Du SDAU au SCOT : 30 ans de planification du d´eveloppement de l’agglom´erationbisontine Jean-Claude Chevailler

To cite this version: Jean-Claude Chevailler. Du SDAU au SCOT : 30 ans de planification du d´eveloppement de l’agglom´erationbisontine. Images de Franche-Comt´e,Association pour la cartographie et l’´etudede la Franche-Comt´e,2005, pp.2-5.

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Lors des trois dernières décennies, la orientations principales peuvent se Rhône, suppression du canal devant planification urbaine a subi des chan- décliner ainsi : faire de Besançon une relier les deux fleuves. gements que l’on peut qualifier de véri- véritable capitale régionale, améliorer L’analyse du bilan, rendu nécessaire, tables bouleversements. Tout d’abord, le cadre de vie, valoriser l’environne- dressé alors par la Direction départe- le contexte économique général a été ment naturel et définir un parti d’amé- mentale de l’équipement est intéres- totalement perturbé avec la crise pro- nagement évolutif ménageant des sante à double titre. Le premier fonde qui s’est révélée au début des espaces libres. concerne le périmètre même du SDAU. années 1970. On l’a cru passagère, Les conditions générales dans les- Le second, la révision radicale des mais c’est en fait une révolution en quelles le Schéma est élaboré sont très prospectives démographiques. profondeur dont il s’est agi avec une différentes de celles qui prévaudront En ce qui concerne le territoire, le SDAU diminution drastique du nombre des une quinzaine d’années plus tard, réunit en 1994, au moment de sa révi- salariés de l’industrie, alors qu’une lorsqu’on aura pris pleinement sion, 41 communes réparties, outre la compensation sur le plan des effectifs conscience de la crise et que les projets ville de Besançon, en six secteurs géo- s’opérait dans les services marchands des grandes infrastructures auront été graphiques, c’est-à-dire exactement le et l’administration et que l’agriculture bouleversés : affirmation de la liaison même nombre de communes qui for- était réorganisée conformément aux ferroviaire à grande vitesse Rhin- ment le District du grand Besançon objectifs de la politique communau- taire. Depuis, le contexte n’a fait Haute-Saône qu’évoluer dans le cadre général de la A 36 globalisation, les territoires, comme les entreprises, entrant en compétition N. 83 dans un monde toujours plus ouvert. Châtillon- le-Duc Sur le plan politique, les lois de décen- non Og - le-Petit tralisation consacrent la nécessité abso- Miserey- Salines Roche-lez- lue de rapprocher la prise de décision Beaupré Vaire-Arcier Ecole- du citoyen concerné. L’intercommuna- D. 67 Valentin Champvans- Chalèze les-Moulins lité, comme les réseaux de villes, est Pouilley- Champagney les-Vignes Besançon Gennes favorisée afin de mieux appréhender Mazerolles- Serre-les- Montfaucon le-Salin Sapins les potentialités des territoires de façon Vaux- Villers- les-Prés à résoudre la difficile équation qui lie Buzon La Chevillote l’attractivité et la qualité de la vie. En Chemaudin Saône Dannemarie- Avanne- sur-Crète s’attachant au cas de l’agglomération Aveney La bisontine, il est possible d’illustrer Grandfontaine Vèze Arguel N. 57 l’impact de ces différents facteurs sur N. 73 Montferrand- Le le-Château Gratteris la planification urbaine. D Torpes oubs Busy Routelle D.

Vorges- 67 les-Pins La planification locale avant les lois Jura Osselle Boussières de décentralisation 3 0 5 km

N. 8 Le Schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme (SDAU) de l’aggloméra- Commune intégrée au SDAU tion bisontine a été approuvé en 1978. District du grand Besançon À cette époque, c’est logiquement l’État qui anime la démarche. Les Fig. 1 - Le SDAU et le District du grand Besançon

