Prioritering, Profilering Og Politisk Orientering

P rioritering, profilering og politisk orientering E ngagement og aktivisme i dansk udviklings- og bistandspolitik 1962-2015

Thorsten Borring Olesen Professor, Institut for Kultur og Samfund, Aarhus Universitet

I de senere år har der været ført intense debatter opdeling i de tre hovedkomponenter: 1) sikkerhedspoli- om aktivisme i dansk udenrigspolitik. Denne de- tik (NATO-hjørnestenen, og til dels FN-hjørnestenen); bat har også inddraget udviklings- og bistands- 2) udenrigsøkonomi/markedspolitikken Europa- og politikken, hvor det af og til hævdes, at der siden Norden-hjørnestenene), samt 3) idé- eller renommépo- Fogh-Rasmussen regeringens tiltræden i 2001 er litikken (FN-hjørnestenen, og til dels Norden-hjørne- sket et paradigmeskift inden for tilrettelæggelsen stenen). Hjørnestenenes formelle uafhængighed, men af politikken på området. Spørgsmålet er dog reelle gensidige afhængighed, gav de skiftende regeringer nogle forskellige håndtag, når udenrigspolitikken skulle komplekst, og med udgangspunkt i en analyse af tilrettelægges. Krævede NATO-politikken indordning, udviklingspolitikkens prioritering, politiske orien- kunne FN-politikken bruges til at mildne konsekven- tering og internationale profilering i perioden serne af denne regimentering. På samme måde kunne 1962-2015 diskuterer artiklen kontinuitet og brud det nordiske kort bringes i anvendelse, hvis Europa- eller i den danske aktivisme på området og på basis markedspolitikken var kørt fast, enten ved at arbejde for heraf, om der er sket – eller er ved at ske – et pa- Norden som alternativ til EF-medlemskab, eller – som radigmeskifte i udviklings- og bistandspolitikken. det i stigende grad blev tilfældet – som en platform for mødet med EF. Da daværende udenrigsminister Per Hækkerup i 1965 Allerede denne korte introduktion antyder, at dansk lagde navn til bogen Danmarks udenrigspolitik, kano- udenrigspolitik i perioden før Murens fald langt fra kun niserede han en forståelse af udenrigspolitikken som tilpassede sig passivt til omgivelserne. Der var også hyp- spændt ud mellem fire hjørnesten: NATO, FN, Norden pigt og i stigende grad fra 1960’erne og frem tale om en og Europa. Udlægningen var ikke Hækkerups egen ori- mere aktivistisk politik, hvor beslutningstagerne arbej- ginale. Det var en forståelse, der på denne tid var udbredt dede for danske undtagelser og forbehold, samtidig med i Udenrigsministeriet, og allerede Hækkerups forgænger at de prøvede at påvirke og ændre gældende internationale på posten, Jens Otto Krag, havde udlagt teksten på lig- normer og vilkår. En vigtig ressort for den sidstnævnte nende vis, først med tre hovedelementer og senere – ef- bestræbelse blev et helt nyt politikfelt i efterkrigstidens ter Danmarks første ansøgning om EEC-medlemskab i udenrigspolitik, nemlig udviklings- eller bistandspolitik- 1961 – som organiseret langs fire hovedlinjer, som var ken, som er denne artikels genstandsområde. Især efter lig Hækkerups hjørnesten (Borring Olesen og Villaume vedtagelsen af den første lov om Danmarks deltagelse i 2005, s. 15 ff.). det internationale bistandssamarbejde, Lov om Teknisk En senere forskning har slået fast, at denne forståelse Samarbejde med Udviklingslandene, fra 1962 blev dette ikke kun var beskrivende, men til en vis grad også hand- område udviklet og udvidet som et element i dansk uden- lingsorienterende – og legitimerende baseret som den var rigspolitik. på en funktionel kompartmentalisering (Due-Nielsen og Med loven fik danske regeringer et håndtag, som i Petersen 1995, s. 40) af udenrigspolitikkens forskellige stigende blev brugt til at understøtte og udvikle den in- elementer, som svarede til politikkens indholdsmæssige ternationalistiske side af udenrigspolitikken, idet udvik- 26 TIDSSKRIFTET POLITIK Prioritering, profilering og politisk orientering

lingspolitikken samtidig både blev opfattet og fungerede diskutere karakteren og graden af politisk aktivisme på som en støtte til FN-systemet. Samtidig er udviklingspo- feltet og herunder, om der er sket – eller er ved at ske – litikken med tiden blevet relativt højt prioriteret, hvilket et paradigmeskifte i dansk udviklingspolitik. Et sådant bl.a. kan ses af, at Danmark siden slutningen af 1970’erne paradigmeskift må altså vurderes i relation til ændringer har været del af den lille håndfuld lande, som har levet i såvel den udviklings- og bistandspolitiske orientering op til FN’s målsætning for de rige lande om årligt at yde som i graden af aktivisme. mindst 0,7% af BNI i statslig udviklingsbistand. Såvel i de relevante internationale udviklingsfora som ude i ‘bi- Bistandspolitikkens etablering i dansk udenrigs- standsmarken’ har den danske udviklings- og bistandsen- politik 1962-1991 gagement været præget af et aktivt engagement, og i tiåret Bistandspolitikkens indtog i dansk udenrigspolitik skete efter Murens fald måske endda ligefrem et aktivistisk in- for alvor med baggrund i den nævnte lov om teknisk bi- ternationalistisk engagement. stand til udviklingslandene fra 1962 og lovens moderni- Spørgsmålet er imidlertid om dette fortsat er tilfældet. sering i 1971 i Lov om Internationalt Udviklingssamar- I en del nyere forskning er det således opfattelsen, at der bejde. Konsekvensen af moderniseringen var i høj grad, siden ‘systemskiftet’ i 2001, hvor Anders Fogh Rasmus- at den praksis, der havde udviklet sig i ‘gründerårene’ i sen blev statsminister med støtte fra Dansk Folkeparti, er 1960’erne, nu blev skrevet ind i den nye lov. Som no- sket et brud eller i det mindste en markant forandring af get helt afgørende fastholdt man, at bistandsadministra- såvel udenrigspolitikken som helhed som af udviklings- tionen hørte hjemme i Udenrigsministeriet, efter 1971 og bistandspolitikken mere særskilt. Problemet er dog endda som en selvstændig afdeling under navnet Da- komplekst, idet det ikke er helt indlysende at hævde, at nida, fra 1986 som eget departement (Jørgensen 1977; vi har været vidne til et fuldtonet paradigmeskift. Svaret Brunbech 2006; Borring Olesen 2008a, 350 ff.). Denne er nemlig ikke nødvendigvis det samme, hvis man kigger placering indikerer, at danske politikere fra starten har på elementerne „aktivisme“ og „internationalisme“ indi- set bistandspolitikken som en del af udenrigspolitikken, viduelt, ligesom der gør der sig nogle særlige forhold gæl- hvilket også falder logisk i tråd med 1971-lovens formåls- dende inden for udviklings- og bistandspolitikken. Disse beskrivelse om i samarbejde med u-landene at understøtte særlige forhold betyder eksempelvis, at konklusioner om dem i „deres bestræbelser på at opnå økonomisk vækst forandringer i den overordnede sikkerhedspolitiske ori- for derigennem at medvirke til sikring af deres sociale entering og konfigurering ikke automatisk kan overføres fremgang og politiske uafhængighed […]“ (citeret efter til udviklings- og bistandspolitikken, selv om netop rela- Pedersen 2008, 121). tionen mellem de to dele af udenrigspolitikken er blevet Den statslige danske bistandspolitik blev ikke født tættere sammenkoblet også på det operationelle niveau i 1962. Den havde rod tilbage til 1940’erne, hvor Dan- efter 2001 og den erklærede kamp mod terror (om forsk- mark efter krigen ydede nødhjælp til en række lande og ningspositionerne vedr. den generelle udenrigspolitik, se til USA’s og FN’s første forsøg på at etablere multilaterale Gram-Skjoldager & Brun Pedersen 2015; vedr. udvik- hjælpeprogrammer. Men når Danmark fik sin første bi- lings og bistandspolitik se Stepputat, Engberg-Pedersen standslov og sine første egentlige bilaterale hjælpepro- & Fejerskov 2012 og Brunbech & Borring Olesen 2013). grammer i 1960’erne, hang det i høj grad sammen med På denne bagrund er det hensigten med denne artikel to overordnede, internationale udviklingstræk, nemlig at analysere brud og kontinuitet i engagement og akti- den kolde krig og afkolonialiseringsprocessen. USA’s rolle visme i den danske udviklings- og bistandspolitik. Det vil som leder af Vestblokken var i stigende grad ved at blive en ske med