ochrony Konstytucji i Przeciwdziałania Terroryzmowi17 oraz holenderska służba wywiadu i bezpieczeństwa wewnętrznego AIVD, a także połączona służba wywiadu i kontrwywiadu wojskowego MIVD Królestwa Holandii.

15 UOP został powołany Ustawą z 6 kwietnia 1990 roku o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. z 1990 r., nr 30, poz. 180 z późn. zm.) i powstał w miejsce Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych ct. „Trzeba zaznaczyć, iż na podstawie Zarządzenia nr 043/90 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1990 roku, z tymże dniem Służba Bezpieczeństwa zaprzestała działalności, z wyjątkiem kontynuacji operacji wywiadowczych i kontrwywiadowczych mających istotne znaczenie dla bezpieczeństwa państwa (wyjątek dotyczył również osób podejrzanych o szpiegostwo lub dokonanie zamachu terrorystycznego). Swoje zadania wykonywało nadal również Biuro Szyfrów”. Bazą dla nowych kadr UOP była weryfikacja funkcjonariuszy SB, ct. „Weryfikacji poddało się niewiele ponad 14 tysięcy osób. W sumie, pozytywnie zaopiniowano około dziesięć i pół tysiąca funkcjonariuszy, zaś blisko trzy i pół tysiąca negatywnie. Z pozytywnie zweryfikowanych w UOP zatrudniono ok. 5 tysięcy. (…) W czasie mojej pięcioletniej pracy – najpierw w UOP, a potem w MSW – poznałem setki oficerów byłej SB – wywiadu, kontrwywiadu, Biura Szyfrów, Biura Śledczego, ale także policji politycznej (Departamentu III, Departamentu V), obserwacji, techniki i ewidencji.”, zob. A. Milczanowski, Jak trafiłem do Urzędu Ochrony Państwa, Przegląd Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wydanie specjalne, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Warszawa 2010, s. 43 i 45. WSI zostały utworzone z połączenia komunistycznych struktur Ludowego Wojska Polskiego, tj. Oddziału II Sztabu Generalnego (wywiadu wojskowego) i niektórych komórek Wojskowej Służby Wewnętrznej (WSW) zajmującej się działalnością kontrwywiadowczą. Z pozostałej części WSW utworzono Żandarmerię Wojskową, dokładny opis zob. Sł. Cenckiewicz, Długie ramię Moskwy: wywiad wojskowy Polski Ludowej 1943 - 1991, Zysk i S-ka Wydawnictwo, Poznań 2011, op. cit. s. 377 - 387. 16 Szerzej o genezie powstania BND pisze Borkowski K., Organizacja Gehlena: początki służb specjalnych RFN, [w:] Wróblewski W. [red.], Wywiad i kontrwywiad w świecie, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2009, s. 227 - 240. 17 BVT: Bundesamt für Verfassungsschutz und Terrorismusbekämpfung (Federal Office for the Protection of the Constitution and Counter-Terrorism).

14 4) W badaniach nad finansami służb specjalnych mogą wystąpić sytuacje, iż danych o wydatkach budżetowych niektórych tajnych służb nie będzie można pozyskać, ani ze sprawozdań budżetowych, ani ze stron internetowych i upublicznianych raportów służb specjalnych. Wówczas pozostaje skorzystanie z metody szacunkowej opartej na analizie budżetów ministerstw spraw wewnętrznych i ministerstw obrony narodowej. Proponuje się przy tym, aby wykorzystać dane o wydatkach służb specjalnych pochodzące z poszczególnych państw strefy euro lub w ogólności Unii Europejskiej, a następnie należy spróbować określić ich udział procentowy w stosunku do wydatków ministerstw odpowiedzialnych za bezpieczeństwo wewnętrzne i obronność danego kraju. W kolejnym roku można wykorzystać powyższy udział procentowy do ustalenia szacunkowych kosztów służb specjalnych w tych krajach, gdzie brak jest jakichkolwiek informacji finansowych dotyczących tajnych służb, ale są dostępne dane budżetowe o wydatkach ministerstwa spraw wewnętrznych i ministerstwa obrony narodowej. Przy czym porównania powinny być dokonywane dla państw o adekwatnym potencjale gospodarczym i ludnościowym.

5) Okres sprawozdawczy w niektórych państwach, np. w Wielkiej Brytanii jest przesunięty czasowo o jeden kwartał tj., rozpoczyna się w kwietniu bieżącego roku, a kończy w marcu roku następnego, co w powoduje pewną rozbieżność w porównaniach danych makroekonomicznych pochodzących z Eurostatu z danymi ze sprawozdań z wykonania budżetu państwa.

6. Propozycja wyboru metodyki do porównań ilościowych

Zebranie w jedną bazę danych podstawowych informacji dotyczących finansów publicznych i wskaźników makroekonomicznych, takich jak: - dochody i wydatki budżetów centralnych państw strefy euro, - dochody i wydatki budżetów centralnych wszystkich państw Unii Europejskiej, - potencjał ludnościowy, - produkt krajowym brutto nominalny i w parytecie siły nabywczej, - wydatki budżetowe na służby specjalne, - wydatki przeznaczone na ministerstwa spraw wewnętrznych, - wydatki na obronność,

15 stwarza szereg możliwości prowadzenia prostych analiz ilościowych. Należy jednak zaproponować pewną systematykę w przetwarzaniu i analizie danych, która pozwalałaby na wyciągnięcie ogólnych wniosków i potwierdzenie lub sfalsyfikowanie przyjętych hipotez.

I. Porównania obszarowe, jako spojrzenie podstawowe Odniesienia ilościowe w stosunku do wydatków budżetowych przeznaczanych na służby specjalne będą polegać na porównaniach pomiędzy poniższymi obszarami geograficznymi, połączonymi w pewne pola badawcze w sensie gospodarczym, ale też politycznym: 1) Rzeczpospolitą Polską. 2) całą strefą euro, 3) grupą państw byłego bloku komunistycznego, będące obecnie częścią strefy euro: Słowacja, Słowenia, Estonia, Łotwa i Litwa, 4) grupą państw południowej flanki strefy euro: Cypr, Grecja, Hiszpania, Malta i Włochy, jako podmiotami szczególnie narażonymi na bezpośredni nacisk imigracyjny i infiltrację terrorystyczną z kierunku Afryki Północnej, Bliskiego Wschodu i Azji Centralnej, szczególnie Afganistanu i Pakistanu. Z grupy wyłączono Portugalię, z uwagi na zdaniem autorów brak bezpośredniej presji ze strony powyższych obszarów generujących zagrożenia terrorystyczne, ale występują w tym kraju pewne zagrożenia przenoszone przez bliskie związki postkolonialne z Brazylią, 5) państwami strefy euro będącymi w najbliższym sąsiedztwie Polski do strony zachodniej i południowej, tj. Niemcy, Austria, Holandia, Węgry i Słowacja, 6) Wielką Brytanią, jako jedynym państwem europejskim, o który konsekwentnie można powiedzieć, iż realizuje koncepcję prowadzenia wywiadu totalnego w skali światowej.

II. Porównania czasowe W celu wyznaczenie dynamiki zmian wydatków budżetowych na służby specjalne i ich udziału w budżetach centralnych proponuje się przeprowadzenie obliczeń: 1. z roku na rok, od 2007 do 2014 roku, 2. w stosunku do roku bazowego 2007 i 2015. Porównania powinny zostać przeprowadzone w cenach bieżących (nominalnych) oraz przy wykorzystaniu wskaźnika inflacji HICP w cenach stałych (realnych) odniesionych do roku 2015.

16 III. Porównania makroekonomiczne Na podstawie danych Eurostatu proponuje się sporządzić miary wskaźnikowe w postaci: 1. wydatków budżetu centralnego na służby specjalne w przeliczeniu na jednego mieszkańca, w przekrojach: a) całkowitych wydatków, b) osobno na służby wywiadowcze i kontrwywiadowcze, c) w podziale na służby cywilne i wojskowe, 2. udziału wydatków rządowych na służby specjalne w PKB: a) nominalnym (w cenach bieżących), b) nominalnym w parytecie siły nabywczej, 3. wydatków na służby specjalne przeliczone na jednego mieszkańca i odniesione do:

c) PKBper capita nominalnego,

d) PKBper capita w parytecie siły nabywczej.

IV. Porównanie planu do wykonania wydatków na służby specjalne, tam gdzie będzie tak szczegółowy podział będzie możliwy do uzyskania, np. Polska, Niemcy, Holandia i Wielka Brytania.

17 7. Studia przypadków

7.1. Porównanie wydatków budżetów centralnych Rzeczypospolitej Polskiej i Republiki Federalnej Niemiec przeznaczonych na cywilne i wojskowe służby specjalne w latach 2007 - 2014

Zaproponowane studium przypadku jest pierwszym porównaniem polityki budżetowej pomiędzy Polską a państwami strefy euro w zakresie finansowania tajnych służb, będących jednym z kluczowych elementów informacyjnych i wykonawczych w zapewnieniu bezpieczeństwo zewnętrznego i wewnętrznego poszczególnych państw. Oprócz kooperacji informacyjnej i operacyjnej pomiędzy służbami specjalnymi w Unii Europejskiej oraz działalności takich organizacji jak np. Europol, Interpol, Frontex czy Centrum Satelitarne UE, nie można mówić o docelowej integracji struktur wywiadowczych, kontrwywiadowczych, zwalczających przestępczość zorganizowaną i korupcje w jakąś wspólną służbę specjalną Unii Europejskiej. Przede wszystkim nie jest to możliwe ze względu na kardynalną zasadę ochrony źródeł informacji w każdej ze służb specjalnych oraz niezmienny charakter w ich funkcjonowaniu, gdzie każde państwo może zarówno być partnerem do współpracy w specyficznych problemach bezpieczeństwa, jak i równocześnie jest celem do niejawnego, czyli sprzecznego z prawem sąsiada, pozyskiwania informacji politycznych, gospodarczych, naukowych, a szczególnie związanych z systemem bezpieczeństwa i obronności. Biorąc powyższe twierdzenie pod uwagę, niemalże traktując go jako aksjomat, oczywistym staje się, że porównania w budżetowaniu służb specjalnych pomiędzy poszczególnymi państwami strefy euro, czy szerzej Unii Europejskiej lub zbieżnymi gospodarczo wyodrębnionymi grupami tychże państw, stają się metodologicznie uzasadnione. W RFN połączono w jedną agencję federalną wywiad cywilny i wojskowy, działający od roku 1956 pn. Bundesnachrichtendienst, w skrócie BND z siedzibą w Pullach, podlegający bezpośrednio Kanclerzowi Niemiec. Natomiast służba specjalna BfV (Bundesamt für Verfassungsschutz) z centralą w Kolonii, powstała w 1950 roku, i której nazwa jest tłumaczona, jako Federalny Urząd Ochrony Konstytucji, jest odpowiedzialna za bezpieczeństwo wewnętrzne, w tym prowadzenie kontrwywiadu cywilnego. Ustalanie kierunków działalności BfV i pełnienie w stosunku do niej funkcji nadzorczej jest także w kompetencji Kanclerza Niemiec i podległego mu Urzędu Kanclerskiego. W Niemczech zdecydowano się przy tym na utworzenie osobnej służby kontrwywiadu wojskowego MAD (Amt für den Militärischen Abschirmdienst) z siedzibą w Köln, podległą obecnie ministrowi obrony.

18 Tab. 1. Porównanie zrealizowanych wydatków z budżetów centralnych Polski i Niemiec przeznaczonych na cywilne i wojskowe służby specjalne w cenach nominalnych (bieżących) Lata 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Dane budżetowe Całkowite wydatki budżetowe na polskie 222.092 230.348 236.606 268.457 237.437 257.170 254.636 253.934 służby specjalne [tys. EUR] Agencja Wywiadu (AW) 31.794 36.132 34.291 40.779 35.134 37.081 35.108 33.618 [tys. EUR] Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ABW) 129.576 124.397 121.873 129.961 116.314 124.100 120.149 117.348 [tys. EUR] Służba Wywiadu Wojskowego (SWW) 10.861 18.022 21.435 26.553 25.257 30.093 34.835 35.759 [tys. EUR] Służba Kontrwywiadu Wojskowego (SKW) 24.190 27.754 32.972 44.237 36 173 38.612 37.658 41.414 [tys. EUR] Centralne Biuro Antykorupcyjne (CBA) 25.671 24.043 26.035 26.927 24.559 27.284 26.886 25.795 [tys. EUR] Całkowite wydatki budżetowe na niemieckie służby 646.695 667.659 712.013 755.496 758.633 810.404 819.807 852.551 specjalne [tys. EUR] Bundesnachrichtendienst (BND) 432.667 436.621 459.707 477.581 475.522 515.852 531.171 558.590 [tys. EUR] Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) 144.839 160.713 179.394 207.496 211.362 222.580 216.491 221.710 [tys. EUR] Amt für den Militärischen 69.189 70.325 72.912 70.419 71.749 71.972 72.145 72.251 Abschirmdienst (MAD) [tys. EUR]

Wskaźniki analityczne Służby specjalne RFN 2,91 2,90 3,01 2,81 3,20 3,15 3,22 3,36 Służby specjalne RP Zmiana wydatków na polskie służby specjalne 100 104 103 113 88 108 99 100 z roku na rok [%] Zmiana wydatków na niemieckie służby 100 103 107 106 100 107 101 104 specjalne z roku na rok [%] Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetów Rzeczypospolitej Polskiej i Republiki Federalnej Niemiec.