2 Images de Franche-Comté n°32, décembre 2005 créé le 5 juillet 1993. Toutefois, par que le périmètre s’est singulièrement chie des sites économiques qui se rapport au SDAU, le district est nette- accru et que, pour environ les deux décline en pôles d’intérêt régionaux ment décalé en direction du plateau de tiers des communes, il y a coïncidence spécialisés (centre de la ville, pôle Saône et du sud-ouest de l’aggloméra- entre l’espace de réflexion en matière microtechnique Temis, pôle santé tion bisontine, alors que pas moins de d’aménagement et l’espace de la mise des Hauts du Chazal), pôles d’intérêt sept communes parmi les neuf qui en œuvre effective des projets, et cela d’agglomération et pôles de secteurs. constituent le secteur est du SDAU même si les compétences du District – Afin de protéger et de mettre en n’adhèrent pas au district ! (figure 1). demeurent limitées. valeur les espaces naturels et les pay- Plus surprenant encore le décalage Le contexte général de l’élaboration du sages, de pérenniser les espaces à existant entre les projections démogra- Schéma directeur a radicalement vocation agricole tout en réservant phiques du SDAU et la situation effecti- changé : désormais, les lois de décen- des espaces pour les loisirs, le Schéma vement réalisée. Le SDAU, extrapolant tralisation ont donné aux collectivités définit une trame verte, de même un taux de croissance annuel de la des responsabilités nouvelles qu’elles qu’une trame bleue le long de la val- population de 2,3%, prévoyait, pour comptent bien assumer. Sur un autre lée du . son périmètre et pour la fin des années plan, la crise a profondément modifié – En ce qui concerne le transport, il 1980, pas moins de 215 000 habitants les structures économiques et sociales. s’agit de trouver un équilibre, certes dont environ 175 000 pour la seule Il ne s’agit plus d’extrapoler la crois- difficile, entre la construction des ville de Besançon. Les données four- sance des effectifs industriels pour en infrastructures (rocades et contour- nies par le recensement de 1990 invali- déduire celle de la population, des nements des villages) et le dévelop- dent ces projections. Pour les six sec- emplois, des logements... À la suite du pement des transports collectifs en teurs périphériques considérés dans rapport Bruntland (1987) et de la décla- s’appuyant sur le concept d’intermo- leur ensemble, la prévision est satisfai- ration de Rio de Janeiro (1992), le dalité. sante puisque l’on enregistre seulement mode de développement doit désor- – L’économie nécessaire de consom- 2 000 habitants de moins que la prévi- mais intégrer les dimensions sociales, mation d’espace et le souci de rééqui- sion. Mais, dans la ville centre, la économiques et environnementales. En librer la structure sociale contribuent population plafonne à moins de 115 000 d’autres termes, l’exigence de dévelop- à fixer les objectifs en matière d’habi- habitants. Le scénario global, construit pement durable tend à se substituer au tat. Il serait ainsi souhaitable de limi- sur une attractivité adossée à une crois- credo de la croissance. Davantage ter à la périphérie la taille des par- sance industrielle continue, est caduc : qu’un cadre juridique, le Schéma direc- celles constructibles et d’y construire par rapport aux prévisions, le déficit de teur constitue un projet stratégique qui davantage de logements locatifs, population se chiffre à plus de 60 000 devra reposer sur des orientations souvent synonymes d’habitat social. habitants... directrices : – Enfin, sous forme de synthèse, il – gérer le sol de façon économe, convient de structurer l’espace en Le District et la création – assurer la protection des milieux définissant une armature hiérarchi- du Schéma directeur naturels, sée en trois niveaux : le centre-ville – améliorer la sécurité et la salubrité de Besançon à vocation essentielle- La création du District constitue une publiques. ment tertiaire (administrations, ser- opportunité puisqu’elle s’accompagne, Après une phase de diagnostic (1996- vices financiers, commerces...), sept en 1993, de celle du Syndicat mixte du 1998), les orientations sont élaborées bourgs-centres et quatre quartiers de Schéma directeur de l’agglomération (1998-1999), puis soumises à la concer- Besançon qui jouent un rôle de relais bisontine (SDAB) qui regroupe 68 com- tation (2000) et à la consultation des entre l’offre d’agglomération et munes. Pour l’essentiel, le territoire du communes (2001). Enfin, le Schéma l’offre de proximité, enfin les vil- SDAB se compose de la réunion des directeur de l’agglomération bisontine lages de l’aire du Schéma directeur. communes du SDAU et de celles du sera définitivement approuvé au début Les axes ainsi résumés donnent lieu à District, auxquelles il convient d’ajou- de l’année 2002. des objectifs chiffrés, essentiellement ter, au nord de l’agglomération, les Les grandes lignes du Schéma peuvent établis sur les projections démogra- communes qui seront directement se résumer en cinq grands axes dont la phiques. L’hypothèse retenue est celle concernées par la construction de la définition s’appuie sur les orientations d’un accroissement de population ligne à grande vitesse. Incontestable- évoquées précédemment. d’environ 20 000 habitants à l’horizon ment, par rapport au SDAU, un progrès – En matière de développement écono- 2020 qui, compte tenu du vieillisse- considérable a été accompli en ce sens mique, le Schéma établit une hiérar- ment de la population, de la tendance à