udgangspunkt i de tre parametre, prioritering, økonomisk belastning. De militære udgifter var massive, politisk orientering og international profilering appliceret og det var de politisk-økonomiske omkostninger for at på politikken i perioden 1962 til i dag. Med prioritering opretholde indflydelse i de nye stater i Den Tredje Verden menes, i hvor høj grad regering og det politiske system også. USA opfordrede derfor sine allierede til i at indgå i en har afsat menneskelige og økonomiske ressourcer til ud- stigende grad af ‘burden sharing’ i forhold til koldkrigens viklingspolitikken. Med politiske orientering henvises udgifter. Med oprettelsen af OECD og dens underkomité, til hvilke roller og værdier, udviklingspolitikken tilskri- udviklingskomitéen DAC, i begyndelsen af 1960’erne blev ves inden for den overordnede udenrigspolitik; og med der skabt en ramme for en højere grad af politisk-økono- profilering henvises til hvor meget siddende regeringer misk byrdefordeling i forhold til de nye Syd-lande (Holm bruger udviklingspolitikken som redskab i sin internatio- 1982, 25 f.; Brunbech 2006, Pedersen 2008, 130 ff.). nale profilering, bl.a. ved at se på graden af egne, større For de danske beslutningstagere blev det nye interna- politiske initiativer på området. Denne operationalisering tionale fokus på udviklingspolitik en chance for at ind- gennemføres for at etablere en baggrund for nærmere at lemme et instrument i udenrigspolitikken, der var skræd- Thorsten Borring Olesen tema 27

dersyet til den nye globale kontekst, som både den kolde miske overførsler (private og offentlige) i et omfang, der krig og afkolonialiseringen havde skabt. Det var ikke årligt svarede til 1% af BNI. Den målsætning blev i 1970 en ualmindelig opfattelse i deténte-tiden i 1960erne, at ændret af FN til målsætningen om at overføre statslig Nord-Sydproblemet, forstået som uligheden i verden, på bistandshjælp (ODA) på minimum 0,7% af BNP. Under længere sigt kunne blive vigtigere for verdens sikkerhed alle omstændigheder steg den danske bistandsprocent end Øst-Vestproblemet. Det var også et synspunkt, Per markant og kontinuerligt og nåede det anbefalede mål på Hækkerup luftede i sin bog fra 1965. Samtidig havde en 0,7% i 1978 – som det fjerde land i verden efter Holland, satsning på bistandspolitik som ‘burden sharing’ tre klare Sverige og Norge. Frem til 2000 (hvor Luxembourg også fordele. For det første kunne en større indsats her være tilsluttede sig gruppen) var disse fire såkaldte ‘frontløber’- en belejlig afværge, når Danmark af sine allierede blev lande’ de eneste, som vedvarende og systematisk levede op kritiseret – og det skete jævnligt – for at underpræstere til normen. Frontløberne gik endda skridtet videre og blev på sit militære bidrag. For det andet var bistandspolitik- ved at øge bistanden, så den for Danmarks vedkommende ken som skræddersyet til at styrke det internationalistiske ved afslutningen af den kolde krig var nået op i omegnen element, herunder FN-elementet, i dansk udenrigspolitik af 0,9% af BNP (Ekengren & Götz 2013; Brunbech og – en bestræbelse som generelt blev stærkt opprioriteret i Borring Olesen 2013). 1960’erne og 70’erne. Tallene taler altså deres eget tydelige sprog om, at Endelig for det tredje udstyrede bistandspolitikken området i stigende grad blev prioriteret og set i en inter- både i sin multilaterale og sin nye bilaterale skikkelse national sammenhæng stærkt prioriteret. På den anden det danske diplomatiske instrumentarium med nogle side vedblev det i denne periode at være sådan, at udvik- nye globale redskaber i dele af verden, der blev stadig lings- og bistandspolitikken aldrig fik sin egen minister vigtigere, men hvor Danmark ingen tradition havde for eller ministerium. Kulturminister Kristen Helveg Peder- at være til stede (Borring Olesen & Villaume 2005, 374 sen havde i VKR-perioden området under sin portefølje, ff.; Brunbech & Borring Olesen 2013, 114 f.). Denne ud- ligesom Lise Østergaard, der i en periode var Minister vikling pejlede således i sig selv en generel nyorientering uden Portefølje (1977-1980) under Anker Jørgensen, va- i efterkrigstidens danske udenrigspolitik, nemlig behovet retog en række udviklings- og bistandspolitiske opgaver. for en stærkere global orientering. Som udenrigsminister Denne struktur antyder således, at der var grænser for, Jens Otto Krag slog fast i en tale i 1959: „Alt i verden hvor vigtig de danske regeringer anså området for at være, kommer os ved“ (Krag 1959). Sådan ville ingen dansk ligesom det også er helt oplagt, at det stadig var de øko- politiker have udtrykt sig i perioden før 1945. nomiske og politiske afdelinger i Udenrigsministeriet, Alligevel kom det ‘udviklingspolitiske turn’ i der var sværvægterne, og som agerede øverste instans, 1960’erne i nogen grad bag på danske politikere. Forestil- når bistandsspørgsmål tørnede sammen med andre uden- lingen var nemlig, at Danmark via sine forholdsvise høje rigspolitiske hensyn. Det skete eksempelvis ikke sjældent bidrag til FN’s multilaterale programmer allerede gjorde inden for finans- og handelsspørgsmål. sin del. Men da OECD og DAC begyndte at måle lande- Hvad man kan slå fast er, at bistandsfeltet i perioden nes samlede bistand, både den multilaterale og den bilate- 1962-1991 voksede i betydning og omfang, som både rale, og sætte den i relation til BNP/BNI, havde Danmark fremgår af bistandsbevillingerne i sig selv, men også af ikke meget at bryste sig af. Faktisk lå den danske statslige Danidas personalemæssige store ekspansion med mere bistandsprocent (meget lig den norske og den svenske) end en fordobling af medarbejderstaben fra 1971 til 1990. helt nede på omkring 0,1% af BNI i perioden 1960-64, Det fremgår også af den nævnte ophøjelse af Danida til et mens gennemsnittet for DAC-landene som helhed lå ligeberettiget departement i 1986 på linje med de to ‘klas- på omkring 0,5%. Det var i øvrigt heller ikke så meget siske’ departementer for udenrigsanliggender og udenrig- J.O. Krag selv som hans partifæller, statsminister Viggo søkonomi. Ligeberettigelsen afspejlede , at udviklingspo- Kampmann og udenrigsminister Per Hækkerup, som – litikken var vokset ud af de øvrige udenrigsministerielle sammen en stor underskov af ngo’ere og politiske ung- politikområders skygge som et selvstændigt og prioriteret domsbevægelser – gjorde sig til ‘champions’ for den tidlige element i udenrigspolitikken. Den traditionelle sikker- bistandssatsning (Brunbech & Borring Olesen, 2013, 89 hedspolitik og udenrigsøkonomiske politik blev fortsat ff; Bøgh 2003, 206 ff; Kelm-Hansen 2000, 37 ff). på regeringsplan opfattet som mere vital for varetagelsen Med erkendelsen af det ringe økonomiske bidrag af Danmarks nationale interesser, men udviklingspolitik- fulgte til gengæld en klar opprioritering af området i ken kunne og blev ikke længere opfattet som et isoleret årene derefter. FN havde ved udnævnelsen af 1960’erne appendiks til de vigtige sider af udenrigspolitikken (Bor- til udviklingstiår anbefalet, at de rige medlemslande ring Olesen 2008a, 350 ff.) søgte at leve op til en målsætning om at sikre økono- 28 TIDSSKRIFTET POLITIK Prioritering, profilering og politisk orientering