Rys. 2. Zrealizowane wydatki budżetowe na służby specjalne Polski i Niemiec w kwotach nominalnych Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z tab. 1.

Rys. 3. Wykres zmian wydatkowania środków budżetowych na służby specjalne w Polsce i w Niemczech w kwotach bieżących wraz z zaznaczonymi liniami trendu Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z tab. 1.

Wnioski: - Rząd Republiki Federalnej Niemiec zwiększa corocznie wydatki nominalne na służby specjalne albo przynajmniej stara się utrzymać ich niezmieniony poziom tak, jak to było w rok 2011. - Zaobserwowano opadający trend finansowania polskich służb specjalnych, przy dodatnim, powolnie wznoszącym się trendzie dla bieżących nakładów na federalne służby specjalne

20 Niemiec. Występuje przy tym rozchwianie wydatków w Polsce, w przeciwieństwie do ustabilizowanej sytuacji finansowej niemieckich tajnych służb. - Wydatki w kwotach nominalnych Republiki Federalnej Niemiec na służby cywilne i wojskowe systematycznie zwiększają się w stosunku do ich polskich odpowiedników, tj. w roku 2007 były 2,7 krotnie większe, a w 2014 dysproporcja urosła się do prawie 3,4 krotnej.

Tab. 2. Zrealizowane wydatki z budżetów centralnych Polski i Niemiec na służby specjalne przeliczone na ceny stałe roku 2015 (ceny realne) według zharmonizowanego indeksu cen konsumpcyjnych HICP Lata 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Dane budżetowe Całkowite wydatki budżetowe na polskie 222.092 230.348 236.606 268.457 237.437 257.170 254.636 253.934 służby specjalne [tys. EUR] Zharmonizowany indeks cen konsumpcyjnych HICP 1,026 1,042 1,040 1,026 1,039 1,037 1,008 1,001 dla Polski, 2015 = 100 (wg. Eurostatu) Całkowite wydatki na polskie służby specjalne 275.434 278.434 274.470 299.441 258.129 269.088 256.930 254.188 odniesione do roku 2015 [tys. EUR] Całkowite wydatki budżetowe na niemieckie 646.695 667.659 712.013 755.496 758.633 810.404 819.807 852.551 służby specjalne [tys. EUR] Zharmonizowany indeks cen konsumpcyjnych HICP 1,022 1,033 1,003 1,016 1,027 1,025 1,013 1,004 dla strefy euro, 2015 = 100 (wg. Eurostatu) Całkowite wydatki budżetowe na niemieckie służb specjalne odniesione 744.874 752.466 776.819 821.795 812.212 844.829 833.786 855.961 do roku 2015 [tys. EUR] Wskaźniki analityczne Służby specjalne RFN 2,70 2,70 2,83 2,74 3,15 3,14 3,25 3,37 Służby specjalne RP Zmiana wydatków na polskie służby specjalne 100 101 99 109 86 104 95 99 z roku na rok w cenach stałych roku 2015 [%] Zmiana wydatków na niemieckie służby specjalne 100 101 103 106 99 104 99 103 z roku na rok w cenach stałych roku 2015 [%] Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetów centralnych Rzeczypospolitej Polskiej i Republiki Federalnej Niemiec oraz danych Eurostatu dotyczących wskaźnika HICP [http://ec.europa.eu/eurostat/web/hicp/data/database].

Rys. 4. Zrealizowane wydatki budżetowe na służby specjalne Polski i Niemiec przeliczone na ceny stałe roku 2015 przy wykorzystaniu indeksu HICP Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z tab. 2.

Rys. 5. Wykres zmian wydatkowania środków budżetowych na służby specjalne w Polsce i w Niemczech wyrażone w cenach stałych roku 2015 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z tab. 2.

Wnioski: - Republika Federalna Niemiec nie dopuszcza, aby spadał realny poziom wydatków na własne służby specjalne, starając się zwiększać z roku na rok inwestowane w nie środki publiczne lub chociażby utrzymać realną wartość pieniędzy publicznych przeznaczonych na wywiad i kontrwywiad cywilny oraz kontrwywiad wojskowy (wyjątki: lata 2011 i 2013).

22 - Ze względu na wyraźnie malejący od roku 2008 trend wydatków budżetowych w polskich służbach wywiadu, kontrwywiadu i antykorupcyjnych, co również jest widoczne po przeliczeniu na ceny stałe roku 2015, dysproporcja między polskimi a niemieckimi nakładami na tajne służby pogłębia się w sposób prawie linowy (rys. 6). - Kluczowym spostrzeżeniem jest, iż w latach 2007 - 2009 pomimo kryzysu finansowego rządy Polski i Niemiec nominalnie zwiększały wydatki na służby specjalne (rys. 3). - Natomiast jeżeli odnieść się do cen z roku 2015, czyli przeliczonych z roku na rok poprzez wskaźnik inflacji HICP to okazuje, iż w dobie kryzysu w roku 2008 wydatki w Niemczech i Polsce wzrosły o 1%, ale już w roku 2009 wydatki budżetu centralnego Polski na służby specjalne spadły o -1%. Analogiczne środki w RFN przyrosły o 3%, by w roku 2010 dalej przyrastać o 6%, następnie powracając w roku 2011 do poziomu wydatków z roku 2007. W porównaniu, w Polsce w roku 2010 nakłady na tajne służby gwałtownie wzrosły o 9%, by w kolejnym roku zmniejszyć się o aż -14% (rys. 5). - Powyższe stanowi dowód, iż rząd RFN nie zdecydował się na redukcję finansowania budżetowego swoich służb specjalnych w dobie kryzysu, nie tylko w wartościach nominalnych, lecz wręcz zwiększając realnie środki z roku na rok. Ostatecznie porównując rok 2014 do roku 2007 wzrost wyniósł aż 32% liczony w cenach roku 2015.

Rys. 6. Stosunek wykonanych wydatków z budżetów centralnych na służby specjalne Niemiec i Polski w cenach stałych roku 2015 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z tab. 2.

23 Każda instytucja finansowana z budżetu, w tym również służby specjalne, działa w pewnym kontekście możliwości finansowania, będącego pochodną sytuacji podatników i możliwości zaciągania długu i jego spłaty przez państwo. Nieustannie prowadzone są prace nad wskaźnikami makroekonomicznymi, które pozwoliłby na obiektywną ocenę sytuacji gospodarczej kraju i wypracowanie wiarygodnych prognoz. Najczęściej używaną miarą jest Produkt Krajowy Brutto (PKB), który posiada dwie odsłony, czyli „(…) nominalny PKB odzwierciedla zarówno ceny, jak i ilość dóbr oraz usług produkowanych w danej gospodarce w pewnym okresie, natomiast realny PKB pokazuje tylko wielkość produkcji. Znając nominalny PKB i realny PKB, możemy obliczyć miernik trzeci, a mianowicie deflator PKB18, który informuje o zmianach cen dóbr i usług, ale nie o ich wytwarzanych ilościach”, czyli deflator jest miarą inflacji w gospodarce19.

Rys. 7. Produkt Krajowy Brutto dla Polski w latach 2000 - 2014 według danych GUS Źródło: opracowanie własne na podstawie Roczne wskaźniki makroekonomiczne za lata 1995 - 2013, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa 2015 [http://stat.gov.pl/wskazniki-makroekonomiczne/, dostęp 19.12.2015].

Pokazane na powyższym rys. 7 kształtowanie się dla Polski nominalnego i realnego PKB, tutaj odniesionego do roku 2000, mógłby z pozoru świadczyć o nieustającym wzroście zasobności państwa. Jednakże, nie jest tak istotny wzrostowy trend PKB, ale jego roczne wahania, które właśnie są dowodem na występowanie cyklu koniunkturalnego. Stąd, należy przykładać uwagę do względnych spadków i wzrostów tego wskaźnika w powiązaniu ze zmianami wydatków

18 deflator PKB = (nominalny PKB/realny PKB) · 100 19 N.G. Mankiw, M.P. Tylor, Makroekonomia, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne, Warszawa 2009, op. cit. s. 42.

24 budżetowych, niż do nominalnych wartości PKB. Pozostaje więc odpowiedzieć na pytanie postawione w hipotezach, jak do tej powszechnie przyjętej miary rozwoju gospodarek Polski i Niemiec mają się zmiany w wydatkach budżetów państw, a w konsekwencji środki przeznaczane na służby specjalne? Należy zacząć od porównania na wspólnym wykresie nominalnego PKB i całkowitych wydatków budżetów centralnych badanych państw (rys. 8 wraz z tab. 3), a następnie określić korelację wielkości środków publicznych przeznaczanych na służby specjalne ze zmianami całości budżetu centralnego i nominalnego PKB (rys. 9 wraz z tab. 4).

25 Tab. 3. Wydatki budżetów centralnych według sprawozdań z wykonania budżetów Polski i Niemiec oraz odpowiadające im dane makroekonomiczne Lata 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Dane budżetowe Wydatki ogółem budżetu centralnego 70.442 66.603 72.545 74.463 68.530 77.785 77.485 73.322 Polski [mln EUR] Całkowite wydatki budżetowe na polskie 222 230 237 268 237 257 255 254 służby specjalne [mln EUR] Wydatki ogółem budżetu centralnego 278.751 291.218 309.423 316.884 313.775 319.444 321.544 308.595 Niemiec [mln EUR] Całkowite wydatki budżetowe na niemieckie służby 647 668 712 755 759 810 820 853 specjalne [mln EUR]

Dane makroekonomiczne Ludność Polski [mln] 38,128 38,116 38,136 38,023 38,063 38,064 38,063 38,018 Ludność Niemiec 82,315 82,218 82,002 81,802 81,752 80,328 80,524 80,767 [mln] PKB w cenach bieżących dla Polski 313.654 363.692 314.689 361.744 380.177 389.273 394.602 410.845 [mln EUR] PKB w cenach bieżących dla 2.513.230 2.561.740 2.460.280 2.580.060 2.703.120 2.754.860 2.820.820 2.915.650 Niemiec [mln EUR] PKB per capita w cenach bieżących 8.226 9.542 8.252 9.514 9.988 10.227 10.367 10.807 dla Polski [EUR] PKB per capita w cenach bieżących 30.532 31.158 30.003 31.540 33.065 34.295 35.031 36. 099 dla Niemiec [EUR] PKB w PSN dla 522.453 537.449 549.352 605.852 646.646 679.358 687.644 714.525 Polski [mln EUR] PKB w PSN dla 2.455 045 2.465.464 2.286.803 2.472.056 2.600.479 2.652.117 2.678.282 2.795.714 Niemiec [mln EUR] PKB per capita w PSN dla Polski 13.703 14.100 14.405 15.934 16.989 17.848 18.066 18.794 [mln EUR] PKB per capita w PSN dla Niemiec 29.825 29.987 27.887 30.220 31.810 33.016 33.261 34.614 [mln EUR] Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetów centralnych Polski i Niemiec oraz danych Eurostatu dotyczących ludności [http://ec.europa.eu/eurostat/web/population-demography-migration-projections/population-data/main-tables] i wartości PKB [http://ec.europa.eu/eurostat/web/national-accounts/data/main-tables].

Rys. 8. PKB w cenach bieżących Polski i Niemiec wraz ze zrealizowanymi wydatkami z budżetów centralnych Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z tab. 3

Rys. 9. Porównanie budżetów centralnych Polski i Niemiec do całkowitych wydatków na służby specjalne w cenach bieżących Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z tab. 3

27 Tab. 4. Współczynnik korelacji wzajemnej pomiędzy nominalnym PKB (według danych Eurostatu) a całkowitym budżetem centralnym państwa oraz środkami kierowanymi do polskich i niemieckich służb specjalnych w latach 2007 - 2014

Współczynnik korelacji PKB nominalny Budżet centralny Budżet służb wzajemnej (R) wg. Eurostatu państwa specjalnych Polska PKB nominalny 1 0,356 0,610 wg. Eurostatu Budżet centralny państwa 0,356 1 0,755 Budżet służb specjalnych 0,610 0,755 1

Współczynnik korelacji Budżet centralny Budżet służb wzajemnej (R) PKB nominalny państwa specjalnych Niemcy PKB nominalny 1 0,515 0,896 wg. Eurostatu Budżet centralny państwa 0,515 1 0,797 Budżet służb specjalnych 0,896 0,797 1 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z tab. 3.

Tab. 5. Współczynnik korelacji wzajemnych pomiędzy nominalnym PKB (według danych GUS) a rocznymi wydatkami budżetu państwa oraz środkami kierowanymi do polskich służb specjalnych w latach 2002 - 2014 Współczynnik korelacji PKB nominalny Budżet centralny Służby specjalne wzajemnej (R) wg. GUS wydatki bieżące, majątkowe AW, SWW, ABW, SKW, Polska i świadczenia na rzecz osób UOP i WSI fizycznych PKB nominalny 1 0,975 0,966 wg. GUS Budżet centralny wydatki bieżące, majątkowe 0,975 1 0,961 i świadczenia na rzecz osób fizycznych Służby specjalne AW, SWW, ABW, SKW, 0,966 0,961 1 UOP i WSI Źródło: Passella K., Fundusze operacyjne służb wywiadowczych i kontrwywiadowczych Polski po 2000 roku, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Krakowska Szkoła Biznesu, Kraków 2016, op. cit. s. 37.