Images de Franche-Comté n°32, décembre 2005 3 la diminution de la taille des ménages toutes au SDAB. De plus, les élections de lutter contre l’étalement urbain, et de la vétusté d’une partie du parc, municipales ont eu lieu en mars de synonyme de consommation d’espace, fixe à 23 000 le nombre de logements à cette même année. Or, pour la première de coûts supplémentaires en termes construire. fois à ce niveau, la loi sur la parité d’équipements pour les collectivités hommes-femmes s’est appliquée, ce locales et de nuisances (encombre- qui a conduit à un renouvellement pro- ments, pollution) occasionnées par des La Communauté d’agglomération et fond du personnel politique. Il conve- déplacements toujours plus nombreux le Schéma de cohérence territoriale nait donc que ces nouveaux élus (photo 1). L’approbation, au début de l’année s’approprient le contenu du Schéma Le renouvellement urbain doit se tra- 2002, peut paraître tardive. Il faut directeur élaboré par leurs prédéces- duire par une reconstruction de la ville néanmoins rappeler que l’année 2001 a seurs avant son approbation. sur elle même, que ce soit par une den- été particulièrement importante pour Un autre élément important va modi- sification de l’habitat ou par la réutili- l’agglomération puisque c’est celle de fier profondément le contexte des poli- sation d’espaces abandonnés, ce qui est la mise en place effective de la tiques urbaines, à savoir le vote en le cas, par exemple, des friches indus- Communauté d’agglomération du décembre 2000 de la loi SRU, relative à trielles ou militaires. La loi SRU, à tra- grand Besançon (CAGB) qui regroupe à la solidarité et au renouvellement vers le concept de mixité sociale, se ce jour 59 communes appartenant urbain. L’objectif principal de la loi est donne également pour objectif de lutter

Vers Schéma Directeur de l'Agglomération Schéma de Cohérence Territoriale Vesoul CCCC dede lala BussièreBussière Bisontine (SDAB) - 68 communes (SCoT) - 133 communes GGermondansermondans OOllansllans Flagey-Flagey- CCLB BlariansBlarians RigneyRigney Battenans-Battenans- les-Minesles-Mines CCVDB CCendreyendrey CCRO RougemontotRougemontot CCVA CAGB LaLa Tour-Tour- ValleroyValleroy RigneyRigney RRignosotignosot de-Scayde-Scay LaLa BBretenièreretenière CCVSV Thurey-Thurey- le-Montle-Mont Vers Corcelle-Corcelle- VVillers-illers- Val-de-Val-de- PalisePalise MieslotMieslot GGrelotrelot RRoulansoulans Belfort CCCC dudu ValVal dede MMonceyoncey

lala DameDame BBlanchelanche LL'Ecouvotte'Ecouvotte Vers VVeniseenise LLee PuyPuy BBreconchauxreconchaux Saint-Saint- SechinSechin Gray VieilleyVieilley ChampouxChampoux PPouligney-ouligney- HilaireHilaire CChâtillon-hâtillon- LLusansusans VennansVennans Merey-Merey- CCussey-ussey- ChevrozChevroz BonnayBonnay GGuyotteuyotte Ougney-Ougney- VieilleyVieilley sur-sur- DouvotDouvot DDeveceyevecey MarchauxMarchaux SauvagneySauvagney L'OgnonL'Ognon RRoulansoulans

Châtillon- BraillansBraillans Amagney LaisseyLaissey CCCC ddeses RRivesives le-Ducle-Duc Auxon- TTallenayallenay dede l'Ognonl'Ognon AAuxon-uxon- DessusDessus DeluzDeluz Dammartin-les-Dammartin-les- EmagnyEmagny MoncleyMoncley TempliersTempliers DDessousessous NNovillarsovillars Vaire-le-Vaire-le- ChampliveChamplive PPetitetit CChevigney-sur-l'Ognonhevigney-sur-l'Ognon Thise Roche-Roche- MMiserey-iserey- lez-lez- CChaucennehaucenne SSalinesalines RRuffey-le-uffey-le- BBeaupréeaupré Vaire-Vaire- OOssesse VauchampsVauchamps GlamondansGlamondans CChâteauhâteau PPelouseyelousey Ecole-Ecole- ArcierArcier RecologneRecologne VValentinalentin NNoironteoironte Besançon CChampvans-hampvans- CChalèzehalèze ChalezeuleChalezeule lles-Moulinses-Moulins PPouilley-ouilley- PireyPirey BBurgilleurgille AAudeuxudeux Nancray FFraneyraney PPlaceylacey lles-Vigneses-Vignes Gennes BouclansBouclans CCourchaponourchapon ChampagneyChampagney MontfauconMontfaucon MMazerolles-azerolles- GonsansGonsans SSerre-les-erre-les- LLavernayavernay le-Salinle-Salin Vaux- Sapins les-les- LLantenne-antenne- Corcelles-Corcelles- PrésPrés EEtrabonnetrabonne FFranoisranois VVertièreertière FerrièresFerrières VVillers-Buzonillers-Buzon MMorreorre SaôneSaône CorcondrayCorcondray ChemaudinChemaudin BBeureeure NNaisey-les-Grangesaisey-les-Granges MMercey-ercey- FFerrières-errières- PPouilley-ouilley- Mamirolle lle-Grande-Grand DDannemarie-annemarie- Avanne- lles-Boises-Bois FFrançaisrançais sur-Crête CCCC dede VaîteVaîte Aveney La Vèze BBerthelangeerthelange GrandfontaineGrandfontaine Fontain AArguelrguel AAigremontigremont VVelesmes-elesmes- Rancenay EEssartsssarts Larnod CCCC dudu ValVal SSaint-Vitaint-Vit Montferrand- le-Château Vers SSaintaint VitoisVitois Busy Pugey Torpes Routelle Thoraise Vorges- CACA dudu GrandGrand BesançonBesançon RRoset-oset- les- FFluansluans Pins Osselle Boussières