Når det var tilfældet, skyldes det som nævnt ikke en fuld handelsboykot mod apartheidstyret (Midtgaard mindst, at bistandspolitikken blev et vigtigt element i FN- 2009; Petersen 2006, 104 ff; Borring Olesen 2008a, 341). hjørnestenen og dermed i den internationalistiske kompo- Det er bl.a. sådanne prioriteringer, der er baggrun- nent i dansk udenrigspolitik. Som bl.a. Hans Branner og den for Nikolaj Petersens vurdering i bd. 6 af Dansk Kristine Midtgaard har argumenteret, var dansk udenrigs- Udenrigspolitiks Historie, at Afrika var det felt, „hvor politik under den kolde krig spændt ud mellem ‘realisti- dansk udenrigspolitik i 1970’erne fik sin mest selvstæn- ske’ korttidstilpasninger (NATO) og en mere langsigtet, dige profil“ (Petersen 2006, 141). Profilen blev som vist idealistisk internationalistisk målsætning (Branner 2000; plejet i FN, men også gennem et omfattende bilateralt Midtgaard, 2005, 358-375). Især under 1960’ernes og diplomati, der både inddrog statsledere og repræsentanter 70’ernes Øst-Vest afspændingsperiode kom sidstnævnte for de oprørsbevægelser, der bekæmpede kolonialisme og dimension langt klarere til udtryk i dansk udenrigspolitik, apartheid, og hvor ikke mindst udenrigsminister K.B. som også resulterede i en stærkere aktivistisk profil. Profi- Andersen var en central aktør. Afrikapolitikken førte også len blev hævet henover alle fire hovedhjørnesten, men mest indimellem til uoverensstemmelser med USA, når Dan- systematisk og kontinuerligt inden for FN-hjørnestenen, mark sammen med de øvrige nordiske lande anerkendte og hvor netop opdyrkelsen af det bistandspolitiske felt kan og bistandsunderstøttede venstreorienterede/marxistiske ses som et udtryk for dette. Det forklarer også, hvorfor den oprørsbevægelser og efterfølgende regeringer i lande som multilaterale komponent i den danske bistand forblev me- Angola, Mozambique og Namibia. Mest kontroversiel i get høj. Målsætningen hed en fifty-fifty fordeling mellem Danmark var den øremærkede støtte til afrikanske befri- bilateral og multilateral bistand, som den multilaterale del elsesbevægelser, som Krag-regeringen indførte i 1972 som med tiden måske ikke helt kom til at matche, men den var supplement til den særlige apartheid-bevilling introdu- tæt på. Den bærende logik bag denne prioritering udtrykte ceret i midten af 1960’erne. Mere generelt var det også i Lise Østergaard ganske klart ved i 1977 at slå fast, at det overensstemmelse med prioriteringen, når Afrika modtog „ganske klart (er) en småstatsinteresse, som motiverer os en overordentlig stor del af de danske bistandsmidler i for at yde relativt mere via FN’s særorganisationer“ (Bor- denne periode med Tanzania som største enkeltmodtager. ring Olesen 2008a, 339). (K.B. Andersen 1983, 14-51; Petersen 2006, 141 ff; Bor- Man kan i det hele taget tale om, at bistandspolitik- ring Olesen 2008a, 340 ff.) ken sammen med FN-politikken og den bilaterale hånd- Denne brug af bistandsmidler understøtter tolknin- tering af relationerne til landene i Den Tredje Verden gen af, at bistand blev opfattet som et virkemiddel i den indgik i et samlet Syd-diplomati, der på visse områder var bredere danske udenrigspolitik, hvilket Danida også særdeles aktivt og profileret. Det var stærkest i 1960’erne åbent erkendte, bl.a. i sin handlingsplan fra 1988, hvor og 70’erne, men gjorde sig også gældende i 1980’erne, selv det hed, at den såkaldte SADCC bistand til landene i om såvel den internationale kontekst (den nye skærpelse det sydlige Afrika måtte ses som et supplement til den af den kolde krig og en stærkere neo-liberal konditionali- danske politik mod apartheid (Borring Olesen 2008a, tetsapproach til bistand) og den nationale kontekst (bor- 341). Samtidig er det imidlertid også interessant, at der gerlig udenrigspolitik med Schlüter og Ellemann under bag rationalet for en del af den danske bistand gemte sig det alternative flertals vilkår) her dæmpede aktivismen. et koldkrigshensyn. Når danske regeringer anerkendte Konkrete eksemplet på aktivismen finder man på af- og støttede venstreorienterede bevægelser og regeringer kolonialiserings- og apartheidspørgsmålene i FN og i det i Afrika, var det også, fordi man ønskede at opstille et danske Afrikadiplomati. Her lagde Danmark sig ved flere alternativ til den gunst, Østblokken overøste dem med. lejligheder ud med NATO-allierede som Portugal, Vest- Det var i øvrigt dette perspektiv, der gav anledning til tyskland, Frankrig og Storbritannien, når man promove- uoverensstemmelser med USA, idet amerikanske rege- rede eller støttede resolutioner vendt mod kolonialisme og ringer hellere så ‘regime change’ som forudsætning for apartheid. Et konkret eksempel er den danske støtte i no- anerkendelse og hjælp end anerkendelse og hjælp som vember 1976 til en FN-resolution om våbenembargo mod midler til kontakt og langsigtet forandring. Sydafrika, hvor teksten direkte kritiserede Vesttyskland, Umiddelbart kunne det også se ud, som om den dan- Frankrig og Storbritannien for deres engagementer med ske politik forsøgte at harmonisere to uforenelige hensyn Sydafrika. Her fik den danske regering efterfølgende hård i sin politik, nemlig et realistisk koldkrigshensyn og et kritik, bl.a. også fordi Danmark på den måde brød med internationalismehensyn. Men i de danske regeringers solidariteten i det europæiske politiske samarbejde (EPS). forståelse var der ikke tale om nogen logisk modsætning, Senere i 1986 bar det alternative flertal mod Schlüter- da internationalismeforståelsen hvilede på en forudsæt- regeringens ønsker en beslutning igennem Folketinget ning om, at internationalismen på den ene side kun skulle om, at Danmark – som det første land – implementerede efterstræbes, hvis politisk frihed kunne sikres, og på den Thorsten Borring Olesen tema 29

anden side kun kunne realiseres på basis af en stabil magt- profilerede kritikerhat på over for USA og andre Vestal- balance. På den måde var der ikke kun tale om funktionel lierede, når de ikke gjorde seriøse forsøg på at leve op til afgrænsning mellem de danske hjørnestene, men også om målsætningen om årligt at give 0,7% af BNP i statslig politisk interdependens (Midtgaard 2005, 334-357). bistand. Her var danske regeringer ofte yderst profileret Det, man derimod kan diskutere, er balancen i den i kritikken, både når de optrådte selvstændigt i DAC el- danske politik. Ovenfor er der argumenteret for, at det ler sammen med den nordiske gruppe i Verdensbanken danske Syd-diplomati fra 1960’erne til 1980’erne, men (Borring Olesen 2008a, 278 ff. Og 307 ff.). med mest prægnans i 60’erne og 70’erne, havde en mar- Opsamlende om perioden 1962-1991 må man kon- keret og stærk profil båret frem af en internationalistisk statere, at bistandspolitikken var lavt prioriteret ved ind- forståelse og ambition. Men det er ikke hele historien. gangen til perioden, men højt prioriteret ved udgangen Perioden byder også på en hel del eksempler, hvor danske både politisk og ikke mindst økonomisk med en stigning regeringer i Syd-diplomatiet var mere tilbageholdende og i de årlige ODA-overførsler fra omkring 0,1% til 0,9% lavprofilerede. Et meget markant eksempel er den danske af BNP. Politisk blev bistandspolitikken en mere selv- profil i 1970’ernes omfattende debat i FN og dens under- stændig og supplerende del af udenrigspolitikken, bl.a. organisationer om u-landenes krav om en Ny Økonomisk som et centralt understøttende element i et aktivistisk Verdensorden (NØV). Syd-diplomati knyttet til internationalisme-perspektivet NØV-intermezzoet er ikke mindst interessant, fordi i FN-hjørnestenen. I komparativ sammenhæng var den det er et af de få eksempler under den kolde krig på, danske aktivisme på feltet dog ofte mindre profileret end at udviklingslandene formåede at sætte en international Norges og Sveriges, mens prioriteringen forstået som det dagsorden. Set fra Vesten var den imidlertid yderst radi- relative antal bistandsmidler afsat på feltet var ganske kal med sine fordringer om bl.a. råvarefonde, nationalise- sammenligneligt. Man kan til gengæld tilføje, at den ringer og teknologideling samt ændring af styreformerne danske politik måske var en anelse mere troværdig, idet i globale økonomske institutioner som Verdensbanken og afstanden mellem, hvad man lovede, og hvad man leve- Valutafonden. I disse debatter havde Norge og Sverige en rede, nok var mindre end i det norsk-svenske tilfælde. stærkere profil end Danmark, som både var forbeholden over for at love penge til råvarefondene og til politisk Danmark som bistandspolitisk ‘front runner’ at binde sig alt for stærkt til NØV-principperne. Det 1991-2001 blev også internationalt bemærket, idet en Verdensbank- Med Murens fald var der i mange u-landskredse en analyse fra 1976 rubricerede den danske holdning til forventning om udbetalingen af en fredsdividende, når råvarefond-spørgsmålet som liggende i en midterposition Øst-Vest-konflikten forventeligt ikke længere ville lægge sammen med lande som Belgien, Irland