28 Wniosek: Korelacja pomiędzy wartością PKB a całkowitym budżetem centralnym Polski i wydatkami na służby specjalne nie jest już tak jednoznaczna, jak to miało miejsce w analizie wykonanej, gdzie uwzględniono tylko wydatki bieżące, majątkowe i świadczenia na rzecz osób fizycznych, będące częścią budżetu centralnego państwa polskiego, tj.: budżet służb specjalnych vide budżet centralny ogółem (tab. 4) R = 0,755 b. służb specjalnych vide wydatki bieżące, majątkowe i świadczenia budżetu centralnego (tab. 5) R = 0,966

29 Tab. 6. Przeliczenia analityczne wydatków na służby specjalne Polski i Niemiec w odniesieniu do budżetów centralnych i do danych demograficznych Lata 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Wskaźniki analityczne Udział wydatków na służby specjalne 0,315 0,346 0,326 0,361 0,346 0,331 0,329 0,346 w budżecie centralnym Polski [%] Zmiana udziału z roku na 0 0,031 -0,020 0,035 -0,015 -0,015 -0,002 0,017 rok [%] Udział wydatków na służby specjalne 0,232 0,229 0,230 0,238 0,242 0,254 0,255 0,276 w budżecie centralnym Niemiec [%] Zmiana udziału z roku na 0 -0,003 0,001 0,008 0,004 0,012 0,001 0,021 rok [%]

Wydatki na służby specjalne przypadające 5,82 6,04 6,20 7,06 6,24 6,76 6,69 6,68 na jednego mieszkańca Polski [EUR/osoba] Zmiana z roku na rok 0 0,22 0,16 0,86 -0,82 0,52 -0,07 -0,01 [EUR/osoba] Wydatki na służby specjalne przypadające 7,86 8,12 8,68 9,24 9,28 10,09 10,18 10,56 na jednego mieszkańca Niemiec [EUR/osoba] Zmiana z roku na rok 0 0,26 0,56 0,56 0,04 0,81 0,09 0,38 [EUR/osoba]

Różnica w wydatkach na służby specjalne pomiędzy Polską a 2,04 2,08 2,48 2,18 3,04 3,33 3,49 3,88 Niemcami przypadająca na jednego mieszkańca [EUR/osoba] Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z tab. 3.

Wnioski: - Dane dla Polski nie wskazują na poważne zwiększenie nadkładów budżetowych na służby specjalne. Udział tego rodzaju wydatków waha się wokół poziomu 0,33% budżetu centralnego. - Do roku 2009 budżet służb specjalnych Niemiec stanowił około 0,23% budżetu centralnego RFN, a w następnych latach można zauważyć systematyczne zwiększenie udziału o 0,01% rocznie do poziomu około 0,28% w roku 2014 (tab. 6). - Wydatki na służby specjalne przypadające na jednego mieszkańca w przypadku Polski wzrastały w latach 2007 - 2010, następnie nieregularnie opadały i znowu wzrastały. Natomiast w sytuacji Niemiec z roku na rok następuje niewątpliwie systematyczny wzrost wydatków.

30 - Powiększa się przy tym stopniowo różnica między wydatkami Niemiec a Polski na służby specjalne, od 2,04 EUR/osoba w roku 2007 do 3,88 EUR/osoba do roku 2014, czyli przez siedem lat różnica urosła prawie dwukrotnie na korzyść RFN (rys. 11).

Rys. 10. Wydatki budżetowe na służby specjalne przeliczone na jednego mieszkańca Polski i Niemiec Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z tab. 6.

Tab. 7. Udział wydatków rządowych przeznaczanych na służby specjalne Polski i Niemiec w Produkcie Krajowym Brutto wyrażonym cenach bieżących i w parytecie siły nabywczej (PSN) Lata 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Wydatki na służby specjalne w PKB 0,071 0,063 0,075 0,074 0,062 0,066 0,065 0,062 Polski [%] Wydatki na służby specjalne w PKB 0,026 0,026 0,029 0,029 0,028 0,029 0,029 0,029 Niemiec [%] Wydatki na służby specjalne w PKB 0,043 0,043 0,043 0,044 0,037 0,038 0,037 0,036 Polski w parytecie siły nabywczej [%] Wydatki na służby specjalne w PKB 0,026 0,027 0,031 0,031 0,029 0,031 0,031 0,030 Niemiec w parytecie siły nabywczej [%] Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z tab. 3.

Rys. 11. Wydatki budżetowe na służby specjalne przypadające na Produkt Krajowy Brutto w Polsce i w Niemczech, przy PKB wyrażonym w cenach bieżących i w parytecie siły nabywczej Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z tab. 3.

Wniosek: Choć udział wydatków Niemiec i Polski na służby specjalne stanowią zaledwie setne procenta PKB, to można zaobserwować odmienną relację dla tych państw. Mianowicie, w przypadku Polski udział wydatków służb specjalnych jest prawie dwukrotnie większy dla PKB w cenach bieżących niż po przeliczeniu do poziomu wyrażonego w parytecie siły nabywczej (PSN). Dla Republiki Federalnej Niemiec udział wydatków państwa na tajne służby nie wykazuje właściwie różnic przy zmianie w przeliczeniach wskaźnika PKB, co wynika z konstrukcji koszyka dóbr PSN bardziej dostosowanego do gospodarki państw Europy Zachodniej. Potwierdza to też przykład Holandii, omówiony w następnym studium przypadku, gdzie udział wydatków na służby wywiadu i kontrwywiadu wojskowych oraz cywilnego wynosił w 2014 roku: 0,039% PKB w cenach bieżących i 0,043% PKB w PSN.

32 7.2. Problemy w analizie porównawczej kosztów pomiędzy holenderskimi a polskimi służbami wywiadu i kontrwywiadu AIVD – służba cywilnego wywiadu i bezpieczeństwa wewnętrznego (kontrwywiadu) W poprzednim przekładzie przedstawiono służby specjalne RFN, działające na rzecz kraju o ponad dwukrotnie większej liczbie ludności oraz prawie trzy i półkrotnie większym PKB przypadającym na statystycznego mieszkańca.20 Obecnie zostanie przedstawiony przypadek służb specjalnych Królestwa Holandii, państwa strefy euro, które zamieszkuje o 56% mniej ludności niż w Rzeczypospolitej Polskiej, jednakże o PKB per capita 3,6 większym niż w Polsce21. Służba cywilnego wywiadu i bezpieczeństwa wewnętrznego AIVD (Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst) publikuje w języku holenderskim i angielskim raporty roczne ze swojej działalności22. Jest to dobry przykład jak zwodnicze i nieprecyzyjne mogą być publicznie dostępne materiały służb specjalnych, czego już dano przykład w pierwszym rozdziale. Choć dane zaczerpnięte z raportów podają nie tylko ogólny poziomu wydatków, ale także wyszczególniają środki przeznaczane na tajny fundusz operacyjny (confidential expenditure) oraz podają w niektórych rocznikach podstawową strukturę wydatków (rys. 12), to zestawiając informacje służby AIVD z oficjalnymi sprawozdaniami z wykonania kolejnych budżetów Holandii w części przeznaczonej na sprawy bezpieczeństwa, stwierdzono bardzo duże rozbieżności rzędu od kilku do kilkunastu milionów euro. Tylko dla ostatnich dostępnych raportów z 2013 i 2014 roku różnice są akceptowalne do porównań, bowiem są rzędu kilkudziesięciu tysięcy euro (tab. 8). Powoduje, iż porównanie dynamiki zmian w finansowaniu agencji rządowej AIVD daje zasadniczo sprzeczne rezultaty. Można jedynie stwierdzić, iż od 2013 roku holenderskim, cywilny wywiadzie i kontrwywiadzie zaczęto rzeczywiście wdrażać program oszczędnościowy, co zapowiedziano w prognozie zamieszczonej w raporcie z 2012 roku (rys. 15). Zgodnie z założeniami przyjętymi na początku pracy, posłużono się do dalszej analizy tylko wydatkami służb specjalnych zamieszczonymi w sprawozdaniach rządu holenderskiego z wykonania centralnego budżetu państwa.

20 Dane na postawie Eurostatu za rok 2014, liczba ludności: Polska - 38,018 mln osób, Niemcy - 80,767 mln osób; PKB per capita: Polska - 10.807 EUR, Niemcy - 36.099 EUR. 21 Dana na podstawie Eurostatu za rok 2014: Holandia - 16,829 mln osób, PKBper capita = 39.382 EUR. 22 W Holandii funkcjonują także inne cywilne służby specjalne: - wywiad elektroniczny, Nationale Signals Intelligence Organisatie (NSO), pracujący na rzecz AIVD i MIVD, być może finansowany z budżetu służby wywiadu i kontrwywiadu wojskowego MIVD (Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst), - wywiad skarbowy, Fiscale inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD), - wywiad kryminalny, Criminele Inlichtingen Eenheid (CIE), - Narodowy koordynator ds. antyterroryzmu, Nationale Coördinator Terrorismebestrijding (NCTb).

33 Tab. 8. Wydatki cywilnego wywiadu i bezpieczeństwa wewnętrznego AIVD według własnych sprawozdań służby specjalnej i sprawozdań budżetowych rządu holenderskiego Lata 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Wydatki budżetowe Wydatki ogółem wg sprawozdań AIVD 170.500 169.200 181.500 182.700 188.600 188.300 185.800 193.000 [tys. EUR] Fundusz operacyjny wg sprawozdań 4.100 6.000 8.200 8.300 8.600 10.600 9.400 b.d. AIVD [tys. EUR] Wydatki całkowite wg sprawozdań 174.600 175.200 189.700 191.000 197.200 198.900 195.200 193.000 AIVD [tys. EUR] Wydatki ogółem AIVD wg 170.494 163.066 164.852 179.117 175.058 188.302 185.758 183.638 sprawozdań MSW [tys. EUR] Fundusz operacyjny AIVD wg 4.123 4.188 4.174 8.268 8.268 10.643 9.384 9.726 sprawozdań MSW [tys. EUR] Wydatki całkowite AIVD wg 174.617 167.254 169.026 187.385 183.326 198.945 195.142 193.364 sprawozdań rządu [tys. EUR] Wskaźniki analityczne Różnica między sprawozdaniami [tys. EUR]: wydatki ogółem 6.000 6.134 16.648 3.583 13.542 -2 42 fundusz operacyjny -23.000 1.812 4.026 32 332 -43 16 wydatki całkowite -17.000 7.946 20.674 3.615 13.874 -45 58 -364 Dynamika wydatków całkowitych z roku na rok wg sprawozdań AIVD [%] 100 101 108 101 103 101 98 99 Dynamika wydatków całkowitych AIVD z roku na rok wg sprawozdań rządu holenderskiego [%] 100 96 101 111 98 109 98 99 Źródło: opracowanie własne na postawie sprawozdań rocznych AIVD, General Intelligence and Security Services Annual Reports from 2007 to 2014, Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, Den Haag oraz sprawozdań z wykonania budżetu centralnego Holandii, Begrotingsstaten Rijksbegroting, Jaarverslag 2007 - 2014, VII Binnenlandse, vol. 2 Tweede Kamer der Staten-Generaal, Rijksoverheid, Den Haag [http:// www.rijksbegroting.nl].

34 Jak już wcześniej stwierdzono, dla roku 2012 i 2013 różnica między sprawozdaniami budżetowi a sprawozdaniami AIVD nie są znaczące, szczególnie jeśli uwzględni się jak różnorodną i skomplikowaną działalność prowadzi służba wypełniające zadania wywiadowcze, zwalczania penetracji obcych służb specjalnych i przeciwdziałająca całemu wachlarzowi zagrożeń dla bezpieczeństwa w skali całego kraju. Na tej podstawie przyjęto, iż dane o strukturze kosztów AIVD za rok 2012 pokazane na rys. 12b, wiarygodnie podają stan faktyczny. Wykorzystano więc tę strukturę do pokazania podstawowych kosztów służby AIVD, ale posługując się kwotą całkowitych wydatków za rok 2012 zamieszczoną w sprawozdaniu budżetowym rządu, czyli w wysokości 198.945 tys. EUR. W tab. 9 dokonano rozbicia niniejszej kwoty wydatków całkowitych na siedem kategorii, a następnie wykonano przekształcenie analityczne, tworząc trzy podstawowe grupy wydatków: bieżących, majątkowych i świadczeń na rzecz osób fizycznych tak, aby móc dokonać porównań do systemu przedstawiania wydatków przez polskie urzędy administracji rządowej, czyli również przez Agencję Wywiadu i Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego (tab. 10).

a) rok 2011

Rys. 12a. Struktura wydatków holenderskiej służby wywiadu cywilnego i bezpieczeństwa wewnętrznego AIVD według jej publicznie dostępnych rocznych sprawozdań Źródło: przedruk z General Intelligence and Security Services Annual Reports 2011, Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, Den Haag, wersja angielska, op. cit. s. 49.