Abbans- Autoroute A36 Vers DessousDessous VVillars-illars- Abbans- Dole Saint-Saint- Dessus GeorgesGeorges Axes routiers importants Byans-Byans- sur-sur- DoubsDoubs N Voies de chemin de fer

AudabAudab 22005005 Vers 0 5 Km Tracé de la LGV Rhin-Rhône Lons-le-S.

Fig. 2 - Le SCoT et le SDAB de l’agglomération bisontine

4 Images de Franche-Comté n°32, décembre 2005 Photo 1 - Une entrée de ville dégradée empruntée quotidiennement par des voisins, seule la Communauté de com- dizaines de milliers d’automobilistes. (Cliché : Vincent Lemercier) munes de La Bussière a choisi d’inté- grer l’aire du SCoT qui regroupe désor- mais 133 communes représentant 868 km2, 196 000 habitants, soit 40 % de la population du département, pour une densité de 226 h/km2. Les statuts du Syndicat mixte du schéma directeur (SMSDAB), transformé en SMSCoT, ont été adaptés pour accueillir les représen- tants des Communautés de communes. Le travail de réflexion mené au sein des commissions thématiques (attracti- vité, cadre de vie, aménagement soli- daire), avec l’assistance de l’Agence d’urbanisme (AUDAB) et du laboratoire ThéMA, intègre les nouvelles théma- tiques et cette nouvelle dimension en vue de l’élaboration d’un Schéma de contre une ségrégation excessive des Communautés de communes du Val de cohérence territoriale qui devrait être espaces urbanisés (Photo 2). la Dame Blanche et du Val Saint- adopté en 2007. Le Schéma de cohérence territoriale Vitois figurent désormais dans l’aire La dimension spatiale du territoire est (SCoT) remplace le Schéma directeur, du SCoT, Devecey et Saint-Vit étant ainsi fortement déterminée par le le Plan local d’urbanisme (PLU) se sub- deux communes importantes, ayant contexte général, mais aussi par les dis- stitue au Plan d’occupation des sols rang de bourgs-centres, du Schéma positions législatives relatives certes à (POS). La loi impose la compatibilité directeur. Ont également été concer- la planification urbaine proprement avec le SCoT des documents théma- nées par cette procédure les dite mais aussi à l’aspect opérationnel tiques tels que le Plan de déplacements Communautés de communes de Vaîte- intercommunal. Le mérite de cette évo- urbains, le Plan local de l’habitat, le Aigremont et des Rives de l’Ognon lution n’est-il pas de mettre en contact Schéma de développement commer- (figure 2). des responsables territoriaux qui s’igno- cial. Après discussions avec l’ensemble des raient jusqu’alors pour tracer les Dans ces conditions, on comprend Communautés de communes ou pays grandes lignes d’un projet partagé ? aisément que l’aire du Schéma direc- teur s’avère trop restreinte pour embras- ser l’ensemble des thématiques. C’est la raison pour laquelle il a été convenu de l’agrandir en essayant de la rappro- cher le plus possible de la notion d’aire urbaine qui constitue le véritable bas- sin de vie de l’agglomération. L’extension est facilitée par la loi qui envisage la situation d’une commune du Schéma directeur appartenant à une communauté de communes dont cer- taines n’en font pas partie. Dans ce cas, l’alternative est claire : ou la commune sort de l’aire du Schéma directeur et donc de l’aire du SCoT, ou la commu- Photo 2 - La reconstruction de la ville sur elle-même préconisée par la loi SRU : la nauté de communes dans son ensemble friche du port fluvial est située au coeur du centre historique. intègre le SCoT. C’est ainsi que les (Cliché : Vincent Lemercier)

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