og Italien. beslag på så mange ressourcer. U-landene opdagede imid- Modstanden mod råvarefondene og andre af NØV- lertid snart, som Christian Friis Bach har udtrykt det, at kravene demonstrerer naturligvis ikke i sig selv, at de der ikke ville blive tale om nogen fredsdividende, men danske regeringer havde et lavt engagement. Selv i en derimod om et tab af koldkrigsdividenden (Friis Bach internationalisme-optik kunne der være rimelige grunde 2008, 404). Med fraværet af den bipolære kappestrid til at afvise de konkrete forslag, men for et land, der på det tabte de rige donorlande noget af motivationen for at mere generelle plan støttede ambitionen om en mere ret- kanalisere bistand til udviklingslandene, mens især en færdig verdensorden, var det påfaldende, at det primære række vesteuropæiske lande øgede bistanden til det øst- danske bidrag til NØV-diskussionerne begrænsede sig til europæiske område. Hvor DAC-landenes samlede ODA/ en vedvarende opfordring til, at Nord-Syddialogen ikke GNI bidrag i år 1990 stod på 0,32%, var det ti år senere måtte opgives (Borring Olesen 2008b). i 2000 faldet til 0,22% (OECD.StatExtracts: total flows I DAC-sammenhæng så man også ofte Danmark by donor (ODA%GNI)). indtage en mere moderat position end fx Sverige. Dan- Til gengæld vendte en stor del af de private overførsler ske regeringer lagde mere vægt på at opnå kompromis- og investeringer, som var faldet drastisk i 1980’erne, igen ser, som også USA kunne tilslutte sig. Denne forskel i tilbage. Dette var i sig selv med til at pejle et nyt fokus dansk-svensk tilgang vil være oplagt at udlægge som en i Nord-Sydforholdet, nemlig en forskydning fra ‘aid to konsekvens af deres forskellige status som allieret versus trade’ herunder private investeringer og markedsøko- neutral, men det spillede også ind på holdningen, at dan- nomi. Symbolsk kom det udtryk ved oprettelsen af den ske regeringer anså det for vitalt at fastholde USA som nye globale handelsorganisation WTO i 1995, som sam- aktiv spiller inden for det internationale bistandsregime, tidig betød, at FN’s Syd-dominerede handelsorganisation som havde udviklet sig siden 1960’erne. Denne holdning UNCTAD kom til at leve en hensygnende tilværelse. gav i øvrigt også danske regeringer pondus til at tage den 30 TIDSSKRIFTET POLITIK Prioritering, profilering og politisk orientering

Overordnet set var dette ikke en dårlig udvikling. Det næsten alle lande i Syd var udviklingslande. Med den repræsenterede faktisk en tilbagevenden til det slogan, ud- nye organisering blev der også skabt en stærkere orga- viklingslandene selv havde betjent sig af under NØV-de- nisatorisk og dermed integreret sammenhæng mellem batterne i 1970’erne, „Trade, not Aid“. Problemer var bare, bistandssamarbejdet og de politiske, økonomiske og at WTO handelsregimet blev noget anderledes indrettet, handelsmæssige sider af dansk udenrigspolitik, som også end det u-landene oprindeligt havde stræbt efter med en blev implementeret ‘i marken’ rundt omkring på ambas- tendens til, at de stigende private overførselsstrømme sna- saderne (Danida 1991, 157 f.; Petersen 2006, 431 ff.). På rere gik til ‘the speedy’ end til ‘the needy’, altså ikke til de den ene side var der med denne organisering skabt mulig- fattigste og mindst dynamiske lande. Den danske bistand hed for en endnu højere grad af integration af bistanden i trak imidlertid i modsat retning. Ikke nok blev den ved den generelle udenrigspolitik, men på den anden side blev med at stige. Den vedblev også med at have en markant der også skabt rammer for en højere grad af kobling med fattigdomsorientering, selv om den danske bistand også andre hensyn, fx handelsmæssige, til bistandspolitikken blev mere både konditionaliseret og markedsøkonomise- og bistandsprojekterne. ret (Friis Bach 2008, 393-413; Borring Olesen 2008b). I det hele taget kan man sige, at den nye organise- I 1992 nåede den danske bistand for første gang op ring også afspejlede, at den traditionelle hjørnestenskon- på 1% af BNI, sådan som det var blevet vedtaget som ceptualisering af dansk udenrigspolitik ikke længere var målsætning – af det alternative flertal – i 1985. 90’erne gældende hverken i teori eller praksis. Den nordiske hjør- igennem lå den danske ODA-procent på dette niveau, nesten var siden 1980’erne skrumpet stærkt, mens den hvilket i anden halvdel af 1990’erne gjorde Danmark til europæiske var tilsvarende styrket, og sikkerhedspolitik- det land i verden, der målt på ODA/GNI-ratioen gav ken var ikke længere funktionelt kompartmentaliseret mest statslig bistand. Dette skal oven i købet ses i lyset mellem NATO-søjlen og FN-søjlen. Efter Murens fald af, at Nyrup Rasmussen-regeringen med miljøminister og det medfølgende fravær af en egentlig territoriel trussel Svend Auken som meget aktiv pådriver etablerede den mod det danske nærområde kunne begge søjler forenes i en nye såkaldte MIKA bistandsramme øremærket til miljø fælles dimension rettet mod at styrke internationalismen i og katastrofebistand, fra 1999 under forkortelsen MIF- den danske politik. I den forstand skabte Murens fald et RESTA ændret til en miljø og freds- og stabilitetsramme. ‘window of opportunity’, som såvel Schlüter-regeringen Rammerne betød, at Danmark faktisk kom meget tæt som Nyrup Rasmussen-regeringerne aktivt forfulgte. Det på at bruge 1,5% af GNI årligt på udenlandsk bistand aktivistiske element var højt og blev forfulgt helt ud på (OECD.StatExtracts: total flows by donor (ODA%GNI); det militære plan med engagementerne i Golfen og på Lancaster 2007, 196; Friis Bach 2008, 398 ff.). Balkan. Selv om Danmark også havde haft en haft en Selv om der også indimellem var tale om kreativ ganske høj profil i FN’s fredsbevarende missioner under bogføring inden for udviklingshjælpen – inden for de den kolde krig, var den militære aktivisme, der nu også rammer som DAC accepterede – bl.a. ved at bruge ud- inddrog fredsskabelse, af en langt mere grundlæggende viklingsmidler på modtagelsen af de mange Balkanflygt- karakter (Petersen 2010, 348 ff; Wivel 2013, 309 ff.). ninge, der i 1990’erne kom til Danmark, vidner tallene Men aktivismen blev også styrket på det bistandspo- om, at prioriteringen af bistandshjælp aldrig havde været litiske felt. I sin første udenrigspolitiske redegørelse, som større. Prioriteringen kom også til udtryk ved, at Nyrup den nytiltrådte Nyrup Rasmussen regering præsenterede Rasmussen regeringerne nu for første gang udpegede en i 1993, slog man fast som erklæret mål at ville integrere egentlig udviklingsminister, som i perioden blev beklædt bistandspolitikken endnu kraftigere i den generelle uden- af Helle Degn, Poul Nielson, Jan Trøjborg og Anita Bay rigspolitik. Kodeordene hed satsninger på fælles sikker- Bundegaard. Det tunge kort her i rækken var Poul Niel- hed, demokrati og menneskerettigheder, økonomisk og son, som sad på posten i fem år (1994-1999), inden han social udvikling samt miljø, hvilket også fandt markant flyttede videre til Bruxelles og blev EU kommissær for nedslag i den nye bistandsstrategi, der året efter blev udvikling – hvilket i sig selv kan ses som et resultat af præsenteret under navnet En verden i udvikling – eller den danske prioritering af området. bare Strategi 2000. Som resultat af strategien oprettede Prioriteringen kan også delvis aflæses af den nye orga- regeringen endvidere et Internationalt Humanitært Be- nisering af Udenrigsministeriet, som blev indført i 1991. redskab, der skulle stå for at udsende civile eksperter til Fra 1. maj dette år blev ministeriet indrettet som en- humanitære, konfliktforebyggende eller fredsbevarende hedsorganisation med to afdelinger benævnt henholdsvis opgaver. Som Nikolaj Petersen har anført var der tale om Nord- og Syd-gruppen. Danida videreførtes som anker en art pendant til den militære Internationale Brigade, for alt, hvad der havde med udviklingsbistand at gøre og der var under opstilling (Danida 1994; Olsen 2005, 193 blev derfor en meget central aktør i Syd-gruppen, fordi ff; Petersen 2006, 558 ff.). Thorsten Borring Olesen tema 31