35 rok 2012

Rys. 12b. Struktura wydatków holenderskiej służby wywiadu cywilnego i bezpieczeństwa wewnętrznego AIVD według jej publicznie dostępnych rocznych sprawozdań Źródło: przedruk z General Intelligence and Security Services Annual Reports 2012, op. cit. s. 64.

Tab. 9. Struktura podstawowych wydatków cywilnej służby specjalnej AIVD w roku 2012 Dane źródłowe Przekształcenia analityczne L.p. Rodzaj wydatku Kwota Struktura L.p. Rodzaj wydatku Kwota Struktura [tys. EUR] [%] [tys. EUR] [%] 1 2 3 4 5 6 7 8 (1) Wydatki ogółem 188.302 95 (5) bieżące: (1.1) + (1.3) + 173.082 87 (1.5) + (1.6) + (2) Task budget (1.1) 11.241 6 (6) majątkowe (1.2) 21.884 11 (zarządzanie operacyjne) (1.2) Premises (7) świadczenia na rzecz 21.884 11 3.979 2 (infrastruktura techniczna) osób fiz. (1.4) Salaries (1.3) 107.430 54 (wynagrodzenia) Employee-related expenses (1.4) 3.979 2 (świadczenia) Early retirement (1.5) 7.958 4 (fundusz emerytalny) ICT23 (1.6) 35.810 18 (teleinformatyka) (2) Fundusz operacyjny 10.643 5 (3) Wydatki całkowite (8) Wydatki całkowite 198.945 100 198.945 100 (1) + (2) (5) + (6) + (7) Źródło: opracowanie na podstawie porównania General Intelligence and Security Services Annual Reports 2012, op. cit. s. 64 do danych z Begrotingsstaten Rijksbegroting 2014, VII Binnenlandse, vol. 2 Tweede Kamer der Staten-Generaal, Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII) voor het jaar 2014, 33 750 VII, Rijksoverheid, Den Haag, op. cit. s. 24.

Zamieszczone w poniższej tabeli porównanie może wskazywać na znaczącą przewagę cywilnej służby specjalnej Holandii nad jej polskimi odpowiednikami. Po pierwsze, wynika to z zestawienia nominalnych środków przekazywanych z budżetów obydwu państw, co znajduje swoje

23 ICT – Information & Communication Technologies.

36 potwierdzenie także dla wszystkich pozostałych lat w okresie od roku 2007 do 2014 (rys. 13, por. tab. 8 do tab. 11).24 Po drugie, służba AIVD miała prawie czterokrotnie wyższe wydatki majątkowe w 2012 roku niż AW i ABW razem wzięte. Ta niekorzystna propocja może być jeszcze większa z tego względu, iż w przekszałceniach analitycznych w tab. 9 autorzy włączyli koszty utrzymania systemów informatycznych i telekomunikacyjnych do wydatków bieżących AIVD, a przecież mogą się tam również znajdować w znaczącej kwocie zakupy rzeczowych środków trwałych oraz wartości materialnych i prawnych, związanych chociażby z akutalizacją i zakupami programów komputerowych.

Tab. 10. Zestawienie nominalnych wydatków i ich struktury cywilnych służb wywiadu i kontrwywiadu Polski oraz Holandii Służba specjalna AW + ABW Struktura AIVD Struktura Stosunek [tys. EUR] [%] [tys. EUR] [%] wydatków AIVD_____ ABW + AW 1 2 3 4 5 6 Wydatki bieżące 150.787 94 173.082 87 1,15 Wydatki majątkowe 5.716 3 21.884 11 3,82 Świadczenia na rzecz 4.678 3 3.979 2 0,85 osób fizycznych Razem wydatki 161.181 100 198.945 100 1,23 budżetowe Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z tab. 9 i 11.

Po trzecie, jak już wspomniano Holandia jest krajem o znacznie mniejszej liczbie ludności niż Polska i zajmuję powierzchnię tylko nieco ponad 13% w stosunku do powierzchni całkowitej naszego kraju. Pomimo tych przewag w potencjale ludnościowym i powierzchni do zagospodarowania oraz w złożach surówców mineralnych, Polska przeznaczła w 2012 roku na swoje wszystkie służby specjalne tylko 6,76 EUR przypadające na statystycznego mieszkańca, a rząd holenderski finansował z budżetu centralnego tylko swoje dwie służby wywiadowcze i kontrwywiadowcze AIVD i MIVD w wysokości aż 16,43 EUR na mieszkańca Niderlandów, czyli prawie w stosunku 2,5-krotnie wyższym (patrz podsumowanie rys. 23).

24 W obliczeniach celowo pominięto Centralne Biuro Antykorupcyjne, jako piątą i ostatnią z instytucji rządowej ustawowo określanej mianem „służba specjalna”, ze względu na jej policyjny charakter w porównaniu do wywiadowczego i kontrwywiadowczego charakteru AW i ABW. Należy jednak zaznaczyć, iż Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, także ma uprawnienia do prowadzenia czynności dochodzeniowo-śledczych (procesowych) oraz w swoim szerokim zakresie odpowiedzialności jest zobowiązana do zapobiegania, wykrywania i zwalczania korupcji, art. 5 ust. 1 pkt 2c Ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, Dz. U. z 2002, nr 74, poz. 676, późn. zm. W węższym sensie nazwę „tajne służby” rozumie się rządowe agencje zajmujące się wywiadem i kontrwywiadem, zarówno cywilnym, jak i wojskowym, choć to pojęcie nie ma uzasadnienia w polskim ustawodawstwie i prawdopodobnie pochodzi z bezpośredniego tłumaczenia nazwy cywilnego wywiadu Wielkiej Brytanii, tj. SIS – Secret Intelligence Service (w skrócie MI6, powstało w 1909 r., pn. Biuro Tajnej Służby).

37 Tab. 11. Zrealizowane wydatki budżetu centralnego Polski na cywilne służby specjalne Lata 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Agencja Wywiadu Wydatki bieżące 27.201 27.397 30.058 32.362 29.734 34.003 32.807 31.506 [tys. EUR] Wydatki majątkowe 3.621 7.973 3.383 7.411 4.409 2.050 1.386 1.299 [tys. EUR] Świadczenia na rzecz 972 762 850 1.006 991 1.028 915 813 osób fiz. [tys. EUR] Całkowite wydatki budżetowe AW 31.794 36.132 34.291 40.779 35.134 37.081 35.108 33.618 [tys. EUR] Dynamika z roku na rok AW [%] 100 114 95 119 86 106 95 96 Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego Wydatki bieżące 116.605 109.923 113.158 121.896 109.033 116.784 113.118 111.071 [tys. EUR] Wydatki majątkowe 7.635 10.077 4.049 3.039 2.976 3.627 2.542 2.403 [tys. EUR] Świadczenia na rzecz 5.336 4.397 4666 5.000 4.241 3.650 4.489 3.874 osób fiz. [tys. EUR] Współfinansowanie projektów z UE 0 0 0 26 64 39 0 0 [tys. EUR] Całkowite wydatki budżetowe ABW 129.576 124.397 121.873 129.961 116.314 124.100 120.149 117.348 [tys. EUR] Dynamika z roku na rok ABW [%] 100 96 98 107 89 107 97 98 Wydatki całkowite AW + ABW [tys. EUR] 161.370 160.529 156.164 170.740 151.448 161.181 155.257 150.966 Dynamika z roku na roku AW + ABW [%] 100 99 97 109 89 106 96 97 Centralne Biuro Antykorupcyjne Wydatki bieżące 17.396 21.074 22.472 24.812 21.842 24.349 24.841 23.416 [tys. EUR] Wydatki majątkowe 7.910 2.473 2.943 1.663 1.888 2.517 1.431 1.891 [tys. EUR] Świadczenia na rzecz 365 496 620 452 356 418 434 358 osób fiz. [tys. EUR] Współfinansowanie projektów z UE 0 0 0 0 473 0 180 130 [tys. EUR] Całkowite wydatki budżetowe CBA 25.671 24.043 26.035 26.927 24.559 27.284 26.886 25.795 [tys. EUR] Dynamika z roku na rok CBA [%] 100 94 108 103 91 111 99 96 Źródło: własne przekształcenia analityczne na podstawie Sprawozdań rocznych z wykonania budżetu państwa, Ministerstwo Finansów, Warszawa.

Rys. 13. Porównanie zrealizowanych, nominalnych wydatków budżetowych przeznaczonych na holenderską cywilną służbę specjalną AIVD i na polskie odpowiedniki - Agencję Wywiadu i Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z tab. 8 i 11.

Interesującą obserwacją jest zestawienie rocznej dynamiki zmian wydatków w holenderskich i polskich cywilnych służbach wywiadu i kontrwywiadu. Właściwie występuje zbieżność co do kierunku wzmacniania i deprecjacji finansowej tychże służb specjalnych. Jednakże dokładne przyjrzenie się zmianom i odniesienie się do prognoz pochodzących ze sprawozdań holenderskiego rządu i samej agencji AIVD skłania do przypuszczeń co do innego rodzaju czynników sprawczych.

Rys. 14. Dynamika rocznych zmian nominalnych wydatków budżetów centralnych Holandii i Polski na cywilne służby wywiadu i kontrwywiadu Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z tab. 8 i 11.

W raporcie AIVD z 2012 jest niezwykle przekonywujący wykres wiążący wzrost wydatków tejże służby specjalnej z kluczowymi atakami terrorystycznymi w USA i w Europie w latach 2001 - 2005, którym niejako reaktywnie towarzyszyły postanowienia polityczne i finansowe rządu holenderskiego, restrukturyzujące swój wywiad i kontrwywiad cywilny25 oraz wzmacniające pozycję budżetową i organizacyjną służby AIVD. Na rys. 15 także można znaleźć informację, iż po okresie 2010 – 2012 intensyfikacji wydatków przeznaczonych na informatyzację i telekomunikację (ICT), być może też na wywiad/kontrwywiad radioelektroniczny (SIGINT26), planowane było radykalne ograniczenie nakładów.

Rys. 15. Powiązanie wzrostu zagrożeń bezpieczeństwa dla Holandii i środków kierowanych do służby specjalnej AIVD według analizy wydatków 2000 - 2012 i prognozy do 2018 roku Źródło: przedruk z General Intelligence and Security Services Annual Reports 2012, Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, Den Haag, wersja angielska, op. cit. s. 65.

25 AIVD powstał na bazie przekształcenia służby specjalnej Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD) funkcjonującej od 1949 do 2002 roku. 26 SIGINT – Signal Intelligence, dzielący się na wywiad/rozpoznanie radiowe (COMINT – Communication Intelligence) i wywiad/rozpoznanie elektroniczne (ELINT – Electronic Intelligence). Termin „rozpoznanie” jest zazwyczaj przypisywany do sfery działań wojskowych. SIGINT także jest tłumaczony jako wywiad/rozpoznanie sygnałowe, czy też elektromagnetyczne. Funkcjonują też zamiennie skrótowe nazwy „radiowywiad” i „radiokontrwywiad”, por. art. 6 ust. 1 pkt 8 Ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, a także art. 5 ust. 1 pkt 5 wraz z art. 6 ust. 1 pkt 5 Ustawy o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego.

Plan oszczędności podany w raporcie AIVD z 2012 zakładał wydatki27: Lata przyszłe Wydatki wyjściowe Redukcja Prognozowane wydatki 2013 r. 199.600 tys. EUR 0 EUR 199.600 tys. EUR 2014 r. 196.900 tys. EUR -10.000 tys. EUR 186.900 tys. EUR 2015 r. 194.600 tys. EUR -23.000 tys. EUR 171.600 tys. EUR 2016 r. 194.300 tys. EUR -43.900 tys. EUR 150.400 tys. EUR 2017 r. 194.100 tys. EUR -65.200 tys. EUR 128.900 tys. EUR 2018 r. 193.700 tys. EUR -69.600 tys. EUR 124.100 tys. EUR

Natomiast plan oszczędności zawarty w sprawozdaniu budżetu Holandii za rok 2012 zakładał wydatki na służbę specjalną AIVD28: Lata przyszłe Wydatki wyjściowe 2013 r. 198.440 tys. EUR 2014 r. 197.800 tys. EUR 2015 r. 195.406 tys. EUR 2016 r. 195.160 tys. EUR

Zestawienia w sprawozdaniach rządowych, w części dotyczącej służb specjalnej AIVD, w ogóle nie podają redukcji wydatków nazwanej w raporcie samej służby AIVD jako „Additional mandate for AIVD by Rutte II” i „Generic mandate BZK by Rutte I”. W praktyce nakłady na wywiad i kontrwywiad cywilny Holandii wyniosły: 2013 r. 195.142 tys. EUR 2014 r. 193.364 tys. EUR 2015 r. 212.356 tys. EUR

Autorzy jak dotąd nie dotarli do informacji, czy oszczędności zaplanowane w linii Rutte I oraz Rutte II zostały zrealizowane. Niemniej, poczyniono pewne oszczędności w roku 2013 o 3,80 mln EUR i w roku 2014 o 5,58 mln EUR w stosunku do roku 2012, w którym koszty wyniosły 198.945 tys. EUR (tab. 8). Natomiast już wydatki w 2015 roku trzeba było podnieść o 13,41 mln EUR w odniesieniu do sytuacji w roku referencyjnym 2012, przy praktycznie deflacji w strefie euro.

27 General Intelligence and Security Services Annual Reports 2012, op. cit. s. 66. 28 Begrotingsstaten Rijksbegroting Jaarverslag 2012, VII Binnenlandse, vol. 2 Tweede Kamer der Staten-Generaal, Rijksoverheid, Den Haag, op. cit. s. 24.

41 Natomiast w obecnym roku budżetowym 2016 planowane nakłady na służbę specjalną AIVD to już 213.713 tys. EUR29. Jednakże należy ocenić, iż był to pewien zamysł w kształtowaniu wydatków cywilnych służb specjalnych, podany następnie do publicznej wiadomości. Być może zwiększające się zagrożenie ze strony terroryzmu i penetracji islamskiej w Holandii, czy szerzej w Europie Zachodniej oraz konflikt zbrojny na Ukrainie, a przede wszystkim wojna w Syrii i nierozstrzygnięta sytuacja w Afganistanie napisały inny scenariusz dla budżetu AIVD. Rząd holenderski, przynajmniej w kwotach nominalnych, nie zdecydował się odebranie środków swojej służbie wywiadu i kontrwywiadu cywilnego, co nie oznacza, iż znaczne redukcje nie dotknęły jej odpowiednika wojskowego MIVD. Odnosząc się do finansowania Agencji Wywiadu i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego te same wnioski można postawić, jak to już było przedstawione dla całości polskich służb specjalnych (por. rys. 3 do rys. 14). Autorzy nie odnaleźli materiałów w formie artykułów naukowych czy jawnych dokumentów rządowych, które by wskazywały, że w polskich służbach specjalnych była, czy jest prowadzona długofalowa polityka rozwoju i wzmocnienia technicznego oraz infrastrukturalnego, zamiast nagłych zmian z roku na rok, wraz z występującym trendem stopniowego deprecjonowania ich pozycji w finansowej pośród innych urzędów administracji rządowej30.

29 Begrotingsstaten Rijksbegroting Jaarverslag 2016, op. cit. s. 22. 30 Systematykę zmian w budżetowaniu polskich służb wywiadowczych i kontrwywiadowczych od roku 2002, włącznie z planowaniem na rok 2015 można znaleźć w rozdziale 2 pracy podyplomowej autora: Passella K., Fundusze operacyjne służb wywiadowczych…

42 MIVD – służba wojskowego wywiadu i kontrwywiadu Jeszcze bardziej niejasna sytuacja występuje przy porównaniu danych o wydatkach wywiadu i kontrwywiadu wojskowego MIVD (Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst) pomiędzy sprawozdaniami tejże służby specjalnej a danymi z rozliczenia budżetu centralnego Holandii, w części X Defensie. Choć, jak to podano w tab. 12, można odczytać struktrę kosztów wojskowej agencji MIVD, to wydatki całkowite na tę służbę w sprawozdaniach rządowych są dla wszystkich analizowanych lat od kilku milinów do nawet ponad 20 mln EUR niższe w publicznych raportach MIVD. Dyskwalifikuje to publikacje kierownictwa służby MIVD jako źródła do porównań finansowaych. Jedyne co wydaje się być porównywalne to poziomy wydatków przeznaczonych na zasialnie funduszu operacyjnego, choć i tutaj różnice dochodzą prawie do 3 mln euro (dla roku 2008), ale dla lat 2007 i 2011 to tylko kilkadziesiąt tysięcy euro (tab. 13).

Tab. 12. Struktura kosztów holenderskiej służby wywiadu i kontrwywiadu wojskowego wg danych zamieszczonych w sprawozdaniu MIVD za rok 2012 Rodzaj kosztu Kwota Struktura [tys. EUR] [%] 1 2 3 osobowe 55.200 65,40 materiałowe 15.500 18,36 operacyjne 6.800 8,06 fundusz operacyjny 6.900 8,18 Razem wydatki wg. 84.400 100 sprawozdania MIVD Źródło: Jaarverslag 2012, Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, Den Haag, op. cit. s. 15.

Zupełnie inaczej przedstawiają się możliwości analizy kosztów Służby Wywiadu Wojskowego i Służby Kontrwywiadu Wojskowego. Zarówno sprawozdania z wykonania budżetu RP, jak i dzienniki urzędowe MON klasyfikują wydatki na trzy rodzaje: bieżące, majątkowe i świadczenia na rzecz osób fizycznych, co zostało uwzględnione przy opracowaniu tab. 14. Decyzje Ministra Obrony Narodowej, jak również ich zmiany pozwalają na jeszcze głębsze spojrzenie w koszty wojskowych służb specjalnych, bowiem ujawniają aż ich 51 kategorii, które składają się na powyższe trzy zbiorcze rodzajowe kosztów. Pozwoliło to autorom na opracowanie osobnej bazy danych dla SWW i SKW, pokazującej nie tylko wszelkie opublikowane zmiany w kategoriach kosztów, ale również przeprowadzenie dwustopniowych przekształceń analitycznych, których wynik w formie struktury procentowej zaprezentowano w tab. 15, tworząc własne sześć grup kosztowych.

43 Tab. 13. Wydatki wojskowej służby wywiadu i kontrwywiadu MIVD według własnych sprawozdań służby specjalnej i sprawozdań budżetowych rządu holenderskiego Lata 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Wydatki budżetowe Wydatki ogółem wg sprawozdań MIVD 69.600 78.000 89.600 79.100 78.000 77.500 b.d. b.d. [tys. EUR] Fundusz operacyjny wg sprawozdań 4.800 5.000 5.000 5.000 6.200 6.900 b.d. b.d. MIVD [tys. EUR] Wydatki całkowite wg sprawozdań 74.000 83.000 94.600 84.100 84.200 84.400 b.d. b.d. MIVD [tys. EUR] Wydatki ogółem MIVD wg 60.786 64.679 70.723 70.848 72.751 70.670 59.437 62.522 sprawozdań MON [tys. EUR] Fundusz operacyjny MIVD wg 4.771 2.106 2.245 2.236 6.238 5.251 5.264 3.893 sprawozdań MON [tys. EUR] Wydatki całkowite MIVD wg 65.557 66.785 72.968 73.084 78.989 75.921 64.701 66.415 sprawozdań MON [tys. EUR] Wskaźniki analityczne Różnica między sprawozdaniami [tys. EUR]: wydatki ogółem 8.814 13.321 18.877 8.252 5.249 6.830 fundusz operacyjny 29 2.894 2.755 2.764 -38 1.549 wydatki całkowite 8.443 16.215 21.632 11.016 5.211 8.479 n.d. n.d. Dynamika z roku na rok wydatków całkowitych wg sprawozdań MIVD [%] 100 112 114 89 100 100 n.d. n.d. Dynamika z roku na rok wydatków całkowitych MIVD wg sprawozdań holenderskiego MON [%] 100 102 109 100 108 96 85 103 Źródło: opracowanie własne na postawie jawnych sprawozdań rocznych MIVD, Jaarverslag (2007 – 2014), Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, Den Haag oraz sprawozdań budżetowych Ministerstwa Obrony Narodowej Holandii, Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Defensie, X Defensie, vol. 2 Tweede Kamer der Staten-Generaal, Rijksoverheid, Den Haag [http://www.rijksbegroting.nl].

44 Tab. 14. Zrealizowane wydatki budżetu centralnego państwa na Służbę Wywiadu Wojskowego i Służbę Kontrwywiadu Wojskowego wraz z ich funduszami operacyjnymi Lata 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Służba Wywiadu Wojskowego Wydatki bieżące 10.754 16.073 19.947 20.063 19.614 21.592 23.508 27.629 [tys. EUR] (w tym fundusz operacyjny SWW [tys. EUR]) 4.296 7.727 4.342 3.065 2.748 2.969 4.687 8.915 Wydatki majątkowe 0 1.685 1.049 5.938 5.183 8.022 10.835 7.611 [tys. EUR] Świadczenia na rzecz osób fiz. 107 264 439 552 460 479 492 519 [tys. EUR] Całkowite wydatki budżetowe SWW 10.861 18.022 21.435 26.553 25.257 30.093 34.835 35.759 [tys. EUR] Dynamika z roku na rok [%] 100 166 119 124 95 119 116 103

Służba Kontrwywiadu Wojskowego Wydatki bieżące 23.831 24.461 29.844 39.278 30.495 33.258 32.637 32.860 [tys. EUR] (w tym fundusz operacyjny SKW [tys. EUR]) 11.542 1.952 268 8.964 1.811 1.957 1.529 1.877 Wydatki majątkowe 0 2.645 2.186 3.971 4.746 4.453 4.130 7.680 [tys. EUR] Świadczenia na rzecz osób fiz. 359 648 942 988 932 901 891 874 [tys. EUR] Całkowite wydatki budżetowe SKW 24.190 27.754 32.972 44.237 36.173 38.612 37.658 41.414 [tys. EUR] Dynamika z roku na rok [%] 100 115 119 134 82 107 98 110 Wydatki całkowite SWW + SKW [tys. EUR] 35.051 45.776 54.407 70.790 61.430 68.705 72.493 77.173 Dynamika z roku na roku SWW + SKW [%] 100 131 119 130 87 112 106 106 Źródło: opracowane własne na podstawie Sprawozdań rocznych z wykonania budżetu państwa i Dzienników Urzędowych MON.

Wśród grup kosztów pokazanych w tab. 14 i 15 znajduje się m.in. nieprzekształcony wydatek na fundusz operacyjny.31 Jako narzędzie prowadzenia operacji specjalnych32 i objęty klauzulą

31 Wydatki z funduszy operacyjnych obejmują koszty operacyjne, np.: opłacenie agentury, informatorów, lokali kontaktowych, wydatków na łączników oraz koszty kapitałowe, tj. finansowe zaangażowanie służb specjalnych

45 informacji niejawnych o poziomie „ściśle tajne”. Fundusze operacyjne w polskim porządku prawnym nie podlegają pod wymogi Ustawy o zamówieniach publicznych, Ustawy o finansach publicznych i Ustawy o rachunkowości, a gospodarowanie nimi opiera się na zapisach w ustawach powołujących do życia służby specjalne oraz zarządzeniach i regulaminach wewnętrznych zatwierdzanych przez szefów tychże służb.33 Kolejne decyzje MON pokazują kształtowanie się funduszy operacyjnych SWW i SKW od 2006 do 2015 roku. Natomiast w Decyzji budżetowej na rok 2016 nr 8/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 stycznia 2016 roku ukryto już wartość planowanych środków na fundusze operacyjne wywiadu i kontrwywiadu wojskowego, choć pozostawiono informację o funduszu operacyjnym Żandarmerii Wojskowej (1.200 tys. zł)34. Na potrzeby niniejszej analizy należy zauważyć, iż roczne środki przeznaczane na fundusz operacyjny MIVD zawierają się w granicach od 2,2 do 6,2 mln EUR, średniorocznie 4 mln EUR. Odnośnie do służby specjalnej AIVD jest to od 4,1 mln EUR do 10,6 mln EUR, średniorocznie 7,3 mln EUR, czyli prawie dwukrotnie więcej niż w służbach wojskowych (tab. 8 i 13). W polskim budżecie Ministerstwa Obrony Narodowej na fundusz operacyjny Służby Wywiadu Wojskowego wydawano w latach 2007 - 2014 przeznaczano od 2,7 do 8,9 mln EUR, a na rzecz Służby Kontrwywiadu Wojskowego od 0,3 do 11,5 mln EUR (tab. 14). Wartości graniczne dla SKW, pochodzące lat 2007 i 2009 początkowego kształtowania się nowej struktury kontrwywiadu wojskowego należy tratować jako przypadki szczególne (outliers). Wydatki przeznaczane z budżetu państwa na fundusze operacyjne Agencji Wywiadu i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie są podawane do publicznej wiadomości35. Ostatecznie, średniorocznie fundusze operacyjne wojskowych służb specjalnych były zasilane z polskiego budżetu centralnego kwotami rzędu 4,3 mln EUR36, czyli są porównywalne do zintegrowanej służby specjalnej MIVD holenderskiej armii.37

w spółki osobowe i prawa handlowego, także w fundacje i stowarzyszenia. Jest to tzw. wywiad i kontrwywiad działający „pod przykryciem” legalnych firm i innych podmiotów gospodarczych oraz organizacji pozarządowych. 32 Tzw. „covert operations”, w przeciwieństwie do operacji częściowo lub całkowicie jawnych „overt operations”. 33 Dokładne omówienie uwarunkowań prawnych funduszy operacyjnych obowiązujących w polskich służbach specjalnych znajduje się w rozdziale 1.2 pracy Passella K., Fundusze operacyjne służb wywiadowczych… 34 Załącznik nr 3, część 29 Obrona narodowa, Zestawienie wydatków budżetu resortu oraz ich podział na dysponentów według działów, rozdziałów i paragrafów klasyfikacji budżetowej w 2016 r., par. 4200 oraz dział 752 Obrona narodowa, rozdział 75217 Służba Wywiadu Wojskowego i rozdział 75218 Służba Kontrwywiadu Wojskowego, brak par. 4200, Dziennik Urzędowy Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 stycznia 2016 r., poz. 11, MON, Warszawa. 35 Próba oszacowania funduszy operacyjnych polskiego cywilnego wywiadu i kontrwywiadu znajduje się w rozdziale 4 pracy Passella K., Fundusze operacyjne służb wywiadowczych… 36 Zastosowano obliczenie średniej na podstawie średnich rocznych ze środków wpływających do SWW i SKW w każdym z lat budżetowych. 37 Nie wliczamy tutaj jednostek rozpoznawczych, które nie są służbami specjalnymi, choć także prowadzą SIGINT (rozpoznanie radioelektroniczne), HUMINT (Human Intelligence - rozpoznanie osobowe) i GEOINT (Geospatial