Hvad udviklingsbistanden angår, fastholdt strategien multilaterale del var meget synlig og engageret. Det pas- fattigdomsorientering som bærende målsætning for den sede med engagementet i den øvrige udenrigspolitik, og danske bistand. Men alle de andre hensyn i relation til det passede ind med den overordnede internationalisme, demokrati, menneskerettigheder, bæredygtig udvikling, der animerede udenrigspolitikken. Man må også slå fast, kvindehensyn m.m. nødvendiggjorde en betydelig mere at de internationale politiske konjunkturer længe virkede aktiv styring af bistanden, som også lå i selve det faktum, befordrende for satsningen på en aktiv internationalisme at en stigende del af bistandshjælpen blev givet som pro- og på at gøre bistandspolitikken til et redskab heri. Deri- gramhjælp i stedet for til konkrete bistandsprojekter. Der mod må man også konstatere, at da de politiske konjunk- krævede en mere intensiv dialog med modtagerlandene turer begyndte at vende hen imod årtusindskiftet, både – en dialog som efterhånden antog konditionalitetslig- internationalt og nationalt, kom internationalismen og nende træk i takt med, at kravet om ‘good governance’ med den også bistandspolitikken under pres. for alvor slog igennem i slutningen af 1990’erne som kri- terium for bistandshjælp (Friis Bach 2008, 423-453). Bistand i civil-militære rammer 2001-2015 På den konto kom det tydeligere bistandspolitiske 2001 blev et afgørende år for dansk bistandspolitik. kropssprog til at betyde, at Danmark ophørte med at have 9/11-angrebene skabte en hel ny international dagsorden, lande som Kenya, Malawi, Eritrea og Zimbabwe som pro- og Fogh Rasmussen-regeringens tiltræden senere samme gramsamarbejdslande, ligesom man af mere overordnede år gjorde i noget omfang det samme på det nationale politiske grunde fastfrøs bistanden til Indien, da landet i plan, ikke mindst i relation til det bistandspolitiske felt. 1998 gennemførte en række atomprøvesprængninger, Bi- Afgørende her var, at regeringsdannelsen i 2001 kom til at standssamarbejdet med Indien kom aldrig i gang igen som bryde med den parlamentariske tradition, ifølge hvilken tidligere, inden den indiske regering selv i 2003 meddelte, flertal blev skabt henover midten i dansk politik. Denne at den ville udfase bistanden fra Danmark og en række tradition har haft en dynamisk indvirkning på bistands- andre mindre donorer og oven i købet betalte restdelen politikken, fordi de små midterparter, fra Det Radikale på sit statslån tilbage. Indien ville tydeligvis ikke længere Venstre til CD og Kristeligt Folkeparti, generelt har været indgå i et samarbejde, hvor man skulle acceptere politiske tilhængere af en stærk bistandspolitik. Det ændrede sig krav for at modtage bistand (Friis Bach 2008, 429 ff.). imidlertid, da Dansk Folkeparti (DF) trådte ind som par- Aktivismen og den kravsorienterede tilgang kom lige- lamentarisk koalitionspartnere for Fogh Rasmussens VK- ledes til udtryk i den multilaterale side af bistandspolitik- regering. DF var stærkt kritisk over for den store danske ken. I Strategi 2000 var det blevet slået fast, at Danmark udviklingshjælp og ønskede i stedet at bruge flere penge ville tilstræbe en „aktiv multilateralisme“, som på den ene på nationalt velfærd – en ambition Fogh Rasmussen selv side indebar en fortsat stærk opbakning til ‘fifty-fifty’- var lydhør overfor (Engberg-Pedersen 2007; Brunbech & bestræbelsen i den danske bistand (som blev nogenlunde Borring Olesen 2013, 108 ff.). efterlevet i praksis med en ca. 45-55%’s fordeling mel- Konsekvensen blev, at dansk bistand nu for første lem den multi- og bilaterale bistand i 1990’erne), og på gang siden vedtagelsen af den første bistandslov i 1962 den anden side resulterede i mere markante krav til de kom til at opleve et større fald både relativt og nominelt. internationale bistandsorganisationer om, at de ligeledes I Nyrup Rasmussens sidste år (2001) lå udviklingsbistan- praktiserede ‘good governance’ og samtidig havde blik for den på 1,03 af BNI, hvad der svarede til en bistand på at ansætte danskere i organisationerne samt lægge indkøb ca. 13,6 mia. kr., men to år senere i 2003 var udviklings- i Danmark. Det blev i øvrigt også lettere at satse på de bistandsprocenten barberet ned til 0,84 og til ca. 11,5 danske mærkesager, end det havde været i 1980’erne, fordi mia. kr. nominelt. Samtidig blev MIFRESTA- rammen Verdensbanken nu også igen begyndte at prioritere fat- helt nedlagt. Med andre ord var det tale om en betydelig tigdomsbekæmpelse højere. Den største succes på feltet beskæring af bistanden, selv om bistandsprocenten aldrig var nok, at det i 1995 lykkedes at få placeret FN’s stort i de følgende år kom under 0,8 og dermed heller ikke un- anlagte sociale topmøde med deltagelse af 118 stats- og der FN-anbefalingen på de 0,7% (OECD.StatExtracts: regeringsledere i København (Olsen 2005, 193 ff.; Peter- total flows by donor (ODA%GNI). sen 2006, 558 ff.). Men som i 1990’erne var den danske udvikling i utakt Det lange årti fra Murens fald til 9/11 var en periode med de internationale udvikling. Således steg den gen- præget af uhørt dansk aktivisme på det bistandspolitiske nemsnitlige ODA/GNI procent for DAC-landene som felt. Man kan se det i prioriteringen, hvor Danmark gik helhed fra 0,21 til 0,31 fra 2001 til 2011. Med de såkaldte mod den internationale strøm ved at lade bistanden stige, Millennium Development Goals fra 2000 havde FN sat også relativt. Men man kan også se det i profileringen, fokus på udryddelse af fattigdom frem mod 2015 – en am- hvor den danske politik både i den bilaterale del og den bition EU ligeledes fulgte op på med strategier om vækst 32 TIDSSKRIFTET POLITIK Prioritering, profilering og politisk orientering

i EU-landenes ODA-bidrag (Riddle 2007, 40 ff.; Borring de arabiske lande og i et forsøg på gennem en ‘roadmap’ Olesen, Pharo & Paaskesen 2013, 342 ff.). Endelig blev at få gang i fredsprocessen mellem Israel og dets naboer. udviklings- og humanitær bistand i stigende grad også in- Disse initiativer blev dog endegyldigt vingeskudt som korporeret som værktøjer i den internationale kamp mod følge af Mohammed-krisen i 2006, hvor Danmark ifølge terror eller til stabilisering af skrøbelige stater. Denne uden rapport fra Udenrigsministeriet havde lidt et imagetab vikling førte endda til, at DAC flere gange fra årtusindskif- i den muslimske verden og nu blev associeret til at være en tet og frem modificerede sine regler for, hvad der kunne del af det USA-ledede Vesten, „som opfattes som kynisk indberettes som ODA, fx. ved at tillade registreringen og dobbeltmoralsk“ (Petersen 2006, 624 ff.). af udgifter til civil og demokratisk kontrol med modta- Krisen kom således til at demonstrere for en hel ver- gerlandes sikkerhedssystemer, civil freds- og konflikt- den, hvor vanskeligt det var for en småstat som Danmark forebyggelse, reintegration af soldater og våben i en post- at føre en aktivistisk, værdibaseret udenrigspolitik, og konfliktsituation m.m. som ODA (Friis Bach 2008, 438 hvor begrænsende det kunne være for bistandspolitik- f.; Stepputat, Engberg-Pedersen & Fejerskov 2012, 43 ff.). ken, hvis den bliver for tæt forbundet med mere direkte Den internationale udvikling kom også til at farve politiske og sikkerhedspolitiske prioriteringer. Det var den danske tilgang til bistandspolitikken. Som vist var Afghanistan et andet typisk eksempel på. Afghanistan bistandspolitikken i 1990’erne blevet meget mere direkte havde ellers aldrig hørt til de store modtagere af dansk integreret i udenrigspolitikken, og med MIFRESTA- bistandshjælp, men den danske krigsindsats i Helmand rammen skabtes en mulighed for at binde civil-militære ændrede på det, så Afghanistan i 2009 med 456 mill. kr. aktiviteter sammen, når det handlede om at stabilisere i udviklingsbistand kom til at høre til i toppen blandt sikkerhedsudviklingen i skrøbelige eller fejlslagne stater. modtagere af dansk udviklingshjælp, mens fx Bangladesh Men selv om udviklingsbistanden også havde en sikker- med ca. det halve i bistand, var gledet markant tilbage hedspolitisk kerne, forblev den grundlæggende et instru- blandt de danske prioritetslande (Danida 2009, 62 f.). ment øremærket til den langsigtede økonomiske, sociale, Afghanistan blev således det tydeligste eksempel på kulturelle og teknologiske kapacitetsopbygning og ud- den sammentænkning af militære, sikkerhedspolitiske, vikling i de fattigste lande. Det ændrede sig imidlertid udenrigspolitiske og udviklingspolitiske dimensioner, fra 2001 og især med danske krigsdeltagelse i Irak og som for alvor slog igennem efter 2001, og som førte til en Afghanistan. Med disse militære engagementer blev ud- institutionalisering af civil-militære projekter og aktioner. viklings- og bistandspolitikken nu også intimt forbundet Sådanne tilgange kom også i stigende grad til at kende- med sikkerhedspolitikken og med et direkte dansk mili- tegne de udviklingspolitiske samarbejder, som Danmark tært engagement i udviklingslande. etablerede i Afrika og resulterede i øvrigt i, at Løkke Ras- I regeringens bud for nye prioriteter for dansk ud- mussen-regeringen i forbindelse med forsvarsforliget fra viklingsbistand for perioden 2004-08 læser man således, 2010 etablerede en såkaldt Global Ramme, hvor der kunne „at udviklingspolitikken er en central og integreret del af trækkes på fælles midler fra forsvars, udenrigs- og udvik- dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik“ samt mere kon- lingsbudgetterne til civil-militære stabiliseringsopgaver. kret, at regereingen vil „væsentligt opprioritere arbejdet (Stepputat, Engberg-Pedersen & Fejerskov 2012, 17 ff.). med forebyggelse af konflikter, stabilisering og konsolide- Hvis de faldende bistandsbudgetter fra 2001 er den ring af fred, såvel bilateralt som multilateralt. Udviklings- ene nye trend i den danske bistandspolitik, og den in- bistandens bidrag til kampen for stabilitet og sikkerhed stitutionelle indlejring af bistandspolitikken i en civil- og mod terrorisme vil blive fokuseret på konfliktforebyg- militær ramme er den anden, så er den tredje nye trend gelse, mægling, fredsskabende og bevarende indsatser og den øgede bilateralisering af den danske bistand. Hvor på indsatser til imødegåelse af international terrorisme den multilaterale bistand i 2001 endnu lå på omkring og religiøs intolerance.“ (Danida 2003, 1 og 7 f.). Penge 45% af den samlede bistand, var andelen i 2008 sunket skulle der også afsættes til indsatsen med en stigning over til næsten 33%. Det var ikke mindst FN-organisationer perioden på 425 mill. dkk, samtidig med at regeringen og programmer som fx UNDP, der fik beskåret sine også ville øge bevillingerne til nødhjælp og flygtninge bidrag, hvilket sammen de to øvrige nye tendenser un- med 860 millioner og til menneskerettigheder, demokra- derstreger pointen, at den danske bistandsindsats ikke tisering og god regeringsførelse med 500 mill kr. over de længere var rettet mod at understøtte en FN-baseret in- næste fem år. ternationalisme, men snarere under bibeholdelse af nogle Disse prioriteringer gik også hånd i hånd med en af de samme værdibaserede buzz-words var elementer i en række diplomatiske mellemøstinitiativer, som udenrigs- international aktivistisk sikkerhedspolitik, hvis domine- minister Per Stig Møller lancerede både med henblik på at rende omdrejnings- og orienteringspunkt var og er USA. promovere menneskerettigheder og god regeringsførelse i Derudover havde den øgede bilateralisering også det ra- Thorsten Borring Olesen tema 33

tionale, at det var meget lettere at indtænke og tilgodese for Fogh Rasmussen regeringen, men altså ikke noget der danske erhvervsinteresser i bilateral frem for multilateral første til en højere prioritering af bistandsfeltet. bistand (Petersen 2010, 354 ff; Wivel 2013, 309 ff.; Brun- Dette hænger måske delvis sammen med det tredje bech & Borring Olesen 2013, 108 ff.). nybrud, den stigende afkobling af bistanden fra en tra- Samtidig må man imidlertid også slå fast, at en stor ditionel dansk FN-baseret internationalisme. I hvert fald del af den danske bistand fortsat opererede inden for må man konstatere, at det især var den multilaterale bi- traditionens ramme med et stort fokus på fattigdomsbe- stand og ikke mindst bistanden til FN-systemets orga- kæmpelse ikke mindst i Afrika. Fattigdomsbekæmpelse nisationer og hjælpeprogrammer, der måtte lægge ryg til blev fastholdt som en bærende målsætning både i teori og nedskæringer. Bevægelsen var i og for sig også logisk nok, praksis, ligesom Anders Fogh Rasmussen med inspiration når forståelsen af bistanden var, at den måtte integreres fra et britisk initiativ søsat af Tony Blair i 2008 lancerede intimt og organisk med de øvrige dele af udenrigs- og sik- en Afrika Kommission med deltagelse af fremtrædende kerhedspolitikken. Her var der især efter 2001 som vist eksperter og politikere som Mozambiques statsminister sket et skred væk fra en aktiv FN-baseret internationa- Louisa Diogo og Tanzanias præsident Kikwete med den lisme til en international aktivisme med forholdet til USA opgave at komme med forslag til, hvordan fattigdom som den centrale omdrejningsakse. Det påvirkede dansk kunne bekæmpes og udvikling, ikke mindst i den private udenrigspolitik på en række centrale områder, i forhold sektor, kunne promoveres. Initiativet var Fogh Rasmus- til EU-politikken, i forholdet til de andre nordiske lande, sens eget og fulgte i kølvandet på, at Udenrigsministeriet i forhold til FN og altså også i forhold til udviklings- og efter et langt tilløb netop havde formuleret nye principper bistandspolitikken. Det centrale brud i den danske politik for den danske Afrika-politik. Det fik medierne til at spe- på sidstnævnte område ligger således på orienteringspla- kulere i, om Fogh Rasmussens aktivisme på feltet måske net, selv om både prioriteringen og profileringen også blev også havde et rationale i en peronlige ambition om at pro- ramt. filere sig til en fremtidig international toppost (Informa- Spørgsmålet er, om der i Helle Thorning-Schmidts tion 21.4.2008; Brunbech & Borring Olesen 2013, 110 f.). regeringsperiode 2011-15 skete modificeringer af dette Opsamlende kan man fastslå, at den danske bistands- billede. Her ved overgangen til en ny Lars Løkke Ras- politik i det første tiår af det 21. århundrede var præget mussen-regering som konsekvens af valgresultatet i juni af både kontinuitet og brud. På den en side kørte en stor 2015 kan en forsøgsvis vurdering lægges frem. Aktivis- del af den danske bistand videre i et traditionelt spor men på feltet har i hvert fald været høj under Thorning- med fokus på fattigdomsbekæmpelse og med et priori- Schmidt. I 2012 vedtog Folketinget en ny strategi for teret virkefelt i Afrika. På den anden side var perioden Danmarks udviklingssamarbejde, „Retten til bedre liv“ kendetegnet af en række nybrud, både når det gælder med fokus på fire kerneområder: menneskerettigheder prioritering, orientering og profilering af bistanden. Vedr. og demokrati, grøn vækst, sociale fremskridt samt sta- prioriteringen springer det i øjnene, at bistandsprocen- bilitet og beskyttelse. Året efter i 2013 trådte en ny lov ten begyndte at falde, hvilket som vist i en periode også om Danmarks internationale udviklingssamarbejde så i ledte til direkte fald i de danske bistandsudbetalinger. I kraft, som understreger, at formålet med dansk bistand er relation til en diskussion af bistandseffektivitet var faldet at bekæmpe fattigdom og fremme menneskerettigheder, måske ikke afgørende, da der kan argumenteres for, at de demokrati, bæredygtig udvikling, fred og stabilitet i over- høje bistandsbevillinger i 1990’erne ikke altid var ledsaget ensstemmelse med FN-pagten, Verdenserklæringen om af tilstrækkelig sikring af, at pengene blev brugt hensigts- Menneskerettighederne og FN’s konventioner om men- mæssigt. Men i et prioriterings – og profileringsperspek- neskerettigheder, altså stort set de samme dimensioner tiv blev der sendt et signal om, at danske regeringer ikke som fremhæves i den nye strategi. Men loven præciserer længere tillagde bistandspolitikken samme vigtighed og også meget stærkere end den gamle lov fra 1971. at bi- ikke længerer lagde afgørende vægt på, at Danmark pro- standspolitikken er et centralt og integreret element i den filerede sig som bistandspolitisk ‘front runner’. danske udenrigspolitik (Danida 2012; Lov om internatio- Denne prioritering kan godt undre, når man med- nalt udviklingssamarbejde 2012). tænker et af de øvrige brud, nemlig tendensen til at lade Thorning-Schmidt-regeringen promoverede sig også bistandspolitikken indgå som et institutionaliseret ele- gerne på, at den førte en aktivistisk udviklingspolitik, ment i den danske sikkerhedspolitik og som instrument som ifølge udviklingsminister Mogens Jensen (S) burde til på den ene side at bekæmpe terrorisme og radika- have følgende ingredienser: en kritisk dialog med mod- lisering og på den anden side at gøre bistanden til en tagerlande, hvor Danmark ikke viger tilbage for at præ- integreret del af en dansk militær-civil indsats i Irak og cisere sit værdipolitiske grundlag; danske virksomheder Afghanistan. Dette var om noget højtprioriterede emner skal inddrages stærkere som partnere i bistanden og skal 34 TIDSSKRIFTET POLITIK Prioritering, profilering og politisk orientering