Tab. 15. Propozycja autorów ujęcia 51 kategorii kosztów SWW i SKW w strukturę sześciu grup kosztowych, wykonana na podstawie dwustopniowych przekształceń analitycznych danych pochodzących z decyzji Ministra Obrony Narodowej Lata 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Służba Wywiadu Wojskowego Wynagrodzenia, świadczenia i koszty osobowe [%] 48,92 44,16 60,17 53,50 51,43 50,09 47,83 41,35 Fundusz operacyjny [%] 40,41 37,87 20,07 11,55 10,84 9,93 14,99 24,70 Wydatki inwestycyjne i remontowe [%] 0,78 10,20 8,52 25,12 27,92 30,41 28,08 24,84 Usługi zewnętrzne [%] 3,35 2,39 6,01 5,06 4,61 4,19 3,96 3,85 Wyposażenie i materiały [%] 1,44 3,28 3,13 2,21 3,12 3,11 3,00 3,36 Pozostałe wydatki [%] 5,10 2,10 2,10 2,56 2,08 2,27 2,14 1,90 Razem [%] 100 100 100 100 100 100 100 100 Służba Kontrwywiadu Wojskowego Wynagrodzenia, świadczenia i koszty osobowe [%] 46,90 70,33 77,22 61,32 69,25 72,10 69,67 67,26 Fundusz operacyjny [%] 48,01 6,77 0,81 20,23 5,02 5,18 3,92 4,67 Wydatki inwestycyjne i remontowe [%] 0,77 15,26 11,07 11,33 16,73 13,10 17,03 17,52 Usługi zewnętrzne [%] 2,25 2,77 4,67 3,58 4,79 5,47 5,54 5,90 Wyposażenie i materiały [%] 2,04 4,75 6,01 3,36 3,96 3,81 3,50 4,28 Pozostałe wydatki [%] 0,03 0,12 0,22 0,18 0,25 0,34 0,34 0,37 Razem [%] 100 100 100 100 100 100 100 100 Źródło: opracowanie własne na podstawie Dzienników Urzędowych MON.

Intelligence - rozpoznanie geoprzestrzenne) na potrzeby określenia i przewidywania sytuacji na polu walki w czasie wojny, konfliktu zbrojnego, misji wojskowych przywrócenia, utrzymania, czy wymuszenia pokoju oraz kontroli elektronicznej przestrzeni powietrznej, morskiej i lądowej Holandii. Tak samo jest w przypadku Polski, Niemiec i innych państw z nowoczesnymi siłami zbrojnymi.

47 Porównanie wojskowych służb specjalnych Holandii i Polski wskazuje pewną wspólną cechę, iż w latach kryzysu finansowego następuje wzrost nakładów na tego rodzaju służby w obydwu krajach (rys. 16). W Polsce rok roczne zwiększanie wydatków jest przerwane pewną korektą około 10 mln EUR w roku 2011, po czym znowu wzmacniana jest pozycja budżetowa SWW i SKW, traktowanych łącznie. Było to spowodowane dwoma czynnikami. Po pierwsze, wzrastającymi wydatkami majątkowymi38 od chwili ich utworzenia SWW i SKW w 2006 roku, a po drugie budowaniem przewagi finansowej służb wojskowych w stosunku do ich cywilnych odpowiedników (por. do rys. 13). Natomiast sytuacja w Holandii wskazuje na wprowadzanie planu oszczędnościowego od roku 2012 tak, jak to miało miejsce w cywilnych służbach specjalnych, ale i tak skończyło się wzrostem wydatków o 1,7 mln EUR w roku 2014 (rys. 17). W kolejnym roku 2015 służba MIVD spożytkowała 77.041 tys. EUR, czyli wydała znów o 10,6 mln EUR więcej niż w roku poprzednim.

Rys. 16. Porównanie zrealizowanych, nominalnych wydatków budżetowych przeznaczonych na holenderską wojskową służbę specjalną MIVD i na polskie odpowiedniki – Służbę Wywiadu Wojskowego i Służbę Kontrwywiadu Wojskowego Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z tab. 13 i 14.

38 Zrealizowane wydatki majątkowe łącznie SWW i SKW (tab. 14): 2006 r. i 2007 r. - 0 EUR, 2008 r. - 4.330 tys. EUR, 2009 r. - 3.235 tys. EUR, 2010 r. - 9.909 tys. EUR, 2011 r. - 9.929 tys. EUR, 2012 r. - 12.475 tys. EUR, 2013 r. - 14.965 tys. EUR, 2014 r. - 15.291 tys. EUR.

Rys. 17. Dynamika rocznych zmian nominalnych wydatków budżetów centralnych Holandii i Polski na wojskowe służby wywiadu i kontrwywiadu Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z tab. 13 i 14.

Przechodząc do całościowego spojrzenia na wydatki Holandii i Polski na instytucje służb specjalnych, ale tym razem z punktu widzenia przeliczenia całego okresu 2007 – 2014 na ceny stałe roku 2015, można zaobserwować poziomy nakładów w obydwu państwach są do siebie wprost porównywalne i nic w tym wymiarze się nie zmienia od kilku lat (rys. 18). Jest to jednak złudne twierdzenie. W rzeczywistości Holandia, państwo strefy euro o znacznie mniejszym potencjale ludnościowym, jednak poprzez swoją gospodarkę opartą na wysokich technologiach i organizacji pracy, eksporcie żywności i wydobyciu gazu zmiennego oraz akumulację kapitału inwestycyjnego, była w stanie średniorocznie w okresie 2007 - 2014 przeznaczać o prawie dwa i półkrotnie więcej środków w przeliczeniu na mieszkańca na tajne służby niż Polska. Jest to sytuacja jeszcze bardziej niekorzystna niż w porównaniu naszego kraju do Republiki Federalnej Niemiec, w przypadku którego powyższa proporcja w roku 2007 wynosiła 1,35 by do oku 2014 wzrosnąć już do 1,58. Niejako nożyce wydatkowe pomiędzy Niemcami a Polską z roku na rok się rozwierają (rys. 23a).

Rys. 18. Stosunek wykonanych wydatków z budżetów centralnych na służby specjalne Holandii i Polski w cenach stałych roku 2015 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z tab. 1, 8 i 13.

50 7.3. Brytyjski system służb specjalnych prowadzący działania w skali światowej

Brytyjski system wywiadu, kontrwywiadu i służb bezpieczeństwa jest systematycznie budowany od końca XIX wieku i jest przeznaczony do działania w skali całego globu, tam gdzie istniały żywotne interesy polityczne i gospodarcze, najpierw Imperium Brytyjskiego, następnie różnorodnych zależności w ramach Brytyjskiej Wspólnoty Narodów, aż do współczesnej Wielkiej Brytanii, państwa wysokim poziomie rozwoju społecznego i ściśle współdziałającego na rzecz bezpieczeństwa z USA, Kanadą, Australią, Nową Zelandią oraz z innymi państwami NATO. Struktura służb specjalnych składa się z poniższych elementów funkcjonujących w różnym podporządkowaniu ministerialnym, tworząc razem tzw. „brytyjską wspólnotę wywiadowczą” (United Kingdom Intelligence Community)39: 1. Joint Intelligence Committee (JIC), Połączony Komitet Wywiadu funkcjonujący przy Kancelarii Premiera (Cabinet Office), 2. Secret Intelligence Service (SIS), służba wywiadu cywilnego, nazywana tradycyjnie MI6, a w polskim tłumaczeniu Tajną Służbą Wywiadu, podlega pod Biuro Spraw Zagranicznych (Foreign Commonwealth Secretary), odpowiednik Ministerstwa Spraw Zagranicznych w Polsce, 3. Government Communications Headquarters (GCHQ), służba wywiadu elektronicznego, której nazwa jest tłumaczona jako Centrala Łączności Rządowej i podlega również pod Biuro Spraw Zagranicznych, 4. Security Service, Służba Bezpieczeństwa - kontrwywiadu i bezpieczeństwa wewnętrznego, nazywana tradycyjnie w skrócie MI5, podlega Ministerstwu Spraw Wewnętrznych (Home Office), 5. Defence Intelligence (DI), służba wywiadu wojskowego, będąca częścią Ministerstwa Obrony Narodowej (Ministry of Defence), do 2009 roku znana pod nazwą DIS - Defence Intelligence Staff, 6. Joint Terrorism Analysis Centre (JTAC), Połączone Centrum Analiz Antyterrorystycznych, podległe Szefowi służby MI5, 7. Prime Minister’s National Security Adviser (NSA), Doradca Premiera ds. Bezpieczeństwa Narodowego.40

39 National Intelligence Machinery, UK Cabinet Office, London 2010, op. cit. s. 1. 40 Szerzej o zarządzaniu tajnymi służbami, w tym brytyjskimi, i ich wykorzystaniu w kształtowania bezpieczeństwa

Rys. 19. Struktura podległości funkcjonalnej brytyjskiej wspólnoty wywiadowczej Źródło: przedruk z National Intelligence Machinery, UK Cabinet Office, London 2010 [http://www.cabinetofﬁce.gov.uk], op. cit. s. 18.

Secret Intelligence Service, Security Service i Governmental Communication Headquarters uważane są za pierwszoplanowe służby specjalne w Wielkiej Brytanii i określane są wspólną nazwą w dokumentach rządowych, jako „Security and Intelligence Agencies”, w skrócie „the Agencies”. Finansowanie powyższych trzech agencji odbywa się w ramach linii budżetowej pn. Single Intelligence Account (SIA). Za kontrolę wydatków SIA odpowiada Doradca Premiera ds. Bezpieczeństwa, który wchodzi w skład Kancelarii Premiera. Doradca Premiera kieruje Narodowym Sekretariatem Bezpieczeństwa41, gdzie jest zatrudniony zespół kontrolerów badających planowanie i wykonanie budżetu SIA.42 Środki publiczne na linię SIA są planowane zgodnie z kolejnymi Spending Review, czyli prognozami/przeglądami wydatków w skali całego rządu i jego ministerstw.

współczesnych państw demokratycznych, pisze były pracownik SIS w swoim dziele uważanym, jako podstawowe dla nauk „intelligence studies”, Herman M., Potęga wywiadu, Dom Wydawniczy Bellona, Warszawa 2002, tytuł oryginału: Intelligence Power in Peace and War, Royal Institute of International Affairs, Press Syndicate of the University of Cambridge, London 1996. 41 NSS – National Security Secretariat. 42 Security and Intelligence Agencies Financial Statement 2014 - 15, doc. no. HC 19, Cabinet Office, National Audit Office, London, op. cit. s. 4 i 5.

52 Najbardziej wiarygodnymi źródłami informacji o finansach publicznych przeznaczanych na MI6, MI5 i GCHQ są w kolejności ważności i dokładności: 1. Security and Intelligence Agencies Financial Statement (sprawozdania rządowe z NSA), 2. Intelligence and Security Committee Annual Report (sprawozdania z kontroli komisji parlamentarnej), 3. Government Response to the Intelligence and Security Committee’s Annual Report (odpowiedzi rządu na zastrzeżenia komisji parlamentarnej). Środki wydawane przez służb specjalne podlegają również kontroli przez Narodowe Biuro Audytu (National Audit Office) tak, jak inne urzędy administracji publicznej w Wielskiej Brytanii. Podział SIA na poszczególne służby specjalny nie jest ujawniany opinii publicznej, jednakże w audytach parlamentarnych są podawane procentowe spadki i wzrosty wydatków oraz dochodów poszczególnych agencji oraz także procentowe niewykonanie lub przekroczeni budżetu rocznego.

Tab. 16. Zrealizowane wydatki Secret Intelligence Service, Security Service i Government Communications Headquarters w ramach Single Intelligence Account Lata 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Wydatki administracyjne 136.778 92.528 103.450 102.149 98.350 96.727 86.490 75.180 [tys. EUR] osobowe [tys. EUR] 82.093 55.512 64.868 68.661 69.433 60.998 56.515 48.766 pozostałe wydatki 54.685 37.016 38.582 33.488 28.917 35.729 29.975 26.414 [tys. EUR] Wydatki operacyjne 1.989.298 1.718.812 2.056.342 2.390.876 2.400.459 2.618.362 2.568.381 2.913.535 [tys. EUR] osobowe [tys. EUR] 678.749 580.733 680.148 752.071 777.373 859.349 864.536 955.345 pozostałe wydatki 1.310.549 1.138.079 1.376.194 1.638.805 1.623.086 1.759.013 1.703.845 1.958.190 [tys. EUR]

Razem wydatki osobowe [tys. EUR] 760.842 636.245 745.016 820.732 846.806 920.347 921.051 1.004.111 [%] 35,79 35,13 34,49 32,92 33,89 33,90 34,69 33,60 Razem pozostałe wydatki [tys. EUR] 1.365.234 1.175.095 1.414.776 1.672.293 1.652.003 1.794.742 1.733.820 1.984.604 [%] 64,21 64,87 65,51 67,08 66,11 66,10 65,31 66,40

Wydatki całkowite 2.126.076 1.811.340 2.159.792 2.493.025 2.498.809 2.715.089 2.654.871 2.988.715 tys. EUR Dynamika SIA z roku na roku [%] 100 85 119 115 100 109 98 112 Źródło: opracowanie własne na podstawie Security and Intelligence Agencies Financial Statement 2007 - 2015.

53 Przedstawione w powyższej tabeli wydatki trzech głównych służb specjalnych potwierdzają, iż poziom finansowaniu budżetowego tych instytucji daleko odbiega w górę od poziomu kosztów tajnych agencji rządowych w Polsce, Holandii i nawet w Niemczech. Odpowiednio dla 2007 roku przewaga wydatków Wielkiej Brytanii do wyszczególnionych państw wynosi w kwotach bieżących około (rys. 20): UK/PL = 9,6 UK/NED = 8,6 UK/GER = 3,3 Natomiast w roku 2014 stosunki wydatków wzrosły do: UK/PL = 11,8 UK/NED = 11,5 UK/GER = 3,5 Sporządzanie pojedynczych porównań sytuacji finansowej służb wywiadowczych i kontrwywiadowczych Zjednoczonego Królestwa do innych państw europejskich nie wydają się być zasadne. Stąd wydatki z brytyjskiej linii budżetowej SIA przeniesiono do podsumowania wraz wynikami studiów przypadków. Niewątpliwie danymi do porównań byłyby wydatki przeznaczane na służby specjalne w USA, Rosji, w Chinach, być może też przez Republikę Francuską. Można jednak zauważyć, iż budżety MI6, MI5 i GCHQ doznał jednorocznego, poważnego uszczerbku prawdopodobnie, w przeciwieństwie do innych omawianych w pracy państw, w wyniku kryzysu finansowego. Wprowadzone przez rząd oszczędności sięgnęły w 2008 roku 445 mln GBP, co daje redukcję w stosunku do roku poprzedniego o aż 17%. Do pogłębienia sytuacji przyczyniła się deprecjacja funta. Po przeliczeniu po kursie średnim euro do funta szterlinga na 31.12.2008 roku spadek wydatków wyniósł 315 mln EUR, czyli więcej niż tym samym roku nakłady na wszystkie swoje służby specjalne poniosła Polska i Holandia, liczone osobno dla każdego z tych państw. Niemniej już w kolejnym roku budżetowym wydatki wzrosły o 348 mln EUR. Oznacza, iż służby specjalne bardzo szybko odzyskały swoją pozycję w budżecie Wielkiej Brytanii, a następnie systematycznie ją podwyższały niezależnie od koniunktury gospodarczej i sytuacji budżetowej43, zarówno w wydatkach nominalnych (rys. 20), jak i w przeliczeniu na ceny stałe roku 2015 (rys. 22). Przy tym został utrzymany w the Agencies udział wydatków osobowych na poziomie trzydziestu paru procent w wydatkach całkowitych. Czyli ogólnie można przyjąć, iż redukcja z roku 2008

43 Z wyjątkiem niewielkiej redukcji o 60,2 mln EUR w roku 2013, jak na skalę wydatków w brytyjskich służbach specjalnych.

54 solidarnie objęła wydatki bieżące i majątkowe. Daje to pewne wyobrażenie o niezwykle silnej pozycji służb brytyjskich w walce o informacje i wpływy w Unii Europejskiej i na arenie światowej oraz w ochronie kontrwywiadowczej własnego terytorium44.

Podsumowanie

Niniejsza praca jest tylko pierwszym podejściem prowadzącym do potwierdzenia lub sfalsyfikowaniu postawionych hipotez lub wręcz ich późniejszej zasadniczej modyfikacji. Autorzy starali się opracować pewne narzędzie badawcze wraz z metodą zbierania, systematyzowanie i przetwarzania danych budżetowych przy wykorzystaniu wybranych wskaźników makroekonomicznych. Na obecnym etapie badań wydaje się, iż tylko hipoteza cząstkowa nr 1, ct. „Pomimo kryzysu na światowych rynkach finansowych w latach 2007 - 2009 w Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW) następowało zwiększenie udziału wydatków na służby specjalne w budżetach centralnych państw strefy euro.” znajduje swoje potwierdzenie w przypadku Republiki Federalnej Niemiec, Holandii, Polski, i z pewnym wyjątkiem dla roku 2008 dla służb specjalnych Holandii oraz Wielkiej Brytanii (por. rys. 20 do wykresu dynamiki z rys. 21). Nie ma przy tym szczególnego znaczenia, czy analizujemy wydatki nominalne czy wydatki rządowe na służby specjalne zostały przeliczone na ceny stałe (rys. 22).

44 Rząd brytyjski w czasach Zimnej wojny i po jej zakończeniu masowo wydalał z terytorium Wielkiej Brytanii dyplomatów z państw komunistycznych, szczególnie z ZSRR, a później z Federacji Rosyjskiej, którzy działali niezgodnie z przynależnym im statusem, zob. W. Suworow, Akwarium, Wydawnictwo Rebis, Warszawa 2007, Suworow W., GRU: radziecki wywiad wojskowy, Wydawnictwo Rebis, Warszawa 2010.

Rys. 20. Zrealizowane nominalne wydatki budżetowe Polski, Niemiec, Holandii i Wielkiej Brytanii na wojskowe i cywilne służby specjalne Źródło: opracowanie własne danych z tab. 1, 8, 13 i 16.

Rys. 21. Dynamika zmian nominalnych wydatków budżetowych na służby specjalne Polski, Niemiec, Holandii i Wielkiej Brytanii Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z tab. 1, 8, 13 i 16.

Rys. 22. Zrealizowane wydatki budżetowe Polski, Niemiec, Holandii i Wielkiej Brytanii na służby specjalne w cenach stałych roku 2015 Źródło: opracowanie własne na podstawie przeliczeń z bazy danych budżetów centralnych, wskaźników makroekonomicznych i wydatków na służby specjalne w Unii Gospodarczej i Walutowej.

W odniesieniu do Rzeczypospolitej Polskiej, nie będącej jeszcze uczestnikiem strefy euro, nie można jednoznacznie stwierdzić istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy ograniczaniem wydatków rządowych w okresie spowolnienia gospodarki światowej i Unii Europejskiej a polityką budżetowania służb specjalnych, przez kolejne dwie koalicje rządowe w okresie 2007 - 2014. Zdaniem autorów, gwałtowane wzrosty i spadki środków pieniężnych kierowanych do polskich służb specjalnych mogą świadczyć o niezależności procesu budżetowania tajnej działalności państwa polskiego od jego średniookresowego rozwoju gospodarczego. Niewątpliwie zostało przy tym udowodnione, iż pozycja finansowa polskich służb specjalnych od roku 2007 ulega systematycznemu pogorszeniu w porównaniu do odpowiadających im konkurencyjnych służb specjalnych RFN, Holandii, nie mówiąc o Wspólnocie wywiadowczej Wielkiej Brytanii, dysponującej potencjałem finansowym nieporównywalnym do żadnego innego państwa Unii Europejskiej. Do końca roku 2014 nie widać było oznak świadczących o możliwości odwrócenia tego bardzo niekorzystnego, z punktu widzenia bezpieczeństwa informacyjnego Polski, trendu w finansach publicznych. Być może nasz kraj systematycznie odstaje w wyścigu o informacje na światowym rynku, literacko ujmując tzw. „strefy cienia”. Kontrowersje polityczne co do roli służb specjalnych i ich podległości, częste zmiany budżetowe i personalne wydaje się, że

57 sprowadzają polskie wywiad i kontrwywiad do roli „przystawki”, która ma się dostosować się do trendów bezpieczeństwa wyznaczanych przez relacje transatlantyckie USA i Wielkiej Brytanii, przy własnym wkładzie Niemiec i Francji oraz przy nieustającej konfrontacji na „tajnym froncie” z Rosją, Chinami oraz wojującym i hybrydowym islamem. We współczesnych państwach demokratycznych istotne jest wskazanie trendów w wydatkach publicznych przeznaczonych na zapewnienie bezpieczeństwa w czasie pokoju i obronność kraju w relacji do jego warunków makroekonomicznych. Wskaźniki wydatków budżetowych na służby specjalne w przeliczeniu na statystycznego mieszkańca dają pewną orientację w priorytetach polityki fiskalnej państwa oraz w różnicach między budżetami przeznaczonymi na sprawy bezpieczeństwa w Unii Europejskiej (tab. 17 w powiązaniu do rys. 23). Nie należy jednak towarzszącym im danych makroekonomicznych takich, jak np. produkt krajowy brutto taktować, jako bezpośrednio rzutujących na politykę wydatków na sferę bezpieczeństwa. Bowiem nie można stwierdzić, iż istnieje jakakolwiek udowodniona i zawsze prawdziwa relacja analityczna pomiędzy sytuacją gospodarczą współczesnych państw demokratycznych a poziomem wydatków na bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne, w tym na służby specjalne. Sytuacja ekonomiczna państwa w Unii Gospodarczo-Walutowej nie jest już tak wprost dodatnio, czy też ujemnie przekładalna na wydatki planowane i zrealizowane w służbach specjalnych. Raczej zawsze priorytet mają potrzeby rozpoznania i eliminacji zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych w skali całego kraju niż faza cyklu koniunkturalnego, w której znajduje się gospodarka danego państwa, czy szerzej strefy euro lub całej Unii Europejskiej.

58 Tab. 17. Powiązanie wskaźników demograficznych i makroekonomicznych z wydatkami budżetów centralnych na służby specjalne przypadające na statystycznego mieszkańca Holandii, Niemiec, Polski i Wielkiej Brytanii Lata 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Ludność [mln] Holandia 16,358 16,405 16,486 16,575 16,656 16,730 16,780 16,829 Niemcy 82,315 82,218 82,002 81,802 81,752 80,328 80,524 80,767 Polska 38,128 38,116 38,136 38,023 38,063 38,064 38,063 38,018 Wielka Brytania 61,073 61,572 62,042 62,510 63,023 63,495 63,905 64,351

PKBper capita [EUR] Holandia 37.491 38.961 37.459 38.100 38.601 38.562 38.789 39.382 Niemcy 30.532 31.158 30.003 31.540 33.065 34.295 35.031 36.099 Polska 8.226 9.542 8.252 9.514 9.988 10.227 10.367 10.807 Wielka Brytania 35.513 30.994 26.878 29.009 29.609 32.343 31.968 35.031 Wydatki na służby specjalne przypadające na mieszkańca [EUR/osoba] Holandia 14,68 14,27 14,68 15,71 15,75 16,43 15,49 15,44 Niemcy 7,86 8,12 8,68 9,24 9,28 10,09 10,18 10,56 Polska 5,82 6,04 6,20 7,06 6,24 6,76 6,69 6,68 Wielka Brytania 34,81 29,42 34,81 39,88 39,65 42,76 41,54 46,44 Źródło: opracowanie własne przeliczeń z bazy danych budżetów centralnych, wskaźników makroekonomicznych i wydatków na służby specjalne w Unii Gospodarczej i Walutowej.

Rys. 23. Zestawienie porównawcze wydatków z budżetów centralnych przeznaczonych na służby specjalne w przeliczeniu na jednego mieszkańca a) Polska, Niemcy, Holandia

b) Polska, Niemcy, Holandia, Wielka Brytania Źródło: opracowanie własne na podstawie tab. 17.

Zapewne swój niebagatelny wpływ ma polityka bezpieczeństwa państw europejskich mają Stany Zjednoczone Ameryki Północnej. Być może od czasu zawiązania tzw. „koalicji antyterrorystycznej” w 2001 roku, USA systematycznie wymusza wzrost wydatków na służby specjalne. Czasami w publikacjach tajnych służb można natknąć się na pewne wzmianki, które mogą świadczyć, iż powyższa hipoteza główna niniejszej pracy znajduje swoje potwierdzenie. Równie możliwe jest, iż szybki wzrost wydatków budżetowych na służby specjalne w pierwszej dekadzie XXI wieku odbywał się samoistnie pod wpływem rosnących zagrożeń terrorystycznych. Zdaniem autorów relacja ta nie jest tak oczywista, i tak naprawdę są wątpliwości co jest skutkiem, a co jest naprawdę przyczyną. Jest to zapewne temat na osobne opracowanie naukowe, wykraczające poza zakres rozprawy podyplomowej.

Literatura

[1] ___, Begrotingsstaten Rijksbegroting (2007 - 2016), VII Binnenlandse, vol. 2 Tweede Kamer der Staten-Generaal, Rijksoverheid, Den Haag. [2] ___, Bericht der Bundesregierung Budgetbericht (2007 - 2014), Bundesministerium für Finanzen, Wien. [3] ___, Cyprus state budget (2010 - 2015), Ministry of Finance, Nicosia.