bidrage til promoveringen af danske værdier og dansk til 2001, som fra 1978 placerede Danmark som et af de konkurrencekraft; bistanden skal bygges på folkelig for- få lande, der levede op til FN’s 0,7% ODA-målsætning, ankring både i Danmark og i u-landene; Danmark skal men også gjorde Danmark til ‘overopfylder’, der ved år- opnå indflydelse gennem sit engagement og derfor satse tusindeskiftet var nået op på en årligt bistandsprocent på på en høj profilering af sit bistandsengagement; danske 1% – og det endda uden at medregne MIKA- og MIF- humanitære organisationer understøttet af regering og RESTA-rammerne. Samtidig fik udviklingspolitikken offentlige bevillinger skal være stærke og effektive, når med tiden både en mere selvstændig og mere integreret katastrofer rammer (Jensen 2014) position inden for den overordnede udenrigspolitik. Det Ambitionen om at føre aktivistisk udviklingspolitik kom både til udtryk gennem områdets departementale var der altså, men på den anden side indgik der ikke position i Udenrigsministeriet og gennem Nyrup Ras- meget i prioriteringerne, der lægger op at se dem som un- mussen-regeringernes systematiske udpegning af en ud- derstøttende en FN-baseret internationalisme. Der blev viklingsminister til at administrere området. heller ikke øremærket mere multilateral hjælp til FN-sy- Den øgede prioritering gik også hånd-i-hånd med en stemet. Faktisk fik UNDP i 2014 stadigvæk ca. 100 mill. stærkere dansk profilering på feltet. K.B. Andersen brugte kr mindre i hjælp end i 2000, ligesom den samlede hjælp bistanden som et vigtigt element i hans og Anker Jør- gennem FN-systemet var ca. 500 millioner lavere, end gensen-regeringernes højt-profilerede Afrika-diplomati i den var i 2000. I sit regeringsgrundlag lagde Thorning- 1970’erne. Det samme var tilfældet under Nyrup Ras- Schmidt-regeringen endvidere op til, at ODA-procenten mussen-regeringerne i 1990’erne, som bragte bistanden igen skulle op på 1%, men i praksis er den ikke kommet i spil som redskab til at praktisere en „aktiv multilate- det, og bidraget ligger som under Lars Løkke Rasmussens ralisme“. Men selv i perioden efter 2001 blev feltet ind første regering på omkring 0,85-0,87% (Danida 2000, imellem trukket frem som et aktivt profileringsfelt, som 166 f. og 2014). det skete ved Anders Fogh Rasmussens Afrika-kommis- Kigger man tilbage i historien er der altså ikke me- sionsinitiativ. Man skal heller ikke være blind for, at det get, der tyder på, at udviklings- og bistandspolitikken høje bistandsengagement og profilering tog sig godt ud på i perioden 2011-15 har afveget væsentligt fra det spor, renommé-kontoen og var med til at cementere billedet af der er nedlagt siden 2001. Derimod er det muligt, når Danmark – sammen med resten af Norden – som „a hu- man kigger frem, at man vil sige, at bistands- og udvik- mane internationalist“. På trods af dette har den danske lingspolitikken under Thorning-Schmidt trods alt havde bistandspolitik ofte i praksis været noget mere sammensat en højere prioritering, end i perioden der fulgte efter. I og ikke kun været præget af høj profilering og engage- hvert fald er der i regeringsgrundlaget for den nye V- ment i forhold til den internationale udviklingsdagsor- mindretalsregering under Lars Løkke Rasmussen, som den. Eksemplet med Den Ny Økonomisk Verdensorden i juni 2015 er tiltrådt, indskrevet en målsætning om, at i 1970’erne er et godt eksempel, hvor danske regeringer bistandsprocenten skal ned på 0,7% af BNI. Den danske tog få initiativer og holdt lav profil for ikke at lægge for bistandsprocent vil altså i de kommende år netop kun stor afstand hverken til udviklingslandene eller til USA’s honorere FN’s minimumsanbefaling og dermed relativt og EF’s dagsorden på spørgsmålet. komme til at ligge på samme niveau som i slutningen Hovedårsagen til, at den danske bistandspolitik trods af 1970’erne. Argumentationen er – stærkt tilskyndet af alt i stigende grad fremstod som både højt prioriteret og storbroder-støttepartiet Dansk Folkeparti – at pengene højt profileret var, at bistand blev et redskab, som un- i stedet skal bruges til at finansiere national velfærd. I derstøttede væsentlige orienteringer i den danske uden- øvrigt signaleres den lavere prioritering af udviklings- rigspolitik. For det første var bistandspolitik et velegnet bistanden også af, at den tiltrædende udenrigsminister virkefelt for skabelsen af en global tilstedeværelse for Kristian Jensen skal dække hele den udenrigsministerielle Danmark – noget som med afkolonialiseringen frem- ressort, idet udviklingsministerposten nedlægges (Politi- stod som stadig vigtigere. For det andet – og ikke uden ken 2015; RitzauFokus 2015). forbindelse med argumentet overfor – blev bistand en del af den politiske burden-sharing, som USA forsøgte Afslutning at promovere i den kolde krig, og hvor mange danske Dansk udviklings- og bistandspolitik har undergået en politikere nok hellere lagde et helhjertet engagement i stor udvikling, men også transformation gennem de sene- bistanden, end de gjorde inden for den militære burden- ste godt 50 år. I perioden siden begyndelsen af 1960’erne sharing. For det tredje kom bistanden til at understøtte har feltet udviklet sig til et centralt og i stigende grad FN-hjørnestenen og dermed FN-internationalismen. Bi- prioriteret område i den danske udenrigspolitik. Priori- stand blev på denne måde en strategisk satsning inden teringen kan aflæses af de fortsat øgede bevillinger frem for den idealistiske langtidsmålsætning for dansk uden- Thorsten Borring Olesen tema 35

rigspolitik, der sigtede mod at skabe en retsbaseret og raison d’etre et helt andet sted, end det traditionelt var social retfærdig verdensorden. Alt dette trak i retning af at tilfældet under de første 40 år af bistandshistorien. prioritere og profilere bistandssatsningen, men den kolde I den forstand er det ikke en urimelig konklusion, at krig og den kompartmentaliserede opdeling af udenrigs- der sket et delvist paradigmeskift i den danske bistandspolitikken betød samtidig, at potentialet måske ikke altid politik – et paradigmeskift, der både har rødder i en blev udnyttet fuldt ud, eller at der opstod selvmodsigelser dansk nationalpolitisk kontekst, men også i det faktum, i bistandspolitikken, når den både skulle imødekomme at verden har forandret sig, herunder ikke mindst at FN i realpolitiske og mere idealpolitiske hensyn. dag næppe udgør det internationalistiske pejlemærke, det Denne modsætning blev imidlertid ophævet med af- gjorde for 20 år siden. slutningen af den kolde krig. Med elimineringen af den bipolære systemkonflikt og herunder også den territori- elle trussel mod Danmarks sikkerhed greb Schlüter- og Litteraturliste Nyrup Rasmussen-regeringerne ‘øjeblikkets medvind’ til at lade dansk udenrigspolitik understøtte en internatio- Andersen, K.B. 1983, I alle de riger og lande … . Oplevelser i 70’ernes nalistisk dagsorden med ønsket om en FN-baseret rets- danske