60 [4] ___, Dzienniki Urzędowe Ministra Obrony Narodowej od 2006 r. do 2015 r., Ministerstwo Obrony Narodowej, Warszawa. [5] ___, Dziennik Urzędowy Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 stycznia 2016 r., poz. 11, Ministerstwo Obrony Narodowej, Warszawa 2016. [6] ___, General Intelligence and Security Services Annual Reports (2007 - 2014), Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, Den Haag. [7] ___, Government finance and EDP statistics Eurostat (2005 - 2014), European Commission, the European Union. [8] ___, Government Response to the Intelligence and Security Committee’s Annual Report (2006 - 2013), UK Cabinet Office, London. [9] ___, Haushaltsrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr (2007 - 2014), Bundesministerium der Finanzen, Berlin. [10] Instrukcja nr 01/86 Dyrektora Departamentu I Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z 21 marca 1986 r. w sprawie ewidencji, księgowości i rozliczania wydatków związanych z finansowaniem niektórych zadań realizowanych przez wywiad naukowo-techniczny, zasób archiwalny Instytutu Pamięci Narodowej, AIPN BU, 02177/1, k. 378 - 380, Warszawa. [11] ___, Intelligence and Security Committee Annual Report (2006 - 2013), UK Parliament, London. [12] ___, Jaarverslag (2007 – 2014), Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, Den Haag. [13] ___, National Intelligence Machinery, UK Cabinet Office, London 2010. [14] ___, Raporty z działalności Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za lata 2008 - 2014, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Warszawa. [15] ___, Roczne wskaźniki makroekonomiczne za lata 1995 - 2013, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa 2015. [16] ___, Security and Intelligence Agencies Financial Statement (2006 - 2015), Cabinet Office, National Audit Office, London. [17] ___, Sprawozdania roczne z wykonania budżetu państwa za lata 2007 - 2014, Rada Ministrów, Ministerstwo Finansów, Warszawa. [18] ___, Sprawozdania operatywne z wykonania budżetu państwa za lata 2007 - 2015, Ministerstwo Finansów, Warszawa. [19] ___, Verfassungsschutzbericht (2007 - 2014), Bundesministerium des Innern, Berlin.

61 [20] Aldrich R.J., Transatlantic Intelligence and Security Cooperation, International Affairs, 2004, vol. 80, no. 4. [21] Aldrich R.J., US-European Intelligence Co-operation on Counter-terrorism: Low Politics and Compulsion, The British Journal of Politics and International Relations, 2009, vol. 11, no. 1. [22] Bogdanor V., The Suez Crisis, Gresham Collage, London 2015. [23] Borkowski K., Organizacja Gehlena: początki służb specjalnych RFN, [w:] Wróblewski W. [red.], Wywiad i kontrwywiad w świecie, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2009. [24] Cenckiewicz Sł., Długie ramię Moskwy: wywiad wojskowy Polski Ludowej 1943 - 1991, Zysk i S-ka Wydawnictwo, Poznań 2011. [25] Herman M., Potęga wywiadu, Dom Wydawniczy Bellona, Warszawa 2002, tytuł oryginału: Intelligence Power in Peace and War, Royal Institute of International Affairs, Press Syndicate of the University of Cambridge, London 1996. [26] Lefebvre St., The Difficulties and Dilemmas of International Intelligence Cooperation, International Journal of Intelligence and CounterIntelligence, 2003, vol. 16, no. 4 [27] Mankiw N.G., Tylor M.P., Makroekonomia, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne, Warszawa 2009. [28] Milczanowski A., Jak traﬁłem do Urzędu Ochrony Państwa, Przegląd Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wydatnie specjalne, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Warszawa 2010. [29] Müller-Wille B., The Effect of International Terrorism on EU Intelligence Co-operation, Journal of Common Market Studies, 2008, vol. 46, no. 1. [30] Passella K., Fundusze operacyjne służb wywiadowczych i kontrwywiadowczych Polski po 2000 roku, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Krakowska Szkoła Biznesu, Praca podyplomowa na kierunku rachunkowość i finanse, Kraków 2016. [31] Reveron D.S., Old Allies, new Friends: Intelligence-sharing in the War on Terror, Foreign Policy Research Institute, Philadelphia, Summer 2006. [32] Suworow W., Akwarium, Wydawnictwo Rebis, Warszawa 2007. [33] Suworow W., GRU: radziecki wywiad wojskowy, Wydawnictwo Rebis, Warszawa 2010. [34] Walsh J.I., Intelligence-Sharing in the European Union: Institutions Are Not Enough, Journal of Common Market Studies, 2006, vol. 44, no. 3.

62 [35] Wiktor J.W., Rynek Unii Europejskiej: koncepcja i zasady funkcjonowania, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2005.

Wykaz aktów prawnych

Ustawy - Ustawa z 6 kwietnia 1990 roku o Urzędzie Ochrony Państwa, Dz. U. z 1990 r., nr 30, poz. 180 z późn. zm. (nieobowiązująca). - Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, Dz. U. z 2002 r., nr 74, poz. 676, tekst jednolity z 2015 r. - Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Dz. U. z 2006 r., nr 104, poz. 708, tekst jednolity z 2015 r. - Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego, Dz. U. z 2006 r., nr 104, poz. 709, tekst jednolity z 2015 r. - Ustawy budżetowe od 2006 r. do 2015 r., Ministerstwo Finansów, Warszawa.

Rozporządzenia - Rozporządzanie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra – Członka Rady Ministrów Mariusza Kamińskiego – Koordynatora Służb Specjalnych, Dz. U. z 2015 r., poz. 1921.

Spis tablic

Tab. 1 Porównanie zrealizowanych wydatków z budżetów centralnych Polski str. 19 i Niemiec przeznaczonych na cywilne i wojskowe służby specjalne w cenach nominalnych (bieżących) Tab. 2 Zrealizowane wydatki z budżetów centralnych Polski i Niemiec na str. 21 służby specjalne przeliczone na ceny stałe roku 2015 (ceny realne) według zharmonizowanego indeksu cen konsumpcyjnych HICP Tab. 3 Wydatki budżetów centralnych według sprawozdań z wykonania str. 26 budżetów Polski i Niemiec oraz odpowiadające im dane makroekonomiczne Tab. 4 Współczynnik korelacji wzajemnej pomiędzy nominalnym PKB str. 28 (według danych Eurostatu) a całkowitym budżetem centralnym państwa oraz środkami kierowanymi do polskich i niemieckich służb

63 specjalnych w latach 2007 - 2014 Tab. 5 Współczynnik korelacji wzajemnych pomiędzy nominalnym PKB str. 28 (według danych GUS) a rocznymi wydatkami budżetu państwa oraz środkami kierowanymi do polskich służb specjalnych w latach 2002 – 2014 Tab. 6 Przeliczenia analityczne wydatków na służby specjalne Polski str. 30 i Niemiec w odniesieniu do budżetów centralnych i do danych demograficznych Tab. 7 Udział wydatków rządowych przeznaczanych na służby specjalne str. 31 Polski i Niemiec w Produkcie Krajowym Brutto wyrażonym cenach bieżących i w parytecie siły nabywczej (PSN) Tab. 8 Wydatki cywilnego wywiadu i bezpieczeństwa wewnętrznego AIVD str. 34 według własnych sprawozdań służby specjalnej i sprawozdań budżetowych rządu holenderskiego Tab. 9 Struktura podstawowych wydatków cywilnej służby specjalnej AIVD str. 36 w roku 2012 Tab. 10 Zestawienie nominalnych wydatków i ich struktury cywilnych służb str. 37 wywiadu i kontrwywiadu Polski oraz Holandii Tab. 11 Zrealizowane wydatki budżetu centralnego Polski na cywilne służby str. 38 specjalne Tab. 12 Struktura kosztów holenderskiej służby wywiadu i kontrwywiadu str. 43 wojskowego wg danych zamieszczonych w sprawozdaniu MIVD za rok 2012 Tab. 13 Wydatki wojskowej służby wywiadu i kontrwywiadu MIVD według str. 44 własnych sprawozdań służby specjalnej i sprawozdań budżetowych rządu holenderskiego Tab. 14 Zrealizowane wydatki budżetu centralnego państwa na Służbę str. 45 Wywiadu Wojskowego i Służbę Kontrwywiadu Wojskowego wraz z ich funduszami operacyjnymi Tab. 15 Propozycja autorów ujęcia 51 kategorii kosztów SWW i SKW w str. 47 strukturę sześciu grup kosztowych, wykonana na podstawie dwustopniowych przekształceń analitycznych danych pochodzących z decyzji Ministra Obrony Narodowej Tab. 16 Zrealizowane wydatki Secret Intelligence Service, Security Service str. 53 I Government Communications Headquarters w ramach Single Intelligence Account Tab. 17 Powiązanie wskaźników demograficznych i makroekonomicznych str. 59 z wydatkami budżetów centralnych na służby specjalne przypadające na statystycznego mieszkańca Holandii, Niemiec, Polski i Wielkiej Brytanii

64 Spis wykresów

Rys. 1 Porównanie dochodów budżetów centralnych według sprawozdań str. 12 budżetowych i danych Eurostatu dla wybranych państw w strefie euro i dla Rzeczypospolitej Polskiej Rys. 2 Zrealizowane wydatki budżetowe na służby specjalne Polski i Niemiec str. 20 w kwotach nominalnych Rys. 3 Wykres zmian wydatkowania środków budżetowych na służby str. 20 specjalne w Polsce i w Niemczech w kwotach bieżących wraz z zaznaczonymi liniami trendu Rys. 4 Zrealizowane wydatki budżetowe na służby specjalne Polski i Niemiec str. 22 przeliczone na ceny stałe roku 2015 przy wykorzystaniu indeksu HICP Rys. 5 Wykres zmian wydatkowania środków budżetowych na służby str. 22 specjalne w Polsce i w Niemczech wyrażone w cenach stałych roku 2015 Rys. 6 Stosunek wykonanych wydatków z budżetów centralnych na służby str. 23 specjalne Niemiec i Polski w cenach stałych roku 2015 Rys. 7 Produkt Krajowy Brutto dla Polski w latach 2000 - 2014 według str. 24 danych GUS Rys. 8 PKB w cenach bieżących Polski i Niemiec wraz ze zrealizowanymi str. 27 wydatkami z budżetów centralnych Rys. 9 Porównanie budżetów centralnych Polski i Niemiec do całkowitych str. 27 wydatków na służby specjalne w cenach bieżących Rys. 10. Wydatki budżetowe na służby specjalne przeliczone na jednego str. 31 mieszkańca Polski i Niemiec Rys. 11 Wydatki budżetowe na służby specjalne przypadające na Produkt str. 32 Krajowy Brutto w Polsce i w Niemczech, przy PKB wyrażonym w cenach bieżących i w parytecie siły nabywczej Rys. 12 Struktura wydatków holenderskiej służby wywiadu cywilnego str. 35 i bezpieczeństwa wewnętrznego AIVD według jej publicznie dostępnych rocznych sprawozdań Rys. 13 Porównanie zrealizowanych, nominalnych wydatków budżetowych str. 39 przeznaczonych na holenderską cywilną służbę specjalną AIVD i na polskie odpowiedniki - Agencję Wywiadu i Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego Rys. 14 Dynamika rocznych zmian nominalnych wydatków budżetów str. 39 centralnych Holandii i Polski na cywilne służby wywiadu i kontrwywiadu Rys. 15 Powiązanie wzrostu zagrożeń bezpieczeństwa dla Holandii i środków str. 40 kierowanych do służby specjalnej AIVD według analizy wydatków

65 2000 - 2012 i prognozy do 2018 roku Rys. 16 Porównanie zrealizowanych, nominalnych wydatków budżetowych str. 48 przeznaczonych na holenderską wojskową służbę specjalną MIVD i na polskie odpowiedniki – Służbę Wywiadu Wojskowego i Służbę Kontrwywiadu Wojskowego Rys. 17 Stosunek wykonanych wydatków z budżetów centralnych na służby str. 49 specjalne Holandii i Polski w cenach stałych roku 2015 Rys. 18 Stosunek wykonanych wydatków z budżetów centralnych na służby str. 50 specjalne Holandii i Polski w cenach stałych roku 2015 Rys. 19 Struktura podległości funkcjonalnej brytyjskiej wspólnoty str. 52 wywiadowczej Rys. 20 Zrealizowane nominalne wydatki budżetowe Polski, Niemiec, Holandii str. 56 i Wielkiej Brytanii na wojskowe i cywilne służby specjalne Rys. 21 Dynamika zmian nominalnych wydatków budżetowych na służby str. 56 specjalne Polski, Niemiec, Holandii i Wielkiej Brytanii Rys. 22 Zrealizowane wydatki budżetowe Polski, Niemiec, Holandii i Wielkiej str. 57 Brytanii na służby specjalne w cenach stałych roku 2015 Rys. 23 Zestawienie porównawcze wydatków z budżetów centralnych str. 59 przeznaczonych na służby specjalne w przeliczeniu na jednego mieszkańca