udenrigspolitik, Gyldendal, København. orden præget af respekt for menneskerettighederne, god Borring Olesen, T. 2008a, „Stabilitet og turbulens: Udviklingspoli- regeringsførelse og en retfærdig og bæredygtig økonomisk tikken 1975-1989“, i C. Friis Bach, T. Borring Olesen, S. Kaur- Pedersen & J. Pedersen, Idealer og realiteter. Dansk udviklingspolitiks udvikling. I en sådan ramme kunne kompartmentalise- historie 1945-2005, 258-389, Gyldendal, København. ringen af udenrigspolitikken også ophæves, idet såvel de Borring Olesen, T 2008b, „Between Words and Deeds. Denmark and sikkerhedspolitiske (militære) som mere generelle uden- the NIEO agenda 1974-1982“, i H. Pharo & M. Pohle Fraser (eds), rigspolitiske dimensioner kunne flyde sammen til en fæl- The Aid Rush, Aid Regimes in Northern Europe during the Cold War, les understøttelse af en aktiv internationalistisk udenrigs- Issues in Contemporary Politics, Unipubl., Oslo, vol. I 145-182. Borring Olesen, T, Pharo, H. & Paaskesen K. 2013, „Conclusion. Aid politik. Dette forklarer også, hvorfor bistandspolitikken Norms, foreign Policy and the Domestic Context“, i T. Borring i 1990’erne blev så højt prioriteret og profileret, men også Olesen, H. Pharo & K. Paaskesen (eds.): Saints and Sinners. Official hvorfor den blev meget tættere integreret med den øvrige Development Aid and Its Dynamics in a Historical and Comparative udenrigspolitik såvel organisatorisk som politisk. Perspective, s. 329-365, Akademika Publ, Oslo. Med Fogh Rasmussen-regeringens tiltræden i 2001 Borring Olesen, T. & Villaume, P. 2005, „I blokopdelingens tegn 1945- 1972“, Dansk Udenrigspolitiks Historie, vol. 5, Danmarks National- vendte bistandsvinden. Bevillingerne blev beskåret, og leksikon/Gyldendal, København. den danske bistand fik noget af et Janus-ansigt. På den Branner, H. 2000, „The Danish Foreign Policy Tradition in a Euro- ene side levede en del af bistanden videre i 1990’ernes spor pean Context“, i H. Branner & M. Kelstrup (eds.), Denmark’s Policy med fokus på fattigdomsbekæmpelse og bistand til de towards Europe after 1945. History, Theory and Options, Syddansk fattigste lande i Afrika. På den anden side blev bistanden Universitetsforlag, Odense, s.. 185-220. Brunbech, P.Y. 2006, Dansk udviklingspolitik 1949-1971. En analyse af mere bilateraliseret og mere afstemt efter Danmarks sik- den tidlige udviklings- og bistandspolitik over for ulandene og dens kerhedspolitiske prioriteringer med en samtænkning og funktion i dansk udenrigspolitik, upubl ph.d.-afhandling, Aarhus institutionalisering af civile og militære indsatser, klarest Universitet. markeret gennem brugen af både bistandsarbejdere og Brunbech, P.Y. & Borring Olesen, T. 2013, „The Late Front Runner: kamptropper i Afghanistan. Denmark and the ODA Percentage Question, 1960-2008“, i T.B. Olesen, H. Pharo & K. Paaskesen (eds.): Saints and Sinners. Official Faldet i den multilaterale del af bistanden er det tredje, Development Aid and Its Dynamics in a Historical and Comparative men ikke mindst symbolske brud med bistandspriorite- Perspective, s. 89-121, Akademika Publ, Oslo. ringen og orienteringen fra før 2001. Sammen med den Brun Pedersen, R. & Gram-Skjoldager, K. 2015, „International akti- højere prioritering af bistand til sikkerhedspolitiske for- visme i dansk udenrigspolitik 2001-2009. En tværfaglig forsknings- mål (terrorbekæmpelse, anti-radikalisering, flygtninge og status“, Historisk Tidsskrift, nr. 115(1) (under udgivelse). Bøgh, N. 2003, Hækkerup, Aschehoug, København. flygtningestrømme og sikkerhedsstabilisering) er afske- Danida 1991, Danmarks deltagelse i det internationale udviklingssamar- den med den aktive multilateralisme en stærk indikator bejde, Udenrigsministeriet, København. for, at en traditionel national forståelse snarere end inter- Danida 1994, En verden i udvikling. Strategi for dansk udviklingspolitik nationalistiske forståelse i dag er den primære dynamo frem mod år 2000, København. bag tilrettelæggelsen af bistandspolitikken. Det synes Danida 2000, Danidas årsberetning 2000, København. Danida 2003, En verden til forskel. Regeringens bud på nye prioriteter for også grundlæggende at være bekræftet med det program dansk udviklingsbistand 2004-2008, København. og den prioritering af den fremtidige udviklingsbistand, Danida 2009, Danmarks deltagelse i det internationale udviklingssam- som den nye Løkke Rasmussen regering er tiltrådt med arbejde. København i sommeren 2015. Det gør ikke nødvendigvis politikken Danida 2012, Retten til et bedre liv. Strategi for Danmarks udviklings- mindre aktivistisk, men det er oplagt, at den finder sit samarbejde, København. 36 TIDSSKRIFTET POLITIK Prioritering, profilering og politisk orientering

Danida 2014, „Bistandskronen 2014“, download fra: http://openaid. Organizations. The Nordic model in transnational alignment, Rout- um.dk/da/oda/?Y=2014 (tilgået 23.4.2015) ledge, London, s. 47-64. Due-Nielsen, C. & Petersen, N. 1995, „Denmark’s Foreign Policy OECD.StatExtracts: total flows by donor (ODA%GNI) at, http://stats. since 1967: An Introduction“, i C. Due-Nielsen og N. Petersen oecd.org/Index.aspx?DatasetCode=TABLE1# (ed.), Adaptation & Activism. The Foreign Policy of Denmark, DJØF Olsen, G.R. 2005, ‘Danish Aid Policy in the Post-Cold War Period: In- Forlag, København. creasing Resources and Minor Adjustments’, in: P. Hoebink and O. Engberg-Pedersen, L. 2007; „Dansk indenrigspolitik, Paris-erklæringen Stokke (eds.), Perspectives on European Development Co-operation: og udvikling – en harmonisk relation?“, Den Ny Verden, vol. 40(3), Policy and performance of individual donor countries and the EU, s. 45-56. Routledge, Abingdon, pp. 184-214. Holm, H.-H. 1982, Hvad Danmark gør... .En analyse af dansk u-lands- Pedersen, J 2008, „Det bilaterale program i støbeskeen 1962-1975“, i politik, Politica, Aarhus. C. Friis Bach, T. Borring Olesen, S. Kaur-Pedersen & J. Pedersen, Hækkerup, P. 1965, Danmarks udenrigspolitik, Fremad, København. Idealer og realiteter. Dansk udviklingspolitiks historie 1945-2005, Information 2008, „Afrika-kommissionen“ (Peter Thygesen) 21.4., fra 116-257, Gyldendal, København. http://www.information.dk/158142 (tilgået 23.4.2015) Petersen, N. 2006, „Europæisk og globalt engagement 1973-2006“, Jensen, M. 2014, „Fem veje til en aktivistisk udenrigspolitik“, Berlingske Dansk Udenrigspolitiks Historie, vol. 6, Gyldendal 2. udg., Køben- (kronik), 19.8.2014 havn. Jørgensen, K. 1977, Hjælp fra Danmark. En studie i dansk u-landspolitik Petersen, N. 2010, „Hinsides den kolde krig: Danmarks internationale 1960-1971, Odense Universitetsforlag, Odense. ordenspolitik 1990-2009“, i C. Due-Nielsen, R. Mariager g R. Sch- Kelm-Hansen, C. 2000, Det koster at være solidarisk. Socialdemokratisk midt (red.), Nye fronter i den kolde krig, Gyldendal, København, u-landspolitik 1945-2000, Fremad, København. 339-360. Krag, J.O. 1959, håndskrevne talepunkter til tale i Venstres Ungdom Politiken 2015, „Regeringsgrundlag: Lavere skat og bistand“, 16.2.1959, JOK’s arkiv, ABA København, kasse 59. 29.06.2015. Lancaster, C 2007, Foreign Aid. Diplomacy, Development, Domestic Po- Riddell, R.C. 2007, Does Foreign Aid Really Work? Oxford University litics, The University of Chicago Press, Chicago. Press, Oxford. Lov om Internationalt udviklingssamarbejde 2012. Download fra: RitzauFokus 2015, „Udenrigsministeren vil spare og løfte Afrika“, https://www.retsinformation.dk/forms/R0710.aspx?id=142451 (til- 20.06.2015. gået 23.4.2015) Stepputat, A., Engberg-Pedersen, L. & Fejerskov, A.M. 2012, „Dansk Midtgaard, K 2005, Småstat, magt og sikkerhed. Danmark og FN 1949- bistand som sikkerhedspolitisk instrument, 1992-2009“, DIIS Re- 1965, Syddansk Universistesforlag, Odense 2005). port, 2012:01, København. Midtgaard, K. 2009, „Nordic cooperation in the United Nations during Wivel, A. 2013, „From Peacemaker to Warmonger? Explaining Den- the First Cold War: between internationalism and realpolitik, i N. mark’s Great Power Politics, i Swiss Political Science Review, 19(3), Götz & H. Haggrén (eds.), Regional Cooperation and International 298-321.